DIREITO FUNDAMENTAL À MORADIA: A ATUAÇÃO DO STF FRENTE ÀS

OMISSÔES LEGISLATIVA E EXECUTIVA

Eleude Antunes Teixeira de Freitas1

RESUMO

Palavras-chave: Ativismo judicial. Direito à moradia adequada. Dignidade da pessoa

humana. Política habitacional. Direitos sociais.

ABSTRACT

Keywords: Participatory Budget, Public Policies, Governance and Public Management.

SUMÁRIO

1. Introdução
2. Direitos Sociais na Constituição Federal de 1.988, Políticas Públicas e o descompasso
entre Povo e Governo
3. Orçamento Público Municipal e Leis Orçamentárias Previstas na Constituição
Federal
4. Governança Pública: Orçamento Participativo como um modelo de Reforma
Responsiva na Gestão Pública de Belo Horizonte
5. Breves Considerações sobre a Proposta de Emenda à Lei Orgânica de Belo
Horizonte – PELO 01/2017
5.1. Introdução da Proposta e de sua relevância
5.2. Do Objeto e do Mérito da matéria da PELO 01/2017
5.3. Da Legalidade e Regimentalidade da Proposta
5.4. Conclusão
6. Considerações Finais
7. Bibliografia

1. INTRODUÇÃO

1
Mestranda em Direito e Políticas Públicas pelo UNICEUB/DF
Currículo Lattes: http://lattes.cnpq.br/0176113358105876
 As décadas de 80 e 90 do século passado marcaram a população brasileira no que
tange a consolidação da democracia representativa. Com o advento da promulgação da
Constituição Federal de 1.988, percebe-se uma evolução nos mecanismos de
participação popular, entre eles, a institucionalização do Orçamento Participativo. Porto
Alegre, berço dessa novidade política e jurídica, já tinha no seu cerne a cultura de
participação social nas decisões municipais. Os Conselhos e Associações Comunitárias
formadas pela sociedade civil gaúcha, por exemplo, remontam a década de 302. Essa
realidade, de certa forma, facilitou a implementação e consolidação desse instrumento
de participação democrática naquele município.

Dado a boa recepção, o Orçamento Participativo, doravante também chamado de

OP, estendeu-se para outros municípios em diversas regiões do País, inspirando ainda
gestores de várias cidades em países de toda a América e Europa. O OP recebeu
prêmios nacionais e internacionais por ser considerado uma iniciativa legítima e
inovadora de participação popular.

Entretanto, um instrumento que tinha tudo para tornar real a efetiva participação
cidadã nas políticas públicas no Brasil, está perecendo com o passar dos anos. Por
diversos motivos, percebe-se que não há, em geral, um real interesse por parte dos
governantes em fortalecê-lo. Prefeitos de vários municípios, como o da cidade de Porto
Alegre, estão optando por outras formas de planejamento orçamentário e alguns quando
dão continuidade ao OP, a população participa de todos os processos, escolhe as obras
que devem ser realizadas prioritariamente e não vê a plena realização em tempo hábil.
Em razão dessa realidade e atendendo aos anseios do povo, vereadores de algumas
cidades estão se empenhando no sentido de tornar o OP impositivo por meio de Projeto
de Emenda à Lei Orgânica. Já houve diversas tentativas nesse sentido. Entre elas, dos
vereadores dos Municípios de Macaé/RJ3 e do Vereador Lucas Brito da cidade de João
Pessoa/PA4. Ambos os projetos não tiveram êxito e foram arquivados. Esses casos
demonstram um hiato entre o povo e quem os representa. Afinal, o Orçamento
Participativo é um meio que fortalece o exercício da cidadania e consequentemente, a
democracia.
2
Acerca da tradição Associativa da população do Rio Grande do Sul, vide AVRITZER, Leonardo. O
Orçamento participativo e a teoria democrática: um balanço crítico. IN: AVRITZER, L.; NAVARRO, Z
(Org.). A Inovação Democrática no Brasil: o orçamento participativo. São Paulo: Cortez, 2003. P.20-23.
3
Vide notícia em: http://www.igorsardinha.com.br/igor-propoe-orcamento-participativo-impositivo/
Acesso em 29/08/2017.
4
Vide notícia em: http://lucasdebrito.com/vereador-apresenta-pl-que-institui-o-orcamento-participativo-
impositivo/ Acesso em 29/08/2017.
 Assim, o objetivo desse artigo é demonstrar que o OP também pode ser um
instrumento eficaz para a concretização de políticas públicas, sobretudo para as camadas
mais desamparadas da população. Pretende-se ainda, tecer considerações sobre a
Proposta de Emenda à Lei Orgânica de Belo Horizonte – PELO 01/20175 que
transforma o OP em política de Estado e de execução obrigatória.

A metodologia utilizada nesse Artigo está basicamente amparada em legislação

(nacional e internacional), análise bibliográfica de estudos jurídicos pertinentes e
jurisprudências afetas ao tema.

É importante ressaltar que não se pretende esgotar a matéria, tendo em vista a

amplitude e complexidade das questões envolvidas.

2. DIREITOS SOCIAIS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1.988, POLÍTICAS

PÚBLICAS E O DESCOMPASSO ENTRE POVO E GOVERNO

Os Direitos Sociais ou de Segunda Geração são os chamados direitos de igualdade.

Emergiram após a segunda Guerra Mundial com o advento do Estado Social. São
direitos econômicos, sociais e culturais que o Estado, por meio de políticas de justiça
distributiva deve prestar ao cidadão comum. Na concepção de Bonavides 6, os direitos da
segunda geração “nasceram abraçados ao princípio da igualdade, do qual não se podem
separar, pois fazê-lo equivaleria a desmembrá-los da razão que os ampara e estimula”.

No Brasil, em razão da necessidade de reconstrução democrática, a Constituinte de

1.988 elegeu valores básicos para o exercício de uma cidadania plena primando por uma
sociedade pluralista e fraterna, pela redução das desigualdades sociais, bem como,
assegurando os direitos sociais e garantias fundamentais a todos. Nesse sentido, o artigo
6º7 da Constituição Federal de 1988 elenca um rol genérico de direitos sociais e
responsabiliza o Estado pelo seu provimento. Então, para cumprir bem o seu papel e,

5
Disponível em: https://www.cmbh.mg.gov.br/atividade-legislativa/pesquisar-proposicoes/proposta-de-
emenda-a-lei-organica/1/2017 . Acesso em 29 agosto 2017.
6
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 29 ed. São Paulo, Malheiros, 2014. Pg. 565
7
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o
lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos
desamparados, na forma desta Constituição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 90, de 2015)
consequentemente, promover o bem estar social, o Estado tem como um dos
instrumentos a implementação de políticas públicas8 nas três esferas de governos9.

Essas políticas, se bem gestadas e bem executadas, trazem a efetividade ao

cumprimento constitucional dos direitos já citados. E, pelo fato de sua formulação e
implementação serem vinculadas aos processos políticos, é de suma importância que a
população tenha uma representatividade consonante com sua pretensão. Entretanto, é
rara essa realidade. O povo fica sempre em segundo plano, fato que resulta em
desconfiança e falta de interesse pela política em geral. As reclamações sobre as
divergências entre os anseios dos cidadãos e a prática de seus representantes é uma
constante nos meios de comunicação. Como consequência, nas últimas eleições, por
exemplo, houve um aumento considerável no número de abstenções, votos brancos e
nulos do eleitorado pelo País10. A título de exemplo, em Belo Horizonte, cidade objeto
desse trabalho, de acordo com matéria veiculada na EBC após as eleições do primeiro
turno em 2016, os dois candidatos a prefeito que foram para o segundo turno tiveram
menos votos juntos que o total de abstenções, nulos e brancos11. Esse fenômeno
demonstra que a atual conjuntura política está em crise e deve ser repensada. A esse
respeito e fugindo à regra comum, ainda nas Eleições de 2016, a população da Capital
mineira conseguiu realizar nas urnas uma boa renovação na Câmara legislativa: dos 38
candidatos à reeleição, apenas dezoito conseguiram o feito12. Isso pode sugerir que o
cidadão comum de BH não aprovou a legislatura da maioria de seus representantes na
última gestão e, ao que parece, demonstrou ainda certo grau de envolvimento no
processo político. Para reforçar essa premissa, há diversas matérias veiculadas,
sobretudo na imprensa mineira que abordam o descontentamento da população a

8
São vários os conceitos de políticas públicas, entre eles: “A combinação de decisões básicas,
compromissos e ações feitas por aqueles que detêm ou influenciam cargos de autoridade do governo”.
GERSTON, 2010, p.7. Outro conceito bastante utilizado: “São a totalidade de ações, metas e planos que
os governos (nacionais, estaduais ou municipais) traçam para alcançar o bem-estar da sociedade e o
interesse público”. SEBRAE, 2008, P.5
9
Cabe ressaltar que esse trabalho é restrito à esfera municipal, mais precisamente ao governo municipal
da cidade de Belo Horizonte MG.
10
Logo após a apuração das eleições de 2016, várias matérias sobre esse assunto veicularam nos meios de
comunicação. Entre elas, a do site Globo que, além dos números, trouxe um panorama geral das eleições
pelo Brasil e opiniões de alguns envolvidos no processo:
http://g1.globo.com/politica/eleicoes/2016/noticia/2016/10/abstencoes-votos-brancos-e-nulos-somam-
326-do-eleitorado-do-pais.html
11
Sobre esse assunto, segue o link: http://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2016-10/bh-
abstencoes-brancos-e-nulos-superam-votos-dos-dois-candidatos-prefeitura
12
Vide matéria veiculada no site Uai, logo após a apuração do primeiro turno das Eleições de 2016 em
Belo Horizonte: http://www.em.com.br/app/noticia/politica/2016/10/02/interna_politica,810233/veja-
qual-e-a-nova-camara-de-vereadores-de-bh.shtml
respeito da falta de compromisso dos gestores públicos das últimas gestões com as
obras decididas, principalmente, por meio do Orçamento Participativo. Fato é que no
geral, o orçamento público de Belo horizonte tem sido objeto de muitas divergências
entre povo e governo dos últimos pleitos.

3. ORÇAMENTO PÚBLICO MUNICIPAL E LEIS ORÇAMENTÁRIAS PREVISTAS

NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
O Brasil, desde a Constituição de 182413, tem as finanças governamentais
formalizadas. O primeiro orçamento brasileiro foi instituído em 1930 quando foi
previsto em lei as delimitações de receitas e despesas das províncias antigas. Com o
tempo, as normas foram se modificando no sentido de adaptá-las à realidade.
O Orçamento Público Municipal é o instrumento legal pelo qual o gestor público
decide como, quando e onde investir os recursos. É por meio dele que a Administração
Pública14 realiza todo o planejamento orçamentário, inclusive no que concerne às
políticas públicas priorizadas para aquela gestão. Essas prioridades devem ser pautadas,
sobretudo, pela necessidade coletiva, transparência e viabilidade econômica.

A Constituição Federal, no artigo 16515 disciplina a elaboração do contrato

orçamentário por meio de três instrumentos legais, quais sejam: Plano Plurianual - PPA;
Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO; Lei Orçamentária Anual - LOA. Essas três
espécies de orçamento são de iniciativa do Executivo. A Lei nº 101, de 04/05/2000 (Lei
de Responsabilidade Fiscal) também é um importante instrumento que rege o
planejamento financeiro orçamentário. Esse arcabouço legal embasa toda a prática
orçamentária da União, dos Estados, do Distrito Federal e Municípios.

O Plano Plurianual tem por objetivo estipular programas e metas governamentais

de longo prazo. Preferencialmente projetos que, durante a campanha eleitoral, o Gestor

13
Assim previa o orçamento no artigo 174 da Constituição de 1824: “O ministro de Estado da Fazenda,
havendo recebido dos outros ministros os orçamentos relativos às despesas das suas repartições,
apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um balanço geral da
receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as
despesas púbicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas públicas”.
14
Conceitua-se Administração Pública como, segundo conceitos advindos do Direito Administrativo,
todo o aparelhamento preordenado à realização de seus serviços que visa à satisfação das necessidades
coletivas. ANDRADE, 2002, p. 35
15
Art. 165 da CF: - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
apresentou aos eleitores. Assim, o PPA disciplina as políticas públicas do governo para
um período de quatro anos, bem como os meios necessários para cumprir as metas
previstas. E, cabe ao prefeito do município, aos vereadores e à sociedade a elaboração
do PPA que deve estar finalizado em até 30 de setembro do primeiro ano de mandato
ou, se houver, em data estipulada por lei do munícipio. Esse Plano, embora tenha
natureza de lei formal, dependerá de lei orçamentária para sua plena realização.

Para a elaboração de um PPA eficaz deve ser observado um Programa que organize
a ação municipal; o Diagnóstico para identificar a realidade, a necessidade e viabilidade
do programa; os Objetivos que se deseja alcançar com o cumprimento das metas do
programa e o Custo que esse programa terá.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO objetiva a interligação com o

planejamento de longo prazo representado pelo PPA, bem como as ações políticas
priorizadas no dia-a-dia e efetivadas pelo orçamento anual. Os municípios devem
encaminhar à Câmara Municipal a proposta da LDO em até 15 de abril. Os vereadores
devem apreciá-la e devolvê-la em até 30 de junho quando finda a primeira sessão
legislativa. Ao ser aprovada, essa lei regerá o exercício do ano vindouro.
Cabe salientar que, para a elaboração da LDO, além dos ditames da CF/88, deve-se
ainda observar os critérios contidos no artigo 4º, inc. I, da LRF (Lei de
Responsabilidade Fiscal)16.
E, a LDO pode prever também, no âmbito de suas limitações, alterações na política
salarial e de pessoal, bem como, mudanças na legislação tributária.
A LOA – Lei Orçamentária Anual é uma espécie de planejamento onde os
governantes organizam e gerenciam despesas e receitas públicas durante cada exercício
financeiro. É comumente chamada de “Lei do meio” e é um instrumento muito
importante para a gestão dos recursos públicos. É por meio da LOA que o administrador
público recebe a autorização para executar o orçamento. De acordo com o art. 166, § 3º

16
Art. 4º da Lei nº 101, de 04/05/2000 (LRF): “ A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no
§ 2o do art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso
II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;
c) (VETADO)
d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com
recursos dos orçamentos;
f) demais “condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;”.
da CF/8817, para a aprovação de emendas ou projetos que modifiquem a LOA deve ser
observada a compatibilidade com o PPA e a LDO, sobretudo no que tange a fonte de
recursos. E, cabe ao legislativo de cada ente federativo a rigorosa apreciação da LOA,
bem como a orientação ao Executivo sobre possíveis correções necessárias. Para isso, os
legisladores têm até a data do encerramento do segundo período legislativo, sendo
impossível o recesso parlamentar até esse cumprimento.

4. GOVERNANÇA PÚBLICA: ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO UM

MODELO DE REFORMA RESPONSIVA NA GESTÃO PÚBLICA DE BELO
HORIZONTE
A expressão “Governança” tem sua origem na obra do Banco Mundial
“Governança e Desenvolvimento” que trouxe reflexões sobre as variantes que garantem
a eficiência de um estado. Evidentemente, foi quem primeiro conceituou o termo18. A
despeito de algumas divergências, de lá para cá, surgiram outras compreensões mais
abrangentes acerca do tema19. Certo é que a governança pública está relacionada à
capacidade e competência de um governo em planejar e executar funções típicas de
Estado.
Diversas discussões promovidas pelo Banco Mundial resultaram no
reconhecimento da importância da participação direta da sociedade nas demandas
governamentais, uma vez que o objetivo principal de um gestor público é o de oferecer
a contento, sobretudo aos mais pobres, os serviços básicos para uma vida digna. E sobre
17
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
regimento comum. [...] § 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o
modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa,
excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
18
“Governança é o exercício da autoridade, controle, gerenciamento e poder de governo. É a maneira pela
qual o poder é exercido no gerenciamento dos recursos econômicos e sociais para o desenvolvimento do
país”. WORLD BANK. Governance and Development. Woshington D.C., 1992
19
Para Bresser Pereira, 2001, p 08: “Governança pública é um processo dinâmico pelo qual se dá o
desenvolvimento político e através do qual a sociedade civil, o estado e o governo organizam e gerem a
vida pública”. Já ARAUJO, 2002, p. 6 conceitua Governança Pública como: “Governança no setor
público pode ser definida como a capacidade que um determinado governo tem para formular e
implementar suas políticas. A fonte dessa governança são os agentes públicos ou servidores do Estado
que possibilitam a formulação/ implementação correta das políticas públicas e representam a face deste
diante da sociedade civil e do mercado, no setor de prestação de serviços diretos ao público”.
essa temática, em 1996, por ocasião de uma Conferência em Washington, foram
apreciadas vinte experiências de parcerias entre sociedades e governos da América
Latina. Entre elas, o Orçamento Participativo da cidade de Porto Alegre - RS que foi um
sucesso. Então, pela primeira vez, o Banco Mundial reconheceu o OP como um
instrumento significativo para a participação cidadã nas decisões políticas e, por meio
de projetos, passou a promovê-lo sob a ótica de que se tratava de “um instrumento para
melhorar as instituições locais, pois estava associado a princípios como da boa
governança e transparência”. Ainda em 1.996, a ONU, por ocasião da Conferência de
Istambul – Habitat II ou Cúpula das Cidades20 considerou o OP como “Prática bem
sucedida de Gestão Local” e reconheceu a experiência de Porto Alegre como uma das
40 melhores práticas de gestão urbana no mundo. Nessa época, o OP já era realidade em
diversos municípios brasileiros. Pode-se observar assim que o Orçamento Participativo
propicia à Governança solidária e, consequentemente contribui com a promoção de uma
gestão responsiva.
Belo Horizonte, capital de Minas Gerais, teve sua primeira experiência com o OP
quatro anos após a implantação em Porto Alegre – RS e foi baseada em outras inciativas
que estavam dando certo em várias cidades. Com o tempo, os gestores fizeram
adaptações necessárias de acordo com a realidade daquela comunidade no sentido de
assegurar uma distribuição mais justa dos recursos. Ademais, outras variantes do OP
foram instituídas como o Orçamento Participativo Digital e o Orçamento Participativo
da Criança e do Adolescente. Todos estão em pleno funcionamento. Afinal, a capital
mineira é a cidade que está há mais tempo com o OP em vigor. De acordo com o Portal
de Transparência da Prefeitura de Belo Horizonte 21, até 2016 por meio de mais de um
milhão de participações, a população já escolheu 1.652 obras sendo 1.215 concluídas.
Os investimentos por meio do OP são os mais diversos: construção de escolas, centros
de saúde, centros culturais, áreas de lazer, moradias e, sobretudo, de obras de
infraestrutura em regiões periféricas e carentes.
Infelizmente, nos últimos anos, a população de BH tem se deparado com uma triste
constatação: um número considerável de obras escolhidas durante as fases do processo
do OP ainda não foram concluídas. De acordo com matéria veiculada em março desse

20
Para maiores esclarecimentos sobre a Conferência de Istambul, segue o link:
http://www.cronologiadourbanismo.ufba.br/mais_documento.php?idVerbete=1394&idDocumento=47
21
Para maiores informações, vide o link do Portal de Transparência da Prefeitura de Belo Horizonte MG:
http://gestaocompartilhada.pbh.gov.br/orcamento-participativo/apresentacao Acesso em 04/09/2017
ano, no site do Jornal O Tempo22, a prefeitura de Belo Horizonte tem atualmente um
passivo de um bilhão de reais em obras do OP em atraso. A obra mais antiga data de
2001. Trata-se da urbanização da Vila São Jorge, no Morro das Pedras, região Oeste da
cidade. A obra ainda está em execução. Ademais, a matéria informa que das 441 obras
sem conclusão, apenas 33 estão em andamento. As demais aguardam a emissão de
ordem de serviço. As dificuldades são as mais diversas: vão desde entraves nas
licitações ou na elaboração dos projetos até a pendências judiciais e de desapropriação.
E essa morosidade provoca um desalento na população que fica à deriva por não ver
suas escolhas executadas.
Entretanto, a despeito das dificuldades, tudo leva a crer que os belo-horizontinos
não aceitam o retrocesso, uma vez que não desistiram do OP e continuam participando
ativamente do processo. Eles têm procurado, por meio de seus representantes políticos,
uma forma de consolidar esse instrumento aprimorando a fase de execução que é a mais
problemática. Nesse sentido, 13 vereadores de vários partidos se uniram e em janeiro
desse ano protocolaram na Câmara Municipal um Projeto de Emenda à Lei Orgânica
que torna o Orçamento Participativo em Política de Estado, bem como de execução
obrigatória. Trata-se da PELO 01/201723. Esse projeto está em trâmite e seu Coautor, o
vereador Pedrão do Depósito (partido - PPS) explica que o OP até o momento é um
plano de governo e que proposta é que ele seja incluído na LOA (Lei do Orçamento
Anual), para que seja impositivo, deixando de ser facultativo a cada novo gestor
municipal fato que o transformaria em plano de estado. Esse feito pode trazer mais
responsividade24 à gestão pública de BH.

5. BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE A PROPOSTA DE EMENDA À LEI

ORGÂNICA DE BELO HORIZONTE – PELO 01/2017

5.1. Introdução do Projeto e de sua relevância

Belo Horizonte tem um histórico de vinte e quatro anos de Orçamento
Participativo e, em alguns momentos por pressão popular, em outros por decisão
unilateral da gestão pública, a capital mineira vivenciou diversas modalidades desse
22
Link do Site do Jornal O Tempo: http://www.otempo.com.br/cidades/or%C3%A7amento-participativo-
soma-r-1-bi-em-obras-n%C3%A3o-conclu%C3%ADdas-1.1453597 Acesso em: 07/09/2107
23
PELO 01/2017: https://www.cmbh.mg.gov.br/atividade-legislativa/pesquisar-proposicoes/proposta-de-
emenda-a-lei-organica/1/2017 Acesso em 18/09/2017.
24
De acordo com Wagner Araújo e Marco Gomes, 2006, os governos são responsivos quando promovem
os interesses dos cidadãos adotando políticas escolhidas pelos cidadãos.
instituto, entre elas OP Regional anual, OP Regional Bianual, OP Habitação, OP Digital
e OP da Criança e do Adolescente. O fundamental é que, de acordo com o coautor do
PELO 01/17, Pedrão do Depósito, todas essas modalidades “provocam formas de
mobilização e organização populares distintas”. Essa afirmação vai ao encontro com a
premissa de Habermas (1996) que é defensor da legítima soberania popular. Para ele, é
por meio de um modelo deliberativo que o poder comunicativo se relaciona ao
administrativo. Assim, observa-se que o Orçamento Participativo tem também em seu
cerne a promoção da política deliberativa25.
Lamentavelmente, de acordo com a PELO ora analisada, o gestor municipal de
BH dos dois últimos pleitos, fugindo da proposta, negligenciou o Orçamento
Participativo convertendo-o a um plano secundário. Consta no Projeto que Ele
restringiu a participação direta da sociedade e, por meio de assembleias “controladas”
por grupos de interesses puramente políticos, burocratizou na pior acepção da palavra o
processo desse instrumento dificultando seu trâmite. O resultado desse deslize político
foi uma inversão de prioridades que ascendeu uma disputa por empreendimentos que
fogem das necessidades reais das camadas menos favorecidas. Os membros das
CONFORÇAs26 tiveram muito trabalho para que o OP não se tornasse de vez um meio
de apropriação de lideranças e cooptação de cidadãos para fins escusos. E por meio de
uma severa batalha política, conseguiram a todo custo a inclusão no OP de projetos
decididos pelo debate legítimo e eleição democrática. Infelizmente, não foram exitosos
quanto à execução dessas obras.
Então, essa experiência malsucedida estimulou a população participante a
reivindicar de seus representantes políticos a promoção de um OP onde nenhum gestor
tenha o poder de inviabilizá-lo. Daí surgiu à iniciativa dos vereadores de propor a
presente emenda.

5.2. Do Objeto e do Mérito da matéria da PELO 01/2017

25
Na concepção de Jürgen HABERMAS, 2004, a política deliberativa está embasada nas condições de
comunicação durante o processo de tomada de decisão. Para maiores esclarecimentos acerca dessa teoria,
vide a obra do próprio HarbemasA inclusão do outro: estudos de teoria política. Trad. George Sperber,
Paulo Astor Soethe, Milton Camargo Mota. 2ªed. São Paulo: Humanística, 2004.
26
COMFORÇAs: Comissões de Acompanhamento e Fiscalização da Execução do Orçamento
Participativo. Essas comissões foram criadas em 2010 com o papel de fazer a integração de uma região
com outra e acompanhar a execução das obras em todas as regiões da capital. Seus membros têm direito
de acesso aos canteiros para que possam fiscalizar diretamente as obras do Orçamento Participativo.
 O Projeto de Emenda à Lei Orgânica 01/2017 de Belo Horizonte MG publicada
em 04 de fevereiro de 2017, pretende aditar ao Capítulo II do Título V da Lei Orgânica
do Município de Belo Horizonte o seguinte artigo:

Art. 130-A – O resultado da definição das prioridades de investimento de

interesse social feito pelo Executivo, em conjunto com a população, deverá ser
registrado no projeto de lei orçamentária sob a denominação de Orçamento
Participativo.

§ 1º - Os investimentos aprovados pelo Orçamento Participativo terão

execução obrigatória e precedência na alocação de recursos orçamentários sobre novos
investimentos.

§ 2º - Os recursos orçamentários, incluindo os empréstimos destinados à

conclusão das obras do Orçamento Participativo deverão ser exclusivamente aplicados
na sua execução.

De acordo com os autores, o objetivo principal dessa emenda é “... perenizar o

Orçamento Participativo na estrutura da Lei Orçamentária Anual e garantir a sua
execução, tendo em vista a grande mobilização e a expectativa da população”. Percebe-
se assim uma preocupação por parte dos legisladores de garantir a continuidade do
Orçamento, independente de quem for governar Belo Horizonte e, garantir também, a
execução das obras já eleitas, porém paradas. Outro aspecto que atribui relevância a
essa emenda é a proibição expressa da transferência dos recursos destinados ao OP para
outras dotações orçamentárias.

Assim, após prazos regimentais, foi constituída pelo Presidente da Câmara de

Vereadores de BH, Henrique Braga, uma Comissão Especial para a apreciação da
matéria. Elegeram como Presidente o Vereador Irlan Melo e como Relator, o Vereador
Pedro Patrus.

Preliminarmente, o Relator sugeriu a realização de Audiência Pública para ouvir

técnicos e acadêmicos, principalmente aqueles que já estão afinados com o OP de BH,
bem como delegadas e delegados desse instituto e membros das COMFORÇAs. Essa
foi uma iniciativa válida, uma vez que de acordo com Patrus, “um dos princípios que
regem o orçamento Participativo é a democracia participativa”.

Em sua fundamentação, após algumas digressões sobre a história do Orçamento

Participativo no Brasil e em Belo Horizonte, o Relator Patrus cita considerações de
Regina Maria de Araújo, uma estudiosa desse Orçamento. Ela afirma que “o surgimento
do OP em Belo Horizonte em 1994 esteve ligado a uma proposta baseada na justiça
social, com fulcro nos princípios da participação popular e transparência administrativa,
e numa aproximação entre a Prefeitura e o Povo”. Em seguida, o Relator cita alguns
estudos técnicos sobre toda a legislação, vigentes ou não, do Orçamento Participativo
em Belo Horizonte. Faz uma abordagem ainda sobre as diversas modalidades de OP já
experimentadas em BH e aponta os vários percalços enfrentados pela população ao
longo do tempo. Para o Relator, o mais importante é que, a despeito de retração de
arrecadação, crises econômicas e outros problemas vivenciados, nenhum prefeito desde
sua implementação “... desconsiderou esta política, consolidada popularmente, em
especial nas vilas e comunidades menos favorecidas economicamente”.

O Relator demonstra em sua fundamentação também, duas tabelas27 da

Secretaria Municipal de Planejamento Orçamentário de BH: uma com a distribuição de
recursos regionais e para habitação aprovados nos Orçamentos Participativos entre 1994
e 2002. E, a outra com recursos previstos, recursos realizados e percentuais destinados
ao OP entre os anos de 2007 e 2017. Na primeira tabela pode-se observar que
excetuando o ano de 1998, em todos os outros há um considerável aumento no montante
de verbas destinadas às regiões de Belo Horizonte ano a ano. Já na segunda é notória a
considerável diminuição de verbas para o OP. Para exemplificar, em 2016 foi destinado
um percentual irrisório de 0,15% do total de recursos para o OP. Nem o ano eleitoral
escapou: em 2014 o montante foi de 0,51%. Isso demonstra que é legítima a
preocupação da população que vê nesse instituto um modo mais eficaz de alcançar uma
melhor prestação de serviços básicos.

Fato é que o Relator observou uma expressiva participação dos envolvidos com
o OP na Audiência de 07 de abril desse ano. Vários colaboradores deram importantes
contribuições para o enriquecimento dos debates. Entre eles o secretário municipal
adjunto de Orçamento, Bruno Passeli e o secretário municipal de Obras e Infraestrutura,
Josué Valadão. Além, do vice-prefeito de Belo Horizonte, Paulo Lamac e diversos
vereadores inclusive o principal coautor desse projeto: Pedrão do Depósito. O Relator
afirma que antes mesmo do início dos trabalhos, ele percebeu que a grande maioria dos
ouvintes era a favor da proposta.

27
Vide tabelas na PELO 01/2017 . Pg 28
 Entretanto, ao longo do debate, surgiram algumas dúvidas que punham em
cheque a garantia de que a simples aprovação da emenda poderia ser suficiente para
resolver o passivo de obras não entregues ao longo dos últimos anos. Então o Relator
apresentou algumas questões oriundas da leitura apurada do conteúdo da PELO
01/2017, quais sejam:

"A PELO obriga a realização das obras aprovadas no OP, no entanto, não
obriga o executivo a realizar o programa após a aprovação da PELO.
A fonte de financiamento do OP não fica clara na PELO, qual alíquota do
orçamento geral será destinada ao OP?
A realização das obras dos OPs atrasadas não fica garantida com a aprovação
da PELO; Qual a forma de realização do OP? Continuará no seu formato atual de forma
regional?
E o OP digital? E o OP da habitação, como ficará?”

Então o debate direcionou-se em torno desses questionamentos. Foram diversas

considerações e sugestões. Segundo o Relator, os Representantes do Executivo
ponderaram acerca da limitação financeira e da dificuldade de obter linhas de crédito
para honrar com o compromisso de entregar as obras selecionadas nos OPs. O Vice-
Prefeito salientou a importância de “não lançar uma rodada do OP, sem a devida
cobertura financeira para sua execução”. Um dos pioneiros do OP em BH, o economista
Wieland Sillberschneider entre outras considerações, salientou que a simples exigência
da “execução obrigatória e precedência na alocação de recursos orçamentários sobre
novos investimentos [...] poderá levar o Executivo a reduzir recursos destinados ao
OP...” Ele concluiu sua fala afirmando que “O fundamental é garantir nas leis
orçamentárias as fontes de financiamento para a execução deste programa”. A militante
Maria Auxiliadora Gomes acredita que essa Lei poderá “engessar” o OP,
descaracterizando-o ao destituí-lo da inovação e imprevisibilidade, premissas caras
desse instrumento, em sua visão. Já os delegados e membros das CONFORÇAs foram
unânimes na premissa de que essa proposta vire Lei, uma vez que, na visão deles, obras
eleitas e não realizadas trazem “consequências desmotivadoras e desarticuladoras das
pessoas para a disputa de novo empreendimento”.
E, em relação ao mérito da matéria posta, o Relator afirma que não há
questionamentos. Pondera que “... a atual proposição não torna explícita o Orçamento
Participativo como uma Política de Estado, pelo simples fato da sua realização não ser
obrigatória”. Mas, Ele entende que a PELO “... busca solucionar um anseio geral das
comunidades carentes e desprovidas de infraestrutura urbana...”. Nesse ponto, o que se
pode afirmar é que, o fato de Belo Horizonte ter um longo histórico de Orçamento
Participativo, sugere que nenhum prefeito irá deixar de realizar esse instrumento em sua
gestão. E, uma vez chamando a sociedade para participar, ele será obrigado a executar.
Por fim, o Relator aponta com propriedade alguns desafios para tornar o OP em
política de Estado efetivamente, quais sejam:

“Definir a fonte de recursos que subsidiarão os projetos vencedores,

definir o espaço temporal entre a escolha e a execução das obras [...] e, o mais
importante, fazer do OP um instrumento do planejamento da cidade, que tenha como
objetivo articular Plano Diretor, o Plano de Metas, o Plano Plurianual e de Ação
Governamental (PPAG) e a Lei do Orçamento Anual”.

De acordo com Patrus, após essas providências o último desafio e “resgatar a

credibilidade que o OP sempre teve perante a população belo-horizontina”. E, em sua
concepção, isso só será possível quando o passivo de obras que estão paradas for
executado.

5.3. Da Legalidade e Regimentalidade da Proposta

O Relator fundamenta juridicamente a presente proposta utilizando
inicialmente, o artigo 24, II da CF/88 28 que determina a competência concorrente à
União, aos Estados e ao Distrito Federal de legislar sobre vários assuntos entre eles o
orçamento.
Em seguida, Patrus cita o artigo 3029 também da Constituição Federal
que trata da competência exclusiva dos municípios para legislar sobre assuntos locais,
investimentos e dotações orçamentárias para planejamento e execução de obras. O
Relator utiliza outros dispositivos legais consonantes com o disposto na Carta Magna
para fundamentar seu relatório. Entre eles, os artigos 1230 e 2031 da Lei nº 4.320/64 que
trazem premissas básicas sobre Direito Financeiro.

28
Art. 24 da CF/88: Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
[...]
II - orçamento
29
Art 30 da CF/88: Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
30
Art. 12 da Lei 4.320/64: A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:
[...]
 Por fim, Ele traz alguns dispositivos do Estatuto da Cidade e da própria
Lei Orgânica de Belo Horizonte para demonstrar a legalidade da PELO 01/2017. São
artigos sobre gestão orçamentária e participativa; gestão democrática da cidade;
garantias da participação da sociedade civil na elaboração do plano diretor; do PPA,
LDO e da LOA bem como das diretrizes específicas do Orçamento Participativo.

5.4. Conclusão
Considerando a relevância do Orçamento Participativo para o Povo de Belo
Horizonte, o Relator Pedro Patrus reconhece a necessidade de perseguir o
aperfeiçoamento desse instrumento elevando-o a condição de política de Estado. De
acordo com Patrus, ainda que o projeto não contemple a parte executiva e dê garantias
quanto à realização das obras, é muito importante sua aprovação.
O Relator finaliza afirmando que a PELO/2017 está de acordo com todos os
requisitos regimentais da Casa. Está também consonante com a Constituição Brasileira
e como todo o arcabouço legal sobre orçamento. E, não havendo o que questionar, o
Projeto está pronto para ser votado pelo Pleno na Câmara de Vereadores com parecer
favorável do Relator.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

7. BIBLIOGRAFIA

ARAÚJO, Vinícius C. A conceituação de governabilidade e governança,

da sua relação entre si e com o conjunto da reforma do Estado e do seu
aparelho. In:ENAP 2002. Link para o artigo:
http://www.enap.gov.br/index.php?option=content&task=view&id=259&It
emid=70
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Tradução de Carlos Nelson
Coutinho. 7ª ed, Rio de Janeiro: Campus, 2004.

§ 4° Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive

as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para
os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e
constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.
31
Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de obras e de
outras aplicações.
ARAÚJO, Wagner F. G.; GOMES, MArco P. . Governança eletrônica na
América Latina: podemos esperar uma democracia eletrônica? In: Núcleo
de Estudos do Empresariado, Instituições e Capitalismo, Rio de Janeiro,
2006.
HABERMAS, Jürgen. A inclusão do outro: estudos de teoria política. Trad.
George Sperber, Paulo Astor Soethe, Milton Camargo Mota. 2ªed. São
Paulo: Humanística, 2004.
LAFER, Celso. A reconstrução dos direitos humanos: um diálogo com o
pensamento de Hannah Arendt. São Paulo: Cia. das Letras, 1988 (apud
RAMOS, André de Carvalho. Curso de Direitos Humanos. São Paulo:
Saraiva. 2014).
PACHÚ. Clésia Oliveira – org. DIREITOS SOCIAIS: O Artigo 6º da
Constituição Federal e sua efetividade. Campina Grande-PB, EDUEPB,
2015.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Uma Nova Gestão para um Novo
Estado: Liberal, Social e Republicano. In: Revista do Serviço Público, Vol.
52, p. 5-24, 2001 Link do Artigo:
http://www.bresserpereira.org.br/papers/2001/78Ottawa-p.pdf
RAMOS, André de Carvalho. Curso de Direitos Humanos. São Paulo:
Saraiva. 2014.
Citação
Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito
Constitucional. Direito à moradia e aluguel social. Catástrofe Natural.
Chuvas. Interdição de imóvel. Violação do princípio da separação dos
poderes. Não ocorrência. Violação do princípio da reserva de plenário.
Inexistência. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações
excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas
assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como
essenciais, como é o caso do direito à moradia, sem que isso configure
violação do princípio da separação dos poderes. 2. Não há violação do art.
97 da Constituição Federal ou da Súmula Vinculante nº 10 do STF quando
o Tribunal de origem, sem declarar a inconstitucionalidade da norma e sem
afastá-la sob fundamento de contrariedade à Constituição Federal, limita-se
a interpretar e aplicar a legislação infraconstitucional ao caso concreto. 3.
Agravo regimental não provido.

(STF - AgR ARE: 914634 RJ - RIO DE JANEIRO 1050645-

21.2011.8.19.0002, Relator: Min. DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento:
15/12/2015, Segunda Turma, Data de Publicação: DJe-037 29-02-2016)