Administração Pública

Federal e o Sistema
Financeiro Nacional

Economia do Setor Público

Cap. 02 – Finanças Públicas

Hedmilton Mourão Cardoso

Victor Mamede

Especialização em Finanças
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Sumário
1 Finanças Públicas ........................................................................................ 3
1.1 A atividade fiscal e financeira do Estado ............................................... 3
1.2 Tributação, política fiscal e desenvolvimento econômico ...................... 9
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Objetivo
Neste segundo capítulo, aprofundaremos os conceitos de Finanças Públicas,
mostrando como funciona a atividade fiscal e financeira do governo. Alguns
conceitos serão introduzidos, de forma a facilitar a compreensão da dinâmica de
arrecadação e gastos do governo.
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1 Finanças Públicas
1.1 A atividade fiscal e financeira do Estado

No capítulo anterior houve uma rápida abordagem sobre a importância histórica

e evolução das funções que as sociedades demandam que sejam exercidas pelo
Estado. É inevitável que para exercer suas funções o Estado precise despender
recursos financeiros e para isso é necessário obter esses recursos.
A atividade fiscal do Estado se subdivide na execução de duas políticas: a
política tributária que se refere à arrecadação de recursos e a política
orçamentária que trata dos gastos do governo. Tudo que se refere à obtenção,
gerência de recursos e a realização das despesas para o exercício de suas
funções são questões relacionadas às atividades fiscal ou financeira do Estado.
O termo finanças públicas é a área do conhecimento que envolve todo o conjunto
de técnicas, estudos e práticas relacionadas com a gestão financeira do Estado.
As finanças públicas se subdividem nas seguintes áreas: despesa, receita,
crédito e orçamento.
Os gastos financeiros do Estado realizados para execução de suas funções são
denominados de Despesa Pública. A Lei nº 4.320/1964 classifica as despesas
em correntes e de capital.

As despesas correntes são compostas pelas despesas de custeio, que são os

gastos com a aquisição de bens e serviços, e pelas transferências correntes, que
são recursos pagos diretamente a alguns grupos da sociedade sem uma
contrapartida de prestação de serviços. Um exemplo de transferência corrente é
a realizada pelo Programa Bolsa Família.
As despesas de capital são relacionadas a investimentos em bens de caráter
permanente como, por exemplo, prédios para escolas, hospitais e para outros
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órgãos da administração pública, estradas, portos, aeroportos e instalações para

trens ou metrô.
Apesar de a Lei nº 4.320/64, que institui normas gerais de Direito Financeiro no
Brasil, empregar o termo receita em sentido amplo, isto é, correspondente a todo
ingresso de recursos no cofre público, por razões didáticas, será feita a distinção
entre receita tributária e as receitas de capital.

São Receitas Correntes as receitas tributárias, de contribuições, patrimonial,

agropecuária, industrial, de serviços e, ainda, os recursos financeiros recebidos
de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender a
despesas classificadas em Despesas Correntes. São provenientes da cobrança
de serviços, arrecadação de tributos e multas, recebimento de juros e aluguéis.
Ou seja, são recursos periodicamente entregues pela sociedade ao Estado para
custear a produção dos bens e serviços que estão sob sua responsabilidade.
As Receitas de Capital são aquelas provenientes da realização de recursos
financeiros oriundos de constituição de dívidas, da conversão em espécie – ou
seja, concessão onerosa ou venda – de bens e direitos e os recursos recebidos
de outras pessoas de direito público ou privado destinados a atender a despesas
classificadas em Despesas de Capital.
Os conceitos receita e despesa correntes e receita e despesa de capital é
importante porque auxilia na avaliação do quão saudável e sustentável se
encontram as finanças do Estado.
Assim como nos orçamentos de qualquer indivíduo, é prudente que as Despesas
Correntes não ultrapassem as Receitas Correntes. Caso isso ocorra, a única
forma de fechar as contas será por meio de obtenção de crédito, ou seja, se
endividando. Se a situação de desequilíbrio for verificada consecutivamente,
novas dívidas terão de ser assumidas. A situação é claramente insustentável
uma vez que um agente que apresenta contínuo crescimento de endividamento
afasta quem se predisponha a lhe dar crédito. A partir do momento em que não
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haja como obter novos créditos, a realização de despesas correntes sofrerá

grande e dolorosa restrição, pois nesse momento o ajuste ocorrerá de forma
compulsória e desorganizada, impedindo até que gastos prioritários sejam
realizados.
Nos últimos três anos diversos estados e municípios brasileiros sofreram
consequências do desequilíbrio fiscal. Suas receitas correntes se mostraram
insuficientes para suprir os recursos para as despesas correntes. Com
dificuldades para elevar seu endividamento em decorrência de limitações legais,
deixaram de honrar diversos compromissos importantes como os relacionados
à manutenção operacional de escolas e hospitais e o pagamento do salário de
funcionários públicos. Para amenizar o problema alguns decidiram pela venda
de empresas públicas ou outros bens e direitos, ou seja, recorreram a Receitas
de Capital.
Em geral, uma gestão fiscal prudente deve evitar que as Despesas Correntes
superem as Receitas Correntes. As Receitas de Capital, particularmente as
provenientes da emissão de dívida pública, devem ser utilizadas para realizar os
investimentos do governo, ou seja, para as Despesas de Capital. Ao agir dessa
forma, o Estado preserva seu patrimônio. Além disso, considerando que os
investimentos sejam feitos de forma eficiente, seu efeito positivo sobre o
crescimento econômico deverá gerar as receitas necessárias ao pagamento dos
juros sobre o crédito tomado pelo governo.
Inicialmente observamos que a vida em sociedade historicamente levou à
existência do que é conhecido como Estado que é responsável pelo
desempenho de diversas funções. Para cumprir as funções que lhe foram
designadas pela sociedade o Estado precisa realizar despesas e para isso
recolhe recursos da própria sociedade. O processo de previsão das receitas e
definição das despesas a serem realizadas ao longo de um ano é um importante
marco político da sociedade. Nele os diversos grupos manifestarão, diretamente
ou por meio de seus representantes, seus interesses e se decidirá as atividades
que serão exercidas pelo Estado, de acordo com o que a própria sociedade está
disposta a pagar em impostos.
O orçamento público é o instrumento que sintetiza, do ponto de vista financeiro
e para um determinado período de tempo, as atividades a serem executadas
pelo Estado. A aprovação do orçamento, de acordo com a divisão dos poderes,
é função do poder Legislativo. Na lei orçamentária ficam autorizadas as
despesas a serem realizadas pelo Estado, de acordo com as previsões de
receitas também discutidas e aprovadas pelo Congresso.
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A capacidade de arrecadação do setor público tem

um limite. Usualmente cada sociedade possui
uma determinada cultura ou tolerância à parcela
de sua renda que está disposta a recolher ao
governo. Os tributos recolhidos são utilizados para
o pagamento das despesas correntes e de capital,
além dos juros decorrentes do endividamento
público. Assim, considerando que a capacidade
de arrecadação não tenha grande variação ao longo do tempo,
podemos ter um primeiro indicador da deterioração das contas
públicas formado pela trajetória da dívida do governo em relação ao
PIB.

Uma trajetória ascendente da relação dívida/PIB significa que a dívida

pública está crescendo mais do que a renda gerada anualmente pelo
país. É um primeiro sinal de alerta, mas que precisa ser
complementado com a análise das características do déficit que está
sendo verificado nas contas públicas. Em períodos recessivos, dentro
do ciclo econômico, é natural que a relação suba e depois volte a cair
quando a economia voltar a se expandir. No entanto, a situação
financeira do governo será considerada mais grave caso se observe
um déficit crescente das contas públicas devido ao crescimento
frequente de despesas em níveis superiores ao crescimento do PIB e
das receitas.

O modelo a seguir representa a dinâmica intertemporal da relação

dívida/PIB do setor público de um país. A partir dos componentes do
modelo fica claro que a condução da política fiscal é única variável
que o governo tem em suas mãos para alterar a trajetória da relação
dívida/PIB.

𝐷𝑡+1 𝐷𝑡 𝑇𝑡+1 − 𝐺𝑡+1

= (1 + 𝑟) −
𝑌𝑡+1 𝑌𝑡+1 𝑌𝑡+1
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No modelo, a relação dívida/PIB (D/Y) do período t+1 é a dívida no

período anterior t acrescida dos juros r em relação ao PIB de t+1
menos o resultado das contas do governo, ou receita menos gastos
do período – ou ainda resultado primário –, também em relação ao
PIB de t+1 (T-G)t+1/Yt+1.

O primeiro termo do modelo representa a incidência de juros sobre o

estoque de dívida do período anterior em relação ao PIB. Dessa
forma, podemos concluir que este termo atuará para ampliar a relação
dívida/PIB sempre que houver um estoque de dívida no período
anterior e a taxa de juros superar o crescimento do PIB no período
t+1.

Da forma que o modelo foi construído, o efeito da relação T – G pode

ser interpretada da seguinte forma:

• 𝑇𝑡+1 − 𝐺𝑡+1 > 0 representa uma situação de superávit primário, isto é,

o governo arrecada mais do que gasta (desconsiderando o
pagamento de juros). Nesta situação o resultado primário atua no
sentido de reduzir a relação dívida/PIB em relação ao período
anterior.

• 𝑇𝑡+1 − 𝐺𝑡+1 < 0 representa uma situação de déficit primário, isto é, o

governo gasta mais do que arrecada (desconsiderando o pagamento
de juros). Nesta situação, o resultado primário atua na ampliação da
relação dívida/PIB em relação ao período anterior.

• 𝑇𝑡+1 − 𝐺𝑡+1 = 0 representa uma situação de contas primárias

equilibradas, isto é, o governo gasta o mesmo do que arrecada
(desconsiderando o pagamento de juros). Nesta situação, a o
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resultado primário não contribui para a variação da relação dívida/PIB

em relação ao período anterior.

Através das
A planilha com a simulação está
simulações obtidas disponível na plataforma.
desse modelo básico,
Recomendamos sua utilização para o
é possível simular a cálculo do nível indicado para as
trajetória da relação contas públicas de forma a se obter
uma trajetória estável da relação
dívida/PIB de acordo dívida/PIB.
com o crescimento do
PIB, a taxa de juros e o comportamento das contas públicas
estimados.

Cabe ressaltar que um país em que a relação dívida/PIB do setor

público tenha uma previsão de trajetória ascendente sem que se
tenha uma perspectiva de reversão sinaliza ao mercado um aumento
do risco de default, ou seja, de o governo não ter condições de honrar
o pagamento da dívida. Com isso, os juros cobrados do país para
obter novos empréstimos serão cada vez maiores, contribuindo para
aumentar o problema. Quando essa situação ocorre, para evitar o
colapso das contas públicas, o governo precisa adotar medidas para
melhorar a situação fiscal. A redução do déficit primário necessita ser
suficiente para para demonstrar aos credores pelo menos uma
redução da trajetória ascendente da relação dívida/PIB.

No gráfico a seguir o modelo de trajetória da relação dívida/PIB foi

aplicado, utilizando os seguintes dados:

• dívida/PIB em final de 2017 de 74% (número oficial do Brasil)

• crescimento do PIB projetado em 2,3% a.a. (projeção do FMI)
• taxa de juros real de 6% a.a. (taxa de longo prazo vigente no Brasil)
• déficit primário de 1,9% do PIB (semelhante ao verificado em 2017)
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Trajetória Dívida/PIB
250%

200%

150%

100%

50%

0%
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
De acordo com a simulação realizada, pode-se observar que a
trajetória não é confortável para o Brasil, caso o déficit primário não
seja reduzido em relação ao verificado em 2017. Na situação atual, a
relação dívida/PIB do país dobrará até 2030 e triplicará até 2039.

Portanto, é muito importante que a sociedade e principalmente os

responsáveis pelas contas públicas tenham claro as restrições fiscais
que para que funções e despesas possam ser assumidas pelo
governo sem o respectivo aumento de receita.

1.2 Tributação, política fiscal e desenvolvimento

econômico

A seguir serão descritas diversas formas legalmente previstas no Brasil para a

arrecadação de receitas pelo governo, será feita a definição de Política Fiscal e
abordada a sua importância para o desenvolvimento econômico.
Como já foi dito, atribuir funções ao Estado tem uma consequência para a própria
sociedade. Para cumprir suas funções o Estado necessita realizar despesas e,
por para isso, arrecadar recursos que serão providos pela própria sociedade.
 A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a e o S i s t e m a F i n a n c e i r o | 10

Para arrecadar as receitas necessárias para o desempenho de suas funções, os

Estados definem um sistema tributário. Impostos, taxas, contribuições de
melhoria, contribuições e empréstimos compulsórios compõem o sistema
tributário brasileiro.
O Código Tributário Nacional define imposto como “tributo cuja obrigação tem
por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal
específica, relativa ao contribuinte”. Isso significa que o imposto não está
relacionado com uma prestação de serviço pré-definida por parte do Estado a
um contribuinte. O momento de se definir a alocação desta receita pública de
caráter geral é por ocasião da definição do orçamento público. Pela Constituição
Federal do Brasil, União, Estados, Distrito Federal e Municípios dividem a
competência para instituir impostos.
Ao contrário do imposto, a taxa é um tipo de tributo relacionado à utilização de
serviços públicos específicos e divisíveis prestados ao contribuinte. Ou seja, as
taxas não estão relacionadas a bens públicos. Como só é aplicável a serviços
públicos divisíveis, o contribuinte que se utilizar do serviço prestado pelo Estado
paga a taxa, aquele não fizer uso é isento.
Para exemplificar a diferença entre impostos e taxas pode-se utilizar dois
serviços usualmente providos pelo setor público. A limpeza das vias públicas e
a coleta de lixo domiciliar. No primeiro caso o serviço que é um bem público não
pode ser objeto da cobrança de taxa. No caso da coleta do lixo domiciliar, o
serviço é divisível e assim há a possibilidade de o poder público estabelecer
taxas apenas para aqueles domicílios atendidos pelo serviço.
Quando a execução de uma obra pública implicar na valorização de uma
propriedade particular pode ser instituída a cobrança de um tributo somente
àqueles que se beneficiaram da obra. A Constituição brasileira e o Código
Tributário Nacional preveem a possibilidade dessa cobrança e a denominam
contribuição de melhoria. A dificuldade em estabelecer a valorização imobiliária
que decorreu especificamente da obra pública, que é uma das condicionantes
deste tributo e outros aspectos burocráticos impedem que ele seja utilizado na
prática.
A Constituição prevê ainda contribuições sociais, de intervenção no domínio
econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas. COFINS,
CIDE e contribuições sindicais são alguns exemplos de tributos incluídos nestas
categorias.
Empréstimos compulsórios, por sua, vez tem um caráter de excepcionalidade. A
Constituição autoriza sua utilização para situações de calamidade pública,
guerra, investimentos públicos de caráter urgente e de relevante interesse
nacional. Os recursos arrecadados com empréstimos compulsórios devem
necessariamente ser utilizados em despesas relacionadas ao fato que justificou
a sua instituição.
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Atualmente verifica-se em todos os países uma elevada participação e influência

do setor público na economia. Não há como ser diferente, dadas as funções que
a sociedade requer que sejam cumpridas pelo Estado. Como consequência, é
parte da rotina de um profissional de finanças analisar estatísticas, projeções e
relatórios de gestão e a política fiscal de governos.
A política fiscal é composta por duas partes: a política tributária e a política
orçamentária. A política tributária é a definição do conjunto de fontes tributárias
que gerarão recursos para o atendimento das funções do Estado. Por outro lado,
a política orçamentária é a definição dos gastos que serão realizados pela
administração pública para atender as funções escolhidas pela sociedade para
serem cumpridas pelo Estado.

Como pode ser observado no gráfico abaixo, no Brasil, os gastos públicos

federais correspondiam a quase 20% do PIB em 2015. No entanto, os efeitos do
setor público sobre a economia do país ocorrem não somente em razão do seu
tamanho. Entre os fatores sob gestão do setor público que impactam o
crescimento econômico estão o nível de tributação, a eficiência e volume dos
gastos de custeio do governo, as transferências de renda e subsídios, o tamanho
e a efetividade dos investimentos públicos, além do nível e trajetórias da dívida
e do déficit públicos.
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Sendo o desenvolvimento econômico relacionado com a formação de capital

físico e humano, quanto maior a contribuição das variáveis relacionadas à
política fiscal na atração e melhoria desses capitais maior será sua contribuição
para o desenvolvimento econômico. No entanto, o entendimento sobre a política
fiscal ideal está longe de ser um consenso nas sociedades. E este é um dos mais
importantes pontos do debate político.
No Brasil, país que necessita atrair capitais internacionais para seu
desenvolvimento, a política fiscal precisa ter a preocupação em não anular, em
relação a outros países, a competitividade do país pela atração desses capitais.

Vamos ver agora um pequeno resumo das

alterações do orçamento do governo português
para 2018. O objetivo é demonstrar que as
discussões sobre políticas e diretrizes
orçamentárias são comuns em todo o mundo.

A versão final do Orçamento do Estado de

Portugal para 2018 (OE2018) é composta por 70
pontos, que abrangem diversas diretrizes para
conduzir os passos do governo nos próximos anos. O orçamento de
2018 estabelece o descongelamento do salário de algumas carreiras
públicas, um aumento extraordinário de pensões e uma redução do
salário desemprego. Pelo lado da receita, são elevados os impostos
para as empresas, faixas adicionais para o Imposto de Renda e
adotadas novas regras de tributação para os 'recibos verdes'.
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As principais medidas do Orçamento do Estado para 2018 são:

Imposto de Renda

O número de faixas do Imposto de Renda vai aumentar de cinco para

sete, tendo sido desdobrados as segunda e terceira faixas do imposto,
seguindo o seguinte padrão:

Faixa de Renda %
Tributado
Salário < €7091 14,5%
€7091 < Salário <
23%
€10700
€10700 < Salário
28,5%
< €20261
€20261 < Salário
35%
< €25000
€25000 < Salário
37%
< €36856
€36856 < Salário 45%
< €80640
Salário > €80640 48%

O mínimo de existência, que determina o nível de rendimento até o

qual trabalhadores e pensionistas ficam isentos de IRS, passará a
abranger também os profissionais liberais. Além disso, a fórmula de
cálculo foi alterada para que deixe de ter um valor fixo e passe a ser
atualizado em função de um índice e havendo uma "cláusula de
salvaguarda" para garantir que, em resultado da aplicação desta nova
fórmula, nunca possa resultar que o mínimo de existência seja inferior
ao valor anual do salário mínimo.
 A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a e o S i s t e m a F i n a n c e i r o | 14

Carreiras na Administração Pública

A partir de 2018, os trabalhadores da Administração Pública que, nos

últimos sete anos tiveram salários congelados, conseguirão a
progressão salarial. O acréscimo salarial correspondente à
progressão será pago de forma parcelado: em 2018 serão pagos 25%
em janeiro, mais 25% em setembro; em 2019 recebem mais 25% em
maio e mais 25% em dezembro.

Aspectos Sociais

Os pensionistas que recebam até 632 euros, que passaram o período

de 2011 a 2015 sem reajustes, terão um acréscimo nas pensões. Este
aumento extraordinário abrangerá as pensões de invalidez, velhice e
sobrevivência atribuídas pela Segurança Social e às pensões de
aposentação.

O Complemento Solidário para Idosos (CSI) será ampliado a

pensionistas, independentemente da idade.

Com relação ao auxílio desemprego, haverá corte de 10% que é

aplicado ao subsídio de desemprego após os seis meses de
atribuição.

Educação e Ensino Superior

No ano letivo de 2018/2019, os livros escolares passam a ser gratuitos

também para os alunos dos 5.º e 6.º anos e o número de alunos por
turma vai ser reduzido progressivamente nos 1.º, 5.º e 7.º anos.

No pré-escolar, serão abertas novas salas na rede pública em

articulação com os municípios. Já no ensino superior, o valor das
mensalidades fica congelado e as bolsas de pós graduação terão
reajustes.
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Transportes e Energia

No próximo ano, o desconto de 25% da passagem de transportes para

os estudantes entre os quatro e os 18 anos será ampliado a todos os
alunos, mesmo aos que não têm apoio social. Além disso, foi ampliada
para 24 anos a idade até à qual os estudantes de Medicina e de
Arquitetura podem se beneficiar do auxílio de transporte.

Já no âmbito da energia, a tarifa social da eletricidade, destinada às

famílias com baixos rendimentos, vai passar a abranger também os
botijões de gás, pelo que, no próximo ano, vão usufruir desta tarifa
especial as famílias de baixos rendimentos cujas casas ainda tenham
gás engarrafado, o que é comum nas casas mais antigas.

Em geral, OE2018 apresenta um conjunto de medidas que estimulam

a economia, sem comprometer o lado fiscal. O orçamento foi
elaborado segundo alguns objetivos de que indicam uma postura de
responsabilidade fiscal. Os seguintes pontos sinalizam a orientação
da Política Fiscal seguida na elaboração do orçamento:

i) Apesar de o orçamento incluir alguns reajustes, vale lembrar que

houve vários anos de congelamentos de salários dos funcionários
públicos, principalmente devido aos efeitos fiscais da crise econômica
passada por alguns países europeus, como: Grécia, Portugal e
Espanha. Agora, com a economia se recuperando de forma mais
acelerada, é possível rever essa decisão.

ii) O principal objetivo do OE2018 é fazer uma redução acelerada da

relação dívida/PIB. Em 2016 esse índice chegou ao nível máximo,
atingindo 130,1%. Em 2017 registrou-se 125,7%. A projeção do
governo reduzir a relação para 102%. Caso a meta seja cumprida o
país terá realizado o recorde europeu de redução de dívida. Nível
parecido com o que a Bélgica fez na segunda metade da década de
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1990, quando passou de uma relação dívida/PIB de 130,5% em 1995

para 94,7% em 2005.

A OE2018 eleva os incentivos ligados à educação, indicando a

preocupação com investimento em capital humano e, por
conseguinte, com o desenvolvimento do país.