DISCIPLINA: DIREITO ADMINISTRATIVO

PROFESSOR: ERON SANTOS

NOTAS PRELIMINARES SOBRE DIREITO ADMINISTRATIVO.

Algumas características do Direito Administrativo:

• É o ramo do Direito que disciplina as relações entre o Estado e o exercício das

atividades administrativas;
• Está situado no Direito Público;
• Não há um Código de normas ou Consolidação de regras sobre o Direito
Administrativo;
• O surgimento do Direito Administrativo está relacionado com a criação do
Estado de Direito, o qual, substituindo o Estado de Polícia (Estado Absolutista),
tem por objetivo limitar o poder estatal (separação dos poderes, princípio da
legalidade e direitos fundamentais).

1. NOÇÕES SOBRE ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA.CENTRALIZAÇÃO,

DESCENTRALIZAÇÃO, CONCENTRAÇÃO E
DESCONCENTRAÇÃO.ADMINISTRAÇÃO DIRETA E
INDIRETA.AUTARQUIAS, FUNDAÇÕES, EMPRESAS PÚBLICAS E
SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA.

Noções sobre Organização Administrativa.

Antes de estudar o presente ponto, é conveniente abordar – ainda que
ligeiramente – as “formas de Estado”, notadamente a Federação. Embora o tema seja
pertinente ao Direito Constitucional, alguns comentários são necessários para melhor
compreensão da organização político-administrativa da República Federativa do Brasil.

As formas de Estado estão relacionadas à maneira como o poder político é

repartido dentro de um território. São basicamente três: i) Estado Unitário (não há
repartição do poder político, ou seja, ele é centralizado num único ente); ii) Estado
Federado (há repartição do poder político, ou seja, ele é descentralizado entre entes);
Confederação (não é rigorosamente uma forma de Estado, sendo antes uma reunião
de Estado).
 O Brasil adota a Federação (Estado Federado) como forma de Estado (art. 1º da
Constituição da República Federativa do Brasil - CRFB).

São características da Federação: i) composição por entes federados

autônomos (ex.: no Brasil, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios); ii) a
soberania é atributo apenas da Federação (obs.: não se confunde com a União); iii)
inexistência do direito de secessão, isto é, os entes federados não podem se separar.

Em razão da autonomia (art. 18 da CRFB), não há uma hierarquia entre os entes

federados (ex.: o Estado do Paraná não está subordinado hierarquicamente à União).

Pois bem. Essa distribuição do poder político entre entes federados (União,
Estados, Distrito Federal e Municípios) é chamada de descentralização política. A falta
de distribuição do poder político entre entes federados (como sucede no Estado
Unitário) é chamada de centralização política.

Centralização, Descentralização, Concentração e Desconcentração.

Além da centralização e descentralização política, é possível falar em
centralização e descentralização administrativa. A compreensão desses institutos é de
fundamental importância para a organização administrativa.

Cabe aqui uma breve digressão. No Direito, existem sujeitos de direito (pessoas
naturais e pessoas jurídicas) e objetos de direito. Falar em sujeito de direito significa a
capacidade para ter direitos e deveres. As pessoas naturais são os particulares, os
indivíduos, enfim, as pessoas físicas (art. 1º do CC). Já as pessoas jurídicas (também
sujeitos de direito) podem ser divididas em dois grandes grupos: i) pessoas jurídicas de
direito privado (ex.: associações, fundações, sociedades etc); ii) pessoas jurídicas de
direito público interno (ex.: entes federados, autarquias etc); iii) pessoas jurídicas de
direito público externo (ex.: Estados estrangeiros).

Para este estudo importa as pessoas jurídicas de direito público interno. Assim,
é preciso ter em mente que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são
pessoas jurídicas de direito público (o que significa a possibilidade de ter direitos e
deveres).

Os entes federados possuem atribuições próprias (ex.: o serviço de transporte

rodoviário internacional e interestadual é pertinente à União (art. 21, XII, “e”, CRFB); o
serviço de transporte rodoviário intermunicipal é pertinente aos Estados; o serviço de
transporte coletivo é pertinente aos Municípios). Eles também possuem fontes de
receitas próprias (ex.: a União arrecada o IR; os Estados arrecadam o IPVA; os
Municípios, o IPTU).

Em razão da complexidade das atribuições e da necessidade de atendimento

eficiente dos interesses coletivos, os entes federados transferem algumas atividades
administrativas a outras pessoas (físicas ou jurídicas). A essa transferência de
atividades administrativas a outra pessoa pelo ente federado dá-se o nome de
descentralização administrativa. O contrário, nessa lógica, pode ser chamado de
centralização administrativa.

O que é importante observar é que a descentralização – ao contrário da

desconcentração, que se estudará adiante – transfere atividades a uma nova pessoa
jurídica, a qual terá autonomia (direitos e deveres próprios). Ex.: INSS (pessoa jurídica
criada pela União); BANCO DO BRASIL (pessoa jurídica criada pela União); COPEL
(pessoa jurídica criada pelo Estado do Paraná); URBS (pessoa jurídica criada pelo
Município de Curitiba).

De outro lado, a desconcentração administrativa ocorre quando um ente

federado (ou mesmo uma pessoa jurídica criada por um ente federado), sem criar
nova pessoa jurídica, distribui atribuições entre seus órgãos, com a finalidade de
estabelecer centros de competências especializadas. O inverso é chamado de
concentração administrativa (não há distribuição de atribuições entre órgãos).

O que é relevante notar aqui é que a desconcentração cria um órgão, que não
se confunde com pessoa jurídica (o órgão faz parte da pessoa jurídica criadora). A
diferença é que o órgão não é sujeito de direito (não tem personalidade jurídica), de
sorte que todos os atos praticados por ele são imputados à pessoa jurídica a qual
pertence. Ex.: Ministério da Justiça (órgão criado dentro da União); Departamento de
Polícia Federal (órgão criado dentro da União); Secretaria da Fazenda (órgão criado
dentro do Estado do Paraná).

Estabelecida a distinção entre descentralização e desconcentração, é a vez de

estudar algumas classificações de descentralização.

A primeira classificação da descentralização: i) territorial (em função do

território); ii) por serviços (cria-se uma pessoa jurídica que recebe a titularidade e a
execução do serviço público); iii) por colaboração (transfere-se apenas execução do
serviço público a uma pessoa já existente).

A segunda classificação da descentralização: i) por outorga (é a que ocorre

mediante lei, e transfere a titularidade e a execução do serviço público); ii) por
delegação (é a que ocorre mediante ato ou contrato administrativo e transfere apenas
a execução do serviço público).

Administração Direta e Indireta.

A Administração Direta é composta pelos entes federados, isto é, pela União,
pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios.
 A Administração Indireta é composta por pessoas jurídicas que exercem
atividades administrativas. São elas: autarquias, fundações, empresas públicas e
sociedades de economia mista. Tais entidades são fruto da descentralização
administrativa.

De modo geral, é possível afirmar que: i) as autarquias estão vocacionados ao

exercício do poder de autoridade; ii) as fundações, ao exercício de atividades sociais;
iii) as empresas públicas e as sociedades de economia mista (chamadas também de
empresas estatais), ao exercício de atividade econômicas ou à prestação do serviço
público.

“CRFB: Art. 37. A administração pública direta e indireta

de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

XIX – somente por lei específica poderá ser criada

autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de
sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua
atuação;

XX – depende de autorização legislativa, em cada caso, a

criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso
anterior, assim como a participação de qualquer delas em
empresa privada.”

As entidades da Administração Indireta podem ser pessoas jurídicas de direito

público (autarquias e fundações públicas de direito público) ou pessoas jurídicas de
direito privado (fundações públicas de direito privado, empresas públicas e sociedades
de economia mista).

Obs.: As fundações públicas são aquelas instituídas pelo Poder Público. Elas
podem seguir um regime jurídico de caráter predominantemente público (caso em que
serão fundações públicas de direito público), ou um regime jurídico de caráter
predominantemente privado (caso em que serão fundações públicas de direito
privado).

As pessoas jurídicas de direito público da Administração Indireta (autarquias e

fundações públicas de direito público) são criadas por lei. Suas finalidades são
exatamente aquelas especificadas na lei criadora (princípio da especialidade). Este é
um ponto que diferencia os entes federados das entidades que compõem a
Administração Indireta, uma vez que os primeiros têm finalidades genéricas.

Já as pessoas jurídicas de direito privado da Administração Indireta (fundações

públicas de direito privado, empresas públicas e sociedades de economia mista) são
criadas por meio do registro de seus atos constitutivos, após autorização legal.

Obs.: No caso de subsidiárias (de empresas públicas ou de sociedades de

economia mista), é suficiente uma autorização legal genérica na lei que autorizou a
criação da pessoa jurídica de direito privado.

Obs.: A lei que cria ou autoriza a existência dessas pessoas jurídicas é de

iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

Obs.: No caso das fundações, caberá à lei complementar definir as áreas de sua
atuação.

É importante também saber que as entidades da Administração Indireta não

estão subordinadas hierarquicamente ao ente federado que as criou. Quando se cria
(ou se autoriza a instituição) uma pessoa jurídica, esta é dotada de autonomia,
possuindo personalidade jurídica própria. No entanto, tais entidades não estão
absolutamente dissociadas dos entes criadores. A relação existente é de controle ou
vinculação.

Obs.: Hierarquia x Controle. A hierarquia existe dentro de uma mesma pessoa

jurídica. Os órgãos superiores exercem hierarquia sobre os inferiores. Ela é presumida
e ampla. O controle (ou vinculação) existe entre pessoas jurídicas distintas (ex.:
Ministério da Previdência Social – órgão da União – e o INSS – autarquia federal). Ele
não é presumido e é restrito aos parâmetros estabelecidos na legislação que criou ou
autorizou a criação da pessoa jurídica.

Obs.: Consórcios Públicos (Lei 11.107/05). São ajustes (contratos) realizados

entre os entes federados para a realização de objetivos de interesse comum (gestão
associada de serviços públicos ou transferência de encargos, serviços, pessoal e bens
necessários à continuidade dos serviços transferidos). A contratação de um consórcio
público exige a instituição de uma pessoa jurídica própria para execução dele. Essa
pessoa jurídica pode ser de direito público (associação pública) ou de direito privado.
Tais pessoas jurídicas serão integrantes também da Administração Indireta.

Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia

Mista.
• AUTARQUIA: i) é pessoa jurídica de direito público integrante da Administração
Indireta; ii) desempenha atividades típicas de Estado (poder de autoridade); iii)
 o regime de pessoal é o estatutário (servidor público estatutário); iv) os seus
bens são considerados públicos.
• FUNDAÇÃO PÚBLICA (DE DIREITO PRIVADO): i) é pessoa jurídica de direito
privado integrante da Administração Indireta; ii) desempenha atividades sociais
sem finalidade lucrativa; iii) o regime de pessoal é o celetista (empregado
público); iv) os seus bens são considerados privados.
• EMPRESA PÚBLICA: i) é pessoa jurídica de direito privado integrante da
Administração Indireta; ii) desempenha atividades econômicas ou serviços
públicos; iii) o regime de pessoal é o celetista (empregado público); iv) os seus
bens são considerados privados; v) o capital social da empresa pública é
integralmente público; vi) pode assumir qualquer forma societária (ex.:
sociedade limitada, sociedade anônima).
• SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA: i) é pessoa jurídica de direito privado
integrante da Administração Indireta da Administração Indireta; ii)
desempenha atividades econômicas ou serviços públicos; iii) o regime de
pessoal é o celetista (empregado público); iv) os seus bens são considerados
privados; v) o capital social da empresa pública é majoritariamente público; vi)
deve assumir a forma de sociedade anônima.

Obs.: Algumas autarquias revestem-se de características especiais, o que lhes

conferem nomenclatura peculiar. São duas denominações: agências executivas e
agências reguladoras. As agências executivas (ex.: INMETRO) são autarquias que
recebem uma qualificação especial do Poder Público (elas firmam um contrato de
gestão com o respectivo Ministério, no qual se estabelecem metas a serem cumpridas,
em troca de maior autonomia gerencial, orçamentária e financeira). As agências
reguladoras são autarquias que desempenham atividade regulatória (ex.: ANEEL,
ANATEL etc).

Notas complementares sobre organização administrativa.

O termo “Administração Pública” pode ser utilizado em dois sentidos distintos.
De modo subjetivo (formal ou orgânico), ele significa as entidades administrativas, os
órgãos e os agentes públicos que exercem função administrativa. De modo objetivo
(material ou funcional), ele significa a própria função administrativa.

É importante ressaltar que a função administrativa não se está relacionada

necessariamente ao Poder Executivo, conquanto este Poder esteja, por excelência,
encarregado do exercício da função administrativa. Os demais Poderes exercem –
atipicamente – a função administrativa.

Obs.: Identificação da função administrativa. Existem basicamente três critérios

para definir a natureza administrativa de determinada atividade: i) subjetivo
(conforme o sujeito); ii) objetivo material (conteúdo da atividade); iii) objetivo formal
(regras que disciplinam a atividade).

Obs.: Organização da Administração em Setores. É clássica a divisão da

organização administrativa em setores. O primeiro setor corresponde ao Estado
(Administração Direta e Indireta). O segundo setor corresponde ao mercado
(particulares – concessionárias e permissionárias de serviço público). O terceiro setor
corresponde à sociedade civil que prestam atividades de interesse coletivo (ex.:
Serviços Sociais Autônomos, Organizações Sociais e Organizações da Sociedade de
Interesse Coletivo).

Obs.: Evolução da Administração Pública. A primeira fase, conhecida como

“Administração Pública Patrimonialista”, era marcada pela confusão entre o público e
o privado. É a época do Estado Absolutista. A segunda fase, chamada de
“Administração Pública Burocrática”, é caracterizada pela tentativa de combater a
arbitrariedade e o autoritarismo existentes no modelo anterior. Nesse período,
adotam-se os procedimentos administrativos como meio de legitimar a atuação da
Administração. Por fim, a terceira etapa, “Administração Pública Gerencial”, é
marcada pela busca da eficiência no exercício da atividade administrativa. Os
procedimentos administrativos cedem espaço à procura de resultados e ao controle
gerencial.

Obs.: É preciso saber ainda que a organização da Administração Pública,

atualmente, não está limitada às pessoas jurídicas dela integrantes (Administração
Direta e Indireta). As concessionárias e permissionárias de serviços públicos
(particulares) desempenham atividades administrativas, por delegação do Poder
Público. As organizações sociais e as organizações da sociedade de interesse coletivo
(entidades privadas) mantêm relações com o Poder Público para o desempenho de
atividades de interesse coletivo.

2. ATO ADMINISTRATIVO.CONCEITO, REQUISITOS, ATRIBUTOS,

CLASSIFICAÇÃO E ESPÉCIES.

Ato Administrativo.
A Administração Pública demonstra sua vontade através de manifestações
unilaterais (atos administrativos), bilaterais (contratos administrativos) ou plurilaterais
(convênios).

Conceito, Requisitos, Atributos, Classificação e Espécies.

 O ato administrativo pode ser conceituado como manifestação unilateral da
Administração Pública (ou de seus delegatários), que, observando o regime de direito
público, pretende produzir efeitos jurídicos a fim de atender o interesse público.

Cabe aqui uma breve digressão. Os atos administrativos são praticados, em

regra, pelo Poder Executivo – a quem incumbe, por excelência, o exercício da atividade
administrativa. No entanto, o Poder Legislativo e o Judiciário também praticam atos
administrativos. É preciso lembrar, neste ponto, que os Poderes não exercem apenas a
função que lhes confere o nome. Eles também exercem – de maneira atípica (ou não
predominante) – funções típicas dos demais Poderes. Ex.: o Judiciário exerce a função
legislativa quando edita o Regimento Interno de um Tribunal, e a função executiva,
quando concede férias a seus servidores.

Obs.: Nem todo ato praticado pelas entidades administrativas (Administração

Direta e Indireta) é considerado ato administrativo. Não é demais recordar que os atos
administrativos são praticados no exercício da função administrativa.

Obs.: É possível que entidades não integrantes da Administração Direta ou

Indireta editem atos administrativos. Isso porque o ato administrativo está relacionado
ao exercício da função administrativa, a qual pode ser objeto de delegação. Ex.:
concessionárias e permissionárias de serviço público.

Obs.: O ato administrativo não se confunde com o fato administrativo. O

primeiro é uma manifestação formal da Administração Pública objetivando alcançar
um interesse público (ex.: nomeação de um candidato aprovado em um concurso
público). O segundo é um evento material que pode gerar efeitos jurídicos (ex.: morte
de um servidor gera a vacância do cargo).

Obs.: Ato administrativo x Ato de governo. O primeiro refere-se à atividade

cotidiana da Administração Pública. O segundo refere-se às decisões políticas de alto
relevo (ex.: declaração de guerra).

Os atos administrativos possuem requisitos ou elementos que variam

conforme a doutrina. O entendimento majoritário aponta os seguintes requisitos ou
elementos: i) sujeito/competência (agente público competente); ii) finalidade; iii)
forma; iv) motivo; v) objeto.

• SUJEITO/COMPETÊNCIA: o sujeito que pratica o ato administrativo é um

agente público que tem competência (estabelecida legalmente) para fazê-lo;
• FINALIDADE: a Administração Pública pratica o ato administrativo objetivando
atender um interesse público;
• FORMA: é o meio de exteriorização do ato administrativo;
• MOTIVO: é a situação de fato ou de direito que autoriza a edição do ato
administrativo;
 • OBJETO: é o efeito jurídico do ato administrativo.

Obs.: Sujeito/Competência. O ato administrativo deve ser praticado pelo

agente público competente para fazê-lo. Quem define as competências é a legislação.
Tais competências podem ser modificadas, mediante delegação ou avocação.

“Lei 9.784/99: Art. 12. Um órgão administrativo e seu

titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar
parte de sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda
que estes não lhes sejam hierarquicamente subordinados,
quando for conveniente, em razão das circunstâncias de índole
técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.

(...)

Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:

I – a edição de atos de caráter normativo;

II – a decisão de recursos administrativos;

III – as matérias de competência exclusiva do órgão ou

autoridade.

(...)

Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por

motivos relevantes devidamente justificados, a avocação
temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente
inferior.”

Obs.: Finalidade. Como visto, o ato administrativo deve procurar atender o

interesse público. Nesse diapasão, se o agente público, ao editar o ato administrativo,
buscar atender interesse privado, o ato praticado estará viciado. É o que se chama de
“desvio de finalidade”.

Obs.: Forma. Em regra, os atos administrativos observam a forma escrita.

Alguns atos dependem da observância de determinadas formalidades. No âmbito do
Direito Administrativo, vigora o princípio da solenidade das formas. Contudo, é
possível verificar alguns atos não escritos (ex.: sinais em trânsito, ordens verbais).

Obs.: Motivo. O motivo é causa da edição do ato. Não se confunde com a

motivação do ato, que é a exposição dos motivos que levaram à edição do ato.

Os atos administrativos podem ser divididos em dois grandes grupos: atos

vinculados (não existe liberdade de escolha por parte do agente público na edição do
ato) e atos discricionários (existe liberdade de escolha por parte do agente público na
edição do ato).

O sujeito/competência, a finalidade e a forma são elementos vinculados do ato

administrativo, ao passo que o objeto e o motivo podem ser elementos vinculados ou
discricionários. Elementos vinculados são aqueles dispostos na legislação sem margem
de escolha por parte do agente público (ex.: licença para dirigir). Elementos
discricionários são aqueles dispostos na legislação com margem de escolha por parte
do agente público (ex.: autorização de uso de bem público).

Os elementos discricionários (objeto e motivo) compõem o denominado mérito

administrativo. Só existe mérito administrativo nos atos discricionários – não há, pois,
nos atos vinculados.

Obs.: Os atos administrativos podem ser desfeitos mediante anulação ou

revogação. A anulação ocorre por defeito de legalidade do ato, enquanto a revogação
ocorre por conveniência e oportunidade. Os vícios de legalidade dizem respeito aos
elementos vinculados do ato administrativo. Já a revogação está relacionada aos
elementos discricionários do ato administrativo (ao mérito administrativo). Se o ato é
anulado (anulação), ele deixa de ter efeitos desde sua edição (eficácia retroativa). Se o
ato é revogado (revogação), ele deixa de ter efeitos a partir da sua revogação (eficácia
prospectiva).

Ao lado dos requisitos/elementos do ato administrativo, é preciso estudar suas

características (ou atributos), quais sejam: i) presunção de legitimidade e de
veracidade; ii) imperatividade; iii) autoexecutoriedade.

• PRESUNÇÃO DE LEGIMITIDADE E VERACIDADE: quando um agente público

edita um ato administrativo presume-se que ele está em conformidade com o
ordenamento jurídico (legitimidade) e reflete à realidade (veracidade);
• IMPERATIVIDADE: os atos administrativos consubstanciam uma ordem da
Administração Pública;
• AUTOEXECUTORIEDADE: a Administração Pública pode executar diretamente
sua vontade, sem a necessidade de manifestação do Poder Judiciário.

Obs.: Há quem diferencie exigibilidade de autoexecutoriedade. Na primeira, o

agente público se vale de meios indiretos para coagir o particular a assumir
determinado comportamento (ex.: estabelecimento de multa diária para que uma
empresa evite despejar resíduos tóxicos num rio). Já na autoexecutoriedade o agente
público se vale de meios diretos (ex.: força).

Quanto à classificação dos atos administrativos, existem inúmeros critérios.

 • Quanto à formação do ato: i) simples: decorre da vontade de um único órgão
(ex.: ato que concede férias a um servidor); ii) complexos: decorre da vontade
de mais de um órgão (ex.: nomeação de Ministro do STF); iii) compostos:
decorre da vontade de mais de um órgão, sendo que a manifestação de um é
meramente instrumental (ex.: ato que depende de um visto);
• Quanto aos destinatários: i) individuais: destinam-se a pessoas determinadas
(ex.: ato que concede uma gratificação a um grupo de servidores); ii) gerais:
destinam-se a pessoas indeterminadas (ex.: regulamento ambiental);
• Quanto aos efeitos: i) constitutivos: criam, modificam ou extinguem direitos; ii)
declaratórios: declaram situações jurídicas já existentes;
• Quanto à liberdade do agente público: i) vinculados: sem liberdade; ii)
discricionários: com liberdade;
• Quanto à validade: i) válido: em conformidade com a ordem jurídica; ii)
inválido: em desconformidade com a ordem jurídica;
• Quanto à formação e eficácia: i) perfeitos: atos que completaram o ciclo de
formação e podem produzir efeitos; ii) imperfeitos: atos que não completaram
o ciclo de formação; iii) pendentes: atos que estão sujeitos a condição ou
termo para produzir efeitos; iv) consumados: atos que produziram efeitos.

Obs.: Ciclo de formação do ato administrativo. Os atos administrativos são

editados mediante um processo administrativo. Este é uma sequência preordenada de
atos instrumentais que visa alcançar um resultado (ato administrativo). Quando o
processo administrativo ainda não foi finalizado, o ato administrativo é imperfeito.

Obs.: Condição e termo. No Direito, é comum a utilização dessas expressões, as

quais se referem a elementos acidentais do negócio jurídico. Condição é o evento
futuro e incerto que subordina os efeitos do negócio jurídico. Termo é o evento futuro
e certo que subordina os efeitos do negócio jurídico.

As espécies de atos administrativos (embora também não exista uniformidade

na doutrina) são as seguintes: i) atos normativos; ii) atos ordinatório; iii) atos negociais;
iv) atos enunciativos; v) atos punitivos.

• ATOS NORMATIVOS: são aqueles que estabelecem comandos gerais e

abstratos, com o fito de dar fiel execução à lei, ou seja, eles almejam
complementar as disposições legais (ex.: decretos regulamentares, regimentos
internos, resoluções);
• ATOS ORDINATÓRIOS: são aqueles praticados no âmbito do poder hierárquico,
a fim de disciplinar as relações internas (ex.: instruções, circulares, avisos);
• ATOS NEGOCIAIS: são aqueles praticados mediante requerimento do
particular, que pretende desenvolver alguma atividade ou utilizar algum bem
público (ex.: licenças; autorizações);
 • ATOS ENUNCIATIVOS: são aqueles que veiculam opiniões ou atestam fatos
(ex.: pareceres, certidões);
• ATOS PUNITIVOS: são aqueles que encerram uma restrição aos interesses dos
particulares (ex.: multa, demissão).

Obs.: Licenças, permissões e autorizações. As licenças são atos administrativos

vinculados, ou seja, uma vez preenchido os requisitos legais pelo particular, o agente
público deve editar o ato administrativo (ex.: licença para construir, para dirigir). Elas
também são atos de consentimento estatal (o Estado permite que o particular exerça a
atividade) e declaratório (apenas se reconhece o direito do particular). As permissões e
as autorizações são atos administrativos discricionários, ou seja, o agente público pode
ou não editar o ato conforme a oportunidade e conveniência (ex.: permissão de uso de
bem público). Elas também são atos de consentimento estatal e constitutivo (cria o
direito para o particular).

Notas complementares sobre atos administrativos.

Os atos administrativos podem ser extintos por diferentes maneiras: i) normal
(quando o ato produziu seus efeitos ou o seu prazo se encerrou); ii) subjetiva (quando
o beneficiário do ato desaparece); iii) objetiva (quando o objeto do ato administrativo
desaparece); iv) por manifestação de vontade do particular – recusa ou renúncia; v)
por manifestação de vontade da Administração Pública – caducidade (surgimento de
uma lei nova que não permite mais o ato administrativo), cassação (descumprimento
das condições fixadas), anulação (defeito de legalidade), revogação (em função da
conveniência e oportunidade) e contraposição (surgimento de novo ato administrativo
que extingue o anterior).

Se o ato administrativo contém algum defeito, é possível salvá-lo (corrigi-lo)

mediante a convalidação. Os atos que possuem defeitos podem ser divididos em: atos
nulos e atos anuláveis. Os primeiros têm defeitos que não podem ser corrigidos, ao
passo que os segundos têm vícios que podem ser sanados.

“Lei 9.784/99: Art. 55. Em decisão na qual se evidencie

não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a
terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão
ser convalidados pela própria Administração.”

3. PODERES ADMINISTRATIVOS.HIERÁRQUICO, DISCIPLINAR,

REGULAMENTAR E DE POLÍCIA.USO E ABUSO DO PODER.
Poderes Administrativos.
Os “Poderes Administrativos” aqui tratados não se confundem com os
“Poderes” Executivo, Legislativo e Judiciário. Na verdade, os “Poderes Administrativos”
são prerrogativas conferidas aos agentes públicos para o desempenho da função
administrativa (atendimento dos interesses públicos).

Eles representam não apenas um poder, mas também um dever, motivo pelo
qual costumam ser chamados de “poder-dever”.

Hierárquico, Disciplinar, Regulamentar e de Polícia.

O poder hierárquico é inerente à subordinação hierárquica (escalonamento)
existente entre os órgãos superiores e inferiores de uma mesma entidade
administrativa. Tal prerrogativa permite que os agentes públicos superiores adotem
várias providências em relação aos subordinados (ex.: expedição de ordens,
fiscalização, modificação de competência, revisão de atos, punição).

É importante recordar, no presente ponto, da distinção feita entre

subordinação e controle (ou vinculação). Não existe subordinação entre pessoas
jurídicas distintas (ex.: União e o INSS). Neste caso, existe uma relação de controle (ou
vinculação). Se não há subordinação, não que se falar em poder hierárquico.

O poder disciplinar tem estreita relação com o poder hierárquico. Tal poder
consubstancia a prerrogativa da Administração de investigar os atos praticados pelos
agentes públicos ou particulares e aplicar-lhes a respectiva punição. O poder
disciplinar pode acarretar, portanto, sanções aos agentes públicos (infrações
funcionais) e aos particulares (punições aos alunos de escolas públicas).

É necessário ter em mente que o poder disciplinar (relacionado à hierarquia)

existe no âmbito de relações jurídicas especiais (abrangência restrita) existentes entre
o Estado e os particulares. Isso é relevante para diferenciar do poder de polícia, que
existe no âmbito de relações jurídicas genéricas (abrangência ampla) existentes entre
o Estado e os particulares.

Costuma-se afirmar que o poder disciplinar é discricionário, para indicar que o

agente público, responsável pela apuração e punição das faltas, tem liberdade para
escolher a sanção mais adequada ao caso concreto.

O poder regulamentar (chamado igualmente de poder normativo) corresponde

à prerrogativa da Administração Pública de editar atos para dar fiel execução à lei, ou
seja, cabe à Administração Pública praticar atos que complementam as disposições
legais, a fim de permitir sua aplicação.
 Obs.: As leis (atos legislativos) veiculam comandos gerais e abstratos. Não raro,
elas dependem de complementação para que possam ser aplicadas aos casos
concretos. Essa complementação é feita com base no poder regulamentar, através de
atos que veiculam comandos mais individuais e concretos.

No exercício do poder regulamentar, não é permitido à Administração Pública

inovar na ordem jurídica, criando direitos e deveres para os particulares, visto que isto
é inerente à função legislativa. A regulamentação é limitada e condicionada pelos
termos da lei que se pretende regulamentar.

Obs.: Atos normativos primários x atos normativos secundários. Os primeiros

são atos que inovam a ordem jurídica e estão relacionados, em regra, à função
legislativa. Já os segundos são atos que complementa os preceitos legais e estão
relacionados à função administrativa.

Os regulamentos editados pelo Poder Público podem ser classificados de

diversas maneiras. Eles podem ser divididos, p. ex., em regulamentos jurídicos (quando
afetam os particulares de modo indistinto) ou administrativos (quando afetam
determinados particulares ou se limitam à organização administrativa).

Contudo, a classificação mais importante é esta: i) regulamentos executivos; ii)

regulamentos autônomos; iii) regulamentos autorizados. Os regulamentos executivos
são os editados com base na lei. Os regulamentos autônomos são editados com base
na Constituição. E os regulamentos autorizados são editados com base em delegação
legislativa.

Por fim, o poder de polícia corresponde à prerrogativa conferida à

Administração Pública de restringir ou condicionar, com base na lei, o exercício dos
direitos e interesses individuais, a fim de atender os interesses públicos. O fundamento
do poder de polícia repousa no princípio da supremacia do interesse público.

“Código Tributário Nacional: Art. 78. Considera-se poder

de polícia atividade da administração pública que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de
ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à
disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades
econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder
Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e
aos direitos individuais ou coletivos.”

É lugar-comum afirmar que o poder de polícia existe no âmbito da supremacia

geral. O Estado exerce supremacia geral sobre todos os particulares, de modo que
todos eles estão sujeitos ao poder de polícia. Ao lado da supremacia geral, existe a
supremacia especial (relações jurídicas especiais). O Estado exerce supremacia especial
sobre apenas alguns particulares (e sobre agentes públicos). O poder disciplinar existe
no âmbito da supremacia especial.

O poder de polícia costuma ser dividido em: i) polícia administrativa; ii) polícia
judiciária. A polícia administrativa refere-se à própria atividade administrativa de
limitar e condicionar o exercício de direitos individuais a fim de atender o interesse
público. Já a polícia judiciária refere-se à investigação de infrações penais.

São características do poder de polícia: i) discricionariedade (o agente público

dispõe de liberdade para escolher o melhor momento de atuar ou a punição mais
adequada); ii) coercibilidade (os atos derivados do poder de polícia devem ser
observados compulsoriamente pelos particulares); iii) autoexecutoriedade (o Poder
Público pode implementar os atos mesmo sem interferência judicial).

Uso e Abuso do Poder.

O uso dos “Poderes Administrativos” deve ocorre em conformidade com o
ordenamento jurídico (utilização legítima). Se há desconformidade, restará
configurado o abuso do poder (utilização ilegítima). Existem duas espécies de abuso de
poder: i) excesso de poder; ii) desvio de poder.

O excesso de poder corresponde a pratica de um ato para o qual o agente

público não dispõe de competência para fazê-lo (o agente vai além do que a legislação
prevê). O defeito atinge o elemento da competência/sujeito.

Já o desvio de poder (mencionado anteriormente) corresponde a pratica de um

ato desvirtuado da finalidade pública (com o ato, o agente pretende alcançar interesse
particular). O defeito atinge o elemento da finalidade.

Obs.: No caso de excesso de poder, é possível salvar o ato mediante a

convalidação pela autoridade competente (ato anulável). No caso de desvio de poder,
não é possível salvar o ato (ato nulo).

4. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.CONTROLE EXERCIDO PELA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.CONTROLE JUDICIAL.CONTROLE LEGISLATIVO.

Controle da Administração Pública.

Como visto em linhas atrás, o Estado de Direito (modelo que substituiu o
Estado de Polícia) pretendeu limitar o poder estatal através do estabelecimento de
regras (ordenamento jurídico). Por essa razão, a atuação do Poder Público é limitada
pelas regras jurídicas existentes (p. ex.: direitos fundamentais), de modo que ela pode
ser controlada.

O controle da administração pública pode ser classificado em: i) autocontrole

(controle interno); ii) controle externo; iii) controle privado (ou social).

O autocontrole (controle interno) é aquele realizado pelo próprio Poder

responsável pela ação administrativa (ex.: fiscalização dos contratos administrativos
pelo Poder Executivo; anulação de um ato ilegal editado pelo próprio Poder Executivo).

O controle externo é aquele realizado por um Poder sobre outro (ex.:

Legislativo e Judiciário sobre os atos praticados pelo Poder Executivo).

O controle privado é aquele realizado pelos particulares (ex.: direito de

petição, de representação, participação em audiências públicas).

De outro lado, o controle pode ser: i) preventivo (realizado antes da prática do

ato); ii) repressivo (realizado após a realização do ato).

Ainda, o controle pode ser: i) de legalidade (confronto do ato com as

disposições legais); ii) de mérito (avaliação do ato conforme a conveniência e
oportunidade).

Controle exercido pela Administração Pública.

A Administração Pública pode (ou melhor, tem o poder-dever) controlar os atos
por ela praticados. É um autocontrole, que se caracteriza pela amplitude, alcançando
os aspectos de legalidade e de mérito. O ato maculado por ilegalidade (controle de
legalidade) está sujeito à anulação (sendo possível, a depender do tipo de mácula, a
convalidação). O ato que não mais atende o interesse público está sujeito à revogação
(controle de mérito). O controle exercido pela própria Administração Pública é
chamado de supervisão ministerial.

Obs.: A Administração Pública só pode revogar os seus próprios atos. Ex.: O

Poder Executivo não pode revogar um ato administrativo que concedeu férias a um
servidor público do Poder Judiciário, praticado por este Poder. Tampouco ela pode
anular atos de outros Poderes.

“Lei 9.784/99: Art. 53. A Administração Pública deve

anular seus próprios atos, quando eivados de vício de
legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.”

“Súmula 473 do STF: A Administração Pública pode anular

seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam
 ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los,
por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciação judicial.”

Controle Judicial.
O Poder Judiciário pode controlar a legalidade dos atos praticados pelos
demais Poderes, inclusive dos seus (art. 5º, XXXV, CRFB). Ou seja, cabe ao Judiciário
analisar se o ato está ou não em conformidade com o ordenamento jurídico. Não é
permitido a ele verificar se o ato é conveniente e oportuno (isso, no exercício da
função jurisdicional).

Daí se percebe que o controle da legalidade incide sobre os elementos

vinculados dos atos administrativos, visto que, quanto a estes, não há liberdade para o
agente público decidir a respeito da edição do ato.

Obs.: É possível controlar a legalidade de ato discricionário? Sim, porque

mesmo no ato discricionário existem elementos vinculados. Ex.: o Judiciário anula um
ato administrativo discricionário do Executivo que não respeitou a forma prevista em
lei.

Obs.: É possível ao Judiciário revogar (controle de mérito) um ato

administrativo? Depende. Se o ato é praticado por ele mesmo, é possível (é preciso
lembrar que o Judiciário também exerce a função administrativa). Se o ato é praticado
por outros Poderes, não.

Controle Legislativo.
O Poder Legislativo, além da função legislativa, é encarrega da função de
fiscalização. Cabe a ele exercer, com o auxílio do Tribunal de Contas, o controle dos
atos praticados pelo Poder Executivo, a partir dos critérios fixados na Constituição.

A título de ilustração, o controle do legislativo engloba: i) possibilidade de

sustar atos normativos que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da
delegação legislativa (art. 49, V, CRFB); ii) convocar autoridades para esclarecimentos e
requisições de informações (art. 50, CRFB); iii) investigação pelas comissões
parlamentares de inquérito (art. 58, § 3º, CRFB); iv) julgamento do chefe do Executivo
– impeachment (art. 52, I e II, CRFB).

No exercício do controle legislativo, é importante destacar o papel do Tribunal

de Contas. Embora relacionado constitucional ao Poder Legislativo, é um órgão
independente. Não é rigorosamente um “Tribunal”, porque não julga, com caráter
definitivo, as causas postas a sua apreciação.
 Os Tribunais de Contas controlam a legalidade (conformidade com a lei), a
legitimidade (conformidade com o ordenamento jurídico) e a economicidade (relação
de custo-benefício) dos atos praticados.

5. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO

ESTADO NO DIREITO BRASILEIRO. RESPONSABILIDADE POR ATO
COMISSIVO DO ESTADO. RESPONSABILIDADE POR OMISSÃO DO
ESTADO. REQUISITOS PARA DEMONSTRAÇÃO DA RESPONSABILIDADE
DO ESTADO. CAUSAS EXCLUDENTES E ATENUANTES DA
RESPONSABILIDADE DO ESTADO.

Responsabilidade Civil do Estado.

A responsabilidade civil do Estado pode ser definida como a obrigação de
reparar um dano causado pela ação estatal.

Responsabilidade Civil do Estado no Direito Brasileiro.

Antes de falar da responsabilidade civil do Estado no Direito Brasileiro, é
preciso esclarecer duas espécies de responsabilidade civil: i) a subjetiva; ii) a objetiva.

Como visto, a responsabilidade civil é a obrigação de reparação dos danos

causados por um comportamento de um agente. Esse vínculo jurídico, que confere à
vítima um direito à indenização, pode ser assim representado por elementos: i)
conduta do agente; ii) dano causado pela conduta; iii) nexo de causalidade existente
entre a conduta e o dano causado; iv) culpa (ou dolo) do agente.

A responsabilidade civil subjetiva é caracterizada justamente pela presença da

culpa (ou dolo) do agente. A configuração deste tipo de responsabilidade civil
depende, pois, da demonstração dos quatro elementos citados.

De outra parte, a responsabilidade civil objetiva é marcada pela

desnecessidade de demonstração da culpa (ou dolo) do agente. A configuração desta
espécie de responsabilidade civil depende, portanto, da demonstração apenas de três
elementos, quais sejam: i) conduta; ii) dano; iii) nexo causal.

Retornando à responsabilidade civil do Estado no Direito brasileiro, é de se

perceber que esta – em regra – é do tipo objetiva. Ou seja: é preciso que demonstrar
que a conduta estatal causou um dano a um particular, e que entre aquela e este
existe um nexo de causalidade. Não é necessário demonstrar culpa.
 “CRFB: Art. 37. (...)

§ 6º. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito

privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos
danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos
de dolo ou culpa.”

O referido dispositivo constitucional indica a amplitude da responsabilidade

civil objetiva: i) pessoas jurídicas de direito público (entes federados, autarquias e
fundações de direito público); ii) pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de
serviço público (empresas estatais que prestem serviços públicos e concessionárias e
permissionárias de serviço público).

Obs.: É importante recordar que as empresas estatais podem desenvolver

atividade econômica ou prestar serviço público. Apenas estas últimas respondem com
base na responsabilidade civil objetiva. As que desempenham atividades econômicas
(equiparando-se às demais empresas privadas) estão sujeitas à responsabilidade civil
subjetiva.

Responsabilidade Civil por Ato Comissivo do Estado.

A responsabilidade civil pode ocorrer em função de atos comissivos (ação) ou
de atos omissivos (omissão). Em sede de responsabilidade civil do Estado, essa
distinção é de fundamental importância para caracterização da natureza da
responsabilidade a que está sujeita a Administração Pública.

Pois bem. Como já afirmado, a responsabilidade civil do Estado, em regra, é

objetiva. Na verdade, a responsabilidade civil do Estado é objetiva no caso de ato
comissivo do Estado (ação estatal). Logo, não há necessidade de comprovação de
culpa. No caso de ato omissivo (omissão estatal), a responsabilidade (para maior parte
dos estudiosos do Direito) é subjetiva, de modo que é preciso a demonstração da culpa
nessa hipótese.

Obs.: Há quem diferencie omissão genérica de omissão específica. Na primeira,

a responsabilidade é subjetiva. Na segunda, ela é objetiva.

A responsabilidade civil do Estado tem por fundamento a teoria do risco

administrativo e da repartição dos encargos sociais. A linha de raciocínio é a seguinte:
i) o Estado é uma entidade criada para buscar o interesse coletivo, dispondo, para
tanto, de inúmeras prerrogativas; ii) o exercício dessas prerrogativas gera risco aos
particulares (possibilidade de lesão a direito individual); iii) se o Estado causar um dano
a um particular, no intuito de promover o interesse público, nada mais justo que a
sociedade (beneficiada com a ação estatal) suporte o prejuízo, de modo que este não
incide somente sobre o indivíduo.

A teoria do risco administrativo não se confunde com outra teoria chamada de

risco integral. A diferença é que esta última não admite a existência de causas
excludentes da responsabilidade (as quais serão estudadas adiante).

Responsabilidade Civil por Omissão do Estado.

Já foi dito que a responsabilidade civil do Estado por atos omissivos (omissão
estatal) é de natureza subjetiva, na qual é preciso a demonstração da culpa.

Pois bem. Para melhor compreensão do tema, é necessário fazer uma ligeira
digressão. De modo geral, a responsabilidade civil subjetiva refere-se à culpa do
agente que, com a sua conduta, causou o dano. A culpa é do indivíduo. Em razão da
dificuldade encontrada, não raramente, de se apontar o culpado individualmente pela
conduta, surgiu uma teoria chamada de “culpa anônima”, segundo a qual a vítima
precisa apenas demonstrar a falha na prestação do serviço público.

Assim, no caso de omissão estatal, a vítima do dano deve comprovar tão

somente a falha na prestação do serviço público, sendo desnecessário individualizar a
culpa.

Causas Excludentes e Atenuantes da Responsabilidade Civil do Estado.

A responsabilidade civil do Estado é fundamentada na teoria do risco
administrativo e na repartição dos encargos sociais. Ao contrário da teoria do risco
integral, aquela teoria admite a existência de causas excludentes da responsabilidade
do Estado.

As causas excludentes são hipóteses em que o Estado não será

responsabilizado pelo dano suportado pelo particular. São elas: i) fato exclusivo da
vítima; ii) fato exclusivo de terceiro; iii) caso fortuito ou força maior.

Nesse diapasão, o Estado não estará obrigado a indenizar o dano quando ele
for decorrente (i) de fato atribuído exclusivamente à própria vítima, (ii) de fato
atribuído exclusivamente a terceiro, (iii) de caso fortuito ou força maior.

As causas atenuantes são hipóteses em que o Estado estará obrigado a

indenizar o dano, porém de modo mitigado. Elas ocorrem quando o Estado concorre
de alguma forma com a vítima, com terceiro ou com o caso fortuito/força maior, para
a ocorrência do dano.

Notas complementares sobre responsabilidade civil do Estado.

 O Estado é civilmente responsável pelos atos praticados pelos agentes públicos
no exercício da função pública. Logo, se o sujeito que causou o dano à vítima é agente
público, porém não estava exercendo a função pública, não há que se falar em
responsabilidade civil do Estado. O desempenho da função pública é um pressuposto
da responsabilização do Estado.

Outro ponto digno de nota é: embora o dano seja causado pelo agente público,
quem suportará o dano (ao menos inicialmente) é o Estado. A vítima buscará o
ressarcimento do dano nos cofres públicos, e não no patrimônio do servidor. Todavia,
se o servidor público agiu com culpa/dolo (responsabilidade civil subjetiva), o Estado
terá direito de regresso em face dele – a fim de recuperar o que os recursos
desembolsados com o pagamento da indenização da vítima.

6. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

Noção.
A improbidade administrativa pode ser entendida como uma conduta ilícita de
um agente público (ou de terceiros), dolosa ou culposa, que, ultrapassando os limites
da mera irregularidade administrativa, gera enriquecimento ilícito, dano ao erário ou a
violação de princípios da Administração Pública.

Previsão constitucional e legal.

Na CRFB/88,

“Art. 37. (…) § 4º. Os atos de improbidade administrativa

importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da
função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento
ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo
da ação penal cabível.”

Na Lei 8.429/1992,

“Art. 1º. Os atos de improbidade praticados por qualquer

agente público, servidor ou não, contra a administração direta,
indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de
empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade
para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou
 concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da
receita anual, serão punidos na forma desta lei.

Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades

desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio
de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal
ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja
criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com
menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita
anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à
repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.”

Sujeitos da improbidade administrativa.

No ato de improbidade administrativa, o sujeito passivo (a vítima) está previsto
no aludido art. 1º da Lei 8.429/1992. São eles:

• administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da

União, dos Estados, do DF, dos Municípios e de Territórios;

• empresa incorporada ao patrimônio público;

• entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com
mais de 50% do patrimônio ou da receita anual;

• entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de

órgão público, bem como aquelas para cuja criação ou custeio o erário haja
concorrido ou concorra com menos de 50% do patrimônio ou da receita anual.

Já o sujeito ativo está previsto no art. 1º, 2º e 3º. De acordo com as disposições,
o sujeito ativo do ato de improbidade é:

• o agente público, servidor ou não;

• agente público é todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem
remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer
forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas
entidades referidas;

• também é sujeito ativo do ato de improbidade aquele que, mesmo não sendo
agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou
dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.

Atos de improbidade administrativa.

 A Lei 8.429/1992 classifica os atos de improbidade em três espécies: a) atos que
importam enriquecimento ilícito; b) atos que causam prejuízo ao erário; c) atos que
atentam contra os princípios da Administração Pública.

ATOS QUE IMPORTAM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO (art. 9º): cuida-se da

conduta ilícita do sujeito ativo que implica obtenção de vantagem patrimonial indevida
em função do exercício da função pública.

“Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa

importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de
vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo,
mandato, função, emprego ou atividade nas entidades
mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:

I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou

imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou
indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou
presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa
ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das
atribuições do agente público;
II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para
facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou
imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas
no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para
facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o
fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao
valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos,
máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de
propriedade ou à disposição de qualquer das entidades
mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de
servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por
essas entidades;
V - receber vantagem econômica de qualquer natureza,
direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de
jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de
usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar
promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza,
direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou
 avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre
quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de
mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades
mencionadas no art. 1º desta lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de
mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer
natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do
patrimônio ou à renda do agente público;
VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de
consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica
que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por
ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público,
durante a atividade;
IX - perceber vantagem econômica para intermediar a
liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;
X - receber vantagem econômica de qualquer natureza,
direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência
ou declaração a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio
bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;
XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou
valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1° desta lei.”
ATOS QUE CAUSAM PREJUÍZO AO ERÁRIO (art. 10º): cuida-se da conduta
ilícita, dolosa ou culposa, do sujeito ativo que acarreta lesão aos cofres públicos.

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que

causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou
culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação,
malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:

I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a

incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou
jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta
lei;
 II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica
privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta
lei, sem a observância das formalidades legais ou
regulamentares aplicáveis à espécie;
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente
despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências,
bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância
das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;
IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de
bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades
referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço
por parte delas, por preço inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de
bem ou serviço por preço superior ao de mercado;
VI - realizar operação financeira sem observância das
normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente
ou inidônea;
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a
observância das formalidades legais ou regulamentares
aplicáveis à espécie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-
lo indevidamente;
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não
autorizadas em lei ou regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou
renda, bem como no que diz respeito à conservação do
patrimônio público;
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das
normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua
aplicação irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se
enriqueça ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular,
veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer
natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das
 entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o
trabalho de servidor público, empregados ou terceiros
contratados por essas entidades.
XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por
objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão
associada sem observar as formalidades previstas na lei;
(Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005)
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem
suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as
formalidades previstas na lei. (Incluído pela Lei nº 11.107, de
2005)”
ATOS QUE ATENTAM CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
(art. 11º): cuida-se da conduta ilícita do sujeito ativo que transgride os princípios da
Administração Pública.

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que

atenta contra os princípios da administração pública qualquer
ação ou omissão que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e
notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento

ou diverso daquele previsto, na regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de
ofício;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em
razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso público;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-
lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de
terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida
política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria,
bem ou serviço.”

Penalidades decorrente do ato de improbidade administrativa.

 As sanções pela prática do ato de improbidade administrativa variam conforme
a espécie do ato, sendo elas aplicadas isolada ou cumulativamente, por decisão do
Poder Judiciário.
“Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e
administrativas previstas na legislação específica, está o
responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes
cominações, que podem ser aplicadas isolada ou
cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:
(Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009).
I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores
acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral
do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão
dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa
civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e
proibição de contratar com o Poder Público ou receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da
qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano,
perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função
pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos,
pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e
proibição de contratar com o Poder Público ou receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da
qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano,
se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos
políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até
cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e
proibição de contratar com o Poder Público ou receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da
qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o
juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o
proveito patrimonial obtido pelo agente.”
 No caso de sanções de caráter patrimonial, o sucessor do sujeito ativo do ato
de improbidade administrativa está submetido às cominações legais até o limite do
valor da herança.
“Art. 8° O sucessor daquele que causar lesão ao
patrimônio público ou se enriquecer ilicitamente está sujeito às
cominações desta lei até o limite do valor da herança.”

Procedimento administrativo e do processo judicial.

O ato de improbidade administrativa pode ser apurado pela via administrativa,
na forma apropriada (procedimento administrativo disciplinar, p. ex.), podendo
ensejar as penas previstas nos estatutos dos servidores.
“Art. 14. Qualquer pessoa poderá representar à
autoridade administrativa competente para que seja instaurada
investigação destinada a apurar a prática de ato de
improbidade.
§ 1º A representação, que será escrita ou reduzida a termo
e assinada, conterá a qualificação do representante, as
informações sobre o fato e sua autoria e a indicação das provas
de que tenha conhecimento.
§ 2º A autoridade administrativa rejeitará a representação,
em despacho fundamentado, se esta não contiver as
formalidades estabelecidas no § 1º deste artigo. A rejeição não
impede a representação ao Ministério Público, nos termos do
art. 22 desta lei.
§ 3º Atendidos os requisitos da representação, a
autoridade determinará a imediata apuração dos fatos que, em
se tratando de servidores federais, será processada na forma
prevista nos arts. 148 a 182 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro
de 1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo com os
respectivos regulamentos disciplinares.
Art. 15. A comissão processante dará conhecimento ao
Ministério Público e ao Tribunal ou Conselho de Contas da
existência de procedimento administrativo para apurar a
prática de ato de improbidade.
Parágrafo único. O Ministério Público ou Tribunal ou
Conselho de Contas poderá, a requerimento, designar
representante para acompanhar o procedimento
administrativo.”
 Na esfera judicial, a ação de improbidade administrativa pode ser promovida
pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada. Sendo proposta a ação
pelo Ministério Público, a pessoa jurídica interessada pode ficar inerte (não contestar a
ação proposta) ou atuar ao lado do Ministério Público, quando isso for de interesse
público, a juízo do representante legal. Nos casos em que o Ministério Público não
propor a ação, ele atuará como fiscal da lei, sob pena de nulidade.
“Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será
proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica
interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida
cautelar.
§ 1º É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações
de que trata o caput.
§ 2º A Fazenda Pública, quando for o caso, promoverá as
ações necessárias à complementação do ressarcimento do
patrimônio público.
o
§ 3 No caso de a ação principal ter sido proposta pelo
o
Ministério Público, aplica-se, no que couber, o disposto no § 3
o o
do art. 6 da Lei n 4.717, de 29 de junho de 1965. (Redação
dada pela Lei nº 9.366, de 1996)
§ 4º O Ministério Público, se não intervir no processo como
parte, atuará obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de
nulidade.
o
§ 5 A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo
para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a
mesma causa de pedir ou o mesmo objeto. (Incluído pela
Medida provisória nº 2.180-35, de 2001)
o
§ 6 A ação será instruída com documentos ou justificação
que contenham indícios suficientes da existência do ato de
improbidade ou com razões fundamentadas da impossibilidade
de apresentação de qualquer dessas provas, observada a
legislação vigente, inclusive as disposições inscritas nos arts. 16
a 18 do Código de Processo Civil. (Incluído pela Medida
Provisória nº 2.225-45, de 2001)
o
§ 7 Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará
autuá-la e ordenará a notificação do requerido, para oferecer
manifestação por escrito, que poderá ser instruída com
 documentos e justificações, dentro do prazo de quinze dias.
(Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001)
o
§ 8 Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta
dias, em decisão fundamentada, rejeitará a ação, se convencido
da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da
ação ou da inadequação da via eleita. (Incluído pela Medida
Provisória nº 2.225-45, de 2001)
o
§ 9 Recebida a petição inicial, será o réu citado para
apresentar contestação. (Incluído pela Medida Provisória nº
2.225-45, de 2001)
§ 10. Da decisão que receber a petição inicial, caberá
agravo de instrumento. (Incluído pela Medida Provisória nº
2.225-45, de 2001)
§ 11. Em qualquer fase do processo, reconhecida a
inadequação da ação de improbidade, o juiz extinguirá o
processo sem julgamento do mérito. (Incluído pela Medida
Provisória nº 2.225-45, de 2001)
§ 12. Aplica-se aos depoimentos ou inquirições realizadas
nos processos regidos por esta Lei o disposto no art. 221, caput
o
e § 1 , do Código de Processo Penal. (Incluído pela Medida
Provisória nº 2.225-45, de 2001)
Art. 18. A sentença que julgar procedente ação civil de
reparação de dano ou decretar a perda dos bens havidos
ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão dos bens,
conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo
ilícito.”

Regras finais e prescrição.

As penas da perda da função pública e da suspensão dos direitos políticos só se
efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória. É possível, contudo, o
afastamento do agente público do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da
remuneração, quando a medida se fizer necessária à instrução processual (art. 20).
De acordo com o art. 21, a aplicação das sanções da Lei de Improbidade
independe: a) da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à
pena de ressarcimento; b) da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle
interno ou pelo Tribunal de Contas.
 O art. 23 trata da prescrição. Conforme o preceito, a prescrição da ação de
improbidade administrativa observa duas formulações, de acordo com a natureza do
vínculo do agente público: a) até cinco anos após o término do exercício de mandato,
de cargo em comissão ou de função de confiança; b) dentro do prazo prescricional
previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do
serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.

7. REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO. CONCEITO. PRINCÍPIOS

EXPRESSOS E IMPLÍCITOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

Regime Jurídico-Administrativo. Conceito.

O regime jurídico é o conjunto de regras e princípios aplicáveis. Nesse sentido,
o estudo do regime jurídico-administrativo compreende a análise das regras e dos
princípios aplicáveis à Administração Pública.

Obs.: Regra x Princípio. Para fins do Direito, é possível afirmar que a regra e o
princípio são espécies do gênero norma jurídica. Enquanto a regra destina-se a casos
específicos e aplica-se segundo a máxima do “ou tudo, ou nada”, o princípio destina-se
a casos diversos e aplica-se em maior ou menor grau. Ambos possuem o mesmo valor
jurídico.

Obs.: Conflito de normas jurídicas (antinomia jurídica). No caso de regras, o

conflito é resolvido pela aplicação dos critérios hierárquico, cronológico e da
especialidade. No caso de princípios, o conflito é resolvido pela técnica da ponderação.

Princípios expressos e implícitos da Administração Pública.

Os princípios podem ser expressos (previstos no ordenamento jurídico) ou
implícitos (reconhecidos no ordenamento jurídico). Exemplo de princípio expresso:
princípio da legalidade (art. 37, caput, da CRFB). Exemplo de princípio implícito:
princípio da razoabilidade/proporcionalidade.

Não há um consenso sobre o conjunto de princípios aplicáveis à Administração

Pública. Assim, neste ponto, abordar-se os princípios mais relevantes.

Quanto aos princípios expressos, a CFRB consagra no art. 37, caput, da CRFB:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de

qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal
 e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...).”

• PRINCÍPIO DA LEGALIDADE: i) “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de

fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (art. 5º, II, CRFB); ii) esta noção de
legalidade (caráter negativo) está relacionada a sua aplicação em face dos
particulares (estes podem fazer tudo aquilo que a lei não proíbe); iii) no que
concerne a sua aplicação em face da Administração Pública, o princípio exige
uma leitura positiva, de modo que o Poder Público só pode fazer aquilo que a
lei permite;
• PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE: i) possui dois aspectos; ii) o primeiro é a
igualdade – todos os particulares são iguais perante a Administração Pública
(exemplo de aplicação da igualdade no ordenamento jurídico: concurso
público, licitação etc); iii) o segundo é a vedação da promoção pessoal – “a
publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos
públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela
não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção
pessoal de autoridades ou servidores públicos” (art. 37, § 1º, CRFB);
• PRINCÍPIO DA MORALIDADE: i) o Poder Público, além de respeitar as
disposições legais, deve pautar-se segundo os padrões éticos da probidade, da
honestidade e da lealdade (ex.: proibição do nepotismo); ii) súmula vinculante
nº 13/STF: “A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta,
colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade
nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica, investido em cargo de
direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou
de confiança, ou, ainda, de função gratificada na Administração Pública direta e
indireta, em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola
a Constituição Federal.”
• PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE: i) os atos da Administração Pública devem ser
divulgados para ciência dos particulares – “todos têm direito de receber dos
órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo
ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e
do Estado” (art. 5º, XXXIII, CRFB);
• PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA: i) o Poder Público deve buscar os melhores
resultados com o menor custo (relação de custo-benefício).

Relativamente aos princípios implícitos, destacam-se os seguintes:

• PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE/PROPORCIONALIDADE: i) na busca pela

concretização dos interesses públicos, as ações do Poder Público devem ser
 razoáveis e proporcionais; ii) atendimento de três critérios: a – adequação (a
ação estatal deve ser adequada ao resultado pretendido); b – necessária (a
ação estatal deve ser necessária ao resultado pretendido); c –
proporcionalidade em sentido estrito (relação de custo e benefício).
• PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO: i) os interesses públicos
se sobrepõem aos interesses privados; ii) interesse público primário: é o
interesse da coletividade; iii) interesse público secundário: é o interesse do
ente público enquanto pessoa jurídica; iv) o interesse público que possui
supremacia é o primário.
• PRINCÍPIO DA INDISPONBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO: i) denota a ideia de
que os interesses públicos não estão sujeitos à disposição por vontade dos
agentes públicos.

Obs.: Sugestão de leitura. Para fins de concurso público, é muito importante uma
leitura dos dispositivos normativos, porque eles costumam ser cobrados em sua
literalidade nas provas-testes. No ponto de estudo, sugere-se a leitura atenta do artigo
37 da CRFB.

8. LICITAÇÕES.

Licitação.
Recordando algumas informações: já foi dito que a Administração Pública
demonstra sua vontade mediante manifestações unilaterais (ato administrativo),
bilaterais (contrato administrativo) ou plurilaterais (convênio).

Nesse sentido, a licitação é um procedimento administrativo destinado às

contratações públicas, ou seja, realizações de contratos administrativos (negócio
jurídico firmado com a conjugação da vontade da Administração e dos particulares).
Note: a edição de um simples ato administrativo não exige a realização de licitação.

“CRFB: Art. 37. (...)

XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as

obras, serviços, compras e alienações serão contratados
mediante processo de licitação pública que assegure igualdade
de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que
estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente
 permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.”

“Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei,

diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão,
sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.”

A disciplina genérica dos procedimentos licitatórios está prevista na Lei

8.666/93.

“Lei 8.666/93: Art. 1º.Esta Lei estabelece normas gerais

sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras,
serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e
locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios.

Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei,

além dos órgãos da administração direta, os fundos especiais,
as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as
sociedades de economia mista e demais entidades controladas
direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e
Municípios.

Art. 2o As obras, serviços, inclusive de publicidade,

compras, alienações, concessões, permissões e locações da
Administração Pública, quando contratadas com terceiros,
serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as
hipóteses previstas nesta Lei.

Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera-se

contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da
Administração Pública e particulares, em que haja um acordo
de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de
obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada.”

Princípios.
Os princípios relativos à licitação estão previstos no art. 3º da Lei 8.666/93.

“Art. 3º. A licitação destina-se a garantir a observância do

princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta
mais vantajosa para a administração e a promoção do
desenvolvimento nacional sustentável e será processada e
 julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da
publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao
instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que
lhes são correlatos.”

Como parte dos princípios mencionados no aludido preceito legal já foi

estudado, abordar-se aqui apenas os sobejantes.

• PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO: i) veicula a

ideia de que o edital (ou a carta-convite) da licitação é a “lei do procedimento”
a ser desenvolvido pela Administração Pública, de modo que esta resta
vinculada às regras lá previstas; ii) “A Administração não pode descumprir as
normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada” (art. 41,
caput, da Lei 8.666/93);
• PRINCÍPIO DO JULGAMENTO OBJETIVO: i) a fim de alcançar a impessoalidade,
o Poder Público não pode pautar a licitação com base em critérios subjetivos
(que levem em conta condições ou circunstâncias inerentes aos particulares),
mas sim em critérios objetivos (que levem em conta as necessidades do objeto
a ser contratado);
• PRINCÍPIO DA ADJUDICAÇÃO COMPULSÓRIA: i) o objeto da licitação deve ser
adjudicado ao licitante vencedor do procedimento.

Contratação Direta: Dispensa e Inexigibilidade.

Em regra, as contratações públicas devem ser precedidas de licitação,
procedimento administrativo que selecionará o particular a ser contratado pelo Poder
Público. No entanto, não se cuida de uma regra absoluta, sem exceções. Muito o
oposto. O próprio texto constitucional dispôs expressamente “ressalvados os casos
especificados na legislação (...)” (art. 37, XXI, CRFB).

Isso porque nem sempre a realização de um procedimento licitatório atenderá

o interesse público (ex.: situações de urgência que reclamem soluções imediatas, as
quais não se coadunam com a demora inerente aos procedimentos administrativos),
ou mesmo porque a competição (pluralidade de particulares que podem ser
contratados) é impossível (ex.: só a um fornecedor do produto que o Poder Público
pretende adquirir).

Quando não há realização de licitação, o Poder Público realiza a “contratação

direta”. Esta pode ser mediante (i) dispensa ou (ii) inexigibilidade.
 A distinção entre dispensa e inexigibilidade é bem simples: enquanto naquela
(dispensa) a competição é possível, na inexigibilidade a competição é impossível.

“Lei 8.666/93: Art. 25. É inexigível a licitação quando

houver inviabilidade de competição, em especial (...)”.

Tanto as hipóteses de dispensa quanto as de inexigibilidade estão previstas na

legislação.

As hipóteses de dispensa de licitação estão dispostas (taxativamente) no art. 24

da Lei 8.666/93. Exemplos: “I – para obras e serviços de engenharia de valor até 10%
(dez por cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso I do artigo anterior, desde que
não se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviço ou ainda para obras e
serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e
concomitantemente”; “IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando
caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou
comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens,
públicos ou particulares, e somente para os bens necessários ao atendimento da
situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam
ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e
ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a
prorrogação dos respectivos contratos”.

As hipóteses de inexigibilidade de licitação estão dispostas

(exemplificativamente) no art. 25 da Lei 8.666/93. Exemplos: “I - para aquisição de
materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam ser fornecidos por produtor,
empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferência de marca,
devendo a comprovação de exclusividade ser feita através de atestado fornecido pelo
órgão de registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a obra ou o
serviço, pelo Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas
entidades equivalentes”; “III - para contratação de profissional de qualquer setor
artístico, diretamente ou através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela
crítica especializada ou pela opinião pública”.

Sugere-se uma leitura atenta dos dispositivos.

Obs.: Licitação dispensada. Seria uma terceira espécie de contratação direta.

Na licitação dispensada, o agente público não pode optar pela realização ou não do
procedimento. Ele obrigatoriamente deve contratar diretamente. As hipóteses de
licitação dispensada estão previstas nos artigos 17, I e II, da Lei 8.666/93 (doação de
bem imóvel público para outro órgão ou entidade da administração pública).
Modalidades.
Em regra, as licitações ocorrem nas repartições públicas da pessoa
interessada, salvo interesse público, devidamente justificado (art. 20), o que não
impede, contudo, que a habilitação de interessados sediados ou residentes em outros
locais (parágrafo único).

No caso das concorrências, tomadas de preços, concursos e leilões, os editais

devem ser publicados, no mínimo, por uma vez (art. 21):

• No caso de licitação federal, ou financiada (ainda que parcialmente) ou

garantida por recursos federais, no Diário Oficial da União;

• No caso de licitação estadual, distrital ou municipal, no Diário Oficial do Estado;

• Em jornal de grande circulação no Estado e também, se houver, em jornal de

circulação no Município ou na região onde será realizada a obra, o serviço, o
fornecimento de bem (etc);

• Pode ainda a Administração Pública, considerando o vulto da licitação, utilizar

de outros meios de divulgação para ampliar a concorrência.

De acordo o § 2º do art. 21, o prazo mínimo para o recebimento de propostas

é de:

• 45 dias, para os concursos e as concorrências de empreitada integral ou que

utilizem o tipo “melhor técnica” ou “técnica e preço”;

• 30 dias, para as demais concorrências e as tomadas de preço que utilizem o

tipo “melhor técnica” ou “técnica e preço”;

• 15 dias, para as demais tomadas de preço ou leilão;

• 5 dias úteis, para os convites.

As alterações dos editais exigem a mesma divulgação da publicidade inicial,

exceto quando não afetar a formulação das propostas (art. 21, § 4º).

A licitação possui diferentes modalidades, cada uma delas com procedimentos

e formalidades próprias.

Pela Lei 8.666/93, são estas as modalidades de licitação: i) concorrência; ii)

tomada de preços; iii) carta-convite; iv) concurso; v) leilão. Existem duas outras
modalidades de licitação previstas que não estão previstas na Lei 8.666/93: o pregão
(Lei 10.520/02) e a consulta (Lei 9.986/00).
 Não é possível a criação de outras modalidades de licitação ou combinação das
modalidades já existentes.

“Art. 22. (...)

§ 8º. É vedada a criação de outras modalidades de

licitação ou a combinação das referidas neste artigo.”

A concorrência, a tomada de preços e a carta-convite são modalidades

dispostas conforme o valor do contrato a ser celebrado. Enquanto maior o valor da
contratação pública, maiores serão as formalidades da licitação. Nesse diapasão, a
concorrência é a modalidade mais formal; a tomada de preços, a intermediária; e a
carta-convite, a menos formal. O concurso é a modalidade reservada à contratação de
trabalhos técnicos, científicos ou artísticos. E o leilão é a modalidade relativa à
alienação de bens.

Resumo das características das modalidades:

• CONCORRÊNCIA: i) é destinada à contratação de obras e serviços de

engenharia cujo valor seja superior a R$ 1.500.000,00; e também à de compras
e serviços cujo valor seja superior a R$ 650.000,00; ii) no caso de consórcios
públicos, tais valores serão dobrados (no caso de até três entes consorciados)
ou triplicados (no caso de quatro ou mais entes consorciados); iii) e ainda:
compra ou alienação de bens imóveis e licitações internacionais; iv) está
aberta a quaisquer interessados que, na fase preliminar de habilitação,
comprovem os requisitos exigidos; v) é amplamente divulgada;
• TOMADA DE PREÇOS: i) é destinada à contratação de obras e serviços de
engenharia cujo valor não seja superior a R$ 1.500.000,00; e também à de
compras e serviços cujo valor não seja superior a R$ 650.000,00; ii) no caso de
consórcios públicos, tais valores serão dobrados (no caso de até três entes
consorciados) ou triplicados (no caso de quatro ou mais entes consorciados);
iii) está aberta aos interessados devidamente cadastrados ou que atendam as
condições exigidas para o cadastramento até o terceiro dia anterior à data do
recebimento das propostas;
• CARTA-CONVITE: i) é destinada à contratação de obras e serviços de
engenharia cujo valor não seja superior a R$ 150.000,00; e também à de
compras e serviços cujo valor não seja superior a R$ 80.000,00; ii) no caso de
consórcios públicos, tais valores serão dobrados (no caso de até três entes
consorciados) ou triplicados (no caso de quatro ou mais entes consorciados);
iii) está aberta aos convidados e aos não convidados que manifestem interesse
até 24 horas antes da apresentação das propostas;
 • CONCURSO: i) é destinada à contratação de trabalhos técnicos, científicos ou
artísticos; ii) não é o concurso público para provimento de cargo ou empregos
públicos; iii) as regras do concurso serão definidas em regulamento próprio;
• LEILÃO: i) é destinada à alienação de bens móveis inservíveis, de produtos
legalmente apreendidos ou penhorados ou de bens imóveis adquiridos em
procedimentos judiciais ou por dação em pagamento;
• PREGÃO: i) é destinada à aquisição de bens e serviços comuns; ii) são bens e
serviços comuns “aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam
ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no
mercado” (art. 1º, parágrafo único, da Lei 10.520/02); iii) o pregão pode ser
presencial (realizado em ambiente físico) ou eletrônico (realizado em ambiente
virtual).

Registro de preços.
O registro de preços não é uma nova modalidade de licitação, mas um
mecanismo de contratação. Em vez de realizar várias licitações, a Administração
Pública seleciona as melhores propostas, mediante concorrência ou pregão, que ficam
registradas numa ata para eventuais contratações. No âmbito federal, está
regulamentada no Decreto 7.892/2013.

Tipos.
Embora as expressões “tipos” e “modalidades” possam causar alguma confusão
pela proximidade semântica, para fins de licitação, elas assumem significados bem
distintos.

O tipo refere-se ao critério de julgamento da licitação. É o critério que

determina quem será sagrado vencedor do procedimento de seleção de proposta. É
importante saber que os critérios devem ser objetivos, levando em consideração
aspectos relacionados ao objeto a ser contratado (princípio do julgamento objetivo).

São estes os tipos de licitação: i) menor preço; ii) melhor técnica; iii) técnica e
preço; iv) maior lance ou oferta.

“Lei 8.666/93: Art. 45. (...)

§ 5º. É vedada a utilização de outros tipos de licitação

não previstos neste artigo.”
 Obs.: Na verdade, existem outros tipos de licitação previstos em legislações
específicas.

O julgamento da licitação é feito, pela Comissão de licitação ou pelo

responsável pelo convite, com base nos critérios ora apresentados, os quais estão
previamente dispostos no instrumento convocatório.

Os licitantes serão classificados (conforme os critérios) ou desclassificados. A

desclassificação pode acontecer por dois motivos: i) as propostas apresentadas pelos
licitantes (participantes da licitação) estão em desconformidade com as condições
exigidas; ii) as propostas com preços excessivos ou manifestamente inexequíveis.

Procedimentos.
Em verdade, cada modalidade de licitação tem um procedimento (ordem
encadeada de atos instrumentais) próprio, mas havendo um padrão. Nada obstante, o
procedimento licitatório pode ser apresentado genericamente da forma exposta
adiante.

Existem duas fases: i) fase interna (que se reporta à preparação da licitação

pelo Poder Público); ii) fase externa (que se inicia com a publicação do instrumento
convocatório).

A título de ilustração, a fase interna compreende: a verificação da necessidade

do contrato para Administração Pública (ex.: falta de medicamentos nos postos de
saúde); o levantamento dos valores a serem gastos; a verificação da existência de
recursos orçamentários e financeiros para a contratação; a elaboração do instrumento
convocatório.

Depois do cumprimento de tais formalidades, o instrumento convocatório

(edital e o convite) é publicado (dando início a fase externa), convocando os
interessados para participarem da licitação.

“Lei 8.666/93: Art. 41. (...)

§ 1o Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar

edital de licitação por irregularidade na aplicação desta Lei,
devendo protocolar o pedido até 5 (cinco) dias úteis antes da
data fixada para a abertura dos envelopes de habilitação,
devendo a Administração julgar e responder à impugnação em
até 3 (três) dias úteis, sem prejuízo da faculdade prevista no
§ 1o do art. 113.
 § 2o Decairá do direito de impugnar os termos do edital
de licitação perante a administração o licitante que não o fizer
até o segundo dia útil que anteceder a abertura dos envelopes
de habilitação em concorrência, a abertura dos envelopes com
as propostas em convite, tomada de preços ou concurso, ou a
realização de leilão, as falhas ou irregularidades que viciariam
esse edital, hipótese em que tal comunicação não terá efeito de
recurso.”

Na fase externa, o procedimento licitatório pode ser disposto da seguinte

maneira:

• HABILITAÇÃO: i) é a fase que identifica quais os licitantes ostentam capacidade

para desempenhar o objeto a ser contratado, ou seja, serão verificados os
requisitos de habilitação; ii) são cinco os requisitos de habilitação: (a)
habilitação jurídica (comprovação da personalidade jurídica), (b) qualificação
técnica (demonstração da capacidade técnica para desempenhar o objeto), (c)
qualificação econômico-financeira (demonstração da capacidade econômica e
financeira para desempenhar o objeto), (d) regularidade fiscal (comprovação
de regularidade tributária) e trabalhista (comprovação da inexistência de
pendências trabalhistas – apresentação da Certidão Negativa de Débitos
Trabalhistas), e (e) cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7º da CRFB
(não possui trabalhadores menores de idade em situação irregular);
• JULGAMENTO: i) o julgamento é feito conforme o tipo de licitação (menor
preço, melhor técnica etc); ii) os licitantes serão classificados ou
desclassificados; iii) se todos os licitantes forem desclassificados, a
Administração Pública pode conceder prazo de oito dias úteis (ou três dias
úteis, no caso de carta-convite) para que os interessados apresentem nova
documentação ou proposta; iv) em caso de empate (após observado as
preferências legais – bens/serviços produzidos/prestados no País,
bens/serviços produzidos/prestados por empresas brasileiras, bens/serviços
produzidos/prestados por empresas que invistam em tecnologia no País), o
desempate será por sorteio;
• HOMOLOGAÇÃO E ADJUDICAÇÃO: i) homologação é o ato administrativo da
autoridade competente que verifica a regularidade da licitação (aspecto de
legalidade) e confirma o interesse na contratação (aspecto de mérito); ii) se há
irregularidade, a licitação deve ser anulada; se não há mais interesse na
contratação, a licitação deve ser revogada; ii) adjudicação é o ato que atribui o
objeto da licitação ao vencedor do certame.

9. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.
Noção.
O contrato administrativo é um acordo de vontades para formação de um
vínculo e estipulação de obrigações recíprocas, independentemente da denominação
utilizada (art. 2º, parágrafo único).

Tais contratos administrativos observam os preceitos de direito público,

aplicando-lhes, em caráter supletivo, os princípios gerais de direito privado (art. 54).

O art. 55 estabelece as cláusulas contratuais necessárias:

“Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que

estabeleçam:

I - o objeto e seus elementos característicos;

II - o regime de execução ou a forma de fornecimento;

III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-

base e periodicidade do reajustamento de preços, os critérios de
atualização monetária entre a data do adimplemento das
obrigações e a do efetivo pagamento;

IV - os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de

entrega, de observação e de recebimento definitivo, conforme
ocaso;

V - o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da

classificação funcional programática e da categoria econômica;

VI - as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução,

quando exigidas;

VII - os direitos e as responsabilidades das partes, as

penalidades cabíveis e os valores das multas;

VIII - os casos de rescisão;

IX - o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso

de rescisão administrativa prevista no art. 77 desta Lei;

X - as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para

conversão, quando for o caso;
 XI - a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a
dispensou ou a inexigiu, ao convite e à proposta do licitante
vencedor;

XII - a legislação aplicável à execução do contrato e

especialmente aos casos omissos;

XIII - a obrigação do contratado de manter, durante toda a

execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações
por ele assumidas, todas as condições de habilitação e
qualificação exigidas na licitação.”

Garantias contratuais.
Desde que tenha previsão no edital, é possível, a critério da autoridade
competente, a exigência de garantia nas contratações de obras, serviços e compras
(art. 56).

Cabe ao contratado escolher uma dentre estas garantias:

• Caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública;

• Seguro-garantia;

• Fiança bancária.

A garantia não pode exceder 5% do valor total do contrato, salvo no caso de

contratações de grande vulto onde este valor pode chegar até 10% (art. 56, §§ 2º e 3º).
Se o contrato administrativo importa entrega de bens pela Administração, o valor dos
bens deverá ser acrescido na garantia.

Duração dos contratos.

Quanto à duração dos contratos, a regra é a de que eles devem ficar adstritos à
vigência dos respectivos créditos orçamentários (art. 57), exceto quando relativos:

“I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas

metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser
prorrogados se houver interesse da Administração e desde que
isso tenha sido previsto no ato convocatório;

II - à prestação de serviços a serem executados de forma

contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais
e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e
 condições mais vantajosas para a administração, limitada a
sessenta meses; (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998)

III - (Vetado). (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

IV - ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas de

informática, podendo a duração estender-se pelo prazo de até
48 (quarenta e oito) meses após o início da vigência do
contrato.

V - às hipóteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art.

24, cujos contratos poderão ter vigência por até 120 (cento e
vinte) meses, caso haja interesse da administração. (Incluído
pela Lei nº 12.349, de 2010)”

Cláusulas exorbitantes.
A Administração Pública dispõe de algumas prerrogativas especiais sobre os
contratos administrativos, o que não existe no âmbito dos contratos privados. São as
chamadas “cláusulas exorbitantes”.

Nos termos do art. 58,

“Art. 58. O regime jurídico dos contratos administrativos

instituído por esta Lei confere à Administração, em relação a
eles, a prerrogativa de:

I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às

finalidades de interesse público, respeitados os direitos do
contratado;

II - rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no

inciso I do art. 79 desta Lei;

III - fiscalizar-lhes a execução;

IV - aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial

do ajuste;

V - nos casos de serviços essenciais, ocupar provisoriamente

bens móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto
do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar apuração
administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como
na hipótese de rescisão do contrato administrativo.”
Forma dos contratos.
Em relação à forma dos contratos, eles devem observar a forma escrita (art.
60). O contrato verbal é nulo, exceto o de pequenas compras de pronto pagamento –
até o valor de R$ 4 mil.

A legislação ainda dispõe que, nos casos de concorrência e de tomadas de

preços (bem assim nas contratações diretas cujos preços estejam compreendidos nos
limites dessas modalidades), é obrigatório o uso do “instrumento de contrato”. Nos
demais casos, é facultada a substituição deste “instrumento de contrato” por outro
instrumento hábil, tais como “carta-contrato”, “nota de empenho da despesa”,
“autorização de compra” ou “ordem de serviço” (art. 62). Também é facultada tal
substituição, a critério da Administração e independentemente do valor, nos casos de
compra com entrega imediata e integral dos bens adquiridos, dos quais não resultem
obrigações futuras, inclusive assistência técnica (art. 62, § 4º).

Alteração dos contratos.

Os contratos administrativos podem ser alterados nos seguintes casos (art. 65):

“Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser

alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:

I - unilateralmente pela Administração:

a) quando houver modificação do projeto ou das especificações,

para melhor adequação técnica aos seus objetivos;

b) quando necessária a modificação do valor contratual em

decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu
objeto, nos limites permitidos por esta Lei;

II - por acordo das partes:

a) quando conveniente a substituição da garantia de execução;

b) quando necessária a modificação do regime de execução da

obra ou serviço, bem como do modo de fornecimento, em face
de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos
contratuais originários;

c) quando necessária a modificação da forma de pagamento,

por imposição de circunstâncias supervenientes, mantido o
valor inicial atualizado, vedada a antecipação do pagamento,
com relação ao cronograma financeiro fixado, sem a
 correspondente contraprestação de fornecimento de bens ou
execução de obra ou serviço;

d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram

inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuição da
administração para a justa remuneração da obra, serviço ou
fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio
econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de
sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de
conseqüências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da
execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso
fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica
extraordinária e extracontratual. (Redação dada pela Lei nº
8.883, de 1994)”

Inexecução dos contratos e sanções administrativas.

A inexecução total ou parcial do contrato administrativo permite a sua
rescisão, com as consequências legais e contratuais (art. 77).

São causas para a rescisão do contrato (art. 78):

“Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:

I - o não cumprimento de cláusulas contratuais, especificações,

projetos ou prazos;

II - o cumprimento irregular de cláusulas contratuais,

especificações, projetos e prazos;

III - a lentidão do seu cumprimento, levando a Administração a

comprovar a impossibilidade da conclusão da obra, do serviço
ou do fornecimento, nos prazos estipulados;

IV - o atraso injustificado no início da obra, serviço ou

fornecimento;

V - a paralisação da obra, do serviço ou do fornecimento, sem

justa causa e prévia comunicação à Administração;

VI - a subcontratação total ou parcial do seu objeto, a

associação do contratado com outrem, a cessão ou
transferência, total ou parcial, bem como a fusão, cisão ou
incorporação, não admitidas no edital e no contrato;
VII - o desatendimento das determinações regulares da
autoridade designada para acompanhar e fiscalizar a sua
execução, assim como as de seus superiores;

VIII - o cometimento reiterado de faltas na sua execução,

anotadas na forma do § 1o do art. 67 desta Lei;

IX - a decretação de falência ou a instauração de insolvência

civil;

X - a dissolução da sociedade ou o falecimento do contratado;

XI - a alteração social ou a modificação da finalidade ou da

estrutura da empresa, que prejudique a execução do contrato;

XII - razões de interesse público, de alta relevância e amplo

conhecimento, justificadas e determinadas pela máxima
autoridade da esfera administrativa a que está subordinado o
contratante e exaradas no processo administrativo a que se
refere o contrato;

XIII - a supressão, por parte da Administração, de obras,

serviços ou compras, acarretando modificação do valor inicial
do contrato além do limite permitido no § 1o do art. 65 desta
Lei;

XIV - a suspensão de sua execução, por ordem escrita da

Administração, por prazo superior a 120 (cento e vinte) dias,
salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da
ordem interna ou guerra, ou ainda por repetidas suspensões
que totalizem o mesmo prazo, independentemente do
pagamento obrigatório de indenizações pelas sucessivas e
contratualmente imprevistas desmobilizações e mobilizações e
outras previstas, assegurado ao contratado, nesses casos, o
direito de optar pela suspensão do cumprimento das obrigações
assumidas até que seja normalizada a situação;

XV - o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos

devidos pela Administração decorrentes de obras, serviços ou
fornecimento, ou parcelas destes, já recebidos ou executados,
salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da
ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito de
optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até
que seja normalizada a situação;

XVI - a não liberação, por parte da Administração, de área, local

ou objeto para execução de obra, serviço ou fornecimento, nos
 prazos contratuais, bem como das fontes de materiais naturais
especificadas no projeto;

XVII - a ocorrência de caso fortuito ou de força maior,

regularmente comprovada, impeditiva da execução do
contrato.

Parágrafo único. Os casos de rescisão contratual serão

formalmente motivados nos autos do processo, assegurado o
contraditório e a ampla defesa.

XVIII – descumprimento do disposto no inciso V do art. 27, sem

prejuízo das sanções penais cabíveis. (Incluído pela Lei nº 9.854,
de 1999)”

Nos termos do art. 79, a rescisão pode ocorrer: a) por ato unilateral da
Administração Pública (assegurada ampla defesa e o contraditório do contratado); b)
por acordo das partes (amigável); c) judicial.

A rescisão do contrato pode ensejar a outras consequências (art. 80):

“Art. 80. A rescisão de que trata o inciso I do artigo anterior

acarreta as seguintes conseqüências, sem prejuízo das sanções
previstas nesta Lei:

I - assunção imediata do objeto do contrato, no estado e local

em que se encontrar, por ato próprio da Administração;

II - ocupação e utilização do local, instalações, equipamentos,

material e pessoal empregados na execução do contrato,
necessários à sua continuidade, na forma do inciso V do art. 58
desta Lei;

III - execução da garantia contratual, para ressarcimento da

Administração, e dos valores das multas e indenizações a ela
devidos;

IV - retenção dos créditos decorrentes do contrato até o limite dos prejuízos causados à
Administração.”

10. SERVIÇOS PÚBLICOS.

Conceito.
 O serviço público, que é uma das atividades administrativas, pode ser
concebido como atividade de caráter material (comodidade), de titularidade do
Estado, assim definida legalmente, com o objetivo de atender o interesse público.

Classificação dos serviços públicos.

Os serviços podem ser classificados mediante critérios diversos.

Pelo critério dos destinatários (de quem são os beneficiários do serviço

público), eles podem ser divididos em: a) 'utiuniversi' (gerais) – que são aqueles
prestados ao coletivo, de modo indistinto às pessoas (ex.: iluminação pública); b) 'uti
singuli' (individuais) – que são aqueles prestados a pessoas determinadas (ex.:
transporte coletivo).

Pelo critério da essencialidade, eles podem ser divididos em: a) essenciais –

são aqueles que não poderiam ser delegados a particulares, ou seja, devem ser
prestados pelo Estado; b) não essenciais – são aqueles que podem ser delegados a
particulares.

Pelo critério da titularidade, eles podem ser divididos em: a) próprios – são
titularizados pelo Estado; b) impróprios – não são titularizados pelo Estado (a lei assim
não estabeleceu); são prestados pelos particulares e interessam à coletividade.

Pelo critério do ente federativo que presta, eles podem ser divididos em: a)
federais; b) estaduais; c) distritais ou d) municipais.

Formas de prestação dos serviços públicos.

Os serviços públicos podem ser prestados pelo Estado de forma direta (através
da Administração Direta ou Indireta) ou indireta (através da concessão ou permissão
de serviço público).

Na forma da CF/88,

“Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei,

diretamente ou sob regime de concessão ou permissão,
sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

Parágrafo único. A lei disporá sobre:

I – o regime das concessionárias e permissionárias de serviços

públicos, o caráter especial do seu contrato e de sua
 prorrogação, bem como as condições de caducidade,
fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;

II – os direitos dos usuários;

III – política tarifária;

IV – a obrigação de manter serviço adequado.”

A lei que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de

serviços públicos é a Lei Federal n. 8.987/95.

Nos termos dessa Lei, entende-se como concessão de serviço público: “a

delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na
modalidade concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demostre
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado”
(art. 2º, II).

Já a permissão de serviço público: “a delegação, a título precário, mediante

licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física
ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco”
(art. 2º, IV).

Tanto a concessão de serviço público quanto a permissão serão formalizadas

mediante contrato administrativo (art. 4º e 40).

11. PROCESSO ADMINISTRATIVO FEDERAL (LEI 9.784/99).

Noção e finalidades.
O processo administrativo é uma sequência preordenada de atos instrumentais
destinados ao alcance de uma decisão. De acordo com a Lei 9.784/99, que estabelece
normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal
direta e indireta, ele tem por objetivo (a) a proteção dos direitos dos administrados e
(b) o melhor cumprimento dos fins da Administração.

Em caso de processo administrativo específico (ex.: processo administrativo

disciplinar), a Lei 9.784/99 aplica-se de modo subsidiário (art. 69).

Princípios.
 A Lei 9.784/99 estabelece um rol de princípios e critérios a ser observado pela
Administração (art. 2º):

“Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos

princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório,
segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão

observados, entre outros, os critérios de:

I - atuação conforme a lei e o Direito;

II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia

total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização
em lei;

III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a

promoção pessoal de agentes ou autoridades;

IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e

boa-fé;

V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as

hipóteses de sigilo previstas na Constituição;

VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de

obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas
estritamente necessárias ao atendimento do interesse público;

VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que

determinarem a decisão;

VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos

direitos dos administrados;

IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar

adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos
dos administrados;

X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de

alegações finais, à produção de provas e à interposição de
recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas
situações de litígio;

XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas

as previstas em lei;
 XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem
prejuízo da atuação dos interessados;

XIII - interpretação da norma administrativa da forma que

melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige,
vedada aplicação retroativa de nova interpretação.”

Fases do processo administrativo.

É possível dividir o processo administrativo nas seguintes etapas: a) inicial
(correspondente à instauração do processo); b) instrutória (correspondente à
produção de provas); c) decisória (correspondente à tomada de decisão).

Fase inicial.

Na etapa inicial, o processo administrativo pode ser instaurado de ofício (ou

seja, pela própria Administração) ou a pedido do interessado (art. 5º). Neste último
caso, em regra, o pedido deve ser formulado por escrito e conter pelo menos: a) órgão
ou autoridade a quem se dirige; b) identificação do interessado ou de quem o
represente; c) domicílio do interessado ou local para recebimento de comunicações; d)
pedido com a exposição dos fatos e fundamentos; e) assinatura.

Nos termos do art. 9º, são considerados interessados para requerer a

instauração do processo administrativo:

• pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos ou

interesses individuais ou no exercício do direito de representação;

• aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que
possam ser afetados pela decisão a ser adotada;

• as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e

interesses coletivos;

• as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a direitos ou

interesses difusos.

São capazes, para fins de processo administrativo, os maiores de 18 anos,

ressalvada previsão especial em ato normativo próprio (art. 10).

Inexistindo competência legal específica, o processo administrativo deverá ser

iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir (art. 17).
Impedimento e suspeição.
A fim de garantir a imparcialidade nas decisões administrativas, a Lei 9.784/99
estabelece (art. 18) que é impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou
autoridade que:

• tenha interesse direto ou indireto na matéria;

• tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou

representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro
ou parente e afins até o terceiro grau;

• esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou

respectivo cônjuge ou companheiro.

É dever do servidor que incorrer em impedimento comunicar tal fato à

autoridade competente, abstendo-se de atuar no processo administrativo, sob pena
de praticar falta grave, para efeitos disciplinares (art. 19).

Os interessados (ou mesmo o próprio servidor) poderão arguir a suspeição, nos

casos de amizade íntima ou inimizade notória do servidor com os próprios
interessados, ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o
terceiro grau (art. 20).

Forma, tempo e lugar dos atos do processo administrativo.

Em regra, os atos do processo administrativo não dependem de forma
determinada (a não ser a escrita), salvo previsão contrária em lei (art. 22).

Tais atos devem ser praticados em dias úteis, no horário normal de

funcionamento da repartição, exceto no caso em que (hipótese em que ele será
praticado depois do horário normal), já iniciado, o seu adiamento prejudique o curso
do processo ou cause dano à Administração (art. 23).

Inexistindo prazo legal, os atos devem ser praticados no prazo de 5 dias,

ressalvado o caso de força maior (art. 24).

Preferencialmente, os atos devem ser praticados na sede do órgão (art. 25).

Comunicação dos atos do processo administrativo.

 Os atos praticados devem ser comunicados aos interessados (art. 26).

A intimação observará a antecedência mínima de 3 dias úteis quanto à data do

comparecimento, podendo ser efetuada por ciência no processo, por via postal com
aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que garanta a ciência do
interessado.

No caso de interessados indeterminados, a intimação poderá ser mediante

publicação oficial.

A desobediência das regras a respeito das intimações acarreta a nulidade do

ato, porém o comparecimento do administrado supre a falta ou a irregularidade.

No âmbito do processo administrativo, o desatendimento da intimação não

importa o reconhecimento da verdade dos fatos (ou seja, não o efeito material da
revelia), nem a renúncia a direito pelo administrado.

De acordo com o art. 28, devem “ser objeto de intimação os atos do processo
que resultem para o interessado em imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição
ao exercício de direitos e atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse.”

Fase instrutória.
Na etapa instrutória, a produção das provas poderá ser determinada de ofício
ou a requerimento dos interessados (art. 29). Nesta fase, o interessado pode juntar
documentos e pareceres, requerer diligências e perícias (art. 38). Podem ser
recusadas, mediante decisão fundamentada, as provas ilícitas, impertinentes,
desnecessárias ou protelatórias (art. 38, § 2º).

Não são admissíveis no processo administrativo as provas obtidas por meio

ilícito (art. 30).

Se a matéria tratada no processo for de interesse geral, é possível determinar

abertura de período de consulta para manifestação de terceiros, ou a realização de
audiência pública, antes da tomada da decisão (arts. 31/32).

Nos termos do art. 36, cabe ao interessado a prova dos fatos que tenha
alegado. Isso não prejudica o dever de instrução da Administração, tampouco o dever
de ofício da Administração de prover as provas constantes de documentos existentes
em suas repartições.

No caso de ser necessária a manifestação de um órgão consultivo, o parecer

deve ser emitido no prazo máximo de 15 dias, salvo regra específica ou necessidade
comprovada de maior prazo (art. 42).
 Sendo obrigatório e vinculante o parecer, o processo não terá seguimento até a
respectiva apresentação, responsabilizando-se quem der causa ao atraso (art. 42, §
1º). Sendo obrigatório e não vinculante o parecer, o processo terá seguimento (e
decidido mesmo sem o parecer), sem prejuízo da responsabilização de quem deu
causa ao atraso (art. 42, § 2º).

Finda a instrução, o interessado tem prazo máximo de 10 dias para se

manifestar, salvo prazo específico (art. 44).

Quando o órgão de instrução não for competente para decidir o processo

administrativo, caberá a ele expedir um relatório, com proposta de decisão,
encaminhando à autoridade competente para o julgamento (art. 47).

Fase decisória.
Nos termos do art. 48, a Administração tem o dever de explicitamente emitir
decisão nos processos administrativos e sobre solicitações e reclamações, em matéria
de sua competência.

Ao fim do processo, a Administração deve decidir em até 30 dias, admitida a

prorrogação uma vez por prazo igual, com justificativa (art. 49).

Na forma do art. 50,

“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com

indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção

pública;

IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo

licitatório;

V - decidam recursos administrativos;

VI - decorram de reexame de ofício;

VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão

ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios
oficiais;
 VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou
convalidação de ato administrativo.

§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente,

podendo consistir em declaração de concordância com
fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou
propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.

§ 2o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode

ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das
decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos
interessados.

§ 3o A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões

ou de decisões orais constará da respectiva ata ou de termo
escrito.”

Anulação, revogação e convalidação.

A Administração pode anular os atos por defeitos de ilegalidade, ou revogar os

atos quando inconvenientes e inoportunos ao interesse público (art. 53).

No caso de anulação, a Administração pode fazê-lo, quanto a atos que

decorram efeitos favoráveis aos administrados, no prazo de 5 anos, a contar da data
em que foram praticados, exceto no caso de má-fé (art. 54).

Se o defeito é sanável (corrigível), e não existir lesão ao interesse público nem

prejuízo a terceiro, é possível a convalidação do ato (art. 55).

Recurso e revisão administrativas.

Da decisão administrativa cabe recurso, a ser dirigido à autoridade que proferiu

a decisão. Se esta não reconsiderar a decisão proferida (“juízo de retratação”), ela
encaminhará o recurso à autoridade superior (art. 56).

Se o interessado alegar no recurso a violação de súmula vinculante, a

autoridade deve apontar a aplicação ou inaplicação da súmula ao caso concreto.

O recurso tramitará no máximo por três instâncias, salvo previsão diversa (art.
57).

Não havendo disposição específica, o prazo para interpor o recurso

administrativo é de 10 dias, contados a partir da ciência ou divulgação da decisão
recorrida (art. 59). Como regra, o prazo para decidir o recurso é de 30 dias, que pode
ser prorrogado por igual período mediante justificativa.

O recurso não tem efeito suspensivo como regra (art. 61), mas poderá ser
concedido pela autoridade recorrida ou a imediatamente superior.

No julgamento do recurso administrativo, a autoridade pode modificar a

decisão, inclusive agravando a situação do recorrente (art. 64).

A revisão administrativa existe para os casos de processos administrativos que

resultaram sanções aos administrados. Nesses casos, a revisão pode ser feita a
qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando surgir fato novo ou circunstância capaz
de justificar a inadequação da penalidade aplicada (art. 65). Na revisão administrativa,
ao contrário do recurso administrativo, não pode haver o agravamento da situação do
interessado.

12. AGENTES PÚBLICOS.

Agentes Públicos. Conceito. Espécies.

Os agentes públicos são as pessoas que desempenham a função pública. O
exercício dessa função pode ser: i) remunerado ou gratuito; ii) definitivo ou
temporário; iii) com ou sem vínculo formal.

Agente público é gênero do qual derivam diversas espécies (a serem estudadas

adiante). É possível separá-los em dois grandes grupos: i) agentes públicos de direito
(aqueles que possuem vínculos formais com o Estado); ii) agentes públicos de fato
(aqueles que não possuem vínculos formais com o Estado).

Os agentes públicos de direito são divididos em: i) agentes políticos; ii)

servidores públicos; iii) particulares em colaboração.

Por sua vez, os agentes públicos de direito são divididos em: i) agentes
putativos; ii) agentes necessários.

• AGENTES POLÍTICOS: são representantes do alto escalão dos poderes, cujas

funções estão previstas na CRFB, e que atuam com ampla independência (ex.:
Presidente da República, Governadores, Prefeitos, Senadores);
• SERVIDORES PÚBLICOS: são os responsáveis pelo desempenho da função
administrativa, exercendo-a de modo remunerado e com vínculo formal com o
Estado (ex.: agente administrativo da Polícia Federal; empregado público da
PETROBRAS);
 • PARTICULARES EM COLABORAÇÃO: são pessoas que exercem a função pública
em caráter transitório e não ocupam cargos ou empregos (ex.: jurados,
mesários).

Os servidores públicos (espécies) compõem grande parte dos agentes públicos

(gênero). Eles podem ser subdivididos ainda em: i) servidores estatutários; ii)
servidores celetistas (ou empregados públicos, expressão, esta, até mais conhecida);
iii) temporários.

• SERVIDORES ESTATUTÁRIOS: i) ocupam cargos públicos; ii) os seus direitos e

deveres estão previstos em lei (“estatuto”), motivo pelo qual são denominados
de estatutários; iii) é o regime típico de órgãos públicos e de pessoas jurídicas
de direito público (entes federados, autarquias e fundações públicas de direito
público); iv) dependem de prévia aprovação em concurso público;
• SERVIDORES CELETISTAS (EMPREGADOS PÚBLICOS): i) ocupam empregos
públicos; ii) os seus direitos e deveres estão previstos em contrato (é bem
verdade que o regime jurídico deles é o disposto na Consolidação das Leis do
Trabalho – CLT, motivo pelo qual são denominados celetistas); iii) é o regime
típico de pessoas jurídicas de direito privado (empresas públicas e sociedades
de economia mista); iv) dependem de prévia aprovação em concurso público;
• SERVIDORES TEMPORÁRIOS: i) exercem funções (não ocupam cargos nem
empregos públicos); ii) não dependem de prévia aprovação em concurso
público, mas sim em processo seletivo simplificado; iii) tem caráter excepcional
e provisório.

“CRFB: Art. 37. (...)

I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis

aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em
lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei;

II - a investidura em cargo ou emprego público depende

de aprovação prévia em concurso público de provas ou de
provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do
cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as
nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração;

(...)

IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo

determinado para atender a necessidade temporária de
excepcional interesse público.”
Legislação Pertinente. Lei 8.112/90.
A Lei 8.112/90 instituiu o Regime Jurídico Único dos Servidores Civis da União,
das Autarquias e das Fundações Públicas Federais.

Cargo, Emprego e Função Pública.

As três expressões possuem sentidos técnicos que não se confundem.

O cargo público é o “conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na

estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor” (art. 3º da Lei
8.112/90).

O emprego público é um vínculo contratual que une o empregado público e a

entidade administrativa de direito privado.

A função pública é uma atribuição (ou um conjunto delas) que a lei confere a
um agente público. Quem exerce uma função pública não necessariamente ocupa um
cargo ou um emprego público.

Como visto precedentemente, os cargos públicos são ocupados por servidores

públicos estatutários. Em regra, o acesso ao cargo público se dá mediante aprovação
em concurso público. No entanto, alguns cargos são considerados pela legislação de
livre nomeação e exoneração – são os chamados “cargos em comissão” ou “cargos de
confiança”. Neste caso, a autoridade competente para nomear é livre (não
absolutamente) para indicar qualquer pessoa (integrante ou não da Administração
Pública).

A existência dos cargos de comissão justifica-se pela necessidade de um

relacionamento de confiança entre a autoridade nomeante e a nomeada. Contudo,
eles não devem ser a regra no ordenamento jurídico, sob pena de violar a isonomia.
Assim, a criação de cargos de comissão só é possível para as funções de direção, de
chefia e de assessoramento. Ademais, o agente público competente para prover os
cargos em comissão deve respeitar os princípios constitucionais, notadamente o da
moralidade (ex.: não é possível o agente público indicar seu irmão para um cargo de
confiança).

A par do cargo de comissão, existem as funções de confianças. Ao contrário

daqueles, que podem ser preenchidos por quaisquer pessoas, as funções de
confiançadevem ser assumidas por servidores públicos efetivos.
Do Provimento.
Provimento é o preenchimento do cargo público. Ele costuma ser classificado
doutrinariamente em originário e derivado. Provimento originário é aquele em que o
ocupante não tem vínculo anterior com o cargo no qual teve provimento (ex.:
nomeação). Provimento derivado é aquele em que o ocupante tem vínculo anterior
com o cargo no qual teve provimento (ex.: promoção).

De acordo com o art. 8º da Lei 8.112/90, são formas de provimento do cargo

público:

• Nomeação;

• Promoção (é a progressão vertical entre cargos da mesma carreira);

• Readaptação (é a colocação do servidor em um cargo de atribuições

compatíveis com a limitação física ou mental sofrida);

• Reversão (é a volta do servidor em razão da cessação dos motivos da

aposentadoria por invalidez, da declaração de ilegalidade da aposentadoria, ou
a critério da Administração, atendidos os requisitos da lei);

• Aproveitamento (é o retorno do servidor posto em disponibilidade);

• Reintegração (é a volta do servidor demitido);

• Recondução (é o retorno do servidor estável ao cargo de origem, em função da

sua inabilitação em estágio probatório relativo ao cargo novo, ou por
reintegração de outro servidor).

Nos termos do art. 7º da legislação de regência, a investidura ocorre com a

posse. Ainda conforme tal legislação, a posse deve ocorrer no prazo de 30 dias
contados da publicação do ato de provimento. Não tomando posse nesse prazo, o ato
de provimento será considerado sem efeito. É possível a posse mediante procuração.

Na forma do art. 15, exercício é o efetivo desempenho das atribuições do cargo

público ou função de confiança. Neste caso, o exercício deve ocorrer no prazo de 15
dias, contados da data da posse. Não exercendo as atribuições nesse período, o
servidor será exonerado.

DaVacância.
Vacância é o desprovimento do cargo (vagar o cargo público).
 Na forma do art. 33, são meios de vacância:

• Exoneração;

• Demissão;

• Promoção;

• Readaptação;

• Aposentadoria;

• Posse em outro cargo inacumulável;

• Falecimento.

NOTA: No âmbito do serviço público, demissão assume conotação distinta

daquela usada na esfera privada. Nesta, é comum utilizar a expressão “demissão” para
a dispensa imotivada do trabalhador. Contudo, tal locução, para o serviço público,
confere a ideia de sanção (punição) do servidor. Se o servidor, p. ex., não deseja
continuar no cargo, ele pede exoneração (e não demissão).

Dos Direitos e Vantagens.

Nos termos do art. 40, vencimento é a retribuição pecuniária pelo exercício do
cargo. Remuneração é o vencimento mais as vantagens pecuniárias permanentes
fixadas em lei.

NOTA: Ao lado do sistema de vencimentos, existe o de subsídio. Este é

caracterizado pelo recebimento de uma parcela única (sem verbas adicionais, como
regra).

Além do vencimento, poderão ser pagas aos servidores as seguintes vantagens

pecuniárias:

• Indenizações (ajuda de custo; diárias; transporte; auxílio moradia);

• Gratificações (função gratificada; gratificação natalina; gratificação por encargo

de curso ou concurso);

• Adicionais (adicional noturno; adicional de férias; adicional de hora extra).

As indenizações não se incorporam ao vencimento ou provento para qualquer

efeito. Já as gratificações e adicionais são incorporados nos casos e condições
indicados em lei.
 As vantagens pecuniárias não são consideradas para quaisquer acréscimos
ulteriores (vedação do efeito cascata).

Quanto às férias, a legislação estabelece que: i) após doze meses de exercício

das atribuições do cargo público, o servidor tem direito a 30 dias de férias, que podem
ser acumulados, em razão de necessidade do serviço, até por dois períodos,
ressalvadas hipóteses específicas legais; ii) as férias podem ser parceladas em até três
etapas, mediante pedido do servidor, e no interesse da administração pública; iii) as
férias podem ser interrompidas por motivo de calamidade pública, comoção interna,
convocação para o júri, serviço militar ou eleitoral, ou por necessidade do serviço
declarada pela autoridade máxima do órgão ou entidade; no caso de interrupção, o
restante do prazo de férias será gozada de uma só vez.

Os servidores ainda têm direito a licenças (ex.: motivo de afastamento do

cônjuge, para atividade política, para tratar de interesse particular), afastamentos (ex.:
para servir em outro órgão ou entidade, para exercício de mandato eletivo) e
concessões (ex.: 8 dias em razão do casamento, 1 dia para doação de sangue).

Do Regime Disciplinar.
São deveres dos servidores:

“Art. 116. São deveres do servidor:

I - exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo;
II - ser leal às instituições a que servir;
III - observar as normas legais e regulamentares;
IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando
manifestamente ilegais;
V - atender com presteza:
a) ao público em geral, prestando as informações requeridas,
ressalvadas as protegidas por sigilo;
b) à expedição de certidões requeridas para defesa de direito ou
esclarecimento de situações de interesse pessoal;
c) às requisições para a defesa da Fazenda Pública.
VI - levar as irregularidades de que tiver ciência em razão do
cargo ao conhecimento da autoridade superior ou, quando
houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento de
outra autoridade competente para apuração; (Redação dada
pela Lei nº 12.527, de 2011)
VII - zelar pela economia do material e a conservação do
patrimônio público;
VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartição;
 IX - manter conduta compatível com a moralidade
administrativa;
X - ser assíduo e pontual ao serviço;
XI - tratar com urbanidade as pessoas;
XII - representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de
poder.”
Ao servidor ainda é proibido:

“Art. 117. Ao servidor é proibido:

I - ausentar-se do serviço durante o expediente, sem prévia
autorização do chefe imediato;
II - retirar, sem prévia anuência da autoridade competente,
qualquer documento ou objeto da repartição;
III - recusar fé a documentos públicos;
IV - opor resistência injustificada ao andamento de documento
e processo ou execução de serviço;
V - promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto
da repartição;
VI - cometer a pessoa estranha à repartição, fora dos casos
previstos em lei, o desempenho de atribuição que seja de sua
responsabilidade ou de seu subordinado;
VII - coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a
associação profissional ou sindical, ou a partido político;
VIII - manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de
confiança, cônjuge, companheiro ou parente até o segundo
grau civil;
IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de
outrem, em detrimento da dignidade da função pública;
X - participar de gerência ou administração de sociedade
privada, personificada ou não personificada, exercer o
comércio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou
comanditário; XI - atuar, como procurador ou intermediário,
junto a repartições públicas, salvo quando se tratar de
benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o
segundo grau, e de cônjuge ou companheiro;
XII - receber propina, comissão, presente ou vantagem de
qualquer espécie, em razão de suas atribuições;
XIII - aceitar comissão, emprego ou pensão de estado
estrangeiro;
XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas;
XV - proceder de forma desidiosa;
XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em
serviços ou atividades particulares;
XVII - cometer a outro servidor atribuições estranhas ao cargo
que ocupa, exceto em situações de emergência e transitórias;
 XVIII - exercer quaisquer atividades que sejam incompatíveis
com o exercício do cargo ou função e com o horário de
trabalho;
XIX - recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando
solicitado.”

Em caso de violação a dever funcional ou proibição, o servidor público estará

sujeito as seguintes penalidades:

“Art. 127. São penalidades disciplinares:

I - advertência;
II - suspensão;
III - demissão;
IV - cassação de aposentadoria ou disponibilidade;
V - destituição de cargo em comissão;
VI - destituição de função comissionada.
(...)
Art. 129. A advertência será aplicada por escrito, nos casos de
violação de proibição constante do art. 117, incisos I a VIII e XIX,
e de inobservância de dever funcional previsto em lei,
regulamentação ou norma interna, que não justifique
imposição de penalidade mais grave.
Art. 130. A suspensão será aplicada em caso de reincidência
das faltas punidas com advertência e de violação das demais
proibições que não tipifiquem infração sujeita a penalidade de
demissão, não podendo exceder de 90 (noventa) dias.
§ 1o Será punido com suspensão de até 15 (quinze) dias o
servidor que, injustificadamente, recusar-se a ser submetido a
inspeção médica determinada pela autoridade competente,
cessando os efeitos da penalidade uma vez cumprida a
determinação.
§ 2o Quando houver conveniência para o serviço, a penalidade
de suspensão poderá ser convertida em multa, na base de 50%
(cinqüenta por cento) por dia de vencimento ou remuneração,
ficando o servidor obrigado a permanecer em serviço.
(...)
Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos:
I - crime contra a administração pública;
II - abandono de cargo;
III - inassiduidade habitual;
IV - improbidade administrativa;
V - incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição;
VI - insubordinação grave em serviço;
VII - ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo
em legítima defesa própria ou de outrem;
VIII - aplicação irregular de dinheiros públicos;
 IX - revelação de segredo do qual se apropriou em razão do
cargo;
X - lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio
nacional;
XI - corrupção;
XII - acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções
públicas;
XIII - transgressão dos incisos IX a XVI do art. 117.
(...)
Art. 134. Será cassada a aposentadoria ou a disponibilidade do
inativo que houver praticado, na atividade, falta punível com a
demissão.
Art. 135. A destituição de cargo em comissão exercido por não
ocupante de cargo efetivo será aplicada nos casos de infração
sujeita às penalidades de suspensão e de demissão.”

As faltas funcionais serão apuradas mediante sindicância ou processo

administrativo disciplinar.

“Art. 145. Da sindicância poderá resultar:

I - arquivamento do processo;
II - aplicação de penalidade de advertência ou suspensão de até
30 (trinta) dias;
III - instauração de processo disciplinar.
Parágrafo único. O prazo para conclusão da sindicância não
excederá 30 (trinta) dias, podendo ser prorrogado por igual
período, a critério da autoridade superior.
Art. 146. Sempre que o ilícito praticado pelo servidor ensejar a
imposição de penalidade de suspensão por mais de 30
(trinta) dias, de demissão, cassação de aposentadoria ou
disponibilidade, ou destituição de cargo em comissão, será
obrigatória a instauração de processo disciplinar.”
Para evitar que o servidor público venha interferir na apuração da infração
funcional, a lei permite o seu afastamento preventivo pelo prazo de 60 dias
(prorrogável por mais 60), sem prejuízo da remuneração (art. 147).

O processo administrativo disciplinar é conduzido por uma comissão composta

por três servidores estáveis, indicados pela autoridade competente, sendo que o
presidente da comissão deve ocupar cargo efetivo superior ou de mesmo nível do
acusado, ou ter nível de escolaridade superior ou igual ao daquele (art. 149).

Este processo possui três etapas (instauração, inquérito administrativo e

julgamento) e deve não exceder o prazo de 60 dias, contados da data da publicação do
ato que constituir a comissão, admitida a prorrogação por mais 60 dias.
 Ao fim do processo, a comissão elaborará relatório conclusivo e o encaminhará
à autoridade competente para julgamento.

O julgamento do processo administrativo deve ocorrer no prazo de 20 dias,

contados do recebimento do processo pela autoridade julgadora. Todavia, o
julgamento fora do prazo não é causa de nulidade do processo.

Disposições Constitucionais Aplicáveis.

A CRFB estabelece diversas regras aplicáveis aos servidores públicos,
notadamente entre os artigos 37 e 41. A leitura desses preceitos constitucional é
muito recomendada. Em seguida serão analisados alguns desses preceitos.

• SISTEMA DE REMUNERAÇÃO: i) existem dois sistemas: (a) vencimentos

(parcela padrão acrescida de outras verbas); (b) subsídios (parcela única); ii) a
remuneração do servidor público é fixada ou modificada por lei específica,
observada a iniciativa privativa em cada caso; iii) a remuneração do servidor
público tem teto (limite); iv) é vedada a equiparação ou vinculação de
remunerações dos servidores públicos; v) a remuneração do servidor público é
irredutível.

“CRFB: Art. 37. (...)

X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de

que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou
alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em
cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma
data e sem distinção de índices;

XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos,

funções e empregos públicos da administração direta,
autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais
agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie
remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas
as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não
poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros
do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos
Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito
Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder
Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no
âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores
do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e
cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos
Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder
Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério
Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos;

XIII - é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer

espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de
pessoal do serviço público;

XIV - os acréscimos pecuniários percebidos por servidor

público não serão computados nem acumulados para fins de
concessão de acréscimos ulteriores;

XV - o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos

e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos
incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, § 4º, 150, II, 153, III, e
153, § 2º, I;

(...)

Art. 39. (...)

§ 1º - A lei assegurará, aos servidores da administração

direta, isonomia de vencimentos para cargos de atribuições
iguais ou assemelhados do mesmo Poder ou entre servidores
dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, ressalvadas as
vantagens de caráter individual e as relativas à natureza ou ao
local de trabalho.

(...)

§ 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo,

os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais
serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em
parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação,
adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra
espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o
disposto no art. 37, X e XI.

(...)

§ 8º A remuneração dos servidores públicos organizados

em carreira poderá ser fixada nos termos do § 4º.”
• DIREITOS SOCIAIS RECONHECIDOS AOS SERVIDORES PÚBLICOS: i) os direitos
sociais estão previstos nos artigos 6º a 11 da CRFB; ii) o art. 7º elenca um rol de
direitos para os trabalhadores urbanos e rurais (trabalhadores da iniciativa
privada); iii) embora possam ser considerado um trabalhador em sentido
amplo, o servidor público não é esse trabalhador previsto no art. 7º; iv) nada
obstante, a própria CRFB estende alguns dos direitos dos trabalhadores aos
servidores públicos.

“Art. 39. (...)

§ 3º Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo público o

disposto no art. 7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII,
XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos
diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o
exigir.”

“Art. 7º. (...)

IV - salário mínimo , fixado em lei, nacionalmente

unificado, capaz de atender a suas necessidades vitais básicas e
às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde,
lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com
reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo,
sendo vedada sua vinculação para qualquer fim;

VII - garantia de salário, nunca inferior ao mínimo, para

os que percebem remuneração variável;

VIII - décimo terceiro salário com base na remuneração

integral ou no valor da aposentadoria;

IX - remuneração do trabalho noturno superior à do

diurno;

XII - salário-família pago em razão do dependente do

trabalhador de baixa renda nos termos da lei;

XIII - duração do trabalho normal não superior a oito

horas diárias e quarenta e quatro semanais, facultada a
compensação de horários e a redução da jornada, mediante
acordo ou convenção coletiva de trabalho;

XV - repouso semanal remunerado, preferencialmente aos

domingos;
 XVI - remuneração do serviço extraordinário superior, no
mínimo, em cinqüenta por cento à do normal;

XVII - gozo de férias anuais remuneradas com, pelo

menos, um terço a mais do que o salário normal;

XVIII - licença à gestante, sem prejuízo do emprego e do

salário, com a duração de cento e vinte dias;

XIX - licença-paternidade, nos termos fixados em lei;

XX - proteção do mercado de trabalho da mulher,

mediante incentivos específicos, nos termos da lei;

XXII - redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio

de normas de saúde, higiene e segurança;

XXX - proibição de diferença de salários, de exercício de

funções e de critério de admissão por motivo de sexo, idade, cor
ou estado civil.”

Obs.: Direito de Greve do Servidor Público. A CRFB também assegura o direito

de greve aos servidores públicos. A diferença o direito de greve dos trabalhadores da
iniciativa privada é que ela depende de previsão em lei específica (que até hoje não foi
criada).

• APOSENTADORIA DO SERVIDOR PÚBLICO: i) os servidores públicos federais

possuem regime próprio de previdência social, que não se confunde com
regime geral de previdência social (INSS); ii) cuida-se de um regime contributivo
e solidário, mantido com contribuições do respectivo ente público, dos
servidores ativos e inativos e também dos pensionistas, observando, ainda,
critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial; iii) são três as formas
de aposentadoria: (a) por invalidez permanente; (b) compulsória; (c) voluntária.

“Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de
previdência de caráter contributivo e solidário, mediante
contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e
inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem
o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.

§ 1º. (...)

I - por invalidez permanente, sendo os proventos

proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se decorrente
 de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave,
contagiosa ou incurável, na forma da lei;

II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com

proventos proporcionais ao tempo de contribuição;

III - voluntariamente, desde que cumprido tempo

mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e
cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria,
observadas as seguintes condições:

a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de

contribuição, se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade e
trinta de contribuição, se mulher;

b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta

anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao
tempo de contribuição. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 20, de 1998)

(...)

§ 5º - Os requisitos de idade e de tempo de contribuição

serão reduzidos em cinco anos, em relação ao disposto no § 1º,
III, "a", para o professor que comprove exclusivamente tempo
de efetivo exercício das funções de magistério na educação
infantil e no ensino fundamental e médio.

§ 6º - Ressalvadas as aposentadorias decorrentes dos

cargos acumuláveis na forma desta Constituição, é vedada a
percepção de mais de uma aposentadoria à conta do regime de
previdência previsto neste artigo.”

Obs.: Os requisitos para obtenção da aposentadoria voluntária no serviço

público não se identificam com os requisitos previstos no Regime Geral de Previdência
Social para a aposentadoria por tempo de contribuição. A exigência cumulativa de
idade mínima e tempo de contribuição só existe no Regime Próprio de Previdência
Social.

Obs.: De modo semelhante, somente no Regime Próprio de Previdência Social

existe contribuição por parte dos servidores inativos (aposentados) e dos pensionistas.
Não há regra semelhante para o Regime Geral da Previdência Social.
 Obs.: Os servidores públicos ocupantes exclusivamente de cargos em comissão
não participam do Regime Próprio de Previdência Social, mas sim do Regime Geral de
Previdência Social.

Obs.: A redução da idade mínima e do tempo de contribuição somente se

aplica aos professores que exerçam suas funções na educação infantil e no ensino
fundamental e médio.

Obs.: A CRFB prevê a possibilidade de a lei complementar estabelecer critérios

diferenciados para a aposentadoria, no caso de servidores (a) portadores de
deficiência, (b) que exerçam atividades de risco ou (c) cujas atividades sejam exercidas
sob condições especiais que justifiquem a saúde ou a integridade física, criando assim,
no âmbito do Regime Próprio de Previdência Social, uma espécie de aposentadoria
especial. Até hoje, não há uma normatização geral a respeito desse tema (existe uma
aposentadoria diferenciada para os servidores policiais). Por conta dessa omissão, o
STF, à semelhança do que fez quanto ao direito de greve do servidor público, entendeu
por bem editar súmula vinculante determinando a aplicação da legislação
previdenciária da iniciativa privada aos servidores públicos, até que sobrevenha nova
lei. Veja: súmula vinculante nº 33: “Aplicam-se ao servidor público, no que couber, as
regras do regime geral da previdência social sobre aposentadoria especial de que trata
o artigo 40, § 4º, inciso III, da Constituição Federal, até a edição de lei complementar
específica”.

Obs.: Regime Complementar Público de Previdência. A Emenda Constitucional

41/03 permitiu aos entes federados a criação de um Regime Complementar Público de
Previdência. Uma vez criado tal regime, os benefícios previdenciário observarão o teto
previsto no Regime Geral da Previdência Social. No âmbito federal, o Regime
Complementar foi instituído pela Lei 12.618/12.

• ESTABILIDADE: i) a estabilidade é uma garantia prevista para os ocupantes de

cargos públicos (servidores públicos estatutários), cujo objetivo é assegurar
uma maior independência no exercício da função pública; ii) a estabilidade é
alcançada após três anos de efetivo exercício; iii) a estabilidade restringe as
formas de perda do cargo pelo servidor; iv) o servidor estável só perde o cargo:
(a) por sentença judicial transitada em julgado; (b) por processo administrativo
em que lhe seja assegurada ampla defesa; (c) mediante procedimento de
avaliação periódica de desempenho, na forma da lei complementar, assegurada
ampla defesa; (d) cumprimento dos limites de despesa com pessoal.