RISCO E VULNERABILIDADE: RAZES E IMPLICAES

PARA O USO NA POLTICA NACIONAL DE ASSISTNCIA

SOCIAL

MIRELLA SOUZA ALVARENGA

Dissertao de Mestrado em Poltica Social

Programa de Ps-graduao em Poltica Social
Universidade Federal do Esprito Santo

VITRIA/ES

Junho de 2012
 RISCO E VULNERABILIDADE: RAZES E
IMPLICAES PARA O USO NA POLTICA
NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL

MIRELLA SOUZA ALVARENGA

Dissertao submetida ao Programa de Ps-Graduao em Poltica

Social da Universidade Federal do Esprito Santo como requisito
parcial para a obteno do grau de Mestre em Poltica Social.

Aprovada em 28/06/2013 por:

Prof. Doutora Maria Lcia Teixeira Garcia Orientadora, UFES

Prof. Doutora Berenice Rojas Couto, PUC/RS

Prof. Doutor Lus Jorge Vasconcelos P. de Mendona, UFES

UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPRITO SANTO

Vitria, junho de 2012
 Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)
(Biblioteca Central da Universidade Federal do Esprito Santo, ES, Brasil)

Alvarenga, Mirella Souza, 1983-

A473r Risco e vulnerabilidade : razes e implicaes para o uso na
Poltica Nacional de Assistncia Social / Mirella Souza Alvarenga.
2012.
133 f.

Orientador: Maria Lcia Teixeira Garcia.

Dissertao (Mestrado em Poltica Social) Universidade
Federal do Esprito Santo, Centro de Cincias Jurdicas e
Econmicas.

1. Poltica social. 2. Assistncia social. 3. Risco. 4.

Vulnerabilidade. 5. Poltica Nacional de Assistncia Social. I.
Garcia, Maria Lcia Teixeira, 1961-. II. Universidade Federal do
Esprito Santo. Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas. III.
Ttulo.

CDU: 32
 AGRADECIMENTOS

professora Doutora Maria Lucia Teixeira Garcia, minha orientadora, quem me abriu as
portas para o mundo da pesquisa ainda na graduao em Servio Social, por todo empenho
em contribuir com o desenvolvimento da pesquisa, pela sabedoria e pela exigncia e,
principalmente, por lembrar que essa dissertao no o ponto de chegada e sim o primeiro
passo de um longo percurso.

s entrevistadas nesse estudo, professoras e/ou gestoras, Aldaza Sposati, Ana Ligia Gomes,
Berenice Rojas Couto, Dirce Koga, Mrcia Lopes, Mrcia Pinheiro, Maria Carmelita Yazbek,
Maria Luiza Rizzotti, Potyara Pereira e Simone Albuquerque, pelas inmeras e valiosas
contribuies, pela disponibilidade e por toda a pacincia e compreenso. Sem vocs esse
estudo no seria possvel.

professora Doutora Berenice Rojas Couto e ao professor Doutor Lus Jorge Vasconcelos P.
de Mendona por aceitarem participar da Banca de Qualificao e de Defesa, pelas
colaboraes com a discusso que, certamente, serviro para o aprendizado, crescimento e
incentivo pesquisa.

Ao Lucas, meu companheiro e amigo, por estar ao meu lado incondicionalmente, pela
pacincia e compreenso, por me acolher nos momentos de angustias e pelos incentivos.
Obrigada por no me deixar desistir!

Aos meus pais Vanda e Paulo e aos meus irmos Isabel, Micheline, Marcone, Gustavo e
Joanna , pelo incentivo e financiamento desse sonho, pelas preces, pelo carinho e por
compreenderem a necessidade da minha ausncia.

Aos professores do Programa de Ps-graduao em Poltica Social da UFES, pela

competncia, discusses, ensinamentos e sugestes. Em especial, professora Doutora Ana
Targina Rodrigues Ferraz e ao professor Dr. Paulo Nakatani pelas contribuies extraclasses.

Aos companheiros de jornada, por tornarem o trajeto mais prazeroso. Em especial agradeo
Clia B. da S. Pereira, por estar sempre presente, partilhando as angustias, aconselhando e
incentivando.
s secretrias do Programa de Ps-graduao em Poltica Social da UFES Adriana e
Keydima por serem sempre muito prestativas e cordiais.

Aos amigos e parentes, em especial famlia do Lucas, pela torcida, incentivo e oraes.

CAPES pelo financiamento.

SUMRIO

APRESENTAO 10
1. INTRODUO 13
2. RISCO E VULNERABILIDADE: AFINAL, DO QUE SE TRATA? 36
2.1 Risco e vulnerabilidade caminhos que se intercruzam 37
2.1.1 O discurso do risco global de Beck e Giddens uma sociedade de risco 38
2.1.2 O enfoque da proteo social: Rosanvallon e Castel 47
2.1.3 Amartya Sen e as capacidades 55
2.2 Risco e vulnerabilidade: reviso de autores da poltica de assistncia social no 61
Brasil
2.2.1 Aldaza Sposati: partcipe da formulao da LOAS e PNAS 61
2.2.2 Carmelita Yazbek, Berenice R. Couto e Raquel Raichelis: reflexes do SUAS 65
3. A POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL 67
3.1 A trajetria da poltica de assistncia social: como chegamos PNAS? 67

3.2 O processo de formulao da PNAS de 2004 73

3.2.1 Risco e vulnerabilidade na Poltica de Assistncia Social: como foram parar l? 96

4. CONSIDERAES FINAIS 120

5. REFERNCIAS 123
6. APNDICES 129
Apndice A Roteiro de Entrevista 130
Apndice B - Termo de Consentimento Livre e Esclarecido 131
7. ANEXO 132
Cpia da aprovao da realizao da pesquisa pelo comit de tica em pesquisa (CEP) 133
da UFES
 LISTA DE SIGLAS

BDTD - Biblioteca Digital de Teses e Dissertaes

CAPES - Comisso de Aperfeioamento de Pessoal de Ensino Superior
CEDEST - Centro de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais
CEP - Comit de tica em Pesquisa
CF - Constituio Federal
CLT - Consolidao das Leis do Trabalho
CNAS - Conselho Nacional de Assistncia Social
CONSEA - Conselho Nacional de Segurana Alimentar
CFESS - Conselho Federal de Servio Social
CRESS - Conselho Regional de Servio Social
CPI - Comisso Parlamentar de Inqurito
CRAS - Centros de Referncia de Assistncia Social
CREAS - Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social
FHC - Fernando Henrique Cardoso
FMI - Fundo Monetrio Internacional
GT - Grupo de Trabalho
IEE - Instituto de Estudos Especiais
LBA - Legio Brasileira de Assistncia
LOAS - Lei Orgnica da Assistncia Social
MAS - Ministrio da Assistncia Social
MDS - Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome
NOB - Norma Operacional Bsica
NEPSAS - Ncleo de Estudos e Pesquisas sobre Seguridade e Assistncia Social
PNAS - Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004
PT - Partido dos Trabalhadores
PUCSP - Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
SNAS - Secretaria Nacional de Assistncia Social
SUAS - Sistema nico de Assistncia Social
SUS - Sistema nico de Sade
TCLE - Termo de Consentimento Livre e Esclarecido
UFES - Universidade Federal do Esprito Santo
UnB - Universidade de Braslia
 RESUMO

O objetivo analisar como os termos risco e vulnerabilidade foram introduzidos na Poltica

Nacional de Assistncia Social de 2004 (PNAS). Buscar-se- explicitar as razes e
implicaes do uso desses termos para a poltica de assistncia social. Nosso ponto de partida
que esses termos vieram no bojo das compilaes da Poltica de Sade. Tem-se como
pressuposto o argumento de que ao no explicitar essa origem, bem como a concepo destes
termos no interior do documento, os formuladores da PNAS possibilitaram diferentes
interpretaes, facilitando especialmente aquela associada perspectiva neoliberal e
introduzida no bojo das orientaes disseminadas pelos organismos internacionais. Como
mtodo, utilizamos a histria oral. Os dados foram coletados a partir de pesquisa
bibliogrfica, pesquisa documental e entrevistas. Para anlise, utilizamos a anlise de
contedo. Conclumos que os termos foram introduzidos na PNAS a partir das compilaes
da sade. Foram requeridos para superar a ateno por segmentos, superar a focalizao nos
pobres e possibilitar as intervenes preventivas. No entanto, os termos que a princpio
serviriam para superar todos os empecilhos da poltica de assistncia social, acabaram por
dificultar a operacionalizao da Poltica, porque no h clareza sobre o significado deles.

Palavras-chave: Poltica Social. Poltica de Assistncia Social. Poltica Nacional de

Assistncia Social. Vulnerabilidade. Risco.
 ABSTRACT

This study aims at analyzing how the terms risk and vulnerability were introduced in the
2004 Brazilian National Social Assistance Policy (PNAS). It will clarify the reasons and
implications of using these terms in social assistance policy. Our starting point is that these
terms have come along with health policy compilations. The premise is that by explaining
neither the origin of these terms nor the their conceptions within the document, PNAS makers
allowed different interpretations, which facilitated especially that view that is associated to the
neoliberal perspective and inserted into the guidelines spread by international bodies. The
study adopted oral history as method. Data were gathered from bibliographical and
documental research and interviews. Content analysis approach was used. We concluded that
the terms introduced in the PNAS derive from health care compilations. They were required
in order to overcome care provided by segments and focalization on the poor and allow
preventive interventions. However, the terms that originally aimed at overcoming every
hindrance in social assistance policy ended up impeding policy operationalization just because
their meaning is not clear.

Keywords: Social Policy. Brazilian National Social Assistance Policy. Risk. Vulnerability.
Apresentao

Nada de imitar seja l quem for. Temos de ser ns mesmos. Ser ncleo de cometa, no cauda.
Puxar fila, no seguir (Monteiro Lobato).

A Dissertao aqui apresentada pode ser metaforicamente um campo de risco, insegurana e

vulnerabilidade. Assim, se voc espera uma leitura tranquila, cabe aqui um conjunto inicial de
advertncias.

A ideia de estudar a insero dos termos risco e vulnerabilidade na PNAS me foi apresentada
por minha orientadora de mestrado como um interessante tema para que eu explorasse na
Dissertao. Vinha ela empolgada de suas semanais conversas com Potyara A. Pereira em
Braslia. Por coincidncia, no cotidiano profissional no CREAS, tnhamos muitas dificuldades
para operacionalizar a Poltica por falta de clareza do conceito destas palavras. No percurso da
implementao de tal servio era preciso mais do que ler a Poltica Nacional de Assistncia
Social/2004, era necessrio entend-la, e para isso, a compreenso dos termos era condio
sine qua non.

Talvez pela idade, talvez pela inexperincia, no percebi o tamanho da questo que me
aventurava pesquisar. Tratava-se de um tema relevante, mas s no meio da pesquisa que tive
clareza de que a ausncia dele no debate se devia s polmicas infindveis e no falta de
curiosidade ou de importncia.

Dizer aqui o tamanho da questo ainda reconhecer que minha pesquisa envolveu um recorte
emprico no qual me oportunizou encontros mpares com Aldaza Sposati, Ana Ligia Gomes,
Berenice Rojas Couto, Dirce Koga, Mrcia Lopes, Mrcia Pinheiro, Maria Carmelita Yazbek,
Maria Luiza Rizzotti, Potyara Pereira e Simone Albuquerque. Como recm-sada da
Graduao, a ocasio do encontro e contribuio de importantes autores da rea de
Servio Social e gestores da Poltica de Assistncia Social colocava para mim o risco do meu
trabalho e a certeza de frustrar algumas expectativas.

A cada palavra escrita senti o peso da responsabilidade do pesquisador, especialmente, diante

de todas essas pessoas que se dispuseram a contribuir com o estudo e com o meu
amadurecimento enquanto pesquisadora. Tive medo de interpretar equivocadamente os relatos
e temi escolher mal as palavras ou de ser tambm interpretada de forma equivocada. Assim,
tentei construir uma anlise que intercruzasse com os documentos selecionados e com a
reflexo terica construda ao longo da reviso. Como um pesquisador que quer ser ncleo de
cometa (parafraseando Lobato), descobri no envio do material da anlise aos sujeitos de
minha pesquisa o quo delicado trabalhar com histria oral lidava ao mesmo tempo, com
fatos e percepes que podem ou no estar assentadas em fatos, mas sim em comentrios.
Esse alerta feito por Aldaza me lembrava que o trabalho de histria oral rduo.

So entrevistados que tem um objeto comum a militncia acadmica e/ou profissional com a
Proteo Social e a Assistncia Social mas que carregam histrias de vida e tempo de
relao com esse objeto diversos. H tambm questes que transcendem a esse patamar e que
se explicitam ao longo do texto disputas por pontos de vista, por exemplo. Lembro de
Thompson (1992) quando afirma:

Quanto mais uma pessoa esteja acostumada a apresentar uma imagem profissional
pblica, menos provvel ser que suas recordaes pessoais sejam honestas e
francas [...] Eles podem ser as fontes mais ricas de sugestes, mas tambm as mais
enganadoras.

Minha experincia mostrar que discordo de Thompsom no so enganadoras mas

apresentam resistncias e embates que trazem grandes desafios a uma jovem pesquisadora. H
tambm o desafio que olhar o passado com os olhos do presente e arguir da memria o que
cada um armazenou sobre fatos importantes para meu estudo, mas no necessariamente
importantes para os sujeitos entrevistados. Trabalhava e isso mister deixar claro com
passado e presente intercruzando o horizonte de entrevistadas e entrevistadora.

H ainda outro aspecto, to importante a idade da pesquisadora 28 anos. Meu tema de

pesquisa perscruta um tempo no qual no detenho todas as nuances de um intrincado campo
de disputas terico, poltico e ideolgico. Ou ainda, como bem disse Aldaza em um de seus
e-mails: h muitas nuances que nem sempre ficam claras a um pesquisador que no viveu
esse tempo.

Esse foi o principal obstculo que quero acenar a quem se aventura na leitura dessa
dissertao: trata-se de esforo de iniciar um debate que no se esgota aqui! Apenas inicia um
percurso que deve continuar e se desdobrar em outras investigaes.

Como um caminho urdido lentamente, a Dissertao foi estruturada em quatro partes.

Na Introduo trataremos do surgimento, consolidao e desconstruo das polticas sociais
no contexto do desenvolvimento do capitalismo e as diferenas postas no interior desse
sistema entre os pases centrais e perifricos.

Posteriormente, debatemos acerca dos termos risco e vulnerabilidade para os autores que
debatem a poltica de assistncia social. Para melhor entender, fomos fonte e detalhamos as
ideias dos estudiosos.

Em A poltica de assistncia social no Brasil: riscos e vulnerabilidades, apresentamos o

trajeto da assistncia social a partir da inscrio na CF como um direito de cidadania. Assim,
explicitar-se- as estratgias elaboradas pelos gestores federais entre o final dos anos 1980 at
2004, buscando relacion-las ao projeto societrio hegemnico. Nesse captulo tambm
traaremos o debate acerca da formulao da PNAS e da inscrio dos termos risco e
vulnerabilidade em sua redao.

E, por fim, apontamos o longo caminho entre a entrada da PNAS na agenda poltica
governamental e a aprovao do texto da Poltica.
 13

1. INTRODUO
A vida, senhor Visconde, um pisca-pisca. A gente nasce, isto ,
comea a piscar. Quem pra de piscar chegou ao fim, morreu. Piscar
abrir e fechar os olhos viver isso. um dorme e acorda, dorme e
acorda, at que dorme e no acorda mais [...] A vida das gentes neste
mundo, senhor Sabugo, isso. Um rosrio de piscados. Cada pisco
um dia. Pisca e mama, pisca e brinca, pisca e estuda, pisca e ama,
pisca e cria filhos, pisca e geme os reumatismos, e por fim pisca pela
ltima vez e morre. E depois que morre?, perguntou o Visconde.
Depois que morre, vira hiptese. ou no ? (Monteiro Lobato)

Constitui objeto deste estudo a anlise de como os termos risco e vulnerabilidade foram
introduzidos na Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004 (PNAS). Buscar-se-
explicitar as razes e implicaes do uso desses termos para a poltica de assistncia social.
Nosso ponto de partida que esses termos vieram no bojo das compilaes da Poltica de
Sade. Tem-se como pressuposto o argumento de que ao no explicitar essa origem, bem
como a concepo destes termos no interior do documento, os formuladores da PNAS
possibilitaram diferentes interpretaes, facilitando especialmente aquela associada
perspectiva neoliberal e introduzida no bojo das orientaes disseminadas pelos organismos
internacionais, visto a influncia destes no campo das polticas sociais nos pases perifricos.

Na verdade, alm de presentes nos documentos do Banco Mundial e do Fundo Monetrio

Internacional (FMI) e incorporados pela rea da sade, os termos so utilizados por autores no
campo das cincias sociais, entre eles Beck, Giddens, Esping-Andersen, Rosanvallon e Castel.
Estes esto vinculados a diferentes matizes tericos ps-moderno, social-democrata, liberal.
O aspecto em comum que todos utilizavam os termos ou um destes como centrais em suas
anlises sobre o mundo contemporneo. V-se que so diversas as nuanas possveis para os
termos: de onde viriam eles?

Buscar entender esses termos e como foram parar na PNAS foi um desafio que implicou a
construo de um intricado caminho terico e metodolgico. Nesse processo, tnhamos um
mirante a partir do qual olharamos e estranharamos a realidade: a teoria social de Marx. Nela
precisaramos entender por que to central ao argumento de tericos sociais as noes de
risco e vulnerabilidade em um contexto de crise do capital. Nossa inteno ser apontar que
risco e vulnerabilidade podem mascarar ou desvelar a condio vivida pela classe
trabalhadora em tempos de rearticulao das classes dominantes para a retomada do
crescimento do capital.
 14

H muito Marx apresentou que a sociedade do capital era perpassada por situaes
paradoxais, aqueles que produzem a riqueza no so os mesmos que dela usufruem, h uma
apropriao desigual das riquezas socialmente produzidas, de modo que maior parte da
populao no tem sequer a garantia de condies de sobrevivncia. Marx no sculo XIX j
havia percebido que as condies de produo em que se move a burguesia no tm carter
unitrio, simples, mas dplice; que, nas mesmas condies em que se produz a riqueza,
produz-se tambm a misria (MARX, 2009, p. 749). Trata-se de uma sociedade que se
desenvolve para atender as necessidades de reproduo do capital, possvel a partir do
aumento contnuo do grau de explorao sobre o trabalho, por meio da manuteno ou
elevao do grau explorao do trabalho e da manuteno ou reduo do preo do trabalho
(MARX, 2009). Ou aumentavam a explorao sobre o trabalhador (a partir da mais valia
relativa ou absoluta) ou diminuam o seu custo de vida pela via da poltica social. Diante de
nosso objeto, cabe aqui aprofundarmos no segundo.

A poltica social um conjunto de medidas adotadas pelo Estado capitalista frente s

expresses da questo social, como forma de mediar o conflito de classes. Portanto, um
campo de contradies, legitima a ordem posta e tambm estende direitos sociais. Ela tem
como finalidade assegurar as condies necessrias para a produo e a reproduo do capital
e da fora de trabalho, a partir da garantia do bem estar dos membros da sociedade
(BEHRING, 2009). Sua evoluo data da era keynesiana, entre as dcadas de 1940 e 1960,
devido ao contexto da retomada do crescimento, da existncia de um projeto de sociedade
alternativo, mas algumas medidas frente s inseguranas da existncia vividas pela classe
operria j vinham sendo adotadas desde o sculo XIX (BEHRING, 2009; PEREIRA, 2009).

Por volta da dcada de 1830, o grau de explorao sobre a classe trabalhadora era to intenso,
que colocou em risco a continuidade da reproduo da fora de trabalho e, consequentemente,
do prprio sistema capitalista. Uma pobreza de grandes propores tornou-se parte do cenrio
da Europa urbanizada e industrializada (NETTO, 2009). Para o autor, esse acontecimento
chamou ateno porque no se tratava de uma pobreza focalizada nos sujeitos incapazes para
o trabalho ou desempregados, era uma pobreza generalizada que atingiu inclusive aqueles que
deveriam a partir de seus salrios se responsabilizarem pela sua existncia. Diante disso, no
havia como negar que o acontecido resultava do modelo vigente, portanto, tambm no era
mais possvel trata-lo como um problema individual, era um problema inerente ordem
capitalista, fundada na explorao do trabalho assalariado. Para denotar essa pobreza
 15

generalizada foi cunhada a expresso questo social1. Apesar de a expresso ser utilizada
naquele momento para ressaltar apenas a nova feio da pobreza, sabemos que esta era to
somente uma das manifestaes aparentes da contradio presente nas relaes entre as
classes, sob a qual se esconde seu verdadeiro cerne, a explorao do capital sobre o trabalho
(PASTORINI, 2004).

A insatisfao dos trabalhadores em relao sua condio de vida acarretou em muitas

mobilizaes no decorrer do sculo XIX e incio do sculo XX, suas reivindicaes
ultrapassavam a luta por condies dignas de existncia, eles lutavam pela emancipao
humana, pela socializao da riqueza e pela instituio de uma sociedade alternativa
(BEHRING; BOSCHETTI, 2007). O ano de 1917 foi um marco para a classe trabalhadora,
ano da vitria do movimento operrio na Rssia, a partir da qual foi possvel iniciar a
construo de um modelo de sociedade cujos pilares eram contrrios aos do capitalismo.

Pari passu vitria do movimento operrio, a burguesia comeou a reconhecer os limites do

mercado quando deixado disposio dos seus movimentos tidos como naturais, vivia-se um
momento da Grande Depresso (BEHRING, 2009). A conjuntura de crise demarca o
esgotamento das foras que se opem queda tendencial da taxa de lucro, ela provocada
pelo prprio sistema com a finalidade de renovao do capitalismo, pois a partir dela a elite
capitalista reorganiza os pressupostos para uma nova fase de acumulao (MATHIAS;
SALAMA, 1983). Os autores ressaltam que a crise tem carter dual, ela fundamental para
revigorar os mecanismos de acumulao, ao mesmo tempo em que revela a explorao do
trabalho, o que leva intensificao da luta de classe. As crises so a gota dgua,
demarcam o momento em que alguns direcionamentos do capitalismo precisam ser mudados,
para que o sistema possa ser mantido.

Mathias e Salama (1983) lembram a importncia do Estado para o capital, especialmente da

relevncia dele no momento de crise. Na concepo deles, o Estado atua em duas frentes,
limita os efeitos danosos da crise e cria as condies necessrias para a valorizao
satisfatria do capital. O fato de o Estado ser usado como instrumento para retomada do
processo de acumulao indica que estamos tratando de uma instituio que no imparcial, o

1
Existem diferentes concepes para questo social, estamos mais afinados com aqueles que a entendem como
uma contradio presente nas relaes entre as classes, fundada na explorao do trabalho assalariado, que
aparecem ao pblico em manifestaes como fome, pobreza, violncia, desemprego (PASTORINI, 2004). Para
os interessados nesse debate sobre a questo social sugerimos a leitura da Revista Temporalis. Braslia:
Abepss/Grafline, ano II, n. 03, 2001.
 16

[...] Estado contemporneo desempenha o papel de rbitro [...] o rbitro no

neutro [...] a arbitragem no se d no vcuo: d-se na estrutura que mantm a
sociedade existente de classes. Sem dvida que podem ser feitas concesses aos
explorados; isso depende especialmente da correlao de foras [...] [o Estado]
est ao servio da classe dominante, com o fim de manter o seu domnio
(MANDEL, 1977, p. 28).

As palavras de Mandel esclarecem que o Estado perpassado por contradies. De um lado, o

interesse da classe burguesa subjaz na aparente neutralidade do Estado, este de fato um
legtimo defensor do capital. Mas, por outro lado, o Estado um campo de luta entre as
classes, e a partir dele tambm possvel que o proletariado imponha seus interesses, ainda
que a ordem posta seja mantida.

Entender a funcionalidade da crise para o sistema, o posicionamento do Estado diante dela,

bem como a condio de negociao da classe trabalhadora essencial para a compreenso do
momento subsequente a ela. H uma relao entre o capital, o Estado e o trabalho que incide
sobre a poltica social. Lembramos aqui que, sob as amarras do capitalismo, a poltica social
se configura como um campo contraditrio, atendendo ao mesmo tempo capital e trabalho.

Foram duas as crises de grandes propores no sculo XX, ambas implicaram em mudanas
importantes no campo da poltica social: 1) entre 1929 e 1933, perodo da Grande
Depresso2, implicou na ampliao da poltica social, generalizadas aps a Segunda Guerra
Mundial, constituindo um sistema de proteo social; 2) entre os anos de 1970 e 1980, crise
capitalista que demarcou a reduo das polticas sociais e o desmantelamento da proteo
social.

Como vimos, a crise traz uma srie de desdobramentos que exigem da elite do capital um
conjunto de decises para retomar o crescimento econmico e minimizar os danos provocados
tanto pela crise quanto pelas medidas adotadas para resolv-las. Mas a soluo encontrada
pela burguesia na dcada de 1930 foi bastante distinta da de 1970.

At 1929 o capitalismo era regido pela batuta do liberalismo lesseferiano, fundado no

argumento de que o mercado tinha um movimento natural (guiado por uma mo invisvel), e,
portanto, no era aceitvel que o Estado interviesse em seu funcionamento. A este cabia
assumir trs funes: defesa dos inimigos externos, justia e provimento de obras pblicas
que a iniciativa privada no tivesse pronta para assumir (FRIEDMAN, 1985). Era importante
2
Para aprofundamento da primeira crise do sistema sugere-se a leitura de PEREIMA, J. B; AQUINO, D. C..
Estado e Crise no Capitalismo: a instituio de ltima instncia. Disponvel em:
www.sep.org.br/artigo/1712_48d7808f00bc.59a74aaed550c3d15213.pdf. Acesso em: jun. 2010.
 17

demarcar o limite do Estado, porque as intervenes dele poderiam ameaar o exerccio da

liberdade individual, defendido pelos liberais pelo potencial em afastar qualquer possibilidade
de conflito: os indivduos ao buscar ganhos materiais so guiados por sentimentos morais e
por um senso de dever, que garante a harmonia entre eles (BEHRING, 2009). Em outras
palavras, os liberais defendem um Estado mnimo, orientado pelos indivduos, que em busca
de melhores condies de vida tendem a assegurar o bem-estar para todos. Cabe esclarecer
que, como a liberdade s objetivo vlido para os indivduos responsveis, para os insanos e
crianas a ao paternalista do Estado era aceitvel para liberais, na verdade, era
indispensvel (FRIEDMAN, 1985).

V-se a, um indcio da defesa de aes focalizadas em determinados segmentos, aqueles que

no estavam aptos para o trabalho e que, por conseguinte, no assegurariam por meio do
salrio sua sobrevivncia. Prevalecia a tica do trabalho, julgada por Max Weber como
essencial para o desenvolvimento do sistema capitalista, por mudar o carter negativo do
trabalho assalariado, dando a ele o status divino (WEBER, 2004). A moral do trabalho
subsidiava o posicionamento liberal, em punir os maus pobres, como foi feito no sculo XIV,
momento em que compulsoriamente a classe dominante por meio do Estado internavam todos
os pobres capazes nas workhouses, para prestar servios obrigatrios em troca de
assistncia, como bem lembram Pereira (2009) e Behring e Boschetti (2007).

Considerando o contexto anteriormente apresentado, a ecloso da crise em 1929 serviu para

reforar a fragilidade da teoria liberal. poca, entre os liberais, ganhou destaque as ideias de
John M. Keynes, economista liberal heterodoxo que se ops ao argumento de que o
movimento natural do capitalismo desembocaria em harmonia entre o interesse individual e
coletivo (BEHRING; BOSCHETTI, 2007). Em sua obra Teoria geral do emprego, do juro e
da moeda (1936), ele defendeu a interveno estatal na inteno de reestabelecer o equilbrio
econmico, por meio de um conjunto de medidas econmicas e sociais, entre estas cabiam o
incremento das polticas sociais (BEHRING, 2009). Embora defendesse a liberdade
individual e a economia de mercado e tivesse a superao da crise como principal
preocupao, as contribuies de Keynes para o desenvolvimento do que veio a ser chamado
de Estado Social so indiscutveis.

Ao modelo keynesiano, Behring e Boschetti (2007) acrescentam o acordo fordista como um

importante fator para a consolidao de um novo pacto social entre burguesia e proletariado.
Para elas, o fordismo introduziu uma nova forma de regulao das relaes sociais por meio
 18

da combinao de produo em massa com consumo de massa. A inteno de Ford era por
um lado repassar aos trabalhadores, atravs do aumento dos salrios ou reduo das jornadas
de trabalho, os ganhos de produtividade resultantes do novo modo de organizao do trabalho,
e por outro, transformar o aumento do salrio em demanda para consumo. Isso significa que a
inteno dele era movimentar o mercado, garantindo o desenvolvimento do sistema
capitalista, com melhor distribuio de renda.

Assim, o novo pacto social se concretizou devido presso do movimento operrio,

necessidade de reativar o crescimento e ao modelo keynesiano-fordista. Havia uma
miscelnea de interesses, uns lutavam por maior igualdade e reconhecimento de direitos
sociais e segurana econmica, outros pela manuteno e preservao do capitalismo
(PEREIRA, 2009). Ao fim dessa disputa de interesses, o Estado se consolidou como um
regulador da dinmica do capital, solucionando a crise do capitalismo e afastando
extremistas polticos fascistas e socialistas , ao mesmo tempo em que garantiu efetiva
melhora da situao dos trabalhadores.

Esse foi o momento em que as polticas sociais mais se desenvolveram, a melhoria das
condies de vida dos trabalhadores era visvel, os trabalhadores tinham acesso a bens de
consumo durveis, sensao de estabilidade no emprego e acesso ao lazer (PEREIRA, 2009).
A autora destaca que uma consequncia digna de nota foi a formulao e o gerenciamento de
polticas favorecedoras do pleno emprego e de um conjunto de benefcios e servios que
asseguraram um padro de vida melhor aos trabalhadores, tais como o seguro social
obrigatrio, leis de proteo do trabalho, salrios mnimos, ampliao de instituies e
servios de sade, de educao e programas de habitao subsidiados. Stein (2005) enfatiza
que a condio de quase pleno emprego foi um dos pilares sobre os quais se manteve a
universalizao do bem-estar. Para ela, a segurana de um emprego e um salrio constituiu a
principal via de acesso aos direitos de cidadania. Isso porque, como vimos, poca, o arranjo
fordista-keynesiano possibilitou a expanso do consumo de massa, garantida pela
redistribuio estatal que, por sua vez, asseguraram tanto o aumento da participao no
mercado de trabalho quanto o aumento do salrio.

O conjunto de intervenes estatais na rea social possibilitou o desenvolvimento do Estado

de Bem-Estar Social, Welfare State. As naes no necessariamente vivenciaram o Welfare
State em perodos iguais, algumas nem o vivenciaram. Na concepo de Pereira (2006), o
Estado de Bem-Estar no se concretizou plenamente em nenhum pas do mundo, os pases
 19

que mais se aproximaram foram os do norte europeu. Behring (2009) advertiu que, embora
tenha se consolidado direitos sociais em algumas regies do globo, a crena de uns sociais-
democratas que haveria uma tendncia a solucionar a problemtica da desigualdade pelo vis
da cidadania no se comprovou 30 anos depois.

J na dcada de 1960, esse arranjo econmico, social e poltico comeou a dar sinais de
exausto. Behring e Boschetti (2007) lembram que nesse perodo as taxas de crescimento j
no eram as mesmas, o papel do Estado de mediador era cada vez mais amplo, mas a
condio de responder demanda era cada vez menor, e o desemprego era crescente, devido
substituio da mo-de-obra pela mquina. Vivia-se um momento em que as expectativas de
pleno emprego, base fundamental da experincia do Welfare, no se sustentavam (BEHRING;
BOSCHETTI, 2007). Behring (2009) complementa que a mobilizao da juventude em 1968
e a recesso provocada pela alta do petrleo foram os detonadores da segunda grave crise do
capital.

Como em todo momento de depresso, houve diminuio da acumulao capitalista, reduo

do consumo, o aumento da taxa de inflao e do endividamento pblico e privado, a
desorganizao do sistema financeiro internacional e o aumento acelerado do desemprego
(BEHRING; BOSCHETTI, 2007). Novamente aqui, a burguesia se articula para explicar as
razes da crise e elaborar estratgias para contorna-la. Porm, dessa vez, a responsabilidade
recaiu sobre o Estado, que no entendimento da burguesia, teria se agigantado (BEHRING,
2009), por causa do keynesianismo e do Welfare State. Isso no significa que a burguesia
buscava retornar a era lesseferiana, lembrando o que nos ensinou Mathias e Salama (1983), o
Estado tem um papel central para a retomada da taxa de lucro nos momentos de crise. Nesse
sentido, a interveno estatal deveria ser mantida, porm remanejada.

A sada da crise nesse perodo foi possvel por causa de trs eventos articulados: a Terceira
Revoluo Industrial, a mundializao do capital e a adoo do neoliberalismo (BEHRING;
BOSCHETTI, 2007). Todos incidiram sobre o destino da proteo social, sendo que os
primeiros afetam diretamente o pilar do Estado de Bem-Estar Social, o emprego, e o ltimo
est mais atrelado ao posicionamento do Estado nessa nova conjuntura. A revoluo industrial
disseminou o toyotismo como novo padro tecnolgico, que apontou no s para uma
mudana na produo baseada no Just in time e no kanban como tambm para uma nova
condio do trabalho e de sua reproduo (ANTUNES, 2010). Seguindo a lgica da superao
 20

da crise, esse modelo priorizou a retomada dos lucros em detrimento da ampliao, at

mesmo da manuteno, das conquistas dos trabalhadores durante os Trinta Gloriosos.

Para Mattoso (1996), as consequncias da Terceira Revoluo para o trabalho foram

extremamente danosas, exps o trabalhador a inseguranas de distintas dimenses: a) no
mercado de trabalho - causada pela expanso do desemprego estrutural e de longa durao,
pela terceirizao; b) no emprego - provocada pela fragmentao do trabalho, pela reduo
dos empregos estveis, pela subcontratao; c) no posto de trabalho - instituda pela
desespecializao do trabalhador, que deve tornar-se multifuncional; d) de renda - cujas
causas so a deteriorao do mercado de trabalho e a instabilidade e falta de garantia dos
rendimentos; e) nas relaes de trabalho - gerada pelo movimento tendencial da negociao e
da regulao do trabalho rumo a formas mais individualistas e promocionais; f) na reproduo
do trabalho - motivada pela reduo das necessidades do trabalho vivo, da reduo dos gastos
sociais do Estado e; g) na organizao sindical - determinada pela fragmentao da classe
trabalhadora, que enfraquece o poder de negociao dos sindicatos e, consequentemente,
diminui sua importncia na vida dos trabalhadores e da sociedade. Isso aponta que, alm de
reduzir o nmero de postos de trabalhos, o novo modo de produo tambm causou
instabilidade nos postos que restaram, reduo de salrios e benefcios e, logo, o
enfraquecimento dos sindicatos.

O segundo, a mundializao do capital, caracteriza-se como uma fase na qual a acumulao

capitalista resulta predominantemente da esfera financeira, na qual o capital se auto valoriza,
ou, nas palavras de Marx (2008), uma era de dinheiro produzindo dinheiro, um valor
valorizando-se por si mesmo, sem que nenhum processo de produo sirva de mediaes aos
dois extremos. como se o capital fosse uma espcie de fonte misteriosa [...] de seu prprio
crescimento (MARX, 2008). A mundializao liberou todas as tendncias polarizao e
desigualdade que haviam sido contidas na era keynesiana, intensificando o processo de
acumulao de riquezas em alguns pases centrais e de pobreza e misria mais desumana na
periferia capitalista, especialmente, para aqueles que nem ao menos participam desse circuito
das movimentaes financeiras (CHESNAIS, 2001). Essa nova fase enfatiza o insucesso do
modelo de proteo social constitudo, indicando que esse mecanismo no foi capaz de
dominar o capital e atenuar sua tendncia de polarizao entre riqueza e pobreza.

J o pensamento neoliberal se tornou hegemnico a partir do final da dcada de 1970 e incio

dos anos de 1980. O governo de Thatcher, em 1979 na Inglaterra, e de Regan, em 1980 nos
 21

Estados Unidos, foram os primeiros a incorporarem esse direcionamento em seus programas

de governo. Mas muitos outros pases, desenvolvidos e subdesenvolvidos, foram adotando as
orientaes neoliberais nos anos posteriores (TOUSSAINT, 2002). Toussaint (2002, p. 236)
esclarece que o neoliberalismo no surge com a crise, ele surfou sobre ela. Para ele, com a
decadncia do modelo keynesiano, com o esgotamento do modelo socialista sovitico e com a
falncia do modelo desenvolvimentista latino-americano, o neoliberalismo resistiu crise e se
sobreps s demais correntes.

Os defensores do neoliberalismo propunham o remanejamento da funo do Estado, esse

deveria ser forte para conter o poder dos sindicatos e controlar a moeda e modesto para os
gastos sociais e regulamentaes econmicas (BEHRING, 2009). Indicando que o conjunto
de medidas que viriam a ser adotado sob a orientao neoliberal implicaria no desmonte dos
direitos sociais quebra da vinculao entre poltica social e esses direitos, que compunha o
pacto firmado perodo anterior (BEHRING, 2009). Draibe (1993) e Mota (2010) defendem
que a retirada das aes de proteo social benefcios e programas do campo dos direitos
sociais foi uma consequncia importante da adoo do neoliberalismo. Trata-se de um
movimento para diminuir os gastos pblicos a partir da reduo da universalidade e o grau de
cobertura dos programas sociais e, quando possvel, transferir a elaborao e execuo destes
programas para a iniciativa privada. Mauriel (2008) acrescenta que todos esses
desdobramentos em torno das polticas sociais tinham a ver com emergncia do novo
consenso em torno do bem-estar, que ressaltava a ampliao da responsabilidade individual.

Essa guinada direita se deve aos desdobramentos polticos, econmicos, sociais e culturais
da crise, visto que o conjunto das decises da burguesia diante destes desdobramentos
intensificou as manifestaes da questo social, ao mesmo tempo em que imps a reduo dos
investimentos em polticas sociais. Da centralizar as aes de conteno da pobreza, que
tambm serviria para a reduo da inquietao social (MAURIEL, 2008). Para ela, esse
discurso foi elaborado e disseminado pelos organismos internacionais Banco Mundial e
FMI aps a crise de 1970. Tratava-se de reduzir a proteo social como polticas de alvio
da pobreza, inaugurando uma nova concepo de poltica social. As novas polticas sociais
ou polticas sociais de nova gerao so caracterizadas pela forte presena do terceiro setor,
pelas parcerias, pelo incentivo ao empreendedorismo e pela focalizao (MAURIEL, 2008).

O sucesso da disseminao dessas novas concepes se deve condicionalidade imposta aos

pases subdesenvolvidos de adotarem esse parmetro em troca de ajuda financeira para sair da
 22

crise (MAURIEL, 2008, MOTA, 2008). Imersos em dvidas e diante da intensificao das
manifestaes da questo social, esses pases tinham pouco poder de negociao. Assim, no
bojo das exigncias do Consenso de Washington, acordo voltado para a renegociao das
dvidas, os Estados devedores assumiram um conjunto de medidas de ajuste estrutural,
impostos pelos seus credores, o FMI e o Banco Mundial (MAURIEL, 2008; MOTA, 2008;
TOUSSAINT, 2002). As polticas sociais ditas de nova gerao seriam uma delas.

oportuno lembrar que a trajetria da Amrica Latina no campo da proteo social diverge
daquela apresentada no contexto dos pases centrais. Na periferia capitalista, caso da Amrica
Latina, apesar de se ter desenvolvido um sistema de proteo social, o arranjo econmico,
social e poltico do tipo Welfare State no existiu (MOTA, 2006). Isso devido trajetria
peculiar da Amrica Latina no contexto capitalista.

A Amrica Latina tornou-se parte do cenrio mundial no sculo XVI, mesma poca do
capitalismo mercantil, quando as naes europeias iniciavam o processo de acumulao de
capital. Desde sua insero, os pases latino-americanos se mantiveram em uma posio
subalterna e dependente, devido dominao estrangeira. A eles cabia atender as
necessidades externas, fornecendo matria-prima e participando do consumo de produtos
industrializados (CASANOVA, 1996; FERNANDES, 1999; RIBEIRO, 1978).

O modelo de desenvolvimento adotado na Amrica Latina manteve o poder, o prestgio e as

riquezas socialmente produzidas nas mos da elite nacional, sempre subserviente burguesia
estrangeira. Juntos, eles cuidaram de afastar quaisquer possibilidades de transformaes
estruturais por meio do poder da fora e/ou da afiliao religiosa , conservando as prticas
clientelistas e patrimonialistas (FERNANDES, 1999; RIBEIRO, 1978; SORJ;
MARTUCCELLI, 2008). Nesse contexto, prevaleceu na regio a superexplorao3 da mo-
de-obra e o pssimo nvel de qualidade de vida da classe trabalhadora expostos a diferentes
dimenses de insegurana e de adversidades.

Em se tratando especificamente do Brasil

3
Carcanholo e Sabadini mostram em seus estudos, que nos pases subdesenvolvidos, caso do Brasil, os
trabalhadores so superexplorados, isso significa que eles recebem remunerao abaixo do mnimo necessrio
para a garantia da reproduo da fora de trabalho, isto , pela sobrevivncia deles e de seus dependentes (texto
disponibilizado pelos autores para os alunos da disciplina Capitalismo e Sociedade, ministrada em 2010/01, cujo
ttulo Sobre o capital e a mais-valia, sem previso de data para publicao).
 23

No incio fomos puro objeto de espoliao territrio de extrao de metais

preciosos e matrias-primas como pau-brasil ambos elementos de substantiva
importncia no Centro [...] (1 round). Como parte da relao Metrpole-Colnia e
depois como pas independente, fomos territrio produtor de bens agrcolas e
matrias-primas baratas, que nos arrastavam de ciclo a ciclo, e alavancavam a
acumulao industrial no Centro do sistema (2 round). J no sculo XX, fomos o
mercado que comeou a faltar [...] (3 round). Nos incios do capitalismo
rentista[...] o Brasil [...] foi o absorvedor de poupana em dolres que faltava a um
capital financeiro robusto e vido por aplicaes rentveis [...] (4 round). [...]
fizeram do Brasil, a partir dos anos iniciais da dcada de 1990, emergente
plataforma de valorizao financeira internacional (5 round) [...] (PAULANI,
2006, p. 24, grifo nosso)

Stein (2005) aponta que o sistema de proteo social constitudo na maioria dos pases latino-
americanos no se desenvolveu fundado em um sistema integrado, com cobertura estendida a
toda populao, mas sim, como produto da justaposio de diversos programas como penses,
seguros contra acidentes de trabalho, seguro mdico e subsdios familiares, os quais cobriam a
determinados grupos de trabalhadores e empregados, marcados, por conseguinte, por elevado
nvel de estratificao. Da o debate de Wanderley dos Santos sobre a cidadania regulada4.

Mais tarde, na sombra da social-democracia, os pases da Amrica Latina acabaram

instituindo um sistema de proteo social especialmente aquelas resultantes do trabalho
como penses e aposentadorias (CLT, Previdncia Social, etc.). Sendo que a consolidao do
sistema de proteo social se deu em um momento de substituio dos regimes populistas
pelos autoritrios, cujas caractersticas centrais so a centralizao do poder nas mos do
governo e a excluso da participao popular (STEIN, 2005). fundamental salientar,
todavia, que as intervenes nos perodos ditatoriais faziam parte de uma estratgia que
buscava a adeso da classe trabalhadora ao projeto econmico e poltico do governo, isto ,
uma forma de compensar os trabalhadores pela perda dos direitos polticos e garantir a
legitimidade do governo autoritrio (BOSCHETTI, 1998).

O modelo de proteo social na Amrica Latina se deu de modo imperfeito e deformado, em

que a universalidade e a equidade no se caracterizaram plenamente (STEIN, 2005). Na
regio foi comum a excluso ou desprezo em relao aos benefcios das polticas sociais as
populaes rurais, os setores pobres, os trabalhadores informais ou ligados a atividades
marginais, enfim, os grupos desprovidos de organizao, fora e poder de negociao

4
Desde a dcada de 1920, o Brasil adotava um modelo que Santos (1979) chamou de cidadania regulada. Isso
significa que o conceito de cidadania no estava pautado em valores, mas em um sistema de estratificao
ocupacional. Eram considerados cidados aqueles que tinham uma profisso regulamentada por lei - para esses
estavam assegurados alguns direitos sociais. Essa lgica permaneceu at a Constituio Federal de 1988, quando
houve reconhecimento legal dos direitos civis, polticos e sociais para toda a populao. Para mais detalhes
consultar SANTOS, W. G. Cidadania e Justia. Rio de Janeiro: Campus, 1979.
 24

(STEIN, 2005). Ou seja, as polticas sociais latino-americanas se mantiveram amarradas em

prticas clientelistas e patrimonialistas.

No que tange a proteo social brasileira, tomamos emprestadas as palavras de Marques

(1997, p. 149), em traos gerais, a formao do sistema de proteo no Brasil apresenta-se
como uma reproduo, em pequena escala, da trajetria realizada pelos sistemas dos pases
desenvolvidos, apesar, de haver uma aparente falta de sincronia entre o tempo histrico
brasileiro e os processos internacionais (BEHRING; BOSCHETTI, 2006).

O grande marco da proteo social no Brasil data da dcada de 1980. Esse momento foi
caracterizado pela falncia do Estado intervencionista, sendo a manifestao mais evidente a
crise estrutural expressa pela profunda e prolongada crise econmica, poltica e social. As
consequncias dessa crise estavam materializadas no arrocho salarial, no aumento e na
generalizao da misria, no empobrecimento da classe mdia e nos elevados ndices
inflacionrios (BEHRING, 2008; BOITO Jr., 1999). Em contrapartida, pari passu crise,
destacou-se tambm no cenrio nacional a insero de novos atores e o ressurgimento de
antigos movimentos sociais que lutavam no s pela reabertura poltica do pas, mas tambm
levantavam bandeiras de luta pela democratizao de bens e servios bsicos, como aqueles
que compem o sistema de proteo social.

Em funo do quadro de mobilizaes populares, o governo brasileiro no s adiou a adoo

dos princpios neoliberais que vinham sendo adotados desde 1979 no mbito internacional,
como tambm inseriu na Constituio Federal (CF) de 1988 direitos sociais que nunca
existiram na histria brasileira (BOITO Jr., 1999). Foram includas na Carta Magna algumas
polticas de proteo social, no entanto, todo o processo da constituinte conduziu o debate de
forma fragmentada o debate sobre os direitos sociais oriundos do trabalho foram separados
dos demais (BOSCHETTI, 2006).

Entre inmeros embates, disputa de interesses divergentes, as polticas de previdncia, sade e

assistncia social foram incorporadas nova constituio e juntas compem o Sistema de
Seguridade Social, entendido como um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes
Pblicos e da sociedade, destinado a assegurar os direitos relativos aos trs setores (BRASIL,
1988). Sendo que a sade universal, a previdncia para os trabalhadores que contribuem e
a assistncia social para quem dela necessitar. Tem-se a a constituio de um sistema de
proteo social fundamentado em bases distintas: o seguro, a universalidade e a seletividade
 25

(PEREIRA, 2005). Para alm dessas limitaes, uma se sobrepe: no basta uma nova carta
constitucional, so muitos interesses em jogo. Entre incluir na agenda poltica e implementar
as polticas de proteo social havia um longo e tortuoso caminho.

Foi logo depois de aprovada a CF, dita cidad por expandir direitos sociais, que o governo
brasileiro assinou o acordo, do qual tratamos anteriormente, com as organizaes
internacionais FMI e Banco Mundial. A finalidade era superar a crise e suas problemticas.
Stein (2005) acredita que a influncia dessas instituies est presente na Amrica Latina
desde os anos de 1970, mas a partir do Consenso de Washington que se tornou explicita.

Em que pesem as diferentes respostas de cada pas, de um modo geral, as condies e os

programas impostos pelo FMI e Banco Mundial implicaram em diminuio da autonomia
nacional, aumento do desemprego, reduo dos salrios e das medidas de proteo e aumento
da pobreza (STEIN, 2005). Isso porque, a partir desse acordo, o Estado reassumiu a lgica de
mercado, adotou o discurso da necessidade de reduo de suas funes, da privatizao das
empresas estatais inclusive aquelas relacionadas telecomunicao e energia eltrica ,
controlar os gastos pblicos especialmente, na rea da proteo social, resultando nos cortes
de recursos e alteraes nos seus princpios fundamentais , abrir a economia (PAULANI,
2006). Assim, o objetivo principal do governo brasileiro passou a ser o controle da inflao, a
estabilidade monetria, a securitizao da dvida externa, buscando a implantao gradativa
do modelo de poltica social fundamentado na privatizao, na descentralizao dos encargos
sem o correspondente repasse de verbas, da participao da sociedade por meio de aes
voluntrias e do terceiro setor, e da focalizao das polticas na parcela da populao que se
encontra em situao de extrema misria (BOITO Jr., 1999). Tratava-se se substituir a
concepo de poltica social adotando a nova, a de segunda gerao.

A adoo desse novo aparato conduziu o pas rumo ao que Behring (2008) nomeia de
contrarreforma do Estado, uma nova ofensiva burguesa que busca rearranjar a hegemonia das
classes dominantes no pas, prejudicada na dcada de 1980 no auge das lutas da classe
trabalhadora. Nesse contexto, utiliza-se o termo reforma completamente esvaziada de
contedo progressista no melhora, no corrige as imperfeies no sentido do bem-estar
coletivo.

Isso posto, a vitria da plataforma neoliberal no Brasil deve-se a uma conjuntura histrica
complexa que articula a situao internacional histria brasileira. Nessa conjuntura
 26

interferem fatores de ordem econmica (alternncia de recesses com perodos de

crescimento moderado, desemprego), de poltica internacional (reunificao do campo
imperialista, desagregao da Unio Sovitica), de poltica interna, fatores ideolgicos (crise
do movimento socialista) e outros (BOITO Jr., 1999).

O sucesso do discurso dos organismos multilaterais est materializado nas trs esferas da
seguridade social e na regulao do trabalho (CLT). Nesta predominou a flexibilizao do
trabalho e a terceirizao. J nas esferas da seguridade social, presenciamos no campo da
sade o desmantelamento do Sistema nico de Sade (SUS) que vem sendo marcado pela
pssima qualidade dos servios e ainda enfrenta a ampliao dos esquemas privados que
sugam o pouco recurso pblico destinado para rea5 (BOSCHETTI, 2003).

No campo da previdncia social tivemos trs reformas, uma no governo de Fernando

Henrique Cardoso, uma no governo Lula e outra acabou de ser aprovada na gesto atual, de
Dilma Rousseff. Muitas modificaes foram realizadas no sistema previdencirio, como a
imposio de tetos de valor reduzido para os benefcios tanto do setor privado quanto do
pblico, resultando na abertura de inmeros servios de previdncia privada (PAULANI,
2006).

Em se tratando da assistncia social, sobre a qual nos debruamos, as gestes federais

descumpriram os prazos impostos na CF, fazendo com que a recomposio nessa esfera fosse
lenta, mantenedora de velhas e conservadoras prticas clientelistas e pela centralizao do
poder (BOSCHETTI, 2003). Nas dcadas de 1990 e de 2000, o campo da assistncia social
foi atravessado por dois movimentos distintos e contraditrios, um em favor desta vinculada
misria e, portanto, alvo de aes focalizadas para os mais necessitados; e outro na defesa da
expanso dos direitos com perspectiva universal (SPOSATI, 2009). Para a autora, os adeptos
de polticas de alvio da pobreza, a conjuntura era bastante favorvel: a pobreza era
incontestavelmente o principal problema a ser resolvido. No por acaso, inmeros programas
de alvio da pobreza foram criados pelos gestores federais, cujos princpios estavam
completamente desvinculados dos da Carta Magna, mas condizentes com os acordos firmados
com os organismos internacionais.

Pereira (2002) resume bem a trajetria da assistncia social entre a insero na CF e os anos
2000:

5
Importantes anlises sobre o SUS so apresentadas por Nelson Rodrigues dos Santos e Jairnilson Paim.
 27

O ex-presidente Sarney [...] que, embora no tenha investido diretamente contra a

assistncia social, afirmava que a Constituio o impedia de governar; o ex-
presidente Collor de Mello, que em 1990, vetou integralmente o primeiro projeto
de lei que regulamentaria a assistncia social [...] por consider-lo contrrio aos
princpios de uma assistncia social responsvel, que se [limitasse]6 a auxlios s
camadas mais carentes da populao; o ex-presidente Itamar Franco, que foi
pressionado por setores organizados da sociedade e pelo Ministrio Pblico a
aprovar o Projeto de Lei que, em 1993, redundou na LOAS; e, por fim, o presidente
Fernando Henrique Cardoso, que desde o seu primeiro mandato (1995-1998),
desconsiderou a LOAS, atropelando-a com Programas paralelos de atendimento
pobreza, com Medidas Provisrias restritivas e desmanteladoras de direitos
adquiridos e com a instituio, em seu governo, de atos normativos
hierarquicamente inferiores LOAS, que em vez de consolidarem os seus
dispositivos mais avanados, passaram a contrari-los (PEREIRA, 2002, p.67).

V-se a as propostas da Unio associadas populao pobre, tal como apregoa o FMI e o
Banco Mundial, a poltica social reduzida s estratgias de reduo da pobreza e no mais
como mecanismo de enfrentamento da questo social. Isso implica na mudana do estatuto
terico da questo social, que acaba por ser novamente reduzida a pobreza (MAURIEL,
2010).

oportuno esclarecer que esses organismos tambm redefiniram o conceito da palavra

pobreza, que agora no est mais fundamentado somente no critrio de renda e redistribuio,
mas tambm e, principalmente, na ausncia de capacidades, acompanhada da
vulnerabilidade do indivduo e de sua exposio ao risco. Amartya Sen o autor e
defensor dessa concepo, conforme aponta Mauriel (2008). Isso refora a ideia de que
embora os formuladores pudessem ter outra concepo para os termos que fortalecesse a
classe trabalhadora, a possibilidade de serem associados concepo de pobreza do Banco
Mundial considervel.

Na poltica de assistncia social os termos risco e vulnerabilidade foram pouco a pouco

inseridos no decorrer da dcada de 1990. Na LOAS, aprovada em 1993, por exemplo, os
termos risco e vulnerabilidade so citados uma vez. O primeiro relacionado aos programas e
servios para a infncia e juventude e o segundo aos benefcios eventuais, que devem ser
disponibilizados queles que vivenciam situaes de vulnerabilidade temporria com
prioridade para a criana, a famlia, o idoso, a pessoa com deficincia, a gestante, a nutriz e
em casos de calamidade pblica (BRASIL, 2007).

6
Colchetes utilizados por Pereira (2002).
 28

Mais tarde, na Poltica Nacional de Assistncia Social de 1998, ainda no governo de Fernando
Henrique Cardoso, o termo risco foi citado duas vezes, j vulnerabilidade foi mais
requisitado, aparece vinte duas vezes (BRASIL, 1999). O uso dos termos est ora associado
ao sujeito demandatrio da assistncia social, ora s situaes s quais esse sujeito est
exposto. Mas, como a poltica aprovada no governo Fernando Henrique Cardoso no ganhou
visibilidade devido ao paralelismo do Programa Comunidade Solidria (COUTO; YAZBEK;
RAICHELIS, 2010), a legitimao dos termos risco e vulnerabilidade no campo da assistncia
social se deu a partir da introduo deles na PNAS aprovada em 2004.

Risco e vulnerabilidade foram usados na PNAS vinte vezes cada um, mas eles nos chamaram
a ateno no s pelo nmero em que aparecem no decorrer do texto, mas principalmente pela
centralidade deles na estruturao da Poltica: esto associados s situaes as quais os
sujeitos esto expostos e aos prprios sujeitos demandatrios da assistncia social. So
fundamentais para definir o pblico da assistncia social, as situaes que competem rea e
o nvel de ateno em que o sujeito deve ser inserido. Todavia, como dissemos, no esto
explicitados na PNAS os significados dos termos, possibilitando uma srie de indagaes:
Qual a origem dos vocbulos? Por que foram introduzidos na PNAS? O que significam no
interior da PNAS? Seriam os termos risco e vulnerabilidade no interior da PNAS sinnimo de
pobreza? Seriam eles sinnimos da questo social? Escamoteam as manifestaes resultantes
da explorao do capital sobre o trabalho, fundante do sistema capitalista? Houve uma
problematizao sobre eles antes de ser incorporados no texto da PNAS? Se as noes se
inscrevem numa arena de disputa terica e ideolgica, qual a matriz terica a qual eles se
filiam? Qual concepo ideolgica eles expressam?

Atrs de uma pista vimos que a prpria gesto do MDS, poca da formulao da Poltica,
apresentou os termos risco e vulnerabilidade como desafios conceituais (PINHEIRO, 2004).
Alm disso, percebemos que esse debate em termos de produo cientfica era ainda bastante
incipiente, entre os autores renomados no campo da assistncia social, encontramos o trabalho
de Pereira (2008) e de Sposati (2009). Como veremos adiante, h divergncias entre elas, no
que diz respeito anlise da Poltica Nacional de Assistncia Social, bem como ao uso dos
termos nela inscritos, entre os quais destacamos risco e vulnerabilidade. A partir da, ficou
claro para ns que estvamos diante de uma das grandes polmicas relacionadas PNAS. No
havia consenso quando se trata dos termos risco e vulnerabilidade, seja em relao ao
conceito, origem, s razes ou s implicaes do uso deles no interior da PNAS.
 29

No restaram dvidas, o aprofundamento do estudo sobre esses termos que foram

naturalizados no interior da Poltica de Assistncia Social era de fundamental importncia.
A relevncia cientfica e social estava apontada tanto pelos gestores do MDS, quanto pelos
acadmicos j citados e se expressa no fato de que o desconhecimento sobre as noes risco e
vulnerabilidade na PNAS, compromete a implementao de aes de proteo social no
mbito da assistncia social e, consequentemente, compromete a garantia da efetivao de
direitos sociais.

Como etapa inicial do processo de pesquisa, foi realizada reviso bibliogrfica contemplando:
a Poltica de Assistncia Social aqueles que apresentam as etapas de insero da temtica no
debate nacional, incluso na agenda poltica, processo de formulao da PNAS e; os textos
que tratam da concepo dos termos risco e/ou vulnerabilidade relacionados PNAS. O
objetivo da reviso foi apreender a discusso travada na arena da assistncia social,
observando em especial, o debate acerca dos termos risco e vulnerabilidade no campo das
cincias sociais, das polticas sociais e no interior da prpria PNAS/2004.

Tambm lanamos mo da histria oral, por ser um mtodo que permite utilizar as
contribuies das testemunhas de determinado acontecimento para o resgate da memria
nacional. A tcnica permite apreender o processo do acontecimento, e pode explicitar parte da
histria ausente nos documentos oficiais a disputa de poder, embates ideolgicos , em
outras palavras, permite retratar a realidade tal como ela se apresenta: complexa, contraditria
e multifacetada (THOMPSON, 1992). A escolha se justifica pelo fato do estudo que ousamos
empreender ser ainda incipiente, poucos estudiosos ousaram debater o tema. Ento, a histria
oral era essencial para remontar a trama da formulao da Poltica e desnudar os detalhes do
trajeto, passo indispensvel para que pudssemos seguir adiante.

O nmero reduzido de estudos sobre a temtica apontou para a necessidade de realizarmos

entrevistas exploratrias. Seu uso indicado para auxiliar o pesquisador a formular sua
problemtica investigativa, contribuindo para descobrir os aspectos essenciais do problema,
ampliando ou reduzindo o campo de investigao (QUIVY; COMPENHOUDT, 2008). Nessa
etapa ouvimos duas estudiosas com notrio saber na rea, as professoras doutoras Potyara
Pereira7 e Berenice Rojas Couto, que h muito vm enriquecendo o debate sobre a assistncia
social no Brasil. Ambas abordaram o processo de insero da assistncia social enquanto

7
Apenas esta entrevistada no assinou o termo de consentimento, mas manifestou antes da gravao sua
concordncia em participar do processo e autorizou por e-mail a utilizao do material transcrito.
 30

poltica pblica, dando especial ateno formulao da PNAS, destacaram a introduo dos
termos risco e vulnerabilidade e indicaram outros sujeitos para participarem da pesquisa. A
entrevista exploratria no s nos auxiliou na definio do problema de pesquisa, como
tambm serviu para identificar nossos informantes-chave.

Ao todo, realizamos oito entrevistas semi-estruturadas. A escolha desse modelo de entrevista

se deve possibilidade que os informantes tm de falar sobre o tema em questo sem se
prender as indagaes formuladas (MINAYO, 2007b). O roteiro contemplava os tpicos
centrais do estudo, isto , o processo de formulao da PNAS e de introduo dos termos
risco e vulnerabilidade neste documento (apndice A).

Os contatos iniciais para agendamento das entrevistas foram realizados via e-mail, visto que
esses sujeitos residem em diferentes estados brasileiros. Na mensagem solicitamos a
concesso da entrevista, alm do fornecimento de informaes sobre o tema, o objetivo da
pesquisa e os procedimentos ticos adotados conforme explicitado no Termo de
Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE) (apndice B).

Apenas uma das indicadas no retornou os nossos e-mails, as demais aceitaram participar da
pesquisa. Depois do aceite, o dia, o horrio e o local da entrevista foram agendados a critrio
de cada uma. Como requisito nico, solicitamos que o local escolhido tivesse condies para
a realizao com gravao em udio da entrevista. Todas as entrevistas seriam individuais,
porm, por sugesto de Mrcia Pinheiro, realizamos uma entrevista com dois sujeitos-chave, a
prpria Mrcia Pinheiro e Dirce Koga.

A escolha das testemunhas-chave foi realizada atravs da utilizao da tcnica da bola de

neve, os primeiros informantes indicavam os demais entrevistados, at o ponto de saturao,
momento em que as informaes referentes incorporao dos conceitos risco e
vulnerabilidade e o entendimento que o grupo tinha sobre tais conceitos se repetirem. Essa
tcnica foi escolhida pela impossibilidade de mensurar o nmero de participantes envolvidos
na elaborao da PNAS, o processo ocorreu em vrias etapas assessoria de pesquisadores;
texto preliminar preparado pelo MDS e apresentado ao Conselho Nacional de Assistncia
Social (CNAS); debate em grupo temtico do CNAS; debate em estados e municpios;
mudanas no texto preliminar incorporando as sugestes colhidas nas etapas anteriores;
aprovao pelo CNAS.
 31

Foram includos no grupo pesquisado: estudiosos consultados pelo MDS no momento inicial
da elaborao do texto preliminar, membros do CNAS que discutiu e props alteraes ao
texto e representantes do MDS.

Figura 1. Indicaes dos sujeitos a serem entrevistados

Como pode ser observado, muitas vezes as indicaes coincidiram, sendo que a nica
entrevistada a no ser indicada pelos demais foi Berenice Rojas Couto, ela no participou
diretamente da formulao da PNAS, mas deu contribuies ao MDS, da ser apontada como
colaboradora pela Simone Albuquerque, mas no ser indicada para entrevista. J Potyara
Pereira, apesar de tambm no ter participado diretamente da construo da PNAS, foi
lembrada por duas entrevistadas, acreditamos que isso se deve ao fato de sua participao
efetiva nos debates no campo da assistncia social, sendo o ncleo do qual ela fazia parte
convidado pela gesto do Ministrio da Assistncia Social a debater no primeiro momento
sobre a concepo de assistncia social, como indicaram as entrevistas. Maria Luiza Rizzotti
foi indicada por uma entrevistada, isso provavelmente se deve sua participao pontual na
construo do texto da PNAS. Como ela nos disse durante a entrevista, ela contribuiu com
algumas sugestes, mas no estava envolvida com todo o debate sobre a formulao da
 32

poltica. A mais indicada entre as entrevistadas foi Aldaza Sposati, apontada como uma
pessoa de fundamental importncia para o processo de formulao da PNAS. No entanto,
Aldaza Sposati foi nica a no indicar outros possveis entrevistados, ela afirmou no ter
participado do processo de construo do texto da Poltica, desse modo sugeriu que
segussemos os nomes indicados na PNAS como redatores, mas no citou nenhum nome.

Todas as entrevistas foram registradas, gravadas em udio e, posteriormente, transcritas. O

material transcrito foi devolvido para reviso e aprovao dos entrevistados. Tambm
enviamos o contedo da anlise realizada pela pesquisadora, cujo objetivo foi evitar quaisquer
constrangimentos ou deturpaes de sentidos quando da transcrio e da anlise (visto que
pedimos a todos os entrevistados uma autorizao para uso de seus nomes). Para a finalizao
desse estudo recebemos contribuies de Aldaza Sposati, que foram incorporadas ao texto.

No que diz respeito relao risco-benefcio, deixamos claro que as testemunhas ao

participarem da pesquisa, contribuiro para o esclarecimento dos significados dos termos
risco e vulnerabilidade na PNAS e, dessa forma, colaboraro para que haja entendimento
comum sobre os termos, que como dissemos, definem os usurios da assistncia social e a
organizao dos servios em proteo social bsica e especial. Colaboraro ainda com o
resgate sobre o processo de formulao dessa poltica social em tempos neoliberais. Alm
disso, como profissionais militantes dessa rea, os possveis entrevistados explicitaro seus
pontos de vista, suas memrias, trazendo fatos e processo fundamentais aos pesquisadores,
profissionais e usurios da PNAS. Por outro lado, clara a possibilidade de identificao
desses sujeitos. Para tanto, os cuidados ticos anteriormente apontados, cuja utilizao tem
como fim minimizar ou eliminar os riscos existentes. Cabe aqui um agradecimento a todas
que contriburam diretamente com essa pesquisa, contribuio que expressa o compromisso
de cada um com a temtica em estudo.

Como dissemos no existe nesse estudo a possibilidade de manter o anonimato dos

entrevistados, visto ser provvel para quem trabalha ou estuda o tema da PNAS identificar
alguns dos possveis entrevistados. Solicitamos aos participantes a autorizao formal8 para
identific-los pelo nome, pelo cargo que ocuparam a poca da formulao da PNAS, bem
como a instituio que representavam, essas informaes podem ser visualizadas no quadro
abaixo.

8
Estas condies esto presentes no termo de consentimento livre e esclarecido assinado por cada um.
 33

Nome Atividade profissional at 2004 Papel na formulao da PNAS

Aldaza Sposati Assistente social, professora doutora da Contribuiu distncia, no esteve
PUCSP, coordenadora do NEPSAS/PUCSP envolvida diretamente com a feitura do
(1985), coordenadora do CEDEST (2002), foi texto. Indicada pelos entrevistados como
secretria municipal de assistncia social da uma pessoa que trouxe muitas
Prefeitura de So Paulo (2002-2004), foi contribuies para a formulao da PNAS.
vereadora da Cmara Municipal de So Paulo
(PT) (1993-2001), militante na rea da
Assistncia Social (1985-....) colaboradora do
MDS.
Ana Lgia Gomes Assistente social, Mestre pela PUCSP, Contribuiu para redao do texto,
militante na rea da Assistncia Social, diretora responsvel notadamente, pela discusso
de benefcios no MDS. dos benefcios.
Berenice Rojas Assistente social, professora doutora da Contribui para o debate da Assistncia
Couto PUCRS, militante na rea da Assistncia Social, mas no estava diretamente
Social, colaboradora do MDS. envolvida com a redao da PNAS
Dirce Koga Assistente social, egressa do programa de Contribuiu diretamente para a construo
doutorado em Servio Social na PUCSP, do texto, responsvel, principalmente, pela
pesquisadora do CEDEST (PUCSP/INPE) e discusso sobre territrios.
assessora da Secretaria Municipal de
Assistncia Social de So Paulo, colaboradora
voluntria no MDS.
Mrcia Lopes Assistente social, Mestre em Servio Social Participou de todo processo de formulao
pela PUCSP, professora do curso de Servio da PNAS
Social da UEL, Secretaria Municipal de
Assistncia Social em Londrina (1993),
vereadora na Cmara Municipal de Londrina
(2000-2004), militante na rea da Assistncia
Social, Secretria Nacional de Assistncia
Social.
Mrcia Maria Assistente social, Mestre em Servio Social Participou de todo processo, do debate
Pinheiro Biondi pela PUCSP, militante na rea da Assistncia redao do texto.
Social, conselheira e presidente do CNAS de
2004-2006, assessora da Secretaria Nacional
de Assistncia Social.
Maria Carmelita Assistente social, professora doutora da Participou indiretamente da redao do
Yazbek PUCSP, colaborou como voluntria do MDS. texto, especialmente da parte sobre a
proteo social.
Maria Luiza Assistente social, doutora em Servio Social No participou diretamente na feitura do
Rizzotti pela PUCSP, professora do Curso de Servio texto, colaborou tecendo comentrios ao
Social da UEL, militante na rea da mesmo a pedido do MDS.
Assistncia Social, secretria municipal de
assistncia social de Londrina.
Potyara A. P. Assistente social, professora doutora da UnB, Contribuiu para o debate da Assistncia
Pereira coordenadora do NEPPOS, pesquisadora na Social por ocasio da elaborao da
rea da Poltica Social, incluindo a Assistncia. LOAS. No participou das discusses
oficiais e da elaborao dos textos da
PNAS e SUAS.
Simone Assistente social, especialista em Sade Responsvel pela coordenao da
Albuquerque Pblica, Analista de Polticas Pblicas da formulao da PNAS.
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte,
militante na rea da Assistncia Social, diretora
do SUAS no MDS.
Quadro 1. Entrevistados e sua respectiva participao na formulao do texto da PNAS
Fonte: Construdo durante a pesquisa, a partir das entrevistas e do currculo lattes das entrevistadas (foi acertado
pelas entrevistadas).

Outra etapa fundamental nesse caminho metodolgico foi a pesquisa documental. A tcnica
de pesquisa documental utilizada nesse estudo, uma vez que os documentos, como nos
 34

ensinam Samara e Tupy (2007), trazem em si pores da realidade histrica, permitindo aos
pesquisadores conhecer parte do passado. Os registros tambm nos oferecem informaes
relacionadas a aspiraes e intenes com as quais foram escritos, dos perodos aos quais se
referem e ainda descrevem lugares e relaes sociais de pocas diferentes (MAY, 2004).
Dessa forma, os documentos contribuem para a apreenso e interpretao dos fatos, processos
e mudanas nas relaes sociais. Assim, buscamos verificar a partir dos documentos
selecionados (quadro abaixo) se aparecem debates sobre os termos risco e vulnerabilidade e se
h atribuio de algum significado para eles.

Documento Elaborao Acessibilidade

Lei Orgnica da Assistncia Social n 8.742/1993 Legislativo federal Irrestrita
Ministrio da Previdncia e
Poltica Nacional de Assistncia Social de 1998 Irrestrita
Assistncia Social
Poltica Nacional de Assistncia Social verso preliminar MDS Irrestrita
Poltica Nacional de Assistncia Social/2004 MDS Irrestrita
Atas da I, II, III e IV Conferncia Nacional de Assistncia
CNAS Irrestrita
Social ocorridas entre 1995 e 2003
Atas das reunies do CNAS de 2004 CNAS Irrestrita
Quadro 2. Documentos primrios selecionados

Em relao s reunies do CNAS, foram selecionadas as atas das reunies do ano de 2004,
entre janeiro e outubro (totalizando 13 atas), perodo de construo do texto da poltica
estudada.

Apesar de Simone Albuquerque e Mrcia Lopes afirmarem durante as entrevistas que

existiam no MDS registros das reunies que tinham como pauta a formulao da PNAS, no
tivemos acesso a eles. Fizemos contato por e-mail com elas e com o MDS, mas no
obtivemos retorno at a concluso desse estudo.

No que diz respeito anlise dos dados, foi utilizada a anlise de contedo do tipo categorial.
Trata-se de um conjunto de tcnicas de anlises das comunicaes, cujo objetivo desvendar
o contedo das mensagens e o sentido desse contedo, a partir da decomposio das
informaes em unidades e em categorias (BARDIN, 1977). A opo pela anlise de
contedo pertinente ao estudo, visto que trabalhamos com entrevista semi-estruturada que
permitiu ao entrevistado diferentes percursos para responder questo, alm disso, as
entrevistas exploratrias tambm foram includas e o roteiro dela permitia ainda mais opes
de respostas.
 35

Sendo assim, organizamos as informaes em unidades de registro: processo de formulao

da PNAS e introduo dos termos risco e vulnerabilidade na PNAS. Desmembramos as
informaes agrupadas na primeira parte nas seguintes categorias analticas: entrada na
agenda poltica; processo de elaborao do texto; grupos ou pessoas envolvidas e; anlise da
PNAS hoje. J os dados da segunda parte, foram divididos nas categorias: introduo como
e porque foram introduzidos na PNAS ; origem; conceito; utilidade; implicaes de seu uso
para a Poltica de Assistncia Social e; posicionamento diante da incorporao dos termos
hoje. Depois de categorizados, os dados foram interpretados a partir da associao e
contraposio das informaes.

Partindo da ideia de que a tica em pesquisa condio indispensvel para todo pesquisador,
assumimos em nosso percurso os seguintes procedimentos ticos:

Submisso ao Comit de tica em Pesquisa (CEP) da UFES para aprovao do projeto

de pesquisa9;
Encaminhamento de solicitao de entrevista para as testemunhas-chave;
Solicitao de autorizao individual de participao por meio da assinatura do Termo
de Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE), solicitando inclusive a divulgao das
identidades;
Envio do contedo transcrito bem como do captulo da anlise dos relatos para
excluso ou modificao daquilo que o entrevistado julgar necessrio;
Devoluo dos resultados da pesquisa CAPES e ao CEP envio de relatrio final da
pesquisa , sociedade disponibilizao da dissertao na Biblioteca Digital de
Teses e Dissertaes (BDTD) e na Biblioteca Central da UFES, alm da produo de
artigos para possvel publicao em congressos e revistas da rea.

Isto posto, assinalamos que fundamental tornar manifesto o que est oculto, de dar a
conhecer aos outros os valores e princpios defendidos e desvelar suas contradies entre o
que dito e o que se quer mascarar. A busca por aprofundar teoricamente essa questo est
expressa nessa dissertao, cujo objetivo explicitar as razes e implicaes do uso dos
termos risco e vulnerabilidade na PNAS.

9
Projeto aprovado pelo CEP/UFES sob o n 026/11.
 36

2. Risco e vulnerabilidade: afinal, do que se trata?

A luta contra o erro tipogrfico tem algo de homrico. Durante a

reviso os erros se escondem, fazem-se positivamente invisveis. Mas,
assim que o livro sai, tornam-se visibilssimos, verdadeiros sacis a
nos botar a lngua em todas as pginas. (Monteiro Lobato)

Nesse captulo temos como objetivo problematizar o uso dos termos risco e vulnerabilidade
que fazem os autores que debatem ou no a poltica de assistncia social. Essa uma
sistematizao ainda embrionria. Embora analistas e gestores da poltica de assistncia social
indiquem a necessidade de faz-lo, encontramos poucos trabalhos no campo da assistncia
social que tenham contemplado o debate.

Antes disso, um primeiro esforo foi demarcar a temporalidade do debate, buscando apontar o
que houve para justificar o desdobramento da questo na agenda de pesquisa, quem a introduz
na agenda de pesquisa, porque as palavras risco e vulnerabilidade recebem destaque no
interior do discurso cientfico e para que os termos so utilizados.

Feito essa primeira aproximao, buscou-se apresentar a conotao atribuda aos termos risco
e vulnerabilidade. Essa empreitada exigiu uma discusso sobre as ideias centrais dos autores,
visto que os termos se inscrevem no interior de uma formulao maior. Desse modo, evitamos
que, ao tratar apenas dos termos, o mirante de anlise do autor fique subsumido. At porque,
para a anlise aqui empreendida, fundamental estar ciente da teoria que fundamenta a
construo do conceito.

Ao final apresentamos algumas produes que abordam a temtica dos riscos e

vulnerabilidades no interior da poltica de assistncia social.

Cabe reiterar que no h a pretenso em esgotar o extenso e espinhoso debate sobre os termos
risco e vulnerabilidade. Importa aqui apresentar mais detalhadamente os autores indicados por
estudiosos da poltica de assistncia social no pas seja em estudos j publicados, seja durante
a entrevista. Somamos lista alguns artigos e obras identificadas no processo de reviso de
literatura.
 37

2.1 Risco e vulnerabilidade caminhos que se intercruzam

Desde a crise dos anos 1970 e das transformaes impostas a partir dela, estudiosos de vrias
partes do mundo Alemanha, Frana, Portugal, Amrica Latina passaram a se dedicar para
entender o que est acontecendo com essa sociedade. Em meio a essas tentativas, os termos
risco e vulnerabilidade foram requeridos como categorias fundamentais no campo das
cincias sociais. No entanto, as palavras risco e vulnerabilidade h muito faziam parte do
discurso cientfico.

No tem como certificar o momento exato em que o estudo sobre eles foram inscritos na
agenda dos pesquisadores, mas alguns autores apontam que o estudo sobre o risco anterior
ao de vulnerabilidade. Adams (1995) e Godard et al (2002) indicam que os estudos sobre os
riscos datam da dcada de 1920, sendo que o primeiro indica os estudos do americano Frank
Knight e o segundo acrescenta os estudos do ingls John Maynard Keynes como precursores
(JERNIMO, 2006). A preocupao dos autores era de diferenciar risco de incerteza: o risco
como passvel de avaliao, de clculo probabilstico, j a incerteza como tudo aquilo que no
pode ser mensurado em termos numricos, coisas sobre as quais no se tem nenhum
conhecimento (JERNIMO, 2006). Nessa lgica, frente s incertezas estaramos inertes, mas
diante dos riscos poderamos criar estratgias de ao.

Para Andrade (2011), foi crucial para Keynes debruar sobre os termos risco e incerteza para
mais tarde buscar entender o mecanismo bsico da instabilidade do sistema capitalista
(podemos supor que ele buscava com isso elaborar mecanismos para equilibr-lo). Como
vimos na introduo desse estudo, Keynes no tinha em vista uma mudana profunda em
relao aos princpios e fundamentos da sociedade capitalista. Pelo contrrio, suas teorias
buscavam a continuidade do capitalismo a partir de estratgias de reduo das desigualdades,
mas em momento algum visou a extino delas.

Mais tarde, a partir da dcada de 1960, o estudo sobre o termo risco ganhou nfase, estudos
tcnicos e quantitativos passaram a ser realizados dentro de vrias disciplinas toxicologia,
psicologias, epidemiologia e engenharias (GUIVANT, 1998). Mas foi na dcada de 1980 que
o termo foi colocado no centro da teoria social, a partir dos estudos de Beck e Giddens sobre a
fase de transio por qual passava a humanidade (GUIVANT, 1998) da sociedade industrial
para a sociedade de risco.
 38

Em se tratando de vulnerabilidade, a palavra se tornou relevante para os estudos sociais na

dcada de 1990 (MARANDOLA Jr.; HOGAN, 2006), ainda que as situaes ditas de
vulnerabilidade tenham sido visualizadas e relatadas desde os primrdios da industrializao
europeia (CASTEL, 2005). A partir de ento, foi/ recorrentemente utilizado no campo
acadmico-cientfico e governamental como ideia fora condutora das aes, anlises e
propostas (MARANDOLA Jr.; HOGAN, 2006). Vulnerabilidade seria o termo promissor para
operacionalizar a compreenso desta situao de insegurana vivida em toda parte.

Mas preciso estar atento, porque muitas vezes h maior clareza do dano que os perigos
causam, mas permanece a dificuldade em definir o risco e a vulnerabilidade. A ideia de risco
e perigo facilmente identificada, mas a de vulnerabilidade, enquanto um grau de capacidade
das pessoas em se proteger, um dado qualitativo, um adjetivo percebido como componente
das prprias estruturas da pessoa e do lugar. Isto , vulnerabilidade como capacidade de
resposta, o risco se torna menor ou mais tolervel do ponto de vista da pessoa.

Da o termo vulnerabilidade ganhar nfase nas cincias sociais entre aqueles que estudam a
pobreza, transformando-o no novo conceito chave como j foi excluso, periferizao,
marginalidade, apartheid, dependncia, entre outros (MARANDOLA Jr.; HOGAN, 2006).
Eles acrescentam que tambm existem estudos que abordam a vulnerabilidade como
incapacidade de enfrentar os riscos ou como impossibilidade de manobrar ativos para
proteger-se. Nesse sentido, a teoria dos direitos de Amartya Sen e a importncia do
conhecimento para potencializar o empowerment das pessoas, diminuindo sua vulnerabilidade
ganham visibilidade (MARANDOLA Jr.; HOGAN, 2006). Isto , o termo vulnerabilidade,
nessa concepo, est atrelado nova concepo de pobreza utilizada e propagada pelo Banco
Mundial.

2.1.1 O discurso do risco global de Beck e Giddens uma sociedade de risco

Ulrich Beck e Anthony Giddens so enquadrados na maioria das anlises sociolgicas como
os tericos da Sociedade de Risco, o que indica a existncia de afinidades entre os dois
socilogos. Eles acreditam que estamos em uma fase de transio para uma nova sociedade,
isto , um momento de ruptura com o passado e de construo de uma nova ordem social e,
para interpret-la, necessrio abandonar os clssicos da sociologia e construir uma nova
teoria explicativa para a sociedade atual. Isso porque, para eles, Durkheim, Marx e Weber no
previram a mudana no modelo societrio, a modernidade chegou a uma fase inimaginvel
 39

para os clssicos, no houve estrondo poltico nem revoluo, nem eleies democrticas
nem as possibilidades benficas superaram os problemas gerados (BECK, 2010; GIDDENS,
1991).

Apesar de comungarem dos mesmos ideais, cada um dos autores segue um percurso
autnomo para analisar o momento em que vivemos, bem como para abordar o termo risco,
de modo que optamos por apresentar as argumentaes dos autores separadamente. Primeiro,
nossa ateno se voltar para Beck, depois, para Giddens.

Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade, leitura obrigatria para aqueles que
buscam adentrar a seara dos riscos. Nesta obra, Beck parte da realidade da Alemanha para
empreender sua teorizao. Ele trabalha com a tese de que a partir da dcada de 1970 iniciou-
se um processo de transio da sociedade industrial ou de classes para a sociedade ps-
industrial. Ele argumenta que ainda no vivemos numa sociedade de risco, mas tampouco
somente em meio a conflitos distributivos das sociedades da escassez (BECK, 2010, p. 25).
Para ele, vive-se um perodo de ruptura, onde a coeso social garantida pelo medo de sofrer
com as inmeras ameaas resultantes do desenvolvimento do modelo produtivo. Assim, o
risco iminente de ser atingido por uma situao de ameaa que d novos contornos
sociedade (BECK, 2010).

Segundo Beck (2010), duas condies esto associadas transformao do modelo societrio
industrial para o de risco: a minimizao e o isolamento da autntica carncia material
e a produo paralela ao processo de modernizao, dos riscos e dos potenciais de auto-
ameaa em propores nunca vistas (BECK, 2010). Isso significa que a constituio de um
sistema de proteo social, ao reduzir as desigualdades, alcanou a proeza de colocar em
segundo plano as problemticas da escassez. Consequentemente, a preocupao se volta para
situaes originadas pelo prprio processo de desenvolvimento problemas ambientais,
possveis acidentes nucleares, contaminao dos alimentos por uso excessivo de agrotxicos.

As arguies de Beck (2010) esto consolidadas em cinco teses sobre a constituio da nova
arquitetura social e a dinmica poltica da sociedade, dita de risco. Essas teses esto
relacionadas definio e distribuio de risco, economia, importncia do conhecimento e
ao potencial catastrfico dessa nova era.
 40

Quanto definio do termo, para Beck [os riscos] esto, assim, em certa medida, abertos a
processos sociais de definio. Dessa forma, instrumentos e posies da definio dos riscos
tornam-se posies-chave em termos sociopolticos (BECK, 2010, p. 27, itlico do autor).
Isto , o termo no neutro, sua definio est atrelada a uma concepo de mundo.

Diante de diferentes conceituaes para risco, o autor alemo aponta elementos quanto
origem, abrangncia e causa que devem ser considerados. O risco um termo que apesar de
ser central na nova configurao societria, no novo, sua origem data do incio da era
industrial. Todavia, no decorrer da histria, seu contedo foi modificado, sentidos diferentes
foram atribudos a ele, e se antes, os riscos eram pessoais, traziam consigo uma noo de
ousadia e aventura, como na era das grandes navegaes, agora compreendem situaes de
ameaa global, anunciam a possvel autodestruio da vida na Terra (BECK, 2010).

Nesse sentido, sua abrangncia tambm se distingue: na sociedade industrial os riscos

atingiam especificamente os que se arriscavam, eram pessoais, mas na sociedade de risco a
ameaa global, os riscos ameaam a vida no planeta sob todas as formas, atinge o ser
humano, a fauna, a flora (BECK, 2010). No h na teorizao de Beck a perspectiva de
classes sociais, que at ento orientava as teorias sociais, a globalizao generalizada da
sociedade de risco tornou a categoria obsoleta.

Outro elemento apontado pelo autor para apoiar a definio de risco o conhecimento de suas
causas. O risco de agora resulta da atual fase de desenvolvimento das foras produtivas, so
frutos da modernidade, efeitos colaterais do modo de produo industrial que devem ser
evitados, negados ou reinterpretados, ainda que no seja visvel ou perceptvel de forma
imediata (BECK, 2010).

O conhecimento sobre as causas dos riscos nos remete produo destes, que est relacionada
ao passado, aos efeitos e danos j ocorridos, mas ao mesmo tempo nos remete ao futuro,
previso das destruies que ainda no ocorreram, mas que so iminentes. Entender o risco
nos permite determinar certas situaes que devem ser evitadas, isso o mais relevante de se
apreender, a relao com o futuro (BECK, 2010).

A determinao do conceito de risco tambm depende do aval da cincia, s sero

reconhecidas socialmente aquelas situaes que, no mbito da cincia, foram estudadas,
entendidas e analisadas. V-se aqui que na sociedade de risco o conhecimento adquire
 41

uma nova relevncia poltica. Consequentemente, o potencial poltico da sociedade de

risco tem de se desdobrar e ser analisado numa sociologia e numa teoria do surgimento e
da disseminao do conhecimento sobre os riscos (BECK, 2010, p. 28, grifos nossos).

Na sociedade de risco a importncia social e poltica do conhecimento aumenta, por isso ela
pode ser considerada tambm a sociedade da cincia, da mdia e da informao. Essa
valorizao exacerbada do conhecimento uma caracterstica dos autores da ps-
modernidade10.

oportuno lembrar, todavia, que a cincia no tem um direcionamento nico, muitos so os

mirantes de anlise e muitas e contraditrias podero ser as definies de risco. Ciente disso,
Beck (2010) defende que a definio conceitual de risco pressupe uma colaborao para
alm dos contornos de disciplinas, as constataes de risco devem se basear tanto em
possibilidades matemticas quanto em interesses sociais, mesmo e justamente quando se
revestem de certeza tcnica. Todavia, reconhece que existem fissuras e trincheiras entre
racionalidade cientfica e social ao lidar com os riscos, ambas se desconsideram mutuamente.

O resultado dessa infinidade de concepes para risco uma superproduo de situaes de

riscos, cada ponto de vista interessado procura armar-se com definies de risco, para poder
dessa maneira rechaar os riscos que ameacem seu bolso (BECK, 2010, p. 36). V-se uma
busca desenfreada por definies de risco mais lucrativas. A cincia pode tanto ser til ao
estudo dos riscos, como tambm pode se apresentar como um empecilho, criando ou negando
os riscos de acordo com a necessidade do capital.

Diante do exposto, torna-se claro que a expanso e a mercantilizao dos riscos no rompe
com a lgica capitalista de desenvolvimento, pelo contrrio, ergue-a a um novo estgio.
Riscos da modernidade so big business [...] os riscos civilizatrios so um barril de
necessidades sem fundo (BECK, 2010, p. 28, itlico do autor). A produo dos riscos se
exacerba ou subsumido, no para resolver a problemtica da fome, da pobreza, mas para
manter e aumentar a lucratividade do capital.

O papel dado cincia nessa fase simultaneamente reconhecer, distribuir seletivamente e

justificar os efeitos a serem evitados (BECK, 2010). Vimos como ela pode ou no reconhecer

10
Maurizzio Lazarato e Antonio Negri (2001), por exemplo, chegam a nomear a nova configurao societria de
sociedade do conhecimento.
 42

determinada situao como risco e o interesse que fundamenta seu posicionamento, agora
compete entender como feita a distribuio dos riscos.

Para o autor, a lgica de distribuio de risco distingue-se da lgica de distribuio de

riquezas, apesar de em certa medida acompanhar a desigualdade de distribuio de riqueza
entre as classes sociais, os riscos da modernizao cedo ou tarde acabam alcanando aqueles
que os produziram ou que lucram com eles [...] Isto no apenas sob a forma de ameaas
sade, mas tambm como ameaas legitimidade, propriedade e ao lucro (BECK, 2010, p.
27).

A distribuio dos riscos primeira vista, aparenta reforar o esquema de classes, mas de
modo inverso: as riquezas acumulam-se em cima, os riscos em baixo (BECK, 2010), riquezas
so para poucos e os riscos para muitos. Isso em um primeiro momento, devido ao poder dos
ricos de comprar segurana e liberdade diante dos riscos, o que lhe garante temporariamente
condies privilegiadas de enfrentar as situaes de ameaa.

Isso significa que, em se tratando de risco, no basta analisar apenas a possibilidade de ser
atingido, preciso considerar tambm a capacidade que o atingido tem para enfrent-la ou
compens-la (BECK, 2010). Aqueles que detm as riquezas esto melhor preparados para
resistir ou compensar os danos que riscos de diferentes dimenses possam causar.

Entretanto, em longo prazo, as situaes de ameaa se aprofundam ao mesmo tempo em que a

capacidade de resposta diante delas diminui, at que seja impossvel dribl-las. Cedo ou tarde
todos sero expostos, da a impossibilidade da sociedade de risco ser considerada uma
sociedade de classes, nas palavras do autor a misria hierrquica, o smog11
democrtico (BECK, 2010, p. 43, itlico do autor). O autor novamente explicita a
obsolescncia da classe social enquanto categoria explicativa da realidade.

H uma tendncia globalizao dos riscos, resultante do efeito bumerangue, que segundo
o autor o ato de os riscos atingirem aqueles que o produziram ou lucraram com eles,
independente da escolha individual, porque chega um momento em que ela dificilmente se
sustenta. O efeito bumerangue no reflete apenas em ameaa direta vida, ele tambm age
atravs de mediaes: dinheiro, propriedade e legitimao. Ele faz com que todos,
globalmente e por igual, arquem com os nus. Em outras palavras, com a generalizao dos

11
No interior do texto Smog utilizado no sentido de destruies, mazelas.
 43

riscos da modernizao desencadeada uma dinmica social na qual quem est afetado ope-
se, na melhor das hipteses, ao grupo dos ainda no afetados (BECK, 2010).

Beck acredita que chegaremos ao ponto de vivermos em uma sociedade sem classes. Sua
argumentao vai alm do efeito bumerangue, ele acredita tambm que o trabalho perdeu sua
centralidade numa era onde ele raro e impossvel para muitos. preciso esclarecer que o
autor entende trabalho como sinnimo de emprego, ele destitui do termo a concepo
marxista que o considera como produtor de coisas teis e como transformador do homem.

Apesar de no podermos considerar a sociedade de risco com o esquema de classes, devemos

considerar que situaes de classe e situaes de risco podem se sobrepor, existe uma forte
atrao entre pobreza extrema e risco extremo (BECK, 2010). Para Beck, os pases de
Terceiro Mundo ainda no esto vivenciando a fase de transio para a sociedade de risco por
no ter superado ainda a autntica carncia material, uma vez que os pases no contam com
um esquema de proteo social mais amplo como o do Welfare State. Entretanto, chegar o
momento em que a sociedade de risco prevalecer sobre a sociedade industrial. Ao se
preocupar em sanar as problemticas decorrentes da ausncia material, os pases
subdesenvolvidos abriro a possibilidade do aparecimento de ameaas, de sua ampliao e,
posterior, sobreposio.

Por fim, o autor afirma que a sociedade de risco tem potencial catastrfico, no h como
dimensionar os danos que os inmeros riscos podem provocar. A preveno e o manejo dos
riscos podem acabar envolvendo uma reorganizao do poder e da responsabilidade. Nela, o
estado de exceo ameaa converter-se em normalidade (BECK, 2010, p. 28, itlico do
autor).

Mas se de um lado o autor fatalista, acredita que no h possibilidade de mudanas que

possam reduzir os riscos, de outro, acredita que para evitar a catstrofe, surgir um novo tipo
de solidariedade. Esta ser uma nova forma de agir diante da ameaa, que contm em si uma
dinmica evolutiva de base democrtica que ultrapassa fronteiras, atravs da qual a
humanidade forada a se congregar na situao unitria das autoameas civilizacionais para
superar os riscos (BECK, 2010).

O potencial de auto-ameaa faz com que tambm se torne um pouco mais real, ou ao menos
mais urgente, o desenvolvimento de uma utopia de sociedade global (BECK, 2010). Isto , a
 44

partir da sociedade de risco e seu potencial destrutivo ser necessrio a construo de um

novo modelo societrio, mas o autor no chega a apresentar nessa obra como isso se daria.

J Anthony Giddens caracteriza a fase da alta-modernidade ou modernidade-reflexiva como

um momento em que as consequncias da modernidade esto se tornando mais radicalizadas e
universalizadas do que antes, um aprofundamento das caractersticas que emergiram desde o
sculo XVII (GIDDENS, 1991). No se trata da era da ps-modernidade, mas da
modernidade radicalizada.

Em se tratando especificamente dos riscos, para o autor eles adquiriram um novo perfil na
modernidade. Quando foi introduzido ao vocabulrio no sculo XVI, poca das grandes
navegaes, o termo se referia a infortnios ativamente avaliados em relao a possibilidades
futuras (GIDDENS, 2000, p.33). A partir do conhecimento acerca do risco, os capitalistas
modernos puderam calcular os lucros e as possveis perdas, em outras palavras, puderam
regular o futuro, domin-lo. Risco tinha a dimenso positiva de ousadia, fundamental para o
desenvolvimento do sistema capitalista.

Todavia, com as transformaes na configurao da sociedade moderna o perfil de risco

mudou, convivemos com um elenco especfico de ameaas, de perigos caractersticos da vida
social moderna (GIDDENS, 1991). O novo perfil evidenciou a dimenso negativa do risco, o
vis da ameaa.

Durante o processo de desenvolvimento da sociedade, o risco atuou como mola propulsora do

progresso, fundamental numa sociedade inovadora com economia dinmica, at se
transformar em um empecilho continuidade da sobrevivncia no planeta. Isso no significa
que o lado negativo do risco surge com o progresso, a dualidade do termo est presente desde
os primrdios da sociedade industrial (GIDDENS, 2000), o que assistimos agora a
sobreposio das caractersticas negativas.

A existncia da dualidade dos riscos pode ser comprovada pelo fato de que, desde suas
origens, a noo de risco foi acompanhada pelo desenvolvimento de sistemas de seguro seja
pessoal, comercial ou coletivo (GIDDENS, 2000). De um lado, buscavam inovaes e, de
outro, ciente da possibilidade de danos, elaboraram mecanismos de proteo ou reduo
destes danos. Defende Giddens que o Welfare State, por exemplo, um tipo de seguro
 45

coletivo, visa administrar os riscos aos quais esto sujeitos os trabalhadores doena,
invalidez, desemprego (GIDDENS, 2000).

Para este autor preciso ter claro que os seguros so mecanismos de reao que administram
os riscos, redistribuindo-os, mas sem elimin-los (GIDDENS, 2000). O sujeito, ao contratar
uma seguradora, transfere os riscos que o circundam em troca de pagamento. Frente aos riscos
de diversas ordens, possvel criar uma infinidade de seguros e, consequentemente, obter
lucro com eles. O risco na sociedade capitalista tem elevado potencial lucrativo, no por
acaso que os sistemas de seguros se desenvolveram to bem em nosso meio. O capitalismo
impensvel e impraticvel sem o comrcio e a transferncia de risco (GIDDENS, 2000).

Ainda em relao ao termo, Giddens (1991) inclui outros elementos que devem ser
considerados. necessrio estar ciente de que risco no sinnimo de perigo nem de
infortnio, ainda que os termos estejam relacionados (GIDDENS, 1991; 2000). O risco
pressupe o perigo, isso , pressupe uma ameaa aos resultados esperados (GIDDENS,
1991), ele se refere a infortnios ativamente avaliados em relao a possibilidades futuras
(GIDDENS, 2000, p. 33). Isto , o risco depende da possibilidade de avaliao prvia de
danos que possam vir a ocorrer no futuro.

Giddens (2000) afirma que na modernidade existem dois tipos diferentes de risco, o risco
fabricado e o risco externo. O primeiro resulta principalmente das aes dos prprios homens,
criado pelo impacto de nosso crescente conhecimento sobre o mundo (GIDDENS, 2000,
p. 36). E o outro vindo de fora, das fixidades da tradio ou da natureza (GIDDENS,
2000, p. 36). Porm, o risco fabricado o mais complicado de certificar seu nvel de ameaa,
eles so to ameaadores ou mais, quanto os que vm de fora (GIDDENS, 2000, p. 44).

Diante da predominncia do risco fabricado fica cada vez mais difcil fazer uso de explicaes
divinas ou msticas, como se fez durante longo perodo. Na modernidade, at mesmo a
populao leiga entende o risco como risco. E essa conscincia tornou bastante difcil gerar
confiana em aes arriscadas, inclusive aquelas com o aval da cincia, pois j se sabe das
limitaes dela diante da infinidade de situaes de ameaa que nos aflige (GIDDENS, 1991).
A cincia no de total confiana, ela aglomera diferentes pontos de vista, diariamente nos
deparamos com a negao de verdades antes tidas como absolutas e inquestionveis.
 46

Outro termo entrelaado ao risco confiana, esta normalmente utilizada para minimizar os
perigos aos quais esto sujeitos tipos especficos de atividade. Isto , em certas circunstncias
os padres de risco so institucionalizados no interior de sistemas de confiana, possibilitando
calcular o nvel do risco. Consequentemente, torna-se possvel definir um limite aceitvel
de risco, minimizando o perigo e garantindo a manuteno da confiana.

A abrangncia do risco da modernidade tambm mudou, foi ampliada. Na modernidade o

risco deixou de ser uma questo individual, j se reconhece a existncia de riscos que afetam a
sociedade coletivamente. Em outras palavras, o risco se tornou global no sentido da
intensidade ameaa a continuidade da vida no planeta , do aumento da quantidade de
eventos presente em todas as partes do globo e do nmero de afetados ele atinge se no
todos, pelo menos a maioria das pessoas (GIDDENS, 1991).

O conhecimento sobre o risco relevante tanto para Beck como para Giddens, ele implica na
elaborao de modos ou de enfrentamento ou de convivncia com os riscos e os danos deles
resultante. As estratgias de reao apontadas por Giddens (1991) so: a aceitao
pragmtica, o otimismo sustentado, o pessimismo cnico e o engajamento radical. A aceitao
pragmtica envolve uma concentrao em sobreviver, isto significa que no mundo
moderno, ainda que descontrolado, possvel construir mecanismos para bloquear ou
contornar os riscos e continuar seguindo a vida. J o otimismo sustentado uma f contnua
na razo providencial a despeito de quaisquer ameaas de perigo atuais. Contrrio ao
otimismo da reao anterior, o pessimismo cnico pressupe que o futuro trar ocorrncias
no desejadas e, frente a elas, utiliza-se o cinismo para abrandar o impacto desses episdios. E
o engajamento radical quando se opta pela adoo de uma atitude de contestao em relao
s situaes consideradas perigosas, com o objetivo de reduzir ou transcender as
consequncias indesejadas.

Se considerarmos que h predominncia dos riscos fabricados, podemos acrescentar lista, a

adoo do chamado princpio do acautelamento, isto , diante da incerteza preciso agir
com cautela, para verificar se correr o risco valer a pena (GIDDENS, 2000). Apesar de o
autor apresentar muitas possibilidades de enfrentamento, ele no explicita seu
posicionamento.

Isso posto, podemos concluir que, do ponto de vista de Beck e Giddens, o termo risco
inerente ao sistema capitalista e crucial para o seu desenvolvimento. Todavia, a partir da
 47

crise dos anos 1970, a dimenso negativa do risco se sobrepe dimenso positiva de
ousadia, provocando uma reorganizao da sociedade direcionada por novos parmetros.

Isso significa que as categorias utilizadas para explicar a sociedade at ento, no do conta
mais da realidade contempornea. Nesse sentido, o trabalho deu lugar ao risco e classe social
tornou-se antiquado.

A concepo de risco para eles estaria atrelada possibilidade de previso de danos e,

paralelamente, da capacidade de enfrentamento do indivduo frente a eles. Sendo esta relao
com o futuro o ponto mais relevante de se apreender em relao aos riscos. Isso porque esse
vis permite determinar situaes que devem ser evitadas e, consequentemente, possibilita a
elaborao de aes e estratgias para gesto dos riscos, seja reduzindo os riscos ou
compensando aqueles que foram afetados negativamente por eles.

2.1.2 O enfoque da proteo social: Rosanvallon e Castel

Pierre Rosanvallon (1998), historiador e cientista social, utilizou os termos risco e

vulnerabilidade ao estudar as manifestaes do que ele chama de nova questo social e a
forma de resolv-la. Intitulada A nova questo social: repensando o Estado Providncia, a
obra foi publicada na Frana em 1995 e trs anos mais tarde no Brasil.

Nesta obra, o autor questiona a continuidade da sociedade securitria. A falncia desta

sociedade, para ele, est apontada desde a crise de 1970, que trouxe como consequncia no
s o retorno das inseguranas sociais que o Estado Providncia parecia ter solucionado no
perodo dos Trinta Gloriosos, mas tambm, manifestaes inditas que no se pode enquadrar
nas antigas categorias da explorao do homem (ROSANVALLON, 1998).

Para ele, o desenvolvimento do Estado Providncia estava fundamentado em um sistema

securitrio, em que garantias sociais estavam integradas a seguros obrigatrios cobrindo os
principais riscos da existncia doena, desemprego, aposentadoria, invalidez, etc. Referia-se
a riscos comuns em uma sociedade salarial, aos quais todos os indivduos, igual e
aleatoriamente, estavam sujeitos (ROSANVALLON, 1998). O risco, para o autor, era uma
categoria unificadora que aglomerava todos os problemas sociais.
 48

Sendo assim, ele acreditava que, nesse perodo, a aplicao do seguro aos problemas sociais
permitiu sair da noo subjetiva de conduta e da responsabilidade individual e assumir a
noo objetiva de risco. Isto , tratava-se do risco em sua dimenso probabilstica e estatstica
do social, que podia ser calculado independente do julgamento dos indivduos
(ROSANVALLON, 1998).

Todavia, o autor defende que, a partir do fim dos Trinta Gloriosos, a categoria risco perdeu
muito da sua pertinncia, o social no pode mais ser percebido exclusivamente em termos de
risco (ROSANVALLON, 1998, p. 38). Para o autor, a partir da crise, riscos que pareciam
circunstanciais tornaram-se situaes estveis, como o desemprego. Alm disso, os riscos
deixaram de ser aleatrios, a dependncia do idoso ou da pessoa com deficincia, por
exemplo, s seria aleatria se fosse de causa acidental, o que no uma regra, pois h pessoas
que nascem com deficincia e todos nascem, a princpio, com o mesmo destino de envelhecer.
Alm disso, para ele, agora a abordagem dos riscos tem uma viso mais determinista, que
permite perceber a reversibilidade mais frgil das situaes de ruptura, isto , permite
perceber que nem todos esto sujeitos da mesma forma aos riscos.

Rosanvallon (1998) acredita que a noo de risco continua relevante, mas so riscos de outra
escala. Para ele, o risco de perder a renda deixou de ser o referencial, em seu lugar est o risco
catastrfico perigos naturais, acidentes tecnolgicos, agresses de grande amplitude ao meio
ambiente. Para ele, so ameaas de grande relevncia aquelas que afetam populaes inteiras
e no mais indivduos isolados.

Isso implica em mudanas nos princpios da seguridade social, em torno do risco de

catstrofe, todas as barreiras e distines entre os homens desaparecem, por outro lado,
quando no se trata de catstrofe, a sociedade retoma o princpio da responsabilidade
individual (ROSANVALLON, 1998). Para ele, uma espcie de movimento moda
estadunidense, no qual os indivduos so convocados por administrar a sua vida, cada um por
si.

Soma-se ainda, a mudana da forma como percebermos o risco, alm dos riscos clssicos,
relacionados condio salarial, surgiram novas modalidades de insegurana social, como a
ruptura familiar e ameaas internacionais.
 49

Outra novidade do pensamento de Rosanvallon se refere ao progresso da gentica mdica. Ele

aponta que o progresso da gentica permite tanto o rompimento com a ideia do azar, quanto
propor uma causalidade orgnica previsvel. De modo que no podemos mais dizer que todos
tm a mesma possibilidade de vir a desenvolver determinadas patologias, pelo contrrio, o
desenvolvimento da gentica permite personalizar o risco, identificar aquilo que inato e o
que adquirido, resultado das escolhas individuais.

Isso posto, para Rosanvallon (1998), indubitavelmente a noo de risco se mantem, mas
uma noo que se tornou insuficiente, j no possvel mais ignorar as especificidades
individuais, nem todos os indivduos esto sujeitos da mesma forma a riscos de natureza
aleatria e circunstancial. Da ele defender o uso de outra noo no lugar de risco.

Segundo ele, a palavra risco deve ser substituda por precariedade ou vulnerabilidade, j
que vulnerabilidade permite perceber as especificidades dos indivduos sejam as inatas
ou aquelas adquiridas. Para ele, s a partir das vulnerabilidades ser possvel adequar a
proteo social ao novo momento da sociedade, pois essa noo que permite
individualizar as intervenes de acordo com as demandas especficas dos cidados.

Realizar essa substituio de risco por vulnerabilidade, isto , reconhecer as especificidades

de cada indivduo, para Rosanvallon (1995), significa romper o vu da ignorncia,
desvendar a questo das influncias individuais, afinal, no justo escolher a priori o que
ou quem ser segurado, deve-se antes considerar as opes individuais, uma vez que a
contrapartida necessria para a proteo social.

Outro francs que se dedicou a entender os rumos da proteo social foi o socilogo Robert
Castel, que tambm faz uso dos termos risco e vulnerabilidade como categorias fundantes
para analisar a proteo social aps os Trinta Gloriosos.

O termo risco foi abordado pelo autor na obra Insegurana social. Nela Castel defendeu a
premissa de que vivemos em uma poca em que ser protegido tambm ser ameaado,
viver numa sociedade dita securitria no garante que as promessas de segurana sero
cumpridas com xito. O objetivo do autor, convencer-nos de que impossvel garantir a
proteo desejada, no se pode cobrir completamente as duas ordens de proteo, a civil e a
social. Deteremos-nos aqui ordem da proteo social, visto que o risco est atrelado a ela.
 50

A proteo social responsvel pela cobertura contra os principais riscos suscetveis de

acarretar uma degradao da situao dos indivduos (CASTEL, 2005). O autor caracteriza o
risco social como um evento que compromete a capacidade dos indivduos de assegurar
por si mesmo sua independncia social (CASTEL, 2005, p. 27, grifo nosso). E, se estamos
numa sociedade salarial, isso significa que estar em risco estar diante de uma situao que
dificulta ou impossibilita o indivduo de assegurar por si mesmo, atravs do trabalho, seu
bem-estar.

Viver sujeito s intempries uma experincia secular que foi partilhada por uma grande
parte daqueles que [sobre]vivem do trabalho (CASTEL, 2005). A insegurana social uma
experincia que atravessou a histria, mas por muito tempo suas expresses no ganharam
visibilidade, porque os que padeciam dela nunca tiveram voz, salvo em momentos de revolta.
Todos aqueles que no tinham como assegurar sua existncia pela propriedade ficavam ao
Deus dar (CASTEL, 2005).

Mas mecanismos de reao foram elaborados, especialmente, depois da Segunda Guerra. Isso
porque, como vimos na introduo desse estudo, poca existia uma possibilidade de ruptura
da ordem posta. Assim, de um lado, constituiu-se uma proteo forte ao trabalho, criando a
sociedade salarial, na qual o trabalho tornou-se emprego, isto , um Estado dotado de um
estatuto que inclui garantias no comerciais, como o direito a um salrio mnimo, as protees
do direito do trabalho, a cobertura dos acidentes, da doena (CASTEL, 2005, p. 32 itlico do
autor). E, do outro lado, construiu-se um novo tipo de propriedade, a propriedade social, que
garantia ao indivduo condies de segurana que antes s poderiam ser adquiridas pela
propriedade privada, so seguranas garantidas ao trabalhador no momento em que ele est
fora do trabalho (CASTEL, 2005).

Nessa lgica onde a relao de trabalho deixou de ser puramente comercial, o Estado assumiu
um papel central na afirmao dos dispositivos de proteo ao trabalhador, ele operava
mecanismos de reduo dos riscos, porm sem redistribuir as riquezas socialmente
produzidas.

Para Castel, a sociedade salarial, apesar de fortemente protetora, continuou extremamente

desigual. uma sociedade de semelhantes, diferenciada, portanto, hierarquizada, mas na
qual todos os membros podem manter relaes de interdependncia porque eles dispem de
um fundo de recursos comuns e de direitos comuns (CASTEL, 2005, p. 36).
 51

Nessa perspectiva, o autor argumenta que o Estado conseguiu operar a reduo dos riscos
devido condio conjuntural e estrutural. A primeira porque se vivia um momento de
crescimento da economia e a segunda devido consolidao do estatuto do trabalho, uma
conveno coletiva dos trabalhadores que garantia a eles condies de negociar com os
empregadores.

Contudo, a partir da dcada de 1970, esse cenrio foi modificado, no havia estabilidade
econmica, nem a organizao dos trabalhadores, que passaram a concorrer entre si por um
lugar no mercado de trabalho. As mudanas oriundas desse contexto de crise, para Castel
(2005), no foram distribudas de maneira aleatria, os indivduos se beneficiam ou so
prejudicados tanto pelas suas capacidades prprias, de mbito psicolgico, quanto pelos
recursos objetivos que podem mobilizar e dos suportes sobre os quais podem se apoiar.
Afinal, no estamos em uma sociedade de iguais, mas em uma sociedade de semelhantes.

Na distribuio dos riscos, o grupo daqueles que contam apenas com os recursos disponveis a
partir do trabalho, so refns de suportes coletivos, nas palavras do autor para aqueles que
no dispem de outros capitais [...] as protees so coletivas ou no existem (CASTEL,
2005, p. 48, itlico do autor). Portanto, caso os sistemas de proteo coletiva da sociedade
salarial desmantelem, aqueles que vivem exclusivamente do trabalho estaro novamente
imersos na insegurana social.

Mas no se trata da insegurana vivida antes do perodo do Estado de Bem-Estar Social, mas
sim daquela vivida a partir dos anos 1980 quando se instala nova problemtica da insegurana
(CASTEL, 2005). Alm de ficar cada vez mais difcil estarmos protegidos diante dos riscos
clssicos acidente, doena, desemprego, incapacidade para o trabalho , estamos diante
do surgimento de novos riscos industriais, tecnolgicos, sanitrios, naturais.

O autor concorda com Beck quando se trata da generalizao do sentimento de impotncia

diante das novas ameaas, da busca interminvel por segurana que nunca alcanada. Mas
acredita que no se pode dizer que vivemos em uma sociedade de risco, porque risco no
sentido prprio da palavra um acontecimento previsvel, cujas chances de que ele possa
acontecer e o custo dos prejuzos que trar pode ser previamente avaliados (CASTEL, 2005,
p. 61, grifo nosso). E no momento atual, estamos diante de acontecimentos imprevisveis, que
no so calculveis segundo uma lgica probabilstica e, portanto, no estamos tratando
propriamente de riscos, mas de eventualidades nefastas, ou ameaas, ou perigos que correm
 52

efetivamente o risco de acontecer, mas sem que se disponha de tecnologias adequadas para
assumi-las, nem mesmo de conhecimentos suficientes para antecip-las (CASTEL, 2005, p.
61).

Castel (2005) pe em debate a noo de cultura do risco formulada por Giddens, da qual
tratamos, e afirma que esta extrapola a prpria noo de risco, impedindo que ela seja
operatria. O risco e o medo so colocados no centro do futuro, mas o conhecimento sobre
eles no implica em elaborao de mecanismos de reduo das incertezas para tornar o futuro
mais seguro.

Em se tratando da abrangncia dos riscos, Castel (2005) discorda de Beck e Giddens, os

riscos12 no so democrticos, existem injustias gritantes na distribuio desses,
especialmente se consideramos o contexto mundial. Por conseguinte, no estamos em uma
sociedade sem classes, apesar da heterogeneidade, existem indivduos que partilham da
mesma trajetria.

Para enfrentar os prejuzos e danos, o autor sugere formas distintas das utilizadas na sociedade
salarial, para ele seria preciso estabelecer instncias polticas transnacionais bem poderosas
para impor limites ao frenesi do lucro e domesticar o mercado globalizado (CASTEL,
2005, p.64, grifo nosso). Apesar de se distinguir de Beck, que na obra aqui estudada no
apontou sadas para driblar ou reduzir a insegurana, e Giddens, que no se posicionou diante
dos variados modos de agir diante do risco, Castel acaba propondo mais do mesmo,
insistindo na possibilidade de dominar o capital no sistema em que ele central, o que dita as
ordens.

J na obra Metamorfoses da questo social, Castel (2009) se dedica a retratar e dimensionar

a existncia de uma parcela considervel da populao posta em situao de flutuao na
estrutura social que a impossibilita de encontrar um lugar no mundo, indivduos que esto
margem do trabalho e nas fronteiras das formas de troca socialmente consagradas
desempregados por longo perodo, moradores dos subrbios pobres, beneficirios de renda
mnima, jovens procura de emprego. A proporo de indivduos vivenciando essas situaes
permitiu Castel (2009) concluir que h a possibilidade de uma ruptura da coeso social, isto ,
estamos diante de uma problemtica da integrao ou da perda da identidade, da falta de

12
Castel coloca o termo risco entre aspas porque, como dissemos, ele no aceita as situaes que so colocadas
hoje como novos riscos como risco propriamente dito.
 53

objetivos desses indivduos. Nesse contexto, ganham sentido as noes trabalhadas pelo autor
vulnerabilidade de massa, invalidao social e desfiliao.

Esse cenrio resulta da crise de 1970, que abalou a condio salarial em um momento que o
trabalho assalariado tinha se tornado sinnimo de segurana. O trabalho tem papel central na
vida do indivduo, o elemento que atua como um suporte privilegiado de inscrio na
estrutura social (CASTEL, 2009, p.24). O trabalho define a insero social do sujeito e,
consequentemente, o no acesso ao trabalho indica que o sujeito est fora do circuito social.

A partir dessa premissa, metaforicamente, Castel (2009) dividiu a sociedade em quatro

zonas: de insero, de vulnerabilidade, de assistncia e de desfiliao. So reas que
comportam dos trabalhadores estveis at aqueles sem nenhuma atividade produtiva, sem
nenhum vnculo relacional. Ao construir as zonas, alerta que no considerou a estratificao
social, a busca por evidenciar as relaes existentes entre precariedade econmica e a
instabilidade social, e no apenas tratar de grupos desprovidos de reservas econmicas, tratar
da pobreza. Alm disso, o modelo proposto no esttico, trata-se de esclarecer os processos
que fazem os sujeitos transitar de uma zona para outra.

A hiptese que o arranjo dos equilbrios entre essas zonas pode servir como um indicador
privilegiado para avaliar a coeso de um conjunto social num dado momento (CASTEL,
2009), portanto, se no existe equilbrio entre elas, h possibilidade de ruptura.

Em funo do nosso objeto, cabe pensar a zona de vulnerabilidade. Castel (2009) apresenta a
zona de vulnerabilidade como uma uma zona intermediria, instvel, que conjuga
precariedade do trabalho e fragilidade dos suportes de proximidade (CASTEL, 2009, p.
24, grifo nosso). Includos esto os indivduos que flutuam na estrutura social, ora esto
integrados, ora no esto.

Esse o grupo que mais cresce nos ltimos tempos, por isso se tornou alvo do debate
empreendido por Castel. A zona de vulnerabilidade est em expanso, ela nutre as
turbulncias que fragilizam as situaes conquistadas e desfazem estatutos assegurados
(CASTEL, 2009, p.27). Em momentos de crise, de aumento do desemprego, de generalizao
do subemprego, a zona de vulnerabilidade se dilata, atingindo quem est na zona de
integrao e ampliando a zona de desfiliao (CASTEL, 2009). A zona de vulnerabilidade
 54

ocupa uma posio estratgica, se controlada, permite a estabilidade da estrutura social,

quando em desequilbrio, pode provocar sua fratura.

Para Castel, ainda que o termo vulnerabilidade tenha se popularizado a partir dos anos 1990,
no podemos deduzir que um elemento novo, pelo contrrio, a vulnerabilidade um
vagalho secular que marcou a condio popular com o selo da incerteza e, mais amide,
com o do infortnio (CASTEL, 2009, p. 27, grifo nosso).

O reconhecimento daquilo que Castel define como vulnerabilidade, est presente desde o fim
do sculo XVII, perodo do reconhecimento da existncia de uma pobreza de massa, que
colocava em xeque a coeso social (CASTEL, 2009). Esta situao de pauperismo revelava
que a condio de trabalho enquanto tal expunha todos os que viviam do trabalho ao risco, e
no apenas os ditos marginais, os assistidos e os desfiliados (CASTEL, 2009). Era uma
problemtica resultante do modelo societrio, que de um lado trazia o progresso,
especialmente, para os financistas e mercadores, mas de outro expunha os trabalhadores aos
acasos de um mercado cujas flutuaes se intensificavam (CASTEL, 2009).

interessante notar que, desde seu surgimento, a vulnerabilidade no se restringe aos

miserveis dependentes da assistncia (inaptos para o trabalho) e desfiliados
(desempregados empregveis). Pelo contrrio, a vulnerabilidade atinge especialmente os
trabalhadores empregados que, pela degradao das condies de trabalho, no conseguem
garantir os meio necessrios para a sobrevivncia deles e de seus dependentes. Os poderosos
e os estveis no esto colocados num Olimpo de onde possam contemplar impavidamente a
misria do mundo. Integrados, vulnerveis e desfiliados pertencem a um mesmo
conjunto, mas cuja unidade problemtica (CASTEL, 2009, p. 34, grifo nosso).

Apesar de reconhecer a vulnerabilidade como uma dimenso coletiva da condio popular, no

decorrer dos sculos, a zona de vulnerabilidade se estendeu, mesmo com a problemtica da
escassez resolvida e com a melhora da situao econmica e social (CASTEL, 2009). Para o
autor, o fim do flagelo da fome e das pestes, responsveis pelo reequilbrio econmico e
demogrfico via regulao atravs da morte , provocou uma exploso demogrfica, que
pesou sobre o conjunto dos trabalhadores. Assim, mesmo com a reduo do nmero de casos
de misria extrema, a vulnerabilidade em massa aumentou. Todavia, nos Trinta Gloriosos a
vulnerabilidade do indivduo foi afastada, o Estado se tornou o principal suporte e sua
principal proteo.
 55

Cabe esclarecer, no entanto, que o perodo dos Trinta Anos Gloriosos, mais conhecidos como
Welfare State, alm de estar relacionado explorao dos pases perifricos, tambm foi um
processo inacabado no acabou com a lgica da explorao do trabalho e atravessado por
efeitos ambguos a proteo homogeneizava todos os indivduos, a existncia era
programada em nome de proteo (CASTEL, 2009). Somam-se ainda as consequncias de
efeito contraditrio, a substituio da proteo prxima. A solidariedade entre comunidade,
vizinhana e parentes ficou em segundo plano, em destaque ficou a proteo abstrata do
Estado, uma entidade jurdico-administrativa, que acabou criando uma sociedade
individualista, rompendo o lao de pertena ao coletivo real.

A partir da exposio das ideias defendidas por Castel (2005, 2009), possvel perceber que
tanto o termo risco quanto vulnerabilidade esto presentes na histria do capitalismo. E em
momentos de crise eles ganham relevncia, porque abrange uma parcela considervel da
populao, aqueles que vivem do trabalho, colocando em xeque a coeso social.

2.1.3 Amartya Sen e as capacidades

Na parte introdutria desse estudo, vimos que a concepo de pobreza utilizada e propagada
pelo Banco Mundial faz uso dos termos como balizadores da mensurao de pobreza. Vimos
ainda que a concepo tem como principal referncia as teorizaes acerca da pobreza e da
desigualdade elaboradas por Amartya Sen economista indiano, ganhador do Prmio Nobel
de Economia de 1998. Atualmente, Sen considerado uma autoridade mundial em teoria da
escolha social e economia do bem-estar (MAURIEL, 2008). Entre as obras dele, selecionamos
Desenvolvimento como liberdade, publicado no ano 2000, obra em que o autor publica as
conferncias proferidas por ele quando era membro da presidncia do Banco Mundial (ano de
1996).

Sen (2000) parte da ideia de que vivemos em um mundo de riquezas sem precedentes, mas ao
mesmo tempo convivemos tambm com um cenrio de privao, destituio e opresso
extraordinrias. So muitos os males que nos rodeiam, aos antigos somam-se os novos. O
autor defende que as diferentes formas de liberdade so os meios possveis para super-los: a
expanso da liberdade considerada (1) o fim primordial e o (2) principal meio do
desenvolvimento (SEN, 2000, p. 52).
 56

Desenvolvimento uma expresso entendida por ele como eliminao de privaes de

liberdade que limitam as escolhas e as oportunidades das pessoas de exercer ponderadamente
sua condio de agente, isto , o desenvolvimento como um processo de expanso das
liberdades. Nesse sentido, o desenvolvimento requer que se removam as principais fontes de
privao de liberdade: pobreza e tirania, carncia de oportunidades econmicas e destituio
social sistemtica, negligncia dos servios pblicos e intolerncia ou interferncia excessiva
de Estados repressivos (SEN, 2000, p. 18).

O objetivo da obra e demonstrar que preciso reconhecer o papel das diferentes formas de
liberdade no combate a esses males. De fato, a condio de agente dos indivduos , em
ltima anlise, central para lidar com essas privaes (SEN, 2000, p.10). No entanto, cabe
lembrar que a condio de agente de cada um inescapavelmente restrita e limitada pelas
oportunidades sociais, polticas e econmicas de que dispomos (SEN, 2000, p.10). Sendo
assim, ele conclui que para combater os problemas que enfrentamos, temos de considerar a
liberdade individual um comprometimento social (SEN, 2000, p.10). A viso de liberdade
adotada por ele envolve tanto os processos que permitem a liberdade de aes e decises
como as oportunidades reais que as pessoas tm, dadas as suas circunstncias pessoais e
sociais.

Com isso, Sen muda o foco da anlise da pobreza e desigualdade, migra da renda (ter) para a
pessoa (ser ou fazer), em outras palavras, o mais importante o que as pessoas so capazes de
fazer com os bens que possuem (MAURIEL, 2008). Para a autora, Sen inaugura uma nova
viso sobre o todo social, que permite migrar a anlise da realidade social da estrutura para o
indivduo. Desse modo, no h questionamentos sobre o modo como rege a sociedade, o que
importa igualar as capacidades do indivduo de agir diante das diferentes situaes.

Para ele, existem duas razes para considerar de crucial importncia a liberdade individual no
conceito de desenvolvimento. Primeiro as liberdades individuais substantivas so
consideradas essenciais, isto , o xito de uma sociedade deve ser avaliado segundo as
liberdades substantivas que os membros dessa sociedade desfrutam. A segunda razo para
considerar to crucial a liberdade substantiva que a liberdade no apenas a base da
avaliao de xito e fracasso, mas tambm um determinante principal da iniciativa individual
e da eficcia social. Ter mais liberdade melhora o potencial das pessoas para cuidar de si
mesmas e para influenciar o mundo, questes centrais para o processo de desenvolvimento. A
ideia possibilitar a ascenso da condio de agente do indivduo. Agente entendido por ele
 57

como algum que age e ocasiona mudana e cujas realizaes podem ser julgadas de acordo
com seus prprios valores e objetivos (SEN, 2000, p. 33).

Ele investiga cinco tipos distintos de liberdade vistos de uma perspectiva instrumental:
liberdades polticas; facilidades econmicas; oportunidades sociais; garantias de
transparncias e; segurana protetora. A primeira diz respeito s oportunidades que as pessoas
tm para determinar quem deve governar e quais os princpios devem conduzir a gesto,
inclui a todos os direitos polticos associados s democracias oportunidade de dilogo,
fiscalizao, liberdade de expresso, direito de voto. As facilidades econmicas so as
oportunidades que os indivduos tm para usar os recursos econmicos com propsitos de
consumo, produo ou troca. J as oportunidades sociais tm a ver com as disposies que a
sociedade estabelece nas reas de educao, sade, etc., as quais influenciam a liberdade
substantiva de o indivduo viver melhor. O quarto tipo refere-se s necessidades de
sinceridade que as pessoas podem almejar. Nas interaes sociais os indivduos lidam uns
com os outros com base em alguma suposio sobre o que lhes est sendo oferecido e o que
podem obter. Assim, a garantia de transparncia consiste na liberdade de lidar uns com os
outros sob garantias de dessegredo e clareza. Por ltimo, a segurana protetora, necessria
para proporcionar uma rede de segurana social, impedindo que a populao afetada seja
reduzida misria estarrecedora ou at mesmo fome e morte.

Cada um desses tipos de liberdade ajuda a promover a capacidade geral de uma pessoa. E esta
o elemento central da teoria seniana. Sen (2000) atribui mais importncia capacidade dos
indivduos que renda. Embora acredite que as liberdades individuais dependem da renda,
defende que para a concretizao dela devem ser considerados outros determinantes sociais e
econmicos acesso a servios pblicos de sade, de educao e de assistncia social e dos
direitos civis liberdade de participao nas discusses e decises pblicas de ordem social,
poltica ou econmica. At porque, como dissemos o objetivo central aumentar as
capacidades para que o indivduo alcance maior renda.

Para Sen (2000), utilizamos a renda e as mercadorias como base material de nosso bem-estar,
mas o uso que podemos dar a um dado pacote de mercadorias ou, de um modo mais geral, a
um dado nvel de renda, depende crucialmente de vrias circunstncias contingentes, tanto
pessoais como sociais. Uma das circunstncias apontadas por Sen (2000) como exemplo disso
so as heterogeneidades pessoais, as pessoas apresentam caractersticas fsicas dspares
 58

relacionadas incapacidade, doena, idade ou sexo, e isso faz com que suas necessidades se
distingam.

Diante de uma concepo de pobreza centrada nas capacidades, inaugurada por Sen (2000),
cabe ao Estado, no campo das polticas pblicas, criar estratgias para que essas liberdades
possam ser ampliadas, visando o aumento das capacidades humanas e das liberdades
substantivas. As polticas pblicas no devem ter como finalidade redistribuir renda ou
riquezas, mas possibilitar o aumento das capacidades, j que a ampliao da renda seria
alcanada pelos esforos dos prprios indivduos pela via do mercado (MAURIEL, 2008).
Isto significa dizer que ao Estado basta criar mecanismos que habilitem as pessoas a
empreender no mercado e, com isso, enfrentar individualmente a pobreza e, posteriormente,
garantir seu prprio bem-estar. At porque, ele parte da ideia que a liberdade o fim e o meio
para o desenvolvimento, ento, as pessoas tm de ser vistas como ativamente envolvidas
dada a oportunidade na conformao de seu prprio destino, e no apenas como
beneficirias passivas dos frutos de engenhosos programas de desenvolvimento (SEN, 2000,
p. 71).

Para ele, as aes pblicas devem ser distribudas a partir de teste de meios, neste devem
estar associadas informaes sobre suas capacidades ou deficincias e suas condies
econmicas. Essa ideia vai de encontro quelas com perspectivas universalizantes, visa
focalizar os servios pblicos em grupos com determinadas dificuldades e com determinada
condio financeira (renda).

O mercado tem um papel importante no processo de desenvolvimento, ele contribui para a

elevao do crescimento econmico e o progresso econmico global (SEN, 2000). no
mbito do mercado que as pessoas podem interagir e dedicar-se as atividades mutuamente
vantajosas. Os problemas que surgem no se devem ao seu funcionamento, at porque,
sabemos que o problema da privao no causado pela escassez do mercado, so as pessoas
que perdem a condio/capacidade de interagir nesse mbito. Portanto, para lidar com eles
no preciso inibir ou reduzir o mercado, pelo contrrio, preciso criar mecanismos que
melhorem seu funcionamento (MAURIEL, 2008).

Para Mauriel (2008), Sen apresenta um alto grau de sofisticao intelectual, compatvel com
os contextos social, econmico e poltico contemporneos. Ele permite pensar e construir
polticas de desenvolvimento sem recorrer necessariamente a um planejamento social direto
 59

via Estado. uma forma distinta do perodo do Estado de Bem-Estar que, como vimos,
contava com participao efetiva do Estado na elaborao e execuo de polticas sociais
frente s problemticas reconhecidamente provocadas pelo funcionamento do mercado.

A mudana da concepo de pobreza, para Mauriel (2008), significou a transferncia do baixo

nvel de renda para a privao de capacidades. Isso significa que no h necessidade de
estranhar a estrutura desigual da sociedade capitalista, basta criar estratgias que fortaleam as
capacidades individuais das pessoas.

Nesse sentido, continua a autora, as polticas pblicas deixam de ser uma possibilidade de
mudana na estrutura de renda e propriedade e passam a uma forma de compensaes das
desvantagens de capacidade, focalizando as aes em determinados grupos para otimizar a
utilizao dos recursos, mas sem tocar na raiz dos problemas, pois cada indivduo que deve
fazer a mudana que julgar necessria.

Para Mauriel (2008), as teorizaes de Sen proporcionam ao pensamento liberal uma nova
legitimidade terica e ideolgica na medida em que justifica e reproduz a dinmica
contempornea em sua feio mais aparente. Apresenta assim uma possibilidade de construir
um mundo melhor sem necessidade de mudanas estruturais, em outras palavras, sem
revoluo. Ele no tem como horizonte a constituio de um novo paradigma societrio.

Os termos risco e vulnerabilidade no aparecem nas teorizaes de Sen acerca da pobreza e da

desigualdade. Mas, depois de apropriadas pelo Banco Mundial, os termos foram incorporados
a elas. Prova disso so os comunicados sobre o um novo relatrio do Banco Mundial,
Comunicado imprensa N. 2001/042/S e tambm o relatrio do Banco Mundial de 2001
O Combate Pobreza no Brasil: relatrio sobre pobreza, com nfase nas polticas voltadas
para a reduo da pobreza urbana:
O relatrio baseia-se no ponto-de-vista segundo o qual a pobreza no
representa apenas baixa renda e baixo consumo, mas tambm a
falta de educao, de nutrio e de sade. Fundamentado no
depoimento dos prprios pobres e em mudanas na maneira de se ver
a pobreza, ele vai alm da definio da pobreza para incluir
tambm o sentimento de falta de poder, a incapacidade de se
expressar, a vulnerabilidade e o medo (BANCO MUNDIAL, 2000,
p. 2).

O relatrio recomenda que os governos dos pases em

desenvolvimento, em todos os nveis, os pases doadores, os
organismos internacionais, as ONG, a sociedade civil e as
comunidades locais se mobilizem em torno de trs reas prioritrias:
 60

- Oportunidade: A ampliao das oportunidades econmicas para

os pobres mediante estmulo ao crescimento econmico, fazendo
com que os mercados funcionem melhor para os pobres e
trabalhando no sentido da sua incluso, especialmente por meio do
aumento dos seus ativos, tais como terra e educao.
- Fortalecimento: Fortalecimento da capacidade dos pobres para
formularem eles prprios as decises que afetam as suas vidas,
acabando com a discriminao baseada em gnero, raa, etnia e
situao social.
- Segurana: Reduo da vulnerabilidade dos pobres a doenas,
choques econmicos, ms colheitas, desemprego, desastres
naturais e violncia, ajudando-os a enfrentar esses problemas
quando eles surgem (BANCO MUNDIAL, 2000, p. 2).

H uma multiplicidade de obstculos a uma maior reduo na taxa de

pobreza. por isso que as polticas pblicas voltadas para a reduo
da pobreza precisam incorporar estratgias mltiplas. Persistem ainda
diversos obstculos a uma reduo mais rpida e significativa da
pobreza. Esses obstculos incluem: (i) oportunidades limitadas em
decorrncia do baixo crescimento econmico no passado e o impacto
relativamente pequeno desse crescimento na reduo da pobreza, dado
um quadro de grande desigualdade de renda; (ii) poucos avanos na
educao; (iii) ms condies de sade; (iv) falta de recursos fsicos e
servios para os pobres; (v) lacunas na rede de segurana social e a
consequente insegurana e vulnerabilidade; (vi) problemas ligados
qualidade e focalizao das despesas sociais; e (vii) limitaes na
capacidade dos pobres de se manifestarem e participarem dos
processos de tomada de deciso em relao a assuntos que lhes digam
respeito(BANCO MUNDIAL, 2001, p. 12).

Uma rede de segurana social bsica que seja eficiente e bem

focalizada pode ser um importante instrumento de seguro contra o
risco da pobreza. Uma rede de segurana social tambm pode
garantir um nvel bsico de consumo para aqueles que so incapazes
de se beneficiar das oportunidades criadas pelo crescimento e pelos
investimentos sociais (BANCO MUNDIAL, 2001, p. 21).

As polticas sociais do Brasil incluem vrios programas que

constituem os elementos de uma rede de segurana social. Alm dos
programas de seguro social j mencionados, h os programas de
aposentadoria mnima e os programas de assistncia social voltados
para grupos da populao que so particularmente vulnerveis
(BANCO MUNDIAL, 2001, p. 21).

No primeiro documento, vulnerabilidade uma condio para alm da pobreza que coloca
alguns indivduos em situao de desvantagem. O mesmo documento indica que a ideia do
Banco Mundial que se criem estratgias para reduzir as vulnerabilidades, em outras
palavras, mecanismos que capacitem os pobres a enfrentar as mazelas, mas no toca em
momento algum que essas so resultantes da distribuio desigual das riquezas socialmente
produzidas. como se capacitar os pobres propiciassem condies de superao da
explorao do capital sobre o trabalho.
 61

J no segundo, a vulnerabilidade uma situao do indivduo que impede que a pobreza seja
superada. Ao lado das vulnerabilidades, o Banco Mundial responsabiliza as polticas
universais e os prprios pobres pela ineficincia das estratgias de enfrentamento da pobreza.
A pobreza entendida como um risco, isto , que pode ser aferido e enfrentado no interior do
prprio sistema a partir de estratgias de proteo bsica bem focalizada. E por fim, e mais
preocupante, explicitar que cabe a assistncia social cuidar da parcela mais vulnervel.

Feito esse percurso com os autores estrangeiros selecionados, cabia agora pensar luz das
formulaes de autores brasileiros.

2.2 Risco e vulnerabilidade: reviso de autores da poltica de assistncia social no Brasil

2.2.1 Aldaza Sposati: partcipe da formulao da LOAS e PNAS

Em 2001 Sposati, ao tratar dos desafios para a construo da poltica de assistncia social no
Brasil, j utilizava termos e expresses que mais tarde foram introduzidos ao texto da PNAS
vigilncia, proteo social, vulnerabilidade e risco. Cabe-nos atentar para os dois ltimos.

Em relao vulnerabilidade, foi um termo utilizado em vrios momentos sempre que trata
da funo e dos usurios da assistncia social , mas no chega a conceituar o termo. como
se j existisse um consenso a respeito dele.

A assistncia social exerce o papel de detectora de vulnerabilidades (SPOSATI, 2001, p.

66). Em outras palavras, tem a funo de identificar situaes de insegurana as quais os
cidados esto expostos. As vulnerabilidades na sociedade de mercado atinge mais a quem
menos tem, mas nem por isso deve-se voltar a Poltica de Assistncia Social para os
invisveis (SPOSATI, 2001, p.65). Nos dois momentos o termo vulnerabilidade
entendido como situao de ameaa, de insegurana que devem ser cobertas pela Poltica de
Assistncia Social.

Quanto ao termo risco, Sposati (2001) defende explicitamente sua incluso na esfera da
assistncia social. Para ela a noo de risco no implica somente a iminncia imediata de
um perigo, mas quer dizer tambm possibilidade de, num futuro prximo, ocorrer uma
perda de qualidade de vida pela ausncia de uma ao preventiva (SPOSATI, 2001, p.
69). Isto , o risco aponta para situaes de perigo iminente, todavia, traz consigo a
 62

possibilidade de preveno, inclusive a autora afirma que a ao preventiva irm siamesa

do risco.

Para Sposati (2001) a noo de risco possibilita assistncia social estabelecer quais as
situaes que tornam os cidados mais sujeitos vivncia de um risco. E para isso a Poltica
de Assistncia Social deve estabelecer quais vulnerabilidades sociais devem ser cobertas. H
uma relao indissocivel do risco com a vulnerabilidade, os riscos expem os sujeitos a
situaes vulnerveis. Outro apontamento desse trecho que existem riscos de diversas
ordens, porm nem todos so de competncia da assistncia social.

Segundo a autora compete assistncia social assegurar a reduo ou eliminao de

vulnerabilidades que fragilizam a resistncia do cidado e da famlia ao processo de excluso.
E o enfrentamento da excluso se d a partir da construo de vnculos, elos de visibilidade de
mltiplos segmentos perante a responsabilidade pblica (SPOSATI, 2001). A assistncia
social uma poltica de incluso, de consolidao de laos sociais e familiares. Assim, h um
nexo explicativo entre risco e excluso.

Em 2004, antes da aprovao da PNAS, Sposati, ao tratar das contribuies para a construo
do SUAS, novamente faz uso dos termos risco e vulnerabilidade. Ela afirma que a
implantao do SUAS exige construir referncias sobre a totalidade de vulnerabilidades e
riscos sociais, superando a vertente de anlise segregadora em segmentos sociais, sem
compromisso com a cobertura universal e o alcance da qualidade dos resultados (SPOSATI,
2004, p. 173). Nesse caso, uma vantagem em se utilizar os termos risco e vulnerabilidade a
possibilidade de ampliao do acesso Poltica de Assistncia Social para alm dos grupos
apontados pela LOAS idosos, crianas e adolescentes, pessoas com deficincia, etc.

No texto O primeiro ano do SUAS, de 2006, ao refletir a dimenso acadmica sobre os

empecilhos que se prenunciam na concretizao de uma poltica pblica direcionada a
garantir direitos de cidadania no campo da assistncia social, Sposati afirma que o
dimensionamento dos riscos e vulnerabilidades, como condies prioritrias na assistncia
social, no retiram a preocupao com o desenvolvimento da ateno ao quase risco ou com a
descoberta de iniciativas inibidoras de presena ou do agravamento da vulnerabilidade
(SPOSATI, 2006, p. 112).
 63

A autora reafirma que o uso dos termos traz a vantagem de permitir Poltica de Assistncia
Social expandir a cobertura, trabalhando no apenas com as minorias ou com os pobres depois
de instalada a situao de miserabilidade, mas sim atuando como poltica de proteo social,
prevenindo tal situao.

Sposati (2006) tambm lembra que uma das competncias da assistncia social atuar para
reduzir ou eliminar riscos e vulnerabilidades e no para combater a pobreza13. Esclarecendo
que, para ela, nem risco nem vulnerabilidade sinnimo de pobreza.

Mais adiante, em uma obra composta por uma coletnea de textos publicada pelo MDS e pela
UNESCO, intitulada Concepo e Gesto da Proteo Social no Contributiva no Brasil, a
autora publicou um artigo no qual se dedicou com mais afinco anlise dos termos, buscando
apresentar a relao entre eles e a proteo social no contributiva. Essa anlise foi motivada
pelo reconhecimento de que a introduo dos termos aqui estudados provocaram diversos
debates e mltiplas concepes entre os que militam e analisam a PNAS (SPOSATI, 2009).

Neste documento, Sposati acredita que, em se tratando do termo risco, este est intimamente
ligado ao capitalismo, est presente em vrias reas de estudo, e aponta vrias perspectivas.
Porm, apenas uma delas est relacionada assistncia social, aquela que se refere aos riscos
que surgem das relaes e que levam [...] apartao, ao isolamento, ao abandono,
excluso. Ainda podem ser includos a violncia fsica e sexual nas formas de convvio
(SPOSATI, 2009, p. 29, grifos nossos).

Para ela, o termo tem contedo substantivo que define o que risco , adjetivo gradao
do risco, a intensidade do dano causado e temporal o qu causa e qual dano provoca. Para
tratar de situaes de risco necessrio apreender todas essas dimenses nele inscritas, as
incidncias, as causalidades, as dimenses dos danos para estimar a possibilidade de
reparao e superao, o grau de agresso do risco, o grau de vulnerabilidade/resistncia ao
risco (SPOSATI, 2009, p. 29).

A autora aponta cinco fatores de risco e/ou agravadores das vulnerabilidades de famlia e de
pessoas: a separao espacial viver em territrios com precrios acessos e infraestrutura ;
padres de coeso e convivncia familiar comunitria e social apartao, isolamento,

13
At porque, em texto anterior (SPOSATI, 2004) ela alega que o combate pobreza s possvel quando a
sociedade capitalista for superada.
 64

discriminao, ausncia de pertencimento ; contingncias da natureza - enchentes,

deslizamentos, secas ; etnia, gnero, religio, orientao sexual e; desigualdade
econmica.

Ela defende que apesar dos riscos afetarem todos os cidados, as condies de enfrent-los ou
super-los so distintas, os cidados podem ser mais ou menos prejudicados pela exposio
aos riscos e vulnerabilidades, dependendo da condio de vida e da ocorrncia da cidadania
precria, que acaba por impedir alguns de encarar a tais riscos com seus prprios recursos
(SPOSATI, 2009).

Isso significa que os riscos atingem de modo diferente os indivduos, dependendo da classe
social a qual pertence. Ao contrrio de Beck, para Sposati, embora os riscos tenham se
expandido, no houve uma superao da sociedade de classes. Na verdade, complementa a
autora, vive-se um momento de acmulo das velhas e novas precarizaes e sujeies aos
riscos sociais (2009).

Ainda que no conste no texto dela referncia Castel, o posicionamento deles se

assemelham em relao aos riscos. Ambos defendem que estar em risco social no ter
condies de garantir por si mesmo sua independncia social, depender da ajuda de outrem,
no caso da Assistncia Social, de aes do Estado.

Em se tratando de vulnerabilidade, a autora afirma que o termo tem sido interpretado de

vrias formas, muitas vezes usado como forma de reduo social utiliza-se o termo para se
referir ao sujeito, tirando dele sua condio de cidado e de culpabilizao do sujeito por
sua fragilidade. Ela defende outro modo de aplicao para vulnerabilidade, em favor da
utilizao do termo sempre relacionada a um dado risco social, permitindo que se perceba que
os sujeitos esto vulnerveis a uma dada ocorrncia. Deve-se considerar ainda que assim
como o risco, a vulnerabilidade tambm tem gradaes: os sujeitos podem ser mais ou menos
expostos, ou podem ser mais ou menos atingidos. Inclusive, para ela o fato de haver uma
gradao de risco e vulnerabilidade possibilita a hierarquizao das protees em bsica,
especial de mdia e alta complexidade.

Para Sposati (2009, p. 34) a ideia de vulnerabilidade social indica uma predisposio
precarizao, vitimizao, agresso e para eliminar as vulnerabilidades preciso substitu-las
por fora/resistncia e tambm eliminar os fatores de risco. Nas palavras da autora, atuar
 65

com vulnerabilidades significa reduzir fragilidades e capacitar potencialidades (SPOSATI,

2009, p.35).

Ora, os sujeitos tm vrias habilidades que no so atingidas pelas vulnerabilidades, e essas

devem ser potencializadas para capacit-los para confrontar as vulnerabilidades as quais eles,
em algum momento, podem estar expostos. Trata-se de uma noo de capital humano, j
abordada anteriormente.

Sposati (2009) aponta exemplos de vulnerabilidades a serem cobertas pela assistncia social:
precariedade da vida familiar renda, nmero de filhos, famlias chefiadas por mulheres ,
idade dos chefes de famlia; acesso infraestrutura e aos servios.

Para Sposati, risco e vulnerabilidade no so sinnimos, e que eles no se resumem

pobreza. Tanto o risco quanto a vulnerabilidade expe ou atinge os sujeitos de formas ou em
intensidades diversas, e que cada sujeito ou famlia vai responder de forma peculiar s
situaes que por ventura venham atingi-los. Nem todas as situaes de vulnerabilidade ou de
riscos devem ser cobertas pela assistncia social, mas compete rea capacitar os sujeitos
para enfrentar as situaes de risco e de vulnerabilidade.

2.2.2 Carmelita Yazbek, Berenice R. Couto e Raquel Raichelis: reflexes do SUAS

Couto, Yazbek e Raichelis (2010), ao apresentarem e problematizarem os fundamentos e

conceitos da PNAS e do SUAS, acreditam que os conceitos risco e vulnerabilidade devem ser
problematizados, dissociando-os da ideia de equipar ou descobrir as potencialidades dos
sujeitos. Alertam que no se resolve o problema das desigualdades com o desenvolvimento de
potencialidades. Para elas, os termos no so adjetivos da condio do usurio, eles so
produtos da desigualdade do sistema capitalista. Portanto, enfrent-las requer transformaes
que no so possveis a partir das polticas sociais, que como vimos, so aes contraditrias
que visam manuteno do sistema capitalista, consequentemente, da explorao e da
desigualdade.

Retomam a discusso sobre os termos ao tratar da abordagem territorial na Poltica de

Assistncia Social. Elas apontam que h uma infinidade de abordagens dessas categorias, mas
defendem o distanciamento daquelas que pregam a Sociedade de Risco, como as de Beck e
 66

Giddens. E lembram que preciso estar atento ao adotar uma determinada concepo, uma
vez que algumas abordagens reforam a perspectiva da responsabilizao individual para
enfrentar riscos que so coletivos, determinados pelo processo de produo e reproduo
social.

A afirmao destas autoras traz para o debate outro aspecto apontado por Iamamoto (2010):
atualmente, as polticas sociais so atravessadas por um conjunto de categorizaes de clara
inspirao liberal risco, vulnerabilidade, empowerment, excluso. A utilizao desses
termos implica tanto na defesa de que o mercado a via mais segura para superar as
dificuldades impostas classe trabalhadora, quanto na responsabilizao dos indivduos e
suas famlias por se protegerem contra os riscos.

Alm disso, as polticas e programas sociais de carter massivo esto sendo focalizadas nos
segmentos mais expostos s perversidades do sistema (famlias em condio de extrema
pobreza). A finalidade dessas aes a insero desses sujeitos no mercado, pela via do
consumo ou da venda de produtos, e no pela via do acesso aos direitos sociais dos quais eles
so portadores (IAMAMOTO, 2010). Isso posto, a autora afirma que as polticas sociais
padecem do ecletismo terico e aponta que elas esto na contramo de um projeto
universalizante de direitos sociais.

O que Iamamoto revela que se impe para as polticas sociais valores condizentes que o
projeto societrio que se defende. Os governos buscam implementar polticas sociais de nova
gerao, defendidas/impostas pelos organismos multilaterais aos pases perifricos, que
trazem como princpios a focalizao nos segmentos mais pobres da classe trabalhadora, da
fragmentao das polticas sociais, a destituio do sentido de direito das polticas sociais.
 67

3. A poltica de assistncia social no Brasil

Quem mal l, mal ouve, mal fala, mal v. (Monteiro Lobato)

Como vimos, foi a partir da dcada de 1980, devido s modificaes postas pela Carta Magna
de 1988, que a assistncia social assumiu uma nova condio: passou a contar com um
paradigma norteador; ganhou um novo significado, do ponto de vista conceitual; foi
introduzida nos debates de diversas ordens nas universidades, no campo jurdico, no
legislativo (PEREIRA, 2009). No entanto, ao contrrio do que era esperado, as gestes dos
presidentes Collor/Itamar, FHC, Lula atuaram na contramo daquilo que foi institudo na CF,
elaboraram diferentes estratgias para destituir o carter de direito adquirido pela assistncia
social.

mister aqui resgatar a trajetria da assistncia social no Brasil no decorrer da dcada de

1990 e nos anos 2000. A inteno tratar da trajetria da Assistncia Social no pas,
considerando que a poltica est atrelada ao posicionamento da gesto federal, que por sua vez
vem assumindo os ditames dos organismos internacionais, como apresentado na parte
introdutria.

Logo depois, nosso debate se volta ao processo de formulao da PNAS, a partir dele
buscamos explicitar o caminho e o processo entre a necessidade de elaborao da poltica (e o
que ela deveria conter), a apresentao da verso preliminar (e os debates que se seguiram
sobre este texto no interior do CNAS), a aprovao final da PNAS em outubro de 2004.

E, ao final, resgataremos nesse processo de construo da PNAS como, por que e para que os
termos risco e vulnerabilidade foram inscritos na Poltica.

3.1 A trajetria da poltica de assistncia social: como chegamos PNAS?

[...] na verdade, depois da Constituio de 88 ns lutamos. Depois,

lutamos mais cinco anos para ter a LOAS. E, depois da LOAS, vem o
governo FHC na contramo da Constituio, na contramo da LOAS,
na contramo... E tudo permaneceu como dantes (Mrcia Pinheiro).

Partindo do governo Collor, primeiro presidente eleito aps a CF, explicito que ele
desconsiderou todo o projeto de seguridade social elaborado na constituinte. No incio de sua
gesto como presidente, ele substituiu o discurso social-democrata do perodo eleitoral pelo
 68

neoliberal, abrindo o mercado brasileiro para o capital externo, confiscando ativos

financeiros, congelando preos e salrios, iniciando o processo de privatizao das estatais
(COUTO, 2006; BOITO Jr., 1999).

Em relao s polticas sociais, Couto (2006) e Pereira (2007) apontam que Collor utilizou-se
de mecanismos que desmontou o sistema de proteo social, especialmente das polticas que
compem a seguridade social sade, previdncia e assistncia social. Para elas, as polticas
introduzidas nessa gesto tinham vis paternalista, moralizante, clientelista e assistencialista.

No mbito da assistncia social, Collor no s vetou o projeto de Lei Orgnica da Assistncia

Social (LOAS) aprovado pela Assemblia Legislativa e pelo Senado, como desmantelou a
instituio de assistncia social que existia poca, a Legio Brasileira de Assistncia
(LBA)14 (SPOSATI, 2006; PEREIRA, 2007; BEHRING, 2008).

A passagem do governo Collor pelo Palcio do Planalto foi relmpago. No entanto, meio
mandato foi suficiente para iniciar a implementao de uma pauta regressiva, isto , Collor
retrocedeu em relao s tendncias democratizantes e s perspectivas redistributivas da
dcada de 1980 (BEHRING, 2008).

Depois, Itamar Franco assumiu e precisou recompor uma articulao poltica que desse
sustentao e condies de governabilidade ao seu curto mandato (BEHRING, 2008). Sua
gesto recebeu destaque devido ao Plano Real visava principalmente estabilidade
econmica (COUTO, 2006). O plano real buscou alcanar seu objetivo por meio de algumas
metas, entre elas destaca-se a redefinio do papel do Estado, que passaria a ser um
administrador de polticas macroeconmicas e de produo de bens sociais e de polticas
sociais compensatrias (COUTO, 2006).

Adotou o discurso da crise fiscal do Estado, defendido pelo FMI e pelo Banco Mundial, de
que os direitos sociais, tal como previsto na CF, provocariam o colapso nos cofres pblicos.
Seu governo pouco contribuiu para a implementao das polticas de seguridade social
institudas pela CF, mantendo o carter assistencialista, clientelista e populista do passado,

14
A LBA foi criada em 1942, no governo de Vargas, com a finalidade inicial de assistir as famlias de soldados
enviados para guerra. Depois, essa instituio assumiu as aes sociais voltadas para a massa no previdenciria,
isto , para aqueles que no estavam em empregos formais e que, portanto, no tinham um meio de garantir sua
sobrevivncia. A vaga de gestor era reservada s primeiras damas, enfatizando o carter caritativo e clientelista
dessas aes (SPOSATI, 2004). A LBA tinha como objetivo atender as situaes emergenciais, e,
posteriormente, manteve-se em um patamar de minimizar e reproduzir as necessidades (COHN, 1998).
 69

mas foi nessa gesto que a assistncia social deu um passo a frente (COUTO, 2006). De um
lado, vimos a aprovao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) e, de outro, o
lanamento do Plano de Combate a Fome e Misria pela Vida, ambos de 1993.

A aprovao da LOAS foi possvel a partir da presso do Ministrio Pblico, pelas denncias
divulgadas pela Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) do Oramento, relacionadas aos
crimes de desvios de verbas pblicas da assistncia social para a esfera privada (PEREIRA,
2007) e pelos organismos de classes, entre eles, a categoria dos assistentes sociais (COUTO,
2006). A LOAS significou o reconhecimento da assistncia social como direito e dever do
Estado, apontou a centralidade do Estado na universalizao e garantia de direitos e de acesso
a servios sociais qualificados e garantiu que esse direito fosse organizado com base em
princpios democrticos (BOSCHETTI, 2006; COUTO, 2006). Porm, permaneceu o vnculo
entre assistncia social e trabalho aos inaptos para sua execuo, o Estado assegura
proteo, amparo e renda mnima, quando se trata dos aptos, cabe torn-los empregveis,
reinseri-los ao mercado de trabalho (BOSCHETTI, 2003). Assim, a autora destaca que o
indivduo que capaz de trabalhar, ainda que no consiga emprego e precise da assistncia,
no teria direito a ela.

O Plano de Combate Fome e Misria e pela Vida resultou do movimento social Ao da

Cidadania contra a Misria e pela Vida, e estava de acordo com as metas do Plano Real,
constitua-se como uma poltica compensatria. O Ao da Cidadania muniu-se de slogans,
tal como Quem tem fome, tem pressa, ganhando adeptos de todos os setores, inclusive do
governo federal (VASCONCELOS, 2004). Itamar Franco, em maro de 1993 assumiu o
compromisso de executar a Poltica Nacional de Segurana Alimentar, proposta pelo
presidente do Partido dos Trabalhadores (PT), Luis Incio Lula da Silva. No mesmo ano, o
governo lanou o Plano de Combate Fome Misria e pela Vida e criou o Conselho
Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA).

O plano do governo Itamar consistia em diversas atividades de ajuda alimentar. Ele

estabelecia uma parceria do Estado com a sociedade, e pautava-se em trs princpios bsicos:
a solidariedade privada, a parceria entre Estado, mercado e sociedade e a descentralizao da
proviso social (PEREIRA, 2007). Dois anos depois, o plano perdeu visibilidade e foi extinto.
Em sua curta durao, o Plano demonstrou ser incapaz de provocar melhora nas condies de
vida e trabalho da populao, no reduziu o desemprego, nem melhorou a renda
(VASCONCELOS, 2004).
 70

Nas gestes do socilogo Fernando Henrique Cardoso (FHC) 1995/1998 1998/2002

propagou-se a ideia de que s seria possvel superar a crise e retomar o desenvolvimento por
meio da continuidade da poltica econmica que visava estabilidade da moeda via Plano
Real (BEHRING, 2008). O Plano Real, fruto da negociao de FHC com os organismos
internacionais, no perodo em que ele ainda era o ministro da Fazenda do governo Itamar,
significava o aprofundamento das tendncias mundiais associadas ideologia neoliberal,
contempladas no Plano (BEHRING, 2008).

Outras medidas foram acordadas entre o governo e o FMI, que resultaram na adoo de
medidas que favoreceram a permanncia da concentrao de renda, a especulao, a
privatizao, o desmantelamento da proteo social, seja relacionado s polticas sociais, seja
relacionado s leis trabalhistas (BEHRING, 2008).

Na rea das polticas sociais, o governo propagou o discurso que o pacto social acordado na
CF era paternalista e aumentava o dficit pblico, enfatizando a necessidade de baixar o
custo Brasil, seguindo claramente a cartilha dos organismos multilaterais (BEHRING,
2008). Para a classe trabalhadora, as medidas adotadas pelo governo FHC ao mesmo tempo
que desresponsabilizou o Estado quanto proviso de direitos sociais firmados na CF,
flexibilizou a legislao trabalhista, contribuindo com a reduo dos salrios diretos e com a
reduo dos direitos conquistados no decorrer das lutas de classe do sculo XX (BEHRING,
2008). O governo FHC defendeu a mercantilizao e privatizao das polticas sociais
educao, sade, previdncia.

Em relao assistncia social, esse governo foi claramente neoliberal. Logo no primeiro ano
da sua gesto, o governo extinguiu o CONSEA, criado pela gesto anterior e consolidou o
programa federal denominado Comunidade Solidria, desconsiderando completamente a
LOAS (Silva et al, 2001).

O Comunidade Solidria, carro-chefe das duas gestes de FHC, manteve os princpios da

parceria, da solidariedade e da descentralizao do Plano do governo Itamar. O programa foi
apresentado pelo governo como um novo modo de enfrentar pobreza e a excluso social no
Brasil buscando a participao de todos (BRASIL, 1996, no paginado). O objetivo dessa
ao era mobilizar os esforos disponveis no governo e na sociedade para melhorar a
qualidade de vida dos segmentos mais pobres da populao (BRASIL, 1996, no paginado).
 71

Para Silva et al (2001), FHC desconsiderou que o enfrentamento da pobreza depende da

articulao de polticas de distribuio de riqueza, estratgias de ampliao de emprego e
renda, qualificao profissional, priorizao de polticas sociais educao, sade, habitao
, isto , depende de transformaes estruturais, com as quais seu governo no estava
comprometido.

Em 1998, ltimo ano da primeira gesto de FHC, foram aprovadas pelo CNAS a primeira
Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS/1998) e as Normas Operacionais Bsica15 1 e
2 (NOB/1 e NOB/2)16. A verso proposta de PNAS/1998 e a NOB/1 tinham como fim
instrumentalizar os gestores e trabalhadores da assistncia social para realizarem suas
intervenes a partir da nova sistemtica de cooperao tcnica, acompanhamento, avaliao
e fiscalizao das aes de assistncia social em todo pas. J a NOB/2 criou canais de
articulao entre as esferas federal, estadual e municipal (BOSCHETTI, 2003). Embora
regulamentados, esses instrumentos, importantes e fundamentais para a reorientao da
assistncia social, foram deixados em segundo o plano. Para Couto, Yazbek e Raichelis
(2010), a PNAS/98 se apresentou insuficiente e afrontada pelo paralelismo do Programa
Comunidade Solidria. Todavia, mesmo com a pouca visibilidade, esses instrumentos
revelavam que havia um grupo insatisfeito com as deliberaes do poder central.

Em 2002, antes mesmo das eleies presidenciais, Lula apresentou a Carta ao povo
brasileiro, na qual se comprometeu em cumprir os acordos estabelecidos entre a gesto FHC
e os organismos mundiais, bem como enfatizava o compromisso com os problemas sociais
entranhados h muito no pas: [...] acima de tudo, vamos fazer um compromisso pela
produo, pelo emprego e por justia social (SILVA, 2002, no paginado). Tal compromisso
levou Marques e Mendes (2007) a questionarem a possibilidade de um governo servir a dois
senhores ao mesmo tempo atender as demandas do trabalho e garantir o desenvolvimento do
capital.

Em se tratando da assistncia social, ela ganhou certo destaque no governo Lula, no s

porque fazia parte da proposta de governo, mas tambm pela luta de longa data daqueles que
desejavam continuar o desenvolvimento da poltica de assistncia social tal como constava na

15
A NOB um instrumento normativo utilizado para operacionalizar as regulamentaes legais.
16
A PNAS e a NOB1 foram aprovadas em 1998 e publicadas no Dirio Oficial da Unio em 1999 e a NOB2 foi
publicada em 2000 (BOSCHETTI, 2003).
 72

LOAS. Nesse governo se destacaram o Programa Fome Zero e o Programa Bolsa Famlia,
ambos voltados para o combate fome e pobreza.

O Fome Zero resultou das promessas do governo federal de eliminar a fome no Brasil. Como
disse em meu primeiro pronunciamento aps a eleio, se, ao final do meu mandato, todos os
brasileiros tiverem a possibilidade de tomar caf da manh, almoar e jantar, terei cumprido a
misso da minha vida (SILVA, 2002, no paginado). A finalidade do programa era
assegurar o direito humano alimentao adequada s pessoas com dificuldades de acesso
aos alimentos. Tal estratgia se insere na promoo da segurana alimentar e nutricional
buscando a incluso social e a conquista da cidadania da populao mais vulnervel fome
(BRASIL, 200-a, no paginado).

No h dvida de que ao instituir o programa, o governo Lula indicava que a questo da fome
e da pobreza uma questo relacionada ao Estado (FREITAS, 2007; YAZBEK, 2004). No
entanto, ele utiliza o parmetro de pobreza do Banco Mundial, desconsiderando que tal
quantia no suficiente para garantia da subsistncia do sujeito (FREITAS, 2007), tem fortes
apelos humanitrios e pouca referncia a direitos, mantendo a fundamentao neoliberal que
perpassou as polticas de assistncia social na dcada de 1990 (YAZBEK, 2004).

Como carro-chefe de seu governo, o Bolsa Famlia um programa de transferncia direta de

renda com condicionalidades, que beneficia famlias em situao de pobreza e de extrema
pobreza, fundamentado em trs eixos principais: transferncia de renda, condicionalidades e
programas complementares. O primeiro promove o alvio imediato da pobreza, o segundo
refora o acesso a direitos sociais bsicos nas reas de educao, sade e assistncia social,
e os programas complementares objetivam desenvolvimento das famlias, de modo que os
beneficirios consigam superar a situao de vulnerabilidade (BRASIL, 200-b, no
paginado).

Druck e Filgueiras (2007) e Marques e Mendes (2007) concordam que o governo Lula pecou
ao no instituir o Programa Bolsa Famlia como direito, deixando-o merc dos governos;
criticam a condio mnima de acesso ao benefcio, que no considera o parmetro do salrio
mnimo do pas, ainda que este esteja longe de atender a real necessidade do trabalhador e;
apontam que o governo no modificou os determinantes da pobreza estrutural do pas, apenas
funcionalizou a pobreza ou nivelou por baixo, mantendo o estado de insegurana, indigncia
e dependncia dos seus usurios.
 73

Se de um lado o governo Lula comprovou que no h impedimentos entre o desenvolvimento

econmico destinado ao capital, especialmente o financeiro, e a realizao de programas
direcionados s parcelas mais pobres da classe trabalhadora (MARQUES; MENDES, 2007),
de outro comprovou que essa no a receita para se alcanar a to prometida justia social.
Seu governo beneficiou o capital financeiro e o agribusiness com muita competncia, mas ao
implementar programas sociais acabou redistribuindo a pobreza entre os prprios
trabalhadores e no a renda (DRUCK; FILGUEIRAS, 2007).

Enfim, o governo Lula, como os seus antecessores, incorporou o discurso da crise fiscal do
Estado e adotou a defesa de que a via para superar o caos a adeso s polticas de ajuste,
negando toda a histria de luta qual ele e o PT (partido que o elegeu) estiveram vinculados
(PAULANI, 2006; DRUCK; FILGUEIRAS, 2007).

Por outro lado, foi no governo Lula que se materializou o Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS), deliberado pela IV Conferncia Nacional de Assistncia Social (2003). O
SUAS estabeleceu uma srie de regras para organizar e operacionalizar as aes da assistncia
social e se tornou a esperana de uma guinada em direo aos pressupostos da CF e da LOAS.
Para ser implementado era necessrio primeiro construir uma poltica que o fundamentasse.
nesse contexto que se insere a Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004, um novo
marco orientador, que veio para reforar e reordenar a assistncia social no Brasil.

3.2 O processo de formulao da PNAS de 2004

Toda lei uma construo possvel num momento poltico (Ana Lgia Gomes).

Partindo da expresso cunhada por Ana Lgia, buscaremos aqui resgatar o processo de
construo da PNAS para identificarmos os termos risco e vulnerabilidade a inseridos.

A Poltica Nacional de Assistncia Social, aprovada pelo Conselho Nacional de Assistncia

Social (CNAS) em outubro de 2004, era requisito essencial da LOAS para dar efetividade
assistncia social como poltica pblica. Ou seja, a Assistncia Social requeria bases legais,
visto que a PNAS de 1998 e as Normas Operacionais Bsicas (NOB-1 de 1999 e NOB-2 de
2000) foram insuficientes para redirecionar suas aes.
 74

O processo de formulao da PNAS envolveu um percurso longo a formulao e

implementao de um Sistema nico de Assistncia Social foi deliberado logo na I
Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em 1995 sustentado pela necessidade
de estrutur-la, bem como seus dispositivos operacionais. Isso porque, tal como apresentamos
no item anterior, as gestes federais criaram diferentes empecilhos para o avano das polticas
sociais, em especial poltica de assistncia social. Assim, foi a partir da IV Conferncia
Nacional, realizada em 2003, primeiro ano do governo Lula, que a demanda pela estruturao
do SUAS entra na agenda do governo federal. O que no significa que a construo da
poltica se limita a esse perodo (2003-2004), momento em que ela se tornou pauta do
Ministrio, foi redigida e aprovada.

oportuno lembrar de antemo que o primeiro semestre de 2004 foi bastante conturbado para
o CNAS e para o Ministrio responsvel pela Assistncia Social. Os registros das atas
apontam que o CNAS era visto pelos prprios conselheiros como um rgo ineficiente e
pouco transparente, devido ao acmulo de processos no julgados no CNAS e a ausncia de
um mecanismo para dar visibilidade ao que o colegiado realizava. Alm disso, o CNAS e o
Ministrio da Assistncia Social defrontaram-se muitas vezes no decorrer de 2003,
especialmente porque este tambm se mostrava ineficiente.

[...] era pesadssima a herana de pagamento atrasado de entidades, de convnios, dinheiro que no chegava
aos lugares. Projetos, que como o Sentinela, criado por emenda parlamentar e no ano seguinte tinha muito
problema, de todo o tipo (Ana Lgia Gomes).

E o Ministrio responsvel pela poltica de Assistncia Social estava se organizando, o

Ministrio da Assistncia Social foi substitudo pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome, e vivia-se um perodo de reestruturao do novo Ministrio, como seria
organizado, quem assumiria a pasta, quem integraria o grupo, quais interesses defenderiam.
Mas, esse momento conturbado era tambm o momento de concretizar as aspiraes de
regulamentar as aes da Assistncia Social conforme a LOAS, visto que assumiu o poder o
partido que levantava a bandeira de luta em favor dos trabalhadores.

Naquele tempo se fazia muita coisa ao mesmo tempo (Ana Lgia Gomes).

O debate no CNAS foi paralelo construo do texto da Poltica no interior do MDS. Desde a
primeira reunio de 2004, o CNAS estabeleceu uma srie de temas prioritrios, entre os quais
constavam a Poltica Nacional de Assistncia Social, o Plano Nacional de Assistncia Social e
o Sistema nico de Assistncia Social, como pode ser visto no quadro 3.
 75

Presidente Governo
Reunio Data Contedo relacionado PNAS/SUAS
do CNAS Presidente Ministro
- PNAS, Plano Nacional de Assistncia Social e
Benedita
o SUAS apontados como relevantes para serem
29 e 30 Valdete B. Lula da da Silva/
110 discutidos pelos CNAS no decorrer de 2004;
de jan. Martins Silva Patrus
-PNAS na pauta do Ministrio da Assistncia
Ananias
Social.
- GT, Sugesto de convidados e temas para
17 e 18 Valdete B. Lula da Patrus
111 debate acerca da PNAS;
de fev. Martins Silva Ananias
- Mudana do nome do Ministrio para MDS.
- Discusso sobre financiamento, gesto e
controle social no SUAS;
Ampliada 22 de Valdete B. Lula da Patrus
- Apontamento sobre a necessidade de debater
de BH maro Martins Silva Ananias
os conceitos presentes na legislao da
assistncia social.
- apontamentos sobre a necessidade de
conceituar assistncia social antes de definir os
projetos, benefcios e servios;
23 e 24 Valdete B. Lula da Patrus
112 - solicitao do material produzido pelo IEE
de mar. Martins Silva Ananias
sobre a concepo de assistncia social;
- o estudo produzido pelo IEE ser
normatizado pelo MDS.
- MDS informa que o documento com os
fundamentos do SUAS e o material das
06 e 07 Carlos Ajur Lula da Patrus
113 consultorias j foram aprovados;
de maio C. Costa Silva Ananias
- informou tambm que produziu um material
sobre o SUAS.
25 e 26 Carlos Ajur Lula da Patrus
114 -
de maio C. Costa Silva Ananias
- Ficou agendada a 2 reunio ampliada para 21,
22 e 23 de julho, na regio nordeste. A reunio
ter como pauta central a PNAS e o SUAS e
ter uma mesa para a apresentao da proposta do
MDS;
22 e 23 Carlos Ajur Lula da Patrus
115 - Os conselheiros ficam cientes de que o
de jun. C. Costa Silva Ananias
documento produzido pelo IEE gerou um
documento preliminar, que ser finalizado pelo
GT formado no MDS. O documento ser
encaminhado para o assessor jurdico ainda esse
ms e logo depois ser encaminhado ao CNAS.
21 e 22 Carlos Ajur Lula da Patrus
116 -
de jul. C. Costa Silva Ananias
- Apresentao da proposta de PNAS;
- os participantes apresentaram as expectativas
em relao PNAS e fizeram sugestes de
Ampliada 22 de Carlos Ajur Lula da Patrus
modificaes;
de Aracaju julho C. Costa Silva Ananias
- MDS e CNAS determinam que as contribuies
podero ser encaminhadas at o dia 31 de agosto
de 2004.
24 e 25 Carlos Ajur Lula da Patrus - Debate sobre o tempo para aprovao da PNAS,
117
de ago. C. Costa Silva Ananias que os conselheiros julgam insuficiente.
Ampliada Mrcia Lula da Patrus - Aprovao da PNAS, oficina relacionada
20 set.
de Braslia Pinheiro Silva Ananias PNAS.
21 e 22 Mrcia Lula da Patrus
118 - Aprovao da PNAS.
de set. Pinheiro Silva Ananias
14 e 15 Mrcia Lula da Patrus
119 - Aprovao do texto final da PNAS.
de out. Pinheiro Silva Ananias
Quadro 3. Reunies do CNAS entre janeiro e outubro de 2004
Fonte: CNAS, 2004 (construdo durante a pesquisa).
 76

A inteno do Conselho era de que os temas relacionados PNAS e ao SUAS fossem

debatidos de forma mais ampla, por isso, decidiram que era necessrio retomar o modelo de
reunies ampliadas e descentralizadas, possibilitando que o debate se estendesse aos estados e
municpios.

Boa parte das reunies do CNAS foi realizada em Braslia com a participao dos
conselheiros nacionais, exceto 03 encontros ampliados, abertos ao pblico (realizados no
Distrito Federal, no nordeste e no sudeste). O debate foi tambm estendido aos estados e
municpios brasileiros em encontros, seminrios, reunies, oficinas promovidos na rea da
assistncia, tornando-o democrtico e descentralizado (BRASIL, 2004b). Consideraes
acerca da proposta de PNAS ou questes referentes Poltica de Assistncia Social constam
em 08 reunies do CNAS.

Para entender o processo deflagrado em 2004 de elaborao e aprovao da PNAS (e

sintetizados no quadro acima) mister compreender que a construo da PNAS iniciou bem
antes de 2004. Desde a inscrio da Assistncia Social como uma poltica de Seguridade
Social se formou o que Mrcia Pinheiro chamou de um movimento no institudo pela
assistncia social. Esse movimento era composto por acadmicos, pelas universidades, alguns
usurios, sindicatos, conjunto Conselho Federal de Servio Social (CFESS) e Conselho
Regional de Servio Social (CRESS), e lutavam por mudanas na assistncia social que
fossem ao encontro daquilo que a CF estabeleceu. Como vimos, as aes no campo da
assistncia social, mesmo depois da aprovao da LOAS, continuou como antes gestes
federais elaborando aes pontuais, descontnuas e focalizadas, cuja responsabilidade era
atribuda sociedade e no assumida pelo Estado. E era com esse modelo de Assistncia
Social que o movimento desejava romper no governo Lula.

[...] ns [assistncia social] ramos carregados desse passado, que a gente tenta romper at hoje. Carregado de
desregulamentao, porque [...] uma das caractersticas do neoliberalismo deixar as coisas soltas [...] quanto
mais solta melhor, deixa o mercado ditar as regras. E ns comeamos a fazer o oposto, ns comeamos a
regulamentar (Mrcia Pinheiro).

O que aqui referido como regulamentar destaca-se pelas normalizaes efetuadas ao longo
de 2004, a saber: Lei n 10.869/04, que cria o Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome MDS; Decreto n 5.003/04 que restituiu autonomia sociedade civil no
processo de escolha de seus representantes no Conselho Nacional de Assistncia Social
CNAS; Decreto n 5.074/04 que reordena a Secretaria Nacional de Assistncia Social
SNAS luz das deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social; Lei n
 77

10.954/04 que extingue a exigncia da Certido Negativa de Dbitos CND para repasses de
recursos federais da assistncia social para estados e municpios; Decreto n 5.085/04 que
transforma em aes de carter continuado os Servios de Combate Explorao Sexual de
Crianas e Adolescentes e os Servios de Atendimento Integral s Famlias; Aprovao da
PNAS/2004 pelo CNAS por meio da Resoluo n 145, de 15 de outubro de 2004;
Implantao do sistema on line SUASWEB por meio da Resoluo n 146 o de 2004, do
CNAS e Portaria MDS N 736, de 15 de dezembro de 2004. E nos anos seguintes, a
aprovao da NOB-SUAS em 2005 e NOB-RH em 2007.

[...] tudo isso, todo o movimento, as NOBs, a poltica nacional, o SUAS, a NOB/RH elas so construdas na
perspectiva de que ns temos que ter alguns instrumentos que garantam que a poltica no seja destituda se o
governo sair. A perspectiva dos assistentes sociais que trabalham nela de transformar a poltica de
assistncia social em uma poltica de Estado e no de governo (Berenice Rojas Couto).

Logo que assumiu a gesto federal, Lula instituiu o Ministrio da Assistncia Social (MAS),
assumido por Benedita da Silva. Apesar da categoria dos assistentes sociais ter participado
efetivamente da luta pela assistncia social como direito, a ministra Benedita17 no era parte
integrante desse movimento pela assistncia social.

[...] quando a Benedita assumiu a secretaria, o Ministrio da Assistncia Social, ela no era, propriamente, uma
militante desse movimento da assistncia social. Ela era uma assistente social (Mrcia Pinheiro).

Mas, ainda assim, a partir de uma negociao, foi possvel mandar quatro representantes desse
movimento para a gesto de Benedita da Silva Ana Lgia Gomes, coordenadora de
descentralizao, Valdete Martins, Mrcia Pinheiro, assessora de gabinete da Ministra,
Patrcia Di Marco

Ento, tnhamos duas de Braslia, uma de Mato Grosso do Sul [e uma de Minas Gerais], que era um grupo
poltico, militante que transitava, tinha histria de militncia no CFESS18, no mundo da profisso, no mundo
da esquerda e que era tambm militante do PT ou que transitava em torno de uma aliana no campo da
esquerda, um grupo progressista (Ana Lgia Gomes).

As quatro foram para o Ministrio para tentar implantar o que foi acordado no plano de
governo, mas no tinham fora poltica para efetivar as propostas que esse movimento vinha
construindo no decorrer da dcada de 1990 e incio dos anos 2000. Para Mrcia Pinheiro, a
participao mais importante delas foi conseguir realizar a IV Conferncia, cujas deliberaes
foram cruciais para o posicionamento da gesto federal. Para Simone Albuquerque conseguir

17
A petista Benedita da Silva esteve frente do Ministrio da Assistncia Social durante o ano de 2003.
18
Valdete foi membro do Conselho fiscal (gesto 1993-1996) e presidente do CFESS (gesto 1996-1999); Ana
Lgia foi 1 secretria do CFESS (gestes 1993-1996 e 1996-1999).
 78

aprovar a proposta do SUAS na IV Conferncia19 era essencial para que depois membros
desse movimento pr assistncia social ocupassem cargos estratgicos no Ministrio para
atuar na formulao e implementao do Sistema nico.

Aldaza Sposati lembrou que IV Conferncia foi realizada por presso dos militantes
incluindo-se a Marcha de Prefeitos a Braslia, cujos representantes em debate com a ministra
Benedita Silva propuseram a sua realizao em nome dos 10 anos da LOAS. Por lei de FHC
foi interditada a realizao de Conferncia Nacionais a cada dois anos determinando que o
intervalo fosse de quatro anos20. Realizar em 2003 a IV Conferncia tambm repudiava essa
deciso, complementou Aldaza Sposati.

No ano de 2004, na reforma ministerial do governo, em janeiro, o ento deputado federal

Patrus Ananias, ex-prefeito de Belo Horizonte/MG, assumiu o MAS, substituindo Benedita da
Silva. No ms seguinte, o Ministrio da Assistncia Social deu lugar ao Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS). A partir da nomeao de Patrus, outros
militantes do campo da assistncia social foram inseridos no Ministrio, tanto a partir da
articulao do movimento no institudo da assistncia social, quanto pelo prprio ministro,
que trouxe companheiros de Minas Gerais, que no interior do PT discutiam poltica de
assistncia social ou foram gestores da poltica de assistncia social em Belo Horizonte
poca da gesto dele. Aldaza destaca a experincia de relao anterior na gesto da
Assistncia Social de Patrus Ananias em Belo Horizonte como aspecto significativo para a
Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS). Dessa forma, foi possvel constituir uma
base mais forte para conduzir as transformaes desejadas por aqueles que defendiam a
assistncia social como direito.

Em uma das reunies do CNAS no ano de 2004, os conselheiros receberam a secretria

nacional de assistncia social do MDS, Mrcia Lopes, que esclareceu como estava organizado
o novo ministrio. A apresentao foi requisitada pelo prprio CNAS, que acreditava ser
fundamental para a Poltica de Assistncia Social, entender a organizao do MDS. O
discurso elucidou que o MDS estaria dividido em trs grandes secretarias Assistncia

19
O temrio da IV CNAS foi a Assistncia Social como Poltica de Incluso: uma nova agenda para a cidadania
10 anos de Loas e realizada em dezembro de 2003.
20
A Lei n 9.720 - de 30 de novembro de 1998 - institui em seu artigo 18 que a partir da realizao da II
Conferncia Nacional de Assistncia Social em 1997, convocar ordinariamente a cada quatro anos a
Conferncia Nacional de Assistncia Social, que ter a atribuio de avaliar a situao da assistncia social e
propor diretrizes para o aperfeioamento do sistema. Na IV CNAS, em suas deliberaes, decide revogar este
artigo desta lei e retomar a periodicidade prevista pela LOAS (bianual).
 79

Social, Renda de Cidadania e Segurana Alimentar. Em relao primeira, que mais nos
interessa nesse momento, est baseada na implementao do SUAS, tendo como objetivo
superar a ateno por segmentos e trabalhar com a rede SUAS. A presidente do CNAS
(representante governamental/MDS), Valdete de Barros Martins, complementou que a
proposta de PNAS estava sendo pensada e discutida a partir do entendimento de que a
assistncia social uma poltica pblica, que no deve estar fundamentada em segmentos,
mas em proteo social. Ana Lgia Gomes, lembrou ainda quo desafiadora a tentativa de
romper com tal lgica, porque existe o hbito de construir fragmentos de programas e projetos
e no polticas.

A primeira deciso do MDS, antes de atender as deliberaes da IV Conferncia, cujo foco

era a proposio do SUAS, foi a de repensar a Poltica Nacional de Assistncia Social
aprovada em 1998 na gesto de FHC.

Ns estvamos fazendo uma nova Poltica porque estvamos entendendo que o SUAS merecia uma nova
Poltica e o que estvamos pregando merecia uma nova direo (Ana Lgia Gomes).

[...] para a construo do SUAS ns precisvamos reescrever, reelaborar, discutir nossas concepes
[...]Porque era a Poltica que daria as diretrizes, os princpios, o modelo, o arcabouo terico, poltico, tcnico
e administrativo para implementao do Sistema nico (Mrcia Lopes).

E a primeira coisa que tinha de mudar era a Politica Nacional, no tinha como fazer uma mudana com a
politica de 98 (Simone Albuquerque).

A Poltica de 1998 era avaliada como insuficiente para expressar a perspectiva de direito que
subjaz poltica de assistncia social. Alm disso, como dissemos anteriormente, essa Poltica
foi desconsiderada pelo gestor federal e afrontada pelo Programa Comunidade Solidria.

Ainda em 2003, os gestores do Ministrio da Assistncia Social convidaram para debater

sobre a concepo de assistncia social os ncleos de estudo das professoras Aldaza Sposati
da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUCSP) e Potyara A. Pereira da
Universidade de Braslia (UnB). A primeira defendia que a assistncia social tinha de ser vista
como uma poltica setorial, j a segunda acreditava que a assistncia social era uma poltica
no setorial.

A Profa. Potyara na dcada de [19]90 defendia a tese de que a poltica de assistncia social era especfica na
clientela e diferenciada nas necessidades a atender. Isso quer dizer que ela seria uma poltica para uma
camada da populao. Eu defendo uma posio oposta, dizendo que como uma poltica social ela no poderia
desagregar, retirar uma fatia da populao do conjunto, que isso seria a negao da cidadania e no a
construo da cidadania. Por isso defendia a poltica de assistncia social como uma poltica setorial (Aldaza
Sposati).
 80

Ela no pode ser setorial; no mximo ela inter [...] A Aldaza ao dizer que a assistncia setorial quer
coloc-lo no nvel das demais E eu digo que no; temos de destacar que ela diferente. E ela vai ganhar
destaque porque ela uma poltica diferente das demais. Eu digo que tem polticas sociais mais particularistas
e outras menos particularistas. No trabalho com a noo de setor. A questo do setor no uma questo de
recursos, digamos, de recursos pelo que ela aparenta ser ou pelo aspecto meramente administrativo; no isso.
pela essncia dela. Na essncia dela, ela no setorial [...] Ela est em todas as outras polticas e todas esto
nela [...] A assistncia deveria trabalhar junto com a sade, junto com a educao, mas isso fica complicado
do ponto de vista administrativo e burocrtico, do ponto de vista de gesto. Mas no esse ponto de vista que
deve definir a poltica de assistncia social (Potyara Pereira).

Em todos os embates tericos, a tendncia optar por uma das direes propostas. Para
Simone Albuquerque o grupo da PUCSP era mais afinado com o MDS.

E nosso grupo, o grupo que est no Ministrio, que esteve poca muito mais afinado poltica e
tecnicamente mais afinado com o grupo da PUC de So Paulo. Isso j te d um pouco a discusso, mas no
significa que o grupo da PUC de So Paulo, aliado a ns, tem a hegemonia na rea (Simone Albuquerque).

O motivo dessa aproximao entre MDS e PUCSP pode estar vinculado ao fato de alguns
gestores do MDS terem sido alunos da instituio. Como pode ser visto no quadro 1 (p. 17),
afora a prpria Simone Albuquerque que tem especializao na rea da sade, a secretria
nacional da assistncia social, a diretora dos benefcios e a assessora da secretaria j estiveram
vinculadas tal instituio. Alm delas, Luziele Tapajs, assistente social, mestre e doutora
pela PUCSP que desde 2004 tambm integra a equipe tcnica da SNAS. E por ltimo, essa
aproximao, alm de intelectual, pode ser tambm de ordem poltico partidria, se no todos,
boa parte dos envolvidos na construo da PNAS eram filiados ao ou simpatizantes do Partido
dos Trabalhadores (PT), como apontou Ana Lgia Gomes. At porque, como dissemos na
introduo, o PT poca era um partido poltico alianado classe trabalhadora.

Mas no podemos aqui assumir a participao poltico-partidria como um aspecto nico ou

central nesse processo. H aqui o papel poltico desenvolvido por cada um tambm no espao
acadmico. As produes bibliogrficas sobre Assistncia social sofreram um crescimento
entre as dcadas de 1980-1990-2000. Gomes e Abreu (2012) apontam que o crescimento da
produo sobre gesto da Assistncia Social foi de 600% de 1980 para 1990 e de menos de
30% de 1990 para os anos 2000. Por exemplo, Aldaza Sposati, Maria Carmelita Yazbek,
Maria do Carmo Brandt de Carvalho (coordenadora do IEE) e Dilsa Bonetti lanaram o livro
Assistncia na Trajetria da Assistncia Social (em 1985) como resultado de pesquisa
realizada junto a Secretaria de Promoo Social do Estado de So Paulo. Este livro coloca em
discusso a assistncia social como objeto de reflexo e pesquisa no interior da academia. A
partir dele que se iniciam outras pesquisas do que vai se institucionalizar como NEPSAS.
Uma segunda grande pesquisa de mbito nacional foi realizada por Aldaza Sposati e Maria
 81

do Carmo B. de Carvalho junto LBA ainda em 1988, caracterizando suas atividades e

entrando em contato com a ANASSELBA- Associao Nacional dos Servidores da LBA que
protagonizou a luta pela LOAS. Dois livros foram publicados sobre essa pesquisa pela
EDUC-PUCSP. H ainda a tese de doutorado de Aldaza Sposati realizada na cidade de So
Paulo sobre a presena municipal da assistncia social, publicada em 1988 sob o ttulo Vida
Urbana e Gesto da Pobreza. Em 1989, Sonia Fleury, Maria do Carmo B. Carvalho e
Aldaza Sposati publicam o livro Os direitos (dos desassistidos) sociais. Essas, e outras
publicaes, vo configurando uma anlise da realidade que permitiria oferecer alternativas
de como se pensava e como deveria ser a Assistncia Social no Brasil.

O fato que houve um acmulo no campo da assistncia que praticamente se perdeu. Mas ele existe, est
registrado em livros, em dissertaes e teses (Potyara Pereira).

Definido que a concepo que o MDS desejava era da assistncia social como uma poltica
setorial, foi montado no interior do MDS um grupo de estudo e debate para dar continuidade
ao processo de reestruturao da poltica. Em alguns encontros o grupo recebeu gestores para
relatarem a realidade do seu local de administrao e compartilhar experincias de ao. Para
os gestores do MDS, ainda que o estudo intitulado LOAS+10 retratasse o cenrio da
assistncia social no Brasil, era importante ouvir os gestores municipais, especialmente
porque, nesse mbito, pouco tinha sido feito pela Unio e pelos estados, mas existiam muitas
experincias nos municpios. Sendo destacadas pelos entrevistados as experincias de Belo
Horizonte/MG, com o trabalho com famlias, em Porto Alegre/RS, com a diviso dos nveis
de proteo da assistncia social, e em So Paulo/SP, as seguranas afianadas pela
assistncia social. Alm da experincia de Londrina/PR, de Campo Grande/MS e Belm/PA.
Todas essas construes implementadas nos municpios, poderiam ser aproveitadas para a
construo de um modelo nico a ser implementado em mbito nacional.

Eu lembro bem que a experincia em organizar as protees, nveis de proteo social em bsica e especial foi
uma contribuio da construo da gesto da cidade de Porto Alegre [...] A experincia de Belo Horizonte, j
desenvolvia um pouco mais a perspectiva mais preventiva atravs da NAFs Ncleos de Aes com Famlias
(Aldaza Sposati).

Cabe notar que as experincias de So Paulo estavam associadas s construes do Ncleo de

Estudos e Pesquisas sobre Seguridade e Assistncia Social (NEPSAS), ncleo fundado e
coordenado por Aldaza Sposati.

No NEPSAS, ns j havamos construdo as seguranas sociais que seriam do mbito da assistncia social
[...] Grande parte dessas seguranas propostas pelo NEPSAS foi absorvida pela poltica nacional [...] outra
construo que ns tambm j tnhamos pelo NEPSAS derivou da gesto da assistncia social aqui na cidade
 82

de So Paulo que vivenciamos. Entendamos que a assistncia social tinha trs grandes funes. Uma que ns
chamvamos de prover, outra que ns chamvamos de vigilncia social e uma terceira que era a funo de
defender [...] questo do territrio, ns vnhamos trabalhando aqui na PUCSP, pelo CEDEST (Centro de
Estudos das Desigualdades Socioterritoriais) e discutamos questo dos territrios e sua dinmica (Aldaza
Sposati).

Novamente, fica explicitado a vinculao entre a PUCSP e o MDS na formulao da Poltica

e do SUAS, e a no s os membros do NEPSAS, mas tambm de outros ncleos fazem
parte dos ncleos pesquisadores mestrandos, doutorandos e ps-doutorandos.

[...] quando eu estou dizendo o grupo da PUC, o ncleo da Aldaza e alguns outros professores de outros
ncleos. Porque um grupo muito grande envolvido. Tem a professora Raquel Raichellis que desenvolveu toda
a abordagem do controle social [...] (Maria Carmelita Yazbek).

As atas das reunies do CNAS tambm nos permite afirmar que esse era o grupo mais
influente. Na 112 e na 115 Reunio h registros de falas de Mrcia Lopes e Mrcia Pinheiro,
afirmando que o MDS solicitou ao Instituto de Estudos Especiais (IEE) da PUCSP um estudo
sobre a concepo de assistncia social na qual se fundamentaram as aes da assistncia
social na perspectiva do SUAS. As entrevistas confirmam que paralelo discusso sobre a
PNAS no Ministrio, ocorria tambm o debate sobre ela fomentado no NEPSAS e no IEE,
este produziu uma espcie de dossi.

Por exemplo, no necessariamente [os encontros eram] chamados pelo ministrio, ns fizemos muitos l na
PUC, seja pelo ncleo da Aldaza, que colocou isso l, pautou a temtica dentro do ncleo, ela tambm muito
forte com gestores. Ela pautou de um lado seja... a PUC tambm tem um ncleo de estudos especiais que
naquele momento era o IEE, que organizou alguns eventos, alguns encontros especificamente para essa
discusso com alguns textos, alguns especialistas de outras reas. Tem um dossi no IEE, um conjunto de
materiais [...] (Maria Carmelita Yazbek).

Esse conjunto de documentos a que se refere Carmelita Yazbek, possivelmente remete

produes datadas do final dos anos 1990.

O que fez foi o seguinte, no final dos anos 1990, sob a coordenao da
Profa. Maria do Carmo Brant Carvalho a Secretaria de Assistncia
Social do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, em parceria
com o IEE da PUCSP, desenvolveu estudos e pesquisas para
fundamentar anlises de necessidades e formulao de proposies
para a rea. Dessa parceria foram organizadas diversas publicaes
reunidas na Srie Programas e Servios de Assistncia Social, a saber:
Uma nova concepo de proteo social s pessoas portadoras de
deficincia; Programas e servio s de proteo e incluso social dos
idosos; Trabalhando abrigos; Servios de proteo social s famlias;
Publicizao do papel do cuidador domiciliar; Diretrizes para
elaborao de Planos Municipais de Assistncia Social; Gesto
municipal dos servios de ateno criana e ao adolescente; Os
servios financiados pela SAS - Um retrato da ateno s crianas
pequenas (informaes fornecidas por e-mail por Maringela Belfiori,
IEE/PUCSP).
 83

Aqui nos deparvamos com uma indagao: seriam esses os documentos a que se referiam as
atas? No podemos afirmar. No entanto, as atas traam a trajetria do suposto material
produzido pelo IEE, primeiro ele seria normalizado pelo MDS, posteriormente seria
encaminhado para o assessor jurdico e depois, no mximo at junho, o documento seria
disponibilizado ao CNAS. Embora no haja confirmao sobre os documentos aos quais as
atas do CNAS se referem, os depoimentos indicam que houve uma participao efetiva dos
docentes e discentes da PUCSP, especialmente os vinculados ao IEE, ao NEPSAS e ao
CEDEST, na discusso e elaborao da PNAS e da NOB/SUAS.

No interior do MDS o protagonismo do pensamento defendido por Aldaza Sposati aumentou

de forma crescente, no s no mbito da discusso de concepo de assistncia social, mas
tambm na PNAS, nas NOB e outros documentos produzidos pelo MDS. Apesar de Aldaza
Sposati afirmar ter colaborado indiretamente, a partir do que ela havia produzido em So
Paulo e na academia, para os demais entrevistados ela foi central ao processo de construo
da PNAS e do SUAS. Mas ela no estava sozinha, os entrevistados apontam que muitos
outros atores tambm contriburam de forma significativa na construo das normativas do
MDS.

Ele [o texto da PNAS] depois passou por uma contribuio grande mesmo da professora Aldaza Sposati. Tem
um trabalho importante dela [...] Por exemplo, a professora Aldaza ajudou em um monte de coisas, o
pensamento dela... (Ana Lgia Gomes).

Aldaza participou sim com consultorias e tal, mas tambm os sujeitos histricos que esto no Ministrio hoje
e nos estados na gesto da poltica que contriburam muito com ela (Berenice Rojas Couto).

[...] ns comeamos a discutir, eu me lembro, na poca com toda a equipe da PUC de So Paulo a Dirce, a
Aldaza, a Carmelita, a Mar, enfim, a Marlene (Mrcia Lopes).

[...] o MDS estruturou a proposio do texto, e, naturalmente, convidou algumas pessoas [...] a Dirce, a
Aldaza e tal que foram ajudando, propondo a feitura do texto (Maria Luiza Rizzotti).

Foi a Sposati a grande propulsora. Ela no era assessora s da rea da assistncia, ela era assessora do
Ministrio indicada pelo governo do PT. E era uma pessoa competente, que vinha estudando h algum tempo o
assunto. Foi ela que coordenou, mas no sozinha; vrias outras pessoas participaram (Potyara Pereira).

Eu estou colocando aqui um pouco historicamente, porque a partir da ela [Aldaza Sposati] teve um
protagonismo crescente, no s na construo da Poltica Nacional, mas de documentos como a NOB, as
NOBs em geral. Inclusive hoje, o Ministrio manda pra ns, manda para o ncleo, para alguns professores,
os documentos que sero lanados [...] eles pedem uma opinio (Maria Carmelita Yazbek).

E, junto com ele [Patrus], vem os nossos companheiros que sempre foram do movimento, mas que no estavam
em Braslia, no estavam, a Dirce, Aldaza, o Grupo de Seguridade da PUC, vrios companheiros, alguns de
Santa Catarina, Porto Alegre (Mrcia Pinheiro).
 84

O grupo envolvido nesse primeiro momento se reuniu informal e gratuitamente, conforme

expresso nas colocaes de Dirce Koga e Mrcia Pinheiro.

[...] estava desde quem assumiu a Secretaria, o posto mais alto, os tcnicos e a gente que era de fora, e que
militava na rea ou na academia. Mas, ento, realmente, no era uma coisa institucionalizada mesmo (Dirce
Koga).

[...] poca nem tinha consultoria ainda no, eram todos voluntrios, dormiam uns nas casas dos outros
(Mrcia Pinheiro).

Em se tratando especificamente da redao da PNAS, Simone Albuquerque, diretora do

SUAS, ficou responsvel por garantir que a Poltica fosse reescrita. A formulao da PNAS
contou com muitas colaboraes. Alm, claro, dos gestores e tcnicos do prprio MDS.

Ento, ns temos esse grupo de colaboradores que composto pela professora Aldaza Sposati, Carmelita
Yazbek, pelas professoras Rosngela Paz, Raquel Raichelis, todas essas de So Paulo. Mas tambm temos a
Professora Beatriz Paiva, da Universidade Federal de Santa Catarina. A Professora Berenice Rojas Couto, do
Rio Grande do Sul. De Minas Gerais, da Universidade Federal de Juiz de Fora, ns temos a Ana Mouro.
Temos do Mato Grosso do Sul a Professora Valdete. Aqui sempre colaborando conosco, Professor Vicente
Faleiros, a prpria Ivanete Boschetti. Do Espirito Santo, a gente conta muito com a colaborao da Ana
Petroneto e da [...] professora Eugnia [...] Um grupo de colaboradores tanto estudiosos quanto
pesquisadores, mas tambm secretrios municipais e estaduais. Ento, a gente fazia o texto. Esse o mtodo.
Fizemos o texto com a proposta de texto da Poltica Nacional. A poltica ela teve alm desses colaboradores, a
gente chamou tambm gente que j tinha livros na rea [...] E a gente contou muito com estudiosos e gestores
conhecidos, amigos queridos da rea da sade que estava no Ministrio da Sade e no Ministrio da Educao
(Simone Albuquerque)

O grupo envolvido com a redao do texto era menor, dele participaram a gestora da SNAS
Mrcia Lopes , a gestora do SUAS Simone Albuquerque , alguns tcnicos do MDS ,
Mrcia Pinheiro, Ana Lgia Gomes, Gisele Tavares, Luciele Tapajs e os colaboradores do
MDS, especialmente do grupo de Seguridade Social da PUCSP.

O texto da PNAS precisava condizer com aquilo que j estava sendo pensado para o sistema
da assistncia social, visto que o SUAS j vinha sendo alvo de reflexes e presente nas
deliberaes das Conferncias Nacionais de Assistncia Social desde 1995. Explicitamente, a
sade e o SUS foram as principais fontes de inspirao para o SUAS e, consequente, para a
PNAS, tanto do ponto de vista da estrutura de sistema, dos nveis de complexidade, da
hierarquizao da rede e at dos conceitos nela inscritos.

Ento, ela [PNAS] se inspirou na sade (Ana Lgia Gomes).

[...] o movimento da sade foi super importante como um movimento que a gente... tem uma certa organicidade
que a gente poderia colher desse movimento, como colhemos muitas experincias (Berenice Rojas Couto).

Quando ns falamos no SUAS, o que era fazer essa regulao em nvel nacional? O que era voc construir
padres padro de concepo, de atendimento, de regulamento em todas as reas da gesto, do
 85

financiamento? Ento, no h dvida, tanto que ns por muitas vezes chamamos os profissionais de sade,
gestores do fundo nacional de sade, secretrios nacionais para conversar, para dialogar (Mrcia Lopes).

Ento, foi na sade, que realmente uma proposta bem consolidada, que o SUAS no s se inspirou, mas
absorveu a maior parte da estrutura e linguagem do SUS (Potyara Pereira).

Essa inspirao na sade era de conhecimento pblico. Em uma das exposies dos grupos de
trabalho da reunio ampliada de Aracaj, por exemplo, o representante do GT4, ao defender
os servios regionalizados da proteo social especial, ele disse j que o SUAS tem como
parmetro o SUS (CNAS, 2004, p. 30). Mas no encontramos nas atas nenhum apontamento
ou estranhamento dos conselheiros em relao a isso. Naquele momento, apropriar-se do
modelo que vinha sendo construdo na sade para a assistncia social era visto como uma
escolha acertada. Isso porque, como vimos, por mais que a poltica de sade e o SUS tivessem
limitaes para sua efetivao integral, esta ainda era a rea que mais tinha avanado no
campo da seguridade social.

Para redigir o texto da PNAS, os temas que deveriam estar contemplados foram distribudos
entre os membros do grupo de acordo com a afinidade, com o tema das suas
produes/reflexes. Dessa forma, Ana Lgia Gomes redigiu a parte dos benefcios, tema ao
qual ela se dedicou durante o mestrado, cuja dissertao foi intitulada O Benefcio da
Prestao Continuada: um direito da Assistncia Social uma imperfeita traduo?;
Carmelita Yazbek colaborou com a redao sobre a proteo social; Dirce Koga os territrios,
cuja tese sobre a temtica resultou na obra Medida de Cidades: entre territrios de vida
e territrios vividos; Gisele Tavares o financiamento, tema de sua dissertao de mestrado
O financiamento da poltica de Assistncia Social no Estado do Paran; Mrcia Pinheiro o
controle social, pois h muito atuava nos conselhos de assistncia social. Outras partes foram
inspiradas dos estudos produzidos na rea do Servio Social, tal como o conceito de famlia
inspirado nas produes da professora Regina Mioto.

[...] a Simone vai buscar vrias pessoas que tratam de determinados assuntos e vai construindo item a item.
Por exemplo, para falar de benefcio, eu fui e escrevi sobre benefcio, peguei minha parte e entreguei. Onde
tinha benefcio eventual ou benefcio eu fui l e entreguei. No mximo eu li, para ver se minha questo de
benefcio estava em paz com outras determinadas questes. Dificilmente, daquele jeito voc teria condies de
fazer alguma coisa... (Ana Lgia Gomes)

Ento, assim, so discusses, e que no tem o autor, no d pra falar assim... foi a Aldaza, foi a Dirce, sabe?
No individual, quer dizer, tem traos de cada um dentro da Poltica [...] Tudo de territrio ns aprendemos
com a Dirce [Koga]. Territrio, a diviso de mdio e pequeno porte, tudo isso eu aprendi com a Dirce. Tudo de
financiamento eu aprendi com a Giseli [Tavares], tudo que eu sei de financiamento foi com a Giseli. Eu j
tenho o olhar mais sobre o controle social, da participao popular, tudo de participao popular que tem na
Poltica deve ter sido eu que escrevi [...] ento, assim... no sou eu, nem Dirce, nem Aldaza. o conjunto
(Mrcia Pinheiro).
 86

H uma parte que eu colaborei para redigir, aquela parte que discuti sobre a proteo social (Maria Carmelita
Yazbek).

[...] formulao, por exemplo, para discusso de territrio. O melhor estudo feito pra rea da assistncia social
foi da Dirce Koga, ento ela prpria escreveu esta parte, entendeu? A, ns pegamos por exemplo, na parte da
relao pblico e privado, a uma pessoa que tinha muito acmulo nesta rea era Marcia Pinheiro, de Minas,
ento a prpria Marcia escreveu esta parte. Na parte de financiamento, que foi uma grande revoluo mesmo.
A a gente... algumas partes ns mesmo escrevemos. Essa parte do financiamento, a parte da... da engenharia
da gesto, vamos dizer assim, a foi o meu departamento. Tambm porque aqui eu tinha muita experincia, a
professora Luziele Tapajs da Universidade de Santa Catarina, ela compe a nossa equipe, e tambm a Gisele
Tavares que tem um estudo, uma especializao na rea da gesto financeira (Simone Albuqerque).

O documento foi redigido por vrias mos, e por isso, para Ana Lgia Gomes, no possvel
encontrar nele uma linearidade. Cada um contribuiu com o conhecimento que tinha em uma
determinada rea, deu o melhor de si em determinado assunto. Isso no significa que todos
tinham entendimento comum sobre tudo que est na Poltica. Em comum, todos partilhavam
do entendimento que a Assistncia Social um direito, mas como afirma Simone
Albuquerque, em relao aos pormenores da PNAS, no havia um pensamento homogneo.
Chegar a um consenso no era tarefa possvel, especialmente, com a limitao de tempo.

Os envolvidos na formulao dos novos parmetros da Assistncia Social no Brasil temiam

perder o tempo poltico ao se estender mais o debate. Mesmo com os apontamentos de alguns
conselheiros nacionais de que o prazo curto limitava as contribuies, MDS e CNAS
acordaram de manter o prazo previsto, setembro de 2004. A deciso se deve ao fato de que j
era 2004, segundo ano do mandato de Lula, e no ano seguinte viriam as eleies municipais e,
com elas possivelmente, outros gestores da Assistncia Social e o debate teria de ser
reiniciado com o novo grupo.

[...] para quem precisa fazer, precisa ter o time poltico de conseguir entrar no Ministrio e ter as coisas para
construir, mostrar servio, botar o Brasil em movimento, botar o Brasil para andar, no tinha tempo. Tinha
que aprovar a poltica e, em seguida, comear a pensar na normatizao do modelo de gesto [...] Melhor
assim, do que deixar de fazer. Isso tambm uma coisa que no mundo da poltica, ns tnhamos muito claro.
No perder o tempo poltico da coisa e tambm no deixar de fazer, o Brasil no pode esperar. Ns tnhamos
isso com muita clareza. Ento, teve um tempo, tinha pressa e, claro, ningum tinha dvida que... por exemplo,
eu no tinha dvida, que exigiria mais debate [...]Alguns debates foram promovidos, teve algum mnimo de
consenso. Mas o ministrio que era o gestor, a secretaria que era gestora que vai conduzindo at que chega
um momento que bate o martelo. [...] A poltica est pronta (Ana Lgia Gomes).

A PNAS reflete o pensamento possvel de ser construdo em um determinado tempo poltico.

Apropriando-se das produes acadmicas e das experincias municipais e dos tcnicos do
Ministrio, a proposta da PNAS (verso preliminar) foi elaborada entre fevereiro e junho de
2004. Depois de pronta, era hora de submeter a proposta ao CNAS, que teria trs meses para
fomentar o debate sobre a proposta em suas reunies e sugerir as correes que julgassem
 87

necessrias. O debate foi estendido tambm para outros espaos de discusso como
FONSEAS e o CONGEMAS.

E a partir da, a discusso que foi feita tanto nesse grupo, quanto na equipe do Ministrio, ns fomos
amadurecendo e de fato partilhando isso com o CNAS, com o FONSEAS, com o CONGEMAS. Ento, ns
aproveitamos todos os fruns para isso. Para debater, para refletir, para discutir (Mrcia Lopes).

Para Mrcia Pinheiro, conseguir a aprovao no CNAS dependeu da desenvoltura por parte
dos gestores do MDS para fazer o convencimento, havia algumas resistncias em aprovar a
Poltica.

[...] a gente teve resistncia da sociedade civil por vrias razes. Um grupo da sociedade civil achava que a
gente ainda no tinha discutido, um grupo mais de esquerda, com toda a populao brasileira, que a gente tinha
que fazer uma discusso com toda a populao. E o outro grupo, o grupo de entidades no queria mexer com
isso, e a era difcil (Mrcia Pinheiro).

O que percebemos na leitura das atas que os conselheiros nacionais, de forma geral, estavam
mais preocupados com a diviso dos recursos e com a certificao das entidades
beneficentes21 e pouco contriburam para o debate da PNAS. Das 13 atas analisadas,
percebemos que o tema apesar de crucial para o destino da assistncia social no pas, foi foco
de debate nas reunies ampliadas, ainda assim os registros das atas no mostram que houve
um debate exaustivo sobre o documento em geral. J nas demais reunies quando se tratava
da PNAS ou do SUAS o contedo era informativo o que o Ministrio j havia produzido,
quando a produo seria disponibilizada para o CNAS, sugestes dos temas que deveriam ser
contemplados nas reunies ampliadas.

O papel do Conselho nesse processo pode ser compreendido pelos apontamentos de Pinheiro
(2008). Para ela, o CNAS deveria ser um lcus legtimo de participao de gestores, tcnicos,
entidades e usurios, no entanto, entre 1994 e 2008, o Conselho se apresentou como um
espao de polarizao entre o interesse pblico e o privado. Muitos dos conselheiros
desconhecem a funo do Conselho e so alheios luta pela assistncia social como direito.
Essa assertiva pode ser ilustrada pela participao de um dos conselheiros na 110 reunio.
Quando os conselheiros discutiam sobre a eleio da sociedade civil, um deles - Antnio
Marcos Gonalves (representante da sociedade civil/usurios ou organizaes de usurios
Federao Brasileira de Instituies de Incluso Social, Reabilitao e Defesa da Cidadania),

21
Ver COLIN, Denise R. A. Sistema de gesto e financiamento da Assistncia Social: transitando entre a
filantropia. 2008. 307f. Tese (Doutorado em Sociologia) Programa de Ps-graduao em Cincias Sociais,
Universidade Federal do Paran, Curitiba, 2008. Disponvel em:
<http://dspace.c3sl.ufpr.br/dspace/bitstream/handle/1884/17500/Texto%20final%20tese%20corrigido.pdf?seque
nce=1>. Acesso em: mai. 2012.
 88

comparou o Brasil aos Estados Unidos, exaltando este como exemplo a ser seguido por
estimular a filantropia, a participao social (CNAS, 2004, p. 52), contrrio ao Brasil que
dificulta a criao de entidades. A viso defendida por ele que quanto mais entidades,
melhor ficar o pas e o mundo (CNAS, 2004, p. 52). A assertiva aponta tambm a defesa
desse colegiado pela manuteno do vis conservador no mbito da assistncia social, que a
mantm no mbito da filantropia.

Apesar das eleies para os postos de representao, que poderiam vir a mudar a perspectiva
do CNAS, a autora verificou que entre as mais de seis mil entidades de assistncia social que
poderiam pleitear um assento no CNAS, apenas poucas entidades22 assumiram esse posto no
perodo pesquisado. Para ela, nas eleies das entidades, realiza-se muito mais a dana das
cadeiras que mudanas substanciais. Alm disso, ainda que os representantes se elejam para
defender os interesses dos usurios ou dos trabalhadores, ficou explicitado que h na verdade
uma defesa de interesses corporativistas, voltados a atender o interesse da instituio a qual
pertence. Cabe destacar ainda que entre os usurios, a participao das entidades de pessoas
com deficincia, ficando de fora os demais segmentos (PINHEIRO, 2008). Alm disso, os
usurios so vistos como aqueles que recebem a assistncia, mantem-se como subalterno
(PINHEIRO, 2008), como se eles precisassem de algum para falar em seu nome.

As poucas discusses do CNAS voltadas ao debate sobre a PNAS foram realizadas durante as
reunies ampliadas, a dinmica do encontro era dividir os participantes em grupos de trabalho
e ao final, o relator de cada grupo apresentava a discusso travada e as sugestes do grupo
para o aprimoramento da proposta. A primeira reunio ampliada foi na regio sudeste, em
Belo Horizonte/MG. Os participantes foram divididos em doze grupos de trabalho (GT) e
deveriam tecer suas argumentaes sobre trs eixos: financiamento, gesto e controle social.
Todos os debates desse encontro estavam direcionados ao SUAS e no PNAS. Para Potyara
Pereira, o SUAS tem mais visibilidade que a prpria Poltica.

22
Associao Brasileira de Associaes No Governamentais (ABONG), Federao Nacional das Associaes
Crists de Moo (ACM), Associao de Apoio Criana e ao Adolescente (AMENCAR), Associao Nacional
dos servidores da LBA (ANASSELBA), Associao Nacional de Gerontologia, Central nica dos Trabalhadores
(CUT), Conselho Federal de Servio Social (CFESS), Confederao Nacional dos Trabalhadores em Seguridade
Social (CNTSS), Confederao Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), Confederao Nacional das APAES
(CONAPAE), Confederao Nacional das Santas Casas de Misericrdia, Conferncia dos Religiosos do Brasil
(CRB), Federao Brasileira de Entidades de Cegos (FEBEC), Federao Brasileira das Instituies de
Excepcionais (FEBIEX), Federao Nacional das Entidades de APAE (FENAPAE), Federao Nacional dos
Psiclogos (FENAPSI), Fora Sindical, Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (IBASE), Instituto
de Estudos Socioeconmicos (INESC), Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua (MNMMR),
Pastoral, Organizao Nacional de Entidade de Deficientes Fsicos (ONEDEF), Pastoral da Criana, Social
Democracia Sindical (PINHEIRO, 2008).
 89

[...] o SUAS tem uma expresso to grande que tomou o lugar da poltica. Ningum fala da poltica (Potyara
Pereira).

Para a segunda reunio ampliada, de julho de 2004 na cidade de Aracaj/SE, pautou-se como
central a discusso sobre a PNAS e o SUAS, estava previsto uma mesa para a apresentao da
proposta do MDS. A discusso ocorreu em dois momentos: no primeiro, representantes do
MDS apresentaram o texto preliminar da PNAS e depois, dividido em GT, os participantes
responderam a duas questes: 1) quais as expectativas de cada grupo em relao poltica, e;
2) quais as atribuies das trs esferas de governo na implementao da PNAS e tambm do
SUAS.

Os grupos incluram pontos de diferentes ordens financiamento, condicionalidades para as

aes, benefcios eventuais, papel dos entes federativos quanto ao financiamento, gesto e
operacionalizao das aes da PNAS, participao popular, recursos humanos, apresentar
linguagem mais acessvel, esclarecer melhor a organizao dos nveis de proteo social,
definir melhor o que uma entidade de assistncia social, estabelecer estratgias de
monitoramento e avaliao e explicitar as formas de parceria pblico-privada no mbito da
assistncia social.

No segundo momento, o MDS (na pessoa da secretria nacional de Assistncia Social, Mrcia
Lopes, e da diretora do SUAS, Simone Albuquerque) apresentou a PNAS. Aps as
discusses, representantes dos GT sintetizaram suas reflexes, estas se referiam ao
financiamento, ao modelo de organizao dos servios, aos recursos humanos, ao controle
social, ao monitoramento e avaliao, ao papel dos trs entes federados, prpria estruturao
do texto e os termos nele inscritos.

A partir das contribuies coletadas em todas as esferas de discusso, o texto final ficou
pronto e foi apresentado pelo MDS no dia 20 de setembro de 2004 na reunio ampliada de
Braslia. Na ocasio ocorreram oficinas que tinham como finalidade apresentar uma sntese
dos debates travados no decorrer do processo de formulao da PNAS. Os relatos das atas no
apresentam toda a discusso, apenas os eixos concepo da Assistncia Social;
territorializao; recursos humanos; financiamento; monitoramento e avaliao e; controle
social.

Para Sposati (2009), ainda que aprovada, a PNAS parte de um modelo proteo social no
contributiva ainda em construo, e seu processo de crescimento exigir muito esforo de
 90

mudana, dos quais aponta: gerir o Estado a partir de princpios e valores de cidadania;
ampliar a Assistncia Social para alm do atendimento de ocorrncias; criar espaos de
deciso democrtica.

A redao do texto da PNAS partiu da anlise situacional da realidade do pas. De acordo com
o texto da Poltica a forma de olhar e quantificar a realidade brasileira estava fundamentada
em uma viso social dita: inovadora, incluindo os invisveis; de proteo, conhecendo os
riscos e as vulnerabilidades sociais a que esto sujeitos e os recursos com os quais conta para
enfrentar tais situaes; capaz de captar as diferenas sociais, considerando que as
circunstncias e os requisitos sociais circundantes do indivduo so fundamentais; capaz de
entender que a populao tem capacidades que devem e podem ser desenvolvidas; capaz de
identificar foras (BRASIL, 2004b, p.).

Para realizar tal feito, foram consideradas trs vertentes de proteo social no contributiva:
as pessoas, as suas circunstncias e a famlia (BRASIL, 2004b). Isto , era preciso saber quem
so os demandatrios da assistncia social, quantos so, onde esto, em que situaes vivem,
e ainda saber qual a capacidade da rede instalada em suprir a necessidades desses sujeitos
(BRASIL, 2004b). A ideia era reconhecer a dinmica demogrfica e socioeconmica
associada aos processos de excluso/incluso social, vulnerabilidade aos riscos pessoais e
sociais em curso no Brasil em seus diferentes territrios.

poca os gestores do MDS verificaram que, em termos percentuais, a maior parte

populao em condio de pobreza e indigncia23 vivia em municpios pequenos, todavia,
esto mais concentrados nos municpios grandes e nas metrpoles (BRASIL, 2004b).
Observou-se tambm o aumento do nmero de famlias chefiadas por mulheres, cujo aumento
foi em 30% (BRASIL, 2004b).

Na perspectiva da proteo integral, consideraram os eixos, crianas, adolescentes e jovens,

trabalho de crianas e adolescentes e gravidez na adolescncia. Os dados mostraram que
62,6% das famlias brasileiras com crianas tem rendimento de at um salrio mnimo per
capita. A taxa de escolarizao deles varia de acordo com a renda e o tamanho do municpio,
sendo que a defasagem maior entre os mais pobres e entre os que vivem em municpios
pequenos. No eixo trabalho verificou-se que 5,4 milhes de crianas e adolescentes nas

23
So considerados pobres aqueles que vivem com at salrio mnimo per capta e indigentes aqueles que
vivem com at de salrio mnimo per capita.
 91

diversas regies do Brasil esto ocupados em atividades no remuneradas, empregados,

trabalhadores domsticos, por conta prpria e at mesmo como empregador. E no eixo,
gravidez na adolescncia, foi destacado o aumento da proporo de mes com idade abaixo
dos 20 anos, e que em sua maioria vivem nas metrpoles (BRASIL, 2004b).

J na perspectiva da equidade, os eixos analisados foram os idosos e as pessoas com

deficincia. Quanto aos primeiros, foi possvel observar que houve um aumento considervel
da populao idosa, sendo que 65% deles eram referncias para as famlias. Um dado
considerado como preocupante para esse segmento o fato de morarem sozinhas(os). Entre as
pessoas com deficincia, foi destacado que 29,05% das pessoas com deficincias estavam
abaixo da linha de pobreza e quando se trata de pessoas com incapacidades 41,62% esto
abaixo desse parmetro (BRASIL, 2004b). Deveriam estar includos nesse item outros
segmentos sujeitos a maiores graus de riscos sociais com os quais a poltica de assistncia
social atua populao em situao de rua, indgenas, quilombolas, adolescentes em conflito
com a lei mas no havia dados especficos sobre eles, da a impossibilidade de tecer anlises
sobre eles (BRASIL, 2004b).

No vincularam renda os dados referentes s famlias chefiadas por mulheres, nem ao

trabalho de crianas e adolescentes e gravidez na adolescncia. No caso do primeiro, as
informaes possibilitam aos leitores crerem que a vulnerabilidade da famlia chefiada por
mulheres a mesma independente do fator renda, crena com a qual no compactuamos. No
segundo, fica subsumido que as famlias pobres utilizam-se do trabalho das crianas como
meio de aumentar a renda. E, no terceiro, esconde que a gravidez nessa fase da vida est
relacionada aos anos escolaridade, que por sua vez, como inscrito na prpria PNAS, est
atrelado renda. Acreditamos que o fator renda ficou subsumido desses pontos da anlise
para evitar que a poltica de assistncia social se mantivesse voltada para a populao pobre,
porque essa uma das premissas com a qual os formuladores do texto queriam romper.

O propsito da poltica no pode estar afiliado a um segmento, principalmente, por um recorte de renda da
populao (Aldaza Sposati).

Ento, esses grandes princpios que nortearam a Poltica diziam no a voc focalizar a Assistncia Social para
pobre (Mrcia Pinheiro).

Em relao capacidade da rede instalada, percebeu-se que o investimento de recursos

pblicos na esfera da assistncia social aumentou tanto em nvel federal, quanto estadual e
municipal, sendo que o BPC e a Renda Mensal Vitalcia tem participao expressiva no total
 92

do oramento. Alm disso, o financiamento indireto de aes prestadas por instituies ditas,
beneficentes so em maior volume para instituies de educao e sade (BRASIL, 2004b),
que subsidiados no fato de atenderem populao pobre recebiam recursos da assistncia
social24.

Esse novo modo de anlise da realidade, que considera as demandas e as possibilidades,

inaugura uma nova funo para a Assistncia Social a vigilncia social , que permite
visualizar a totalidade e definir o papel de cada ente federado no interior desse modelo
(SPOSATI, 2009). Ou, deixando mais claro, a construo de um proxy quanto a totalidade
da demanda para que as responsabilidades dos trs entes federativos inclusive quanto ao
financiamento se tornem objetivas25. Isso porque, a partir da vigilncia, possvel produzir e
sistematizar informaes, indicadores e ndices territorializados das situaes de
vulnerabilidade e risco pessoal e social que incidem sobre os indivduos e as famlias
(BRASIL, 2004b). A PNAS tambm tem mais papis: a defesa dos direitos, a busca por
mecanismos e instrumentos que garantam o acesso aos direitos socioassistenciais, e a proteo
social, a oferta de servios e benefcios (BRASIL, 2004b).

A vigilncia social ganha um aliado, a abordagem territorial, que tambm foi inscrita na
PNAS. A partir desse novo aspecto, as aes passam a ser projetadas territorialmente,
buscando ultrapassar a fragmentao, ampliar a cobertura, planejar e monitorar a rede de
servios, bem como realizar a vigilncia social em determinado territrio, com mais casos de
vulnerabilidade e riscos sociais (BRASIL, 2004b).

Porque a vulnerabilidade diz respeito no s, vamos dizer, s caractersticas das pessoas, mas tambm s
condies do territrio onde essas pessoas vivem. Quer dizer, essa conjugao que tambm vai determinar a
vulnerabilidade [...] Ento, isso quer dizer, a gente comea a determinar, comea a associar quando a gente
entra com essa perspectiva do territrio. Se no a gente ficava s com as caractersticas do sujeito, e no com
essa caracterstica inserida numa realidade, que uma realidade desigual (Dirce Koga).

Nesse novo arqutipo, a PNAS se responsabilizaria por seguranas sociais. Essas, oriundas da
experincia de So Paulo e das produes do NEPSAS/PUCSP. Entretanto, como destacado
no captulo 3, a proposta do NEPSAS era de cinco seguranas sociais (acolhida, convvio,
autonomia, equidade e travessia). O texto da PNAS adotou a ideia de seguranas sociais de

24
Ver COLIN, Denise R. A. Sistema de gesto e financiamento da Assistncia Social: transitando entre a
filantropia. 2008. 307f. Tese (Doutorado em Sociologia) Programa de Ps-graduao em Cincias Sociais,
Universidade Federal do Paran, Curitiba, 2008. Disponvel em:
<http://dspace.c3sl.ufpr.br/dspace/bitstream/handle/1884/17500/Texto%20final%20tese%20corrigido.pdf?seque
nce=1>. Acesso em: mai. 2012.
25
Anotao enviadas por Aldaza.
 93

proviso da assistncia social, mas s duas daquelas cinco que o NEPSAS construiu a partir
de pesquisas desenvolvidas. Seriam trs as seguranas que no interior da PNAS foram
assumidas como de responsabilidade da assistncia social: 1) a segurana de sobrevivncia -
trata de garantir que todos tenham uma quantia monetria que afiance sua sobrevivncia; 2) a
segurana de acolhida - tem como objeto as necessidades humanas, suprir a necessidade de
alimentao, vesturio e abrigo, alm de questes como a separao familiar devido
violncia, drogadio, alcoolismo, desemprego prolongado e criminalidade e; 3) a segurana
de convvio - visa garantir que os sujeitos mantenham seus vnculos, suas relaes (BRASIL,
2004b).

Considerando a segurana de sobrevivncia, o Brasil j cumpriu um dos itens dos Objetivos

do Milnio reduzir pela metade o nmero de pessoas vivendo em extrema pobreza at 2015:
de 25,6% da populao em 1990 para 4,8% em 2008 (PNUD, 2011). Mesmo assim, 8,9
milhes de brasileiros ainda tinham renda domiciliar inferior a US$ 1,25 por dia at 2008.
Para se ter uma ideia do que isso representa em relao ao crescimento populacional do pas,
em 2008, o nmero de pessoas vivendo em extrema pobreza era quase um quinto do
observado em 1990 e pouco mais do que um tero do valor de 1995. Estudos do IBGE de
2011 indicam que o Brasil tem 16,27 milhes de pessoas em situao de extrema pobreza, o
que representa 8,5% da populao.

As aes da rea so conduzidas pelos mesmos princpios e diretrizes que regem a CF, bem
como a LOAS. Esto elencados como princpios: a supremacia do atendimento s
necessidades sociais sobre as exigncias de rentabilidade econmica; a universalizao dos
direitos sociais; o respeito dignidade e autonomia do sujeito, seu direito a benefcios e
servios de qualidade, convivncia familiar e comunitria, e; a divulgao ampla dos
benefcios, servios, programas e projetos assistenciais (BRASIL, 2004b). E a
descentralizao poltico-administrativa, a participao da populao, a primazia de
responsabilidade do Estado na conduo da Poltica e a centralidade na famlia compem as
diretrizes que organizam a assistncia social (BRASIL, 2004b).

A fim de concretizar sua funo de afianadora de direitos, a PNAS afirma que busca prover
servios, programas, projetos e benefcios, contribuir com a incluso e a equidade dos
usurios e grupos especficos e assegurar que essas aes tenham centralidade na famlia,
garantindo assim a convivncia familiar e comunitria (BRASIL, 2004b). A centralidade na
famlia uma das novidades da PNAS. Porm, vem despertando algumas polmicas, estas
 94

abrangem tanto o entendimento que se tem sobre famlia quanto o tipo de assistncia que deve
ser ofertada (COUTO; YAZBEK; RAICHELIS, 2010).

O modelo de Assistncia inova tambm na concepo de usurios. A partir da PNAS so

considerados usurios da assistncia social cidados e grupos que se encontram em situaes
de vulnerabilidade e riscos (BRASIL, 2004b, p. 33). Novamente se expressa a inteno dos
formuladores de romper com a premissa de que a assistncia social uma poltica para os
pobres. Para Aldaza Sposati, isso foi possvel porque a assistncia social trabalha com
seguranas sociais e essas so direito de todos. Couto, Yazbek e Raichelis (2010) acreditam
que dessa forma foi possvel estender o grupo de usurios rompendo com a ateno por
segmentos idosos, adolescentes, pessoas com deficincia, opinio com a qual Mota (2010)
compartilha. Nesse aspecto, parece haver consenso com a ideia defendida por Sposati, ao
associar a noo de risco e vulnerabilidade concepo de usurios se estendeu para alm dos
segmentos. Todavia, mantm-se a ausncia da condio de classe, que est na origem da
experincia da pobreza, da subalternidade que marca a vida dos usurios da assistncia social
(COUTO; YAZBEK; RAICHELIS, 2010). preciso associar as situaes de inseguranas
vivenciadas ao modelo hegemnico.

Outra novidade a organizao dos servios do campo da assistncia social, que agora so
divididos em proteo social bsica e proteo social especial, este subdividido em mdia
complexidade e alta complexidade. Como dissemos esse modelo foi trazido da experincia da
sade, ou melhor, do SUS e j vinha sendo implementado em Porto Alegre no campo da
assistncia social.

A proteo social bsica assume as aes preventivas, visa prevenir situaes de risco por
meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies, e o fortalecimento de vnculos
familiares e comunitrios. destinada queles que vivem em situao de vulnerabilidade
social resultante da pobreza, privao e/ou fragilizao de vnculos afetivos-relacionais e
de pertencimento (BRASIL, 2004b, ). As aes nesse nvel de proteo so articuladas a
partir dos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS), unidade pblica estatal de
base territorial, localizado em reas de vulnerabilidade social. O CRAS pensado na
perspectiva territorial, apontada como uma das grandes inovaes da PNAS.

Na proteo social especial as intervenes abrangem da garantia ao acesso a servios e

benefcios, bem como a incluso dos sujeitos ou famlias em redes sociais de atendimento e
 95

de solidariedade. Os usurios do nvel especial so os que se encontram em situaes de

risco pessoal e social, sendo que na mdia complexidade so assistidos aqueles que ainda
mantm os vnculos familiares e comunitrios, e na alta os que necessitam de proteo
integral (BRASIL, 2004b). As aes de mdia complexidade so desenvolvidas nos Centros
de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS) e os de alta em instituies de
abrigamento.

Analisando a PNAS hoje, para os entrevistados, ela foi um grande avano para assistncia
social, no entanto ainda precisa de acertos.

Ela foi sobretudo um ato de coragem, para poder romper com rumo tradicional. Foi a primeira vez que se deu
um rumo claro poltica de assistncia social. Ela est com seis anos, ela de outubro de 2004. Ento veja,
praticamente, as categorias que ela colocou ainda esto no debate para serem compreendidas (Aldaza
Sposati).

Foi a construo possvel, ainda que dentro dela tenha algumas questes complicadas. Toda lei uma
construo possvel num momento poltico [...] O documento jurdico, mas poltico tambm [...] Ento,
nunca um documento linear, ele reflete o que uma conjuno de foras polticas deu conta naquele momento
[...] ele [o texto da PNAS] padeceu da pressa, da ausncia de tempo poltico, padeceu de no ter tido o debate
que se julgava necessrio e de ter sido construdo a vrias mos (Ana Lgia Gomes).

Ento para ns foi fundamental que o sistema dissesse tem um lugar que estatal e que coordena, d
centralidade, comando nico, o que a gente fala todo tempo. Mas tem um segundo desdobramento disso, o que
fazer dentro dos CRAS. A Poltica tem algumas questes conceituais que merecem ser discutidas de forma
mais sagaz, alguns conceitos que so incorporados poltica, que so incorporados no sistema que so disputas
tericas (Berenice Rojas Couto).

Coragem, construo possvel, fundamental so expresses que evidenciam as conquistas

alcanadas e as resistncias enfrentadas no processo. Diante das polmicas levantadas pelos
crticos da assistncia social, alguns de seus formuladores defendem que o documento deve
ser revisado e reeditado.

Estou defendendo a reviso da Poltica faz tempo. Ns temos que discutir essa questo [dos conceitos] (Ana
Lgia Gomes).

Acho que o prprio texto da Poltica, cada vez que eu leio o texto da Poltica agora, eu vejo o quanto ela j
merece uma reedio (Mrcia Lopes).

Para outros, como Mrcia Pinheiro, a implementao da PNAS enfrenta dois tipos de
oposio, a da direita e a da esquerda.

A oposio da direita a que quer continuar com a assistncia social clientelista, usando, tendo iseno fiscal
e tratando o povo como cliente [...] e ns temos os esquerdistas, que acham que ns somos conservadores, que
ns somos reprodutores do capital. Agora, eu fico muito feliz de ter lanado no Brasil, de ter deixado a minha
marca aqui, fiquei muito feliz de ter feito alguma coisa por esse povo, por esse pas [...] Na pior das hipteses, a
Poltica se fez presente (Mrcia Pinheiro).
 96

Nesta assertiva Pinheiro nos lembra por um lado a luta histrica e cotidiana de superao da
assistncia social de carter clientelista. Por outro lado, a crtica da esquerda diz respeito
impossibilidade de se enfrentar a questo social sem tocar nos fundamentos econmicos e
sociais dessa ordem enxugar gelo (NETTO, 2009, p.221). H que se retomar que como
uma poltica social, a PNAS envolve um conjunto de medidas adotadas pelo Estado capitalista
frente s expresses da questo social, como forma de mediar o conflito de classes. Mas que,
como um campo de contradies, legitima a ordem posta e estende direitos sociais.

O Brasil o nico pas que elevou a assistncia social condio de poltica pblica. Ns temos uma
concepo de assistncia que nenhum pas no mundo tem. Pode at parecer loucura pensarmos a assistncia
social dessa forma. Mas ns pensamos, e a coisa foi saindo, foi ganhando receptividade, foi ganhando fora.
Uma coisa que no resto do mundo no tem. A assistncia como um direito. E tudo comeou porque ela foi
colocada na Constituio. E no fomos ns! Mas ns aproveitamos. Ela um direito (Potyara Pereira).

Potyara Pereira (2008) acredita que a limitao da PNAS est nela mesma, sua prpria
construo e organizao definida a partir de conceitos e modelo da sade, impossveis de
serem transpostos para a assistncia social de forma automtica, sem problematizaes, como
ela acredita ter sido feito. Berenice Rojas Couto compartilha da opinio de Potyara Pereira
quanto transposio dos termos e modelo da sade para a assistncia social.

Tem algumas coisas que ns incorporamos [da sade] para dentro da poltica que so muito prejudiciais para a
compreenso da poltica (Berenice Rojas Couto).

Diante disso, perceptvel que os termos inscritos na Poltica levantou uma srie de questes.
Nesse estudo nos debruaremos apenas no debate sobre os termos risco e vulnerabilidade.
Isso porque evidente a importncia atribuda a esses termos no documento, eles permitem
definir o pblico da assistncia social, as situaes que competem rea e o nvel de ateno
em que o sujeito deve ser inserido.

3.2 Risco e vulnerabilidade na Poltica de Assistncia Social: como foram parar l?

[...] o conceito uma arma ideolgica muito importante (Potyara Pereira).

O trajeto aqui, conduzido pela anlise documental e por depoimentos, traz um desafio: o olhar
prescrutador de hoje luz de processos transcorridos h no mnimo oito anos. Perguntar como
risco e vulnerabilidade foram parar na PNAS uma ousadia que atravessa o caminho: ter
claro que no buscamos identificar um responsvel, pois isso traria uma anlise
 97

simplificadora de um processo amplo e multidimensional. Feito o alerta, nossa anlise

intercruzar documentos, depoimentos e teoria.

Nos documentos relativos aos debates das Conferncias Nacionais de Assistncia Social as
expresses risco e vulnerabilidade estavam presentes no linguajar dos participantes associadas
tanto aos usurios da assistncia social quanto s situaes s quais estes esto expostos,
como pode ser visualizado no quadro abaixo.

Conferncia/ Tema ou tpico Trecho onde aparece risco e/ou vulnerabilidade

Ano tratado
Poltica Nacional de Implementar [...] aes de carter preventivo, a fim de evitar situaes de
Assistncia Social risco pessoal e social dos beneficirios da Assistncia Social (p. 12);
[...] acesso moradia digna populao de risco social na faixa de zero at
3 salrios mnimos e/ou de risco fsico, tais como: idosos, crianas e
I -1995 Relao com as outras adolescentes, pessoas portadoras de deficincia, adultos desempregados e
polticas mulheres chefes de famlia (p.24);
Priorizar a Poltica de atendimento s crianas e adolescentes que vivem em
situaes de risco pessoal e social (p.24).
A Assistncia Social, neste contexto, alm de se dirigir ao segmento da
Avaliao do Sistema populao vulnerabilizados pelas situaes de pobreza, de abandono e de
Descentralizado e excluso (p. 40, Heldo V. Mulatinho/SAS/MPAS);
Participativo da Servios assistenciais e benefcios so aqueles servios caracterizados, como
Assistncia Social aes continuadas que objetivam a melhoria de vida de crianas e adolescentes,
pessoas idosas, pessoas portadoras de deficincia e famlias em situao de
vulnerabilidade, pela condio de deficincia, idade e pobreza (p. 41,
Heldo Vitor Mulatinho/SAS/MPAS);
Assistncia Social e E quem so esses usurios? Os usurios da Assistncia Social so as camadas
esfera pblica: os empobrecidas, vulnerabilizadas e discriminadas da sociedade, submetidas
conselhos no exerccio do rdua luta cotidiana pela sobrevivncia (p. 67, Raquel Raichelis/PUC/SP);
controle social
As relaes entre o ECA e Os conselhos dos direitos da criana articulam todas as polticas para a
a LOAS: propostas dos infncia e adolescncia e os conselhos de assistncia social formulam polticas
conselhos de atendimento especfico para os que necessitem de assistncia social em
razo do risco, da vulnerabilidade ou da excluso social em que encontrem
(p. 84, Vicente de P. Faleiros/UnB e Mrio Volpi/UNICEF);
II - 1997 Sobre a Poltica Nacional [...] compromisso com a populao brasileira, em estado de vulnerabilidade e
de Assistncia Social excluso social (p. 91, Alba M. P. C. Abigalil/SAS/MPAS);
Tais benefcios so voltados, ento, a certas contingncias e situaes de
A articulao entre vulnerabilidade social que necessitam ser enfrentadas e, quando possvel
benefcios, servios, prevenidas, dentro de uma perspectiva integrada de proteo social, onde inclui-
programas e projetos se, alm do BPC, todos esses benefcios eventuais (p. 101, Beatriz A. de
Paiva/CFESS);
[...] por exemplo, ao fortalecimento da identidade da criana e do adolescente
em situao de vulnerabilidade social (p. 101, Beatriz A. de Paiva/CFESS)
[...] muitos relatrios apontam outros segmentos populacionais que so ou
poderiam ser alvo das aes Assistncia Social, e, a aparecem migrantes,
aparecem os alcolatras, aparecem crianas e mulheres vtimas da
Balano das Conferncias violncia, aparece a populao que mora na rua, aparecem os dependentes
Estaduais de Assistncia qumicos; no aparecem muito claramente os trabalhadores precarizados e
Social vulnerabilizados, a que a profa. Potyara se referia ontem noite, que
passam a ser alvo, que precisam da assistncia social para sobreviver
tambm. Mas, aparece nos relatrios a conscincia de que a Assistncia Social
precisa ampliar os seus programas, e que precisa ampliar o alvo, que precisa
ampliar o foco de sua ao nesse pas (p. 118, Carmelita Yazbek/PUC/SP);
Avanos e desafios na Criar programas [...] que atendam aos grupos vulnerabilizados (p. 16).
III - 1999 poltica de assistncia
social
IV - 2003 Garantir a implementao e ampliao de programas de preveno e proteo
 98

Assistncia Social: direcionados aos destinatrios da Poltica de Assistncia Social [...] priorizando
conceber a poltica para aquelas em condies de vulnerabilidade, desvantagem pessoal e/ou
assegurar o direito circunstanciais e conjunturais (p.25);
Assegurar uma poltica nacional de transferncia de renda como mecanismo de
incluso social para aqueles segmentos que se encontram em situao de
vulnerabilidade social (p. 26).
Quadro 4. Risco e vulnerabilidade nas Conferncias Nacionais de Assistncia Social.
Fonte: CNAS, 1995; 1997; 1999; 2003 (construdo pela pesquisadora).

Na I Conferncia (1995) registramos o uso da expresso risco pessoal e social. De acordo

com a redao do texto, quando associado a determinadas situaes, o risco pessoal e social
era uma situao passvel de ser prevenida e caberia Assistncia Social esse feito. Ao tratar
da expresso risco relacionada ao usurio da Assistncia Social, h uma separao entre o que
seria risco social e aquilo que era interpretado como risco fsico. O primeiro dizia respeito
apenas renda e o segundo ao ciclo de vida, deficincia, ao desemprego e s mulheres
chefes de famlia. Isto , tratava-se da ateno da assistncia social centrada em segmentos,
modelo com o qual a PNAS de 2004 se props romper.

Na Conferncia seguinte (1997), o termo vulnerabilidade foi palavra presente nos discursos
dos diferentes sujeitos, tanto representantes do governo federal, quanto representantes da
academia e da categoria do Servio Social. No discurso de Heldo Mulatinho, vulnerabilidade
se referia aos segmentos da sociedade que deveriam ser assistidos pela assistncia social, o
que caracterizaria uma situao como de vulnerabilidade seria a pobreza, o abandono, a
excluso, a deficincia e o ciclo de vida. A outra representante do governo, Alba Abigalil,
utiliza o termo tambm relacionado ao pblico da Assistncia, aqueles em estado de
vulnerabilidade e excluso. Nesse caso, diferente do posicionamento de Heldo Mulatinho,
excluso no seria um fator para a vulnerabilidade. J Raquel Raichelis usa o termo para
definir quem so os usurios da assistncia social. Alm das camadas vulnerabilizadas, a
autora acrescenta as empobrecidas e discriminadas. Isso aponta que, para ela, vulnerabilidade
no era sinnimo nem de pobreza nem de discriminao, concepo mais prxima daquela
formulada por Castel. Outra oradora a utilizar o termo com a concepo mais aproximada
deste autor francs foi Carmelita Yazbek, ela relacionou vulnerabilidade precarizao das
condies de vida dos trabalhadores para explicitar a necessidade assisti-los. Vicente Faleiros
e Mrio Volpi utilizam o termo para tratar das situaes s quais o sujeito deve estar exposto
para ser usurio da assistncia social, alm de vulnerabilidade, usam tambm excluso e risco.
Cabe notar que nessa Conferncia eles so os nicos a usar o termo risco. E Beatriz Paiva,
representante do CFESS, usa o termo para especificar os sujeitos usurios da assistncia
 99

social. E explicita que as situaes entendidas como de vulnerabilidade podem ser enfrentadas
e prevenidas.

Na III Conferncia (1999) no h nenhuma especificao sobre vulnerabilidade. E na IV

CNAS a palavra usada para especificar os usurios, o grupo dos que devem ser assistidos
tambm composto por aqueles em desvantagem pessoal e/ou circunstancial (que acompanha
um fato, causa, motivo) e conjuntural (dada condio ou situao econmica).

No encontramos nos registros das Conferncias indcios de debate conceitual acerca dos
termos risco e vulnerabilidade na esfera da assistncia social. Mas, durante a entrevista,
Carmelita Yazbek lembrou que o termo vulnerabilidade foi alvo de debate na I Conferncia
Nacional de Assistncia Social (1995). O texto que orientou a discusso foi elaborado pelo
socilogo brasileiro Francisco de Oliveira26.

Na ocasio, o pensador distinguiu os termos vulnerabilidade e pobreza, afirmando que a

definio dos termos como sinnimo incompleta e insuficiente (OLIVEIRA, 1995). Ainda
que ele considere que a pobreza est no centro das vulnerabilidades, a medio geralmente
utilizada para aferi-la est associada apenas renda, escondendo as diversas condies pelas
quais se ingressa no campo dos vulnerveis.

Alm disso, tratar o termo apenas pelo vis economicista perverso, porque cria falsas
esperanas de que a renda possibilitar minimizar ou resolver as condies que produzem a
vulnerabilidade. Quando, na verdade, para minimiz-las seria preciso lanar mo de polticas
sociais pblicas e para resolv-las seria necessrio ir muito alm, os grupos vulnerveis
precisariam se auto-organizarem no bojo de uma redefinio das relaes da sociedade civil
com o Estado, capazes de assegurar as passagens de suas prprias vulnerabilidades do estatuto
de carncias para o estatuto dos direitos mais amplos, porque sem isso a vulnerabilidade
permanecer, as situaes que a produzem continuaro condicionadas s relaes de poder
desta sociedade extremamente desigual (OLIVEIRA, 1995, p. 19). Francisco de Oliveira
(1995) explicitamente defende uma reforma do Estado, reforma aqui no sentido progressista,
com a participao da sociedade civil nas tomadas de deciso.

26
A priori o texto foi preparado para o Seminrio Integrao Social, promovido pelo Ministrio das Relaes
Exteriores como documento para a preparao da Cpula do Desenvolvimento Social, realizada em 1995 na
Dinamarca (OLIVEIRA, 1995).
 100

A preocupao em tratar conceitualmente o termo vulnerabilidade na I Conferncia, aponta

que o termo poca ganhava visibilidade, tornava-se importante e, portanto, merecia ser
discutido. Todavia, nas Conferncias, ao que tudo indica, a discusso sobre vulnerabilidade
ocorreu apenas nesse momento e sobre risco sequer aconteceu.

Outro espao fundamental em nossa anlise eram as atas do CNAS. Durante o perodo de
formulao da PNAS, surgiram alguns questionamentos sobre a insero das expresses ora
estudadas nas reunies do CNAS e tambm entre aqueles que colaboravam diretamente com a
construo do texto da Poltica. Pode-se observar pelo quadro abaixo que das 13 reunies do
CNAS ocorridas entre janeiro e outubro de 2004, em apenas duas registramos alguma
discusso sobre os termos presentes no texto da PNAS.

Reunio Data Risco Vulnerabilidade

110 29 e 30 de jan. - -
111 17 e 18 de fev. - -
Ampliada
22 de maro - -
de BH
112 23 e 24 de mar. - -
113 06 e 07 de maio - -
114 25 e 26 de maio - -
115 22 e 23 de jun. - -
116 21 e 22 de jul. -
- Apontam a necessidade de
Ampliada
22 de julho - padronizar o conceito de
de Aracaju
vulnerabilidade.
117 24 e 25 de ago. - -
- H apontamentos de que o termo
- Termo apontado como relevante para foi debatido em um GT;
Ampliada
20 e 21 set. identificar demanda e desenvolver a - termo apontado como relevante
de Braslia
proteo social. para identificar demanda e
desenvolver a proteo social.
118 21 e 22 de set. - -
119 14 e 15 de out. - -
Quadro 7. Risco e vulnerabilidade nas CNAS.
Fonte: CNAS, 2004 (construdo pela pesquisadora).

A primeira interveno em relao aos termos utilizados na poltica de assistncia social

ocorreu na Reunio Ampliada, em maro de 2004, quando os participantes sugeriram temas
para serem debatidos no processo de construo da PNAS. Antes mesmo do MDS apresentar
a proposta de redao para a poltica, Regina Sueli de Souza27 apontou que o GT do qual ela
fazia parte, cujo tema era controle social, concluiu ser necessrio esclarecer os conceitos, os
significados das teorias presentes na PNAS.

27
Regina Sueli de Souza professora doutora da PUCGO, poca era conselheira estadual de assistncia social
de Gois.
 101

[...] definimos que deveriam ser elaborados, refletidos e discutidos a fim de deixar
muito claro os conceitos com que se trabalha nas polticas sociais. H muita
confuso de entendimentos sobre esses conceitos. necessrio que o Ministrio
de Desenvolvimento Social e de Combate Fome e o Conselho Nacional de
Assistncia Social elaborem um material didtico que traga a explicitao dos
conceitos e significados de todas as teorias presentes nas polticas de assistncia
social e leis que norteiam essa poltica. Conceitos esses como democracia,
cidadania, conselhos de defesa de direitos, sociedade civil [...] Deve se discutir o
que participao, o que so usurios, trabalhadores da rea, o que so esses
conselhos (Regina Sueli de Souza - CNAS, 2004, p. 6).

A justificativa era de que procedendo dessa maneira era possvel salvaguardar os marcos
legais da assistncia social. Isto , havia uma preocupao em garantir a manuteno da
assistncia social como direito, garantido a partir da CF e da LOAS. Alm disso, para o
grupo, a definio desses conceitos serviria como meio de impedir que os desavisados e mal
intencionados utilizassem a PNAS em uma perspectiva clientelista. No caso dessa reunio,
porm, nem o termo risco nem vulnerabilidade foram citados entre os que deveriam ser
discutidos.

Paralelo ao debate fomentado pelo CNAS, a ento assessora da Secretaria Nacional de

Assistncia Social do MDS, Mrcia Pinheiro, assumiu em seu discurso a preocupao do
Ministrio em relao aos conceitos presentes na poltica (PINHEIRO, 2004). Em texto
publicado na revista Servio Social e Sociedade (n68), ela afirmou que os conceitos risco
social e vulnerabilidade so desafios conceituais (PINHEIRO, 2004, p.183), termos cruciais
para a PNAS. Esse discurso parece indicar que no havia entendimento comum sobre os
termos risco e vulnerabilidade na rea da assistncia social, todavia em seu depoimento ela
afirma que no havia no interior do grupo que formulou a poltica uma divergncia sobre os
termos, pelo contrrio, para ela havia um consenso em utiliz-los.

Em junho de 2004 a verso preliminar foi apresentada pelo MDS. Nela fica explicitado o
entendimento sobre risco e vulnerabilidade no interior da Poltica, explicao associada
palavra evento (BRASIL, 2004a). Para elaborao desse trecho, os formuladores se basearam
nas contribuies de Edgar Pontes Magalhes28 (BRASIL, 2004a). No documento, eles
inscrevem vulnerabilidade como uma condio desfavorvel j dada, que estende a
possibilidade de um evento ocorrer. O que a identifica so processos sociais e situaes
que produzem fragilidade, discriminao, desvantagem e excluso social, econmica e

28
Edgar Pontes Magalhes Dpitpr (Ph.D) em Cincia Poltica pela Universidade de Stanford, Estados Unidos.
Por e-mail o autor esclareceu que o texto foi produzido para uma consultoria junto a Secretaria de
Desenvolvimento Social da Prefeitura de Belo Horizonte e foi discutido nesse mbito, ele no sabia que o texto
tinha sido usado por outras pessoas, nem pelo MDS. O texto nunca foi publicado.
 102

cultural. Elas orientam a ao da assistncia social no sentido da preveno, proteo bsica,

promoo e insero social, cujos efeitos definem, de maneira geral, o seu pblico.

J em relao ao risco, o documento defende que este deve ser entendido em sua dimenso
subjetiva, ele contrabalana as condies de vulnerabilidade e as possibilidades e capacidades
dos sujeitos, bem como da sua famlia de enfrentarem e superarem tais condies (BRASIL,
2004a). Dessa forma, as intervenes da assistncia social devem ter como fim aumentar as
capacidades desses sujeitos ou famlias para diminuir os riscos da ocorrncia de eventos.
Sendo os eventos, as ocorrncias nos sujeitos (indivduos ou coletivos) dos efeitos
indesejados e inesperados (BRASIL, 2004a).

Na reunio Reunio Ampliada de Aracaj/SE, momento em que a verso preliminar deveria

ser debatida, dentre os apontamentos dos GT, apenas um se referia aos termos estudados, na
verdade, referia-se ao termo vulnerabilidade. Ainda que a explicao do termo constasse no
texto preliminar, Ronaldo Jos Sena Camargos29, integrante do GT 07, apontou que o grupo
no que tange gesto, colocou a necessidade de padronizar o termo vulnerabilidade, uma
vez que todas as instncias, em todas as regies tm de falar a mesma lngua, considerando
que os usurios entram, transitam e saem do SUAS. Isto , se os sujeitos transitam em vrios
servios ou programas desse sistema faz-se necessrio que haja entendimento nico da PNAS,
bem como dos termos nela presentes. A fala do conselheiro estadual indica que apesar de
presente a explicao foi insuficiente para entender o que vulnerabilidade, talvez porque no
houvesse amadurecimento suficiente para compreender os termos no interior da PNAS, j que
esse era um debate ausente na agenda de pesquisa do servio social, categoria mais envolvida
nos estudos sobre a assistncia social no pas, como apontou uma das entrevistadas.

[...] acho que quem trazia essa preocupao no Conselho estava absolutamente coberto de razo porque sabia
que isso no estava pronto na academia, porque vamos pegar: quem estava, quem era o profissional mais
prximo da chamada Poltica de Assistncia Social antes de ela ser uma poltica? Eram os assistentes sociais,
no ? E, onde, neste Brasil, o Servio Social estava ensinando fazer poltica de assistncia social? Lugar
nenhum [...] O aprimoramento disso que ficou, acho que, uma defasagem, da entrada da academia para
ajudar aprimorar, o que tambm para indicar uma defasagem de formulao de textos de orientao oficial
para que isso se entendesse (Maria Luiza Rizzotti).

Durante o encontro Ampliado de Braslia, as expresses foram usadas para a discusso do GT

que tratou da concepo de poltica de assistncia social e dos territrios. Na primeira oficina,
Dirce Koga, afirmou em seu discurso que o GT trabalhou com os termos/expresses
fragilidade social, vulnerabilidade social, desfiliao social e desqualificao social, que

29
Ronaldo Jos poca era presidente do Conselho Municipal de Assistncia Social de Belo Horizonte.
 103

segundo ela, so conceitos, tal como o conceito de excluso social, passveis de

questionamento. Entretanto, por se tratar de uma poltica que trabalha essencialmente ao nvel
relacional, esses conceitos ligados s relaes humanas se fazem presentes e so fundamentais
para a concepo dessa poltica. Ela recomendou ainda que as aes da assistncia social no
se detivessem apenas nas demandas, ou vulnerabilidades e riscos, mas tambm nas
potencialidades que indivduos e grupos tm para enfrentar as dificuldades que vivenciam.
Este direcionamento compatvel com o posicionamento de Sposati (2009), ambas defendem
que a PNAS deve agir em duas frentes: reduzindo riscos e potencializando capacidades.

Em outro momento, ao tratar da territorializao, Dirce Koga props como desafios construir
medidas comparativas para definir prioridades a partir dos conceitos como fragilidade ou
vulnerabilidade social, excluso, incluso social, tendo em vista a diversidade e a
heterogeneidade da composio demogrfica dos municpios.

Durante a entrevista, tentamos reavivar a memria de Dirce Koga no intuito de entender como
foi o debate sobre os conceitos citados por ela no interior do GT. Todavia, ela no se lembrou
da discusso dos conceitos. Esquecer aqui nos lembrava que os tpicos que interessavam ao
pesquisador algo ocorrido h 8 anos atrs poderia no estar ntido na memria da
entrevistada ou que o aspecto a reter na memria era aquilo que fundamental ao sujeito da
pesquisa - que a inteno com as oficinas era enfatizar a importncia de trabalhar na
perspectiva do territrio e como os termos debatidos no interior do GT estavam entrelaados
nessa perspectiva, pois as situaes de risco, de vulnerabilidade, de fragilidade se apresentam
de acordo com a realidade do territrio no qual o sujeito est inserido.

Tambm na primeira oficina dessa reunio houve a apresentao de Aldaza Sposati. No que
tange aos termos risco e vulnerabilidade, ela afirmou que entend-los era necessrio, j que
atravs deste saber que se pode identificar a demanda e inclusive desenvolver a proteo
social. Aldaza explicitou que, entre os termos discutidos, risco e vulnerabilidade foram
escolhidos como orientadores das aes da assistncia social.

Todavia, no constam na ata explicaes mais aprofundadas sobre a inscrio desses termos
no texto da PNAS. De todo modo, fica claro nas falas de Aldaza Sposati e Dirce Koga que
risco e vulnerabilidade fazem parte da nova concepo da poltica proposta, so relevantes
para identificar as demandas, os usurios e, consequentemente, para conduzir as aes a
serem assumidas pela assistncia social. Embora algumas pessoas tenham levantado a
 104

necessidade de discutir as concepes das expresses presentes na PNAS, e que o prprio

MDS tenha colocado risco e vulnerabilidade como desafios conceituais, debater os conceitos
nos encontros promovidos pelo CNAS no fazia parte dos objetivos. Para uma das
entrevistadas no houve debate sobre os termos porque, de fato, havia um consenso no grupo
que formulou e escreveu a poltica.

Esses conceitos [risco e vulnerabilidade] eram consenso entre ns. No existia divergencia (Mrcia Pinheiro).

Outros no se lembravam de debate sobre o tema puxado pelo MDS, mas afirmam que
existiram algumas discusses fomentadas pelo NEPSAS e pelo IEE, grandes colaboradores do
MDS no processo de elaborao do texto da PNAS.

O que no significa que no tenham ocorrido alguns encontros. Por exemplo, no necessariamente chamados
pelo Ministrio, ns fizemos muitos l na PUC, seja pelo ncleo da Aldaza, que colocou isso l, pautou a
temtica dentro do ncleo [...] a PUC tambm tem um ncleo de estudos especiais que, naquele momento era o
IEE, organizou alguns eventos, alguns encontros especificamente para essa discusso com alguns textos,
alguns especialistas de outras reas. Tem um dossi no IEE, um conjunto de materiais [...] essas discusses elas
ocorreram paralelas, mas compondo um quadro onde essas questes eram discutidas. O ministrio tambm
chamou [...] Mas eu no me lembro de ter participado de alguma reunio especfica, com textos especficos
sobre risco e vulnerabilidade (Maria Carmelita Yazbek).

Outros defendem que havia mesmo um certo consenso no grupo em utilizar os termos risco
e vulnerabilidade, mas no porque tivessem um pensamento homogneo sobre eles, o uso das
expresses sem debates exaustivos foi a opo possvel diante do curto prazo para redigir a
Poltica e da ausncia de outra proposta. Alm disso, o que se discutia em especial era a
concepo de assistncia social e a estruturao da Poltica.

[...] no debate algumas pessoas levantaram essa questo [...] ouviu-se, mas ningum resolveu construir outro
caminho. Porque geralmente, tem uma coisa muito clara aqui, quando as pessoas levantam questes para quem
est escrevendo um documento com esta direo, com esta necessidade [...] Porque no tem tempo. Se for
crticas, a gente escuta as crticas. Agora, se no tiver outro caminho no tem como, preciso fazer (Ana Lgia
Gomes).

[...] ns sabamos que ns tnhamos, at como limite do tempo, dos prazos, ns tnhamos que construir e
assumir determinadas definies de territrio, de perspectiva de descentralizao, de matricialidade
sociofamiliar, o conceito de quem eram os usurios da assistncia social. E a ns nos apegamos de fato
naquilo que foi consensuado no grupo. Eu no me lembro de nenhum debate mais exaustivo, de nenhum
debate mais divergente em relao a esses termos em si (Mrcia Lopes).

Ento, ns no nos detivemos em aspectos que como, talvez seja o que voc est pesquisando que so os temas
relacionados aos conceitos, por exemplo, qual o conceito de vulnerabilidade, qual o conceito de risco.
Naquele momento, para mim e para outros gestores que estavam na gesto, ns tnhamos a preocupao com a
estruturao da Poltica (Maria Luiza Rizzotti).

Mas Ana Lgia Gomes complementa que, naquele momento, debater os conceitos no pareceu
importante para quem formulava a Poltica.
 105

[...] tinha uma construo conceitual da poltica, mas da forma de organizar acabou ditando, talvez, os
conceitos... talvez, no sei... e ningum ficou pensando muito nisso (Ana Lgia Gomes).

Independente de problematizao, o uso dos termos no texto da PNAS foi consolidado. No

texto aprovado da PNAS no consta as explicaes conceituais. Foram suprimidas as
concepes dos formuladores sobre os termos risco, vulnerabilidade e evento. Para Dirce
Koga, as explicaes eram necessrias na etapa inicial, mas como eles tratavam do texto de
uma poltica no necessariamente deveriam estar presente.

Porque isso era importante para aquelas rodadas, aquelas regionais. A, o documento era, vamos dizer, mais
aberto. Era mais didtico desse ponto de vista (Dirce Koga).

O posicionamento de Ana Lgia Gomes e Maria Luiza Rizzotti condiz ao de Dirce Koga, para
elas, o texto da poltica no teria como e nem deveria resolver essa questo. Todavia, a
segunda deixa claro que para ela a retirada das explicaes pode est relacionada s
divergncias quanto concepo dos termos.

Ento isso que estou te falando, ela [Poltica] nunca ia dar conta de determinadas coisas (Ana Lgia Gomes).

[...] quando voc me pergunta por que sumiu, no sei te dizer. Penso que porque tais conceitos no estavam
resolvidos do ponto de vista de consenso ou convergncias terico-ideolgicas etc., ento, quer dizer, posso
imaginar que seja por isso, no d para afirmar. Por outro lado, eu acho mesmo que a Poltica no tinha que
resolver isso, o texto da Poltica no tinha que resolver isso (Maria Luiza Rizzotti).

A diretora do SUAS confirmou a suspeita de Maria Luiza Rizzotti. Havia divergncia entre os
colaboradores do Ministrio em relao ao uso dos termos, da a opo dos gestores em
utiliz-los, mas sem explicitar a concepo a eles atribuda.

Desse grupo que sempre acompanhou o Ministrio desde o principio, ... H pessoas que acham que o debate
de risco e vulnerabilidade ele retira a discusso da luta de classes do debate. Ento, ns comeamos muito
fortemente l [...] com as anotaes de p de pgina que foram retiradas por causa disso. Ns construmos um
acordo que naquele momento parecia que atendia alguns grupos dentro do prprio servio social. Ai, nesse
debate do risco e vulnerabilidade versus a discusso do capital e do trabalho foi naquele momento, mas nos
no abrimos mo do termo do risco e vulnerabilidade [...] enfim, a concepo saiu de l por causa disso, ns
acordamos isso (Simone Albuquerque).

Embora as concepes tivessem ficado ausentes do texto final, conhec-las fundamental

para o entendimento da concepo e da estruturao da prpria PNAS. Para Simone
Albuquerque e Dirce Koga construir o SUAS tal como est implementado dependia da
concepo de risco e vulnerabilidade, da a insistncia em mant-los como centrais na PNAS,
posio com a qual Mrcia Pinheiro concorda.

Porque para gente fazer o SUAS na realidade, como ele est desenhado hoje, como a gente achava que deveria
ser e como nos projetamos para desenh-lo, precisava da concepo do risco e vulnerabilidade. Como voc ia
criar o servio da proteo bsica e o servio da proteo especial sem eles. Pelo menos ns achvamos que
 106

no tinha outro jeito de fazer isso, ns achvamos e eu acho at hoje, sem amparar na concepo dos termos
risco e vulnerabilidade (Simone Albuquerque).

Porque que a gente partia disso. Partia da... de que a assistncia social deveria afianar essas seguranas e
que, portanto, o contraponto dessa segurana era vulnerabilidade e risco (Dirce Koga).

Quando perguntadas sobre como os termos foram parar na PNAS, Dirce Koga defendeu que
ambos vm da experincia construda no campo da assistncia social, termos que j estavam
associados aos servios. E na inteno de no abandonar a experincia que vinha sendo
construda nos municpios, os termos foram inscritos na PNAS.

eu acho que o conceito de risco e vulnerabilidade, antes de ele ser um conceito, voc v que este conceito, ele
est colado com servios [...]eu acho que esses conceitos eles no vieram assim [...] pegou daqui, pegou dali
no [...]Todo mundo que participou... claro que foram feitas consultas e tal, mas a experincia foi muito da
prtica, seja da gesto, seja na consultoria ou como tcnico. Eu acho que essa foi a riqueza. Por isso ela colou,
se no, no teria colado (Dirce Koga).

A inscrio dos termos na poltica de assistncia social ao que tudo indica fazia parte da
experincia do municpio de So Paulo, mas no se pode dizer que o uso deles j era
generalizado. Maria Luiza Rizzotti aponta que foi a partir da introduo dos termos na PNAS
que os gestores municipais, no caso de Londrina, foram tentar entender para que os termos
serviam e o como eles seriam usados, construindo um entendimento do que seria risco e
vulnerabilidade social. Embora ela perceba que a Poltica j apontava que era preciso estar
atento para as situaes que se apresentam no cotidiano das pessoas e que geravam perda de
direitos.

Retomando a origem dos termos, Simone Albuquerque foi enftica ao afirmar que os termos
foram trazidos por Aldaza Sposati. Para Aldaza h uma confuso com os estudos que ela
realizou - e ainda realiza - sobre a relao incluso e excluso social em territrios
intraurbanos de uma cidade. Cita como exemplo disso o Plano Municipal de Assistncia
Social de So Paulo (2003), que norteou a gesto.

No subitem que trata do tema das demandas tem a denominao de: riscos, desigualdades e excluses sociais
(pag.13). A noo de risco est atribuda a presena da violncia principalmente em relao a crianas e
adolescentes. Considero que a noo mais forte que foi desenvolvida em So Paulo foi da relao
excluso/incluso social dos territrios que demarcou inclusive a expanso de programas de outras pastas
municipais como o ESF- Estratgia de Sade da Famlia e a implantao dos CEUS. fato que foi produzido o
estudo pelo CEM/CEBRAP sobre privaes sociais de famlias por setor censitrio. Posteriormente esse estudo
de micro escala foi estendido a todo estado de So Paulo na forma de ndice Paulista de Vulnerabilidade Social
pela Fundao SEADE. Todavia isto no influenciou a gesto efetivamente (Aldaza Sposti).

Como ela mesma afirma, o termo fazia parte de seus estudos e proposies na poltica de
assistncia social e no perodo de sua gesto em So Paulo.
 107

Quem introduz o termo risco e vulnerabilidade, sem dvida nenhuma a professora Aldaza Sposati. Ela a
grande responsvel (Simone Albuquerque).

Apesar disso, a prpria diretora do SUAS e mais sete entrevistados concordaram com os
apontamentos de Potyara Pereira risco e vulnerabilidade vieram no bojo das compilaes da
poltica de sade e do SUS. Ana Lgia Gomes afirma que as pessoas a rigor no questionavam
a origem dos termos, porque eles j compunham o vocabulrio de outras reas sade,
educao, criana e adolescente.

Eu sei que o pessoal a partir, alguns... alguns, por exemplo, a partir da prpria formao deles de ser
especialistas na rea da sade, como o caso da prpria Simone Albuquerque, deve ter colaborado para ter
essa ideia da prpria formulao do SUAS, que como jeito de organizar a gesto nos aproxima muito mais do
SUS, do ponto de vista do, jeito de oferecer os servios populao, e acabou tendo certas aproximaes
conceituais tambm (Ana Lgia Gomes).

Eu de certa forma tenho uma hiptese [...] que na verdade a incorporao se deu porque esses conceitos da
sade foram incorporados e defendidos, de certa forma... no apreo a gente foi para uma categoria que se
pensou que ela tinha consenso na sociedade, que seria mais fcil transitar (Berenice Rojas Couto).

Fundamentalmente da sade [...] no h dvida, tanto que ns por muitas vezes chamamos os profissionais
de sade, gestores do fundo nacional de sade, secretrios nacionais para conversar, para dialogar (Mrcia
Lopes).

[...] eu estou para te dizer, estou s elucubrando, que eles buscam a referncia na sade (Maria Luiza
Rizzotti).

E essa uma ideia que os sanitaristas trouxeram para as polticas brasileiras. Eles que trouxeram essa
noo. Uma noo que vem da ideia de seguridade social. E se voc trabalha com essa ideia de seguridade
social, de seguridade, de segurana, s oferta segurana para quem est em situao de risco e vulnerabilidade.
Ento, quase que... indissocivel a discusso de Seguridade com a discusso de vulnerabilidade e risco social
(Simone Albuquerque).

Berenice Rojas Couto e Potyara Pereira defendem que a compilao desses termos do campo
da sade sem a devida problematizao impe limitaes para a implementao da PNAS.
Isso porque o significado deles na sade no cabe assistncia social.

[...] eles foram incorporados no seu significado para a sade e essa transposio direta no existe. No h
nenhuma possibilidade (Berenice Rojas Couto).

Como vimos antes, a utilizao de termos ortograficamente iguais e semanticamente

diferentes tema na agenda de pesquisa h tempos. Este debate ganhou fora na dcada de
1980, quando pesquisadores de todo o mundo ampliaram a discusso da incorporao de
conceitos e categorias de uma rea pela outra. Como exemplo, as cincias sociais, que
utilizam termos da epidemiologia que, por sua vez, utiliza teorias e termos comuns rea
social (MINAYO et al, 2003).
 108

Em seus estudos, Minayo et al (2003) debatem as perdas e os ganhos em se utilizar termos e

teorias da rea das cincias sociais na rea da sade e vice versa. No primeiro, se por um lado
os fatores sociais so considerados nas anlises epidemiolgicas, por outro essa
considerao muitas vezes se resume utilizao de termos, desconsiderando as mltiplas
dimenses que se relacionam ao processo de sade-doena. J no segundo caso, as cincias
sociais contribuem para anlise do processo sade-doena, contudo as pesquisas so mais
analticas e pouco propositivas, acabam no apontando meios de ao para o campo da sade,
que precisa tambm de retorno imediato. Assim, perspectivas e matrizes tericas a presentes
so [ou ficam] subsumidas na cotidianizao e banalizao de termos e conceitos complexos.

A articulao e interlocuo disciplinar apresentam dificuldades de ordem conceitual

apropriao de termos de forma acrtica; metodolgica preocupao demasiada com a
tcnica para responder questes de pouca relevncia; e at histrica e cultural com a
predominncia da centralidade em um determinado campo do saber.

A articulao s possvel se passar por tradues das distintas lgicas e critrios

de cientificidade [...] Sem esse metadilogo, os praticantes das diferentes tradies
cientficas estaro restritos ao infrutfero debate dos limites desse ou daquele
conceito e de sua operacionalizao [...] (MINAYO et al, 2003, p.104).

O alerta de Minayo e colaboradores no serviu de orientador para os formuladores da PNAS.

Inclusive, Aldaza Sposati, pelo menos em relao vulnerabilidade, foi clara ao afirmar que
no encontra problema em utilizar o termo tal e qual ele usado na sade. Posio contrria
de Berenice Rojas Couto e Potyara Pereira.

A noo de vulnerabilidade pode ser apropriada plenamente da sade. Isso no quer dizer que se esteja
fazendo um olhar residualista, mas efetivamente demonstrando o quanto a capacidade humana pode ser
restringida por n fatores (Aldaza Sposati).

Como vimos, alm das construes conceituais de risco e vulnerabilidade no campo da sade,
tericos filiados a distintas correntes de pensamento tambm usam os termos em suas
explicaes sobre as mudanas ocorridas no mundo a partir da crise de 1970. Questionadas da
possibilidade dos termos estarem atreladas a essas concepes europeias e/ou dos organismos
internacionais, as respostas das entrevistadas foram distintas. Aldaza Sposati afirmou no
saber ao certo qual a fonte dos termos, mas afirmou que acredita ser mltiplas fontes. Apesar
de no ter apontado explicitamente nenhuma alm da sade, no descartou a influncia dos
pensadores cujas teorias so apropriadas pelo Banco Mundial. Mas negou que poderia haver
 109

uma aproximao com os tericos da sociedade de risco, j que para ela os termos no so
substitutos das categorias da teoria social, so apenas categorias explicativas da realidade.

No considerando, que elas [as categorias risco e vulnerabilidade] sejam meramente interpretaes fugazes de
uma sociedade da explorao, vus para cobrir o processo de explorao, reinterpretaes ps-modernas [...]
Eu entendo que uma forma de se caracterizar as ocorrncias do real e elas no so categorias de uma teoria
social da sociedade. Elas so categorias que classificam manifestaes, o que no quer dizer que se desligam
de categorias estruturantes e societrias. Quer dizer, eu no considero que se configure um confronto aplic-
las quando se trabalha na poltica social [...] Outra coisa discutir as categorias da sociedade do ponto de
vista da teoria social crtica [...] Claro que no so substitutas de categorias crticas da sociedade. Essa
considerao parece que passa um certificado de imbecil para quem est olhando risco e vulnerabilidade.
Podemos afirmar que vulnerabilidades e riscos so expresses da questo social (Aldaza Sposati).

Maria Carmelita Yazbek acredita que o discurso europeu teve grande influncia,
especialmente o dos franceses que tem muita proximidade como o campo do servio social no
Brasil, mesmo que os pensadores da rea saibam que os bons socilogos franceses so
alinhados ao pensamento de Durkheim, fundado na coeso social. Ela enfatizou ainda o uso
recorrente desses termos na produo do Banco Mundial, especialmente nas orientaes que
foram impostas aos pases perifricos na dcada de 1990. E mostrou preocupao em as
concepes dos termos acabarem ficando atreladas a essa linha de pensamento ideolgico e
poltico.

Agora, isso tambm me traz um problema. Esses referenciais, primeiro, so referenciais num certo sentido,
capitaneados pelo Banco Mundial [...] Ento, eles tm essa viso de que pobreza um risco. Quanto
vulnerabilidade, eu acredito que esse conceito chega poltica por dois caminhos, de um lado da incorporao
que ns vnhamos fazendo do discurso da sade [...] O outro vetor me parece que uma incorporao de um
discurso forte na Europa, voc vai encontrar nesse contexto dos anos de 1990 e que analisa naquele momento
a sociedade capitalista a partir da lgica dos riscos, da constatao de novos riscos societrios [...] Ento, o
referencial t ali. [...] E a voc deve ter visto outros autores [...] como o Beck na Alemanha [...] Ento, voc
traz autores ps-modernos, vamos dizer assim, com essa concepo (Maria Carmelita Yazbek).

A influncia dos pensadores franceses indicadas pela autora foi confirmada por Simone
Albuquerque. Tanto risco quanto vulnerabilidade vem de um mesmo escopo conceitual
inspirado pelas produes de um terico francs, apesar de no lembrar o nome.

E a ideia de vulnerabilidade uma ideia que tambm vem do mesmo escopo conceitual [o mesmo de risco], no
me lembro do terico, mas se no me engano francs, que influenciou toda uma gerao de pesquisadores e
estudiosos e militantes em polticas sociais (Simone Albuquerque).

Quanto influncia direta do Banco Mundial, Mrcia Pinheiro, ao contrrio de Aldaza

Sposati e Maria Carmelita Yazbek, defende que no houve nenhuma influncia desta
instituio na elaborao da PNAS, no havia naquele momento nenhuma abertura para que
eles tivessem poder de interveno no projeto que foi construdo. No entanto, admite que a
concepo desses organismos poderia estar no pensamento comum.
 110

Maria Luiza Rizzotti acredita que se houve mesmo a apropriao de alguns autores europeus e
tambm de Amartya Sen, ela no aconteceu propositadamente. Mas a influncia seria
justificvel, visto que esses autores so os que respondem s necessidades que aparecem no
cotidiano. Falar em perdas reais atreladas as expresses da questo social mais visvel do
que tratar de seu cerne a explorao do capital sobre o trabalho , ento esses autores
europeus acabam tendo mais visibilidade no campo da assistncia social que o prprio Marx.

[...] eu acho que esses autores, no sei se essa apropriao foi consciente, mas, acho que esses autores, de
algum modo, eles respondem a uma necessidade, eles respondem cotidianamente, leitura cotidiana. Os
conceitos l de desfiliao, de desproteo e etc., eles tm ressonncia com o que ns estamos falando
cotidianamente. Se ns formos discutir pobreza pela lgica marxista, por exemplo, que uma discusso de
classe, no , que a pobreza determinao econmica, social e poltica e etc., ela muito presente no dia-a-
dia porque o cidado uma classe trabalhadora, quer dizer, exrcito de reserva etc., etc., quer dizer, tem toda a
explicao, tem toda ressonncia possvel, mas, naquilo que o que ns trabalhamos cotidianamente que o
filho foi expulso da escola, , eu perdi um direito ao trabalho porque moro num bairro violento, meu marido foi
preso, quer dizer, essas perdas, como diria o Amartya Sen, de capacidades cotidianas, de certo modo tem
ressonncia porque os profissionais olham isso todo dia, eu tambm estou, quero te dizer que estou
elucubrando em relao a isso, no tenho absoluta certeza em relao a isso. Mas, penso que por mais que a
gente tenha uma leitura mais estrutural da pobreza, do ponto de vista da sua determinao na sociedade
capitalista, so estas consequncias cotidianas que esto mais descritas por esses autores muitas vezes (Maria
Luiza Rizzotti).

Isso no significa que ela negue a teoria marxista ou que julgue normal e necessria essa
mistura conceitual. Maria Luiza Rizzotti tanto no momento da entrevista quanto em suas
produes deixa claro seu posicionamento em relao s determinaes da pobreza, fundadas
no modelo capitalista, e cuja superao s ser possvel quando for construda uma nova
forma de sociabilidade.

Para ns a explicitao do entendimento dos termos condio sine qua non para a
implementao da poltica de assistncia social, isso porque como nos ensinou Minayo
(2007a, p. 19), os conceitos so vocbulos ou expresses carregados de sentido, em torno
dos quais existe muita histria e muita ao social. Ao no explicitar a concepo do grupo,
os formuladores acabaram por permitir que eles fossem utilizados com qualquer um dos
sentidos hoje em voga, afiliados a quaisquer das correntes tericas que deles fazem uso, o que
j era uma preocupao dos participantes dos debates promovidos pelo CNAS. E no com
qualquer uma dessas correntes que aqueles mobilizados pela efetivao da assistncia social
como um direito desejam ou admitem estar afiliado.

Por exemplo, o conceito de vulnerabilidade social um conceito do Banco Mundial. No com isso que a gente
quer trabalhar, est l. A gente tem que disputar esse conceito (Berenice Rojas Couto).
 111

Ento acontece o seguinte, ns da assistncia social, ns temos que preservar nossa linguagem e os nossos
preceitos [...] O conceito importante, voc no avana no entendimento de uma poltica sem estar, sem ter
tudo bem conceituado. Por sinal, o conceito uma arma ideolgica muita importante (Potyara Pereira).

No havia uma concepo nica para os termos risco e vulnerabilidade, porque essa est
atrelada ao mirante de anlise da qual parte aquele que dos termos faz uso.

[...] vulnerabilidade um termo absolutamente amplo, risco, idem. Nos mesmos termos, eles tm vrios
nuances (Maria Luiza Rizzotti).

Apesar disso, Aldaza Sposati apresentou uma concepo para os termos no interior da PNAS.

[...] risco e vulnerabilidade no so categorias estanques, isto , vulnerabilidade isto e risco aquilo outro.
De forma geral o risco j supe a vivncia, por isso a vitimizao. Existem gradaes, certo? Essas gradaes
tanto podem ser s em funo da agresso, mas tambm resultam da capacidade de resistncia [...] Quer dizer,
isso nos exige trabalhar tanto de um lado com a capacidade de resistncia quanto de outro com os fatores
agressores [...] e quando eu estou dizendo a capacidade do sujeito, eu no estou pondo peso nos ombros dele ou
responsabilidade. Eu estou falando dessa capacidade envolvendo um conjunto de condies, um repertrio de
possibilidades que pode ser maior ou menor pelas condies de precarizao ou no, de vida do sujeito. Quer
dizer o que lhe ofertado, as condies de vida dele, o quanto ele explorado, qual a situao dele face ao
trabalho, como que essa sociedade o coloca. evidente que quanto mais a vida precria, quanto menos
repertrio se tem, mais difcil para reagir [...] Partindo desse suposto, o que se considera por vulnerabilidade
identifica as condies que a pessoa tem (Aldaza Sposati).

A justificativa para o uso dos termos foi alm daquelas j apresentadas, atrelada a estruturao
do SUAS em diferentes nveis de proteo, os entrevistados apontaram que os termos tambm
foram teis para ampliar as estratgias de ao para alm do emergencial, atuando tambm no
campo da preveno.

Podemos perguntar como que a assistncia social olhava a realidade? Era uma coisa pela emergncia, o que
mais urgente! Era o critrio de urgncia. E esse critrio de urgncia levando sempre ao imediatismo. Como
que voc contrape esse critrio de urgncia, esse imediatismo? Que categorias substituem isso para uma
outra perspectiva? Eu acho que essa foi uma das equaes que a poltica teve que montar, talvez risco e
vulnerabilidade tenha gerado essa nova possibilidade (Aldaza Sposati).

[...] compreendendo essa questo, se voc for trabalhar com pobreza voc tem que criar esses... esses
elementos. Como no Brasil se traduz pobreza com renda, at agora vem traduzindo. Era preciso operar com
elementos que dissessem de que compe a necessidade das pessoas, sociais, e que no s renda. Ento,
vulnerabilidade serviu para isso (Ana Lgia Gomes).

Apesar dessa distncia conceitual, eu acho que eles abriram... a grande inovao que eles trazem para poltica
essa, eles abriram o campo de possibilidades de interveno. Eles incorporaram novos jeitos, eles permitem
propostas programticas que deem conta de situaes que no as tradicionalmente trabalhadas na assistncia
social [...] Ao mesmo tempo em que uma perspectiva que pode fechar de um lado, em termos de uma
perspectiva emancipatria, um horizonte emancipatrio, por outro lado ainda incorpora, e isso inegvel,
novos usurios, vamos dizer assim, novas condies (Maria Carmelita Yazbek).

E nesse sentido, a ideia de risco e vulnerabilidade ela traz para Politica de Assistncia Social, em nossa
opinio, claro. Na opinio dos que a fizeram e a defendem. Uma ideia... primeiro que a gente queria
combater, pelo qual a Politica Nacional foi feita, primeiro para combater uma crtica de que a assistncia
social lidava s, no no sentido de pouco mas de exclusividade, com a situao de pobreza. Ento, para ns,
em nossa opinio ampliou o escopo da politica. Ela no mais uma poltica que deve ser construda e voltada
 112

para situao de pobreza. Ento, a situao de vulnerabilidade ela amplia o conceito sobre o qual a politica
deve se debater. E a situao de risco, como eu disse, traz, d a sustentao para o que ns criticvamos de
uma poltica voltada muito para a emergncia s depois do fato ocorrido. A ideia de risco traz para poltica
uma proposta preventiva tambm. E, outra questo importante que a ideia de risco tambm traz a
possibilidade de que as questes aonde o risco acontece elas passam a acontecer em territrios (Simone
Albuquerque).

Para entendermos melhor qual foi a ampliao proporcionada pela introduo das palavras
risco e vulnerabilidade na PNAS, apresentamos primeiro as situaes nela apontadas como de
vulnerabilidade e de risco que deveriam ser de responsabilidade da assistncia social. Cabe
lembrar que no decorrer do debate, entre a proposta e a aprovao do texto final da PNAS,
houve uma modificao. No quadro abaixo possvel visualizar tais situaes, bem como
verificar as diferenas entre o texto preliminar e final.

PNAS Vulnerabilidade Risco

condies de vulnerabilidade prprias do ciclo
de vida, que ocorrem, predominantemente, em
crianas, adolescentes, jovens e idosos; condies
de desvantagem pessoal resultante de
deficincias, que representa qualquer perda ou
anormalidade da estrutura ou funo psicolgica
Verso qualquer reduo ou falta de capacidade para,
preliminar fisiolgica ou anatmica, ou de incapacidade, que
corresponde a exercer uma atividade de forma, ou
dentro dos limites considerados normais para o ser
humano, que limitam ou impedem o indivduo no
desempenho de uma atividade considerada normal
para sua idade e sexo, face ao contexto scio-
cultural no qual se insere (BRASIL, 2004a, p. 7).
Situaes decorrente da pobreza, privao
(ausncia de renda, precrio ou nulo acesso aos
servios pblicos, dentre outros) e, ou fragilizao
Verso
de vnculos afetivos relacionais e de
final
pertencimento social (discriminaes etrias,
tnicas, de gnero ou por deficincias, dentre
outras) (BRASIL, 2004b, p.33).
Quadro 5. Risco e Vulnerabilidade nas duas verses da PNAS
Fonte: Brasil, 2004a; 2004b.
situaes circunstanciais [que
acompanha um fato, causa, motivo] e, ou,
conjunturais [dada condio ou situao
econmica] como: abuso e explorao
comercial e sexual; trabalho infanto-
juvenil; pessoas em situao de rua;
migrantes; dependentes do uso e vtimas
da explorao comercial de substncias
psicoativas; vtimas de abandono e
desagregao familiar; vtimas de maus
tratos e das diversas formas de violncia
e, adolescentes em conflito com a lei
(BRASIL, 2004a, p. 7).
Situaes de abandono, maus tratos
fsicos e, ou psquicos, abuso sexual, uso
de substncias psicoativas,
cumprimento de medidas
socioeducativas, situao de rua,
situao de trabalho infantil, entre
outras (BRASIL, 2004b, p.37).

A primeira vista, as situaes apontadas na verso preliminar como de vulnerabilidade

mantm a clivagem da CF e da LOAS, apontada por Boschetti (2003; 2006). Ela conserva a
ideia de que a assistncia social responsvel por sujeitos que no tenham condies de
garantir sua segurana via trabalho. J a terminologia risco parece retomar a ideia de evento,
trazida por Castel (2005) que seria um episdio que compromete a capacidade dos indivduos
de assegurar por si mesmo sua independncia social.

relevante destacar ainda que nesta primeira verso a pobreza no foi includa como
determinante de situaes de risco, nem de vulnerabilidade, enfatizando a ideia defendida por
 113

parte dos formuladores de que a assistncia social no somente para o pobre. Inclusive,
como vimos, alguns dos entrevistados afirmaram que os termos podem ter sido escolhidos na
perspectiva de romper com essa ideia.

Na verso final, em relao ao risco nada foi modificado. Mas em se tratando de

vulnerabilidade abandona-se a perspectiva anterior, baseada na incapacidade para o trabalho e
nos segmentos. Como mostrado no captulo anterior, Sposati (2009) defende que desse modo
a assistncia social superou a abordagem por segmentos sociais (idosos, crianas, pessoas
com deficincia). Lembramos, contudo, que esse argumento foi contestado por Iamamoto
(2010), que afirma que a introduo dos termos nas polticas sociais implicou tanto na
responsabilizao dos sujeitos quanto na manuteno da focalizao dos programas e servios
na parcela mais pobre. Afirma Iamamoto que a poltica de assistncia social, no contexto de
contrarreforma do Estado, vem atendendo ao iderio neoliberal ditado pelos organismos
internacionais, posio tambm defendida por Behring (2008) e Mota (2010).

Na verso final tambm interpretada como situao de vulnerabilidade a pobreza e os

vnculos frgeis. A partir das entrevistas, foi possvel perceber que apesar de considerarem
parte dos ensinamentos de Franscisco de Oliveira, de que vulnerabilidade no se resume a
pobreza, existia uma divergncia entre os formuladores da PNAS quanto pobreza ser o
principal vis da vulnerabilidade.

Agora, com certeza, como estamos numa sociedade de mercado e na sociedade brasileira que para alm da
desigualdade natural do capitalismo, ela ainda mais desigual, aqueles que buscam a poltica pblica so
exatamente aqueles que tm a menor capacidade de consumo no mercado [...] O que eu queria reforar que
voc segregar um pedao da populao e construir um governo paralelo da pobreza a anttese da cidadania,
a negao da cidadania [...] Todas as polticas sociais devem cuidar dos brasileiros independente de quanto
ganham (Aldaza Sposati).

A gente tem a uma diferena, a Aldaza considera que no necessariamente o alvo da poltica a pobreza, e a
outros como eu, eu estou falando por mim, eu considero que a pobreza a grande vulnerabilidade, ela a
maior vulnerabilidade e que praticamente impossvel voc discutir a assistncia social e essa poltica sem
discutir a questo da pobreza (Carmelita Yazbek).

Em se tratando da ideia de que os termos serviram para ampliar a concepo de usurios,

apresentamos no quadro abaixo a concepo de usurios nas duas verses da PNAS.
 114

Usurios da PNAS
Verso preliminar Verso final
Constitui o pblico usurio da poltica de Assistncia
Social, preferencialmente cidados e grupos que
Constitui o pblico usurio da Poltica de Assistncia
esto fora dos mecanismos e sistemas de segurana
Social, cidados e grupos que se encontram em
social obtidos pela via do trabalho, do usufruto das
situaes de vulnerabilidade e riscos (BRASIL,
polticas pblicas (sade, educao, cultura, habitao,
2004b, p. 33).
saneamento, esporte, entre outras) e da insero em
sociabilidade scio-familiares (BRASIL, 2004a, p. 8).
Quadro 6. Concepo de Usurios
Fonte: PNAS (Brasil, 2004a; 2004b).

Associados concepo de usurios, os termos risco e vulnerabilidade so utilizados como

recurso para arbitragem social, isto , ao identificar o usurio com uma dada condio
vulnervel e em risco aponta quem so os sujeitos que devem ser assistidos pela rea, como
j previa Mitjavila (2002). A PNAS adota as expresses risco e vulnerabilidade na verso
final como sintetizadoras de todas as situaes que legitimam um cidado a ser usurio da
assistncia social.

A utilidade dos termos associada concepo de usurios, para os entrevistados tinha uma
perspectiva positiva de ampliar a assistncia social para alm da pobreza entendida como
sinnimo de renda e para alm dos segmentos. De acordo com Marcia Pinheiro, a importncia
dos termos na poltica que eles mostram que tem certas situaes que atingem um pblico
que no da classe trabalhadora.

Voc pode estar em risco e no ser da classe trabalhadora, voc pode... voc pode ter outra situao.
Vulnerabilidade o qu? Prprias do ciclo de vida: crianas, o idoso, essas so prprias do ciclo de vida, essas
so as situaes que a gente j lidava, e a tudo a gente regulamentou (Mrcia Pinheiro).

No entanto, embora concordem que os termos podem ter auxiliado na ampliao da

concepo de usurios, Maria Carmelita Yazbek e Berenice Rojas Couto acreditam que a
PNAS destinada a uma determinada classe, tal como defende Potyara Pereira.

Eu acho que provvel, eu diria, provvel que essa ampliao da prpria concepo de quem usurio
permite que se alcancem segmentos, que ultrapassam de muito, aquela condio stricto sensu de falta de
renda, de falta de acesso a bens materiais. Embora, eu considere que ainda no Brasil o grande demandatrio
da assistncia vincula-se s classes subalternas as pessoas empobrecidas, desempregadas (Maria Carmelita
Yazbek).

Mas no um sujeito qualquer que pode ter vnculos quebrados e no sei o qu mais. Essa uma discusso
que a gente faz ativamente. A poltica ela destinada a uma classe. No tem essa, ela no foi construda para
todos, embora ela seja universal, para quem dela necessita, e quem dela necessita a classe trabalhadora
pobre (Berenice Rojas Couto).
 115

Ento, o carter dela [poltica de assistncia social] altamente universalizante, mas ela no atende a todos
(Potyara Pereira).

Ana Lgia Gomes tambm concorda que o termo contribuiu para superar o foco da assistncia
social na pobreza. Por outro lado, ao mirar o presente implementao da poltica de
assistncia social afirma que os termos risco e vulnerabilidade no conseguiram esclarecer o
que compete assistncia social e quem so seus usurios, ao contrrio ela, confunde o
operador da Poltica. Por isso ela defende que a PNAS deve ser revisada, problematizando
esses conceitos.

Eles trouxeram foi uma nuvem, uma poeira. Vamos dizer, as coisas podiam estar mais claras [...] Eles servem
mesmo para a gente no entender o que voc est dizendo [...] serviu para traduzir tudo, mas no traduz
nada [...] Assim, voc diz em vulnerabilidade social, mas se voc falar pobreza as pessoas vo saber o que .
Agora que diabo vulnerabilidade? Ento, uma palavra que est completamente despolitizada [...] A, eu
discuto mesmo a dificuldade que as pessoas esto vivendo, as necessidades delas para mostrar essa questo. E
a eu acho que tem muita palavra difcil que no traduz, e como ela no traduz a realidade das pessoas como
ela no real, de que pobreza no s renda, desqualifica e expropria. Porque a pessoa no tem identidade
com aquela palavra [...] E a ruim de trabalhar. Outro dia eu estava l no Gama [Braslia] falando esse
negcio [...] e um disse Eu acho que sei do que a senhora est falando, no nordeste a gente fala que o sujeito
est lascado. Muito melhor. Tem muito mais identidade para eles dizer que est lascado [...] De vez em
quando fala em risco social, mas no sei que traduo essa. Risco para a sociedade, no ? Os
conservadores, eu acho que quando eles falam em risco social, eles esto querendo dizer que para a
sociedade mesmo. Eu acho que sim. Porque parece muito claro quando lido com algumas pessoas assim que
falam da populao de rua, eles esto falando isso. Eu acho, francamente, que essas coisas deviam ser, na
reviso da Poltica, ser melhor pensadas (Ana Lgia Gomes)

Ana Lgia Gomes complementa que outra implicao prtica do uso dos termos que eles
tambm tm sido usados como forma de todas as outras reas atriburem diversas
competncias para a assistncia social, eximindo-se de assumirem as responsabilidades
delegadas a elas.

Todo mundo usa nessa secretaria, na do trabalho, no governo. Agora, tudo vulnerabilidade social, um negcio
assim. Entende? E tem manipulao poltica, s vezes, eu acho. Os caras dizem eu vim acompanhar uma...,
no estou disciplinando a vida dos carroceiros, os carroceiros dizem isso [...] Os carroceiros ficam a, no meio
do trnsito, trabalhando na rua, correndo atrs de ganhar um dinheiro para viver. A, tem hora que eles dizem:
os carroceiros esto em vulnerabilidade social. E da? Ela despolitizada, porque ele diz... como assim?
Do que os carroceiros precisam? Quais as necessidades sociais dos carroceiros? Ao invs de traduzir, eu
pronuncio uma palavra mgica [vulnerabilidade] e chamo o SEDEST [Secretaria responsvel pela poltica
de assistncia social no Distrito Federal] (Ana Lgia Gomes).

Para Simone Albuquerque as inquiries sobre o uso dos termos surgem no mbito do CNAS,
onde o CFESS e o Conselho Federal de Psicologia tem assento. O que possibilita a ela
perceber que a indagao sobre a adequao do uso dos termos um problema acadmico.
Em outras palavras, o problema no seria os termos com a concepo e utilidade que os
formuladores atribuam a eles, mas a definio do que esses termos significam no interior de
uma dada teoria social.
 116

[...] como se esse fosse um problema, assim que os gestores veem, como se esse fosse um problema
acadmico. S que quando chega no CNAS no assim, na CIT no tem nenhum problema. Mas, quando chega
no CNAS, l tem representante do CFESS, l tem representante do Conselho Federal de Psicologia, l tem a
representao das entidades. L se os gestores no resolverem isso, transfere o debate para o CNAS (Simone
Albuquerque).

Para a diretora do SUAS, preciso deixar claro que a polmica em torno do uso dos termos
levantada especialmente no debate do Servio Social, uma discusso inerente rea.
Embora concorde que o Servio Social precisa se colocar diante da Poltica, especialmente
nesses tempos de rearranjo do sistema capitalista, Simone Albuquerque frisa que se deve
limitar bem o que diz respeito profisso e o que diz respeito poltica de assistncia social,
para que os dois no se confundam. Alm disso, ela questiona o motivo pelo qual a categoria
admite que o assistente social trabalhe com os termos na sade, mas implica quando este uso
na poltica de assistncia social. Por fim, arguiu enfaticamente que trabalhar com a expresso
questo social, central para o Servio Social, no possvel no meio poltico.

Eu acho que tem questes que o Servio Social tem se colocado. A estou falando do Servio Social diante da
poltica de assistncia social, eu acho que s vezes essas coisas se complicam um pouco [...] porque o
capitalismo parece uma coisa que... sei l... parece uma praga infinita, um negcio que s prospera. Ento,
importante que o servio social se coloque, se posicione. Agora, o servio social, ao discutir a Poltica de
Assistncia Social, a outra coisa. Poltica uma coisa e a profisso outra coisa. Por que eles admitem a
discusso do risco sade, que os assistentes sociais trabalhem l, e no admitem o risco socioassistencial?
Por que no dentro da poltica de assistncia social? [...] Por que eu te digo isso? Voc imagina o governo
federal na luta de oramento como ns temos, se os estados e municpios vo aportar recursos financeiros numa
poltica cujo objetivo dela... estou falando colocada enquanto... enquanto documento de Poltica Nacional de
Assistncia Social, se eu coloco l a Poltica Nacional de Assistncia Social o objeto dela a questo social.
Se eu disser isso, minha querida, tem duas sadas: ou o governo manda tirar o documento de circulao
como j aconteceu algumas vezes nesse governo ou ento... entendeu? Voc tem que... Eu quero dizer que
uma poltica ela tem concretude na vida das pessoas, ela tem, pelo menos eu acredito (Simone Albuquerque).

Frente s colocaes de Simone Albuquerque, cabe retomar a fala de Ana Lgia Gomes. O uso
dos termos traz implicaes para os tcnicos da ponta no momento de operacionalizar a
Poltica e, portanto, no se resume a uma divergncia acadmica e a disputa pela hegemonia
entre as diversas teorias sociais. Ao contrrio de Simone Albuquerque, Ana Lgia acredita que
a expresso questo social caberia sim na PNAS.

Ento, quando estou falando que as pessoas esto em risco social e vulnerabilidade ficam a as tradues
mostrando a questo social. Essa palavra poderia ser chamada de questo social, poderia (Ana Lgia Gomes).

Quanto aos inmeros debates que o Servio Social vem levantando sobre o uso dos termos
risco e vulnerabilidade, cabe lembrar que no h explicitao do conceito dos termos no
interior da PNAS e como j mostramos existem vertentes com as quais os militantes e
pesquisadores da poltica de assistncia social no pas no admitem estar associados. A no
s a concepo capitaneada pelo Banco Mundial, mas tambm a dos socilogos franceses, que
 117

defendem a ideia de que no novo contexto em que o capitalismo fato dado e intransponvel,
de que a questo social sofreu mudanas ou at deu lugar a uma nova questo social.

Por outro lado, no h sistematizaes da academia sobre a questo do uso dos termos a
reviso de literatura mostrou que poucos foram os autores que contemplaram o debate, ainda
que sucinto, sobre os termos na PNAS. No encontramos nenhum autor que tenha
aprofundado na temtica.

A ex-secretria nacional, assim como Ana Lgia Gomes, admite a possibilidade de equvoco
em importar sem a devida problematizao a estrutura e os conceitos da sade para assistncia
social. Ela acredita que a poltica merece uma reviso, mas afirma que mesmo com essas
limitaes impostas pela falta de maturidade terica em relao aos termos risco e
vulnerabilidade o direcionamento da poltica de assistncia social como um direito no foi
prejudicado.

Eu no acho que isso comprometeu, eu no acho que mesmo a fragilidade dos termos e toda a insegurana
mesmo de orientao tcnica e terica, eu acho que no comprometeu as decises. E a orientao em si da
assistncia social enquanto poltica pblica no campo da proteo social brasileira, no campo do direito, no
campo do acesso, do reconhecimento do direito do usurio (Mrcia Lopes).

Retoma-se aqui a advertncia feita por Potyara: o conceito uma arma ideolgica muito
importante. No processo decisrio da Poltica, as decises tomadas refletiram um dado
momento poltico, as foras presentes que culminaram com a aprovao atravs da Resoluo
do CNAS de n 145. Naquele momento, a avaliao indicava que a incorporao dos termos
era um avano. Entretanto, como realizamos um olhar do hoje sobre o processo, alguns
entrevistados fizerem um balano desses anos de PNAS.

[...] s que a palavra no nos ajuda em nada, porque ela tem uma outra conotao e a gente no consegue
transferir automaticamente, por isso que hoje a gente t fazendo a discusso no s terica, mas a discusso
de que significado isso est tendo e de que tipo de impacto est tendo na poltica de assistncia social e em que
isso t ajudando a poltica a construir o seu porte, seu lcus. Por isso que queremos o debate terico, que diga o
sistema isso. Porque o que interessa que o usurio identifique o sistema, o que acoberta o sistema e saiba se
localizar nele e transitar nele. Se o assistente social, o advogado, o pedagogo que trabalha no consegue, tu
imagina o usurio (Berenice Rojas Couto).

[...] eu acho que se a gente fosse escrever hoje, escreveria talvez outras coisas (Mrcia Pinheiro).

Com uma posio distinta, Simone Albuquerque argumenta que s a histria poder dizer se
de fato as crticas PNAS so vlidas. At porque, para ela a rea do Servio Social ainda
bastante conservadora, o que implica em dizer que talvez a resistncia ao uso dos termos seja
oriunda desse posicionamento de parte dessa categoria. E reafirma que no tem dvidas sobre
 118

os avanos que a gesto vem provocando no campo da assistncia social a partir da aprovao
e consolidao da PNAS.

E, acho tambm, que uma questo importante na crtica ou na desconstruo da noo de risco e
vulnerabilidade que ns que estamos fazendo a poltica temos que ter... um lado isso, quem faz as crticas...
primeiro, quero dizer que todas as crticas so sempre muito importantes, tem que criticar mesmo. Acho muito
importante. Todas elas a gente leva muito a srio mesmo. Prestamos ateno, lemos e tal. Agora, ns tambm,
por outro lado, temos que tomar muito cuidado porque nossa rea muito conservadora. Tem um vis
conservador tambm muito forte. Ento ns temos que tomar muito cuidado com isso, os documentos que
escrevemos, com a direo que estamos dando, no ? Com o que a gente est, de fato, ns estamos induzindo
no Brasil. Ento essas duas coisas tem que est muito ponderada. Eu no sei se a gente est ponderando
corretamente, isso a histria que vai dizer. Os seus estudos e outros que tem sido feito, enfim, a prpria
histria que vai dizer isso. Agora, de uma coisa eu tenho certeza, estou absolutamente certa, que a Poltica
Nacional de Assistncia Social de 2004, isso todos que criticam, alis, partem desse princpio, introduz uma
mudana fundamental na rea. Isto sem dvidas, s comparar, ler. No tenho dvida disso, de que estamos
provocando mudanas, mudanas muito importantes na rea da assistncia social e da seguridade social
brasileira. Agora, temos que tomar cuidado, tem que ter muita responsabilidade (Simone Albuquerque).

Em primeiro lugar a extensa citao de Simone mostra o lugar da crtica que pode construir
ou descontruir processo. E segundo, de que a PNAS trouxe mudanas, a PNAS existe, os
servios foram reorganizados, a concepo de usurios foi ampliada.

oportuno apresentar a lembrana de Mrcia Lopes e de Maria Luiza Rizzotti, durante a

entrevista, dos ensinamentos de Maria Carmelita Yazbek. Esta chamava a ateno para o
risco em usar termos e expresses novas, sobre os quais no se tem clareza, e reafirmar
paradigmas conservadores com os quais se deseja romper. O que acreditamos que vem
ocorrendo no caso dos termos risco e vulnerabilidade.

Apesar de Simone Albuquerque acreditar que existe a possibilidade de o debate resultar do

conservadorismo presente no campo do Servio Social, ela no descarta uma possvel reviso
da Poltica, chamada por aqueles que desde a poca da formulao vem questionando sobre o
uso dos termos risco e vulnerabilidade na PNAS.

Agora, nada impede... esses dias atrs mesmo, ns fizemos uma reunio com esse grupo [que defendem a
reviso da PNAS], e eles vivem querendo mudar o texto da poltica nacional (Simone Albuquerque).

Diante desse impasse, revisar ou no a Poltica, Maria Luiza Rizzotti argumenta que ela ainda
acredita na possibilidade de se trabalhar com os termos risco e vulnerabilidade na poltica de
assistncia social. Como ela acredita que no no texto da PNAS que esse debate sobre os
termos ser resolvido, ela argumenta que preciso uma aproximao da academia com os
fenmenos apontados como de risco e vulnerabilidade e com os prprios termos com vistas a
problematiza-los e atribuir sentido a eles. Posio compartilhada por Aldaza Sposati.
 119

Tem uma outra importncia que exatamente o que eu acabei de dizer, em que medida ns vamos nos
aprimorar, do ponto de vista da formao do profissional. Quantos so os cursos no Brasil que hoje pegam
estes termos que voc est aqui estudando e diz assim: vamos estudar risco, vamos discutir risco, que autor
discute risco?, Vamos, ... vamos estudar vulnerabilidade, Quais so as vrias linhas e leituras de
vulnerabilidade, quais so os indicadores de vulnerabilidade?, Vamos, inclusive treinar os profissionais a
identificar vulnerabilidade e os seus agravos [...] acho que um ponto a academia se aprimorar, o outro
ponto, que seria o terceiro, que o aprimoramento da academia deveria vir exatamente das experincias de
quem se debate com o tema no dia-a-dia. Ns deveramos trazer para dentro da academia essa discusso de
que, bom, tudo bem, l no CRAS qual o indicador que o assistente social usa e a prefeitura orienta para
pontuar ou classificar vulnerabilidade e risco. E qual , em que medida, que aes so efetivas para que
transforme a trajetria de vulnerabilidade para perda de direitos. E risco, e quais so as aes que a gente
indicaria? Ento, na medida em que os centros de pesquisa e academia trouxerem o dilogo para dentro,
talvez ns tenhamos mais condies de fazer trabalhos que construam essa discusso e que formem novos
profissionais. Ento, eu ainda acho que a apropriao do termo ela vlida, mas, ela necessita de
aprofundamento, sem dvida (Maria Luiza Rizzotti).

Eu diria que o avano da poltica depende muito de ns aprofundarmos ainda muita coisa (Aldaza Sposati).

De toda maneira, uma coisa clara: tanto para ns quanto para aqueles que formularam a
PNAS, independente do uso dos termos risco e vulnerabilidade, a Poltica Nacional de
Assistncia Social no atender somente a classe trabalhadora. Como qualquer poltica social
ela contraditria, estende direitos para a classe trabalhadora ao mesmo tempo em que
garante o consenso para manuteno e desenvolvimento do capital, como explicita Simone
Albuquerque.

Ns estamos aqui fazendo uma reforma de Estado, ns no estamos aqui fazendo uma revoluo. s vezes eu
falo com voc que foi uma revoluo clara, mas eu sei que foi uma reforminha de dentro de um Estado. E sei
que o que estou fazendo atende ao capital e ao trabalho, ao mesmo tempo. uma poltica social. Vai amenizar
para o capital, mas vai garantir direitos. Ento, eu tenho noo. O grupo dirigente sabe muito bem disso. Ns
temos muita noo. E fazemos questo de prestar ateno se a gente est se aliando de fato luta dos
trabalhadores. Tem que ficar atento. Voc pode atender um e outro, mas pode est se alianando mais com um
lado que com outro. Ento, tem que ficar ligado o tempo todo (Simone Albuquerque).

Assim, Albuquerque nos faz trilhar o caminho de volta: entender risco e vulnerabilidade
podem ao mesmo tempo mascarar ou desvelar a condio vivida pela classe trabalhadora em
tempos de rearticulao das classes dominantes para a retomada do crescimento do capital.
 120

4. Consideraes finais

E quem acredita em alguma coisa sempre acaba levando na cabea. (Monteiro Lobato)

chegada a hora de finalizar este estudo. Como estudo exploratrio no tnhamos aqui a
inteno de dar respostas, mas apenas nos aproximar de um tema que tem sido to caro para
assistncia social e ao mesmo tempo evitado pelos estudiosos e pesquisadores, em funo das
polmicas infindveis.

Nosso questionamento inicial foi como os termos risco e vulnerabilidade foram introduzidos
na Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004. Antes de responder a essa questo
preciso lembrar que a primeira indicao desse estudo foi o complexo processo de elaborao
da Poltica, ao longo dos anos, ora em um contexto favorvel sua construo como um
direito, tal como houve na dcada de 1980, ora em um contexto desfavorvel, como no
decorrer das ltimas duas dcadas, momento marcado pela vitria do neoliberalismo. As
entrevistas indicaram o embate entre o que o grupo defensor da Assistncia Social desejava e
o que o processo poltico possibilitou.

Os termos risco e vulnerabilidade foram introduzidos na PNAS a partir das compilaes da

sade. Afora Aldaza Sposati que foi enftica ao negar a aproximao com os tericos da
sociedade de risco, as demais entrevistadas no descartaram a possibilidade de influncia
destes tericos do campo das cincias sociais. Ainda em relao incorporao por parte do
SUAS desses termos, cabe lembrar que tinha-se uma perspectiva de que o SUS era um
sistema estruturado, algo que o SUS ainda no ele se configura como um sistema ainda em
construo e com grandes desafios.

A justificao para esses termos na Assistncia Social era de que estes foram requeridos para
superar a ateno por segmentos, superar a focalizao nos pobres, possibilitar as
intervenes preventivas. No entanto, os termos que a princpio serviriam para superar todos
os empecilhos da poltica de assistncia social, acabaram por dificultar a operacionalizao da
Poltica. Isso porque, no h clareza sobre o significado deles. Risco e vulnerabilidade no so
categorias estanques, como disse Aldaza Sposati. Complementamos: eles podem ter
diferentes significados, a depender do mirante de anlise que se adota.

Ainda que os termos possam ter diversos significados, ficou claro que para os formuladores
eles no so sinnimos de pobreza. Para alguns poderiam ser traduzidos por questo social,
 121

como apontou Aldaza Sposati, Ana Lgia Gomes e a prpria Simone Albuquerque, embora
esta tenha explicitado a impossibilidade no mbito da gesto em se utilizar a expresso.

Chegamos ao ncleo do que buscvamos: o debate sobre como a pobreza tratada. Os

organismos internacionais, ao redefinirem o conceito da palavra pobreza, no mais
fundamentado somente no critrio de renda e redistribuio, mas tambm e, principalmente,
na ausncia de capacidades, acompanhada da vulnerabilidade do indivduo e de sua
exposio ao risco indicam que no h espao ou razo para estranhar a estrutura desigual da
sociedade capitalista, basta criar estratgias que fortaleam as capacidades individuais das
pessoas. Ideia com a qual no comungamos.

Em funo do tempo, os responsveis pela redao da PNAS evitaram a discusso sobre os

termos naquele momento. E isso contraditrio. No discutir, no eliminava a certeza de
muitos de que era necessrio faz-lo. Simplesmente optou-se por adiar o debate. O que
importava naquele momento era garantir a elaborao e aprovao da PNAS e que essa
ampliasse seu foco no mais na pobreza, mas em parmetros que possibilitassem o acesso a
essa poltica a quem dela necessitasse. Adiado o debate, este vem sendo travado desde 2010
entre aqueles que se dedicam reviso da NOB/SUAS, como relatou Simone Albuquerque.
Os prprios participantes do grupo que formulou a Poltica indicaram que hoje talvez
escolhessem outras palavras, ou que hoje preciso repensar essas categorias.

Assim, os termos podem ou no escamotear que as manifestaes ditas de risco e

vulnerabilidade como resultantes da explorao do capital sobre o trabalho, fundante do
sistema capitalista. A depender do mirante de anlise do qual parte aquele que interpreta a
PNAS. E como vimos, os mirantes so muitos, em sua maioria conservadores tericos da
Sociedade de Risco, Rosanvallon, Amartya Sen , mas h tambm os seguidores de Castel e
tambm Francisco de Oliveira, este fundamentado no pensamento da esquerda marxista.
Definir qual o mirante que perpassa a poltica de assistncia no foi possvel aqui, ser
necessrio mais que dois anos.

Entretanto, chegamos ao fim com uma certeza: a incluso dos termos no expressa o desejo
(ou fora) de um sujeito, mas evidencia a vitria de uma perspectiva que, no momento
presente, limitante e limitada para a PNAS. O pensamento conservador est em vantagem,
preciso aprofundar com urgncia nesse tema para contrapor a essa corrente que retoma com
nova roupagem velhas ideias culpabilizao do indivduo, reduo da questo social
 122

extrema pobreza, desresponsabilizao do Estado para com as mazelas provocadas pelo

sistema.

Por outro lado, no podemos esquecer que a PNAS, ainda que com essas limitaes, uma
conquista e que muito se avanou no campo da Assistncia Social a partir dela. A poltica de
assistncia social foi regulamentada, e mais que isso, vem se fazendo presente, como afirmou
Mrcia Pinheiro. Como nos disse Simone Albuquerque preciso se atentar sobre a qual classe
est se alianando - se ao capital ou se ao trabalho -, pois como dizem Marques e Mendes
(2007) servir igualmente ao capital e ao trabalho no uma equao possvel.

Acreditamos que, como dissemos no incio, risco e vulnerabilidade devem, no interior da

PNAS desvelar a condio vivida pela classe trabalhadora em tempos de rearticulao das
classes dominantes para a retomada do crescimento do capital.
 123

5. Referncias

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APNDICES
 APNDICE A - ROTEIRO DE ENTREVISTA SEMI-ESTRURADA

1. Qual a sua trajetria no campo da assistncia social e qual foi sua participao no
processo de discusso e formulao da PNAS?
2. Como se deu o processo de formulao da PNAS?
3. Como e por que os termos risco e vulnerabilidade foram inseridos na PNAS?
4. No processo de formulao, a incluso destes termos foi problematizado? Como? Por
quais grupos?
5. Na verso preliminar da PNAS /2004 o texto indica a compreenso de risco em uma
dimenso subjetiva, na qual os indivduos contrabalanam as condies de
vulnerabilidade e as suas possibilidade e capacidades de enfrent-las. Na minuta da
PNAS/2010 enfatiza-se a compreenso do termo em uma dimenso objetivista [...]
est necessariamente associada pr-definio de um evento.. Qual sua posio sobre
isso?
6. Como especialista na rea qual a contribuio que estes termos trouxeram PNAS?
7. Das entrevistas que fiz at o presente, uma afirmou que os termos risco e
vulnerabilidade foram carreados da sade. A outra entrevistada afirmou que os
conceitos foram incorporados das linhas gerais defendidas pelo BM. E qual a sua
posio?
APNDICE B TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO

Este documento visa solicitar sua participao na pesquisa a priori intitulada Do SUS
para o SUAS: a utilizao de conceitos tradicionais da sade na Poltica de Assistncia
Social, cujo objetivo analisar como se deu a incorporao dos conceitos risco e
vulnerabilidade, tradicionalmente utilizados na rea de sade, na Poltica Nacional de
Assistncia Social.

Por intermdio deste termo so-lhes garantidos os seguintes direitos:

- Solicitar a qualquer tempo, mais esclarecimentos sobre esta pesquisa;
- Ampla possibilidade de negar-se a responder quaisquer questionamentos;
- Recusar-se a dar qualquer informao que considere constrangedora e/ou prejudicial sua
integridade fsica, moral e social;
- Solicitar que determinadas falas ou declaraes no sejam includas em nenhum documento
oficial, o que ser prontamente atendido;
- Desistir, a qualquer tempo, de participar da pesquisa.

Declaro estar ciente das informaes constantes neste Termo de Consentimento Livre e
Esclarecido e dou meu consentimento para participar desta pesquisa, bem como autorizo
minha identificao nome, cargo ocupado poca da formulao da PNAS e instituio que
represento. Poderei pedir, a qualquer tempo, esclarecimentos sobre esta pesquisa, recusar a
dar informaes que julgue prejudiciais minha pessoa, solicitar a no incluso em
documentos de quaisquer informaes que j tenha fornecido e desistir, a qualquer momento,
de participar da pesquisa. Fico ciente que uma cpia deste termo ficar arquivada com a
pesquisadora, da Universidade Federal do Esprito Santo (UFES), responsvel por esta
pesquisa.

___________________________________________________________________________
Assinatura do participante

________________________________________________________________________
Assinatura da pesquisadora

_____________________,____de_______________________de 20____.
ANEXOS