Proteção ao

Denunciante e
Tratamento de
Denúncias
MÓDULO 1
OUVIDORIA PÚBLICA E
DENÚNCIAS: HARMONIZANDO
CONCEITOS E ENTENDIMENTOS
MÓDULO 1
OUVIDORIA PÚBLICA E
DENÚNCIAS: HARMONIZANDO
CONCEITOS E ENTENDIMENTOS
Instrutores
Ana Clarisse Bernardino Maia
Paulo André Caminha Guimarães
Tratamento de denúncias e proteção ao
denunciante
 HARMONIZANDO DE CONCEITOS E
ENTENDIMENTOS

• Ouvidoria Pública • Unidade de ouvidoria

• Manifestação de ouvidoria
• Denúncia
• Representação
• Denúncia anônima
• Participação social
• Unidade de apuração
• Análise preliminar
• Denunciante, informante e reportante
• Vítima, testemunha, colaborador
• Sistema brasileiro de proteção ao
denunciante
 Ouvidoria pública

As ouvidorias públicas são instâncias de participação e controle

social essenciais à democracia, uma vez que são responsáveis por
interagir com os usuários dos serviços públicos, com o objetivo de
aprimorar a gestão pública e melhorar os serviços oferecidos.
As funções essenciais das
ouvidorias públicas
 Acolher e receber as manifestações de usuários de serviços
1 públicos (reclamações, sugestões, solicitações e elogios), bem
como receber denúncias relacionadas a supostas irregularidades
cometidas por agentes.

• Por vezes, a ouvidoria também é o setor responsável pelos

pedidos de acesso à informação e pelos requerimentos
relacionados à proteção de dados pessoais.
 Promover a melhoria da gestão pública, uma vez que serve
2 como canal de contato direto entre a Administração Pública e
os cidadãos que buscam garantir direitos junto ao Estado.

• Para exercer essa função, a ouvidoria deve processar as informações obtidas por
meio das manifestações e das pesquisas de satisfação realizadas junto aos
usuários de serviços públicos com a finalidade de avaliar os serviços públicos
prestados.

• Essa função dá à ouvidoria posição estratégica junto à Administração Pública,

uma vez que permite detectar falhas na prestação dos serviços e na execução
das políticas públicas, apoiando o processo de desenho e redesenho de serviços
e atuando em favor da melhoria da gestão.
 Ser canal de recebimento de denúncias sobre
irregularidades cometidas por agentes públicos, as quais
3 podem ser registradas tanto por cidadãos quanto por
agentes públicos.

• Para o recebimento de denúncias, a ouvidoria deve oferecer um ambiente

seguro e promover a confiança da sociedade e dos agentes públicos, em seu
órgão ou instituição.

• Ademais, deve adotar os procedimentos necessários para garantir a segurança

do denunciante, além de realizar uma análise prévia, a fim de avaliar se estão
presentes os requisitos mínimos de autoria e materialidade dos fatos, bem
como os indícios necessários para seu encaminhamento às áreas de apuração.
Manifestação de ouvidoria

Definição
Tipologia
Em essência, a manifestação de ouvidoria é o pronunciamento de
usuário de serviço público que tenha por objeto:

✓ a prestação de serviços públicos;

✓ a conduta de agentes públicos na prestação de serviços
públicos; e
✓ a conduta de agentes públicos na fiscalização dos serviços
públicos.
Tipos de manifestação de
ouvidoria
“V - manifestações - reclamações, denúncias, sugestões, elogios e
demais pronunciamentos de usuários que tenham como objeto a
prestação de serviços públicos e a conduta de agentes públicos na
prestação e fiscalização de tais serviços.”

(Lei nº 13.460/2017, art. 2º)

✓ Reclamação: demonstração de insatisfação relativa à prestação de serviço público e à
conduta de agentes públicos na prestação e na fiscalização desse serviço.

✓ Denúncia: ato que indica a prática de irregularidade ou de ilícito cuja solução dependa da
atuação dos órgãos apuratórios competentes.

✓ Elogio: demonstração de reconhecimento ou de satisfação sobre o serviço público

oferecido ou o atendimento recebido.

✓ Sugestão: apresentação de ideia ou formulação de proposta de aprimoramento de

serviços públicos prestados por órgãos e entidades da administração pública federal.

✓ Solicitação de providências: pedido para adoção de providências por parte dos órgãos e
das entidades administração pública federal.

(Decreto nº 9492, art. 3º, incisos I a V)

 Qual é a essência da
manifestação tipificada
como denúncia?
 CONCEITO NORMATIVO

Denúncia:

Ato que indica a prática de irregularidade ou de ilícito cuja solução dependa da

atuação dos órgãos apuratórios competentes.

(Decreto nº 9.492/2018, art. 3º, inciso II)

Em essência a DENÚNCIA é o ato que informa a prática de irregularidade ou de
ilícito cuja solução dependa da atuação dos órgãos apuratórios competentes

Essas supostas irregularidades e os potenciais ilícitos dizem respeito à:

✓ prestação de serviços públicos;
✓ conduta de agentes públicos na prestação de serviços públicos e na
fiscalização dos serviços públicos.
DENÚNCIA

• pode ser feita tanto por pessoa física quanto por pessoa jurídica.

• O ilícito pode ter ocorrido nas esferas administrativa, cível, penal ou

ética.

Todas essas esferas são independentes e podem ser acionadas ao mesmo

! tempo.
Denúncia X Representação
 • Denúncia: encaminhada por pessoa física ou pessoa
jurídica.

DENÚNCIA • Representação: encaminhada por servidor público que

tem conhecimento de irregularidade, conforme disposto
no art. 116, XII, da Lei nº 8.112/1990 (neste caso,
‘poderá’ vir pela ouvidoria interna).

Observação: O termo ‘representação’, em algumas instituições, também pode se

referir a demandas (solicitações ou determinações) oriundas de autoridades ou
outras instituições públicas. Neste caso, este tipo de demanda não se configura
como ‘manifestação de ouvidoria’ do tipo denúncia, pois este tipo de
representação não é pronunciamento de usuário de serviço público.
Denúncia X Comunicação de
irregularidades
 COMUNICAÇÕES DE IRREGULARIDADE
(Denúncias Anônimas)

Informações de origem anônima que comunicam irregularidades ou

ilícitos com indícios mínimos de relevância, autoria e materialidade.

Em essência, ‘comunicações são informações coletadas junto aos usuários’ de serviço público.
E esta coleta pode ser de forma reativa ou pró-ativa.

Decreto nº 9.492/2018, art. 23, §§ 1º e 2º

As ouvidorias públicas podem e devem receber comunicações de
origem anônima, tratá-las e dar-lhes encaminhamento, desde que
existam elementos mínimos que permitam a apuração dos fatos,
conforme disposto no art. 23, §2º, do Decreto nº 9.492/2018:

“§ 2º As informações que constituírem comunicações de irregularidade, ainda

que de origem anônima, serão enviadas ao órgão ou à entidade da
administração pública federal competente para a sua apuração, observada a
existência de indícios mínimos de relevância, autoria e materialidade.”
“Deste modo, não é condição indispensável para iniciar a averiguação a devida

qualificação do denunciante, porquanto o que realmente importa é o

conteúdo da denúncia (relevância e plausibilidade), que deve conter
elementos capazes de justificar o início das investigações por parte da
Administração Pública. Nesse contexto, somente se admite sua recusa
quando se tratar de denúncia descabida, vazia, vaga, com total ausência de
indícios de materialidade e autoria”.

Manual de Processo Administrativo Disciplinar da CGU

Decreto nº 9.492/2018 , art. 23, §1º:

• a comunicação anônima (do tipo denúncia) não é passível de

acompanhamento pelo denunciante; e,

• a comunicação, em geral, não acarreta obrigação de produção de

resposta conclusiva.
• O art. 10 da Lei nº 13.460/2017, assevera que a manifestação dirigida à
ouvidoria deverá conter a identificação do requerente.

• Em não havendo a identificação do requerente, o “requerimento” recebido

(em meio físico ou eletrônico) não será tratado como manifestação de
ouvidoria.

• Entretanto, isso não significa que tal requerimento deixará de receber algum
tipo de tratamento no âmbito da ouvidoria, porquanto, o fato de ser
requerimento anônimo (comunicação) não inviabiliza sua análise preliminar,
inclusive, com a possível investigação na unidade de apuração.
 Denúncia Comunicação de irregularidade

Possui a identificação do autor Não possui a identificação do autor

Não é uma manifestação de ouvidoria, nos termos

É uma manifestação de ouvidoria, nos
da Lei nº 13.460/2017, sendo tratada como
termos da Lei nº 13.460/2017
informação coletada

O autor pode acompanhar a sua tramitação O autor não pode acompanhar a sua tramitação
na ouvidoria, tendo acesso à resposta na ouvidoria, nem ter acesso à resposta
conclusiva. conclusiva.

Pode, por si só, dar início a um Não pode, por si só, dar início a um procedimento
procedimento de apuração. de apuração.
 Participação da sociedade
• Direito assegurado pela Constituição;
• Participação na formulação das políticas públicas e na
fiscalização da aplicação dos recursos públicos.

Por meio das ouvidorias públicas, o cidadão pode:

! • intervir na tomada de decisão e controlar a ação do Estado;

• contribuir para o aprimoramento da gestão pública.
 Formas de participação da sociedade

✓ Poder legislativo: consulta prévia, audiência pública, iniciativa

popular, plebiscito, referendo... OUVIDORIA
✓ Poder executivo: conselho de gestão, conselho de usuários,
direito de petição... OUVIDORIA
✓ Poder judiciário: ação popular, representação ao Ministério
Público, ação civil pública... OUVIDORIA
 Art. 13. As ouvidorias terão
como atribuições precípuas, sem
prejuízo de outras estabelecidas
Lei nº 13.460/2017
em regulamento específico:
Definiu a atuação das
ouvidorias.
I – promover a participação do
Aplica-se a todos os entes
da federação e Poderes. usuário na administração
pública, em cooperação com
outras entidades de defesa do
usuário;
O exercício do controle
social por meio das
ouvidorias
• O papel das ouvidorias no fomento ao controle social pode e
deve ser exercido de várias formas.

• Entre as diversas formas existentes de controle social, a

denúncia é vista como uma das mais relevantes, tendo em vista
ser o ato que indica a prática de irregularidade ou de ilícito cuja
solução dependa da atuação dos órgãos apuratórios
competentes.
Entidades obrigadas a instituir CANAIS DE DENÚNCIA
NOVO PARADIGMA, NOVO MARCO LEGAL
Lei nº 13.608, de 10 de janeiro de 2018, alterada pela Lei nº 13.964, de 24 de dezembro de 2019

É uma Lei NACIONAL, portanto, se aplica a todos os entes da Federação

Antes...
Lei nº 12.846/2013 – Lei Anticorrupção
Lei nº 13.303/2016 – Estatuto Jurídico das Estatais
Portaria Interministerial nº 424/2016
Portaria nº 57/2019 – CGU – Prog. Integridade
Resolução nº 279/2013, Cons. Nac. Seg. Privados
Resolução nº 323/2013 – ANS
Resolução nº 4.433/2015 – Cons. Monetário Nac.
Na atualidade...
A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios e suas autarquias e fundações,
empresas públicas e sociedades de
economia mista ’manterão’ unidade de
ouvidoria ou correição, para assegurar a
qualquer pessoa o direito de relatar
informações sobre crimes contra a
administração pública, ilícitos administrativos
ou quaisquer ações ou omissões lesivas ao
interesse público.
 UNIDADE DE
OUVIDORIA
APURAÇÃO
 Ouvidoria Unidade de apuração
Faz o elo (mediação) entre o usuário e Realiza os procedimentos de juízo
a Administração Pública de admissibilidade e de
investigação preliminar da
Decifra e canalizar as aspirações, por denúncia, os quais diferem
meio de uma análise empática daqueles que são realizados
durante a análise preliminar feita
pela ouvidoria.
Realiza a análise preliminar da
denúncia.
Coleta da maior quantidade possível
de elementos de convicção para
formar juízo quanto à aptidão da
denúncia para apuração.
 NA UNIDADE DE OUVIDORIA É REALIZADA A ANÁLISE PRELIMINAR

✓ Na análise preliminar não se faz juízo de valor acerca dos fatos narrados, e
sim a avaliação da existência de elementos de convicção sobre a aptidão da
denúncia para apuração.

✓ A análise preliminar serve para verificar se, diante das informações apresentadas
pelo usuário, é possível dar início ao procedimento de apuração.

Lembrando...
✓ O ilícito pode ser nas esferas:
administrativa, cível, penal ou ética.
✓ Essas esferas são independentes e
podem ser acionadas ao mesmo
tempo.
O encaminhamento vai depender da
natureza do objeto da denúncia
✓ Em regra, no Executivo, a denúncia é encaminhada para
unidades internas de apuração, que em sentido amplo são:
auditoria, comissão de ética e corregedoria.

Em regra...

✓ Administrativa – auditoria ou corregedoria.

✓ Cível – auditoria, corregedoria [consultoria jurídica (demanda Judiciário)].
✓ Penal – corregedoria, polícias judiciárias, Ministério Público [consultoria jurídica (demanda Ministério
Público ou até Judiciário)].
✓ Ética – comissão de ética (institucional ou Comissão de Ética da Presidência da República).
 Unidades de apuração
UNIDADES INTERNAS
AUDITORIA INTERNA - atividade independente e objetiva
de avaliação e de consultoria, desenhada para adicionar
valor e melhorar as operações de uma organização.
Realiza o exame independente e objetivo de uma situação
ou condição, em confronto com um critério ou padrão
preestabelecido, para que se possa opinar ou comentar a
respeito para um destinatário predeterminado.
CORREGEDORIA - atua nas atividades relacionadas à
prevenção e apuração de irregularidades praticadas por
servidores públicos, por meio da instauração e condução
de procedimentos correcionais.
COMISSÃO DE ÉTICA - encarregada de orientar e
aconselhar sobre a ética profissional do servidor, no
tratamento com as pessoas e com o patrimônio público,
competindo-lhe conhecer concretamente de imputação
ou de procedimento susceptível de censura.
UNIDADES EXTERNAS
TRIBUNAIS DE CONTAS - órgãos auxiliares ao
Poder Legislativo. Possuem como função
essencial realizar a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial dos entes federativos, da
Administração Pública direta e indireta.
MINISTÉRIO PÚBLICO - faz a defesa dos direitos
sociais e individuais indisponíveis, a defesa da
ordem jurídica e a defesa do regime democrático.
É composto pelos Ministérios Públicos nos
estados e pelo Ministério Público da União.
O Ministério Publico da União possui quatro
ramos:
• Ministério Público Federal (MPF);
• Ministério Público do Trabalho (MPT);
• Ministério Público Militar (MPM); e
• Ministério Público do Distrito Federal e
Territórios (MPDFT).
O denunciante no Brasil
 Quem é?
De acordo com o marco normativo brasileiro atual, o denunciante é
entendido como pessoa física ou jurídica que relata às autoridades
competentes informações sobre crimes contra a administração pública,
ilícitos administrativos ou quaisquer ações ou omissões lesivas ao
interesse público.

O denunciante é o indivíduo que, por razões específicas de seu contexto

social, tem acesso a informações que o Estado não possui e as reporta a ele,
a fim de que sejam apuradas.
 Os vários termos utilizados
• Informante: termo criado como uma tentativa de tradução da expressão da
língua inglesa whistleblower (aquele que assopra o apito). Utiliza-se
internacionalmente esta expressão para fazer referência àqueles que
denunciam um ato ilícito ou irregular, por analogia com os antigos
policiais ingleses que assopravam o apito para advertir a presença de um
possível infrator da lei.

• Reportante: termo que surge mais recentemente na doutrina nacional como

uma tentativa de tradução da expressão inglesa.

Entretanto, dado que em nosso curso trataremos dos direitos que a Lei
! assegura a quem oferece a denúncia, utilizaremos o termo “denunciante”,
mais garantista e abrangente.
 Denunciante, Colaborador, Testemunha e Vítima
• Denunciante: a pessoa que soa o alerta a fim de que a Administração tome providências.
Geralmente, não integra o processo de apuração decorrente da denúncia.
• Vítima: quando o denunciante é o próprio lesado pelo fato narrado, podendo integrar o processo
de apuração nessa condição.
• Testemunha: quando o denunciante é uma pessoa estranha ao feito e é chamado pela
autoridade que conduz o processo para prestar informações e, desse modo, produzir provas. A
testemunha é um sujeito que contribui com a apuração dando informações que detém por ter
presenciado o fato, por ter alguma informação sobre ele ou por ter sido citada ou indicada por
outra testemunha.
• Colaborador: quando o denunciante é coautor de infração penal praticada e voluntariamente
colabora com a investigação em processo criminal, trazendo informações relevantes, ele poderá
ser considerado, também, como colaborador, sendo parte no processo, caso preenchidos os
requisitos da Lei nº 12.850/2013, que cria o instrumento da colaboração premiada.
 Por que proteger? Pra que incentivar?
Pela relevância das denúncias como impulsionadoras de processos apuratórios, o
denunciante tornou-se figura essencial para a garantia da transparência, a promoção da
integridade pública, o combate à corrupção e a melhoria da gestão pública.

Nesse contexto, dado que o ato de denunciar envolve riscos inerentes que tornam a relação
de custo-benefício desequilibrada, a proteção ao denunciante passou a ser considerada linha
de defesa fundamental para a garantia do interesse público.

A mitigação dos riscos relacionados ao ato de denunciar perpassa tanto o desenvolvimento

de canais seguros capazes de minimizar os custos (mediante proteção à identidade do
denunciante e adoção de medidas que dificultam o vazamento de informações restritas)
quanto a previsão da possibilidade de combater retaliações e reparar eventuais danos.
Pilares do Sistema de Proteção ao
Denunciante: incentivo e proteção
 Incentivos

• Desenvolvimento de uma cultura institucional ética e íntegra, aumentando a

confiança nos instrumentos de proteção contra retaliações e de
responsabilização de agentes que cometem irregularidades.

• Adoção de mecanismos de recompensa aos denunciantes, principalmente por

meio da possibilidade de solicitar proteções preventivas.
 Proteção
1ª linha (natureza preventiva): proteção da identidade do denunciante
• Deve abranger qualquer pessoa que registre uma denúncia junto à Administração Pública,
independentemente de sua habilitação.

2ª linha: proteção contra retaliações

• Criação de uma cultura de integridade institucional.
• Previsão da possibilidade de denunciar atos de retaliação

3ª linha (natureza reativa): reparação por danos decorrentes de retaliações

• Possibilidade de a autoridade responsável pela apuração de denúncias de retaliação tornar sem
efeito, antes mesmo da conclusão do processo, atos que causariam dano ao denunciante.
 Perspectiva da proteção ao denunciante no Brasil:

Adoção de procedimentos
de restrição de acesso
à identidade do denunciante
e aos elementos de identificação
presentes no texto da denúncia
A proteção ao denunciante entendida
como estratégia de combate à
corrupção e à prática de outros ilícitos.
 O papel das ouvidorias no sistema brasileiro
de incentivo e proteção ao denunciante

• Oferecer um ambiente seguro e promover a confiança da sociedade e dos

agentes públicos no órgão ou instituição para o recebimento de denúncias.

• Garantir a segurança do denunciante, mediante a devida proteção de sua

identidade.

• Realizar a análise prévia das denúncias, a fim de encaminhá-las, quando

habilitadas, às unidades de apuração competentes.
 BORA REVISAR?

https://forms.office.com/r/Yn2eraHc6H
Controladoria-Geral da União (CGU)
Ouvidoria-Geral da União (OGU)

cguouvidor@cgu.gov.br (Gabinete OGU)