SBS – XII CONGRESSO BRASILEIRO DE SOCIOLOGIA

GT 24 – TRANSFORMAÇÕES DO ESTADO
2a sessão, dia 02/06/2005, das 14h00 às 17h45

ESPAÇOS PÚBLICOS, GOVERNANÇA E DESENVOLVIMENTO

LOCAL

GESTÃO URBANA, GOVERNANÇA E CIDADANIA: EM BUSCA DE

UM DESENVOLVIMENTO SOCIALMENTE SUSTENTÁVEL

FÁBIO DUARTE
SÉRGIO CZAJKOWSKI JR
 GESTÃO URBANA, GOVERNANÇA E CIDADANIA: EM BUSCA DE UM
DESENVOLVIMENTO SOCIALMENTE SUSTENTÁVEL

Fábio Duarte1
Sérgio Czajkowski Jr2.

Resumo

Analisando a atual situação do Estado brasileiro, verifica-se que a consolidação de um regime

democrático tornou-se um processo irreversível. Contudo, percebe-se que, se o clamor de
outrora visava à redemocratização política do Estado, na atual conjuntura, gira em torno da
necessidade em se concretizar uma maior participação popular nos processos decisórios,
ampliando-se os níveis de interação política e de cidadania.
Diante deste desafio, o modelo de governo denominado governança, que prima pela
ampliação dos canais de interação público-privados, surge como indispensável à consecução
de um desenvolvimento sustentável, tão necessário à promoção social do país. Pois tal
modelo possui como um de seus grandes méritos o de fazer com que a população possa
partilhar da solução de seus problemas, deixando de ser um mero ente passivo e tendo
participação ativa na condução deste processo.
Visando-se a evidenciar a viabilidade prática dos conselhos gestores municipais, procurar-se-á
demonstrar sua importância em torno da promoção de uma maior descentralização político-
administrativa e subseqüente valorização dos municípios brasileiros, bem como enquanto
espaços de interação e fóruns promotores de uma rede de informações local e democrática.

1. Introdução

Observando a cultura política brasileira atual, verifica-se claramente que muitas são
as dificuldades enfrentadas pelo governo central no sentido de consolidar uma nova forma de
gestão pública, a qual, por exemplo, contemple uma maior otimização das informações
disponibilizadas pela população em favor de uma maior eficiência e democratização na
prestação dos serviços públicos (PANDOLFI, 1999, p. 45 e ss; LOYOLA e MOURA, 1997, p.
57 e ss), ao mesmo tempo em que estimule a existência de uma maior coesão social entre os
indivíduos.

Não é sem razão que Pandolfi (1999) bem como Fontes (1997) asseveram que se as
mudanças verificadas nas décadas de 80 e 90, “no campo político, foram grandes, em outras
áreas as mudanças foram bem menos significativas” (PANDOLFI, 1999, p. 45). Ou seja, o fim

1
Doutor em Comunicações e Artes (ECA-USP). Professor titular do Mestrado em Gestão Urbana (PUC-PR).
2
Mestrando em Gestão Urbana (PUC-PR). Professor das Faculdades Integradas Curitiba (FIC), da Universidade Federal do
Paraná (UFPR) e da Faculdade de Artes do Paraná (FAP).
da ditadura militar não representou, de imediato, o rompimento de antigas práticas
clientelistas e centralizadoras, fazendo com que, muito embora o Brasil tenha passado por um
processo de redemocratização, o tema participação popular ainda “continua sendo um enigma
a decifrar” (GOHN, 2000, p. 13).

Para Dagnino (2002), “a sociedade civil brasileira, profundamente marcada pela

experiência autoritária do regime militar instalado em 1964, experimenta, a partir da década
de 70, um significativo ressurgimento” (DAGNINO, 2002, p. 9). Pois a partir de então, nota-
se um movimento crescente em prol de um combate aos ranços autoritários, que ainda
preexistiam no Estado brasileiro, visando a permitir que aflorasse no Brasil uma nova
mentalidade social e política.

Segundo Arvitzer (1995, apud DAGNINO, 2002), o fim da ditadura teria marcado a
“fundação efetiva da sociedade civil no Brasil, já que sua existência anterior estaria
fortemente caracterizada pela falta de autonomia em relação ao Estado” (DAGNINO, 2002, p.
9). Sendo que a sociedade civil, enquanto “único núcleo possível de resistência a um Estado
autoritário” (DAGNINO, 2002, p. 9), foi decisiva no processo de transição democrática do
Estado brasileiro, ao passo em que se mostrou um ente suscetível ao pleiteio de novas
experiências participativas e associativas.

Seguindo esta linha de raciocínio, Rique e Lima (2003) defendem que, mesmo diante
do fim da ditadura militar, um dos grandes desafios contemporâneos do Brasil seria o de
consolidar uma sociedade realmente democrática e participativa, ao passo em que “somos
produto de uma sociedade violenta e autoritária que sempre procurou esconder ou disfarças
essa história” (RIQUE e LIMA, 2003, p. 13). Prova deste fato poderia ser constatado pelo fato
de que, ainda nos dias de hoje, preexiste uma imagem equivocada e deturpada da realidade
nacional, a qual ainda insiste em representar o povo brasileiro como um povo pacífico, cordial
e amistoso.

Tanto é verdade que se verifica que os direitos humanos, bem como a própria noção
de cidadania, ainda são realidades muito distantes da maior partes dos brasileiros, uma vez
que se “formalmente, pela Constituição de 1988, a cidadania está assegurada a todos os
brasileiros, na prática, ela só funciona para alguns” (PANDOLFI, 1999, p. 45). De tal sorte
esta incapacidade dos governos em debelar os antagonismos presentes na sociedade brasileira
é mais facilmente visualizada no setor social, pois o “novo regime não conseguiu reverter a
acentuada desigualdade econômica e o fenômeno da exclusão social expandiu-se por todo o
país” (PANDOLFI, 1999, p. 45).

Seria por isto mesmo que no Brasil, teoricamente, ainda imperaria uma cultura súdita
(RIQUE e LIMA, 2003) ou ainda um déficit de cidadania (PANDOLFI, 1999, p. 45), a partir
da qual os indivíduos ainda estariam aprendendo a importância existente na participação
popular, tanto que “a cena clássica cotidiana das grandes massas se deslocando nos transportes
coletivos superlotados ou no trânsito engarrafado” (ROLNIK, 2001, p. 42), preocupadas muito
mais com os seus próprios problemas do que com os coletivos, denota um dos reflexos deste
quadro cultural.

Para Da Matta (1979 apud PANDOLFI, 1999), no Brasil, existiria convivência de

dois códigos, pois
 a lógica moderna e individualista do indivíduo, predominante em sociedades como a
americana, conviveria com a lógica tradicional, que privilegia a relação e a hierarquia.
Enquanto a lógica universalista se vincularia ao espaço público das leis, das reações
impessoais e, neste sentido, da rua, a lógica tradicional teria como referencial o espaço
privado, a família, as relações personalizadas e, neste sentido, a casa (DA MATTA, 1979
apud PANDOLFI, 1999).

Castro Jr (2001) ainda acredita que uma das principais dificuldades em estabelecer
uma cultura cidadã no Brasil decorre, tal como fora mencionado anteriormente, do processo
histórico de construção da cidadania (CASTRO JR, 2001, p. 15), de forma que a cidadania
brasileira ainda sofre grandes dificuldades para a sua consolidação, “tendo em vista os males
de origem desse processo histórico atípico, vez que não houve anteriormente o fortalecimento
do associativismo e conseqüentemente da sociedade civil” (CASTRO JR, 2001, p. 15).

Tal cenário também poderia ser explicado a partir do próprio processo de formação
da sociedade brasileira, sendo este “um processo complexo de violência, proibição da fala,
mais modernamente privatização do público, interpretado por alguns com a categoria de
patrimonialismo, revolução pelo alto, e incompatibilidade radical entre dominação burguesa e
democracia” (OLIVEIRA, 1999, p. 59). Procedimento este que, pautado na tradição dos
governos brasileiros em desenvolver alterações de cima para baixo (ou seja, sem a devida
preocupação social), fez que a mera formalização de uma gama de direitos e garantias
individuais não fosse plenamente capaz de aprimorar as condições de vida da maior parte da
população brasileira.

É por isto mesmo que Ortiz (1998) chega a afirmar que o processo de
modernização/reforma do Estado brasileiro, bem como o de redemocratização (pós-ditadura
militar), pregavam um apelo ao novo. Este movimento, no entanto, quando tentou se
solidificar em solo brasileiro se fez sem que houvesse uma modernização efetiva do Brasil
fazendo com que as benesses de tal regime não fossem estendidas a todo o contingente
populacional, como inicialmente se havia previsto, pois “o modernismo ocorreu sem a
modernização, manifestando um hiato entre sua expressão e a sociedade que lhe dá
sustentação” (ORTIZ, 1988, p. 27).

Ou seja, muito embora o tema Reforma do Estado e Democratização da Gestão

Pública tenham sido muito comentados nas décadas de 80 e 90, bem como continuem a
ganhar as manchetes dos noticiários; o que se verifica, na prática, é que os mesmos nunca
contemplaram em seu bojo a devida atenção aos elementos cidadania e participação popular,
porquanto, durante muito tempo, acreditou-se que tais assuntos não estariam inter-
relacionados, diante da falsa crença de que uma nova gestão poderia ser alçada sem que se
promovesse uma mudança em termos culturais.

O que se nota, portanto, é que, por muito tempo, tentou-se implementar soluções
parciais (visando-se, por exemplo, um suposto aumento da eficiência do Estado) para
problemas conjunturais bem mais complexos, como a ausência de uma cultura realmente
cidadã em solo brasileiro.

Tanto que, hoje em dia, se percebe que, ao invés de se limitar a meros ajustes em
termos de gestão, o que realmente se necessita no Brasil é da valorização de uma gestão mais
participativa, que prime pela autonomia local, a qual tem sido entendida por Borja (1997)
como: “a proteção legal da capacidade de se auto-organizar, das competências exclusivas e
específicas, do direito de atuar em todos os campos de interesse geral da cidadania e da
disponibilidade de recursos próprios não-condicionados” (BORJA, 1997, p.87).

Foi partindo desta constatação, bem como da idéia de que não só permitir, como
também estimular que a população participe diretamente da solução de suas demandas sociais,
tornou-se uma necessidade imprescindível e cada vez mais premente na sociedade brasileira,
dada a constatação da existência de um Estado cada vez mais fragilizado (RAMOS FILHO,
1999, p. 70 e ss), que procurar-se-á demonstrar, ao longo da exposição, que “o governo é um
das peças desse jogo de poder, cabendo-lhe liderar o processo em muitos momentos, mas
também partilhar, delegar e interagir” (FISCHER et alii 1997, p. 15).

Paralelamente, tentar-se-á salientar a importância de se desenvolver ações práticas

que estimulem a participação popular, uma vez que a abertura de novos canais de
comunicação entre a sociedade civil e o poder público/político local também implicam numa
“racionalização da gestão pública” (FONTES, 1997, p.106). Fazendo com que uma
otimização da gestão não possa ser efetuada tão somente com ações puramente estatais e que
não contem com uma valorização da participação da população.

Das ações que, no momento, vêm sendo desenvolvidas em prol de uma gestão mais
democrática, voltar-se-á uma atenção maior aos conselhos gestores. Pois tais entidades visam
a otimizar a administração pública através da valorização da idéia de governance, sendo esta
“um conceito plural, que compreende não apenas a substância da gestão, mas a relação entre
os agentes envolvidos, a construção de espaços de negociação e os vários papéis
desempenhados pelos agentes no processo” (FISCHER et alii 1997, p. 19).

Finalmente, ainda seria salutar mencionar que “se a marca dos anos 80 e 90 era a de
uma liderança que dependia muito mais de visão e de carisma, a partir dos anos 90 percebe-se
um enfoque mais direcionado à sinergia e à multiplicidade” (FISCHER et alii 1997, p.19),
acentuando-se a necessidade dos atores privados atuarem em conjunto com os públicos diante
da consolidação de um modelo de gestão que realmente consiga alçar mão de todo o seu
potencial em prol do bem estar da coletividade.

2. Metodologia

Para a elaboração do presente artigo foram utilizadas majoritariamente fontes

bibliográficas (livros, artigos científicos e artigos eletrônicos), tratando-se, portanto de uma
pesquisa documental e bibliográfica (GIL, 1991). Tais fontes, na concepção de Santos (2004),
representam uma das mais preciosas fontes de informações, existentes na atualidade, sendo,
por conseguinte, fundamentais para o inicio de qualquer trabalho cientifico (SANTOS, 2004,
p. 27 e ss).

Quanto à metodologia argumentativa adotada, valorizou-se a investigação e a prova

da hipótese apresentada, preferindo-se para tanto compatibilizar os métodos dialético e crítico
(PERELMAN, 1997).
 Visando a alcançar os objetivos propostos, a presente exposição se encontra dividida
em quatro capítulos principais, intitulados: a reforma do Estado brasileiro; os municípios
brasileiros; a questão da participação e as urbes; e os Conselhos Gestores. Adotou-se tal
divisão na medida em que se acredita que, inicialmente, dever-se-ia compreender o processo
de transformação sofrido pelo Estado Brasileiro nas últimas décadas, para, na seqüência se
compreender o papel dos municípios em prol da consolidação de uma gestão mais
democrática (governance).

Tendo-se avaliado tais pontos, o passo seguinte consistiu em estudar a questão da

participação no Brasil (enfocando a questão da cidadania como elemento chave para este
processo) e finalmente os Conselhos Gestores Municipais como forma de se materializar a
necessidade de uma gestão mais antenada aos desejos e necessidades dos cidadãos, ao mesmo
tempo em que vê a sua participação como elemento chave em relação à efetivação de uma
maior sustentabilidade social e política nas urbes brasileiras.

Finalmente, caberia se ressaltar que muito embora se defenda que uma gestão de
cunho mais participativo possa ser uma das soluções para o atual estado de coisas, não se
pretende fornecer soluções finais, unas e definitivas aos problemas levantados, uma vez que se
percebe que embora exista um maior consenso em torno das necessidades contemporâneas não
há uma posição pacífica dos autores em torno dos meios necessários para alcançá-las.

3. A reforma do Estado Brasileiro

A análise do atual processo de gestão presente na realidade brasileira mostra que a

descentralização político-administrativa é uma tendência natural na evolução da sociedade e
do Estado (BRESSER PEREIRA, 1998). Além do mais, o atual momento histórico é marcado,
dentre outros por uma maior “descentralização política, pela revalorização das esferas e
identidades locais ou regionais e pela multiplicação de demandas sociais heterogêneas que não
são satisfeitas por respostas estatais” (BORJA, 1997, p.98).

Caso se promova uma leitura histórica do processo que culminou com a atual
configuração do Estado brasileiro, deve-se lembrar que, no final da década de 60, começam a
despontar com mais força movimentos oriundos da sociedade civil e que propunham a
construção de um novo modelo de Estado, no qual as liberdades individuais fossem mais
valorizadas ante a suposta proteção estatal.

Tal como se sabe, muitos destes movimentos não foram capazes de atingir os seus
iniciais objetivos, não obstante marcaram uma nova forma de participação popular, na qual a
população civil passou a figurar como um participante critico organizado (WILHEIM, 1999),
fazendo com que, paulatinamente a população começasse a ser vista como um importante ator
social.

Tanto que no caso do Brasil, o modelo de gestão vigente até o fim da década de 70
estruturava-se em uma forte concentração dos processos decisórios e administrativos na esfera
federal (BRESSER PERERIRA, 1998, p. 34) “conferindo peso insignificante às
administrações locais na definição das políticas e na gestão dos recursos públicos” (FONTES
et alii, 1997, p.103).

Esta visão administrativa continuou a ser posta em prática durante a década de 80,
“na qual as políticas sociais pleiteadas pelo Governo Federal não foram capazes de produzir
resultados significativos em relação ao bem estar da população” (FONTES, 1997, p.103). Isto
obrigou o Governo a promover uma maior descentralização das ações públicas, a qual
redundou “numa nova forma do Estado se relacionar com a sociedade civil” (FONTES et alii,
1997, p.103), dentro daquilo que ficou conhecido, nas palavras de Bresser Pereira (1998) por
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 45).

Esta descentralização colocou em xeque o padrão político anterior, “centralizado,

técnico-burocrático, distanciado dos interesses coletivos da sociedade” (FONTES, 1997,
p.105), fazendo com que fosse proporcionado à sociedade um poder maior de participação,
através de órgãos colegiados que privilegiam o coletivo em detrimento do individual.
Ocorrendo, por conseguinte, uma maior democratização das relações Estado/sociedade,
através da instauração de “práticas de participação, associadas ao uso de mecanismos
institucionais de descentralização político-administrativa” (FONTES, 1997 et alii, p.103).

Cabe ser ressaltado também que o momento atual possui características próprias que
não se encaixam no modelo de Estado Liberal, o qual não compactua com uma intervenção
mais profunda do Estado em questões sociais, ao passo em que estas devem ser providas pelos
setores privados (FONTES et alii, 1997); nem no modelo clássico de Estado Social,
“implantado progressivamente a partir da década de 30, e que atingiu o seu apogeu nos anos
50, 60 e 70 nos países centrais da Europa” (FONTES et alii, 1997, p. 101), que muito embora
privilegiasse uma participação mais atuante do Estado nas questões sociais demonstrou-se
extremamente oneroso ao contribuinte.

Pois, diante da constatação que o Estado, enquanto ente gestor, passa por inúmeras
dificuldades, inerentes até mesmo a sua atual fase de readaptação frente aos novos tempos, é
que os cidadãos devem passar a ter um papel mais ativo na gestão publica. Ou seja, nesta nova
configuração do Estado, deve-se primar por uma gestão de cunho mais democrático, a qual
possua em seu bojo a missão de enfrentar três desafios maiores: a participação do cidadão, a
cooperação social e a integração das políticas públicas (BORJA, 1997 p. 90).

Por conseguinte, cabe a sociedade conjuntamente ao Estado romper a antiga visão de

cidadão súdito, impondo-se no lugar uma que prime pela sua participação, fazendo com que o
exercício da cidadania (participativa) deva ser estimulado cada vez mais, permitindo, no
mesmo sentido, uma relação mais estreita entre o poder público e o cidadão, bem como
fazendo com que este último tome consciência do seu papel social e deseje participar mais
ativamente da sua comunidade. Pois, tal como Borja (1997) é enfático em afirmar: “a
organização política local não pode se basear, como hoje, na dicotomia Executivo-Legislativo,
em uma administração centralizada e na separação rígida entre o setor público e o privado”
(BORJA, 1997, p.88).

Pois se cada indivíduo tiver um papel mais atuante em sua comunidade, ao mesmo
tempo em que se percebe uma maior possibilidade de atuação, verificar-se-á uma real
Reforma do Estado Brasileiro, reforma esta que passa necessariamente por um maior
incentivo da cidadania, sob pena de continuar-se com a crença de que o Estado pode resolver
tudo, quando na verdade “a população é a melhor representante de seus interesses, porque
conhece como ninguém os seus problemas” (FONTES, 1997, p.105), bem como a forma
através do qual pretende que estes sejam sanados.

4. Os municípios brasileiros

Tendo-se analisado as transformações sofridas pelo Estado brasileiro nos últimos

tempos, cabe que se estudar os seus municípios, uma vez que segundo Fischer (1997) o Estado
seria “constituído de muitas unidades organizativas que, vistas em conjunto, representam um
todo maior que a soma das partes” (FISCHER et alii 1997, p. 14). Isso faz com que a
Administração Pública Central, pelas suas limitações estruturais, seja incapaz de ouvir todas as
vozes que se fazem presentes numa mesma localidade, tornando a existência do ente municipal
ainda mais premente.

Segundo Éler Czajkowski (2004), autora que se propôs a analisar a consolidação

histórica dos municípios no Brasil, estes seriam “verdadeira sociedade natural resultante da
vizinhança entre famílias em torno de uma capela comum” (ÉLER CZAJKOWSKI, 2004, p.
4). Tal posicionamento encontra respaldo em Nogueira (1968), o qual assevera que estes entes,
desde o início, se caracterizaram como forma de corporativismo originado da necessidade de
associação entre vizinhos para obtenção de serviços comuns, “e não como mera parcela de
território; criação natural, e não do Estado, que apenas fez reconhecê-lo” (NOGUEIRA, 1968,
p. 7).

Em decorrência deste surgimento espontâneo, ditado pela necessária ajuda mútua entre
os vizinhos de uma localidade, o município adquiriu expressiva força no cenário nacional,
fazendo com que Dallari (1976) assevere que “o município é a instituição mais sólida existente
no Brasil. Haja o que houver, seja feita a reforma que se fizer, o município estará presente”
(DALLARI, 1976, p. 299).

Diante de tais observações sobre o município, Dallari (1976) arremata afirmando que
“numa perspectiva histórica, ou sociológica, pode-se dizer que entre essas instituições todas, a
mais forte, a que diz respeito mais de perto ao sentimento, às aspirações do povo brasileiro, é
exatamente o município” (DALLARI, 1976, p. 302).

Silva (1999), diante da autonomia concedida aos municípios no território brasileiro a

partir da Constituição de 1998, chega a caracterizar o sistema federativo brasileiro como sendo
de Segunda Ordem, pois a partir da redação da última Carta Magna, os municípios passaram a
gozar de “uma qualificação especial que lhe dá um conteúdo político de extrema importância
para a definição de seu status na organização do Estado brasileiro, inteiramente desconhecido no
regime anterior” (SILVA, 1999, p. 622).

Para Silva (1999), tal diferenciação não era vislumbrada na constituição anterior, uma
vez que, antes, a autonomia municipal tinha um sentido remissivo, fazendo com que a
Constituição remetesse aos Estados o poder de criar, organizar seus Municípios e lhes dar uma
certa autonomia, traduzida nas capacidades de auto-administraçào, autolegislação e autogoverno
(SILVA, 1999, p. 662). Ou seja, se o Texto Constitucional de 1969 dirigia-se aos Estados
objetivando que estes organizassem os seus municípios e lhes assegurassem autonomia, a Lei
Básica de 1988 se dirige diretamente aos Municípios conferindo-lhes autonomia, que agora, além
de tudo, foi ampliada (SILVA, 1999, p. 662).

Nos dias de hoje, verifica-se que mesmo os municípios não gozando de uma soberania
(a qual, uma vez implantada, se antagonizaria à idéia de federação) dispõem de uma autonomia
ampla, sendo somente limitada pela Carta Magna, em várias esferas como, por exemplo,
administrativa, financeira, política e legislativa. Permitindo que, uma vez os núcleos decisórios
sendo descentralizados, verifique-se uma maior otimização da Administração Pública.

Tal otimização é mais visível em setores como, por exemplo, os serviços públicos, que,
uma vez sendo geridos pelos municípios, possuem uma potencialidade muito maior de atingir as
expectativas oriundas da população (princípio da supremacia do interesse público).
Concomitantemente, percebe-se que os municípios, uma vez sendo dotados de autonomia
financeira, podem distribuir os seus recursos segundo as peculiaridades da sua região.

Finalmente, verifica-se que a autonomia política é de salutar importância, pois impede

que disputas político-partidárias venham a trazer qualquer tipo de malefício aos cidadãos, e que a
autonomia legislativa, representada pela lei orgânica do município (elaborada pela Câmara de
Vereadores) foi mais uma grande vitória rumo a uma maior independência dos municípios frente
aos seus desígnio maior: o de servir a sua população.

Não obstante a autonomia dos municípios colaborar para a consolidação de uma gestão
mais democrática, estes também possuem a faculdade de fomentar a presença de entidades
próprias, como os conselhos gestores, cuja importância não pode deixar de ser mencionada, uma
vez que tais instâncias, tal como será demonstrado, possuem uma importância ímpar em torno da
consolidação de uma gestão mais democrática e participativa em solo brasileiro.

5. As urbes e a questão da participação

Antes de se abordar a importância dos conselhos gestores municipais, há de se

abordar de forma sucinta a própria questão da participação no Brasil, porquanto, tal como fora
mencionado alhures, com o retorno da democracia, através da “volta da vigência das
instituições democráticas formais básicas (eleições, livre organização político-partidária,
liberdade de imprensa, etc)” (DAGNINO, 2002, p. 9), a população, paulatinamente aprendeu a
importância que existe em participar.

Além do mais, ao longo da história, vários pesquisadores procuraram estudar os

processos de participação, os quais ganharam uma maior importância desde o momento em
que surgiram as primeiras cidades, pois nestas, desde o início, necessitou-se organizar a gestão
da produção coletiva, fazendo com que “indissociável à existência material da cidade está a
sua existência política” (ROLNIK, 2001, p. 8).

Paralelamente, acentua-se que viver em sociedade tornou-se um dos grandes, senão o

maior, desafio moderno (HARVEY, 1992; PANDOLFI, 1999; ROLNIK, 2001) porquanto, a
partir da constatação de que, na atual conjuntura, não mais é possível ao homem sobreviver
sem que a sua existência esteja direta ou indiretamente relacionada a dos outros (ARENDT,
1993, p. 31), bem como de que o desenvolvimento puramente científico e tecnológico não
seria plenamente capaz de fornecer todos os elementos necessários à promoção de uma
realidade mais democrática e igualitária (CONNOR, 2000, p. 13 e ss), não restaria às pessoas
outra possibilidade que não seja a da convivência ou pelo menos da tolerância, mesmo que
não totalmente pacífica e harmoniosa, com os seus semelhantes.

Haveria, portanto, a necessidade de se romper com as posições meramente passivas

em prol de "uma abertura ética, um expor-se pelo Outro que ultrapassa a mera abertura
ontológica" (DUSSEL, 2000, p. 63), e que vislumbra a voz do outro como o contraponto
necessário em prol de uma maior consciência ética. Postura que facilitaria o rompendo de uma
atitude de mera tolerância aos diferentes (AMES, 1992, p. 32 e ss), visando-se promover uma
maior aproximação entre os indivíduos.

A tomada de consciência do homem, diante da necessidade em fortalecer os seus

laços sociais com os demais, ganha ainda mais pertinência na contemporaneidade, uma vez
que nesta se percebe um processo de contínuo aumento da densidade demográfica, fruto direto
da urbanização, e que faz com que as pessoas estejam se vendo obrigadas a conviver em
espaços nos quais a interação se torna uma necessidade premente, uma vez que nem mesmo o
advento das novas Tecnologias de Informação e Comunicação (as TIC’s) foi capaz de barrar
tal processo (CASTELLS, 1999, p. 410 e ss).

Para Castells (1999), muito embora muitos futurólogos freqüentemente façam

previsões em torno de um suposto fim das cidades, diante do advento, por exemplo, de novas
facilidades como o tele-trabalho, estar-se-ia muito distante destas proposições, ante o fato das
cidades continuarem a exercer um poder: social, cultural e econômico muito grande na
sociedade moderna.

É a partir desta sociedade urbana, cada vez mais presente nos dias de hoje, que
perceber-se-ia que as cidades, vistas como “artefatos criados pelos homens, no tempo e no
espaço, na organização da vida em comum” (LEMOS, 2003, p. 9) começaram o dominar
todos os horizontes. Obrigando os homens a desenvolverem atitudes de maior aceitação de
seus semelhantes, ao passo em que o processo de urbanização, uma vez se mostrando algo
irreversível, não restaria ao homem uma alternativa viável que não seja a de tornar os centros
urbanos locais em que as diversas vozes tenham o direito de serem ouvidas e respeitadas.

Contudo, mesmo diante desta constatação, ainda se percebe as urbes como grandes
espaços de conflito na contemporaneidade, uma vez que se verifica que nestas continuam a
existir grupos excluídos, que procuram um maior espaços de participação, ao mesmo tempo
ocorre um processo contrário, encabeçado por aqueles que detêm uma maior parcela do poder
político, e que não desejam partilhá-lo com novos atores (GOHN, 1982; ULTRAMARI e
MOURA, 1994; PANDOLFI, 1999; PAOLI e DAGNINO, 2000, ROLNIK, 2001).

Dagnino (2002), fazendo uma análise mais focada na realidade brasileira, prossegue
ressaltando que a partir da constatação de que a redemocratização do Estado não fora capaz de
possibilitar a eliminação dos problemas relacionados à exclusão e à desigualdade social,
caberia a promoção de uma radicalização da própria noção de democracia em busca de um
controle mais efetivo do Estado pela população. Buscando tal propósito, há, na atual
conjuntura brasileira um sentimento crescente em prol da construção de uma nova cidadania
(DAGNINO, 2002, p. 10).
 Neste sentido, o sentimento reinante seria o da promoção de uma sociedade mais
igualitária “em todos os seus níveis, baseada no reconhecimento dos seus membros como
sujeitos portadores de direitos, inclusive de participar efetivamente na gestão da sociedade”
(DAGNINO, 2002, p. 10). Seria neste intuito que estimular-se-ia a construção de espaços
públicos, os quais teriam como finalidade tanto promover um debate mais amplo no interior
da sociedade civil, como também ampliar e democratizar a própria gestão estatal, como no
caso da implementação de: conselhos, fóruns, câmaras setoriais, orçamentos participativos,
dentre outras iniciativas.

6. Os Conselhos Gestores

Os conselhos gestores são obra de um processo de maior democratização da gestão

estatal, sendo decorrentes também de uma ação encabeçada pelos movimentos sociais. É por
isto que, para Gohn (1982), os movimentos sociais desenvolvidos no interior das cidades são
fruto de um processo de rearticulação das populações urbanas em prol de melhores condições
de sobrevivência no meio urbano e da não aceitação do atual estado de cosias. Não sendo à toa
que tais tipos de movimentos devem ser vistos como: “uma nova forma de participação social
na sociedade civil” (GOHN, 1982, p. 10).

Kauchakje (1997), no mesmo sentido, assevera que o “movimento social é um

fenômeno de diversas facetas, que acompanha a história das diferentes sociedades”
(KAUCHAKJE, 1997, p. 8). Sendo que, nesses tempos de mudanças que afetam Estado,
economia e sociedade, os movimentos sociais urbanos devem ser encarados como atores
importantes nesta nova sociedade urbana (PAOLI e DAGNINO, 2000, p. 103).

Este importante papel conferido aos movimentos sociais se faz presente na essência
dos conselhos gestores. Tanto que para Gohn (2001), os conselhos seriam uma “forma
específica de participação sociopolítica” (GOHN, 2001, p. 7). Estes também poderiam ser
definidos como: “canais de participação que articulam representantes da população e membros
do poder público estatal em práticas que dizem respeito à gestão de bens públicos” (GOHN,
2001, p. 7).

Esta posição também é defendida por Tatagiba (2002) para quem “os movimentos
organizados da sociedade civil exerceram uma forte influência no processo constituinte,
resultando dessa influência tanto a criação dos conselhos quanto a definição de alguns
princípios que deveriam ser observados quando da implementação desses espaços”
(TATAGIBA, 2002, p. 56).

Os conselhos, para Gohn (2001), poderiam ser caracterizados como a “principal

novidade em termos de políticas públicas”, presentes neste início de novo milênio (GOHN,
2001, p. 7), sendo que estes também teriam o mérito de servirem de agentes de inovação ao
mesmo tempo em que promovem a aparição de novos espaços para a negociação de conflitos.

Os conselhos também promoveriam um controle mais efetivo da coletividade sobre o

Estado, em especial no que se refere a uma maior democratização dos fluxos de informação.
Gohn (2001), por isto mesmo, acredita que uma compreensão mais aprofundada acerca dos
conselhos somente poder ocorrer caso estes sejam percebidos como estando inseridos no
interior do “quadro de desenvolvimento histórico de algumas formas de participação da
sociedade civil” (GOHN, 2001, p. 8), ao mesmo tempo em que se valorizam as “novas formas
de participação institucionalizadas nos marcos de novas formas de relações governo-sociedade
civil, na atualidade” (GOHN, 2001, p. 8).

Percebe-se que através de iniciativas como os conselhos gestores, aventa-se com

maior força políticas que visam à inclusão de setores tradicionalmente excluídos do cenário
deliberativo, permitindo que o tema participação volte a ter força no interior da esfera pública,
valorizando também a participação de uma gama maior de sujeitos “para a construção de
projetos democráticos” (GOHN, 2001, p. 9). Desta forma, mesmo diante das dificuldades,
Tatagiba (2002) acredita na existência de um “lento, porém contínuo, processo de gestação do
que poderíamos chamar de uma: contratendência, na direção da conformação de uma cultura
política democrática” (TATAGIBA, 2002, p. 62).

Além do mais, os conselhos, mesmo diante do pequeno período de existência

assumem, no Brasil, uma importante função pedagógica no sentido da construção da
cidadania e da reinvenção dos padrões de convivência democrática” (TATAGIBA, 2002, p.
63). Isto sem contar que âmbito local (bairro, cidade, região) é “bastante adequado para a
experimentação e o desenvolvimento de novas fórmulas de descentralização territorial e
funcional, de participação na gestão e de execução de programas públicos, a democracia
renovar-se-á com base no princípio da proximidade” (BORJA, 1997, p.90).

Como exemplo de atuação dos conselhos, poder-se-ia mencionar os Conselhos de

Desenvolvimento Urbano, porquanto no caso brasileiro, é importante se salientar que “a CF
88 estabelece sistemas de gestão democrática em várias áreas da administração pública.
Dentre elas, o planejamento participativo firma a cooperação no planejamento local das
associações representativas como um preceito a ser observado pelos municípios (art. 29, XII)”
(CYMBALISTA, 1997, p. 1). E visando-se a colocar em prática tal determinação
constitucional vários municípios criaram Conselhos de Desenvolvimento Urbano.

Estes Conselhos de Desenvolvimento Urbano possibilitam que sejam trazidas ao

público “as posições de diversos setores da sociedade, inclusive de agentes de muito poder
econômico” (CYMBALISTA, 1997, p. 1), fazendo com que a prática do clientelismo seja
minimizada, no rol das políticas que vêm a ser adotadas pelo governo municipal.

Além do mais, a existência de um Conselho pode facilitar a participação da

população junto aos órgãos municipais. Pois o Conselho também possui a capacidade de
tornar uma cidade “ambientalmente mais sustentável, intervindo com agilidade em problemas
de invasões ou ocupações de áreas de ecossistemas frágeis, beiras de córregos ou áreas de
mananciais” (CYMBALISTA, 1997, p. 2).

7. Considerações Finais

A Ciência Política, para Gohn (2002), tem se debruçado há bastante tempo sobre o
tema participação, bem como os seus respectivos reflexos históricos, sendo que para Jacobi
(2004), durante a década de 90, por exemplo, verificou-se um incremento na participação das
populações latino-americanas frente às principais decisões governamentais. Não obstante, tais
propostas participativas ainda continuam centradas muito mais no plano da retórica do que no
prático.

Ainda, em se fazendo uma análise mais criteriosa das modalidades de participação

denominada Conselho Gestor há de se destacar o processo de democratização que nasceu com
o fim da ditadura militar não pode ser percebido como sendo linear, não havendo, portanto,
uma previsão clara em torno do seu término, sendo, por conseguinte, “desigual no seu ritmo,
nos seus efeitos sobre as diferentes áreas da vida social e política, combinando avanços,
estagnação e até mesmo retrocessos” (DAGNINO, 2002, p. 10). Mas, que mesmo diante das
dificuldades representa um avanço considerável em prol de uma sociedade mais igualitária e
democrática.

È por isto que se entende que a questão da participação pode ser incrementada através
da formatação de conselhos, entidades estas que poderiam contribuir para a formação de redes
de solidariedade social (LOYOLA e MOURA, 1997), de confiança e apoio mútuo, as quais,
uma vez fundadas na sociedade civil, poderiam ser fortalecidas pela aproximação aos órgãos
estatais. Este processo de formação de redes sociais tende a fomentar o desenvolvimento do
capital social que, por sua vez, tende a sustentar processos de governança democrática e
promover uma maior autonomia das comunidades locais.

Além do mais, este processo de formação de redes implica em todo um fortalecimento

do movimento social, posto que este nas palavras de Loyola e Moura (1997) “constitui-se a
partir da teia de interações informais estabelecida por uma pluralidade de indivíduos, grupos
e/ou organizações“ (LOYOLA e MOURA, 1997, p. 56), tendo-se como objetivo maior a
aproximação dos atores sociais na gestão pública.

De forma conclusiva, assevera-se que a questão da democracia somente pode ser bem
resolvida na base de uma parceria ampla que reúna grupos oriundos dos setores público e
privado. Sendo assim, o exercício da cidadania deve ser estimulado para que permita uma
relação mais estreita entre o poder público e o cidadão, fazendo com que este último tome
consciência do seu papel social e deseje participar mais ativamente da sua comunidade e o
primeiro se abra à participação do cidadão e o reconheça como um parceiro efetivo e atuante
na busca de uma maior participação nas comunidades locais.

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