A POLÍTICA DE DIREITOS HUMANOS DE RELAÇÃO A

CRIANÇAS E ADOLESCENTES EM SITUAÇÃO DE VIOLÊNCIA

SEXUAL

Por Wanderlino Nogueira Netoi

INTRODUÇÂO

Na formulação, criação, planificação e operacionalização especificamente dos

programas, dos serviços e das ações públicas estatais1 de promoção dos direitos sexuais
e reprodutivos de crianças e adolescentes e de proteção/defesa desses direitos quando
violados - como formas de enfrentamento da violência sexual - torna-se imprescindível
que essas intervenções públicas sejam postas no contexto geral do atendimento pelas
políticas públicas, isto é, articulada e integradamente, em rede, pelas políticas sociais
(saúde, educação e assistência social), pelas institucionais (direitos humanos, segurança
pública, relações exteriores, planejamento etc.), pelas infra-estruturantes (transporte,
turismo, agricultura, indústria, comércio etc.) e pelas econômicas (fiscal etc.).

Igualmente essas específicas intervenções de promoção e de proteção/defesa de direitos

sexuais, pelos sistemas das políticas públicas, devem se desenvolver, além do mais, no
contexto mais amplo da possibilitação de se acessar o sistema de justiça2, de maneira
suplementar, quando tais direitos sexuais e reprodutivos infanto-adolescentes forem
ameaçados ou violados, sob formas diversas de exploração sexual3.

Todavia, para isso é preciso que tais intervenções específicas do Estado ampliado
(governo e sociedade civil organizada) e da sociedade difusa (comunidades,
movimentos etc.), isto é, tais serviços, programas e ações de enfrentamento da
exploração sexual citadas sejam articuladas holística, dentro de uma ambiência
sistêmica, ou seja, de um meta-sistema estatal e societário de (1) desenvolvimento de
políticas, (2) de acesso à Justiça4 e (3) de controle social e institucional sobre ambos.

Deste modo, uma providência preliminar, no se construir uma “matriz institucional”

para o enfrentamento das diversas formas de exploração sexual contra crianças e
adolescentes5, deve ser essa ubiquação do específico no geral - ou seja, imersão de tal
enfrentamento citado no bojo da ação ampla e multiforme do Estado e da sociedade. Tal
“matriz” há de beber, quando da sua construção, tanto nos processos e resultados da
formulação, coordenação e execução das políticas de Estado, quanto nos processos e

1
Governamentais e (ditas) não governamentais
2
Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública (e outras procuraturas sociais, como a advocacia,
entidades de defesa de direitos humanos, Polícia Judiciária, Polícia Técnica, Conselhos Tutelares (e
outros contenciosos administrativos), etc.
3
Prostituição, tráfico para fins sexuais e pornografia.
4
Aqui em um sentido mais amplo de acesso ao Valor-Justiça e não mera e reducionistamente de acesso
ao Judiciário ou mesmo ao mais amplo Sistema de Justiça (judiciário, ministério público, defensoria
pública, ,p.ex.).
5
Enfrentamento complexo visto ao mesmo tempo como promoção de direitos sexuais e como proteção
desses direitos quando ameaçados ou violados
resultados de qualificação do acesso à Justiça6 - sempre sob as diversas formas de
controle de ações públicas (acompanhamento, monitoramento e avaliação).

Aqui neste texto se quer enfrentar essa questão do tratar o específico (“matriz
institucional dos serviços, programas e ações públicas”), dentro no âmbito geral tanto
da operacionalização das políticas, quanto do acessamento à Justiça; dando-se, todavia
um destaque estratégico à política de direitos humanos. Primeiro pela falta ainda de
clareza com que Estado e sociedade ainda a vêem, no Brasil. E segundo pela real
importância dessa política específica e autônoma, em nosso caso, com seu papel de
mobilização social, de sensibilização de pontos-focais (incidência/advocacy), de
construção de parcerias (articulação/integração), de empoderamento de público-
destinatário e de potencialização de outras macro-estratégias institucionais – advogando
sempre com eficácia/impactos e eficiência/resultados, em favor da garantia efetiva dos
direitos fundamentais constitucionais7 - com absoluta prioridade - de crianças e
adolescentes que sofram ilegítimas e ilegais limitações em seus direitos sexuais e
reprodutivos, no âmbito de todas as demais políticas públicas e no seu acesso á Justiça,
quando necessário for.

Não deve ser absolutamente a política de direitos humanos, a única a

monopolisticamente tratar do assunto. Mas deve ser ela um instrumento imprescindível
de potencialização da ação do Estado e da sociedade nesse campo, ao erigir os direitos
sexuais como direitos fundamentais constitucionais, ou seja, como direitos humanos
positivados (no mínimo), promovendo-os e os protegendo/defendendo, sob formas
diversas de controle.

UMA QUESTÃO PRELIMINAR: A APROVAÇÃO, FORMULAÇÃO E

PLANEJAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS, INCLUINDO-SE A
CONSTRUÇÃO DE “MATRIZES INSTITUCIONAIS”.

Segundo o §7º do art. 227, combinado com o artigo 204, II, ambos da Constituição
Federal (CF), tanto a “formulação das políticas”, quanto o “controle das ações em todos
os níveis” devem contar com a “participação da população”, obedecida a diretriz da
“descentralização política e administrativa”, onde compete a “coordenação e as
normas gerais à esfera federal e a coordenação e execução dos respectivos programas
às esferas estadual e municipal”, bem como às “entidades de atendimento de direitos
da criança e do adolescente” 8, ou melhor, de garantia, promoção e proteção/defesa dos
direitos humanos de crianças e adolescentes

Posteriormente, adequando a ordem jurídica infraconstitucional àquele comando

constitucional citado, o Estatuto da Criança e do Adolescente (ESTATUTO) definiu no
artigo 88, II que compete aos conselhos dos direitos da criança e do adolescente, em

6
Aqui em um sentido mais amplo de acesso ao Valor-Justiça e não meramente de acesso ao Sistema de
Justiça (judiciário, ministério público, defensoria pública, p.ex.), para se incluir também as instâncias e
mecanismos não-estatais (não-institucionais comunitárias, por exemplo) de acesso ao Valor-Justiça, via
círculos restaurativos, espaços de mediação, tribunais arbitrais etc.
7
Direitos humanos positivados numa determinada ordem jurídica nacional
8
Nessa forma a-técnica utilizada no artigo 86 do Estatuto da Criança e do Adolescente ou como política
de garantia, promoção e proteção de direitos humanos de crianças e adolescentes, como posteriormente se
passou a chamar por força de legislação posterior e outras normas administrativas reguladoras (ver atrás a
questão da nomenclatura)
caráter deliberativo9, controlar as ações em todos os níveis. Pouco tempo depois, a lei
federal que criou o Conselho Nacional dos Direitos da Criança - CONANDA, em 1991,
melhor adequando a normativa infraconstitucional a respeito, amplia essa norma-regra
do ESTATUTO, para incluir ao lado da atribuição de controlar ações, igualmente a de
formular políticas, como previsto no dispositivo citado da CF10. E nesse diapasão,
ampliando as atribuições dos conselhos em nível estadual e municipal, as leis locais
correspondente passaram a consagrar a “formulação de políticas’ e o “controle de
ações”, como as duas áreas centrais de incidência do poder deliberativo desses
conselhos públicos, multicitado; ao lado da “mobilização da opinião pública” (art.88,
VII – ESTATUTO, com nova redação dada pela lei federal 12.010/2009).

Assim sendo, compete às normas suplementares11 (federais, estaduais e municipais) que

detalharem as normas gerais de “proteção integral” do ESTATUTO, às normas técnicas
sobre gestão pública consagradas, às jurisprudências, judicial e administrativa,
dominantes e à boa doutrina - compete a todas elas definirem, com mais precisão, o
conceito de “formulação de política”, que raramente os nossos comentaristas do
ESTATUTO enfrentam para além das meras paráfrases de ordinário; confundindo-se
algumas vezes essa ação de formulação de política para sua aprovação final, com uma
inexistente e excessivamente ampla “deliberação sobre as políticas” (sic), sem respaldo
nas normas legais12 e técnicas, confundindo-se desse modo a natureza do poder
decisório (deliberativo e não consultivo) dos conselhos, com uma das suas atribuições
legais.

Formular tem o sentido de estabelecer paradigmas, princípios, diretrizes, bases e

matriciamentos para a operacionalização das políticas públicas. No fundo, “formular
políticas” significa reduzir a fórmulas normativas e conceituais, a matrizes
institucionais, a planos estratégicos ou operacionais, o desenvolvimento e a
operacionalização de uma política e de suas ações. E isso se fará, portanto através de
normas jurídicas e/ou de normas técnicas que estabeleçam essa formulação de
parâmetros normativos e conceituais. A formulação de uma política (ou de um
programa, mais detalhadamente) integra como fase preliminar, o processo de
desenvolvimento ou operacionalização dessa política.

Se pegarmos exemplificativamente a Lei Orgânica de Assistência Social - LOAS13

veremos que ela estabelece que ao Conselho Nacional da Assistência Social compete
“aprovar a política”, usando a lei adiante a expressão “formular a política de recursos
humanos” para uma das atribuições do órgão executivo nacional.

9
E não “deliberar sobre políticas”, como equivocadamente se tem lido e interpretado o dispositivo do
Estatuto. Mas sim, controlar ações e formular políticas, em caráter deliberativo.
10
Inciso II do artigo 204 - CF
11
Normas suplementares e gerais - §§ 1º a 3º do artigo 24 da CF.
12
O ESTATUTO no seu artigo 88 fala em “deliberar e controlar ações”; etmologicamente já se vê que
no texto legal a conjunção aditiva “e” não permite que se entenda tratar-se de “deliberar ações” (sic) e
“controlar ações”. Em verdade, trata-se realmente de “controlar ações” em caráter deliberativo. Os
regimes dos dois verbos (deliberar e controlar) não permitem outra interpretação. A palavra “política” não
aparece no texto em análise para permitir que se entenda tratar-se de um “deliberar sobre políticas”,
como às vezes se afirma equivocadamente, concessa maxima venia.
13
Considerando-se que a Constituição Federal manda aplicar as diretrizes do seu artigo 204, à proteção da
criança e do adolescente regulada pelo seu artigo 227.
Todavia o Estatuto e suas leis suplementares lembradas14 não fazem distinção entre o ato
deliberativo formal de aprovação final da política e o ato procedimental intermediário
de formulação da política. Nesse caso, deve-se entender, por falta de distinção do
legislador, que os conselhos de direitos da criança e do adolescente são competentes
para a formulação e para a aprovação da política dos direitos humanos para crianças e
adolescentes.

Por fim, é de se reconhecer que a formulação da nossa política de direitos humanos em

favor de crianças e adolescentes (a mal chamada “política de atendimento de direitos”)
pressupõe - para sua aprovação final - que previamente se formulem seus marcos
normativos, conceituais e político-institucionais, através da elaboração de parâmetros
para a operacionalização e o desenvolvimento dessa política, ou seja, através da
formulação de análises do contexto (a guiza de justificativas), de princípios, de
diretrizes e de objetivos, estratégias, metas e ações – com uma forma de planejamento
estratégico situacional15.

E obedecida a supra-citada norma-principiológica da CF, essa formulação de política

deverá ser feita com a ampla e irrestrita “participação da população” através suas
organizações representativas. E isso se fará na medida em que essa formulação da
política e sua aprovação final se procedam em espaços públicos institucionais, onde se
garanta pelo menos a paridade numérica entre governo e sociedade civil organizada, na
sua composição, como os conselhos dos direitos da criança e do adolescente.

Mas a participação popular não se esgota apenas nas deliberações desses coletivos
mediatizadores; mas também deve se manifestar igualmente na participação proativa da
sociedade, no processo, com outra natureza, através das suas próprias expressões
organizativas, de suas articulações16 e do meio acadêmico17, diretamente em processos
de discussão, indicações e pré-formulações nesses espaços não institucionais da
sociedade.

Em conclusão, a sociedade, por suas organizações representativas (art.204, II – CF),

portanto tem legitimidade jurídica e política para promover discussões e aprovar
indicações pré-formuladoras, quando se tratar da formulação e do planejamento
estratégico situacional da política de direitos humanos de crianças e adolescentes. Isso,
as expressões organizativas da sociedade farão de maneira autônoma e
concorrentemente com os conselhos dos direitos da criança e do adolescente e mesmo
com os membros desses conselhos escolhidos pelas amplas assembléias da sociedade
civil para ter assento neles.

Também a área governamental tem a mesma legitimidade para promover igualmente

discussões e aprovarem indicações pré-formuladoras, pois o Brasil - na configuração do

14
Leis federais, estaduais e municipais de criação de conselhos dos direitos da criança e do adolescente,
conselhos tutelares, fundos para a infância e adolescência, varas da infância e juventude, promotorias e
defensorias públicas e leis específicas sobre execução de medidas socioeducativas, sobre garantia do
direito à convivência familiar e comunitária, sobre programas de proteção a vítimas e testemunhas etc.
15
Diverso do planejamento operacional ou planejamento de gestão, que integra o campo da coordenação
e execução das políticas, fora da área de atuação dos conselhos formuladores e controladores.
16
Fóruns e frentes de entidades sociais, por exemplo.
17
Ver determinações nesse sentido da resolução da ONU que aprovaram os chamados Princípios de Paris,
que dispõem sobre as instituições de defesa de direitos humanos.
seu Estado Democrático de Direito - optou pelo modelo misto de democracia indireta
representativa e direta participativa18.

Isso vale, por exemplo, de relação à construção de “matriz institucional para o

enfrentamento da exploração sexual de crianças e adolescentes”, de responsabilidade
originalmente de um núcleo de estudos e pesquisas acadêmico (VIOLES – Universidade
Nacional de Brasília) e apresentado como projeto-piloto ao governo federal (Secretaria
de Direitos Humanos da Presidência da República – SDH-PR), para as providências que
julgar cabíveis: (1) tomando tal “matriz” como simples mapeamento de situação para
uso interno; (2) e a fazendo integrar o processo de formulação e planejamento geral da
política nacional de direitos humanos para a infância e adolescência, na construção da
sua análise de contexto (justificativa) e na definição de responsáveis e metas (norma
operacional básica), ao submetê-la à aprovação do Conanda; (3) e, mais
especificamente, fazendo-a integrar o processo de planejamento setorial específico dos
programas de enfrentamento da violência sexual (isto é, de promoção dos direitos
sexuais e de defesa/proteção desses direitos quando ameaçados ou violados) contra
crianças e adolescentes, igualmente submetendo-a ao Conanda.

A POLÍTICA NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS PARA A INFÂNCIA E

ADOLESCÊNCIA E SUA INCIDÊNCIA SOBRE AS CRIANÇAS E OS
ADOLESCENTES EM SITUAÇÕES DE EXPLORAÇÃO SEXUAL

Dentro no amplo “sistema garantia de direitos humanos da criança e do adolescente”19

(visto acima como parte de um meta-sistema de garantia, promoção e proteção/defesa
de direitos humanos, em geral20), há que se desenvolverem políticas públicas, que
abranjam ações variadas (programas e serviços) em favor da criança e do adolescente e
muito particularmente em favor daqueles que estão em situação de exploração sexual:
políticas de educação, saúde, assistência social, trabalho, cultura, relações exteriores,
segurança pública, planejamento e orçamentação, promoção de direitos humanos etc.

Mas o Estatuto citado, no caput21 do seu artigo 86 e nos incisos I a V do artigo 87,
estabelece para o efeito dessa lei (isto é, para assegurar a “proteção integral”, na forma
do seu artigo 1º) que será instituída uma mal chamada "política de atendimento dos
direitos da criança e do adolescente" ou política de garantia, promoção, proteção/defesa
de direitos humanos de criança e de adolescentes22, que passou a integrar o âmbito geral
da política nacional de direitos humanos23, quando ela foi mais claramente formulada e
melhor explicitada no Brasil: o artigo 3º do Estatuto diz que crianças e adolescentes
“gozam de todos os direitos fundamentais inerentes à pessoa humana”, ou seja, de
todos os direitos humanos positivados pela ordem jurídica brasileira. Maior clareza seria
preciso?

18
Artigo 1º - CF
19
Resolução 113 / Conanda
20
“Ambiência sistêmica ou sistema holístico” (NOGUEIRA NETO, Wanderlino) e “sistema autopoiético”
(LUHMANN, Nikil).
21
Caput (latim) = cabeça
22
Na formulação dada pelos estudos preliminares para a planificação decenal dessa política, para, que se
desenvolvem desde 2009, no âmbito do Conanda, material agora, em 2010, sob consulta pública
23
Cfr. Programa Nacional de Direitos Humanos – I, II e III
Essa política citada, estrategicamente, cortará, de maneira transversal (multidisciplinar,
inter-setorial e multiprofissionalmente), todas as políticas públicas: infra-estruturantes24,
institucionais25, econômicas26 e sociais27). Cabe a ela reforçar a idéia de que a satisfação
das necessidades básicas, dos interesses e dos desejos, por qualquer dessas políticas
públicas, antes de tudo é um direito do cidadão-criança e do cidadão-adolescente e ao
mesmo tempo um dever do Estado, da família e da sociedade.

Essa deverá ser uma política estratégica e não estritamente operacional de atendimento
direto, ou seja, na verdade uma política que desenvolverá ações afirmativas em favor
dos direitos fundamentais de crianças e adolescentes, incidindo sobre todas as políticas
públicas sem limites de abrangência. E será, além do mais, uma política que
desenvolverá ações de proteção de direitos, quando ameaçados ou violados, facilitando
e qualificando o acesso à Justiça em favor desse segmento infanto-adolescente.

Esta é uma política de direitos humanos que deverá se desenvolver, quando

formulada/normalizada e planificada mais aprofundadamente, através três linhas
estratégicas essenciais (sem prejuízo de outras que a análise da situação, que a
conjuntura aponte):

• A primeira linha deverá ter um caráter de atendimento inicial, direto, integrado,

emergencial e ao mesmo tempo alavancador/fomentador da efetivação dos
direitos fundamentais e conseqüentemente da inclusão preferencial de seus
beneficiários (vítimas de violações de direitos), tanto nas políticas públicas no
âmbito do Executivo, quanto nas políticas de acesso á Justiça28 no âmbito do
Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública; como, por exemplo,
os programas, serviços e ações de:
(a) proteção de vítimas e testemunhas;
(b) atendimento inicial integrado, acautelamento inicial e internação provisória
de adolescentes em conflito com a lei;
(c) combate à sub-notificação no registro civil das pessoas naturais;
(d) enfrentamento do abuso e exploração sexual;
(e) observatório de violações de direitos (gerenciamento de dados e
informações).

• A segunda linha (a mais importante!) atua indiretamente através de ações de

mobilização social, de advocacy e de outras ações estratégicas29, em favor dos
direitos fundamentais (direitos humanos positivados), incidindo sobre a
formulação das demais políticas e a coordenação/execução dos serviços,
programas e ações dessas políticas todas, no âmbito do Executivo30.

24
Agricultura, Indústria, Comércio, Transporte etc.
25
Segurança Pública, Direitos Humanos, Defesa do Estado etc.
26
Fiscal, Cambial etc.
27
Educação, saúde, previdência social, assistência social etc.
28
Conferir, Emenda Constitucional 45: Conselho Nacional de Justiça e Conselho Nacional do Ministério
Público, como formuladores dessa política judicial e público-ministerial.
29
Monitoramento, apoio institucional, construção de competências (formação), empoderamento,
parcerizações (articulações & integrações)
30
Originalmente pelos conselhos setoriais de políticas públicas e pelos seus órgãos próprios de execução:
por exemplo, Sistema Único de Assistência Social – SUS, Conselho Nacional de Assistência Social -
CNAS e Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS e sua Secretaria de Assistência
Social, em nível federal.
 • A terceira linha atua indiretamente, também, através de ações de mobilização
social, de advocacy e de outras ações estratégicas, em favor dos direitos
fundamentais (idem), incidindo sobre a formulação da política judicial e
público-ministerial e sobre a coordenação e execução de seus serviços,
programas e ações, no âmbito do Sistema de Justiça (Poder Judiciário,
Ministério Público etc.).

Em todas essas três linhas, o fulcro central das ações dessa mencionada política de
direitos humanos infanto-adolescentes está, por exemplo, no assegurar que os
paradigmas ético-políticos e os princípios jurídicos dos direitos humanos (genérica e
especificamente) tenham prevalência, ou seja, tenham efetividade sócio-política e
eficácia jurídica: dignidade humana, liberdade, diversidade/pluralidade, igualdade,
universalidade, integralidade, não discriminação, prevalência do superior interesse da
criança, participação proativa da criança, defesa (ou “proteção especial” )31 em casos de
violação de direitos, prioridade no atendimento etc.

Deve ser do escopo dessa política citada, por exemplo, que o princípio do superior
interesse da criança/adolescente (CF, CDC e Estatuto) tenha prevalência, efetividade
política e eficácia jurídica, concretamente, na real e absoluta priorização do seu
atendimento pelo Estado, sociedade e família, por exemplo, no processo de
orçamentação pública (elaboração e execução do Orçamento Público).

Assim também, em outro exemplo: essa citada política de direitos humanos infanto-
adolescentes igualmente deverá desenvolver ações afirmativas em favor da igualdade
material de todas as crianças e adolescentes, promovendo o respeito a sua diversidade
de gênero, raça/cor, etnia, orientação sexual. E além do mais protegendo esse público,
quando submetido às inúmeras formas de discriminação negativa (e de exploração e
violência, decorrentes).

Mais um exemplo, desta vez tocando no coração da nova normativa internacional sobre
direitos da criança (CDC): tal política citada finalmente deverá desenvolver ações em
favor do direito à participação proativa de crianças e adolescentes, isto é, do seu direito
de ser ouvido e de ter sua opinião considerada, na medida do seu grau de maturidade
(cfr. CDC), indo além da mera metodologia do “protagonismo juvenil” para se alcançar
a essência desse princípio jus-humanista.

Por fim, essa política de direitos humanos em favor de crianças e adolescentes deveria
ter sua efetividade assegurada e operacionalização qualificada e aperfeiçoada, através de
determinados espaços “governamentais e não governamentais” (ou instâncias públicas)
e de específicos mecanismos de acompanhamento, avaliação e monitoramento, isto é,
através do controle social-difuso (pela sociedade civil organizada, especialmente, via
seus fóruns, comitês e das próprias expressões organizativas do movimento social
isolada e diretamente) e também do controle institucional (pelos Conselhos dos Direitos
da Criança e do Adolescente, pelo Ministério Público, pelo Parlamento, pelos Tribunais
de Contas etc.).

Essas instâncias públicas e esses mecanismos de controle (acompanhamento, avaliação

& monitoramento), dentro do amplo sistema de garantia dos direitos da criança e do
adolescente, têm campos de atuação dos mais importantes, mas na verdade estão sendo
31
Conferir, CDC – Convenção sobre os Direitos da Criança
pouco explorados, pela maior parte dos órgãos governamentais, das entidades sociais
(especialmente através de seus fóruns) e dos próprios conselhos. Exemplificando: o
controle do desenvolvimento da própria política de direitos humanos, através do
cumprimento do disposto no parágrafo único do art. 90 e no caput do artigo 91 (Estatuto
cit.), que trata do registro de entidades sociais e do registro de programas
governamentais e não governamentais, pelos conselhos municipais dos direitos.

Outro exemplo: a montagem do chamado "Orçamento-Criança" e a partir daí o

acompanhamento-monitoramento tanto da elaboração orçamentária, quanto da sua
execução. Mais: o acompanhamento do funcionamento dos programas socioeducativos
(unidades de internação e semiliberdade, unidades de acautelamento inicial, programas
de liberdade assistida). Idem, quanto a entidades de acolhimento institucional etc.

Realmente na formulação geral da política de direitos humanos (e, portanto dos

programas e serviços de enfrentamento da exploração sexual) há que se disciplinar a
questão da gestão publica e do financiamento dessa política e seus programas/serviços,
especialmente. Todavia, isso se fará numa visão estratégica e não operacional – no
mapeamento das fontes de financiamento possíveis e disponíveis e no estabelecimento,
por exemplo, de diretrizes gerais, para o financiamento dessa política pelo orçamento
público e, portanto pelos fundos públicos pelos direitos da criança e do adolescente
(FIA - Estatuto). Este último, com seu funcionamento já regulamentado por Resolução
do CONANDA e que deverá ter essa norma regulamentar revista, reformada e adaptada
aos novos planos (geral e específicos), em elaboração.

NATUREZA E CARACTERISTICAS DA POLÍTICA DE DIREITOS

HUMANOS PARA CRIANÇAS E ADOLESCENTES

O Estatuto prevê, no seu artigo 86, o desenvolvimento de uma "política de atendimento

de direitos da criança e do adolescente”, ou melhor dito, como se viu atrás: uma
política de direitos humanos para a criança e o adolescente, dentro do campo maior da
política nacional de direitos humanos.

Obviamente, não se trata aqui de nenhuma política setorial, como, por exemplo, as
políticas sociais setoriais básicas (educação, saúde, assistência social etc.). Mas sim de
uma política institucional autônoma, de caráter inter-setorial, a cortar transversalmente
todas as demais políticas públicas sociais (educação, saúde, assistência social, por
exemplo), institucionais (defesa do Estado, relações exteriores, segurança, por
exemplo), econômicas (cambial, crédito, monetária, por exemplo) e infra-estruturantes
(transporte, comunicação social, agricultura, indústria, energia, turismo, portuária,
saneamento básico, por exemplo).

Essa política institucional citada teria o condão – através de suas instituições (instâncias
públicas) de formulação, coordenação, execução e controle (interno) e dos seus
mecanismos político-administrativos – de garantir, defender/proteger e promover, como
direitos constitucionais fundamentais (i.é., direitos humanos geracionais de crianças e
adolescentes), certos direitos reconhecidos de modo geral pela Constituição Federal
(arts. 21 a 24), para fins de sua normatização regulatória: ou seja, direitos consagrados
no campo de quaisquer das políticas públicas. Segundo a Constituição Federal
brasileira, os direitos fundamentais são direitos de hierarquia superior, consagrados em
normas-princípios auto-aplicáveis, acima das normas-regras prevalentes na legislação
infraconstitucional.

Dessa maneira, é realmente absurda a confusão que muitos ainda fazem entre essa
política de garantia, promoção e proteção de direitos humanos ("política de atendimento
dos direitos da criança e do adolescente" - Estatuto e conselhos dos direitos, citados) e
a política de assistência social, por exemplo. Puro ranço de antigas doutrinas científicas
(p.ex., a doutrina da situação irregular, entre nós no cone sul latino-americano), de
revogadas legislações (p.ex., o revogado Código de Menores) e de políticas
assistencialistas-repressoras (p.ex. a do Bem-Estar do Menor, nas quais o tutelarismo
era seu mais importante pilar. Só que a atual política de direitos humanos se firma na
doutrina jus-humanista, também chamada entre nós de “doutrina da proteção integral"
32
. E, ao mesmo tempo, a política de assistência social constrói um novo caminho de
negação do clientelismo, do "primeiro-damismo", do assistencialismo, do focalismo.
Novos paradigmas para ambas, mas, que só confirmam a autonomia de cada uma.

Alguns desavisados querem reduzir simplesmente o Estatuto, sua política de direitos

humanos e os conselhos dos direitos da criança e do adolescente a meras
"especializações" da Lei Orgânica da Assistência Social, da sua política decorrente, do
seu sistema único e dos seus conselhos setoriais. Como se os primeiros tratassem apenas
de um setor da assistência social: o das crianças e adolescentes socialmente
vulnerabilizados ou em situação de risco pessoal e social.

Ora, o Estatuto da Criança e do Adolescente não permite tal visão corporativa,

reducionista e equivocada da natureza e da abrangência da ação da política que institui e
dos conselhos dos direitos. Na verdade, não se trata de um ter prevalência sobre o outro
ou concorrer com o outro. E sim realmente de natureza e abrangência. Os conselhos
inter-setoriais (como os dos direitos da criança, da mulher, da igualdade racial, das
pessoas com de deficiência etc.) têm uma natureza diversa de relação a qualquer dos
conselhos setoriais (saúde, educação, assistência social). Mas, não uma importância ou
abrangência maior, pois suas funções são bastante díspares, sem confusão, superposição
e concorrência. Em que dispositivos seus a Lei Orgânica da Assistência Social teria
revogado expressa e implicitamente o Estatuto da Criança e do Adolescente para que se
possa assegurar que não existe espaço hoje para a formulação de uma política autônoma
de garantia, promoção e proteção de direitos humanos da criança e do adolescente? Ou
olhando-se de outro prisma, será que o atual Programa Nacional de Direitos Humanos
(III) deverá ser entendido absurdamente como parte integrante da Política de
Assistência Social?

Programas de proteção a clientelas específicas existem em qualquer das políticas

sociais. Inclusive e principalmente no campo da política de assistência social, como os
programas de proteção social de crianças e adolescentes vulnerabilizados e em risco
social, por exemplo. Mas, programas, serviços, ações e atividades não se confundem
com políticas, no seu sentido amplo e puro – e sim as integram como partes. Por
32
Esta não se trata propriamente de uma doutrina científica disciplinar ou multidisciplinar sistematizada,
mas sim de uma construção teórica usada para nela se firmar o objetivo da norma (“esta lei dispõe sobre
(...)”), e como chave hermenêutica (sentido teleológico) para a exegese/interpretação de toda normativa
internacional e nacionais, construída na América Latina principalmente como fruto das estratégias de
mobilização social, de advocacy e de construção/desenvolvimento de capacidades e competências
(formação) do UNICEF, especialmente no Brasil e na América Latina e em O Caribe, via seu escritório
regional (TACRO).
exemplo: toda e qualquer forma de exploração laboral da criança e do adolescente33
deverá se prevenida e erradicada (ou proibida e eliminada imediatamente, conforme o
caso), através de serviços/atividades e programas/projetos de proteção especial de
direitos da política de garantia, promoção, proteção de direitos humanos, articulados e
integrados, com programas/projetos e serviços/atividades das políticas de saúde, de
educação, de cultura, de assistência social, de proteção no trabalho, de segurança
pública, de agricultura, das relações exteriores etc. etc. A erradicação do trabalho
infantil no Brasil não é uma questão puramente de assistência social. Mas, o é também.

A mesma coisa se aplica ao enfrentamento de todas as formas de violência sexual, ou

seja, do abuso á exploração sexual. Não se trata apenas da política sócio-assistencial
atuando de maneira inter-setorial: é mais que isso. É preciso que todas as demais
políticas públicas elas também atuando inter-setorialmente, mas a partir de suas próprias
competências, mantenham programas e serviços próprios para o atendimento direto a
crianças e adolescentes explorados sexualmente, por exemplo. E que a política de
direitos humanos exerça sua função estratégica de incidir sobre todos esses serviços,
programas e ações públicas, para promover e defender/proteger os direitos sexuais de
crianças e adolescentes, sob a ótica dos paradigmas ético-políticos e dos princípios
jurídicos dos direitos humanos – dignidade, liberdade, diversidade identitária, igualdade
formal e material, participação proativa, não discriminação, prevalência do superior
interesse e prioridade absoluta no atendimento, proteção judicial efetiva dos direitos
fundamentais etc.

No passado, depois da promulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente, o governo

federal especificamente entregou a coordenação dessa política institucional e
intersetorial de garantia, promoção, proteção de direitos da criança e do adolescente (a
mal chamada “política de atendimento de direitos”), à Fundação Centro Brasileiro para
a Infância e Adolescência – CBIA, vinculada ao Ministério do Bem Estar Social, que a
entendia como “política de proteção especial”. A vinculação do CBIA ao Ministério do
Bem Estar Social, naquela época, tinha certo ranço do "velho regime": um órgão novo,
com responsabilidades renovadoras de mudança de paradigmas (e que a isso se
propunha e que estava alcançando realmente antes de sua extinção...), preso, ainda que
formal e institucionalmente, ao modelo assistencial-tutelar do passado. E, por sua vez,
nidificou-se com propriedade o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do
Adolescente – CONANDA, responsável pela formulação e controle dessa política (ou
do que se chamava pretensiosamente à época de “políticas para a infância e
adolescência”), na Presidência da República; reforçando, com isso, a natureza de sua
inter-setorialidade, ao fazê-lo responsável pela concertação nacional em favor da
efetivação dos direitos fundamentais infanto-adolescentes.

Posteriormente, com a apressada extinção da Fundação CBIA, o CONANDA foi

vinculado ao Ministério da Justiça, responsável pela "política de defesa da cidadania".
E nesse Ministério de Estado se criou o Departamento da Criança e do Adolescente -
DCA, na estrutura da Secretaria Nacional da Cidadania, transformada depois em
Secretaria Nacional dos Direitos Humanos; ficando esse órgão responsável pela
coordenação, em nível nacional, dessa política de garantia, promoção e defesa/proteção
dos direitos humanos da infância e da adolescência, como definia o primeiro Plano de
Ação do DCA-MJ, aprovado pelo CONANDA.
33
Trabalho precoce, trabalho doméstico, prostituição, narcotráfico, trabalho noturno, trabalho perigoso,
insalubre e penoso, trabalho escravo etc.
Atualmente, toda a política de direitos humanos foi deslocada, em boa hora, para a
Presidência da República, sob a responsabilidade direta de uma Secretaria de Estado
(mais estratégica que operacional), em nível de Ministério Extraordinário: a Secretaria
dos Direitos Humanos, com sua especializada Secretaria Nacional de Promoção dos
Direitos da Criança e do Adolescente. Essa é uma vitória que não pode ser abandonada,
quando se pretende formular e planejar a política específica de direitos humanos para a
infância e adolescência, evitando-se a pretensão equivocada de se pensar esse campo
das políticas pública fora do campo da política de direitos humanos e mais
equivocadamente de se pensar em uma por demais ampla e amorfa “política para a (da)
criança e o adolescente”, de maneira ampla demais, invadindo indevidamente o campo
das políticas setoriais ,tentando-se criar corporativamente uma pretensiosa e alienadora
política de clientela, como no passado.

Nas esferas estaduais e municipais, o nicho institucional dessa política dos direitos
humanos (tanto a geral para todos os cidadãos, quanto á especial para
crianças/adolescentes) varia de um lugar para outro. Em uns, está nidificada em
Secretarias de Ação Social, de Desenvolvimento Social, de Solidariedade Humana, de
Assistência Social e até de Educação. Em outros Estados, em Secretarias de Justiça ou
de Segurança Pública – algumas poucas. Em outros raros, diretamente vinculadas ao
Chefe do Poder Executivo – Casa Civil, Gabinete do Governador. E finalmente no caso
do Paraná e do Distrito Federal há uma Secretaria de Estado exclusiva para a área. Esse
quadro é mais predominante na esfera estadual, pois na esfera municipal a situação é
vergonhosa! Os municípios brasileiros, de maneira geral, ignoram redondamente a
promoção e defesa/proteção de direitos humanos, criando-se assim sérias limitações
para que os órgãos federais e estaduais dessa área tenham pelo menos interlocutores
visíveis e minimamente qualificados, para a implementação da política nacional de
direitos humanos.

A primeira solução, em determinadas Unidades Federativas e em alguns municípios de

grande porte, em certos momentos, tem levado ao risco de confundir a política de
direitos humanos com a política de assistência social, de maneira reducionista,
desprezando a perspectiva dos paradigmas ético-políticos e dos princípios jurídicos jus-
humanista; como, por exemplo, (a) a priorização absoluta no atendimento de
determinado segmento populacional em função de sua situação jurídica, (b) a instituição
de ações afirmativas ou discriminações positivas na operacionalização das políticas
públicas (princípio da igualdade material); (c) a multidisplinaridade, a
intersetorialidade, o multiprofissionalismo e o multiculturalismo; (d) a exigibilidade
preferencial dos direitos fundamentais em aparente conflito as demais normas-regras
jurídicas. O equívoco, nesta hipótese, estará no se transformar essa política de direitos
humanos34 em um mero ramo especializado da política de assistência social: os
conselhos desta última seriam "conselhos de política pública”, enquanto os conselhos
dos direitos da criança e do adolescente seriam apenas "conselhos temáticos" (?). Essa
distorção pode nos levar aos tempos da "Política do Bem Estar do Menor", em boa hora
extinta (Sistema FUNABEM-FEBEM).

A segunda experiência de nidificação em Secretarias da Justiça e Cidadania (ou de

Segurança Pública) tem o perigo de fazer repetir modelos do passado (Sistema SAM-
34
Tanto a geral em favor de cada cidadão, quanto as especiais em favor de crianças, idosos, jovens,
mulheres, afro-descendentes, indígenas, segmentos LGBTT, ciganos, pessoas com deficiência etc.
SEAM) de triste memória, onde a questão dos "menores abandonados e delinqüentes"
era uma questão de segurança e seu atendimento se fazia de maneira assemelhada ao
atendimento prisional: as Secretarias de Justiça estaduais, ainda não conseguiram
construir uma prática real de "defesa da cidadania", como se propõem, apesar do nome
mais das vezes e das boas intenções. Seu quadro de pessoal tem razoável competência
(e inclusive os vícios também) no trabalho com determinadas linhas tradicionalmente
suas: trabalhar na articulação política do Poder Executivo com os Poderes Legislativo e
Judiciário, com o Ministério Público, com os Poderes municipais e com a Sociedade
(quando isso não perderam para a Casa Civil ou Secretarias de Governo, em alguns
Estados), no trabalho de supervisão geral de órgãos como as Ouvidorias Gerais e as
Defensorias Públicas (quando não assumem sua autonomia constitucional),
principalmente no trabalho de administração do sistema prisional. Quando não, em
determinadas situações, funcionam em conjunto com a Segurança Pública – pior ainda!
Vencendo esses obstáculos nascidos da mistura de atividades em princípio
contrastantes, esse modelo poderia em tese produzir bons frutos, se elas se tornassem
muito mais órgão coordenador da política de direitos humanos prevalentemente, do que
a tentativa de levar para dentro das tradicionais Secretarias de Justiça, herdeiras das
Secretarias do Interior e Justiça do passado (mutatis mutandi, do tradicional Ministério
da Justiça).

O ideal parece ser a nidificação dessa área de direitos humanos nas Governadorias, aos
moldes do modelo federal, pelas razões que justificaram a criação de uma Secretaria de
Direitos Humanos, com status de Ministério, subordinada diretamente ao Presidente da
República (em nível estadual, então, vinculada ficaria ao Governador do Estado) – pelo
menos, em tese.

Entretanto, conjuntura local dirá qual a melhor vinculação administrativa, levando-se

em conta uma série imensa de variáveis: de qualquer maneira, a melhor solução está na
vinculação a um Ministério, Secretaria estadual ou municipal ou outro órgão público (a)
que a reconheça como política autônoma; (b) que a reconheça como política de direitos
humanos e não “política de clientela”; (c) que tenha maior abertura para a inter-
setorialidade, com maior capacidade de articulação interinstitucional; e (e) que tenha
realmente força política (poder/prestígio) para incidir tanto nas políticas públicas de
modo geral, como na política judicial e público-ministerial.

Mapeando-se essa nidificação institucional dos programas, serviços e ações de

atendimento a crianças e adolescentes em situação de exploração sexual, numa
matriz institucional, melhor se compreenderá e avaliará o quadro no Brasil, pois nem
isso se tem no país de maneira atualizada, no momento.

OPERACIONALIZAÇÃO DA POLÍTICA DE DIREITOS HUMANOS PARA

CRIANÇAS E ADOLESCENTES

Tanto os (A) programas e serviços específicos de socioeducação (cumprimento de

medida-sanção judicial) de adolescentes em conflito com a lei, quanto os (B) programas
de proteção especial ou de defesa de direitos humanos de crianças e adolescentes
credores de direitos - ambos são dirigidos a público-alvo e a situações próprias, que os
distinguem dos programas de proteção de outras políticas públicas (por exemplo, os
programas de proteção sócio-assistencial para crianças e adolescentes em situação de
risco ou socialmente vulnerabilizados, típicos da política de assistência social).
Os programas, serviços e as ações públicas de defesa ou proteção especial de direitos
humanos para crianças e adolescentes se dirigem a todo o segmento infanto-adolescente
que tenha seus direitos ameaçados ou violados (art.98 – Estatuto citado) – são eles
universais e focalistas, a um só tempo!

Não é uma situação social (vulnerabilidade social, carência etc.) que justifica a
intervenção desses programas/serviços previstos no Estatuto e sim uma situação
jurídica: isto é, o não reconhecimento e não-garantia de direitos fundamentais nas áreas
elencadas anteriormente exemplificativamente da educação, da saúde, da assistência
social, da cultura, do lazer, do trabalho, do trabalho.

O Estatuto discrimina exemplificativamente, nos inciso I a VII do artigo 8735, alguns

tipos de programas e serviços socioeducativos (adolescentes em conflito com a lei) e
protetivos específicos de direitos humanos (crianças e adolescentes credores de
direitos), a serem normalizados, criados e mantidos36, no âmbito dessa política de
garantia, promoção e proteção de direitos humanos infanto-adolescentes (ou não!), por
outras leis subseqüentes37 e outras normas operacionais básicas federais, estaduais e
municipais.

E no artigo 90, o Estatuto fala em “regimes” para a “manutenção por entidades de

atendimento”, de “programas de proteção e socioeducativos” (sic), ou no âmbito da
política de garantia, promoção e proteção de direitos humanos da criança e do
adolescente ou no âmbito de qualquer outra política pública (assistência, social,
educação, segurança pública, cultura?), a depender de leis orgânicas e atos
administrativos reguladores posteriores:
• Liberdade assistida
• Semiliberdade
• Internação;
• Orientação e apoio sócio-familiar;
• Apoio sócio-educativo em meio aberto;
• Colocação familiar;
• Acolhimento institucional38 (antigo regime de abrigo)

Numa discutível redação técnico-legislativa, o Estatuto confusamente discriminou esses

citados regimes, serviços e programas de maneira tal que se poderia presumir que estava
instituindo e criando organicamente serviços e programas de uma política determinada,
mal chamada por ele de “política de atendimento de direitos” (sic). Isso se presumiria
se estivéssemos fazendo uma mera interpretação gramatical dos seus dispositivos
referentes a essa citada política (arts. 86, 87 e 90). Mas, em se fazendo uma devida
interpretação sistemática e teleológica dessas normas citadas (como determina o art. 6º
do Estatuto) dever-se-á entender que ali naqueles dispositivos examinados se está
apenas apontando exemplificativamente áreas de intervenção para essa “política de
atendimento de direitos”, ou dito melhor, para essa política de garantia, promoção e
defesa/proteção de direitos humanos em favor de cada criança e cada adolescente.

35
Nova redação dada pela lei federal 12.010 de 2009, incluindo-se os incisos VI e VII.
36
“Programas específicos” - Art.88, III – ESTATUTO
37
Leis orgânicas
38
Nova redação dada pela lei federal 10.012/2009.
Observe-se que o Estatuto dispõe sobre a “proteção integral de crianças e
adolescentes”, como estabelece o seu artigo 1º, editado com base no permissivo do
inciso XV do artigo 24 e no §1º do citado artigo da Constituição Federal que diz
competir à União legislar (concorrentemente com os Estados Federados e com o
Distrito Federal) através “normas gerais” sobre “proteção da infância e juventude”. E a
Constituição Federal faz distinção entre (a) regular direitos, legislando sobre eles
diretamente (artigos 21 e 24 da CF)39 e (b) regular direitos, legislando sobre diretrizes,
bases e a organização em sistemas de determinadas políticas públicas (in ibidem)40

A partir desse entendimento, examine-se o artigo 87 e seus incisos: o Estatuto estaria

realmente criando e organizando aqueles “serviços” mencionados nos seus incisos III a
V e aquelas “políticas” mencionadas nos seus incisos I e II? Ora, as políticas sociais
citadas nos incisos I e II já eram pré-existentes e deveriam ser reguladas por leis
orgânicas próprias, como foram (LOS, LOAS, LDB etc.). Em verdade no citado
dispositivo se queria dizer que competia à política especial prevista no artigo 86 incidir
sobre tais políticas sociais, para ali, no interior delas – como uma linha estratégica -
garantir, promover e proteger/defender os direitos fundamentais de criança e
adolescentes. Do mesmo modo: os serviços especificados nos incisos III a V igualmente
já pré-existiam no campo de outras políticas e lá encontravam sua nidificação (a
localização de desaparecidos, por exemplo, na segurança pública) e ali se queria dizer a
mesma coisa dita de relação aos incisos I e II.

Com uma posterior formulação e normalização dessa política de direitos humanos para
crianças e adolescentes esses serviços, programas e serviços deveriam ser criados
concretamente, ou no bojo dessa política, como forma de atendimento direto ou no bojo
de qualquer outra política, nesse último caso sujeito esta à incidência externa da política
de direitos humanos (direitos fundamentais) para crianças e adolescentes.

Assim, se normatizou/formulou/planejou, por exemplo, na área da assistência social,

onde depois de editada a Lei Orgânica da Assistência Social, posteriormente por atos
normativos deliberativos do Conselho Nacional de Assistência Social foi formulada
essa política (Resolução 145/2004) e foi mais instituído e regulamentado o Sistema
Único da Assistência Social – SUAS. E de igual maneira se procedeu na área da saúde,
da educação, da segurança pública etc.

Os programas e serviços de proteção especial (ou defesa) de direitos humanos, de modo

geral, são vistos por MESQUITA NETO41 como "ações que visam prevenir a
ocorrência de violações de direitos humanos, direcionadas à população em geral, a
grupos de pessoas especialmente vulneráveis a essas violações ou a grupos de pessoas
que já foram vítimas dessas agressões. São ações que visam prevenir a ocorrência de
violações de direitos humanos antes que elas aconteçam ou atender às vítimas
imediatamente após a ocorrência das violações ou no longo prazo que devem ser
preservados e fortalecidos." Tal característica deverá ter os serviços e programas de
defesa (proteção especial) dos direitos humanos geracionais.

39
Direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, do trabalho, tributário,
financeiro, penitenciário, proteção ao patrimônio histórico,
40
Educação, cultura, previdência, seguridade social, defesa, transporte etc.
41
MESQUITA NETO, Paulo de. 2002. "Segundo Relatório Nacional sobre os Direitos Humanos"
Esses serviços e programas específicos deveriam ser, em primeira instância, numa
primeira linha estratégica (mas não única!), a depender da necessidade conjuntural,
como "centros integrados de atendimento inicial" dirigidos à população infanto-
adolescente, numa linha preventiva e de atendimento emergencial, precário e
encaminhador, funcionando inclusive e principalmente como "retaguarda" para os
conselhos tutelares e varas da infância e da juventude (e os órgãos do Ministério
Público, da Defensoria Pública). Seus operadores são basicamente "defensores de
direitos humanos", qualquer que seja sua formação acadêmica e profissional. São esses
serviços e programas de proteção especial os preferenciais "provedores/portais” da rede
de atendimento direto, na ampla ambiência sistêmico-holística do Sistema de Garantia
dos Direitos Humanos, ao lado dos conselhos tutelares e dos órgãos do Ministério
Público. Através deles e após um trabalho integrador e preparatório, as crianças e
adolescentes, adjetivados de alguma forma por suas circunstâncias de vida (explorados
ou abusados sexualmente, em situação de rua, soropositivos, torturados, vítimas de
maus tratos, narcotraficantes, abandonados, drogaditos, explorados no trabalho etc.)
poderão ser encaminhados a serviços e programas das políticas sociais básicas e/ou de
certas políticas institucionais e econômicas, como "sítios-eletrõnicos” de uma "rede
virtual" para a atenção integral à população infanto-adolescente. Nestas características
apontadas, certamente estão a essencialidade e o diferencial dos programas e serviços de
proteção especial, de relação aos serviços e programas das demais políticas públicas que
podem incidir sobre essas crianças e adolescentes credores de direito, concorrente e
superpostamente.

O Estatuto, por ser norma nacional e geral de proteção integral de direitos, pouco
detalhou a respeito, apenas rotulando os serviços e programas em questão, deixando,
portanto para que leis federais, estaduais e municipais e suas decorrentes normas
administrativas regulamentadoras (NOB) os criassem, definindo seu campo de atuação e
suas atribuições.

Em outra linha estratégica de atuação, a política de direitos humanos para crianças e

adolescentes42 (obviamente como o faz genericamente a política de direitos humanos de
relação a toda a pessoa humana) deve fomentar, facilitar, articular a inclusão de seu
público-alvo de credores de direitos, a partir daqueles seus serviços e programas
específicos de proteção especial (primeira linha estratégica, atrás analisados), nos
programas e serviços das demais políticas públicas, especialmente das políticas sociais
básicas: educação, saúde, assistência social, trabalho, previdência, segurança pública,
cultura, desporto etc.

Assim sendo, a política de direitos humanos e seu decorrente sistema político-

institucional lançam seu público de crianças e adolescentes credores de direitos e de
adolescentes em conflito com a lei - ad intra - aos braços dos “cuidadores”, operando
nos seus serviços e programas de proteção especial (premial) e de socioeducação
(sancionatória).

Entretanto, essa missão da política de direitos humanos de garantir a inclusão

privilegiada e acompanhada nos serviços e programas das demais políticas públicas, na
prática cotidiana, sofre algumas ambigüidades: algumas vezes, essa política de direitos
humanos para a criança e do adolescente é vista apenas como mera articulação das
políticas sociais (garantir acesso à escola, por exemplo), outras vezes, ela é reduzida aos
42
Insistindo na lembrança: a mesma coisa que “política de atendimento de direitos” – cfr. art.86 – Estatuto cit.
seus programas de defesa de direitos ou proteção especial (acolhimento institucional,
por exemplo) ou socioeducativos (internação, por exemplo).

O ideal é se assegurar que ela (como toda política em favor de Direitos Humanos) tem
como missão última o asseguramento do acesso qualificado de seu público a quaisquer
dos serviços e programas de todas as políticas públicas, inclusive das políticas judiciais.
E ao mesmo tempo, para isso atingir como ponto-ômega, essa política aqui em foco
precisa da institucionalização e manutenção dos seus serviços e programas específicos,
quando criados, numa linha nitidamente estratégica.

Assim, poder-se-ia apresentar como áreas estratégicas para a formulação e planejamento

da política de garantia, promoção e proteção dos direitos da criança e do adolescente,
algumas das inúmeras indicações – por exemplo – contempladas no “Relatório da
Sociedade Civil sobre a Situação dos Direitos da Criança e do Adolescente no
Brasil”43; tanto referentes especificamente ao Sistema de Garantia dos Direitos da
Criança e do Adolescentes44 (por exemplo, “implementação de programas oficiais de
proteção a testemunhas e vítimas de crimes contra crianças e adolescentes”, “criação
de unidades de internação provisória em espaço físico de das unidades de internação
provisória”) , quanto referentes genericamente aos sistemas de educação e de saúde45
(por exemplo, “investimento em programas de nutrição infantil, com ênfase ma faixa
entre 12 e 60 meses”, “fortalecimento do acompanhamento e do controle social da
totalidade dos recursos destinados à educação”).

Em ambos os casos, se estaria procurando operacionalizar a política de direitos

humanos para a criança e o adolescente, em suas linhas estratégicas de ação, na forma
do Estatuto da Criança e do Adolescente, da Convenção sobre os Direitos da Criança e
da Constituição Federal.

EM SÍNTESE

Falar-se hoje em política de (garantia, promoção e proteção) direitos humanos para

crianças e adolescente tem um novo sentido. Ou seja, acentua-se com isso a vinculação
das suas normas reguladoras e do seu sistema político-institucional de efetivação dessas
normas, aos instrumentos e mecanismos, gerais e especiais, internacionais, regionais46 e
nacionais, de garantia, promoção e proteção/defesa de direitos humanos.

Significa a assunção de um compromisso maior com a ótica do direito internacional dos

direitos humanos e do direito constitucional (direitos fundamentais) brasileiro;
afastando a tentação de desvincular o movimento de luta pela emancipação de crianças
e adolescentes, do movimento maior pela emancipação dos cidadãos em geral,
especialmente dos "dominados", em especial: trabalhadores, empobrecidos, mulheres,
negros, população sem-terra e sem-teto, lésbicas e homossexuais, transgêneros, índios,
descapacitados e pessoas com deficiência, pessoas que vivem com HIV, ciganos,
loucos, delinqüentes, nordestinos, quilombolas, surdos, ribeirinhos amazônicos,
moradores de favelas, segmentos LGBTT etc.

43
Relatório apresentado ao Comitê dos Direitos da Criança das Nações Unidas (Genebra), pela ANCED, com a
adesão do Fórum Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – DCA e de outras entidades em 2004 (a
chamada Coalizão da Sociedade Civil Brasileira)
44
Capítulos 1, 4 e 5 – Relatório citado
45
Capítulos 2 e 3 – Relatório citado
46
Europeu, americano, africano, asiático.
É preciso retirar a criança e o adolescente do nicho de sacralização e idealização e da
demonização, no qual muitas vezes nosso discurso e nossa prática os entroniza ou
condena, para lutar mais concreta e criticamente pela retirada deles, portanto dos
círculos do éden ou do inferno a que estão condenados, como anjos glorificados ou
como anjos decaídos. Essa dicotomia perversa mais se acentua quando estamos falando
sobre crianças e adolescentes que sofrem explorações sexuais, isto é, que têm seus
direitos sexuais ameaçados ou violados.

Petrópolis, fevereiro, 2011.

Wanderlino Nogueira neto

i
O Autor é procurador de justiça aposentado do Ministério Público da Bahia e atualmente membro da
Seção Brasil do Defense for Children International – DCI (Associação Nacional dos Centros de Defesa da
Criança e do Adolescente - ANCED). É graduado em Direito (UFBA) e em Administração (UCSAL),
com mestrado em Direito Econômico (UFBA). Participou de curso de pós-graduação (sentido lato) na
Universidade de Maccerata (Marche – Italia). Estagiou no Centro de Formação para a Proteção Judiciária
da Juventude do Ministério da Justiça (Vaucresson – Paris / França). Anteriormente exerceu a Chefia do
Ministério Público do Estado da Bahia, como Procurador Geral de Justiça (Governo Waldir Pires) e
exerceu mais o cargo de Diretor Geral do Tribunal de Justiça da Bahia e de Secretário Geral do Ministério
Público do Estado da Bahia. Inicialmente foi promotor de justiça, defensor público, curador de menores e
procurador de justiça no Ministério Público da Bahia. Foi jornalista do jornal A TARDE em Salvador –
Bahia. Exerceu as funções de presidente da Associação Baiana do Ministério Público e igualmente as
funções de articulador-nacional da rede de núcleos de estudos sobre a criança e o adolescente e da rede de
centros de defesa da criança e do adolescente (Fórum Nacional DCA), secretário nacional do Fórum
DCA, secretario executivo da ANCED-DCI, coordenador do grupo temático para monitoramento da
implementação da Convenção sobre os Direitos da Criança no Brasil. Foi professor-coordenador do
Núcleo de Estudo Direito Insurgente – NUDIM da Fundação Faculdade de Direito da Bahia e primeiro
presidente (fundador) do CEDECA-BAHIA - Centro de Defesa da Criança e do Adolescente Yves de
Roussan. Foi professor de Direito Internacional Público no Bacharelado em Direito, na Universidade
Federal da Bahia – UFBA. Integrou como professor-convidado a banca de doutorado na Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo (doutoranda Maria Lúcia Leal – “Mobilização da Sociedade Civil no
Enfrentamento da Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes”) e a banca de mestrado na
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (mestrando José Francisco Razek Filho – “O principio da
prioridade absoluta em favor de crianças e adolescentes no orçamento público”). Foi professor de
Direitos Humanos em 02 dos cursos especiais para advogados da ANCED-DCI e de Direitos Humanos
Geracionais no curso de pós-graduação em Direitos Humanos da Universidade Federal do Rio Grande do
Norte e do curso de pós-graduação (lato-senso) de Direito Constitucional da Criança na Fundação
Faculdade de Direito da Bahia, em parceria com o UNICEF (escritório zonal em Salvador). Publicou
vários livros da área dos direitos humanos gerais e especiais da infância e adolescência,
preferencialmente, como por exemplo, “Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes” (2005. SDH-
CEDCA-Ceará), “Agenda Criança 2000” (2001. Fortaleza. Ed. ANCED-UNICEF). Publicou mais
especificamente com Maria Lúcia Leal, Maria de Fátima Leal e Otavio Cruz Neto, livro registrando uma
pesquisa nacional e sua análise sobre “Tráfico de crianças e adolescentes para fins sexuais” (“PESTRAF-
2002”), patrocinada pela OEA (College St. Paul – Chicago/EUA e CECRIA – Brasília/Brasil). Integrou
com textos seus algumas coletâneas de ensaios, tais como, por exemplo: “Criança e Adolescente –
Direitos, Sexualidade e Reprodução”, organizada por Maria América Ungaretti (2008. ABMP e WCF),
“Infância, Direitos e Violência – Castigos Físicos” (2010.Salvador. Ed. CESE / MP-BA), “Direitos
sexuais dos adolescentes socioeducandos – visitas íntimas” (Revista Brasileira de Ciências Criminais 81-
2009); “Sistema de Garantia dos Direitos de Crianças e Adolescentes” (1995. BID-CENDHEC. Recife);
“Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente” (2006. Revista Serviço Social &
Sociedade tomo 83. São Paulo. Ed.Cortez); “Comentários ao Estatuto da Criança e do Adolescente” –
org. Emílio Garcia et alii. São Paulo. Ed. Malheiros); “Direitos Humanos e Medidas Socioeducativas.
Uma abordagem jurídico-social” (2008. Org. Celina Hamoy. Belém. Ed. ANCED); ”A escuta de crianças
e adolescentes envolvidos em situação de violência e a rede de proteção” (2010. Brasília. Ed. CRP –
Conselho Federal de Psicologia); “A defesa de crianças e adolescentes vítimas de violências sexuais”
(2009. São Paulo. Ed. ANCED); “Justiça Restaurativa” (2009. Org. Vera Leonelli. “Mediação Popular”
- Salvador. Ed. JUSPOPULI / SDH-PR); “Justiça Juvenil” (2007. org. Melisandra Trentin. São Paulo.
Ed. ANCED). Integrou a Comissão de Avaliação do Prêmio Socioeducando 2008 – ILANUD, UNICEF,
ANDI e SPDH. Assessorou a Comissão Parlamentar de Inquérito- CPI da Assembléia Legislativa do
Ceará sobre Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes. Representou a ANCED-DCI, junto à
REDLAMYC nos encontros ibero-americanos para a infância (Montevidéu-Uruguai e Villarica-Chile) e
coordenou o grupo de representação da Coalizão da Sociedade Civil Brasileira na audiência do Comitê
dos Direitos da Criança da ONU (Genebra) quando defendeu o relatório alternativo elaborado pela
referida coalizão (2004, com os demais membros da delegação brasileira. Foi consultor especial para o
UNICEF (Brasil, Angola, Cabo Verde e Paraguai) na Área de Proteção (Direitos). Exerceu a supervisão
geral de projetos de formação para a Associação Brasileira de Magistrados, Promotores e Defensores da
Infância e Juventude – ABMP. E coordenou 23 Seminários sobre “Justiça Juvenil” em Projeto da ABMP
em parceria com a SPDCA-SDH. Participou como conferencista no III Congresso Mundial contra a
Exploração Sexual de Crianças (Rio de Janeiro - 2008), proferindo palestra sobre “Descriminalização e
Impunidade – Responsabilização dos Agressores Sexuais”, no Painel 02. E com o mesmo tema participou
do I Congresso Brasileiro contra a Exploração Sexual contra Crianças e Adolescentes (Rio de Janeiro –
2008). Participou mais do I Congresso Mundial de Justiça Juvenil Restaurativa (2009. Lima – Peru) e do
I Congresso Brasileiro de Justiça Restaurativa como palestrante (2010. São Luís / Maranhão). Prestou
consultoria e foi palestrante (e/ou moderador) em inúmeros eventos do Comitê Nacional de
Enfrentamento da Violência Sexual, na preparação original e na revisão do Plano Nacional sobre o
mesmo tema. E igualmente para o Fórum Nacional DCA na discussão sobre o Plano Decenal de Direitos
Humanos da Criança e do Adolescente.