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Faculdade de Direito
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Entretanto, não resistimos a tentação de revisitar as construções teoréticas sobre a norma
jurídica, sua definição e estrutura, matérias que para os formando de matriz jurídica,
representará em algumas situações o refrescamento das teses e orientações com que há anos
tomam contacto, mas noutras constituirá uma oportunidade para o aprofundamento de
orientações mais actualistas sobre o assunto.
Considerando que a actual constituição da República consagra no seu artigo--------- o
costume como fonte de direito, entendemos por bem e dado a sua pertinência incluir no nosso
diálogo a problemática das fontes de direito, revisitando o assunto, tendo como guia a
Constituição.
As particularidades de Angola e do seu sistema jurídico em constituição,
representarem o além para que nestas nossas análises convocássemos para o nosso estudo, os
grandes sistemas jurídicos.
Para terminar o nosso módulo, pareceu-nos interessante colocar na ementa a
problematização sobre a actualidade da “ sumo division” dos ramos do direito em público
privado, numa altura em que muito se fala as parcerias público-privadas, de mercado, de
regulação, de intervenção e ou desintervenção do Estado na economia.
Para a análise desses assuntos na pauta das economias modernas, desenvolvidas,
emergentes ou em desenvolvimento, encontramos um campo fértil para reflexão e
extrapolação à luz da realidade angolana.
Com estes conteúdos, temos como objectivos gerais, capacitar o mestrando de visão autoca
não só sobre as matérias eleitas, mas de outras tratadas latere, despertando a capacidade de
construção teórica críticas, incentivando a pesquisa em busca de soluções inovadoras
discutidas e validadas.
Num campo mais específico procuramos trabalhar em aspectos metodológico, tendo
em vista dar aplicação prática ao instrumental teórico acumulando no processo docente
educativo e de formação e desenvolvimento de novas habilidades, bem como potencia-los e
ou actualizá-los com ferramentas teoréticas e práticas para a elaboração, numa primeira fase
dos relatórios correspondentes aos temas em discussão, bem como a elaboração da
dissertação de mestrado.
Quanto ao método das prelecções elegemos o expositivo - interactivo, dialéctico e
crítico.
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A Necessidade do Direito
Ao tratarmos deste assunto, não podemos deixar de trazer a colocação a história, tendo
no seu centro o homem, que desde os primórdios da sua existência tem vivido em
comunidades sociais de dimensão e estruturas diferentes e diferenciadas.
Assim vimos o homem em família, no clã, na tribo, na cidade, no estado, em qualquer
dos casos sempre integrados em busca da sociabilidade.
Pelo que precede, a sociedade, o viver com os outros é sem sombra de dúvidas o
destino do homem.
O que é então a sociedade e como se estrutura?
A resposta a essa questão, passa pela assumpção do conceito de solidariedade, como
trave mestra na formação e cosão do agrupamento social.
Esta solidariedade pode ser mecânica, quando decorre de esforços de todos para a
satisfação de necessidade todos para a satisfação das necessidades comuns, em domínios
como o da defesa e salvaguarda da integridade física, a saúde, a distribuição de água, da
electricidade etc.
Para além da solidariedade mecânica, fala-se também na solidariedade orgânica,
decorrente da divisão do trabalho, assente na conexão recíproca de interesses. Estes tipos de
solidariedade pode ser identificada e exemplificada no decurso da relação empregatória, em
que o empregador e o empregado têm um vínculo de solidariedade em que o empregado só
pode pretender a recepção do seu ordenado se por sua vez satisfazer a prestação do trabalho a
que esta adstrito e na mesma ordem o empregador só pode beneficiar do trabalho do
empregado se lhe retribuir o vencimento correspondente.
Este exemplo dentre muitos serve tão só para dizer que a sociedade organiza-se
assente no interesse ou interesses, que tem como denominador comum, relações de
consciência e de interdependência.
É em homenagem a esses interesses que se constroem as regras que definem os
comportamentos devidos por cada um dos autores do agregado social.
1
Estes comportamentos densificam os contributos que são devidos a satisfação dos
interesses colectivos, definem-se as condutas a adoptar reciprocamente.
Dito doutro modo a sociedade formada um conjunto de normas, princípios e regras
ordenadoras das suas diversas estruturas e instituições.
Nas situações em que essas regras falham ou se revelam inexistentes, a comunidade
social fica sujeita a perigos que tais regras, normas e princípios visam evitar.
Embora alguns pensadores discutam a natureza social do homem, outros como Hobbes
e Roussean defendem que ele é eminentemente social e sociável.
Nesta linha de raciocínio esta também Aristóteles, que definiu o homem como um
animal politico, nascido para viver dentro da polio, por outras palavras na comunidade.
Entretanto a relação do homem e a sociedade é também explicada e explicável à luz de
outras ciências e de outros sabores, tais como a antropologia, a sociologia para só citar estes
exemplos e a cuja incursão recomenda para efeitos de enriquecimento “ backgrond” e melhor
compreensão.
As acepções de Direito
a) Sentido objectivo
A vido do homem decorre na parte mais significativa do seu ciclo sob o império de
princípios, normas ou regras definitivas dos seus comportamentos tipificados.
Mas muitas das condutas humanas são determinadas por outras regras, as sociais que
prescrevem e balizam os comportamentos e devidos. Trata-se pois de regras
interiorizadas ao longo do processo formativo e de aprendizagem e que de modo
espontâneo e por vezes quase inconsciente acata, porque decorrente do património
cultural constitutivo, ou no dizer de certos teóricas, correspondente a sua segunda
natureza1
1
() a higiene, o modo como nos sentamos à mesa, a condução pela directa nos termos previstos pelo direita nos termos
previstos pelo Código de Estudo, o Café que habitualmente tomamos, a saudação que fazemos a pessoas amigas etc.
1
O direito é em primeira análise uma realidade normativa 2 , sendo certo que nem todas
as normas reguladoras da actividade humana são normas jurídicas ou de direito .
Densificando um pouco melhor, diremos que o direito alicerça-se em normas jurídicas
cujo comando é blindada pela coercibilidade, ou seja susceptível de imposição pela força.
São exemplos típicos os comandos constantes do Código Civil 3 ou do Código Penal.
b) Sentido subjectivo
3
Vidé artigos 1142º, 1187º
1
O Direito Entre as Ordens Normativas: Religião, Cortesia e Ética
Vimos já que o direito é apenas um dos sistemas do universo normativo que vai para além
dele, havendo entretanto quem diga que outros são pré-existentes a ele, como são o caso da
religião, a cortesia e a moral.
Estas no seu conjunto constituem o universo normativo em que assenta a vida cultural do
homem em e da sociedade.
A Constituição da República de Angola consagra no seu artigo – a liberdade de
consciência, de religião e de culto.
Já no que a moral diz respeito, teremos que fazer outras asserções, porquanto
verificamos a estreitoza de conexão as normas éticas4 e o direito que uma doutrina (a do
mínimo ético).
1
O Presidente da República é o responsável pelo cumprimento das leis e dos acordos
internacionais e como garante, assegura o regular funcionamento dos demais órgãos do
Estado.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA
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j) Convocar e presidir às reuniões do Conselho de Ministros e fixar a sua agenda de
trabalhos;
k) Dirigir e orientar a acção do Vice-Presidente da República, dos Ministros de Estado e
Ministros e dos Governadores de Províncias;
l) Elaborar regulamentos necessários à boa execução das leis;
Para além dos Departamentos executivos auxiliares, estão também sob a autoridade do
Presidente da República os Serviços de Informação e segurança do Estado e os Serviços de
Inteligência Externa, decorrente das competências que a constituição dá ao titular do poder
executivo no domínio da Segurança Nacional6.
Neste domínio, compete ao Presidente da República:
a) Definir a política de Segurança Nacional;
b) Determinar, orientar e decidir obre a estratégia de actuação da Segurança Nacional;
c) Aprovar o planeamento operacional o sistema de segurança nacional e dirigir sobre a
estratégia de emprego e utilização das forças Armadas Angolanas e demais
organizações de protecção interior de órgãos de inteligência de Segurança de Estado;
d) Convocar e presidir ao Conselho de Segurança Nacional;
e) Promover a fidelidade das Forças Armadas Angolanas, da Polícia Nacional e dos
órgãos de Inteligência e de Segurança de Estado à Constituição e as instituições
democráticas.
6
Vide artigo 123º da Constituição da República de Angola
7
Vide artigo 123º da Constituição
1
b) Representar o Estado;
c) Assinar e rectificar, consoante os casos, depois de aprovado os tratados, convenções,
acordos e outros instrumentos internacionais:
d) Nomear e exonerar os embaixadores e designar os enviados extraordinários;
e) Acreditar os representantes diplomáticos estrangeiros;
O Vice – Presidente
1
Quais são, as funções do Vice – Presidente da República?
Como principal auxiliar do presidente da República, assume a Presidência da
República nas ausências no exterior do País do Presidente da República, bem como nas
situações de impossibilidade ou de impedimento temporário, cabendo-lhe no dizer da
constituição, assumir a gestão corrente da função executiva.
Pessoalmente, não tenho simpatia por essa formulação, que não é clara, já que o
legislador, quer constitucional, quer o ordinário nunca diz o que deve ser entendido por
gestão corrente.
Considerando que enquanto órgão auxiliar do Presidente da República no exercício da função
executiva, assiste-o na condução de programa específicos que lhe são designados por aquele,
melhor seria a meu ver uma outra forma jurídica ao Vice – Presidente da República no
exercício interino das funções de Presidente da República.
(1) Ver outros desenvolvimentos in Constitucional Law; de IM RAUTENBACH e EFJ MALHERBE, SA EDIÇÃO; LEXIX NERIS páginas
208 e seguintes
(2)
Ministro de Estado
1
Os Ministros, são tal como o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado
auxiliares do titular do poder executivo, sendo que por sua vez os Ministros são auxiliares
por Secretariados de Estados e ou Vice-Ministros, se os houver.
Estando os Ministros a testa por delegação genérica ou composta de departamentos
governativos, eles são a meu ver e a luz do actual texto constitucional, tão só os mais altos
membros do corpo executivo do Estado, cujo poder é titulado pelo9 Presidente da
República
Neste quadro, primeiro grande alteração que vislumbramos que advém da própria
organização do pode do Estado à luz da actual Constituição.
O artigo 105º da Constituição da República descreve como órgãos de soberania 8 o
Presidente da República, a Assembleia Nacional e os Tribunais.
A anterior Lei Constitucional colocada neste elenco também o Governo.
Por força desta nova colocação, o poder executivo é exercido pelo Presidente da
República que é concomitantemente o Chefe de Estado e o Comandante em Chefe das Forças
Armadas Angolanas.
O Presidente da República é o responsável pelo cumprimento das leis e dos acordos
internacionais e como garante, assegura o regular funcionamento dos demais órgãos do
Estado.
8
Ver artigo 105º nº 1
1
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA
1
w) Dirigir e orientar a acção do Vice-Presidente da República, dos Ministros de Estado e
Ministros e dos Governadores de Províncias;
x) Elaborar regulamentos necessários à boa execução das leis;
Para além dos Departamentos executivos auxiliares, estão também sob a autoridade do
Presidente da República os Serviços de Informação e segurança do Estado e os Serviços de
Inteligência Externa, decorrente das competências que a constituição dá ao titular do poder
executivo no domínio da Segurança Nacional9.
Neste domínio, compete ao Presidente da República:
f) Definir a política de Segurança Nacional;
g) Determinar, orientar e decidir obre a estratégia de actuação da Segurança Nacional;
h) Aprovar o planeamento operacional o sistema de segurança nacional e dirigir sobre a
estratégia de emprego e utilização das forças Armadas Angolanas e demais
organizações de protecção interior de órgãos de inteligência de Segurança de Estado;
i) Convocar e presidir ao Conselho de Segurança Nacional;
j) Promover a fidelidade das Forças Armadas Angolanas, da Polícia Nacional e dos
órgãos de Inteligência e de Segurança de Estado à Constituição e as instituições
democráticas.
9
Vide artigo 123º da Constituição da República de Angola
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Vide artigo 123º da Constituição
1
h) Assinar e rectificar, consoante os casos, depois de aprovado os tratados, convenções,
acordos e outros instrumentos internacionais:
i) Nomear e exonerar os embaixadores e designar os enviados extraordinários;
j) Acreditar os representantes diplomáticos estrangeiros;
O Vice – Presidente
1
Como principal auxiliar do presidente da República, assume a Presidência da
República nas ausências no exterior do País do Presidente da República, bem como nas
situações de impossibilidade ou de impedimento temporário, cabendo-lhe no dizer da
constituição, assumir a gestão corrente da função executiva.
Pessoalmente, não tenho simpatia por essa formulação, que não é clara, já que o
legislador, quer constitucional, quer o ordinário nunca diz o que deve ser entendido por
gestão corrente.
Considerando que enquanto órgão auxiliar do Presidente da República no exercício da
função executiva, assiste-o na condução de programa específicos que lhe são designados por
aquele, melhor seria a meu ver uma outra forma jurídica ao Vice – Presidente da República
no exercício interino das funções de Presidente da República.
(3) Ver outros desenvolvimentos in Constitucional Law; de IM RAUTENBACH e EFJ MALHERBE, SA EDIÇÃO; LEXIX NERIS páginas
208 e seguintes
Ministro de Estado
1
Estando os Ministros a testa por delegação genérica ou composta de departamentos
governativos, eles são a meu ver e a luz do actual texto constitucional, tão só os mais altos
membros do corpo executivo do Estado, cujo poder é titulado pelo9 Presidente da
República
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GARANTIA DA LEGALIDADE E DOS ADMINISTRADOS
Para o Prof. Freitas do Amaral as garantias são os meios criados pela ordem jurídica
com a finalidade de evitar ou de sancionar quer violações do direito objecto, quer as ofensas
dos direitos subjectivos e dos interesses legítimos dos particulares, pela constatar, não pode
separar ou melhor dito dificilmente se poderá separar “in totum” esta duas espécies de
garantias.
Vamos a partir daqui proceder a referências ainda que sumárias das garantias
plasmadas em algumas diplomas legais contra as actuações indevidas da Administração
Pública. Todavia, alertamos que apesar de grande parte delas não se materializarem por
distorções no sistema, temos fé que de uma perspectiva pragmática a sua materialização será
uma realidade.
As garantias que procuraremos escalpelizar aqui, são classificadas pela doutrina, tendo
em atenção à natureza dos meios em que consiste: podemos nesta base ver garantias
políticas, garantias graciosas (ou administrativas) e garantias contenciosas (ou judiciais).
Garantias Políticas
1
Neste quadro, particular ênfase será dado a garantia políticas da legalidade sobretudo
no que tange aos meios de fiscalização da acção governativa, da constitucionalidade das leis,
do cumprimento das leis e a apreciação dos actos do Executivo e da Administração Pública.
As garantias políticas são como diz Freitas do Amaral mais garantias do ordenamento
constitucional do que propriamente garantias subjectivas do cidadão, no caso do nosso
ordenamento jurídico resume-se chamado na doutrina ao direito de petição.
Fica assim patente a insuficiência dessas garantias, que se revelam até um certo ponto
inseguras porquanto a apreciação e efectividade assentam em critérios de conveniência
política, quando o que os cidadãos mais necessitam é de garantias jurídicas sobretudo num,
Estado como o nosso que se pretende democrático e de direito.
Garantias Graciosas
São garantias graciosas todas as que se efectivam através da alteração dos órgãos da
Administração activa.
A doutrina trata das garantias graciosas dividindo-as em três grandes grupos a saber:
1. As garantias políticas
2. As garantias impugnatórias
3. A queixa ao Provedor de Justiça13
Dos três grandes grupos, dedicamos a nossa atenção as garantias impugnatórias, por
nos parecer a que mais interessa a nossa abordagem e cujo desenvolvimento em tópicos
passarei mais adiante.
11
Pessoalmente defendo a expressão procedimento administrativo.
12
Ver o Artigo 6º e seguinte da Lei n.º 5/96.
13
O Provedor de Justiça nos termos da Constituição da República de Angola é uma entidade pública independente que
tem por objecto a defesa dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, assegurando através de meios informais a
justiça e a legalidade da actividade da Administração Pública.
1
Garantias Contenciosas
Fortemente ligado a esta figura e com muita frequência se ouve falar do contencioso
administrativo, expressão de origem francesa tendo posteriormente sido pela melhor doutrina
do direito administrativo.
As garantias conte ciosas são quanto a mim, a forma mais apurada e eficaz dos direito
e interesses legítimos dos cidadãos, como aliás atestam os artigos 29º e 174º da Constituição.
Vamos de seguida proceder a abordagem de uma matéria cuja importância não posso
deixar de assinalar porquanto constituem o recurso hierárquico e a reclamação duas das três
modalidade consagrada no nosso direito positivo de impugnação dos actos administrativos.
Analisando mais friamente este artigo, concluo e na esteira da apreciação já feito pelo
Sr. Dr. Manuel Gonçalves – então Bastonário da Ordem dos Advogados aquando a
realização do 1º seminário que teve lugar em 1994 sobre contencioso administrativo, que tal
redacção é infeliz e muito forçada; porquanto não nos parece razoável que administrado
lesado não possa carecer para o recurso contencioso outros elementos de facto e de direito
que não tenha lançado mão nos meios de impugnação graciosa colocando uma limitação que
não cabe no espírito, nem na letra do artigo 29º da actual Constituição, nem mesmo se
enquadrava nas referências do artigo 43º da já enterrada Lei Constitucional que vigorava na
época.
Finalidade da Impugnação
Embora o Artigo 11º da Lei 2/94 fale em objecto da impugnação, prefiro a esta, a
expressão; que corresponde no recurso contencioso a declaração de invalidade ou anulação
dos actos impugnados e para o que mais interessa a abordagem que aqui e agora fazemos a
revogação ou alteração na impugnação por via da reclamação ou do recurso hierárquico.
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Da Obrigatoriedade da Precedência
O nosso legislador ordinário, obriga a reclamação precedência da declaração e do
recurso hierárquico para o particular lesado possa interpor recurso contencioso. Esta tese da
precedência de que discordo vem plasmada no artigo 12º da Lei que temos estado a analisar.
Socorro-me uma vez do artigo 29º da Constituição que confere aos cidadãos acesso ao
tribunal, reforçando com o princípio do acesso à justiça plasmado no artigo 109º do Decreto -
Lei n.º 16A/95.
Já o Decreto – Lei n.º 16 A/95 dispõe no artigo 104º outro prazo para reclamação a
saber:
“Para apreciação de questões contenciosas que digam respeito a Administração Pública bem
como a fiscalização sobre actos que envolvam nomeação ou contratação de funcionários da
Administração Pública, serão competentes as salas e câmaras dos Tribunais Provinciais e do
Tribunal Supremo”.
1
Apesar dos inconvenientes que da opção por este sistema poderá resultar, tem contudo o
mérito de constituir um importante passo na moralidade da nossa Administração Pública.
Do Processo Administrativo
Noção do Processo
Apesar de termos estudado em processo declarativo nas mais variadas acepções, nunca
é demais repeti-lo aqui sobretudo na acepção que mais nos interessa, isto no sentido de
sucessão ordenada de formalidades pré – estabelecidas tendentes à formação ou execução de
uma vontade funcional.
O processo administrativo gracioso entre nós será regulado por lei especial (Artigo 27º
n.º2 da lei sobre os princípios a observar pela Administração Pública).
O Decreto – Lei n.º 4A/96, publicado após a anterior aprovação e publicação da Lei
n.º 2/94 de 14 de Janeiro veio suprir as dificuldades de ordem prática evidenciadas, quer
pelos órgãos jurisdicionais, quer ainda pelos profissionais do foro.
Da análise que se pode muito sumariamente fazer aos instrumentos jurídicos que entre
nós reportam-se justiça administrativa podemos erigir os seguintes princípios:
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2º - Princípio da alçada: qualquer caso ao ser submetido a Sala do Cível e
Administrativo do Tribunal Provincial ou Câmara do Cível e Administrativo do Tribunal
Supremo deve ter em consideração a importância jurídica ou económica do pedido 14 ou a
natureza dos sujeitos15.
O CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
14
A este respeito o Artigo 23º do Decreto – Lei n.º 4A/96 estabelece a alçada da Sala do Cível e Administrativo, do
Tribunal Supremo em sessenta vezes o salário mínimo da Função Pública.
15
Ver Artigos 16º, 17º e 18º da Lei n.º 2/94.
1
Hoje, a Constituição da República, consagra no seu artigo 29º o acesso ao direito e
tutela jurisdicional efectiva.
PLENÁRIO
1
b) Das acções, derivadas de contratos de natureza administrativa, celebrados pelo
Executivo Central, Governos Provinciais e Pessoas Colectivas de Direito Público de
âmbito nacional.
a) Recursos dos actos administrativos dos órgãos locais do poder do Estado, abaixo do
Governador Provincial, das pessoas colectivas de direito público e das empresas
gestoras de serviços públicos de âmbito local.
Podemos concluir que entre nós vigora o sistema de secção especializada com juízes
ordinários “experts” em matéria administrativa que julgam da legitimidade dos actos
administrativos.
Data do ano de 1996 a aprovação do Decreto – Lei n.º 4/96 que veio colmatar as
dificuldades de ordem prática, como sendo a suspensão da eficácia dos actos administrativos
impugnados, a suspensão temporária e a inexecução das decisões dos tribunais, transitadas
em julgado; para só alguns exemplos.
1
O Recurso Contencioso de Anulação no Decreto – Lei n.º 4A/96
Como dissemos anteriormente o Decreto – Lei n.º 4A/96 vem regulamentar o regime
jurídico em matéria de impugnação contenciosa constante da Lei n.º 2/94.
Assim são deixados de fora o contencioso dos regulamentos, dos direitos e interesses
legítimos.
Definição
Finalidade
Tal como preceitua o Artigo 11º da Lei n.º 2/94 a anulação visa eliminar da jurídica
um acto administrativo inválido.
Pressupostos Processuais
Competência
(Artigo 17º E18 da Lei n.º 2/94, Artigos 19º e 20º do Decreto – Lei n.º 4A/96).
1
Recorribilidade das Partes
Oportunidade de Recurso
1
CONCLUSÕES
Vamos para terminar a minha intervenção extrair algumas Conclusões, melhor dito
tópicos de algumas Conclusões a que chegamos em matérias de garantias de defesa do
cidadão perante a Administração Pública.
1
BIBLIOGRAFIA
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FONSECA, Isabel Celeste M. Direito Processual Administrativo – Roteiro Prático, Almeida &
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MORAIS, Carlos Blanco de. A Invalidade dos Regulamentos Estaduais e Suas Impugnação
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SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de. Direito Administrativo Geral –
Introdução e Princípios Fundamentais, Tomo I, 3ª Edição; D. Quixote