As Acções no Contencioso

Administrativo
02 fev, 2017 Apontamentos 0

1. Conceito e Espécies

O “espaço jurisdicional” das acções administrativas é preenchido pelas relações jurídico-administrativas

em que a Administração Pública surge despojada dos seus poderes de autoridade – o poder de decisão
unilateral e o poder de auto-tutela executiva.

A acção é o meio adequado para pedir ao Tribunal Administrativo uma primeira definição do direito
aplicável ao caso concreto, nos casos em que, não podendo a Administração proceder a tal definição
unilateralmente, através da prática de um acto administrativo, não existe objecto para o recurso
contencioso.

Esta matéria vinha inicialmente regulada no Código Administrativo. Segundo este diploma (art. 851º),
havia duas espécies de acções administrativas:

 A primeira é a das acções relativas aos contractos administrativos, ou, das acções sobre
interpretação, validade ou execução dos contractos administrativos, incluindo as que tenham por
objecto efectivar a responsabilidade contratual emergente do não cumprimento de contractos
administrativos;
 A segunda espécie é a das acções de indemnização, destinadas a efectivar a responsabilidade
civil extra-contratual da Administração por actos de gestão pública.

Contudo, de acordo com o ETAF (1984), a estas duas espécies de acções, que se mantêm, há que
acrescentar uma terceira espécie. A ela se refere o art. 51º/1 ETAF, nos termos do qual  “compete aos
Tribunais Administrativos de Círculo conhecer:

–   As acções para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido”.

Este preceito deve ser aproximado de um outro, que é o art. 268º/3 CRP.

O aparecimento das acções para o reconhecimento de um direito ou interesse legítimo, na sequência da

revisão constitucional de 1982, e a autonomização deste meio processual relativamente ao recurso
contencioso, na revisão constitucional de 1989, assinalaram uma importante modificação no contencioso
administrativo português, retirando interesse à velha contraposição entre contencioso por natureza e
contencioso por atribuição.

A revisão constitucional de 1997 introduz no contencioso administrativo português um nova espécie de

acções, destinadas a obter do Tribunal Administrativo a determinação da prática actos administrativos
legalmente devidos pela Administração (art. 268º/4 CRP).

2. Acções sobre Contratos Administrativos

Compreendem quatro modalidades:

a) Acções sobre interpretação de contratos administrativos: visam obter do Tribunal sentença

declarativa que esclareça o sentido ou o alcance de quaisquer cláusulas contratuais;

b) Acções sobre a validade de contratos administrativos: visam obter do Tribunal uma sentença

constitutiva que anula um contracto administrativo anulável, ou uma sentença declarativa qua declare a
nulidade ou a inexistência de um contrato administrativo inexistente;

c) Acções sobre execução de contratos administrativos: visam obter do Tribunal uma sentença

condenatória, que condene a Administração ou o contraente particular a executar integralmente o acordo
celebrado, ou que se pronuncie sobre quaisquer outros aspectos atinentes à execução do contrato;

d) Acções sobre responsabilidade contratual: visam obter do Tribunal uma sentença condenatória,

que condene a Administração ou o contraente particular a pagar à outra parte uma indemnização pelo
não cumprimento ou pelo cumprimento defeituoso de um contrato administrativo.

O art. 6º ETAF, alargou consideravelmente o âmbito do conceito de contrato administrativo:

concomitantemente ficou alargado, na mesma proporção, o âmbito destas acções sobre contratos
administrativos.

Nem todas as questões litigiosas referentes a contratos administrativos tomam, no contencioso

administrativo, a forma de acção: por vezes tais questões seguem a forma de recurso (art. 9º/3 ETAF e
186º/1 CPA).
Em matéria de interpretação e validade de contratos administrativos, a Administração não pode praticar
actos definitivos e executórios impugnáveis mediante recurso, pelo que qualquer controvérsia entre as
partes terá de seguir sempre a forma de acção.

Em matéria de formação de contratos administrativos, a Administração pode praticar actos definitivos e

executórios, que são tidos como actos destacáveis para o efeito de poderem ser objecto de recurso
contencioso.

Em matéria de execução de contratos administrativos, tanto pode a Administração praticar actos

definitivos e executórios, que serão actos destacáveis susceptíveis de recurso, como proferir meros
actos opinativos ou até nada dizer, caso em que a via a seguir será a da acção.

Os Tribunais com competência para estas questões são os Tribunal Administrativo de Círculo (art. 51º/1-
g ETAF), e a competência territorial vem referida no art. 55º/2 ETAF. Somente os contraentes podem ser
partes (art. 825º CA). Estas acções não são sujeitas a prazo de caducidade (art. 71º/1 LPTA). Estas
mesmas acções seguem os termos do Processo Civil de declaração da forma ordinária (art. 72º/1 LPTA).

3. Acções de Responsabilidade

Vêm referidas nos arts. 22º e 271º da Constituição e Decreto-lei n.º 48051 de 21 de Novembro de 1967.

Como pressupostos processuais:

 Compete ao Tribunal Administrativo de Círculo (art. 51º/1-h ETAF) analisar estas questões; a
competência territorial vem referida no art. 55º/1 ETAF.
 Estas acções têm como autores as alegadas vítimas do dano e como réus os supostos
causadores do mesmo (art. 824º CA); podem ser propostas contra uma pessoa colectiva pública,
contra os órgãos e agentes desta, ou contra uma e outros.
 Estas acções têm de ser propostas dentro do prazo de prescrição de três anos, fixado no art.
498º CC, por remissão do art. 71º/2 LPTA. Este prazo, porém tem de ser articulado com o recurso
contencioso de anulação, quando a este tenha havido lugar (art. 71º/3 LPTA).
 Estas acções seguem os termos do processo civil de declaração na forma ordinária.

4. Acções sobre Responsabilidade Extra-contratual da Administração

No tocante às acções sobre responsabilidade extra-contratual da Administração, o art. 51º/1-b ETAF,

veio alargar o seu âmbito por forma a incluir na competência dos Tribunais Administrativos três tipos de
acções:

a)        Acções intentadas contra a própria Administração: (Estado ou outras pessoas colectivas

públicas) no contexto da responsabilidade por actos de gestão pública;

b)        Acções intentadas contra os órgãos e agentes da Administração, a título pessoal: por

prejuízos decorrentes de actos de gestão pública pelos quais eles sejam individualmente responsáveis;

c)        Acções de regresso: da pessoa colectiva pública contra os seus órgãos ou agentes, também no
âmbito da responsabilidade por actos de gestão pública.
Todas estas espécies de acções são da competência dos Tribunais Administrativos. É o que resulta do
art. 51º/1-h ETAF.

Importa ter sempre presente que, se se trata de pedir a responsabilidade da Administração (ou dos seus
órgãos ou agentes) por prejuízos decorrentes de actos de gestão privada, a competência não será dos
Tribunais Administrativos mas sim dos Tribunais Comuns.

Em Direito Civil, a obrigação de indemnizar decorrente de responsabilidade civil tanto pode consistir no
dever de pagar uma quantia em dinheiro como no dever de proceder à chamada “reconstituição
natural”  art. 566º/1 CC). Será que o mesmo se aplica em Direito Administrativo?

A tradição nos países onde vigora um sistema de administração executiva, ou de tipo francês, é no
sentido de circunscrever a obrigação de indemnizar ao dever de pagamento de uma quantia em,
dinheiro. O fundamento desta solução consiste no princípio da independência da Administração
activa perante os Tribunais Administrativos, segundo o qual os Tribunais não podem nunca condenar
a Administração à realização de prestações de dare, de facere ou de non facere, porque isso
equivaleria a consentir uma intromissão dos Tribunais no exercício da função administrativa.

5. Acções para Reconhecimento de Direitos ou Interesses Legítimos

Sendo o recurso contencioso de mera anulação, ou de mera legalidade, chegou-se à conclusão de que
nem sempre ele se comportava como meio idóneo para assegurar aos particulares uma tutela efectiva e
completa dos seus direitos subjectivos e interesses legítimos. De modo que começou a compreender-se
que seria necessário prever um novo meio processual que pudesse garantir essa tutela completa e
efectiva, em todos os casos em que o recurso contencioso de anulação não assegurassem tal finalidade.

Que é este o objectivo das acções para o reconhecimento de direitos ou interesses legítimos, é o que
transparece claramente do art. 69º/2 LPTA.

Uma avaliação negativa quanto à capacidade do recurso contencioso para assegurar, nos dias de hoje,
uma tutela efectiva dos direitos e interesses dos particulares lesados por acções ou omissões da
Administração Pública conduziu à introdução na lei fundamental, por ocasião da revisão constitucional de
1982, de uma previsão relativa ao alargamento do âmbito do recurso à tutela daqueles direitos e
interesses.

O legislador ordinário, em 1985, ao dar cumprimento à previsão constitucional, partiu do princípio de que
o reforço da garantia contenciosa pressupunha uma inadequação do meio processual recurso
contencioso à efectiva protecção dos direitos subjectivos e dos interesses legítimos dos particulares.

Criou então um novo meio processual – as acções para reconhecimento de um direito ou interesse
legítimo – e estabeleceu o seu carácter residual, isto é, limitou a sua utilização aos casos em que o
recurso contencioso e os restantes meios processuais se revelassem insuficientes para assegurar
aquela protecção efectiva – art. 69º/2 LPTA. Parece ter pensado em casos como a ofensa ainda não
consumada de um Direito Subjectivo, a violação por omissão que não constitua “acto tácito”, a pretensão
do particular à reparação em espécie de um prejuízo material, etc.

Procedeu-se na revisão constitucional de 1989, à autonomização do tratamento constitucional da tutela

dos direitos e interesses legalmente protegidos, então objectivo do art. 268º/5 CRP. Perdeu assim
terreno a ideia do carácter residual destas acções – que decisões do Supremo Tribunal Administrativo
começaram a pôr em causa, devendo mesmo sustentar-se a caducidade, por inconstitucionalidade
superveniente, da disposição do art. 69º/2 LPTA.
O critério mais fácil para chegar a conclusões seguras será: está o particular perante um acto
administrativo definitivo e executório, ou perante um contrato administrativo, ou perante um caso de
responsabilidade extra-contratual da Administração? Se está, não há que utilizar nenhuma acção para o
reconhecimento de direitos ou interesses legítimos – mas sim, respectivamente, um recurso contencioso
de anulação, uma acção sobre contratos administrativos, ou uma acção de responsabilidade extra-
contratual da Administração.

Se o particular não está perante um acto definitivo e executório, nem perante um contrato administrativo,
nem perante a responsabilidade extra-contratual da Administração – então, em princípio, poderá lançar
mão de uma acção para o reconhecimento de direitos ou interesses legítimos.

A lei é omissa a respeito de poderes de decisão do juiz. A única indicação que nos é dada, à primeira
vista, é a de que estas acções visam obter o reconhecimento de um Direito Subjectivo ou de um
interesse legítimo.

Dois princípios opostos têm de ser examinados a propósito desta questão: o princípio da
independência da Administração activa perante os Tribunais Administrativos, que se opõe à
emanação por estes de sentenças condenatórias daquela, e o princípio da efectiva tutela jurisdicional
do direito ou interesse em causa, que foi introduzido na nossa ordem jurídica para permitir suprir as
insuficiências do contencioso de mera anulação. Compete aos Tribunal Administrativo de Círculo (art.
51º/1-f ETAF) analisar estas acções. Estas podem ser interpostas por quem invocar a titularidade do
direito ou interesse legítimo (art. 69º/1 LPTA); a legitimidade passiva pertence o órgão contra o qual o
pedido é dirigido (art. 70º/1 LPTA). Estas podem ser propostas a todo o tempo.

Nestas acções pode seguramente pedir-se a simples apreciação de um direito ou interesse legítimo
ameaçado pela Administração Pública; já não é seguro que se possa também pedir a condenação da
Administração Pública ao pagamento de quantia certa ou à entrega de coisa certa.

Como regra estas acções seguem os termos dos recursos dos actos administrativos dos órgãos da
administração local (arts. 70º/1 e 24º-a LPTA); contudo, o juiz pode decidir, em face da complexidade da
questão, que sigam os termos das outras acções administrativas, isto é, do processo civil de declaração
na forma ordinária (arts. 70º/2 e 72º/1 LPTA).

6. Regime Processual das Acções

As acções administrativas, que podem ser de qualquer das espécies apontadas, têm um regime
processual que reveste certas particularidade. Há três pontos principais a sublinhar:

a)      Em primeiro lugar, e quanto à competência do Tribunal, no direito actual são sempre
competentes os Tribunal Administrativo de Círculo para quaisquer acções administrativas (arts. 51º/1-
f), g), h) ETAF). Só em recurso da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo é que se poderá,
eventualmente atingir o Supremo Tribunal Administrativo.

b)      Há que assinalar que, enquanto o processo do recurso contencioso de anulação segue uma
tramitação sui generis, o processo das acções segue em geral os termos do processo civil comum, na
sua forma ordinária, com apenas dois ou três pequenos desvios (art. 72º LPTA). Contudo, as acções
para o reconhecimento de direitos ou interesse legítimos seguem os termos dos recursos de actos
administrativos dos órgãos da administração local (art. 70º/1 LPTA), salvo se pela sua complexidade o
juiz decidir que passem a seguir os termos das outras acções (art. 90º/2 LPTA).

c)      Nas acções há regras especiais sobre legitimidade das partes, bem como sobre os prazos.
Quanto à legitimidade: as acções sobre contratos administrativos só podem ser propostas pelas
entidades contratantes, isto é, pelas partes (art. 825º CA); as acções de responsabilidade extra-
contratual da Administração podem ser propostas por quem alegar ser vítimas de lesão causada por
facto da Administração ou dos seus órgãos ou agentes (art. 824º CA); enfim, as acções para o
reconhecimento de direitos ou interesses legítimos podem ser propostas por quem invocar a titularidade
do direito ou interesse a reconhecer (art. 69º/1 LPTA).

Quanto aos prazos: arts. 69º/1; 71º/1/2 LPTA e 498º CC.

7. As Acções para a Determinação de um Acto Administrativo Legalmente Devido

Estas acções foram tornadas possíveis pela revisão constitucional de 1997, não existindo ainda lei
ordinária que as regule. Não obstante, entendemos, como outros, que a garantia conferida aos
particulares pelo art. 268º/4 CRP tem natureza análoga aos Direitos, Liberdades e Garantias. Ora,
tratando-se, como se trata, de norma exequível por si mesma, a falta de lei ordinária não pode impedir o
exercício daquela garantia.

O principal pressuposto específico destas acções é a omissão de um acto administrativo legalmente

devido, esta ideia liga-se intimamente à de vinculação – o acto era devido porque devia ter sido
praticado.

Como quaisquer outras acções administrativas, estas acções são da competência dos Tribunal
Administrativo de Círculo. Entende-se que estas acções devem poder ser propostas por quem teria
legitimidade para a interposição de recurso contencioso do acto administrativo legalmente devido, se
este tivesse sido praticado – incluindo, pois, não só titulares de interesse directo, pessoal e legítimo, mas
também o Ministério Público e os titulares do direito de acção popular; quanto à legitimidade passiva, ela
pertence ao órgão que deva praticar o acto omitido.

Na falta de normas que regulem os diversos aspectos relativos a esta matéria, supõe-se que se deverão
aplicar, com as necessárias adaptações, as regras da lei processual civil relativas ao processo civil de
declaração, na forma ordinária, como sucede com as acções administrativas sobre contratos e com as
acções de responsabilidade (art. 72º/1 LPTA).

Na realidade, não se afigura adequado, em face da natureza condenatória destas acções, admitir a
aplicação dos actos administrativos da administração local, como o legislador prevê no que respeita às
acções para o reconhecimento de um direito ou interesse legítimo (art. 70º/1 e 24º-a LPTA).

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