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A OUVIDORIA COMO INSTRUMENTO DE GESTAO ADMINISTRATIVA

JERONYMO - Marinice Cavalcanti

Resumo

O presente artigo conduz diretrizes como forma de demonstrar a importncia


de uma Ouvidoria para a democratizao da gesto pblica e da participao
popular nos atos de deciso da coisa pblica. demonstrado que a Ouvidoria
deve ser utilizada com um instrumento til e auxiliar da gesto da Administrao
Pblica, uma vez que atravs dela h a percepo da qualidade e da eficincia do
servio prestado para com a comunidade. Desta maneira, confirmado que a
Ouvidoria um timo indicador de desempenho dos servios prestados
comunidade e, por conseguncia, uma avaliadora de melhoria para a
Administrao Pblica. Pontua-se que atravs da Ouvidoria h a insero da
comunidade nas decises administrativas, gerando verdadeiramente uma
democrtica participao dos usurios nas aes que interferem diretamente em
suas vidas.

Palavra Chave: Administrao Pblica, Ouvidoria, Gesto, Participao popular.

Abstract

This article conducts guidelines as a way of demonstrating the importance of


an ombudsman for the democratization of governance and popular participation in
acts of public decision-making. Its demonstrated that the Ombudsman should be
used as an useful instrument and assistant in the management of public
administration, since its visible through it, the perception of quality and efficiency
of services provided to the community. In this way, its confirmed that the
Ombudsman is a good indicator of performance of community service, and, by
consequence, an appraiser for the improvement of public administration. Its
pointed out that through the Ombudsman for the inclusion of the community in the
administrative decisions, creating a truly democratic participation of clients in
actions that directly interfere in their lives.

Keyword: Public Administration, Ombudsman Office, Management, Popular


participation.

____________________________________

Gesto Pblica - marinice@ufpr.br - Telesala - CESEC- Campus Politcnico


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I - Introduo

A explanao do tema apresenta seu referencial terico embasado pela


concepo dos princpios administrativos normatizados pelo Estado e a
compreenso do que seja uma Ouvidoria, como ela funciona, como as demandas
nela chegam, de que modo so processadas e sua incluso como mecanismo de
controle e aperfeioamento na Administrao Pblica. Foca o papel relevante do
grau de satisfao ou no do usurio para parmetro dos servios prestados e a
essencial importncia de sua participao na melhoria da qualidade dos servios
pblicos.

H o apresentar de um pequeno histrico das ouvidorias no Brasil, junto com


o conceito de Ombudsman e Ouvidoria, assim como discrimina a atuao deste
canal democrtico e as atribuies delegadas ao ouvidor, tendo como fulcro o
estudo dos Princpios Administrativos que embasam e do suporte as ouvidorias
para que atuem como unidade de apoio gestor atravs de seu papel, ao mesmo
tempo fiscalizador e mediador na soluo dos conflitos.

Enfoca o usurio na tomada de decises junto a administrao, sua insero


e responsabilidade sobre o coisa pblica, identificando o seu papel de cidado
que influencia a tomada de decises pelo alto escalo administrativo.

Conclui referendando qual o papel da ouvidoria como gestora da


administrao pblica e sua importncia como ferramenta auxiliar para anlise
dos atos administrativos.

II - Conceituando Ouvidoria e seu papel

A constituio de 1988 em seu artigo 37 consagrou os princpios que


norteiam a administrao pblica, acrescentando o princpio da eficincia atravs
a Emenda Constitucional n.19/98, estes princpios visam nortear uma constante
melhoria na prestao dos servios pblicos ao cidado. A mesma EC, em seu
artigo terceiro, ao tratar do artigo 37 da Magna Carta,no pargrafo terceiro
determinou que as reclamaes relativas prestao de servios pblicos seriam
disciplinadas como se define:

" A lei disciplinar as formas de participao do usurio na


administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos
em geral, asseguradas a manuteno de servios de
atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e
interna, da qualidade dos servios;
II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a
informaes sobre atos de governo, observado o disposto no art.
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5, X e XXXIII;
III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou
abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica.

Coube, assim, ao Estado providenciar um canal de participao do cidado


na administrao, como forma deste exercitar sua cidadania, atravs do direito a
informao, ao questionamento dos atos e decises pblicas e denunciar as
irregularidades administrativas ou o abuso de poder.

Como ferramenta de comunicao direta entre o cidado e a administrao


pblica surge a Ouvidoria e a figura do Ouvidor que exercer o elo de ligao,
entre o cidado e o escalo normativo e decisrio da administrao dos servios
e bens pblicos, mediante uma comunicao acessvel e direta.

A figura da Ouvidoria e de seu representante no algo de nossa era,


sempre houve de alguma forma nas relaes entre o cidado e um poder maior,
segundo Tavares(2007), antes do Ouvidor h a figura do Ombudsman que
obedece a seguinte cronologia histrica:

-Ano 202 a.c. Surge a idia do Ombudsman, na China, durante a dinastia Han.

-Sculo XIX (1809) A figura do Ombudsman surge na Sucia, aps sua derrota
na guerra contra Rssia (1.807), quando perdeu metade do seu territrio, a atual
Finlndia.Dois anos depois foi promulgada a nova Constituio que limitou o
poder real e concedeu novas prerrogativas ao Parlamento. Nesse contexto
histrico, o Ombudsman eleito pelo Parlamento tem a misso de atuar como
o interlocutor entre o Governo e a populao, propiciando o fortalecimento dos
direitos dos cidados diante do Poder Estatal.

-Sculo XX (1971) Quinze pases instituram a funo do Ombudsman

-Sculo XXI (2003) Segundo a International Ombudsman Institute, 120 pases


(entre os 190 reconhecidos pela ONU) tinham OMBUDSMAN.

O site do Tribunal Regional do Trabalho- 14 Regio(2008) relata que


apenas no final do sculo XX, as ouvidorias chegaram Amrica Latina, no
exerccio do estado democrtico de direito, em que o cidado poderia expressar
suas reais necessidades seja no sentido de denunciar, reclamar, elogiar, expor de
forma direta o que realmente pretende em relao aos Poderes da Unio.

No Brasil, em 1964, durante os governos militares, as instituies


democrticas foram relegadas ao silncio forado, sendo que a partir de 1983,
com o surgimento dos primeiros sinais de abertura democrtica, ocorreu o debate
para criao de canais entre a estrutura de poder e a populao.

O Histrico da Ouvidoria no Brasil pode ser assim visualizado:


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- Brasil Colnia: No Brasil-Colnia o Ouvidor atendia ao titular do Poder, ou seja,


reportava ao rei de Portugal tudo que acontecia na Colnia. O primeiro Ouvidor
nomeado foi Antnio de Oliveira que acumulou a referida funo com o cargo de
capito-mor da capitania de So Vicente. Posteriormente, com a criao do
Governo Geral do Brasil,surge a Ouvidoria Geral, exercendo as funes de
Corregedor-Geral da justia em todo territrio colonizado.

- Imprio Neste perodo surge o Ouvidor como o juzo do povo e sua funo,
ao receber a queixa, era encaminh-la (ex-offcio) corte da justia.

- Repblica Houve um perodo pr-democrtico, a partir de 1964, em que todas


as instituies foram submetidas ao silncio compulsrio. Em 1.983, os sinais de
abertura democrtica estimulam debates e iniciativas para criao de canais entre
populao e a estrutura de poder.

- Nova Repblica O perodo de 1985 a 2004 mostrou-se vigoroso no processo


de reconhecimento e instituio de Ouvidorias em vrios setores pblicos e
privados:

O primeiro ombudsman brasileiro, em 1989, do jornal Folha de So Paulo, foi


precursor do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90). A partir disso, os
ombudsman passaram a ser adotados por uma srie de empresas privadas,
surgindo da a necessidade do cidado se impor quanto aos seus interesses na
condio de consumidor.

Nas esferas do governo, a prefeitura de Curitiba (PR) foi a primeira a oferecer


um servio de atendimento ao cidado disponvel desde 1986. At 2002, no pas
haviam apenas 40 Ouvidorias vinculadas ao governo federal, chegando a 120
organizaes em 2006.

As Ouvidorias Pblicas fazem parte do bloco estruturado pela Ouvidoria


Geral da Unio (rgo ligado a Controladoria Geral da Unio CGU). Neste caso,
a Ouvidoria tem por finalidade estabelecer o elo entre o cidado e a
Administrao Pblica.

Desta forma, o seguinte histrico se torna pertinente:

- 1985 A Rhodia apresentou o Ombudsman como representante do


consumidor.
-1986 - criada a primeira Ouvidoria Pblica no Brasil, Prefeitura de
Curitiba/PR, atravs do Decreto Municipal n215, de 21 de maro de 1986. A
partir deste momento o processo de criao de Ouvidorias comeou a ser
difundido em todo Pas.
-1986 - Criada a Comisso de Defesa dos Direitos do Cidado vinculada
Presidncia da Repblica contra abusos, erros e omisses na Administrao
Pblica Federal;
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-1989 A Folha de So Paulo divulga a importncia dessa funo,


designando o primeiro Ombudsman da imprensa brasileira.
-1990 - Cdigo de Defesa do Consumidor;
-1991 O estado do Paran cria sua Ouvidoria Geral incorporando funes
de auditoria e corregedoria. Posteriormente, com a evoluo conceitual dessas
funes, ficaram demonstradas suas incompatibilidades.
-1992 - Ouvidoria-Geral da Repblica na estrutura do Ministrio da Justia
(MJ);
-1993 A Ouvidoria Geral do estado do Paran realizou um Encontro
Internacional deOmbudsman em Curitiba, onde estiveram presentes Vera
Giangrande (que naquelapoca instalava o escritrio do Ombudsman no Po de
Aucar), Nilo Entholzer Ferreira(que acabava de assumir a Ouvidoria Geral de
Santos e Edson Luiz Vismona (Ombudsman da ABINEE).
-1995 - Fundada a Associao Brasileira de Ouvidorias (ABO);
-1998 - O Gabinete do Ministro da Justia ganha competncias para
desenvolver as atividades de Ouvidoria-Geral da Repblica;
-1998 Ouvidoria do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social-MPAS (1
da Administrao Pblica Federal).
-1999 O estado de So Paulo promulga a lei de proteo ao usurio do
servio pblico e determina a criao de Ouvidorias em todos os rgos
estaduais.;
-2000 O Decreto n 3.382/2000 delega ao Secretrio Nacional de Direitos
Humanos do Ministrio da Justia, as funes de Ouvidor-Geral da Repblica.
-2001 - Institucionalizada a Ouvidoria-Geral do Ministrio da Fazenda (MF);
-2001 - Corregedoria-Geral da Unio criada como parte da Presidncia da
Repblica;
-2001 - Implantao da Ouvidoria do TRT da 14 Regio, atravs do Ato
GP/132/2001;
-2002 - Competncias de ouvidoria-geral do MJ transferida para a
Corregedoria, com exceo das relativas de direitos humanos que
permaneceram no MJ;
-2002 - Ouvidoria-Geral da Repblica cria a Corregedoria;
-2003 - A Corregedoria-Geral da Unio ganha status de Controladoria-Geral
da Unio (CGU), mantendo dentre as suas competncias as atividades de
ouvidoria-geral;
-2003 - Criada a Ouvidoria do Servidor Pblico Federal, em 28 de outubro de
2003.

Atualmente existem 896 ouvidorias para o exerccio da cidadania em vrios


segmentos da administrao pblica, especificados abaixo:

Poder Executivo Federal 145 Ouvidorias


Poder Judicirio (Unio, Estados e DF) 62 Ouvidorias
Poder Legislativo (Unio, Estados, DF e Municpios) 12 Ouvidorias
Ouvidorias Estaduais e DF 478 Ouvidorias
Ouvidorias Municipais 182 Ouvidorias
Ouvidorias de Polcias 17 Ouvidorias
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Cabe ressaltar que h uma diferena peculiar entre os termos Ombudsman


(palavra de origem sua) e Ouvidor, o primeiro assume o papel de representante
do consumidor perante os empresrios e o segundo de fiscal e mediador do
cidado nos seus subjetivos direitos individuais e coletivos.

A Ouvidoria Pblica, no Brasil, assume como caracterstica principal a de ser um


instrumento de comunicao da populao com a administrao pblica; esta se
colocando frente ao administrado, em benefcio de ambos. O ouvidor tanto
protege o cidado, quanto pe a salvo a administrao, de crticas injustas e
acusaes infundadas, pois a boa administrao sempre interessa a todos. Desta
forma o Ouvidor pblico torna-se uma espcie de articulador da cidadania.(ALVES
JR,2002)

Para exercer seu papel de articulador e mediador, o Ouvidor deve


apresentar um perfil diferenciado dos cargos comuns administrativos. Larry B. Hill
( citado por ALVES JR,2002, p.42) salienta que o Ouvidor no pode ter vnculo
com a instituio, pois somente desta forma poder cumprir sua misso, que a
de registrar queixas contra a administrao governamental, usar amplamente
seus poderes para investigar todas elas e propor medidas a ttulo de
recomendao. Descreve o perfil para o titular do cargo como sendo:(1) institudo
por lei; (2) autnomo funcionalmente;(3) no integrar a Administrao; (4 )
independente tanto do Legislativo quanto do Executivo, no desempenho de suas
funes; (5) um especialista; (6) um perito; (7) no ter posio partidria; (8) h de
ter conhecimento geral de normas de direito; (9) uma pessoa que defenda os
direitos dos administrados, sem ser, todavia, contra a Administrao Pblica; e
(10) ser facilmente acessvel populao.

Em opinio contrria h a experincia do primeiro Ouvidor Pblico do Brasil,


Manoel Eduardo Camargo Gomes (2000), narra ele que o fato do Ouvidor ter uma
estreita relao com a direo da Instituio no enseja comprometimento da
eficincia e efetividade no controle interno, ao contrrio, o fato do Ouvidor ser de
confiana pessoal da administrao acarreta uma melhor compreenso de como
se configura o modo de administrar da direo.

No geral o Ouvidor dever ser algum competente em suas atribuies, com


experincia, conhecedor dos trmites administrativos do rgo em que ir atuar,
ter domnio de redao e de informtica. Apresentar atributos pessoais como:
integridade moral; pacincia no trato com o pblico; empatia com o usurio;
possuir esprito de colaborao e cortesia; ser imparcial e praticante do bom
senso; possuir capacidade crtica-analtica; ser capaz de absoluta iseno;
apresentar coerncia em sua tomadas de decises; ter a natureza discreta e usar
da discrio em suas aes. Deve ainda no apresentar posio partidria e nem
ter envolvimento com qualquer sindicato, como modo de garantir a necessria
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independncia s suas atividades e tomadas de decises, assim como possuir


um bom trmite perante a administrao gestora.

A atribuio precpua do Ouvidor de, acolhendo as denncias e


reclamaes apresentadas contra os atos administrativos considerados injustos e
contra o mau atendimento por parte do funcionalismo pblico, atuar perante a
administrao em busca de solues que venham corrigir as injustias e
minimizem a imagem negativa do rgo que representa. Repassar as
informaes que lhe so solicitadas pela comunidade, buscando fomentar o
crdito do cidado para com a administrao, prestar satisfao ao pblico das
providncias que foram tomadas e para quem foram encaminhadas, por
competncia.

Alves Junior (2002), citando Braz, relata que o controle exercido pelo
Ouvidor sobre a administrao pblica de carter simplesmente administrativo.
No tem qualquer atributo contencioso, uma vez que, onde quer que exista o
Instituto, este no apresenta natureza judicial. Ao Ouvidor cabe a qualidade de
controlador no-contencioso da administrao, exerce uma autoridade moral, uma
vez que tem atribuies e no poder de deciso. A funo de aconselhamento,
o que lhe permite recomendar autoridade competente a alterao, o reparo ou a
anulao do ato administrativo que gerou dano ao cidado.

III- A Ouvidoria como canal de insero da comunidade

Para haver participao necessrio comunicao. A participao


democrtica se baseia em canais institucionais de comunicao. " Em primeiro
lugar, de informao; no h participao popular sem informao
qualitativamente pertinente e quantitativamente abundante sobre os problemas,
os planos e os recursos pblicos. Em segundo lugar, canais de consulta. Em
terceiro lugar, canais de reivindicao e de protesto"(BORDANAVE,1992, p.68).
Segundo o autor, esses canais devem ser visveis, de amplo e fcil acesso, alm
de possurem uma clara definio de seus limites. preciso que se saiba o que
pode ser reclamado e com quem. A participao democrtica comea quando os
grupos da populao interessada em um tema especfico recebem a informao,
conhecem os canais de reivindicaes e so alertados para as formas de consulta
a que tm acesso. " Um governo democrtico aberto participao aquele que
informa corretamente, ouve cuidadosamente e consulta ativamente a
populao"(BORDENAVE, 1992, p.69)

Todo governo deve admitir que a Administrao pode falhar, levando em


conta desta forma, que o publico temo direito de exigir melhores padres de
produtividade administrativa. assim, se qualquer erro ocorre, a organizao
responsvel deve corrigi-lo e encontrar meios de prevenir futura ocorrncia. O
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sistema pblico deve garantir alternativas para o recebimento das reclamaes ou


queixas individuais contra a Administrao Pblica e os funcionrios pblicos
devem ser sensveis s crticas aos seus desempenhos.( ALVES JR, 2002 ,p.40)

Como canal gil, veloz, amplamente democrtico e de comunicao


institucional, onde h o estmulo para a participao direta do usurio, visando a
melhoria do servio pblico e o desenvolvimento da cidadania, a Ouvidoria,
atravs do Ouvidor, exerce o papel do usurio-cidado ao defender seus
representados, podendo medir os servios ofertados pela Instituio, garantido
deste modo o nvel de qualidade dos servios ofertados populao.

Manoel Eduardo Camargo Gomes (2000, p.102) relata que as Ouvidorias


pblicas podem influenciar de forma decisiva os processos de formulao de
polticas se forem "(1) constitudas atravs de uma arquitetura institucional que
consagre fortes vnculos com segmentos organizados da sociedade civil; (2) que
possuam bons nveis de representatividade; (3) sejam aplicados
operacionalizao competente dos instrumentos formais e informais de controle
que lhe so assegurados" .

A Ouvidoria por ter um atendimento direto, informal, pessoal e ser flexvel na


apurao dos fatos, olhando sempre os "dois lados da moeda", a saber: o relato
do cidado que se sente usurpado em seu direito e o da administrao, traz a
humanizao que se perde na impessoalidade e na burocratizao do servio
pblico. Pode, atravs do bom atendimento e da empatia apresentada, apagar a
imagem negativa assimilada pelo cidado que se sente insatisfeito por no ter
conseguido resolver seu problema ou por que ter sido mau atendido, revertendo
a situao e levanto o usurio a amenizar sua ansiedade e a rever a instituio de
modo positivo.

necessrio garantir todos os meios de acesso para facilitar a comunicao


do usurio com a Ouvidoria. O usurio deve ter a sua disposio vrias vias de
comunicao, com fax, carta, telefone, e-mail, protocolo via Internet, caixa de
sugesto,pessoalmente com o Ouvidor ou com algum de sua equipe, de forma
que, sempre que necessitar, possa recorrer a este canal de comunicao entre si
e a administrao.

O Ouvidor ao aceitar a manifestao do usurio, ir proceder seguindo a


hierarquia administrativa, encaminhando os casos por competncia, abrindo
processos administrativos para as denncias, cobrando das unidades respostas
fundamentadas s reclamaes e informando s indagaes. As respostas ao
usurio devem obedecer ao prazo estabelecido por lei, cinco dias e a
reivindicao do usurio prescreve aps doze meses.
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A Ouvidoria, para sua prpria avaliao, deve apresentar relatrios com


dados tabulados e estatsticos gesto administrativa, ressaltando os assuntos
mais frequentementes abordados e destacando os que mais trazem uma imagem
negativa para a Instituio, alm de recomendaes sobre como desatar os ns
administrativos que esto a desqualificar o servio pblico.

IV- Consideraes Finais

A Ouvidoria, ao democratizar a gesto pblica, abrindo-se participao


popular propicia a percepo da qualidade e da eficincia do servio prestado
comunidade, uma vez que, atravs das vias de comunicao, gera parmetros do
grau de satisfao ou no satisfao dos usurios, apontando os pontos que
esto criando falhas nos atos administrativos, gerando a m qualidade do servio
pblico pelo mau funcionamento do aparato administrativo. Como ferramenta a
ser utilizada para melhoria da Administrao Pblica pode revelar novas formas
de procedimentos que visem bem qualificar os servios prestados comunidade.

A Ouvidoria, como canal direto de insero da comunidade, gera um


feedback entre o usurio do servio e a administrao, pois ao reclamar ou
denunciar, o usurio est a prestar um servio para a administrao que poder
efetuar medidas corretivas, reverter decises administrativas, rever regras e
normas, gerar novos parmetros de servio e atendimento e aperfeioar sua
atuao perante a sociedade.

A Administrao Pblica quanto maior mais burocrata fica tornando-se de


difcil acesso ao cidado, por outro lado a Ouvidoria, por apresentar um
atendimento informal, pessoal e nico, pode "acelerar as solues para questes
muitas vezes simples, mas de grande importncia para o cidado. Tais questes
poderiam ser ignoradas pela imensido burocrtica, perante a qual o cidado
sente-se impotente" ( VISMONA, citado por ALVES JR, 2002, p.57)

O presente artigo ao analisar o papel essencial da Ouvidoria como auxiliar


na gesto administrativa da coisa pblica, demonstrou que ela ferramenta
apropriada e de grande utilidade para a correo dos estrangulamentos e erros
administrativos, uma vez que espelha, atravs da insero direta do usurio, as
aes administrativas que modificam para melhor ou para pior a vida do que
necessita dos servios pblicos.

Atravs da compilao, levantamento de dados, comparao e anlise dos


mesmos, a Ouvidoria auxilia na avaliao das reas que necessitam de maior
ateno da administrao, definindo eixos de prioridades e estabelece metas a
serem alcanadas como forma de aprimorar, dentro dos princpios
administrativos, os servios pblicos prestados comunidade.
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V- Referncias

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