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Artigo
Processos de governo no
presidencialismo brasileiro:
a estrutura de coordenação política
da Presidência
The government decision making process in the
Brazilian presidentialism: the political coordination
arrangements of the presidency
http://dx.doi.org/10.4322/tp.25308 6
Lameirão
Abstract: The government policy making process, or decision making process, under Brazilian
presidentialism includes beyond the legislative arena, the participation of actors and structures
from Executive branch, that work in the advisory and articulation of the government. Based on this
understanding, the paper aims to explore an analytical approach that emphasize the Executive branch
and its internal dynamics of work, mainly evaluating the differences and continuities that can arise from
one administration to another in order to understand how the presidents design their staff to exercise
the government. Therefore, this article will emphasize the arrangement of political coordination of
the presidency. This study considers that in the coalitional presidentialism the chief of the Executive is,
from an institutional point of view, the leading actor (the pivotal role) both to build and to incite the
work of the coalition, and also in the policy making process that occur in the Legislative branch, that is
why the relationship with Congress should be investigated from an Executive approach. Considering
this purpose, maybe, will be possible to begin a reflection about the role of the president in general,
and the presidency in particular, to the work of the Brazilian presidentialism.
Keywords: Government policy making process; Presidentialism; Executive branch; Presidency;
Political coordination; Coalition.
Introdução
1998). Sabe‑se pouco a respeito dos processos pelos quais são produzidas decisões no
âmbito governamental, notadamente (i) as atribuições e responsabilidades dos principais
postos do governo, (ii) quem os ocupa, (iii) o relacionamento com os demais membros
do Executivo, assim como com os partidos políticos, parlamentares e representantes
dos estados e municípios, e (iv) as estratégias e recursos de poder empregados para
negociar e produzir decisões.
Faltam, então, estudos que esclareçam a dinâmica e os procedimentos decisórios
do poder Executivo, e forneçam respostas mais completas para a questão de “como
se governa?”. Tendo em vista esse quadro, propõe-se avançar no desenvolvimento
de uma perspectiva que contribua para o entendimento de como os governos se
organizam, funcionam e produzem decisões, sobretudo, para que se forme evidências
que possibilitem compreender como os governos que se alternam no poder variam,
ou mantêm proximidades entre si.
Argelina Figueiredo (2004) destaca que três aspectos devem ser considerados quanto
à capacidade do governo em formular e implementar decisões: i) natureza da relação
entre o Executivo e o Legislativo, ii) estrutura do próprio Executivo (relações entre a
chefia do Executivo, ou do governo, e os ministros), iii) relações entre o Executivo político
(a chefia do governo e seu gabinete) e a burocracia. Considerando esse esquema, pode‑se
notar que, do ponto de vista analítico, os processos de negociação e articulação que
transcorrem na arena “pré-legislativa”, conforme definiu Andrade (1998), são indispensáveis
para entender os resultados das decisões de um governo.
Ainda segundo Figueiredo (2004), os estudos sobre o Executivo, no sistema de
governo presidencialista, concentram-se em duas correntes, nas quais se organiza
a ciência política norte-americana. A primeira aborda estudos sobre a Presidência e
compreende um extenso volume de trabalhos com foco empírico nos Estados Unidos.
Nestes estudos sobre a Presidência norte-americana, enfatizam-se seus aspectos
individuais, explorando os diferentes estilos de liderança, e institucionais, destacando o
aparato organizacional erguido em torno do presidente. A segunda corrente vincula-se
à área de estudos sobre a América Latina, cujo foco são os aspectos institucionais do
sistema de governo presidencial, sobretudo a relação entre Executivo e Legislativo, os
poderes de agenda do presidente e os mecanismos de “checagem” dos parlamentares.
Cumpre destacar que, de acordo com a autora, essas duas vertentes analíticas guardam
considerável distância entre si, uma vez que privilegiam objetos distintos: a primeira
tem como foco o poder Executivo, ou melhor, a Presidência, enquanto a segunda trata
do presidencialismo, principalmente as questões referentes à separação de poder.
A autora esclarece que a ciência política norte-americana que é, então, tida como
referência nas análises sobre o poder Executivo, em específico a presidência, ampara
suas pesquisas em duas perspectivas analíticas, a behaviorista e a institucionalista.
Um dos principais expoentes da perspectiva behaviorista é Richard Neustadt, autor
da obra Presidential Power (NEUSTADT, 2008), que partindo de um enfoque sobre os
aspectos subjetivos do chefe de governo, afirma que as forças que movem a política
presidencial e determinam o seu sucesso são pessoais. Figueiredo afirma que para
Neustadt a personalidade, o estilo e a habilidade do presidente, isto é, seus poderes
informais, são condições fundamentais para o bom exercício do seu governo, por isso,
[...] uma liderança forte requer uma personalidade extraordinária, vontade política
e habilidades especiais. Só um indivíduo dotado dessas qualidades pode explorar as
oportunidades para maximizar sua influência no processo decisório e imprimir sua marca
nas políticas públicas. A capacidade de realizar pessoalmente várias das funções para as
quais o presidente dispõe de um significativo aparato organizacional é condição sine qua
non para obter resultados em seu próprio favor. As funções de persuasão e barganha não
podem ser transferidas. O presidente é também o único capaz de zelar pela sua reputação
e prestígio. [...] o que significa que precisa ser altamente habilidoso na arte da política, ser
altamente bem informado sobre as políticas públicas, as estratégias e as personalidades,
ser altamente experiente nos caminhos do mundo político e entusiasticamente envolvido
nas trocas miúdas do cotidiano da política (horse-trading) (FIGUEIREDO, 2004, p. 23).
presidente não seriam suficientes para que suas ordens fossem realizadas automaticamente.
Por isso, para Neustadt, “[...] apesar de sua posição, o chefe do Executivo não consegue
ação sem argumentação. O poder presidencial é poder para persuadir” (NEUSTADT, 2008).
O famoso livro de Neustadt (“Presidential Power and the Modern Presidents”) foi
possivelmente a obra de maior influência no âmbito dos estudos presidenciais no século
XX. Anthony King (1975, p. 174) observa no artigo Executives, em uma clara referência
à popularidade acadêmica da obra de Neustadt, que
[...] ler os estudos mais gerais da presidência norte-americana é sentir que os autores
não estão lendo livros diferentes, mas essencialmente o mesmo livro, cada vez mais.
As mesmas fontes são citadas, os mesmos apontamentos são feitos, inclusive as mesmas
citações aparecem.
o poder de “desenhar novas estruturas e assim perseguir seus interesses”. Nas palavras
de Moe é possível verificar essa dinâmica,
seus interesses em instituições com outras agendas e relações de lealdade por meio do
crescimento do número e posição de nomeações políticas e pela nomeação de indivíduos
com base na lealdade pessoal, ideologia ou apoio programático, mediante qualquer outro
critério (MOE, 1985, p. 246, tradução nossa).
Vale frisar que Moe elenca três razões que atestam a importância de se tomar os
presidentes, e consequentemente a Presidência, como foco de análise numa investigação
teórica sobre processos de governo. Com isso, o autor visa apontar para a relevância de
uma perspectiva teórica sobre a presidência que possa se tornar referência aos estudos
desse tema, inclusive como parâmetro para análises comparativas. A proposta de Moe
se adequa ao objetivo do presente trabalho e pode ser utilizada como um referencial
para a análise da presidência brasileira, especialmente numa perspectiva que destaque
como os presidentes fazem uso de sua estrutura de poder para a consecução de seus
projetos e decisões.
O autor justifica, portanto, seu argumento com base em três razões, são elas: i) os
presidentes são atores poderosos na escolha de sua estrutura de governo. Seus mecanismos
de ação vão além de seu recurso formal de vetar legislação, uma vez que detêm um
conjunto de poderes formalizados pelos quais podem agir unilateralmente, criando,
por exemplo, uma nova estrutura administrativa que atenda a seus interesses na
implementação de seus projetos de governo, sem precisar se submeter ao processo
legislativo; ii) os presidentes são vistos pelo público como responsáveis por praticamente
todos os aspectos do desempenho do governo, que colocam em jogo sua reputação,
popularidade e, em alguns casos, a possibilidade de reeleição. Sendo assim, os presidentes
preocupam-se fundamentalmente com problemas de governança, visando construir e
organizar uma capacidade institucional para o governo efetivo, possuindo motivação
para construir “um sistema burocrático centralmente unificado e coordenado; iii) os
presidentes dispõem de relativa autonomia, que decorrem, sobretudo, de sua base
eleitoral ampla, heterogênea e competitiva, e também do fato de que sua equipe
age “como um time”, sendo reduzidos os problemas de ação coletiva. Neste caso, os
chefes de governo possuem mais autonomia para definir sua própria agenda pública,
além do que dispõem de condições que possibilitam o estabelecimento de estruturas
de governo centralizadas de controle sobre os órgãos da Presidência e da burocracia
pública (MOE, 1990, p. 236-238).
O Anexo A deste artigo expõe algumas variáveis que permitem identificar o nível
de centralização/descentralização característico às mudanças institucionais que
envolveram a estrutura de coordenação política presidencial. Especificamente, são
quatro as variáveis que informam sobre o tipo de arranjo desta estrutura: i) posição
hierárquica na Presidência – vinculada à Casa Civil ou independente; ii) partido
do titular do órgão – filiado ao partido do presidente ou da base aliada; iii) cargo
14 Ver, respectivamente, Decretos n. 4.451” (Art. 3º, inciso IV) de 2002 (BRASIL, 2002) e n. 6.207 (Art. 6º, inciso VIII) de 2007 (BRASIL, 2007).
FHC e Lula (1995 e 2003). Também de forma congruente, observa-se que em ambos os
governos, no segundo ano dos respectivos mandatos (1996 e 2004) há um incremento
expressivo no nível de descentralização da estrutura de coordenação política presidencial.
Nota-se, assim, que os dois presidentes privilegiaram estratégias de concentração
da coordenação política ao iniciar seus mandatos, mas, em um segundo momento,
empreenderam movimentos de descentralização em relação às estruturas e competências
de coordenação política no interior da Presidência.
No governo FHC, o nível máximo de descentralização verificado totalizou três
(3) pontos e pode-se dizer que vigorou durante boa parte de seus dois mandatos: a partir
de 1996, no primeiro, e entre a segunda metade de 1999 a 2001, durante o segundo.
No caso deste governo, o nível de descentralização não foi maior porque: i) no primeiro
mandato, o movimento de descentralização foi parcialmente institucionalizado, no
sentido de que o cargo de ministro Extraordinário para Assuntos de Coordenação Política
não contou com uma secretaria própria (esteve vinculado à Secretaria-Geral), além do
que não possuía a incumbência formal de tratar de questões atinentes aos cargos de
confiança e/ou às emendas orçamentárias junto ao Congresso; e ii) no segundo mandato,
Apontamentos finais
Com base no que foi apresentado e descrito, pode-se identificar que ao longo dos
governos de Fernando Henrique (1995-2002) e Lula (2003-2010) houve a formalização e
organização de um arranjo institucional específico na estrutura da Presidência da República
com a finalidade de promover a articulação e coordenação política do governo junto
ao Congresso Nacional, parlamentares, partidos e, ainda, com os estados e municípios.
Observou-se que no início dos respectivos mandatos a estrutura e as atribuições que
compunham este arranjo integravam a Casa Civil e que no decorrer do tempo foi criada
uma secretaria presidencial exclusiva para a qual se transferiu o arranjo responsável pela
coordenação política.
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(2016) 25 (3)
Geral na Câmara âmbito da administração
pública federal”
Idem “Receber, controlar e
registrar as indicações para
NA (troca de
2001/ FHC 2 Independente Arthur Virgílio PSDB/AM Deputado federal provimento de cargos no
titularidade na SG/PR)
âmbito da administração
pública federal”
Idem “Receber, controlar e
Diretor-Geral da
registrar as indicações para
NA (troca de Euclides Girolamo Itaipu Binacional
6-37
2002/ FHC 2 Independente PSDB/SP provimento de cargos no
titularidade na SG/PR) Scalco (função de
âmbito da administração
confiança)
pública federal”
Fonte: Elaboração da autora.
Processos de governo no presidencialismo brasileiro: a estrutura de coordenação política da Presidência
35
Anexo A. Continuação...
Posição na hierarquia da Titularidade Funções relativas a cargos e
Ano/governo Mudança institucional
Presidência da República Nome Partido Cargo anterior emendas orçamentárias
Transferência Idem “Receber, controlar e
da estrutura de Deputado federal; registrar as indicações para
Lameirão
2003/ Lula 1 coordenação política Subordinada à Casa Civil José Dirceu PT/SP Presidente nacional provimento de cargos no
da SG/PR para a Casa do PT âmbito da administração
Civil pública federal”
“Acompanhar, apoiar e,
quando couber, recomendar
Criação da Secretaria
Deputado federal; medidas aos órgãos da
de Coordenação
2004/Lula 1 Independente Aldo Rebelo PCdoB/SP líder do governo na administração federal quanto
Política e Assuntos
Câmara à execução das emendas
Institucionais
parlamentares, constantes
da LOA”
Reorganização Secretário Especial
da Secretaria de do Conselho de
2005/Lula 1 Coordenação Política Independente Jacques Wagner PT/BA Desenvolvimento Idem
na Secretaria de Econômico e Social
(2016) 25 (3)
Relações Institucionais (Assessoria da PR)
Idem “Acompanhar, apoiar e,
quando couber, recomendar
medidas aos órgãos da
NA (troca de Presidente Nacional
2006/Lula 1 Independente Tarso Genro PT/RS administração federal quanto
titularidade na SRI/PR) do PT
à execução das emendas
parlamentares, constantes
da LOA”
Idem “Acompanhar, apoiar e,
6-37
quando couber, recomendar
medidas aos órgãos da
NA (troca de Walfrido Mares
2007.1/Lula 2 Independente PTB/MG Ministro do Turismo administração federal quanto
titularidade na SRI/PR) Guia
à execução das emendas
parlamentares, constantes
da LOA”
Fonte: Elaboração da autora.
36
Anexo A. Continuação...
Posição na hierarquia da Titularidade Funções relativas a cargos e
Ano/governo Mudança institucional
Presidência da República Nome Partido Cargo anterior emendas orçamentárias
Idem “Acompanhar, apoiar e,
quando couber, recomendar
Deputado federal; medidas aos órgãos da
NA (troca de
2007.2/Lula 2 Independente José Múcio PTB/PE líder do governo na administração federal quanto
titularidade na SRI/PR)
Câmara à execução das emendas
parlamentares, constantes
da LOA”
Idem “Acompanhar, apoiar e,
quando couber, recomendar
Subchefe medidas aos órgãos da
NA (troca de
2009/Lula 2 Independente Alexandre Padilha PT/SP de Assuntos administração federal quanto
titularidade na SRI/PR)
Federativos da SRI à execução das emendas
parlamentares, constantes
da LOA”
Fonte: Elaboração da autora.
(2016) 25 (3)
6-37
Processos de governo no presidencialismo brasileiro: a estrutura de coordenação política da Presidência
Lameirão