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MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL

QUARTA PROCURADORIA

EXCELENTÍSSIMA SENHORA PRESIDENTE DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE

CONTAS DO DISTRITO FEDERAL

Representação nº 20/2019-G4P1

O Ministério Público de Contas, no exercício de seu mister, com fulcro no

art. 85 da Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF, nos arts. 1º, XIV e 76 da Lei
Complementar nº 1/1994 e no art. 54, I2, do Regimento Interno do e. Tribunal de Contas do
Distrito Federal, vem oferecer a seguinte

REPRESENTAÇÃO,

para que o c. Plenário determine a apuração dos fatos a seguir descritos.

ML4
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Resolução Nº 296, de 15 de setembro de 2016.

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QUARTA PROCURADORIA

I – DOS FATOS

O Ministério Público de Contas – MPC/DF tomou conhecimento, por meio de

denúncia, acerca da eventual prestação de serviços sem cobertura contratual à Secretaria
de Estado de Educação do Distrito Federal – SEE/DF pela Servegel Apoio Administrativo e
Suporte Operacional Ltda., bem como da possível realização de despesas pela SEE/DF em
favor da mencionada sociedade empresária para pagamento dos aludidos serviços.

Com o propósito de aferir a materialidade dos fatos apontados, o Parquet, com

arrimo em dispositivos legais que regem as suas prerrogativas e funções institucionais, por
meio do Ofício nº 717/2019 – MPC/PG, reiterado posteriormente pelo Ofício nº 783/2019 –
MPC/PG, requisitou informações do Órgão Distrital.

Em atenção aos expedientes supracitados, a jurisdicionada remeteu o Ofício nº

810/2019 – SEE/SUAG, de 19/11/2019. No referido expediente, a Pasta da Educação
informou, in verbis:

“Conforme manifestação da área técnica competente desta Subsecretaria, a referida

empresa atuou sem cobertura contratual, na prestação de serviços de conservação
e limpeza, no período de 27 de agosto a 31 de dezembro de 2018, não havendo
registro de pagamentos a ela realizados até o presente momento. Consta, no entanto,
que os pagamentos efetivados à época ficaram adstritos a recolhimentos de
contribuições previdenciárias ao INSS, no montante de R$ 927.348,14, para se evitar
a aplicação de penalidade de multa e outros encargos contratuais.” (Grifos
acrescidos).

Posteriormente, por meio do Ofício nº 862/2019 – SEE-SUAG e anexos, o

Órgão distrital ratificou as informações no sentido de que a Sergevel prestou serviços sem
cobertura contratual, como consequência do encerramento do Contrato nº 123/2013 em
26/8/2018 e do retardamento do início da prestação dos serviços pelas fornecedoras que se
sagraram vencedoras do Pregão Eletrônico nº 14/2017 (Interativa Dedetização-Higienização
e Conservação Ltda. e Real JG Serviços Gerais Eireli). Sobre o atraso na execução contratual,
destacou apenas o não acatamento do disposto na ata do Pregão indicado, sem, contudo,
detalhar o ponto de conflito.

Destacou, ademais, que não houve pagamento à Servegel Apoio

Administrativo e Suporte Operacional Ltda. em relação aos serviços prestados no
período de 27/8/2018 a 31/12/2018, ante a necessidade de instauração de processo de
reconhecimento de dívida para pagamento de despesas de exercícios anteriores. Reforçou que
os dispêndios alusivos ao período indicado ficaram adstritos ao recolhimento de obrigações
previdenciárias.

Sem embargo, discorreu que o Poder Público deve proceder ao pagamento por
serviços a ele prestados, mesmo que sem cobertura contratual, sob pena de incorrer em
locupletamento ilícito.

Em síntese, foi o exposto pela jurisdicionada em atenção aos expedientes

emanados do MPC/DF.

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Contudo, apesar das informações prestadas pela SEE/DF, ao consultar dados

do SIGGO relativos ao exercício de 2019, este Órgão Ministerial constatou a emissão de notas
de empenho e de ordens bancárias destinadas ao pagamento indenizatório da entidade.
Levando-se em conta a descrição dos atos de execução perpetrados mediante os documentos
contábeis e os montantes envolvidos, parece pertinente sustentar que os valores gastos em
razão dos serviços sem cobertura contratual albergaram outras parcelas além do
recolhimento de obrigações previdenciárias. A propósito, eis algumas informações obtidas no
referido sistema governamental:

Previsão de Ordem
Processo Descrição Data Valor
Pagamento Bancária
00080- PG INSS, (RPP/18),
000165612/2018- SERVEGEL APOIO
96 2019PP00467 ADM E SUP LTDA 16/1/2019 R$ 32.714,23 2019OB01837
PG INSS, (RPP/18),
SERVEGEL APOIO
2019PP00469 ADM E SUP LTDA 16/1/2019 R$ 20.429,83 2019OB01838
PG INSS, (RPP/18),
SERVEGEL APOIO
2019PP00470 ADM E SUP LTDA 16/1/2019 R$ 69.904,88 2019OB01839
PG INSS, (RPP/18),
SERVEGEL APOIO
2019PP00471 ADM E SUP LTDA 16/1/2019 R$ 77.389,91 2019OB01840
PG RPNP/2018 INSS,
SERVEGEL APOIO
2019PP01980 ADM E SUP OP LTDA 19/2/2019 R$ 30.219,76 2019OB07328
INDENIZAÇÃO S/CT,
SERV CONS/LIMP NAS
2019PP02751 ESC, JAN/2019 19/3/2019 R$ 258.384,83 2019OB12532
PG INSS, SERVEGEL
2019PP02752 APOIO ADM LTDA 19/3/2019 R$ 34.243,77 2019OB12295
00080- PG INSS, SERVEGEL
0000051455/2019- 2019PP02754 APOIO ADM LTDA 19/3/2019 R$ 34.243,77 2019OB13268
13 PG ISS, IRPJ,
SERVEGEL APOIO
2019PP02755 ADM LTDA 19/3/2019 R$ 18.678,42 2019OB13319
INDENIZAÇÃO S/CT,
SERV CONS/LIMP NAS
2019PP02875 ESC, JAN/2019 20/3/2019 R$ 258.384,83 2019OB12586
PG INDENIZAÇÃO
S/COB CT, SERV LIMP
2019PP04280 NAS ESC, MAR/19 22/4/2019 R$ 258.229,79 2019OB19489
PG ISS, IRPJ,
SERVEGEL APOIO
2019PP04282 ADM LTDA 22/4/2019 R$ 18.678,43 2019OB19837
PG INSS, SERVEGEL
2019PP04283 APOIO ADM LTDA 22/4/2019 R$ 34.243,77 2019OB20115
Fonte: SIGGO

Sendo assim, a par das informações prestadas pela Pasta e dos demais
elementos apresentados nesta Exordial, os quais indicam relação jurídica tida como nula pela
legislação de regência entre a SEE/DF e a Sergevel Apoio Administrativo e Suporte

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Operacional Ltda. e o pagamento das despesas correspondentes à avença ilegal, verifica-se

possível ofensa ao disposto no art. 60, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993, bem como aos
princípios da segurança jurídica, da legalidade e da isonomia.

Além disso, a não adoção de providências visando à celebração de ajuste

formal para evitar eventual solução de continuidade na prestação dos serviços objeto do citado
PE nº 14/2017, no tempo oportuno e necessário para suprir as necessidades da SEE/DF, parece
apontar para inobservância do postulado da eficiência e da legalidade. Nesse particular, não
é despiciendo destacar que as diversas Decisões proferida pelo TCDF3 no Processo nº
32.846/2014 já indicavam a existência de falhas no Edital da Licitação, demandando dos
gestores atuação proativa a fim de atender à legalidade e às necessidades do Órgão com a
prestação dos serviços.

Os fatos relatados, no sentir deste Parquet especializado, demandam a atuação

desta c. Corte de Contas, ante a presença de indícios de ofensa a princípios e regras legais
que orientam as atividades administrativas do Estado. Essa assertiva é reforçada pelos
fundamentos jurídicos a seguir engendrados.

II – DOS FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Como sempre destacado por esta Quarta Procuradoria, o sucesso das

contratações públicas se sustenta em três pilares, dependentes e inter-relacionados, quais
sejam: i) planejamento adequado da contratação, ou seja, projeto básico/termo de
referência bem elaborado; ii) procedimento de contratação idôneo em que sejam observados
todos os princípios legais e constitucionais de regência da matéria; e iii) fiscalização precisa
da execução do objeto contratado.

No presente caso, a não execução de contratos decorrentes de procedimento

licitatório homologado e com objeto adjudicado aos vencedores, qual seja o Pregão Eletrônico
nº 14/2017, indica, ao menos, falhas no procedimento de contratação, o que, no presente caso,
redundou na realização de despesas sem suporte contratual. Sem prejuízo do pagamento
ao fornecedor para evitar enriquecimento ilícito do Estado, trata-se, evidentemente, de
ilegalidade que pode culminar na responsabilização dos gestores que lhe deram causa.

In casu, cabe esclarecer que a simples execução de contrato verbal, para os

casos não previstos na normal legal, é suficiente para a responsabilização de quem
injustificadamente lhe deu causa, uma vez que configura grave descumprimento de norma
legal, violadora de uma formalidade essencial das avenças administrativas (solenidade), que
ofende o art. 60, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993. Por oportuno, vale transcrever os
termos do referido dispositivo:

“Art. 60. Os contratos e seus aditamentos serão lavrados nas repartições

interessadas, as quais manterão arquivo cronológico dos seus autógrafos e registro
3
Item II da r. Decisão nº 2.906/2015, item III.a da r. Decisão nº 252/2016, item II.a da r. Decisão nº
4.839/2016, item III da r. Decisão nº 3.798/2016 e Decisão nº 2.948/2017.

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sistemático do seu extrato, salvo os relativos a direitos reais sobre imóveis, que se
formalizam por .instrumento lavrado em cartório de notas, de tudo juntando-se cópia
no processo que lhe deu origem.
Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração,
salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor
não superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alínea
‘a’ desta Lei, feitas em regime de adiantamento.”

Na mesma banda, acrescenta-se, ainda, que a prestação de serviços sem ajuste

formal ofende o princípio da isonomia e da segurança jurídica, ante a possibilidade de
instituições ditas “contratadas” realizarem serviços sem qualquer vinculação específica com
a Administração Pública. Indiscutivelmente, foi o que ocorreu entre a SEE/DF e a Servegel
Apoio Administrativo e Suporte Operacional Ltda.

Nesse contexto, é de bom alvitre registrar que cabe ao Poder Público, guardião
da ordem jurídica, sempre primar por observar o princípio da legalidade estrita,
expressamente disposto no caput do artigo 37 da Carta Magna, in litteris:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte: (...)” (Grifos acrescidos).

Essa também é a orientação do ensinamento deixado pelo Prof. Hely Lopes

Meirelles ao considerar que “a legalidade, como princípio de administração, significa que o
administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da
lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar
ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso”4.

Ou seja, a atividade administrativa deve ser exercida em conformidade com os

princípios constitucionais orientadores, dentre os quais, o da legalidade, que exige o
cumprimento efetivo das normas públicas, somente tendo validade e eficácia tal atividade se
atender à Lei e ao Direito5. Assim, a observância do processo regular de contratação não é
uma faculdade e sim uma obrigação para o gestor.

Impende pontuar que o Contrato nº 123/2013-SE/DF, firmado entre a SEE/DF

e a Servegel Apoio Administrativo e Suporte Operacional Ltda., vigorou entre 26/8/2013 e
26/8/2018, considerando os seus aditivos. O objeto do ajuste indicado consistia na contratação
de serviços continuados, de limpeza, asseio e conservação, nos próprios do GDF, com
fornecimento de mão-de-obra, materiais e equipamentos, incluindo, entre outras, unidades
educacionais do Núcleo Bandeirante, Taguatinga, Santa Maria, Recanto das Emas,
Ceilândia, Samambaia, Guará e Gama.

No entanto, conforme apontado, mesmo após o encerramento da vigência da

avença, parece que a sociedade empresária continuou prestado serviços à SEE/DF, malgrado
4
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 37ª edição. São Paulo: Malheiros, 2010. p.
89.
5
Idem, p. 89.

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a Pasta tenha homologado o resultado, adjudicado o objeto do pregão às licitantes que

venceram o referido certame e firmado contratos de prestação de serviços com as pessoas
jurídicas Interativa - Dedetização, Higienização e Conservação Ltda.6 e Real JG Serviços
Eireli7, conforme consta dos documentos anexos.

Ora, mesmo que o Poder Público tenha que indenizar os serviços efetivamente
prestados, em razão da proibição do enriquecimento sem causa, certo é que os agentes
públicos devem primar pela conclusão dos procedimentos licitatórios de modo tempestivo e
pela fiel execução dos contratos deles decorrentes, a fim de evitar a solução de continuidade
de serviços tidos como essenciais, como é o caso da limpeza e conservação das escolas
públicas.

Apesar da possível obrigação de pagamento indenizatório e da essencialidade

dos serviços envolvidos, não parece razoável que, após o transcurso de tempo razoável e da
formalização de contratos com as vencedoras do certame, o Órgão distrital, aparentemente,
tenha se valido de contrato verbal com a Servegel Apoio Administrativo e Suporte
Operacional Ltda. para manutenção de suas unidades escolares, deixando de executar
contratos em vigor. Consoante a tabela acima, há informação de despesas atinente às
competências de janeiro e março de 2019, por exemplo.

Esse panorama, corroborado pela verificação de indícios de pagamentos

relacionados a exercício para qual já havia contrato em vigor decorrente do PE nº 14/2017,
denota, além de ofensa aos postulados listados anteriormente, indícios de descumprimento
dos princípios da legalidade, da eficiência e da razoabilidade.

III – DO PEDIDO

Ante todo o exposto e considerando que esta c. Corte de Contas é competente

para apreciar a questão em comento, uma vez que a ela compete apurar denúncias sobre
irregularidade e ilegalidade de atos comissivos ou omissivos praticados pela Administração
Pública, consoante o disposto no art. 1º, § 3º e 76 da Lei Complementar nº 1/1994, bem como
zelar pela correta aplicação da Lei e dos recursos públicos, o Ministério Público de Contas
requer ao c. Plenário que:

I – conheça da presente Representação e determine seu processamento em

autos específicos, uma vez que estão presentes os requisitos de admissibilidade
estabelecidos no art. 230, § 2º, do RITCDF;

II – conceda prazo de 30 dias à Secretaria de Estado de Educação para que

apresente esclarecimentos a respeito dos fatos narrados, com fundamento no
art. 230, § 7º, do RI/TCDF;

III – encaminhe o processo à Unidade Técnica para promover a instrução dos

autos, especialmente relacionada à prestação de serviços e realização de
6
Contratos nº 28/2018 e 79/2018.
7
Contratos nº 20/2018, 21/2018, 22/2018, 64/2018, 78/2018 e 80/2018.

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pagamentos sem cobertura contratual, e aos motivos ensejadores da não

execução dos contratos decorrentes do PE nº 14/2017.

Brasília, 26 de dezembro de 2019.

Marcos Felipe Pinheiro Lima

Procurador-Geral

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