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A INTERSETORIALIDADE ENTRE SADE E ASSISTNCIA SOCIAL NO MUNICPIO DE VITRIA/ES

ANA LUCIA DE LIMA PANSINI

Dissertao de Mestrado em Poltica Social Programa de Ps-Graduao em Poltica Social Universidade Federal do Esprito Santo

Vitria Maio de 2011

A INTERSETORIALIDADE ENTRE SADE E ASSISTNCIA SOCIAL NO MUNICPIO DE VITRIA/ES

ANA LUCIA DE LIMA PANSINI

Dissertao submetida ao Programa de Ps-Graduao em Poltica Social da Universidade Federal do Esprito Santo como requisito parcial para a obteno do grau de Mestre em Poltica Social. Aprovada em 19/05/11 por: __________________________________________________ Prof. Dr. Maria Lcia Teixeira Garcia - Orientadora - UFES ______________________________________ Prof. Dr. Mrcia Smarzaro Siqueira - UFES ____________________________________ Prof. Dr. Berenice Rojas Couto - PUCRS

UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPRITO SANTO Vitria, Maio de 2011

Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP) (Biblioteca Central da Universidade Federal do Esprito Santo, ES, Brasil)

P196i

Pansini, Ana Lucia de Lima, 1975A intersetorialidade entre sade e assistncia social no municpio de Vitria/ES / Ana Lucia de Lima Pansini. 2011. 232 f. : il. Orientadora: Maria Lcia Teixeira Garcia. Dissertao (Mestrado em Poltica Social) Universidade Federal do Esprito Santo, Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas. 1. Poltica de sade. 2. Assistncia social. 3. Ao intersetorial. I. Garcia, Maria Lcia Teixeira, 1961-. II. Universidade Federal do Esprito Santo. Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas. III. Ttulo. CDU: 32

Dedico este trabalho minha famlia, ao meu esposo Odair, aos meus filhos Davi e Daniel, aos meus amados professores e amigos que me auxiliaram nessa caminhada.

AGRADECIMENTOS Esta dissertao de mestrado resultado de um processo de construo coletiva, por isso, agradecer preciso. Agradeo ao meu amado Senhor Jesus Cristo que at aqui me ajudou, me guiou e me sustentou durante todo esse percurso. Prof. Dr. Maria Lcia Teixeira Garcia, minha orientadora e mestra, pelo compromisso, seriedade, disponibilidade, pacincia, estmulo, amor, e pelas correes e sugestes sempre precisas. A ela, uma pessoa to especial em minha vida, agradeo pela realizao desse sonho, pois suas palavras e incentivo me ajudaram a chegar at aqui. Prof. Dr. Maria Beatriz Lima Herkenhoff, coordenadora do Programa de Psgraduao em Poltica Social - PPGPS. Prof. Dr. Mrcia Smarzaro Siqueira, coordenadora adjunto do PPGPS. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES. Ao Sr. Luiz Carlos Reblin, Secretrio Municipal de Sade - SEMUS. Josenan de Alcntara Almeida Costa, da Gerncia de Formao e Desenvolvimento em Sade e demais profissionais da SEMUS. Aos profissionais da Secretaria Municipal de Sade SEMUS. Sr. Ana Maria Petronetto Serpa, Secretria Municipal de Assistncia Social SEMAS. Isabela Queiroz Coutinho, da Gerncia de Ateno Famlia GAF. Marilena Bragatto Rangel, coordenadora tcnica dos Centros de Referncia em Assistncia Social CRAS de Vitria/ES. Aos profissionais da Secretaria Municipal de Assistncia Social - SEMAS. coordenao da Unidade Bsica de Sade da Famlia de So Pedro V. Aos tcnicos das equipes 1, 2, 3 e 4 da Estratgia de Sade da Famlia de So Pedro V, que participaram da pesquisa. coordenao do Centro de Referncia de Assistncia Social de Santo Andr.

Aos tcnicos do Centro de Referncia de Assistncia Social de Santo Andr, que participaram da pesquisa. Aos professores do PPGPS: Prof. Dr. Ana Targina Rodrigues Ferraz, Prof. Dr. Desire Cipriano Rabelo, Prof. Dr. Edinete Maria Rosa, Prof. Dr. Maria das Graas Cunha Gomes, Prof. Dr. Vanda de Aguiar Valado, Prof. Dr. Eugnia Clia Raizer, Prof. Dr. Izildo Corra Leite, Prof. Dr. Luiz Jorge Vasconcellos Pessoa de Mendona, Prof. Dr. Mauricio de Souza Sabadini, Prof. Dr. PhD Paulo Nakatani e Prof. Dr. Reinaldo Antonio Carcanholo. Banca Examinadora: Prof. Dr. Maria Lcia Teixeira Garcia, Prof. Dr. Berenice Rojas Couto e Prof. Dr. Mrcia Smarzaro Siqueira, pelas sugestes e contribuies oferecidas no Exame de Qualificao. Adriana Xavier Rodrigues Pratti e Keidma Marize Lozrio, secretrias do mestrado, pela disponibilidade, carinho e ateno dispensada. Sandra Almeida Campos, pelas orientaes e ajuda com as referncias. todos (as) os profissionais do Centro de Documentao da UFES - CEDOC-UFES. Aos professores e demais profissionais do Departamento de Servio Social. Maria Helena Elpdio Abreu, minha orientadora do Trabalho de Concluso de Curso, pelas palavras de estmulo que me ajudaram sonhar e ingressar no mestrado. equipe de pesquisadores do Grupo de Pesquisa intitulado: A poltica de Assistncia Social e suas particularidades no Estado do Esprito Santo. Aos alunos da turma 2010/1, que freqentaram a disciplina optativa tpicos especiais em servio social Intersetorialidade entre a Poltica de Assistncia Social e a Poltica de Sade -, pelas reflexes realizadas em sala de aula. Aos colegas de mestrado da turma de 2008, pela torcida e amizade: Aline Fardin Pandolfi, Anailza Perini de Carvalho, Andria Lima de Cristo, Andressa Nunes Amorim, Camila Lopes Taquetti, Ftima do Amaral Teixeira, Nildete Virginia Turra Ferreira e Thiago Piloni e Silva. Aos colegas de mestrado da turma de 2009, meus contemporneos, pelo amor, carinho e ajuda a mim dispensada: Aline Pinheiro Schultz, Charles Travezani de Jesus, Flaviane Cristina de Oliveira Ferreira, Leandra Maria Borlini Drago, Luciana Silvestre Girelli, Roberta Daniel de Carvalho F. Borba, Vicente de Paulo Colodeti, incluindo Josicleia Stelzer Zanelato e Tnia Maria Silveira (turma de 2010). Aos amigos, Valber Ricardo dos Santos e Camila Costa Valado, pela amizade e apoio nos momentos de estudo em preparo seleo do mestrado.

Marizete da Penha Rui, Nayara dos Santos Gonalves, Paula Aristeu Alves. Mirella Souza Alvarenga, e demais componentes do FNIX, pela cooperao na pesquisa. Aos amigos e amigas da Pr-Reitoria de Extenso da UFES. amada amiga-irm, Eliane Selga da Silva Barbosa e famlia, pelo apoio e intercesses a mim dispensadas. minha me, meu pai e irmos e, demais familiares, pelo amor e carinho. E, a todos que, de alguma forma, contriburam para a realizao desse trabalho.

Os que lutam H aqueles que lutam um dia; e por isso so muito bons; H aqueles que lutam muitos dias; e por isso so muito bons; H aqueles que lutam anos; e so melhores ainda; Porm, h aqueles que lutam toda a vida; esses so os imprescindveis. (Bertolt Brechet)

SUMRIO
1 INTRODUO 2 METODOLOGIA 2.1 OS GRUPOS FOCAIS 3 INTERSETORIALIDADE 3.1 A POLTICA DE SADE E A INTERSETORIALIDADE 3.1.1 Da 7 a 13 CNS e o debate sobre a intersetorialidade 3.1.2 O SUS, a Estratgia de Sade da Famlia e a intersetorialidade 3.2 A POLTICA DE INTERSETORIALIDADE ASSISTNCIA SOCIAL E A
102 109 21 33 40 44 54 66 89

3.2.1 As CNAS e a intersetorialidade. 3.2.2 O SUAS, intersetorialidade a Proteo Social Bsica e a

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4 INTERSETORIALIDADE ENTRE CRAS E ESF: OS (DES) CAMINHOS DE UM PERCURSO 4.1 PLANEJAMENTO DAS AES DAS EQUIPES DO CRAS E DA ESF 4.1.1 O Centro de Referncia da Assistncia Social de So Pedro, territrio I, e a ao intersetorial 4.1.2 A Unidade Bsica de Sade da Famlia (UBSF) So Pedro V e a ao intersetorial 4.1.3 Intersetorialidade: o que (no) temos! 5 CONSIDERAES FINAIS 6 REFERNCIAS APNDICES APNDICE A - TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO APNDICE B ROTEIRO DE ENTREVISTA INDIVIDUAL PARA ESF1 E PAIF1

145 145 145 186 196 202 210 228 229 230

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ANEXO ANEXO 1 PARECER FAVORVEL DO COMIT DE TICA EM PESQUISA (CEP) DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPRITO SANTO UFES

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LISTA DE QUADROS Quadro 1 Documentos da rea da Assistncia Social e da Sade selecionados para o estudo Quadro 2 - Sntese do debate sobre a intersetorialidade nas Conferncias Nacionais de Sade Quadro 3 - Composio da equipe de referncia do CRAS territrio I Quadro 4 Aes realizadas pelo CRAS - territrio I Quadro 5 Oficinas realizadas pelo CRAS territrio I. Quadro 6 Composio das equipes da ESF da USF So Pedro V Quadro 7 - Dificultadores e facilitadores do processo intersetorial na perspectiva da ESF e do CRAS - territrio I. 87 146 159 167 187 36

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LISTA DE FIGURAS Figura 1 Mapa da Regionalizao da Sade de Vitria, 2007 Figura 2 - Rede SUS Figura 3 - Parceiros da ESF na constituio da Rede Figura 4 - Parceiros do CRAS e CREAS na constituio da Rede Figura 5 Servios socioassistenciais do CRAS e a ele articulados Figura 6 Articulao do CRAS com a rede socioassistencial do territrio Figura 7 Articulaes intrainstitucionais do CRAS Figura 8 Articulaes intersetoriais do CRAS Figura 9 Articulaes intersetoriais do CRAS Figura 10 Articulaes intersetoriais do CRAS Figura 11 - Instituies participantes das reunies da Rede Socioassistencial da regio So Pedro Figura 12 Instituies componentes da Cmara Territorial da Regio So Pedro Figura 13 Principais parceiros da ESF em Nova Palestina Figura 14 - Concepo dos tcnicos do CRAS acerca da intersetorialidade Figura 15 - Concepo intersetorialidade dos tcnicos da ESF acerca da 197 34 94 101 133 149

152 155 157 163 166

181

182 190

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LISTA DE SIGLAS AA AB ABONG ACARD ACS ADHIP-ES Alcolicos Annimos Ateno Bsica Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais Associao Capixaba de Reduo de Danos Agentes Comunitrios de Sade Associao de Diabticos e Hipertensos do Estado do Esprito Santo ADRA Agncia Adventista de Desenvolvimento e Recursos

Assistenciais AIDS ANASSELBA Sndrome da Imunodeficincia Adquirida Associao Nacional dos Servidores da Legio Brasileira de Assistncia Social ANC APAE APS ARENA ASEFs AS BM BPC CAJUN CAPES CAPs CAVVID CCZ CD CEP CF CFESS Assemblia Nacional Constituinte Associao de Pais e Amigos dos Excepcionais Ateno Primria Sade Aliana Renovadora Nacional Aes Scio-Educativas com as famlias Assistncia Social Banco Mundial Benefcio de Prestao Continuada Caminhando Juntos Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior Centro de Ateno Psicossocial Centro de Atendimento s Vtimas de Violncia e Discriminao Centro de Controle de Zoonoses Compact Disc Comit de tica em Pesquisa Constituio Federal Conselho Federal de Servio Social

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CIA CIB CIC CIT CLAS CMEI CNAS CNRS CODESA COGER COPS CPS CPS CPTT CRAS CREAS CRESS CT DATASUS DC DHESCAs DRU DST ECA EJA EMEF EMESCAM

Companhia Comisses Intergestoras Bipartite Centro Integrado de Cidadania Comisses Intergestoras Tripartite Comisso Local de Assistncia Social Centro Municipal de Educao Infantil Conferncia Nacional de Assistncia Social Comisso Nacional de Reforma Sanitria Companhia Docas do Esprito Santo Comit Gestor de Diretores das Unidades de Sade Clnica de Orientao Psicolgica e Social Coletivo de Proteo Social Comit de Polticas Setoriais Centro de Preveno e Tratamento de Toxicmanos Centro de Referncia de Assistncia Social Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social Conselho Regional de Servio Social Cmara Territorial Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade Defesa Civil Direitos Humanos, Econmicos, Culturais e Ambientais Desvinculao de Receitas da Unio Doena Sexualmente Transmissvel Estatuto da Criana e Adolescente Educao de Jovens e Adultos Escola Municipal de Ensino Fundamental Escola Superior de Cincias da Santa Casa de Misericrdia de Vitria

ES ESF FAESA

Esprito Santo Estratgia de Sade da Famlia Faculdade Esprito-santense de Administrao

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FAM FEA FEMB FHC FNS FUNDAP GAF GAS GIM GSA FMI FNAS IBGE INAMPS INCAPER

Famlia Multiplicadora Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade Fundao Educacional Monte Belo Fernando Henrique Cardoso Fundao Nacional da Sade Fundao do Desenvolvimento Administrativo Gerncia de Ateno Famlia Grupo de Acolhimento Social Gerncia de Informaes Municipais Gerncia de Segurana Alimentar Fundo Monetrio Internacional Fundo Nacional de Assistncia Social Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistncia Tcnica e Extenso Rural

INESC INSS IQU LBA LOAS LOS LOSAN MARE MAS MDB MDS MESA MG MPAS MRS

Instituto de Estudos Socioeconmicos Instituto Nacional do Seguro Social ndice de Qualidade Urbana Legio Brasileira de Assistncia Lei Orgnica da Assistncia Social Lei Orgnica da Sade Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado Ministrio da Assistncia Social Movimento Democrtico Brasileiro Ministrio do Desenvolvimento Social Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar Minas Gerais Ministrio da Previdncia e Assistncia Social Movimento pela Reforma Sanitria

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MS NAF NASF NOAS NOAS-SUS

Ministrio da Sade Ncleo de Atendimento Famlia Ncleo de Apoio Sade da Famlia Norma Operacional da Assistncia Sade Norma Operacional da Assistncia Sade do Sistema nico de Sade

NOB NUCAVI OMS ONG OPAS Oscip PAB PAB-A PAC PAC PACS PAIF PB PBF PCS PDR PDRE-Mare

Norma Operacional Bsica Ncleo Contra a Violncia ao idoso Organizao Mundial da Sade Organizao No Governamental Organizao Pan-Americana da Sade Organizaes da sociedade civil de interesse pblico Piso de Ateno Bsica Piso da Ateno Bsica Ampliado Programa de Ateno Criana Programa Acelerao do Crescimento Programa de Agentes Comunitrios de Sade Programa de Ateno Integral Sade Paraba Programa Bolsa Famlia Programa Comunidade Solidria Plano Diretor de Regionalizao Plano Diretor da Reforma do Estado do Ministrio da Administrao e da Reforma do Estado

PEF PETI PFC PFL PGRFM PJAS PIASS

Plano de Emancipao Familiar Programa de Erradicao do Trabalho Infantil Programa Famlia Cidad Partido Frente Liberal Programa de Garantia de Renda Familiar Mnima Polticas de Juventude de Assistncia Social Programa de Interiorizao das Aes de Sade e Saneamento

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PMDB PMV PNAB PNAS PND PNIJ PNPS PNS PPA PPB PPGPS PREV-SADE ProJovem PRONAM PRONASCI PSAN PSB PSDB PSE PSF PT PUC PUCSP RH RJ RS RSB SALESIANA SEBRAE SEDU SEGES

Partido do Movimento Democrtico Brasileiro Prefeitura Municipal de Vitria Poltica Nacional de Ateno Bsica Poltica Nacional de Assistncia Social Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico Programa Nacional de Incluso de Jovens Poltica Nacional de Promoo da Sade Plenria Nacional de Sade Plano Plurianual Partido Progressista Brasileiro Programa de Ps-Graduao em Poltica Social Programa Nacional de Servios Bsicos de Sade Programa Nacional de Incluso de Jovens Programa Nacional de Alimentao e Nutrio Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania Programa Segurana Alimentar e Nutricional Proteo Social Bsica Partido da Social Democracia Brasileira Proteo Social Especial Programa Sade da Famlia Partido dos Trabalhadores Pontifcia Universidade Catlica Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo Recursos Humanos Rio de Janeiro Reforma Sanitria Reforma Sanitria Brasileira Faculdade Catlica Salesiana do Esprito Santo Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas Secretaria de Estado da Educao Secretaria de Gesto Estratgica

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SEHAB SEJUS SEMAS SEMCID SEME SEMMAM SEMSU SEMUS SESI SETGER SETRAN SF SISAN SMAS SMS SOSF SP SUAS SUS TCG TCLE THD UBS UBSF UFES UIP UMAPAZ US USF USP

Secretaria de Habitao Secretaria de Estado da Justia Secretaria Municipal de Assistncia Social Secretaria Municipal de Cidadania e Direitos Humanos Secretaria Municipal de Educao Secretaria Municipal de Meio Ambiente Secretaria Municipal de Segurana Urbana Secretaria Municipal de Sade Servio Social da Indstria Secretaria de Trabalho e Gerao de Renda Secretaria Municipal de Transportes Sade da Famlia Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Secretaria Municipal de Assistncia Social Secretaria Municipal de Sade Servio de Orientao Scio-Familiar So Paulo Sistema nico de Assistncia Social Sistema nico de Sade Termo de Compromisso de Gesto Termo de Consentimento Livre e Esclarecido Tcnica de Higiene Bucal Unidade Bsica de Sade Unidade Bsica de Sade da Famlia Universidade Federal do Esprito Santo Unidade de Incluso Produtiva Univresidade Aberta do Meio Ambiente e da Cultura de Paz Unidade de Sade Unidade de Sade da Famlia Universidade de So Paulo

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RESUMO A proposta deste estudo analisar se (e como) as equipes do Programa de Atendimento Integral Famlia Centro de Referncia de Assistncia Social - e da Estratgia Sade da Famlia Unidade Bsica de Sade da Famlia -, no territrio de So Pedro (Vitria/ES), estruturam suas aes dentro da lgica intersetorial e refletir como o tema da intersetorialidade se coloca como desafio aos tcnicos na operacionalizao das polticas de Assistncia Social e de Sade. Realizou-se pesquisa qualitativa englobando pesquisa documental e entrevistas (individual e grupal). As entrevistas individuais foram realizadas com a coordenao do CRAS, territrio I e com a coordenao da UBSF de So Pedro V, e os grupos focais envolveram os profissionais do CRAS e das equipes da ESF. Os dados foram analisados utilizando-se a tcnica de anlise de contedo. A intersetorialidade aparece como um dos pressupostos tanto da poltica de sade quanto da poltica de assistncia social, ora como integrao, ora como articulao, sempre atrelada dimenso tcnica e operativa. No municpio de Vitria/ES, a intersetorialidade est presente tanto nos Planos Municipais de Sade (2006-2009 e 2010-2013), quanto no Plano Municipal de Assistncia Social (2006-2009). Em relao ao CRAS, os tcnicos buscam realizar suas atividades em articulaes com outros setores, sendo estas caracterizadas por encaminhamentos aos servios da rede sociassistencial do territrio e atravs do desenvolvimento de palestras que acabam focando o desenvolvimento de capacidades e habilitaes dos usurios. Nas aes dos tcnicos da ESF o que predominou foi a nfase aos entraves realizao da intersetorialidade, relacionadas grande demanda por atendimento, existente no territrio, falta de profissionais, de espao fsico inadequado, o que, por sua vez, obstaculizam o desenvolvimento do trabalho das equipes, e principalmente, o planejamento intersetorial. Os tcnicos (do CRAS e da ESF) reconhecem a importncia da intersetorialidade, mas, apontam a falta de dilogo entre os setores como empecilho ao desenvolvimento do trabalho conjunto. Palavras Chaves: poltica de sade; assistncia social; ao intersetorial.

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ABSTRACT This study aims at analyzing whether (and how) Whole Family Care Program teams (Social Care Reference Center) and Family Health Strategy (ESF) teams (Family Basic Health Care Unit) in the So Pedro area (Vitria-ES, Brazil) structure their actions within the boundaries of intersectorial logic, as well as reflecting on how the intersectoriality theme is set as a challenge for technicians to operationalize social and health care policies. A qualitative study including documental research and group and individual interviews was carried out. The individual interviews were performed with the

coordination board of CRAS (Social Assistance Reference Center) territory I and the coordination board of So Pedro V UBSF (Basic Family Healthcare Unit). The focus groups involved CRAS professionals and ESF teams. The data were analyzed using the content analysis approach. Intersectoriality appears as one of the premises of both health care policy and social assistance policy, either as integration or interaction, but always linked to the technical and operational sphere. In the city of Vitria-ES, Brazil, intersectoriality is present in both Municipal Health Plan (2006-2009 and 2010-2013) and Municipal Social Assistance Plan (2006-2009). As far as the CRAS is concerned, its technicians aim at performing their activities interacting with other sectors, referring individuals to social assistance services in the territorial network or giving lectures that ultimately focus on developing users capabilities and skills. In the actions of the ESF technicians, the emphasis on the obstacles to realizing intersectoriality predominated. It referred to the large demand for care services in that territory, and the lack of professionals and proper physical space, which hinder the work of these teams and, most importantly, the intersectorial planning. The CRAS (Social Assistance Reference

Center) and FHS (Family Health Strategy program) technicians acknowledge the importance of intersectoriality, but point out at the poor dialogue between sectors as hindrance to developing team work. Keywords: Health policies; social assistance; intersectorial action.

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1 INTRODUO
"No bastante ter ouvidos para ouvir o que dito. preciso tambm que haja silncio dentro da alma. Da a dificuldade... (Rubem Alves).

Entender a intersetorialidade entre as polticas de Assistncia Social e de Sade requer construir um caminho no qual mister compreender o sistema de proteo social brasileiro, tendo como marco a instituio da Seguridade Social, refletindo suas particularidades histricas intrinsecamente relacionadas ao contexto econmico, poltico e social. Buscaremos aqui pensar a proteo social no Brasil, a construo e o desmonte da Seguridade Social brasileira e a inserida a Assistncia Social e a Sade. Pensar a proteo social exige que o analista reconhea as condies de desigualdades originrias constantes na sociedade capitalista e o tensionamento presente na efetivao das polticas de carter distributivas (COUTO, 2009, sp). Entenderemos proteo social como um sistema1 mediado por um conjunto de relaes entre Estado e sociedade que articula os patamares de cidadania e direitos sociais (MENDES; WUNCH; COUTO, 2009). Como um conceito amplo, a proteo social, desde meados do sculo XX, engloba a seguridade social (ou segurana social), o asseguramento ou garantias seguridade e as polticas sociais (PEREIRA, 2000). A primeira constitui um sistema programtico de segurana contra riscos, circunstncias, perdas e danos sociais cujas ocorrncias afetam negativamente as condies de vida dos cidados. O asseguramento identificase com as regulamentaes legais que garantam ao cidado a seguridade social como direito. E as polticas sociais constituem uma poltica pblica que visa concretizar o direito seguridade social, por meio de um conjunto de medidas, instituies, profisses, benefcios, servios e recursos programticos e financeiros. Neste sentido, a proteo social no sinnimo de tutela nem dever estar sujeita a arbitrariedades, assim como a poltica social parte integrante do amplo conceito de proteo poder tambm ser denominada de poltica de proteo social (PEREIRA, 2000). A proteo social ser aqui entendida como produto histrico das lutas do trabalho, na medida em
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O conceito de sistema de proteo social aqui utilizado em sentido abrangente.

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que respondem pelo atendimento de necessidades inspiradas em princpios e valores socializados pelos trabalhadores e reconhecidos pelo Estado e pelo patronato (MOTA, 2006, p. 1). Nesse aspecto, as polticas sociais so, ao mesmo tempo, uma conquista da classe trabalhadora e uma estratgia do capital de incorporao de parte das necessidades do trabalho (MOTA, 2006). No Brasil, o sistema de proteo social tem como marco a Seguridade Social, instituda com a promulgao da Constituio Federal de 19882 (CF/1988). Este sistema de proteo social teve suas particularidades ao se constituir, pois no se ancorou no pleno emprego e nem na expanso dos servios sociais universais conforme ocorreu nos pases capitalistas avanados (PEREIRA, 2000). A constituio das polticas sociais brasileiras foi marcada pela dependncia econmica e pelo domnio colonialista a que foi submetido o pas, desde os primrdios da colonizao (PEREIRA, 2000; COUTO, 2008). No processo de construo do sistema de proteo social brasileiro 3 tm-se como principais caractersticas: a) a poltica social brasileira expandiu-se nos perodos mais avessos instituio da cidadania governo militar ; b) sua configurao carrega marcas de intervenes pblicas seletivas, adoo de medidas autoritrias e desmobilizadoras da classe trabalhadora, e; c) estabelecimento de esquemas universais e no contributivos de implementao de benefcios e servios, sendo esse processo mesclado s prticas clientelistas, populistas, paternalistas e de patronagem poltica, presente na tradio brasileira (PEREIRA, 2000, p. 127). Com a Constituio Federal de 1988 houve o rompimento com a lgica fragmentada de implementao das polticas sociais, buscando-se, por meio da Seguridade Social, dar um sentido amplo rea social, trabalhando na lgica da ampliao dos direitos sociais e insero da noo de responsabilidade do Estado brasileiro na implementao de tais polticas (COUTO, 2008). A seguridade social proposta passou a ter como concepo

Para uma reviso histrica de Seguridade Social no Brasil e no mundo recomenda-se a leitura de Behring e Boschetti (2007), Boschetti (2006), Couto (2008), Pereira (2000) e Mota (2008). 3 Para aprofundamento histrico sobre a trajetria de constituio do sistema de proteo social brasileiro no perodo que antecede a CF/88, consultar Couto (2008).

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um sistema de proteo integral ao cidado, tendo o dever de proteg-lo, seja no exerccio da sua vida laboral, na falta dela, na velhice e nos diferentes imprevistos que tiver que enfrentar, tendo para sua cobertura aes contributivas para com a poltica previdenciria e aes no-contributivas para com a poltica de sade e assistncia social (COUTO, 2008). O processo de redemocratizao do pas, a aprovao da nova Carta magna e a implementao da legislao da Seguridade Social ocorreram em um contexto de efervescncia dos anos 1980-90. No plano internacional, estas duas dcadas foram marcadas pela reconfigurao do papel do Estado articulada a uma reao da burguesia crise do capital, iniciada nos anos de 1970 relacionada superproduo, acompanhada pelo agravamento do desemprego devido introduo de tcnicas de trabalho poupadora de mo-de-obra, pela alta dos preos das matrias-primas, etc (BEHRING; BOSCHETTI, 2007). O capitalismo administrou essa crise sua maneira, por meio de estratgias de reanimao monetria ao estilo keynesiano, ou seja, o Estado atuou como almofada amortecedora anticrise (BEHRING; BOSC HETTI, 2007, p. 116). Como seqelas dessa crise, o capitalismo passou a ser marcado pela recesso e inflao, baixo ndice na produo industrial e no-absoro do desemprego gerado pela prpria recesso que passou a ser crescente (BEHRING; BOSCHETTI, 2007). Entre 1980-82 viveu-se uma nova crise, desencadeada nos Estados Unidos, onde as sadas monetaristas e as alternativas para a recuperao depararam-se com a crise fiscal do Estado e com os riscos de inflao crescente. Como sada para a crise houve uma revoluo tecnolgica e organizacional na produo denominada de

reestruturao produtiva visando a retomada das taxas de lucro, desvinculada do crescimento e do pleno emprego influenciando as aes realizadas pelos Estados nacionais (BEHRING; BOSCHETTI, 2007). A reestruturao produtiva influencia a poltica macroeconmica provocando a desestruturao do mercado de trabalho, passando a ocorrer com isso, desestruturao das conquistas do perodo anterior Welfare State -, em especial dos direitos sociais (BEHRING; BOSCHETTI, 2007).

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Esse contexto, caracterizado por reduzidos ndices de crescimento e por altas taxas de inflao, foi terreno propcio disseminao dos argumentos neoliberais que passou a atacar o Estado social. Defendiam que o Estado no deveria intervir na regulao das relaes do trabalho, pois isso impedia o crescimento econmico e a criao de empregos. Da mesma forma, a proteo social garantida pelo Estado prejudicava o desenvolvimento econmico, aumentando o consumo e diminuindo a poupana da populao (BEHRING; BOSCHETTI, 2007). Com base nesses argumentos, os neoliberais passaram a defender uma programtica em que o Estado no deveria intervir na regulao do comrcio exterior e nem nos mercados financeiros. Sustentavam a estabilidade monetria como meta suprema que implicava a conteno dos gastos com o social, manuteno do desemprego e ajustes fiscais no mbito do Estado (BEHRING; BOSCHETTI, 2007). Tais princpios foram assumidos, a partir de 1970, por pases da Europa e dos Estados Unidos e tambm no Brasil (a partir da segunda metade da dcada de 1980-90, principalmente, no governo Collor, sendo aprofundadas nos governos Fernando Henrique Cardoso e Lula4) (BEHRING; BOSCHETTI, 2007). nesse terreno de desestruturao do Estado social, dos direitos sociais adquiridos via polticas sociais e de enfraquecimento dos sindicatos e movimento operrio (no plano internacional) e de recrudescimento em nvel nacional, que foi promulgada a Constituio brasileira, considerada cidad por acolher em seu interior a demanda por direitos sociais. Essa mudana de concepo no mbito do sistema de proteo social brasileiro foi priorizada graas mobilizao da sociedade (PEREIRA, 2000; COUTO, 2008). A Seguridade Social, instituda na Constituio Federal de 1988, nos artigos 194 e 195 composta pela associao das trs polticas sociais: previdncia social, sade e assistncia social que, em tese, devem ser realizadas articuladamente para garantir os direitos sociais dos cidados brasileiros, por meio de uma rede de proteo ampliada, coerente e consistente (BEHRING; BOSCHETTI, 2007, p. 158). O conceito de
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No h reflexes sistemticas do governo Dilma, mas, at o momento, no h indicaes de mudanas na poltica econmica.

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seguridade inscrito na lei maior do pas fundamentavase na lgica da ampliao dos direitos sociais (COUTO, 2008). A autora destaca que a CF/88 foi aprovada a partir de uma lgica conceitual bastante nova para a sociedade brasileira, baseada nos princpios do Welfare State, de recorte social-democrata. Entretanto, quanto ao mbito conceitual, a seguridade social brasileira acompanha os projetos implementados nas sociedades do capitalismo avanado, com dois grandes problemas de fundo: a) foi aprovada com quarenta anos de atraso e; b) sua inscrio num contexto onde h uma nova configurao do capitalismo internacional, regido pelo neoliberalism o que prima pela destruio dos direitos sociais e das polticas de cunho universal (COUTO, 2008, p.160). A seguridade social brasileira j nasceu com dificuldades de toda ordem, principalmente, no tocante no criao de um oramento prprio, que tinha como finalidade principal constituir-se em um espao prprio e integrador das aes relativas previdncia, sade e assistncia social, assegurando a apropriao de recursos do oramento fiscal (BOSCHETTI; SALVADOR, 2006). Do ponto de vista do oramento que seria o principal propiciador de articulao -, as trs polticas sociais tornaram-se gradativamente discriminadas (setorializadas) (BOSCHETTI; SALVADOR, 2006). Alm disso, os recursos que deveriam ser canalizados e direcionados para a Seguridade Social, foram retidos pelo Oramento da Unio e utilizados em prol do supervit primrio. Assim, o financiamento da Seguridade Social no Brasil marcado pela separao das fontes de custeios com trs oramentos diferenciados, independentes, viso reforada a partir da reforma da Previdncia Social, em 1998 (BOSCHETTI; SALVADOR, 2006). O que se tem hoje so polticas sociais, embora componentes da Seguridade Social, funcionando setorializadas, com legislao e fundos oramentrios prprios:

Previdncia Social vinculada ao Ministrio da Previdncia Social (MPS), Sade vinculada ao Ministrio da Sade (MS) e Assistncia Social vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento e Combate Fome (MDS). Na atualidade no existe o Ministrio da Seguridade Social, no existe um oramento nico para a Seguridade, que financie as trs polticas, mas sim, cada uma tem receitas estipuladas separadamente (VIANNA, 2007).

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Mesmo inserida em um terreno de contradies, Boschetti e Salvador (2006) afirmam que a Seguridade Social brasileira uma das principais conquistas sociais da Constituio Federal de 1988, sendo definida como um conjunto integrado de aes do Estado e da sociedade voltadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social, incluindo tambm a proteo ao trabalhador desempregado (seguro-desemprego). Alguns autores qualificam a seguridade social brasileira como um sistema inconcluso (FLEURY, 2004a), outros afirmam que ocorreu uma metamorfose inconclusa do seguro para a Seguridade Social (TEIXEIRA, 1990), e outros ainda entendem que ela permanece entre o seguro e a assistncia (BOSCHETTI, 2003). Seja como for, a Seguridade, Social a partir da promulgao da CF/88, passou a ser o marco do sistema de proteo social brasileiro, representando uma profunda transformao no padro de proteo social por passar a estruturar sua organizao e seu formato baseado na busca da universalizao da cidadania (FLEURY, 2004). A inteno da aprovao desse conceito de seguridade foi a busca pelo rompimento com as noes de cobertura restrita a setores inseridos no mercado formal de trabalho, no qual os benefcios passam a ser concedidos a partir das necessidades, fundamentados nos princpios da justia social, devendo estender universalmente a cobertura e a integrar as estruturas governamentais (FLEURY, 2004). Considerando o nosso objeto de estudo intersetorialidade entre sade e assistncia social , nos deteremos no estudo dessas duas polticas. Na contemporaneidade, a poltica de sade abrange desde o simples atendimento ambulatorial at o transplante de rgos, e tem o dever, conforme a CF/88, de garantir o acesso integral, universal e gratuito a toda a populao do pas. O sistema de sade anterior dcada de 1980 dividia os brasileiros em trs categorias: os que podiam pagar por servios de sade privados; os que tinham direito sade por serem segurados pela previdncia social (trabalhadores com carteira assinada); e os que no possuam direito algum por no estarem inseridos no mercado formal de trabalho considerados incapazes ou inaptos para o trabalho que ficavam merc das

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benesses das entidades filantrpicas que realizavam aes de sade (BOSCHETTI, 2006). Mas, a partir da dcada de 1970, ganha fora o Movimento pela Reforma Sanitria (MRS) que inicia sua luta para que a sade fosse direito de todos (e no apenas daqueles que se encontravam inseridos no mercado formal de trabalho) (CARVALHO; MARTIN; CORDONI Jr, 2001; BRAVO; MATOS, 2007; PAIM, 2007; SANTOS, 2009). Na CF/88, em seu artigo 196, l-se: a sade direito de todos e dever do Estado e o acesso s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao deve ser universal e igualitrio (BRASIL, 1988, p. 98). Apesar de o texto constitucional conter inegveis avanos, forte ataque por parte do grande capital, aliado aos grupos dirigentes, impediu a concretizao da proposta da Reforma Sanitria. O projeto de sade universal, construdo na dcada de 1980, foi desconstrudo (BRAVO, 2006). A Sade ficou vinculada ao mercado, enfatizando-se as parcerias com a sociedade e a responsabilizando para assumir os custos relativos busca de solues de seus problemas, ou seja, ocorre a consolidao do projeto de sade voltado para o mercado em detrimento da universalidade (BRAVO, 2006, p. 99). A assistncia social, por seu turno, antes de 1988 no era direito e nem dever do Estado, mas praticada de forma privada por pessoas ou por instituies religiosas, desde seus primrdios, no sentido da ajuda e da caridade (MARTINELLI, 2007). Tradicionalmente, a assistncia5 era realizada por entidades filantrpicas atravs de aes pontuais de carter emergencial, marcadas pelo primeiro damismo6. Sua ao baseava-se em valores e interesses vinculados ajuda, ao dever moral, vocao religiosa ou ento, em prticas eleitoreiras, clientelistas e populistas, predominando nessa poca, o assistencialismo. No uso distorcido e perverso da assistncia, o foco da ao no era a satisfao das necessidades bsicas dos cidados (PEREIRA, 2007, p. 64). Era vista como uma atividade cuja realizao centrava-se nas pessoas

O Estado realizava algumas intervenes nessa rea, contudo, caracterizava-se por aes fragmentadas, descontnuas e/ou na forma de programas diludos em outras polticas sociais. 6 A Legio Brasileira de Assistncia (LBA) foi a primeira instituio, criada em 1942, caracterizada pelo primeiro damismo, ou seja, geralmente eram as primeiras-damas as presidentes de instituies que prestavam assistncia social.

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pobres, de modo que a pobreza aparece como condio bsica e necessria para sua determinao e justificao (PEREIRA, 1996). A partir de 1988, a Assistncia Social passa a poltica pblica e de seguridade social, direito social e de cidadania e dever do Estado (PEREIRA, 1996), definida no mbito das leis, dos conceitos, das idias e at das utopias (PEREIRA, 2007, p. 65). A partir de ento, remando contra a corrente liberal dominante, a assistncia social vem, desde o incio da dcada de 1990, constituindo-se, ironicamente, em importante espao de construo de projetos sociais contra-hegemnicos (PEREIRA, 2007, p. 65-66). Em ambas as polticas em tela, um dos pressupostos que orientam suas implementaes, a intersetorialidade colocada como condio para a gesto eficiente dessas e condio sine qua non para a efetivao do direito , por isso, se faz mister aqui buscar entend-la. A proposta deste estudo analisar se (e como) as equipes do Programa de Atendimento Integral Famlia (PAIF) e da Estratgia Sade da Famlia (ESF), no territrio de So Pedro (Vitria/ES), estruturam suas aes dentro da lgica intersetorial e refletir como o tema da intersetorialidade se coloca como desafio aos tcnicos na operacionalizao das polticas de Assistncia Social e de Sade. No estudo, buscouse: refletir sobre a Poltica Nacional de Assistncia Social e a Poltica Nacional de Sade nos marcos da Seguridade Social; refletir sobre o conceito de intersetorialidade e como este apresentado pela literatura brasileira; identificar qual a concepo de intersetorialidade inscrita na poltica de Sade e na poltica de Assistncia Social; descrever o trabalho realizado pelas equipes do Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e da Estratgia Sade da Famlia (ESF) no territrio de So Pedro (Vitria/ES); analisar se no planejamento das aes dos tcnicos do PAIF e da ESF h indicao de aes intersetoriais; identificar, nas iniciativas intersetoriais das equipes, a rede de atores e setores envolvidos neste processo; apreender como os tcnicos do PAIF e da ESF compreendem a intersetorialidade e como buscam articulao com os equipamentos sociais no atendimento da populao de suas reas adstritas; apontar

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fatores restritivos e facilitadores implementao da prtica intersetorial pelos tcnicos do PAIF e da ESF. A intersetorialidade tema da agenda da pesquisa nas reas da sade e das cincias sociais. Ela um dos pressupostos inscritos na poltica de sade e de assistncia social - aparecendo nas normalizaes, como sinnimo de integrao e de articulao. discutida como questo que envolve: a) a gesto de polticas pblicas (INOJOSA, 2001; MACHADO; PORTO, 2003; JUNQUEIRA, 2004; COMERLATTO et al, 2007); b) a interface desta com o terceiro setor (CKAGNAZAROFF; MELO; CARVALHO, 2005); c) como tema especfico da poltica de sade (WESTPHAL; MENDES, 2000; GALINDO, 2004; ABREU, 2009). Nosso foco neste estudo pensar a intersetorialidade como articulao planejamento, execuo e avaliao conjunta de programas, projetos e/ou aes - envolvendo duas polticas pblicas: sade e assistncia social. O debate sobre a intersetorialidade despontou na rea da sade, na segunda metade do sculo XIX vinculada ao Movimento de Reforma Mdica Alem, iniciativa da classe mdia liberal, que no questionava o direito de propriedade, nem os dos meios de produo (ANDRADE, 2004). A classe trabalhadora alem, nesse perodo, vivenciava uma srie de conseqncias provocadas pelo sistema capitalista de produo em sua fase industrial, cuja reao resultou greves e manifestaes em torno do tempo da jornada de trabalho e tambm do valor a ser pago pela fora de trabalho em forma de salrio (ABREU, 2009). A discusso sobre Medicina Social e a intersetorialidade inserem-se no interior das intencionalidades do sistema capitalista desejoso pela acumulao de capital e no processo de produo e reproduo da fora de trabalho (ABREU, 2009). Ambas as discusses esto pautadas na concepo de que a sade, vista de uma maneira estritamente biolgica, incapaz de alcanar resultados significativos e de manter a fora de trabalho dos operrios. O Estado, ento, passa a intervir na formulao e execuo de aes que passam a ser necessrias e, estas devem ultrapassar o setor sade, tendo em vista a manuteno da fora de trabalho apta a mover o sistema capitalista (ABREU, 2009; ANDRADE, 2004).

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No sculo XX, a proposio da intersetorialidade em sade aparecer nos principais planos e programas de organismos internacionais e no Plano Decenal de Sade Pblica e Aliana para o Progresso (FERREIRA; SILVA, 2005). A partir da dcada de 1960, recomendaes para a adoo da intersetorialidade foram feitas em diversos documentos e eventos oficiais (FERREIRA; SILVA, 2005). A discusso da intersetorialidade se disseminou no final da dcada de 1970, face ecloso de uma srie de conferncias internacionais, principalmente, da conferncia internacional de Alma-Ata7 (ABREU, 2009). No Brasil, a proposta da intersetorialidade existe desde a dcada de 1970 inserida no Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico (PND) para o perodo de 1975 -79 e na 7 Conferncia Nacional de Sade. Inscrita como objetivo da Poltica Nacional, a intersetorialidade foi includa no Programa de Interiorizao de Aes de Sade e Saneamento para o Nordeste (PIASS) e no Programa Nacional de Alimentao e Nutrio (PRONAM) (FERREIRA; SILVA, 2005). Em 1980 entrou na pauta de discusso da poltica de sade brasileira, a partir da 7 Conferncia Nacional, sendo discutida na Plenria Nacional de Sade (PNS) e debatida como responsabilidade do Estado em termos de sua efetivao (ABREU, 2009)8. A implementao da intersetorialidade relaciona-se a racionalidade que defende uma nova maneira de planejar, executar e controlar a prestao de servios voltados para uma nova prtica sanitria na qual todos possam ter acesso s aes de sade princpio da integralidade (FERREIRA; SILVA, 2005, p. 107). Alm de fazer parte da agenda de discusso da poltica de sade, a intersetorialidade, na dcada de 1980, apareceu em diferentes contextos e polticas pblicas como eixo estratgico de articulao de aes entre setores. O argumento justificador era o de que para a resoluo dos problemas dos cidados faz-se necessria a sua
7

Para aprofundar a discusso da intersetorialidade nas Conferncias Internacionais de Sade recomenda-se a leitura de Abreu (2009, p. 52-70). 8 Nesse debate ela apareceu como aspecto tcnico associada implementao de conceitos difundidos pelo movimento pela reforma sanitria em termos operacionais e como aspecto poltico capacidade da PNS em fomentar discusso entre setores sociais que tem diferentes formas de organizao e expresso em torno de uma luta poltica que defendia o direito sade como dever do Estado e direito de todos, democracia e mudanas sociais (ABREU, 2009) .

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considerao em sua totalidade e no de forma fragmentada por apenas uma poltica (JUNQUEIRA, 1997). De acordo com essa argumentao, uma determinada poltica apenas no d conta de responder s necessidades dos sujeitos sociais, por isso se faz mister a articulao entre os diversos segmentos (pblicos ou privados) para o enfrentamento dos problemas apresentados. Com essa perspectiva, a partir da dcada de 1990, passou a ocorrer no Brasil o desenvolvimento de experincias de descentralizao que incorporaram em alguma medida as aes intersetoriais. O incremento da discusso sobre intersetorialidade apareceu vinculado em geral discusso da descentralizao (reformas administrativas em mbito municipal tendo como eixo articulador o trip: descentralizao, intersetorialidade e formao de redes) (FERREIRA; SILVA, 2005). De 1995 em diante, a intersetorialidade passou a fazer parte tambm da agenda das Conferncias Nacionais de Assistncia Social, ora aparecendo como integrao, ora como articulao, sempre relacionada dimenso tcnica e operativa. Para analisar a articulao entre as polticas de sade e de assistncia social 9, necessrio refletir sobre as particularidades constitutivas de cada uma delas (trajetria, processo, etc.) para depois pensar a articulao de ambas que so mediadas por um conceito de seguridade social proposto para garantir a proteo social por meio de aes integradas destinadas ao asseguramento dos direitos relativos previdncia social, sade e assistncia social que, na prtica, encontra-se caracterizado pela fragmentao das prprias polticas que a compe. O percurso aqui ir resgatar as polticas de sade e de assistncia social - e nelas destacar o nvel de ateno bsica - para compreender os sentidos e as implicaes que a intersetorialidade trar a essas polticas -, pois nele que a intersetorialidade

No semestre 2010/1 ministrei a disciplina (optativa) Tpicos Especiais em Servio Social A Intersetorialidade entre a Poltica de Assistncia Social e a Poltica de Sade , na Universidade Federal do Esprito Santo (UFES), no curso de graduao em Servio Social. Os alunos se mostraram muito interessados na temtica, sugerindo que a mesma fosse ofertada novamente. Em setembro de 2010, foi ministrada palestra para os alunos da disciplina de Estgio Supervisionado, do Curso de graduao em Servio Social da UFES, referente mesma temtica, com foco na discusso conceitual da categoria e nas experincias intersetriais realizadas no territrio brasileiro.

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dever ser executada pelos tcnicos do CRAS10 e da ESF, conforme previsto nos documentos de ambas as reas. Como estratgia de organizao do argumento, inicialmente apresenta-se o caminho metodolgico aqui adotado. Como um caminho longo e urdido lentamente, sua descrio requer remontar um trajeto no qual [...] h dias de prazer e dias ruins. J no sou mais quem era antes (Herbert Vianna).

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Em setembro de 2010 foi ministrada a palestra intitulada Intersetorialidade: uma discusso necessria, na reunio da Rede Socioassistencial realizada no CRAS de Resistncia, territrio II, por solicitao dos profissionais dos dois Centros de Referncia da Assistncia Social de So Pedro.

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2 METODOLOGIA
A gente pensa uma coisa, acaba escrevendo outra e o leitor entende uma terceira coisa... e, enquanto se passa tudo isso, a coisa propriamente dita comea a desconfiar que no foi propriamente dita ( Mario Quintana).

A orientao metodolgica deste estudo se fundamentou no mtodo crtico-dialtico. Definido o mtodo, por meio da reviso terica, resgatou-se a trajetria histrica de constituio das polticas de sade e de assistncia social como direito social universal, situado-as no contexto histrico, econmico, poltico e social. Nestes termos, nosso olhar se orientou pelo conceito de poltica social como um terreno importante da luta de classes por compor um conjunto de estratgias destinadas a assegurar as condies necessrias produo e reproduo do capital e do trabalho (BEHRING, 2002, p. 175). Consideramos que as polticas sociais so intervenes, estratgias e medidas de carter econmico e social destinadas ao atendimento das necessidades econmicas e sociais produzidas histrica e culturalmente (BEHRING, 2002). So desenvolvidas, prioritariamente, pelo Estado para assegurar tanto o processo de acumulao quanto a legitimidade da ordem social capitalista. Dessa forma, a poltica social um campo de contradio, de disputas e de conflitos de interesses. O sistema de proteo social, como produto histrico das lutas do trabalho, respondem pelo atendimento de necessidades inspiradas em princpios e valores socializados pelos trabalhadores e reconhecidos pelo Estado e pelo patronato (MOTA, 2006, p. 40). Em relao ao Estado o concebemos como sendo a sociedade poltica, que corresponde funo de dominao direta ou de comando que se exprime no Estado ou governo jurdico (PORTELLI, 1977). A definio clara de conceitos e matriz terica fundamental para apreender a dinmica do real que no se expressa na imediaticidade dos fatos observados. Definido o mirante a partir do qual olhar-se- a realidade, os procedimentos metodolgicos envolveram reviso terica, pesquisa documental, entrevista individual e grupo focal. Adotou-se uma abordagem qualitativa.

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O Estudo de Caso englobou as prticas intersetoriais entre CRAS e ESF no territrio de So Pedro, Vitria/ES - permitiu que o problema investigado fosse percebido em sua amplitude e em sua profundidade (MEKSENAS, 2002), requerendo a utilizao de vrias fontes de evidncias (YIN, 2005). Para delimitao do lcus de nosso estudo, realizou-se levantamento de dados na Secretaria Municipal de Assistncia Social (SEMAS) e na Secretaria Municipal de Sade (SEMUS) do municpio de Vitria/ES, por meio de visita institucional, para identificao dos territrios em que existiam CRAS e ESF. Nas seis regies de sade de Vitria/ES (So Pedro, Santo Antnio, Centro, Forte So Joo, Marupe e Continental) (figura 3) h Unidade Bsica de Sade da Famlia implantada. A Assistncia Social dividiu o municpio em 12 regies, dessas, 6 possuem CRAS e ESF no territrio.

Figura 1 - Mapa da Regionalizao de Sade de Vitria, 2007. Fonte: Prefeitura Municipal de Vitria/ES

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Na Regio So Pedro existem 2 CRAS e 4 Unidades de Sade da Famlia (USF). Para a escolha do territrio a ser pesquisado, seguiu-se os seguintes critrios: diagnstico situacional de sade11; perfil de mortalidade (morbi-mortalidade) do municpio de Vitria/ES por regies; renda per capita dos habitantes, considerando as regies do Municpio. So Pedro foi a que apresentou menor renda (segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), 63,2% a renda dos responsveis pelos domiclios eram de at 2 salrios mnimos) e maiores ndices de morte por violncia12. Elegeu-se, assim, a Regio de So Pedro para a realizao da pesquisa emprica. Para a coleta de dados as tcnicas utilizadas foram: pesquisa documental, entrevistas individual e grupal. A pesquisa documental apresenta grande relevncia cientfica por reforar o entendimento em estudos de caso como o nosso caso, por exemplo pela capacidade de situar os relatos contemporneos em um contexto histrico (MAY, 2004). Os documentos tm o potencial de informar e estruturar as decises que as pessoas tomam diariamente, de mostrar as aspiraes e intenes dos perodos aos quais se referem e de descrever lugares e relaes sociais de uma poca (MAY, 2004). Por isso oportunizam a aquisio de informaes sobre a maneira na qual os eventos so construdos, as justificativas empregadas, alm de fornecer materiais para a realizao de investigaes mais aprofundadas (MAY, 2004). Os documentos inicialmente selecionados para o estudo foram (quadro 1):

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Os dados encontrados sobre as regies referem-se ao percentual de anemia e de doenas parasitrias que atingiram os alunos da primeira srie do ensino fundamental nos anos de 2007/2008. 12 12 No artigo Anlise ecolgica dos acidentes e da violncia letal em Vitria, ES 2000 a 2003, este mostra que dos 597 homicdios, 62% concentraram-se em trs regies administrativas: So Pedro, Marupe e Bento Ferreira (BASTOS, 2009).

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Docum.

Secret.

Tipo de fonte

Elaborao

Tipo de circulao

Informao a ser levantada

Plano Municipal 2006-2009 Plano Municipal 2010-2013 Relatrios anuais da Ger. de Ateno Famlia (GAF) de 2006, 2007 e 2009 Planejam. Anual do CRAS de 2009 e 2010

Assist. Social Sade

Secundrio

Secundrio

Sade

Secundrio

Assist. Social

Secundrio

Executivo municipal (SEMAS) Executivo municipal (SEMUS) Executivo municipal (SEMUS) Executivo municipal (SEMAS)

Restrita

Irrestrita

Irrestrita

Restrita

Preconiza a intersetorialidade entre a poltica de sade ou demais polticas pblicas? H proposta de articulao entre a Poltica de Assistncia Social e de Sade no mbito municipal? H meno ao desenvolvimento de aes intersetoriais entre a Assistncia Social e a Sade e/ou outros setores? A intersetorialidade est prevista no planejamento anual das aes de assistncia social? O planejamento prope a intersetorialidade entre a sade e a assistncia social? Qual a forma de articulao pensada? H descrio de aes entre as equipes ESF e CRAS? De que forma se articulam? Qual o objetivo da articulao? Qual o tipo de articulao? H sistema de avaliao dessas aes conjuntas? H meno de aes intersetoriais entre a Assistncia e a Sade e/ou outros setores? H meno ao desenvolvimento de aes intersetoriais entre Sade e/ou outros setores?

Assist. Social

Secundrio

Tcnicos do CRAS

Restrita

Relatrios Trimestrais Qualitativos de 20072010

Assist. Social

Secundrio

Tcnicos do CRAS

Restrita

Ata das reunies de Rede Socioassist. de 2009 Relatrio de Gesto de 2006-2009

Assist. Social

Secundrio

Coorden. do CRAS

Restrita

Sade

Secundrio

Executivo municipal (SEMUS)

Irrestrita

Quadro 1 Documentos da rea da Assistncia Social e da Sade, selecionados para o estudo. Fonte: SEMUS, SEMAS e CRAS de So Pedro, territrio I. Sistematizao da pesquisadora.

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Estes documentos foram identificados por meio de visita feita ao CRAS de So Pedro (localizado em Santo Andr) e Unidade Bsica de Sade da Famlia (UBSF) So Pedro V, localizada em Nova Palestina. Essa visita teve como objetivos: conhecer as duas unidades (CRAS e UBSF); identificar possveis informantes-chave e documentos para o estudo; realizar os primeiros contatos com as coordenaes do CRAS e da ESF, e com as equipes que trabalham nas duas instituies com o intuito de buscar informaes sobre o tempo de existncia das equipes do CRAS e da ESF no territrio de So Pedro. Esses procedimentos possibilitaramm a aproximao e conhecimento do campo de pesquisa. As idas ao campo antes do trabalho mais intensivo oportunizaram tambm o levantamento de informaes para subsidiarem o processo de planejamento da pesquisa. Buscamos localizar o planejamento anual do trabalho das equipes da ESF e/ou relatrios de campo, porm, no encontramos. A coordenadora da UBSF nos informou que o trabalho das equipes realizado tendo como base o Plano Nacional e Municipal de Sade e demandas espontneas surgidas nas reunies de equipe, que ocorrem mensalmente. H existncia de relatrios de campo na Unidade, entretanto, no servem para anlise por serem quantitativos. Pela no existncia de relatrios e/ou planos de trabalho construdos pelos profissionais da ESF, os documentos selecionados foram: os Planos Municipais de Sade de 2006-2009 e de 2010-2013 e os Relatrios de Gesto (da Sade) de 2006-2009. Concordamos com May (2004) que os documentos tambm constroem a realidade social e as verses dos eventos e so interessantes tanto pelo que contm como pelo que deixam de fora (MAY, 2004). Para compreendermos as trajetrias histricas das polticas de Sade e de Assistncia Social e apreendermos como a intersetorialidade aparece nelas inscrita e a que projetos refora, analisamos os relatrios, os anais e cadernos de textos das CNAS e os relatrios das CNS. A pesquisa documental envolveu tambm a leitura dos demais documentos no sentido de identificar como a intersetorialidade aparece inscrita neles e qual a argumentao em sua defesa: Lei Orgnica da Sade (LOS/90) e Lei Orgnica da Assistncia Social

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(LOAS/93), Norma Operacinal Bsica da Sade (NOB/96), Norma Operacional da Assistncia Sade (NOAS/2001), Poltica Nacional de Assistncia Social

(PNAS/2004), Normas Operacionais Bsicas do Sistema nico de Assistncia Social (NOB-SUAS/2005, NOB-SUAS/RH/2006 e NOB/SUAS/2010), Poltica Nacional de Promoo da Sade (PNPS/2006) e Poltica Nacional da Ateno Bsica (PNAB/2006) e Planos Nacional de Sade (2004-2007 e 2008/2009-2011). Uma vez identificados os documentos, foi feita a leitura dos mesmos, foram organizados fichamentos contendo informaes-sntese do contedo de cada um. Nos documentos buscou-se identificar palavras ou expresses-chave para viabilizar a anlise, tais como: intersetorialidade, articulao entre setores e/ou polticas sociais. Feito isso, partiu-se para a anlise, sem desconsiderar que os mesmos apresentam possibilidades de mltiplas interpretaes e podem responder ou suscitar outros problemas de pesquisa para alm do aqui proposto. Buscou-se sempre contextualizar o documento aos processos histricos vigentes no momento de sua efetivao. Tendo em mos a autorizao da SEMUS e da SEMAS, agendamos uma reunio com a coordenadora da UBSF de So Pedro V e com a coordenadora do CRAS, territrio I, situado em Santo Andr, para apresentar a pesquisa. Para a coleta de dados, alm da identificao dos documentos, foram realizadas tambm entrevistas individual e grupal. Como estratgia inicialmente, marcou-se uma reunio com a coordenao do CRAS para esclarecimentos quanto ao processo de pesquisa e agendamento da entrevista individual. Os mesmos procedimentos foram realizados junto a coordenao e com os tcnicos e da ESF. Ao concordarem em participar, as coordenaes sugeriram o dia para a realizao das entrevistas. Assim, no dia escolhido, os participantes assinaram duas vias do Termo de Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE) (apndice A), juntamente com a assinatura da pesquisadora. A coordenadora do CRAS de So Pedro, territrio I, juntamente com a coordenadora do CRAS de Resistncia, territrio II, falaram sobre a reunio da Rede Socioassistencial

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e convidaram-me para participar da mesma. Como observadora acompanhei a reunio. Nesta reunio participaram os seguintes setores: Comit da Paz, Guarda Municipal, Associao de moradores e CRAS responsveis pelas reunies e pela mobilizao dos parceiros. A coordenadora da CRAS de Resistncia explicou que o objetivo das reunies a apresentao do trabalho desenvolvido pelos parceiros que trabalham no territrio, dos objetivos das aes, para que, futuramente, haja o planejamento e a realizao de aes conjuntas. Os setores presentes na reunio explicitaram o reconhecimento da importncia da Rede Socioassistencial e das reunies, pois concordam que os sujeitos beneficiados por suas aes as famlias atendidas pertencem ao mesmo territrio. Ressaltaram tambm a importncia de mobilizar todos os setores que atuam no territrio de So Pedro para a participao das reunies. Finda a reunio, um relatrio foi elaborado. No processo de coleta de dados, foram realizadas 2 entrevistas individuais e 4 grupos focais, sendo um com os profissionais do CRAS e trs com os tcnicos da ESF. As entrevistas individuais foram realizadas com: Um (uma) informante-chave na Unidade Bsica de Sade da Famlia (UBSF): Profissional (coordenador (a) da ESF) que est h mais tempo no trabalho e que foi indicada pelos colegas como o (a) que possui maiores informaes sobre a dinmica do trabalho desenvolvido; Um (uma) informante-chave do Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS): Profissional (coordenador (a)) que est h mais tempo no trabalho e que foi indicada pelos colegas como o (a) que possui maiores informaes sobre a dinmica do trabalho desenvolvido. Nessas entrevistas, o objetivo era saber como o trabalho planejado e desenvolvido no setor, para identificar se h ali elementos que indicam a prtica intersetorial. Cabe ressaltar que, no dia da entrevista, a coordenadora do CRAS nos solicitou a participao da coordenadora do CRAS de Resistncia tcnica do CRAS So Pedro

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at outubro de 2009 -, o que foi prontamente atendido, justificando que a mesma, por ter trabalhado com ela no CRAS poderia contribuir muito com a pesquisa. Na entrevista individual com a coordenadora do CRAS - e tambm na entrevista com coordenadora da ESF como exemplo de prtica intersetorial no territrio foi citada a Cmara Territorial existente em cada territrio do Municpio, composta pelos gestores da Sade, Assistncia Social, Educao e outros. A Cmara realiza reunies mensais e planeja aes intersetoriais. No dia da entrevista, solicitou-se a assinatura do TCLE e, para assegurar o anonimato dos sujeitos pesquisados, estes receberam a denominao de PAIF 1 e ESF 1. As entrevistas foram gravadas e transcritas na ntegra. O contedo transcrito foi entregue aos tcnicos entrevistados para aprovao dos textos que contm suas falas. O roteiro de entrevista individual (apndice B) foi organizado em dois eixos: - O trabalho no territrio; - O processo de intersetorialidade no PAIF/ESF.

2.1 OS GRUPOS FOCAIS

As entrevistas em grupo foram inicialmente planejadas em trs etapas: Um grupo focal com profissionais da ESF: 1 mdico clnico geral, 1 enfermeiro, 4 auxiliares de enfermagem, 4 agentes de sade (com 1 e 2 graus), 1 assistente social, 1 psicloga, 1 ginecologista de apoio matricial, 1 odontloga, 1 tcnica de higiene dental (realiza trabalho educacional). Um grupo focal com profissionais do PAIF: 1 coordenadora (assistente social), 5 assistentes sociais, 1 psiclogo, 1 pedagogo, 1 assistente social, 1 estagirio de psicologia, 1 brinquedista, 1 auxiliar administrativo. Um grupo focal reunindo profissionais da ESF e do PAIF.

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Antes dos grupos focais13 foi realizada reunio com a coordenadora da UBSF que solicitou que a tcnica fosse realizada no prprio local de trabalho reunies de equipe - e designou Assistente Social da Unidade a responsabilidade pelo agendamento, desenvolvimento e acompanhamento do processo dos grupos focais. A coordenadora do CRAS tambm fez a mesma solicitao quanto ao local de realizao da entrevista em grupo, assumindo o compromisso de agendar a data para a realizao da mesma. A entrevista em grupo tambm foi agendada com os tcnicos, sendo os objetivos e os procedimentos esclarecidos antecipadamente aos participantes. Entretanto, no foi fcil a sua realizao. Na UBSF realizaram-se trs grupos focais, organizados por equipes da ESF: equipe 2, equipe 3; e equipes 1 e 4. A realizao dos trs grupos focais se justificou porque cada equipe composta por 7 ou 10 tcnicos. O primeiro grupo focal, com a equipe 2, foi agendado e desmarcado por problemas de agenda da pesquisadora. Na nova data, o grupo focal ocorreu. No incio da atividade, o TCLE foi lido para os presentes e assinado pelos participantes. Participaram do grupo (equipe 2): 1 mdica, 1 assistente de farmcia, 2 auxiliares de enfermagem, 5 agentes comunitrios e 2 estagirios de medicina14. O tempo de trabalho dos profissionais no territrio variou entre 5 meses e 10 anos. Do grupo focal com a equipe 3 participaram: 1 mdica, 1 enfermeira, 1 assistente social, 2 auxiliares de enfermagem e 3 agentes comunitrios da ESF. O tempo de trabalho no territrio variou entre 2 e 12 anos. O ltimo grupo focal foi realizado com os profissionais das equipes 1 e 4. Este grupo focal foi desmarcado 2 vezes devido s demandas com urgncia apresentadas equipe naquele dia. A coordenadora da UBSF reagendou a atividade. Todavia, tambm
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No dia da entrevista em grupo, contamos com a colaborao de 2 alunos de Iniciao Cienttifca devidamente treinados para colaborarem na execuo do trabalho. 14 Por fazerem parte da equipe 2, a mdica solicitou a participao dos mesmos na entrevista.

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foi impossibilitado de ocorrer, pois na reunio de equipe que antecederia tal atividade, muitos eram os assuntos a serem discutidos e, por esse motivo o grupo focal foi desmarcado, e reagendado pela terceira vez. Na nova data, a atividade ocorreu aps o expediente de trabalho. Os profissionais que participaram do grupo foram: 1 mdica pediatra, 1 enfermeira, 1 auxiliar de laboratrio, 4 auxiliares de enfermagem e 7 agentes de sade, das equipe 1, 4 da ESF15. O tempo de trabalho no territrio destes profissionais variou entre 5 meses e 11 anos. O grupo focal com os profissionais do CRAS foi realizado antes da reunio da equipe, aps duas tentativas anteriores (que foram canceladas, pois s contava com trs profissionais presentes). Do grupo focal no CRAS participaram: 3 assistentes sociais, 1 psicloga e 1 pedagoga. Nessa etapa, buscamos apreender como os tcnicos concebem a intersetorialidade, se a vivenciam em suas prticas profissionais ou no, se h diferenas entre a concepo dos tcnicos e, como compreendem o processo de busca pela realizao da intersetorialidade ou da realizao da mesma. O terceiro momento de realizao do grupo focal reuniria os tcnicos do CRAS e da ESF com o objetivo de perceber a existncia ou no de acordos ou desacordos nos discursos dos profissionais do CRAS e da ESF colhidos anteriormente. Entretanto, o terceiro momento no foi realizado pela impossibilidade de os tcnicos das equipes se afastarem de seus respectivos ambientes de trabalho, o que traria prejuzos s suas agendas de trabalho. Uma vez realizadas as entrevistas, todas foram transcritas na ntegra pela pesquisadora. A tcnica de anlise dos dados foi a Anlise de Contedo (BARDIN, 2009). Esta foi realizada num esforo de identificar: a) como ocorre a organizao do trabalho pelas
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Embora cada grupo focal deva variar entre 4 e 12 pessoas (GATTI, 2005; CRUZ NETO et al, 2001), neste dia participaram 14 pessoas, pois por considerarem de grande importncia o tema a ser discutido, os demais tcnicos quiseram participar da atividade, o que foi concedido pela pesquisadora e no gerou nenhuma dificuldade coleta de dados.

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equipes do CRAS e da ESF no territrio de So Pedro (Vitria/ES); b) se no planejamento das aes dos tcnicos do CRAS e da ESF h indicao de aes intersetoriais; c) a rede de atores e setores envolvidos, nas iniciativas intersetoriais das equipes; d) a concepo dos tcnicos sobre a intersetorialidade e como buscam articulao com os equipamentos sociais no atendimento da populao de suas reas adstritas, e; e) os fatores restritivos e facilitadores implementao da prtica intersetorial pelos tcnicos do CRAS e da ESF. Como procedimentos ticos, o projeto foi encaminhado Prefeitura Municipal de Vitria/ES - Secretaria Municipal de Sade (SEMUS) e de Assistncia Social (SEMAS) - para conhecimento e autorizao para a realizao da pesquisa. O projeto foi submetio ao Comit de tica em pesquisa da UFES CEP/UFES (n de registro 221/09). Todos os sujeitos da pesquisa assinaram o Termo de Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE) (apndice A). Para garantir o anonimato dos participantes da pesquisa, o relatrio final suprimir dados de identificao e cada profissional ser identificado com o nome do programa ao qual pertence (ESF ou PAIF) seguido do nmero 1, 2, 3 e assim sucessivamente. O material gravado ser destrudo aps o trmino da realizao da pesquisa. A devoluo dos resultados da pesquisa ser feita Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), SEMAS, SEMUS e ao CRAS e UBSF. Por ltimo, no houve conflito de interesses para a realizao da pesquisa, visto que a pesquisadora no possui vnculo empregatcio com a Secretaria Municipal de Sade e nem com a Secretaria de Assistncia Social.

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3 INTERSETORIALIDADE
No se acostume com o que no o faz feliz, revolte-se quando julgar necessrio. Alague seu corao de esperanas, mas no deixe que ele se afogue nelas. Se achar que precisa voltar, volte! Se perceber que precisa seguir, siga! Se estiver tudo errado, comece novamente. Se estiver tudo certo, continue (Fernando Pessoa).

Na reviso da literatura, foram identificadas abordagens sobre o surgimento da intersetorialidade e sobre como a mesma conceituada pelos autores. A discusso dessa temtica iniciada no mbito da Sade. Andrade (2004) informa que tal discusso surgiu na segunda metade do sculo XIX, perodo histrico marcado pelo crescimento das cidades, resultado do processo de urbanizao provocado pela revoluo industrial, momento em que os intelectuais e lideranas polticas europias passaram a fazer as primeiras relaes sistemticas entre situao sade/doena da sua populao e as condies de alimentao, trabalho, habitao, da habitao e sanitrias, bem como a perceber qual deveria ser o papel do Estado sobre esses determinantes16 (ANDRADE, 2004). Ou seja, a discusso surgiu vinculada ao Movimento de Reforma Mdica Alem posteriormente Medicina Social17 - e discusso dos determinantes sociais da sade. no interior das intencionalidades do sistema capitalista que surge a discusso da Medicina Social e da intersetorialidade pautada na concepo de que a sade vista de uma maneira estritamente biolgica, seria incapaz de alcanar resultados significativos

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A partir desse perodo passou a haver uma disputa, no campo da sade, em relao forma de conceber e explicar a determinao da doena. O primeiro grupo fundamentava-se no paradigma da determinao biolgica do processo sade/doena e se consubstanciou na prtica da biomedicina hegemnica na sociedade ocidental do sculo XX (ANDRADE, 2004). J a segunda vertente defendia e ainda defende que os determinantes do processo sade/doena estavam intrinsecamente ligados ao complexo contexto histrico e socioeconmico, ou seja, estavam relacionados aos impactos das dimenses social, cultural, econmica e poltica nas coletividades (ANDRADE, 2004, p. 78). 17 Movimento da classe mdia liberal que no questionou o direito de propriedade, nem mesmo dos meios de produo, mas lutou pela reorganizao dos servios de sade com a justificativa de que o Estado deveria garantir ao povo o direito sade, sua nica propriedade (ANDRADE, 2004).

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e de manter a fora de trabalho dos operrios com alto grau de produtividade no contexto do capitalismo em sua fase industrial (ABREU, 2009; ANDRADE, 2004). Em relao discusso conceitual, um dos primeiros autores a tratar do tema da intersetorialidade no Brasil foi Junqueira18. Para ele, a intersetorialidade est associada descentralizao. Seu argumento o de que a descentralizao uma estratgia de mudanas nas relaes entre Estado e sociedade, processo iniciado nos pases centrais democrticos anos de 1970 que ganhou destaque nos pases latinoamericanos a partir da dcada de 1980, como alternativa crise do Estado de Bem-Estar Social (JUNQUEIRA, 1997). No Brasil, a discusso da descentralizao se realizou vinculada ao debate sobre democratizao e participao (JUNQUEIRA, 1997). A descentralizao, para Junqueira (1997), capaz de possibilitar aos sujeitos sociais de um determinado territrio, a participao no processo de elaborao, deciso e execuo de programas e normas, podendo facilitar a articulao dos interesses dos beneficirios das polticas, garantindo igualdade de acesso, ao mesmo tempo em que viabiliza a articulao e implementao de polticas sociais. Segundo o autor (1997), o Estado no pode substituir a sociedade em qualquer que seja o sistema, podendo, assim, transferir a prestao de servios de sua competncia para outro organismo pblico no estatal. Junqueira defende a necessidade de realizao de reformas administrativas e de gesto das polticas sociais em uma perspectiva atrelada unicamente administrao pblica. preciso
desvelar que essa retrica de entender os problemas sociais ou a ausncia de polticas meramente pela lgica de uma m administrao pblica retira a dimenso poltica dos fenmenos sociais , e restringe os mesmos sua condio tcnica e operativa (ABREU, 2009, p. 118, grifos nossos).

Ou seja, os problemas sociais no esto desvinculados do modo de produo capitalista e, assim sendo, o racionalismo burgus prprio da ideologia neoliberal,
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Socilogo, doutor em administrao da sade, professor assistente da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade (FEA) e do Programa de Estudos Ps-graduados em Administrao da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUCSP) e consultor em gesto de polticas sociais.

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infiltra-se nas relaes sociais entre os cidados, instituies e organizaes sociais, funcionando como mecanismo de produo e reproduo ideolgica com um discurso aparente de resoluo dos problemas (ABREU, 2009, p. 118). O entendimento da descentralizao sob apenas um de seus pilares a descentralizao administrativa , transfere a responsabilidade para as instncias subnacionais, notadamente os municpios, a conduo da gesto das polticas sociais visando a resoluo dos problemas sociais locais. Ressalta-se que a argumentao de Junqueira (1997) no vincula, em nenhum momento, os municpios ao restante das instncias (estadual e nacional), ao contrrio, menciona-os como se fossem autnomos e desvinculados totalmente dos estados e da Unio, Seu argumento o de que a intersetorialidade capaz de oferecer resoluo para os problemas sociais atravs da articulao entre os setores e as polticas sociais locais (ABREU, 2009). Tal argumentao reproduz preceitos preconizados pela ideologia neoliberal - a

transferncia da resoluo de problemas que so globais para o mbito local, como se no estivessem atrelados dimenso mundial (SOARES, 2003; ABREU, 2009). A intersetorialidade, para Junqueira (2000), entrelaa noes de sistema e rede como meio de articular diversos atores sociais para criar conhecimentos e intervir. A intersetorialidade e a transetorialidade so processos de integrao de saberes e experincias. Junqueira (2000) afirma que a ao intersetorial surge como uma nova possibilidade para resolver os problemas que incidem sobre uma populao em determinado territrio e aponta para uma viso integrada dos problemas sociais e tambm para sua soluo. A intersetorialidade incorpora a idia de integrao e de territrio, no qual a cidade constitui um espao privilegiado para realiz-la (JUNQUEIRA, 2000). O autor afirma ainda, que tratar os cidados de um mesmo territrio e seus problemas de maneira integrada exige um planejamento articulado das aes e servios, mas que s isso no basta. Esse novo fazer, segundo ele, envolve mudana de valores e de cultura, principalmente das prticas organizacionais e das relaes sociais que se estabelecem entre os diversos atores. Nessa perspectiva, os atores organizacionais e grupos

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populacionais passam a ser considerados sujeitos capazes de perceber seus problemas de maneira integrada e de identificar solues adequadas sua realidade social (JUNQUEIRA, 2000, p. 43). Ele afirma que no mbito das organizaes estatais, com a descentralizao, podem ser transferidas competncias para instituies prestadoras de servios sociais, e com isso estabelece-se uma parceria com organizaes privadas autnomas voltadas para o interesse coletivo capazes de desenvolverem de maneira integrada projetos intersetoriais em resposta s demandas sociais da populao (JUNQUEIRA, 2000, p. 43). Nesse processo, a populao passa a ser considerada sujeito, e no objeto de interveno, e nesse sentido, ela passa a assumir um papel ativo colaborando na identificao dos problemas e na sua soluo (JUNQUEIRA, 2000, p. 43). Nestes termos, a prtica intersetorial, por privilegiar a negociao, pode alcanar uma dimenso transetorial, pois
cria um novo olhar e instaura novos valores mediante o respeito das diferenas e a incorporao das contribuies de cada poltica social no entendimento e na superao dos problemas sociais (JUNQUEIRA, 2000, p. 43, destaques nossos).

No discordamos de Junqueira (2000) quanto argumentao de que os problemas sociais no podem ser entendidos e analisados isoladamente. Entretanto, seus argumentos fortalecem as idias neoliberais de privatizao do bem-estar social, de mercantilizao das polticas sociais e, consequentemente, da no efetivao e da no consolidao da idia de direitos sociais que devero ser garantidos e providos pelo Estado. Sua formulao incorpora a idia de integrao e de territrio, no qual a cidade constitui um espao privilegiado para realiz-la. Essa perspectiva derivada da proposta de cidades saudveis, disseminada no perodo ps-1980 que ocorreu em conjunto com o aprofundamento do processo de globalizao e abertura econmica (ABREU, 2009). Entre os impactos advindos desse processo, relacionados gesto pblica, destacamse o enfraquecimento dos Estados nacionais, resultado da adequao dos pases perifricos ao contexto de reestruturao do capital (BEHRING, 2008) e a substituio

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do regional e do nacional pelo local (SOARES, 2003). A proposta de cidades saudveis preconiza ainda que cada cidade deve buscar solues para os seus problemas, nos mais diversos setores, e trabalhar com os recursos existentes na comunidade, privilegiando as aes ofertadas em conjunto com as ongs, empresariado e poder pblico (ABREU, 2009). Cabe aqui uma crtica a essa proposta que visualiza os problemas sociais, ambientais e polticos como inerentes a determinadas localidades tendo essas a responsabilidade de conter tanto as causas quanto as conseqncias de seus problemas (SOARES, 2003). Para Junqueira (2000) o tratamento dos problemas dos cidados de um determinado territrio deve ocorrer de maneira integrada, exigindo um planejamento articulado das aes e servios, que envolve uma mudana de valores e de cultura, principalmente das prticas organizacionais, e das relaes sociais que se estabelecem entre os diversos atores. Nessa perspectiva, a populao passa a ser considerada, no objeto de interveno, mas assume um papel ativo colaborando na identificao dos problemas e na sua soluo (JUNQUEIRA, 2000, p. 43). Todavia, essa mudana de valores e de cultura apropriada pelo projeto conservador que, a partir de dcada de 1990, tem disseminado a idia de parceria, solidariedade, resultado da conjuntura de reformas no mbito de Estado que favoreceram a redefinio de seu papel. Ou seja, transfere-se para o mercado e para as ongs a responsabilidade pela execuo dos servios sociais, por meio da publicizao e da descentralizao, aes que deveriam ser inerentes ao mbito estatal (BEHRING, 2008). Por isso, a sociedade passa a ser considerada e convocada a identificar e resolver os problemas sociais locais, como se o bem-estar social pertencesse ao mbito privado (SOARES, 2003). A poltica social, nessa lgica, no garante a efetivao dos direitos dos cidados a uma vida digna e com qualidade. Ao contrrio do que prope Junqueira (2000), quando o Estado se desresponsabiliza das suas atribuies com a rea social e a sociedade tem de buscar a soluo para seus problemas, as polticas sociais passam a ser mercantilizadas, ou seja, as pessoas devero pagar pelos servios para que estes sejam valorizados. E quanto s pessoas que no podem pagar? (SOARES, 2003, p. 12). A nica alternativa que lhes resta a comprovao de sua pobreza, para que s

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ento o Estado deva intervir, prestando servios focalizados aos comprovadamente pobres, e alm disso, nesse contexto de desresponsabilizao do Estado, a filantropia substitui o direito social (SOARES, 2003, p. 12). Embora Junqueira (2000) considere que a participao dos sujeitos sociais mude a lgica da poltica social para a perspectiva do direito dos cidados a uma vida digna e com qualidade, na prtica, tem ocorrido o contrrio. As transformaes ocorridas no mbito econmico, poltico e social tem mostrado que a partir da dcada de 1980, e principalmente 1990, o projeto que tem predominado o da busca por altas taxas de lucros para o capital, reconduo do papel do Estado menos executor e mais gerenciador e financiador (BEHRING, 2008), redefinio na concepo e

implementao das polticas sociais (MAURIEL, 2008), perda de direitos conquistados (BEHRING; BOSCHETTI, 2007) e realizao da privatizao do bem-estar social (SOARES, 2003). Ou seja, a perspectiva do direito tem sido cada vez mais atacada em prol da mercadorizao das polticas sociais. E, a participao social, quando convocada, utilizada para reforar essa lgica. Outra autora que tambm conceitua a intersetorialidade Rose Marie Inojosa 19. Para ela, a intersetorialidade20, ou transetorialidade, uma expresso do campo das polticas pblicas, das organizaes e da transdiciplinaridade (INOJOSA, 2001). Ou seja, a intersetorialidade a articulao de saberes e experincias com vistas ao planejamento, para a realizao e a avaliao de polticas, programas e projetos, com objetivo de alcanar resultados sinrgicos em situaes complexas (INOJOSA, 2001, p. 105, grifos nossos). Isso implicaria muito mais do que juntar setores, refere-se criao de uma nova dinmica para o aparato governamental, com base territorial e populacional. Com isso, a articulao de saberes, experincias e a criao de uma
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Tcnica-snior da Fundao do Desenvolvimento Administrativo (FUNDAP), Mestre em Cincias da Comunicao, Doutora em Sade pblica pela Universidade de So Paulo (USP) e coordenadora da Universidade Aberta do Meio Ambiente e da Cultura de Paz (UMAPAZ). membra da Rede Ao pela Paz e da Rede Gandhi. 20 Inojosa (2001) critica o prefixo inter porque pode significar apenas a proximidade de saberes isolados, sem da gerar novas articulaes, como o que ocorreu com idia de equipe multiprofissional, que pretendia a articulao de vrios saberes profissionais para a soluo de um mesmo problema, mas que, na prtica, se limitou, na maioria das vezes, a reunir diferentes profissionais num mesmo lugar ou com um mesmo objeto, sem que o dilogo se desenvolvesse.

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nova dinmica, ou seja, a realizao de mudanas no aparato administrativo governamental capaz de proporcionar o alcance de resultados sinrgicos (INOJOSA, 2001). A palavra sinergia significa cooperao; ato ou esforo coordenado de vrios rgos na realizao de uma funo; associao simultnea de vrios fatores que contribuem para uma ao coordenada; ao simultnea, em comum (HOLANDA, 1975, p. 1305). Para Inojosa (2001), a intersetorialidade capaz de proporcionar a realizao de aes em comum na resoluo de problemas complexos. Para isso, em se tratando da formulao, para a realizao e a avaliao de polticas e programas e projetos intersetoriais ou transetoriais, duas coisas so necessrias: a focalizao com base regional, em segmentos da populao, seja por faixa etria, por gnero ou ocupao e a preocupao com resultados e impactos (INOJOSA, 2001). Assim como Junqueira, a autora visualiza a intersetorialidade relacionada tambm ao mbito local. Inojosa (2001) afirma que o trabalho na perspectiva da transetorialidade envolve: a) mudana de paradigma no sentido de superar a disjuno, a separao, a clausura e a reduo do conhecimento, de forma a atuar com adoo de uma nova postura ante os problemas que a organizao pblica deve enfrentar na sociedade; b) um projeto poltico transformador, ou seja, necessria a existncia de um projeto poltico para as polticas pblicas contrrio ao desenho piramidal e fatiado das corporaes; c) planejamento e avaliao participativos e com base regional o que implica em processo permanente que se inicia com a anlise de situao, passa por escolhas de estratgias e realizao de acordos e consiste em agregar outros atores; e d) atuao em rede de compromisso social, o que permite que atores independentes, ligados aos aparato governamental e sociedade, sejam atrados e se mobilizem para, juntos, trabalharem determinado problema da sociedade (INOJOSA, 2001). A definio de intersetorialidade e a forma como se deve buscar a sua concretizao (nos dizeres de Inojosa) no leva em conta alguns pontos que precisam ser considerados na reflexo sobre o tema. O primeiro se refere a como realizar a articulao entre setores muitas vezes to diferentes em termos de estrutura

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institucional, competncias, recursos humanos, materiais e que ostentam uma srie de peculiaridades intrnsecas a eles e ao contexto brasileiro (ABREU, 2009). O segundo ponto diz respeito deciso poltica como soluo para o problema da setorializao, fragmentao e das decises como se ela no estivesse intimamente vinculada dimenso econmica, social e cultural. Portanto, no se pode captar apenas uma dimenso, pois se assim for, perde-se a totalidade dos processos sociais aos quais a intersetorialidade est vinculada (ABREU, 2009). Ao vincular intersetorialidade transdisciplinaridade, a autora reafirma que a desfragmentao do conhecimento seria responsvel pela resoluo dos problemas sociais e de gesto pblica (ABREU, 2009). Concordamos com Abreu (2009) que o conceito construdo por Junqueira e Inojosa limitado porque contempla apenas a dimenso tcnica e burocrtica da

intersetorialidade. Ou seja, os autores, relevantes para a discusso conceitual da categoria, se limitam a discutir apenas a eficcia, eficincia e possibilidade de com ela obtermos a superao de problemas sociais (ABREU, 2009).
No estamos negando aqui a existncia da dimenso instrumental ou tcnica da intersetorialidade. Entretanto, ao priorizar apenas essa lateralidade da intersetorialidade, nega-se a sua multideterminao social ao mesmo tempo em que no so exploradas as contradies inerentes aos processos sociais e a intersetorialidade nesses processos (ABREU, 2009, p. 123).

Outros autores discutem a importncia da intersetorialidade e a forma como ela deva ser realizada. Mendes e Fernandez (2004) discutem a intersetorialidade relacionada qualidade de vida. Para eles, a intersetorialidade est vinculada estritamente a dimenso tcnica e instrumental, ou seja, parafraseando-os, a ao intersetorial relaciona-se ao modo de fazer dos gestores que dever superar a sobreposio de aes e o dispndio de recursos. Ressaltam que para o alcance da qualidade de vida h a necessidade da realizao da intersetorialidade, j que qualidade de vida engloba condies materiais necessrias sobrevivncia e satisfao de necessidades bsicas como renda, habitao, educao, entre outros. Para estes autores, a intersetorialidade dever ser realizada por meio da solidariedade, processo no qual as pessoas so estimuladas a buscarem o bem-estar de outras pessoas. No h nenhuma referncia ao papel do Estado na implementao de polticas sociais, e sim, ao modo

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de fazer dos gestores, e nele se inscreve a intersetorialidade, fundamentada na solidariedade. Ou seja, a intersetorialidade pensada, com foco na atuao dos gestores, como estratgia de superao das aes fragmentadas, contando com a participao da sociedade na busca pela qualidade de vida. Sob essa perspectiva, a intersetorialidade pode ser utilizada, no processo de contrarreforma do Estado, para responsabilizar pessoas, famlias e comunidades pela soluo de seus problemas, bem como de outros (SOARES, 2003). Mendes e Fernandez (2004) apropriam-se da conceituao de Junqueira e Inojosa. Entre eles, Pinheiro (2007), ao discutir o controle social no Programa Bolsa Famlia, defende a idia de que os problemas sociais, por serem complexos, devero ser abordados na perspectiva da transversalidade e da intersetorialidade. Em sua concepo, a primeira perspectiva pressupe escolhas de formas democrticas e dialgicas realizadas no processo de trocas entre os atores e permite o entendimento da realidade em seus mltiplos sentidos. Alm de estar associada solidariedade, a intersetorialidade tambm aparece vinculada idia de transversalidade e integralidade. Para Pinheiro (2007), a transversalidade dever ser somada intersetorialidade para favorecer a obteno de resultados exitosos nas polticas implementadas pelo Estado, embora reconhea que esse processo no ocorra sem resistncias, contradies e restries nos dilogos realizados entre os setores. A autora apresenta a intersetorialidade associada transversalidade como uma das estratgias de resoluo de problemas complexos. No fugindo a essa linha de raciocnio, Bronzo (2007) aborda o tema da interstorialidade como uma das estratgias de enfrentamento pobreza. A intersetorialidade defendida pela autora (2007) como uma estratgia de gesto essencial para o enfrentamento da pobreza entendida como fenmeno

multidimensional - por apresentar a perspectiva de integralidade. Pinheiro e Bronzo tambm se limitam a discutir a perspectiva meramente instrumental da

intersetorialidade, no problematizando a questo.

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Um outro autor que tambm discute a intersetorialidade no mbito da sade Serrate (2007). Ele nos informa que o conceito de intersetorialidade deve partir de um enfoque sistmico da sade, pois a concebe como um produto social, cujas aes transcendem ao setor sade porque requerem uma resposta social organizada (SERRATE, 2007). O conceito de intersetorialidade adotado por Serrate (2007) se refere interveno coordenada de instituies que representam mais de um setor social, em aes destinadas, seja total ou parcialmente, a tratar os problemas vinculados sade, bemestar e qualidade de vida. Desse modo, essa interveno coordenada das instituies consiste em converter a cooperao casual e aes, que lideradas pelo setor sade, e apoiadas em polticas nacionais ou locais, se orientem estrategicamente e faam com que os problemas identificados e priorizados, sejam solucionados considerando que a participao de outros setores pode ser determinante (SERRATE, 2007). Embora seja possvel observar que a argumentao de Serrate (2007) acerca da intersetorialidade mais ampla que a dos outros autores j mencionados, incorporando dimenses que concorrem ou contribuem para a sua realizao, concordamos com Abreu (2009) que tal concepo trata a sade como um sistema capaz de ser expresso atravs de quadro conceitual e terico desprovido das contradies sociais. Alm disso, o autor (2007) tenta convencer que, se todos os setores mantivessem um sistema de comunicao/articulao em uma dada sociedade, a intersetorialidade seria efetivada, contribuindo para a superao dos problemas e consequentemente a harmonia e a coerncia desta mesma sociedade, algo muito questionvel em uma sociedade capitalista (ABREU, 2009). A intersetorialidade aparece na literatura brasileira, seja na descrio das experincias realizadas, seja na discusso conceitual, como via para a garantia de direitos e necessidade imposta por uma poltica e ora como uma estratgia - considerada inovadora - de gesto que: a) somada transversalidade capaz de promover o desenvolvimento econmico e social, solucionando os problemas complexos

(PINHEIRO, 2007); b) alimentada pela solidariedade capaz de promover a superao da sobreposio de aes e o dispndio de recursos, contribuindo para o alcance da

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qualidade de vida (MENDES; FERNANDEZ, 2004); e c) essencial para o enfrentamento da pobreza por apresentar uma perspectiva de integralidade, favorecendo a abordagem multidimensional do fenmeno (BRONZO, 2007). Entretanto, a intersetorialidade concebida e apresentada apenas como uma dimenso tcnica e operativa estratgia de gesto. Os autores, ao pens-la e apresent-la como uma estratgia de articulao entre os setores com vistas resoluo de problemas complexos, em nenhum momento a relacionam com o contexto econmico, poltico, social e cultural que pode influenciar diretamente na sua efetivao (ou no). Abreu (2009, p. 130-131) defende que a intersetorialidade no possui um nico significado, mas vrios, ou seja, ao poltica e tcnica de articulao entre setores visando a construo, reafirmao ou oposio de projetos coletivos que potencializam ou obstaculizam interesses coletivos, concepo que ser aqui adotada. Assim, a intersetorialidade presente na poltica de sade e na poltica de assistncia social, impe aos profissionais das ESF e dos CRAS, dentre outras, as atribuies de atuar na perspectiva da intersetorialidade. Para apreender a intersetorialidade inscrita nas polticas de sade e assistncia, inicialmente situaremos cada uma das polticas e como o debate sobre a intersetorialidade se coloca a. Comecemos pela sade.

3.1 A POLTICA DE SADE E A INTERSETORIALIDADE

O correr da vida embrulha tudo. A vida assim: esquenta e esfria, aperta e da afrouxa, sossega e depois desinquieta. O que ela quer da gente coragem (Guimares Rosa).

A sade no Brasil s passou a ser considerada um direito social e universal a partir da Constituio Federal de 1988, resultado de luta do movimento sanitrio que defendeu a

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Reforma Sanitria no Brasil como uma reforma social21 e, no apenas como uma reforma setorial e institucional, embora, na prtica, tenha culminado como tal22 (PAIM, 2007). O Movimento pela Reforma sanitria (MRS) foi o principal responsvel pela formulao do pensamento crtico na poltica de sade brasileira, influenciado tambm pelo conceito de Ateno Primria Sade (APS) sistematizado na Conferncia de Alma Ata e pela idia de Medicina Comunitria proveniente dos Estados Unidos (CARVALHO; MARTIN; CORDONI Jr., 2001). Paim (2007), ao analisar o projeto, processo e perspectivas da Reforma Sanitria Brasileira (RSB), ressalta que o movimento sanitrio era caracterizado por um conjunto articulado de prticas ideolgicas, polticas, cientficas, tericas, tcnicas e culturais que objetivou uma Reforma Sanitria que transcendia ao esquema corporativista o que no exclui que em seu processo desencadeiem-se lutas de cunho mais restrito ao nvel corporativo -, e que buscou a instituio de um Sistema de Sade que atendesse a toda a nao brasileira. Com tal objetivo, o movimento sanitrio articulou sua agenda poltica em meados da dcada de 1970 (ESCOREL; NASCIMENTO; EDLER, 2005). Entretanto, esse movimento caminhou na contra-mo do que estava acontecendo no contexto nacional e mundial23. No Brasil, o perodo que antecede a dcada de 197024, foi marcado por um confronto poltico entre foras civis conservadoras e progressistas. Nesse embate, o nascimento de uma experincia democrtica foi abortado por um discurso em nome da restaurao

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Proposta como prxis de reforma com a finalidade de alcanar a revoluo do modo de vida (PAIM, 2007). 22 Para aprofundamento sugere-se: Arouca (1975), Eleutrio Neto (1997), Gerschman (2004), Paim (2007). 23 No contexto mundial as ltimas dcadas do sculo XX, a fase expansiva do capitalismo maduro iniciou seu esgotamento provocando conseqncias nas condies de vida e trabalho da maioria dos trabalhadores, rompendo com o pacto dos anos de crescimento, com o pleno emprego keynesianofordista e com o desenho social-democrata das polticas sociais (BEHRING; BOSCHETTI, 2007). 24 Considerado um perodo de transio poltica, pois, em 1964, assumiu o governo o Marechal Castelo Branco, em nome do regime militar que deps o ento presidente Joo Goulart, extinguindo, em 1965, todos os partidos polticos e instituindo o bipartidarismo: Aliana Renovadora Nacional (ARENA) e Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) (ESCOREL; NASCIMENTO; EDLER, 2005). Em 1967, ocorreu a promulgao da nova Constituio Federal e tomou posse, eleito pelo Congresso Nacional, o general Costa e Silva (ESCOREL; NASCIMENTO; EDLER, 2005). Em 1969, em razo da doena do ento presidente, uma junta militar assumiu o poder, impedindo a posse do vice-presidente civil Pedro Aleixo, entregando o poder ao General Emlio Garrastazu Mdici (ESCOREL; NASCIMENTO; EDLER, 2005).

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da ordem social e poltica e da recolocao da economia nos eixos repercusso da reao burguesa em busca da retomada de taxas de lucro (ESCOREL; NASCIMENTO; EDLER, 2005, p.60). Entretanto, a restaurao da ordem se realizou pela represso e supresso dos canais de comunicao entre o Estado e a sociedade. E a recolocao da economia nos eixos significou a progressiva excluso econmica de grandes parcelas da populao, bem como da despolitizao de temas que passaram a ser tratados sob a tica tecnicista (ESCOREL; NASCIMENTO; EDLER, 2005, p. 60). A partir da dcada de 1970, num contexto de recrudescimento da classe trabalhadora, em nvel internacional e, no Brasil, de rearticulao dos movimentos sociais, de crescimento das denncias sobre a situao catica da sade pblica e dos servios previdencirios de ateno mdica, de ampliao das reivindicaes em prol de solues imediatas para os problemas criados pelo modelo de sade existente, emergiu o movimento sanitrio que passou a lutar pela transformao do setor de sade (ESCOREL; NASCIMENTO; EDLER, 2005). Nos primeiros anos do movimento sanitrio, a ocupao dos espaos institucionais caracterizou-se pela busca do exerccio e da operacionalizao de diretrizes que transformassem o sistema de sade brasileiro. Estes espaos foram considerados, pelos participantes do movimento como uma arena onde era possvel travar uma luta surda, mas acirrada, para pr em prtica projetos que, de resto, iam completamente na contra-mo dos interesses do regime autoritrio e, por sua vez, do capital (ESCOREL; NASCIMENTO; EDLER, 2005, p. 68). Em 1988, em meio s disputas polticas e aos conflitos de interesses dos grupos vinculados ao projeto mdico-assistencial, de um lado, e ao projeto de reforma sanitria, de outro, promulgada a Constituio Federal brasileira, na qual a sade considerada como um direito de todos e dever do Estado, que dever ser garantida mediante poltica sociais e econmicas com o objetivo de reduzir o risco de doena e de outros agravos sade e de viabilizar o acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao (BRASIL, 1988).

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Mas, tal conquista no foi um processo tranqilo e sem contradies. Antes da promulgao da Constituio Federal, a Assemblia Nacional Constituinte (ANC) foi transformada numa arena poltica em que os interesses da sade se organizaram em dois blocos polares: os grupos empresariais, sob a liderana da Federao Brasileira de Hospitais (setor privado) e da Associao de Indstrias Farmacuticas (multinacionais), e o movimento sanitrio, representado pela Plenria Nacional pela Sade (PNS) na Constituinte (BRAVO 2007). O texto aprovado na Constituinte, com relao sade, aps vrios acordos polticos e presso popular, atendeu em grande parte s reivindicaes do movimento sanitrio, prejudicando os interesses empresariais do setor hospitalar (BRAVO, 2007). Tais reivindicaes, entretanto, s passaram a ser garantidas na CF/88 devido luta do movimento sanitrio que defendeu a Reforma Sanitria no Brasil (PAIM, 2007). A Carta Magna, portanto, baseando-se nas propostas da 8 CNS25 e na Declarao de Alma Ata, estabeleceu um novo conceito de sade que engloba trs aspectos principais: 1) um conceito mais abrangente de sade relacionado a fatores determinantes e condicionantes como o meio fsico (condies geogrficas, gua, habitao, alimentao), o meio econmico e cultural (educao, renda e ocupao), e oportunidade de acesso aos servios que visem promoo, proteo e recuperao da sade; 2) legitima o direito universal ao acesso s aes de sade em todos os nveis de complexidade, com primazia do Estado em sua garantia, e; 3) institui o Sistema nico de Sade (SUS), de carter pblico, organizado por ruma rede regionalizada, hierarquizada e descentralizada, e sob o controle da sociedade, em que os servios privados, conveniados e contratados passam a ser complementares e subordinados diretrizes do SUS (BRASIL, 1988). Apesar de o texto constitucional conter inegveis avanos, forte ataque por parte do grande capital, aliado aos grupos dirigentes, impediu a concretizao da proposta da Reforma Sanitria, contribuindo para que o projeto de sade universal construdo na dcada de 1980 fosse gradativamente desconstrudo (BRAVO, 2006).
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As CNS foram, e ainda so de suma importncia para a construo da poltica de sade brasileira, por isso sero abordadas no tpico 3.1.1, deste captulo.

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Na Carta Magna no h meno direta intersetorialidade, ou seja, no aparece grafada, seja como conceito, sinnimo de promoo da sade, diretriz ou princpio do SUS. No Brasil, nessa poca, o contexto econmico e social era de acelerao do ndice inflacionrio, falta de investimento, recesso e queda do salrio real (BRAVO, 2007). Na poltica vivenciava-se as incertezas em relao ao que poderia ocorrer com a administrao governamental que havia perdido a legitimidade e a credibilidade (BRAVO, 2007). No plano econmico, a ascenso de Collor colocou em marcha no pas o processo de privatizaes, abertura da economia, adoo do regime de cmbio flutuante, (des)aparelhamento do Estado, eleio de metas da inflao como a principal varivel macroeconmica e busca pela manuteno de elevados supervits primrios, iniciativas estas que foram implementadas e, at aprofundadas no governo FHC (MARQUES; MENDES, 2009; BEHRING, 2008). Ou seja, o processo de implementao do SUS foi influenciado pelo contexto econmico e poltico, pelas tenses existentes com a rea econmica do governo federal e pelas condicionalidades impostas ao financiamento e ao conceito de sade, enquanto universal e integrante da Seguridade Social (MARQUES; MENDES, 2009). Nesse contexto, a Sade brasileira foi sendo construda sob o domnio do capital portador de juros que trouxe impactos sobre a (des)construo da proteo social e sobre a relao capital/trabalho, num perodo em que o Brasil no mais crescia de forma duradoura e seu Estado havia perdido sua capacidade de investir, por fora dos constrangimentos das dvidas interna e externa, das exigncias do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e do convencimento crescente na superioridade do mercado (MARQUES; MENDES, 2009). Nesse processo contrrio expanso dos direitos sociais, em 1990, so aprovadas as leis 8.080/90 e 8.142/90 (Lei Orgnica da Sade) para a regulamentao do SUS, consideradas como avanos, em relao o contexto de sua aprovao, pois nessa poca houve demora na aprovao das mesmas devido a divergncias de interesses sobre a concepo de poltica de sade (BRAVO; MATOS, 2007).

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Em relao Lei Orgnica da Sade, a intersetorialidade no apareceu grafada no interior das mesmas. Mas, a Lei 8.080 traz, no artigo 12 do captulo III da organizao, da direo e da gesto -, a expresso comisses intersetoriais que devero ser criadas em mbito nacional, subordinadas ao Conselho Nacional de Sade que tero a finalidade de articular polticas e programas de interesse para a sade (BRASIL, 1990). O cumprimento dos princpios oriundos da instituio legal do SUS, e dessas comisses em especfico, segundo Abreu (2009), se viu atropelado pela poltica de repasses oramentrios que no conseguiu contemplar as necessidades dos municpios brasileiros, principalmente, porque intrnseco a esse processo est o avano das polticas neoliberais que, a partir da dcada de 1990 se tornaram hegemnicas no Brasil. Como se v, o processo de implementao da poltica de sade foi marcada por um processo de negociao e reconstruo da proposta original que ora avana, do ponto de vista do movimento sanitrio, ora retrocede influenciado pela conjuntura poltica e econmica. Por isso, a fase de implementao do SUS deslocou-se da arena principal de formulao da poltica de sade: do Parlamento para o Poder Executivo e, assim, a comunidade da sade avaliou que as regras constitucionais (CF/88) e a Lei Orgnica da Sade (leis 8080 e 8142) no eram suficientes para orientar o processo de descentralizao (ARRETCHE, 2005). Por esse motivo, passaram a ser emitidas, pelo Ministiro da Sade (MS), as Normas Operacionais Bsicas (NOBs) e as Normas de Assistncia Sade (NOAS-SUS), que tornaram-se o principal instrumento da reforma a partir do incio da dcada de 199026, tornando-se tambm um objeto de intensa disputa (pelo seu contedo) ocasionando desvios e retrocessos na implementao da poltica de sade, do ponto de vista do projeto de Reforma Sanitria (ARRETCHE, 2005). Desse modo, tanto as NOBs e as NOASs, como tambm a descentralizao do sistema de sade, defendidas pelo movimento sanitrio como requisitos importantes para a Reforma Sanitria, foram utilizados pelo grupo conservador como forma de frear a implementao da poltica de sade na perspectiva da universalidade e do direito.
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Face edio do pacto da sade que substitui todas as NOBs e NOAS vigentes at 2006, no iremos aqui fazer um resgate dessas normalizaes. Para esse fim, recomenda-se a leitura de Arretche (2005), Bravo e Matos (2007) e Carvalho, Martin; Cordoni Jr. (2001).

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Collor, desde que assumiu a presidncia, ignorou os cuidados estabelecidos pelos constituintes no s em relao utilizao dos recursos em fins distintos Seguridade como tambm pelo rompimento do prprio conceito de Seguridade (MARQUES; MENDES, 2009). Nestes termos, a construo e implementao do SUS foi marcado pela existncia de um duplo movimento, resultado de ao permanente e contraditria de dois princpios que se imbricam, embora cada um deles aponte para objetivos especficos (MARQUES; MENDES, 2009). De um lado, destaca-se o princpio da construo da universalidade, que afirma o direito de cidadania s aes e servios de sade, viabilizando o acesso de todos, por meio da defesa permanente de recursos financeiros seguros (MARQUES; MENDES, 2009, p. 63). De outro, identifica-se o princpio da conteno de gasto, uma reao que se articula em torno da defesa da racionalidade econmica, na qual a diminuio das despesas pblicas o instrumento chave para o combate do dficit pblico, propiciado por uma poltica fiscal contracionista e pela manuteno de alto supervit primrio em todas as esferas de atuao estatal (MARQUES; MENDES, 2009, p. 63). A idia desse duplo movimento, segundo Marques e Mendes (2009), no caminho do financiamento do SUS aps a CF/88 no deve ser entendida como se fosse uma seqncia no tempo ou um movimento pendular, mas como um movimento dialtico, pois os dois princpios tm razes materiais e sociais que convivem de forma permanente e contraditria ao longo do processo de implementao do SUS. A defesa do princpio da construo da universalidade das aes e dos servios de sade, portanto, contribui para corrigir a expanso da poltica econmica ortodoxa, manifestando-se, principalmente, no embate contra os ditames dessa poltica econmica, por meio da busca da garantia de recursos financeiros (MARQUES; MENDES, 2009). Aps o impeachment de Collor, Itamar Franco torna-se presidente do Brasil, em 1992. Mas segundo Bravo e Matos (2007), tal governo no diferenciou-se do anterior, pois nada mudou em relao qualidade de vida da populao e o plano real continuou sendo a prioridade. Em 1994, eleito Fernando Henrique Cardoso (FHC),

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aprofundando

implantao

do

projeto

neoliberal

no

Brasil

por

meio

da

materializao/implementao da contrarreforma do Estado. O governo FHC (1995-98 e 1999-02) defendeu a idia de que o Estado deve ser o suporte das condies do mercado globalizado, exercendo um novo papel de sustentao da competitividade em nvel global (FALEIROS, 2004). Com tal intuito, FHC realizou reformas que buscaram a estabilizao econmica, sob o argumento do crescimento econmico, gerao de empregos e polticas sociais, tendo como fundamento a idia da solidariedade e a parceria entre o governo e a comunidade com vistas ao combate da fome e da misria (FALEIROS, 2004). Tais reformas, embora tenham ocasionado a diminuio de perdas inflacionrias, no diminuiu a desigualdade social (FALEIROS, 2004). Esse contexto aumentou a vulnerabilidade do pas s turbulncias dos mercados internacionais, e se refletir na Sade. Segundo Bravo e Matos (2007), entre 1994 e 1998 houve um total descaso com a Poltica expressa pela no interveno na rea (em relao ao avano das propostas do movimento sanitrio). Em 1998, Jos Serra assume o Ministrio da Sade (MS) e contribui para a adaptao da Poltica aos interesses da equipe econmica e o ajuste da mesma proposta de contrarreforma do Estado por meio da defesa de reestruturao do atendimento hospitalar e ambulatorial, pela regulamentao dos planos privados de sade e pela normatizao dos medicamentos (BRAVO; MATOS, 2007, p. 205). Nesse contexto, o MS transformado num rgo capaz de enfrentar a poderosa indstria farmacutica, atravs da normalizao dos remdios genricos, e as empresas de planos e seguros de sade, conseguindo apoio dos meios de comunicao e opinio pblica (BRAVO; MATOS, 2007). Foi no governo FHC que se aprofundou a implementao da contrarreforma do Estado, sob o argumento da necessidade de realizao de reformas com vistas conduo de um Estado fortalecido, com finanas recuperadas e uma administrao gerencial eficiente, com o objetivo de superar a denominada administrao pblica burocrtica (BRAVO; MATOS, 2007). Pode-se perceber que essa proposta de reforma do Estado,

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defendida pelos seus idelogos e implementada por FHC, trata a crise como se fosse apenas uma crise de uma forma de Estado de mbito meramente administrativo e no uma crise econmica e poltica (BRAVO; MATOS, 2007). Concordamos com os autores que tal proposta caracteriza-se como uma estratgia de contrarreforma, pois o foco da reforma foi a delimitao das funes do Estado, a reduo do grau de interveno do mesmo, em nome da governana e da governabilidade 27. E, alm disso, concorre com o processo de restrio dos direitos sociais conquistados pela classe trabalhadora (BEHRING, 2008). Bravo e Matos (2007) nos mostram que a reforma do Estado atinge o setor sade, pois o documento do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE) n 13, de 1998, e em especial o artigo de Bresser Pereira, apresenta uma proposta de reforma para a Sade, dirigida para a assistncia ambulatorial e hospitalar, afirmada no documento como uma das partes fundamentais e mais caras do SUS. O documento prope trs aes: 1) Descentralizao com maior definio das atribuies e do poder de deciso das trs esferas de governo, no qual so mantidos os estgios atuais: centralizado, descentralizao incipiente, descentralizao parcial e descentralizao semiplena (BRAVO; MATOS, 2007, p. 208). 2) Montagem de um sistema integrado, hierarquizado e regionalizado, composto por dois subsistemas. O primeiro caracterizado como porta de entrada que seriam os postos de sade e o Programa Sade da Famlia (PSF), responsveis pela integralidade das aes, encaminhamentos para atendimentos de casos de maior complexidade e de especializao para a rede ambulatorial e hospitalar, atravs de Autorizao de Internao Hospitalar, que passaria a ser distribuda pelo nmero de habitantes e no mais por nmero de leitos (BRAVO; MATOS, 2007). O segundo subsistema intitulado de referncia ambulatorial e especializada seria formado pelas

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Governana e governabilidade aqui referem-se capacidade poltica de governar, derivada da relao de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade; e a capacidade financeira e administrativa do Estado na implantao de suas polticas, ideais defendidos por Bresser Pereira e pela equipe econmica de planto (BRAVO; MATOS, 2007).

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unidades de maior complexidade e especializao na rede ambulatorial e por hospitais credenciados (estatais futuramente Organizaes Sociais -, pblicos no-estatais e privados). 3) Montagem de um sistema de informaes em sade, gerenciado pelo SUS, atravs do Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade (DATASUS), para controle de despesas, avaliao da qualidade, gerenciamento de indicadores para a vigilncia epidemiolgica e para medir os resultados obtidos, no qual os dados devero estar disponveis em rede, para possibilitar o controle da execuo dos recursos (BRAVO; MATOS, 2007). Bravo e Matos (2007) mostram que o projeto privatista avana na implementao dessa proposta de reforma da sade. Ressaltam que os aspectos dessa reforma proposta so encontrados em diversas normalizaes elaboradas na segunda metade da dcada de 90: a Norma Operacional Bsica (NOB/96), a regulamentao dos planos e seguros de sade e dos preos dos medicamentos, incluindo o estabelecimento dos genricos. Os autores destacam que a NOB/96, ao enfatizar os PSFs e Agentes Comunitrios de Sade (PACS), tm clara orientao focal, priorizando a ateno bsica desarticulada da ateno secundria e terciria, alm de nela o SUS estar dividido em dois: o hospitalar (de referncia) e o bsico atravs dos programas focais. Destacam que essa proposio, apesar de ser anterior, est articulada ao documento do MARE, de 1998, que deixa subentendidos dois sistemas: um SUS para os pobres e outro sistema para os consumidores (BRAVO; MATOS, 2007). As proposies da contrarreforma da sade pretendem que os trabalhadores sejam os novos financiadores do capital atravs dos planos de sade privados, com a despolitizao da esfera pblica e a defesa da solidariedade interclasses. Nessa tica, o cidado dicotomizado em cliente e consumidor, sendo o primeiro, objeto das polticas pblicas e do pacote mnimo para a sade previsto pelo Banco Mundial, e o segundo, aquele que tem acesso aos servios via mercado (BRAVO; MATOS, 2007). Quanto ao princpio da descentralizao, esta se caracteriza pelo repasse acelerado de encargos e responsabilidades diretamente para os municpios, muitos dos quais

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incompatveis com as suas distintas realidades e possibilidades. Entre os problemas elencados por Soares (2000), destacam-se: Transferncia de encargos no acompanhada de forma equivalente pela descentralizao de recursos em quantidade e qualidade, com fluxos irregulares, e sem respeitar as reais necessidades de sade das prefeituras e rgos municipais; Desmonte existentes; Aumento das iniqidades regionais devido concepo de descentralizao como municipalizao, provocando a fragmentao das aes e a diminuio da sua efetividade. E, por fim, Soares (2000) critica os atuais PACS, que em sua concepo, tm sido o carro-chefe daquilo que vem sendo denominado de reverso do modelo assistencial. Para a autora (2000), esses programas so verticais, impostos de cima para baixo pelo MS, desconsideram a heterogeneidade entre os municpios na oferta de servios de sade e o heterogneo e complexo quadro epidemiolgico brasileiro que demanda servios de sade em todos os nveis de complexidade e, tm substitudo profissionais qualificados por pessoas sem qualificao, com remunerao baixssima, com contratos de trabalho precrios. Esses retrocessos, favorecidos pela efetivao da contrarreforma realizada no governo FHC, explicitam a no materializao da sade enquanto direito social e universal e a consolidao do mercado de planos privados e seguros privados de sade (SANTOS, 2007, p. 432) que fortaleceu a hegemonia do projeto privatista, em detrimento da universalidade, e a consolidao do projeto de sade voltado para o mercado (BRAVO, 2006, p. 99). Portanto, na contemporaneidade, a Sade acaba ficando vinculada ao mercado, enfatizando-se as parcerias com a sociedade que, por sua vez, responsabilizada a assumir os custos relativos busca de solues para seus problemas de sade (SOARES, 2003). das estruturas/equipamentos sociais federais e/ou estaduais

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As Conferncias Nacionais de Sade (CNS) um dos principais espaos de luta do movimento, responsvel pelos avanos alcanados pela Poltica foi quem iniciou a discusso da intersetorialidade na Poltica de Sade brasileira (ABREU, 2009). Institudas em 1937, e convocadas pelo Executivo federal, tinham o objetivo de dar respostas a essa instncia governamental e promover o intercmbio de informaes, sem qualquer meno a processos deliberativos (ESCOREL; BLOCH, 2005). De 1941 at 2007 foram realizadas 13 (treze) CNS. Destas, sete conferncias da 7 a 13 CNS contemplaram em suas agendas o tema da intersetorialidade28. Destas sete CNS, uma ocorreu no governo do ltimo presidente militar, o general Joo Figueiredo (a 7 em 1980), uma no governo de Jos Sarney (a 8 em 1986), uma no governo Collor (a 9 em 1992), duas no governo FHC (a 10 em 1996 e a 11 em 2000), e duas no governo Lula (a 12 em 2003 e a 13 em 2007). Os temas discutidos foram: Extenso das aes de sade atravs dos servios bsicos 7 CNS; A sade direito de todos e dever do Estado 8 CNS; Sade: municipalizao o caminho 9 CNS; SUS construindo um modelo de ateno sade para a qualidade de vida 10 CNS; Efetivando o SUS: acesso, qualidade e humanizao na ateno sade com controle social 11 CNS; Sade: um direito de todos e dever do Estado a Sade que temos, o SUS que queremos 12 CNS; Sade e qualidade de vida: polticas de Estado e desenvolvimento 13 CNS.

Pela importncia quanto potencialidade para a efetivao da Sade como direito social e universal e conduo da prpria Poltica, analisamos os relatrios finais e anais das CNS com a finalidade de identificar como a intersetorialidade aparece nela inscrita. Considerando o objeto do nosso estudo, buscamos analisar se a intersetorialidade foi discutida nas CNS, se foi apresentada como uma das demandas e qual a
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Para o estudo das CNS que antecedem a 7 Conferncia indicamos a leitura de Escorel e Bloch (2005).

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argumentao utilizada em sua defesa. Partindo do fato de que as conferncias, assim como os conselhos de Sade e os fruns, so espaos de participao e controle social, questionvamos: qual o sentido da intersetorialidade ali inscritos? A quais projetos reforavam?

3.1.1 Da 7 a 13 CNS e o debate sobre a intersetorialidade

A 7 CNS foi realizada em 1980, no processo de abertura poltica iniciado em Geisel e completado pelo general Joo Figueiredo. O primeiro ano desse governo foi caracterizado pelo decreto de anistia poltica e volta dos exilados, pela realizao da 7 Conferncia e, pela realizao de eleies diretas para governadores dos estados brasileiros (em 1982) (ESCOREL; NASCIMENTO; EDLER, 2005). A 7 conferncia teve como tema a Extenso das aes de sade atravs dos servios bsicos (BRASIL, 1980). Esse evento teve como finalidade promover o debate de temas relacionados implantao e ao desenvolvimento do Programa Nacional de Servios Bsicos de Sade (PREV-SADE) (BRASIL, 1980). Entre os subtemas discutidos destacaram-se, entre outros, a: a) regionalizao e organizao dos servios nas unidades federadas; b) saneamento e habitao nos servios bsicos de sade; c) desenvolvimento de recursos humanos para os servios de sade; d) participao comunitria (BRASIL, 1980); Ou seja, as discusses realizadas na conferncia, giraram em torno da institucionalizao do SUS no territrio brasileiro. Segundo Escorel e Bloch (2005), a 7 CNS foi realizada num momento em que o movimento sanitrio havia se articulado em torno de um pensamento e de uma proposta de transformao do setor sade. Essa CNS considerada um marco em relao discusso da intersetorialidade (ABREU, 2009). nela que se travaram as discusses que defendiam a ateno primria sade que tinha como marco

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conceitual e operativo, a participao real e efetiva dos outros setores, conforme definido na Conferncia Internacional de Alma Ata, realizada em 1978. Na 7 CNS, a intersetorialidade aparece como estratgia de coordenao entre os setores responsveis pela execuo de polticas sociais visando a propagao da ateno primria em sade. Esse ideal foi defendido pela Conferncia de Alma Ata. Nela foi enfatizado que a sade um completo bem-estar fsico, mental e social, e no apenas ausncia de doena (OMS, 1978). A sade, portanto, dever ser buscada como um direito humano fundamental e como uma meta social mundial, cuja ralizao requer a participao de muitos outros setores, sociais e econmicos, alm do setor sade (OMS, 1978). Embora tenha sido defendida, na 7 CNS, a realizao efetiva da intersetorialidade no se realizar to facilmente, pois ela no contm apenas a dimenso operativa e nem est desvinculada do contexto econmico e poltico, no qual ser discutida e defendida, e ora ignorada, conformes os interesses em jogo. Como vimos na introduo, essa dcada, um perodo de nova crise nos Estados Unidos (BOSCHETTI, 2008) que repercute no Brasil, tanto na rea econmica agravada com a crise do perodo ps-milagre, gerando tenses populares e vrios episdios de saques a supermercados -, quanto na rea social - contestao ao sistema de sade governamental (ESCOREL; NASCIMENTO; EDLER, 2005). E, em 1985, Tancredo Neves, foi eleito presidente, mas falece antes de tomar posse, assumindo em seu lugar, o vice-presidente Jos Sarney (ESCOREL; NASCIMENTO; EDLER, 2005). Seu governo, na rea econmica, caracterizou-se pela criao de dois planos, o Cruzado I e II objetivando, naquele momento, o controle da hiper-inflao, da estabilidade e do crescimento econmico (ESCOREL; NASCIMENTO; EDLER, 2005). Esse contexto, somado a conflitos entre o pensamento de esquerda e o ncleo conservador do governo, possibilitaram a proposta de realizao de uma CNS com ampla participao da sociedade civil, contando com o protagonismo dos trabalhadores dos setores populares (PAIM, 2007). Referimo-nos a 8 Conferncia Nacional de Sade (1986), considerada um marco histrico e momento significativo para a construo de estratgias de democratizao da sade, pois foi nela que se introduziu no cenrio da

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discusso da sade, a participao social e foi nela que se lanaram os princpios da Reforma Sanitria (ESCOREL; NASCIMENTO; EDLER, 2005). A 8 CNS destacou a necessidade da reformulao do conceito de sade e sua correspondncia institucional, a natureza do sistema se estatal ou no, de implantao imediata ou progressiva - e a unificao do Inamps com o Ministrio da Sade. Para os conferencistas, a Previdncia Social deveria ater-se s aes prprias do seguro social, enquanto a sade deveria ser entregue a um rgo federal com novas caractersticas sendo financiada com recursos oriundos de diferentes receitas e seu oramento contaria com recursos provenientes do Inamps (ESCOREL; NASCIMENTO; EDLER, 2005). O desdobramento da 8 Conferncia Nacional de Sade foi o conjunto de trabalhos tcnicos desenvolvidos pela Comisso Nacional de Reforma Sanitria que sintetizou as idias fundamentais expressas no evento e definiu os seguintes princpios da Reforma: Participao por meio da incluso representativa da populao e de trabalhadores de sade no processo decisrio e no controle dos servios que no ocorria at ento; Equidade, na qual todos devem ter igual acesso aos servios de sade, contudo alguns precisam de uma maior ateno; Descentralizao baseada na idia de multiplicao dos centros de poder a serem realizados atravs da municipalizao; Integralidade no sentido de que todos devem ter acesso a todos os nveis de servios de sade prestados, isto , implica a superao da dicotomia entre servios preventivos e curativos, ou seja, enfocar a preveno de doenas e a promoo da sade, extrapolando o setor sade; e Universalizao significando a igualdade de acesso aos servios assistenciais de sade (CARVALHO; MARTIN; CORDONI Jr., 2001). Esses foram os princpios delineados para a efetivao da Reforma Sanitria e que encontraram obstculos estruturais e conjunturais para sua implementao. Essas

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proposies defendidas pelo movimento sanitrio foram, a partir de dcada de 1990, modificadas por influncia dos grupos conservadores contrrios ao projeto da Reforma Sanitria. No mesmo ano da 8 CNS (1986), foi realizada a Primeira Conferncia Internacional sobre Promoo da Sade, em Otawa (Canad). As discusses ocorridas nesse evento foram baseadas na Conferncia Internacional de Alma Ata e no debate realizado na Assemblia Mundial sobre as aes intersetoriais (ABREU, 2009). Nessa Primeira Conferncia Internacional de Promoo da Sade, realizada em Otawa, enfatizou-se a idia de que a promoo da sade demanda uma ao coordenada entre governo, setor sade e outros setores sociais e econmicos, organizaes voluntrias e nogovernamentais, autoridades locais, indstria e mdia (OMS, 1986). As pessoas, famlias e comunidades tambm devero envolver-se nesse processo de busca pela elevao do nvel de sade (OMS, 1986), o que contribui para o fortalecimento e efetivao da idia de privatizao do bem-estar (SOARES, 2003). Retomando a 8 CNS, no que diz respeito especificamente a intersetorialidade, apesar de a Conferncia problematizar a sade como resultante de condies mltiplas de vivncia, no h nela uma referncia intersetorialidade. Isso porque, no perodo que antecedeu a promulgao da Constituio Federal de 1988, a luta do movimento pela sade passou a ser mais setorial (no mbito da sade) devido existncia de divergncias dentro do prprio movimento em relao concepo de Seguridade Social a ser inscrita na Lei maior do pas (ABREU, 2009). Reunidos em torno da Plenria Nacional da Sade (PNS)29(frum de entidades interessadas na questo da sade no Brasil) o movimento sanitrio defendia o direito social sade no processo da constituinte, e, consolidao da Lei Orgnica da Sade (LOS).

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Considerada, pelo movimento sanitrio, como canal de expresso poltica, surgiu como resultado da atuao da Comisso Nacional de Reforma Sanitria (CNRS), criada, ao final da 8 CNS, com o objetivo de transformar o relatrio final da Conferncia em proposta concreta de sistema de sade para leva-la Assemblia Nacional Constituinte (ANC) (ABREU, 2009). A Plenria objetivou, alm de acompanhar os trabalhos da ANC, o de manter uma ligao entre a CNRS e a sociedade civil organizada que havia participado da 8 CNS (ABREU, 2009).

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A intersetorialidade na PNS perpassou toda a sua ao, pois alm de discutir o tema, ela trazia em sua estrutura, no apenas instituies relacionadas ao setor sade, envolvendo diferentes segmentos (ABREU, 2009). Na Plenria, a intersetorialidade foi discutida como responsabilidade do Estado em termos de sua efetivao, e, apresentou duas dimenses: poltica e tcnica. A primeira dimenso se refere capacidade que a PNS tinha de fomentar discusso entre setores sociais que tem diferentes formas de organizao e expresso em torno de uma luta poltica que defendia o direito a sade como dever do Estado e direito de todos, democracia e mudanas sociais e, a segunda, implementao de conceitos defendidos pelo movimento sanitrio em termos concretos e operacionais (ABREU, 2009). Entretanto, a discusso da intersetorialidade foi atravessada por contradies dentro do prprio movimento social que a defendia, uma vez que ela apareceu tambm como um conceito vazio, deixando de ser discutida no processo da institucionalizao da poltica de sade brasileira, porque o movimento sanitrio no tinha apenas um posicionamento no que se refere noo de Seguridade Social a ser instituda na CF/8830 (ABREU, 2009). A partir de ento, a luta passou a ser mais setorial (no mbito da sade) do que intersetorial (da sade relacionada a todas as polticas sociais) (ABREU, 2009). O movimento sanitrio temia que a existncia de um s Ministrio da Seguridade Social implicasse um golpe e uma ameaa ao Sistema nico de Sade (SUS) e construo de um Ministrio da Sade fortalecido (ABREU, 2009). Esse contexto favoreceu a no insero da intersetorialidade na agenda de discusso, no s da 8, mas tambm da 9 CNS.

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Uma frente do movimento acreditava que o conceito de seguridade social como foi estruturado, englobando apenas as polticas de Assistncia Social, Sade e Previdncia Social, era dotado de reducionismos, pois ficaram de fora o conceito de outras polticas sociais que poderiam ter sido tambm includas: o idoso, a famlia, o deficiente, o ndio, a educao, o lazer, o esporte, entre outras (ABREU, 2009). Alm de ratificarem o reducionismo no conceito da Seguridade Social, a seu ver, remeteram o conceito a foras polticas a favor da manuteno das estruturas do antigo Ministrio da Previdncia Social (MPS) ao qual seria apenas acrescido o Ministrio da Sade (MS) (ABREU, 2009). Logo, temiam que a sade ficasse relegada a um plano secundrio em relao s outras polticas e, alm disso, suspeitavam que a insero da sade no campo da seguridade social poderia ser um golpe que visava a instaurao de uma poltica de sade contrria defendida pelo movimento (ABREU, 2009). Essa frente acreditava que o ideal seria a estruturao de um conceito de seguridade social que englobasse polticas que garantissem qualidade de vida para a populao na perspectiva do direito social (ABREU, 2009).

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Tendo como tema: Sade: municipalizao o caminho, a 9 CNS foi realizada em 1992, antecedida pelas etapas municipal e estadual (BRASIL, 1992). Inmeras tentativas de desestabilizao da 9 CNS e de cancelamento da mesma foram realizadas, representadas por sucessivos adiamentos devido identificao de contradies, por parte da direo do MS, entre suas propostas e aquelas que vinham dos municpios e estados, demonstrando a dificuldade de dilogo do governo com a sociedade brasileira (BRASIL, 1992). A 9 CNS ocorre por presso do Conselho Nacional de Sade e dos diferentes setores envolvidos com a causa da Reforma Sanitria (RS). Entre seus resultados finais, destacam-se trs vertentes: reafirmao do texto constitucional, do Sistema nico de Sade (SUS) - financiamento, recursos humanos e controle social e debate sobre crises do Estado e do governo (BRASIL, 1992). Nela a Carta da 9 CNS sociedade brasileira (com o subttulo Fora Collor), continha a crise tica do governo que, somada ao modelo de desenvolvimento econmico proposto, contribuiu para o agravamento da crise poltica, econmica e social em que se encontrava o pas (BRASIL, 1992). A intersetorialidade no comps a agenda dessa Conferncia. No apareceu a palavra grafada. Entretanto, identificamos, nos anais e nos relatrios da 9 CNS, as palavras integrao e articulao da Sade com as outras polticas sociais Educao, Cincia e Tecnologia, Saneamento Bsico (BRASIL, 1992). Como j apontado, a partir de 1990, como reflexo da reconfigurao do capital em nvel mundial, o Brasil entrou num perodo marcado, segundo Behring (2008), por uma nova ofensiva burguesa no pas, dando incio ao processo de contrarreforma que promoveu transformaes no mbito do Estado e em sua relao com a sociedade, solapando a possibilidade poltica de uma reforma democrtica brasileira, iniciada com a redemocratizao, promovendo, por sua vez, a perda e restrio dos direitos sociais inscritos na CF/88. O discurso da equipe econmica do governo federal, nessa poca, afirmava que a ordem social consagrada em 1988 era perdulria, paternalista e ampliadora do dficit

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pblico. Aliado a esse discurso, emergiu a idia de que, desde 1980, tanto a Amrica Latina, como o Brasil, foram atingidos pela crise fiscal e pela crise da dvida externa e que a soluo seria a realizao de uma disciplina fiscal, privatizao e liberalizao comercial. Com base nesses argumentos, foi posto em prtica denominado projeto de (contra)Reforma do Estado. No mbito da aparncia, com base nesse projeto de reforma31, defendido por Bresser Pereira, o Estado dever ser reconstrudo em articulao com o mercado, do qual dever contratar a realizao de servios, inclusive para a rea social (BEHRING, 2008). Portanto, nessa perspectiva, cabe ao Estado um papel coordenador suplementar, gerenciador, e, gradativamente, menos executor, para resolver a questo da crise fiscal, do excesso de regulao e a rigidez e ineficincia do servio pblico, com vistas recuperao da legitimidade e da capacidade financeira e administrativa de governar (BEHRING, 2008). Entretanto, o lugar da poltica social deslocado: os servios de sade e educao, dentre outros, sero contratados e executados por organizaes pblicas no-estatais competitivas (BEHRING, 2008, p. 173). No governo FHC, o Plano Diretor da Reforma do Estado do Ministrio da Administrao e da Reforma do Estado (PDRE-Mare) a sntese dessa idia (BEHRING, 2008). Nesse contexto, a integrao da Sade com as outras polticas sociais, proposta na 9 CNS (BRASIL, 1992), contribui para a diminuio e conteno de gastos na implementao da poltica e, consequentemente, no mbito do Estado. Alm disso, embora no seja essa a inteno do movimento sanitrio, a intersetorialidade acabou sendo apropriada pelo Estado no sentido de integrar Estado e mercado na implementao das polticas sociais de responsabilidade do mesmo. A 10 CNS, realizada em 1996, teve como tema: SUS construindo um modelo de ateno sade para a qualidade de vida e ocorreu um ano aps a realizao da 1 Conferncia Nacional de Assistncia Social (CNAS), no segundo ano do governo de FHC. Este governo priorizou a defesa e implementao do Plano Real integrante de
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Behring (2008) denomina de contrarreforma do Estado, pois compe-se de um conjunto de mudanas estruturais regressivas, antinacionais e antidemocrticas que atinge negativamente a classe trabalhadora.

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vrios planos de estabilizao econmica, propostos e patrocinados pelas instituies internacionais com vistas ao controle da inflao (BEHRING, 2008). FHC foi escolhido pela burguesia brasileira para viabilizar no Brasil a coalizo de poder capaz de dar sustentao e permanncia do programa de estabilizao do FMI e viabilidade poltica s reformas preconizadas pelo Banco Mundial, aes complementares ao processo de mundializao do capital (BEHRING, 2008). O Plano Real colocou a inflao sob controle. Todavia, combinado reestruturao produtiva, resultou no aumento do desemprego, que levou ao empobrecimento, e aumento da violncia, o que corroborou para o aumento generalizado da demanda por servios sociais pblicos, num contexto de corte de gastos para a rea social e privatizao (mercantilizao) de servios sociais (BEHRING, 2008). Nesse contexto, discutiu-se na 10 CNS a construo de modelo de ateno sade32 (BRASIL, 1997). As deliberaes desse evento objetivaram, segundo seus

organizadores, aprofundar e consolidar a efetivao da poltica pblica de sade no territrio brasileiro, bem como resgatar a defesa, por toda a sociedade, dos direitos de cidadania, da qualidade de vida, das polticas pblicas intersetoriais consideradas como ampliadoras da sade e redutoras das desigualdades sociais e dos princpios e diretrizes do SUS e da Seguridade Social (BRASIL, 1997). Contudo, a

intersetorialidade, por si s, incapaz de ampliar a sade e reduzir as desigualdades sociais, pois ambas esto intrinsecamente relacionadas ao contexto econmico, vontade poltica e s escolhas vinculadas a diferentes projetos societrios, bem como correlao de foras entre as classes sociais e segmentos de classe e do grau de consolidao da democracia (BEHRING, 2008). Na Carta da 10 Conferncia Nacional de Sade, o SUS defendido como o exemplo mais importante de democratizao do Estado e reafirmado como garantia, a toda a populao, do acesso s aes de preveno, promoo, assistncia e reabilitao sade (BRASIL, 1997). Nela tambm explicitada a necessidade da criao de uma nova cultura de intervenes, com fortalecimento de aes intersetoriais, com
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Nesse mesmo ano de 1996 foi elaborada a Norma Operacional Bsica do SUS (NOB/96).

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participao da sociedade, parcerias e solidariedade, que dependem, tambm, de solues urgentes a favor da redistribuio de renda, de polticas urbanas adequadas, de gerao de emprego e reforma agrria imediata (BRASIL, 1997, p. 8) (negritos nossos). A idia da necessidade da criao de uma nova cultura de intervenes, com fortalecimento de aes intersetoriais, com participao da sociedade, parcerias e solidariedade pode conter duas interpretaes: se por um lado, pode significar a defesa da reduo do papel do Estado na prestao direta de servios, devendo se manter mais como um regulador, atuando como um administrador gerencial, flexvel e eficiente (BEHRING, 2008, p. 179), por outro, pode tambm conter seu oposto, ampliao das aes e do papel do Estado na execuo da poltica de sade. As idias de criao de uma nova cultura de intervenes, desenvolvimento de aes intersetoriais, com participao da sociedade, parcerias e solidariedade, estiveram presentes no carro-chefe do governo de FHC: o Programa Comunidade Solidria (PCS), principal exemplo do reforo dos esquemas tradicionais de poder, como as prticas do clientelismo e do favor, realizadas por meio da distribuio de cestas de alimentos (BEHRING, 2008). Esse Programa foi um exemplo da relao contraditria do governo com o conceito constitucional de seguridade social contribuindo para sua desintegrao -, pois foi organizado por fora do sistema e ignorou a LOAS, recebendo ao longo dos ltimos anos uma dotao oramentria superior do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), contribuindo para uma redefinio conservadora dos programas sociais, de perfil seletivo e focalizado, contrariando as possibilidades de formulao de polticas sociais regidas por princpios universais de direitos sociais e de cidadania (BEHRING, 2008). O PCS, trazia em seu interior o discurso em defesa do terceiro setor, e da legislao que consolidou o PDRE-Mare, acerca do chamado setor pblico no-estatal, aliado ao impulso do discurso da solidariedade e da parceria com a sociedade civil, contribuindo para uma redefinio conservadora da relao Estado sociedade (BEHRING, 2008). Nestes termos, em consonncia com o PDRE-Mare e com o Programa de Publicizao,

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o PCS serviu para estimular a implementao da seguridade, e nela inscrita a Sade, como circunscrita ao mbito do privado, a ser assumida por agncias e organizaes sociais, na qualidade de atividades no-exclusivas do Estado (BEHRING, 2008). Assim, sob o argumento do equilbrio fiscal e tambm da busca de eficcia, os servios sociais foram repassados para entidades pblicas no-estatais, por meio do projeto das organizaes sociais, ao lado da terceirizao de atividades, em sintonia com o chamado terceiro setor e com a mobilizao do voluntariado (BEHRING, 2008). no mesmo ano de realizao da 10 CNS que a NOB/96 aprovada. Ela trazia as regras para a descentralizao referentes s transferncias automticas para estados e municpios (ARRETCHE, 2005). Segundo Escorel e Bloch (2005), a NOB/96 foi ponto de discusso e polmica durante a realizao da 10 CNS. A principal crtica foi ao fato de ter sido publicada s vsperas da Conferncia, impossibilitando que suas propostas fossem incorporadas (ESCOREL; BLOCH, 2005). Como tema da agenda da 10 CNS, e considerada como ampliadora da sade e capaz de reduzir as desigualdades sociais, a intersetorialidade, aparece no eixo Sade, cidadania e polticas pblicas, no qual o Estado deve se responsabilizar pela formulao e implementao de polticas que integrem sade, educao, alimentao e nutrio, moradia, informao pblica, saneamento, meio ambiente, gerao de emprego e de renda, distribuio e acesso terra (BRASIL, 1997). E para tanto, deve entre outras coisas, implantar a comisso intersetorial conforme previsto na LOS -, com competncia para articular polticas e programas de interesse da sade , bem como realizar a I Conferncia Intersetorial sobre polticas pblicas33, envolvendo todos os segmentos da sociedade (BRASIL, 1997). J no eixo Gesto em sade, deliberou-se que os gestores do SUS devem elaborar Planos de sade de forma estratgica, participativa, intersetorializada, regionalizada e ascendente, como

instrumentos de gesto, reformulados a cada dois anos, com a deliberao dos Conselhos de Sade (BRASIL, 1997). Ou seja, a intersetorialidade dever compor os Planos da rea da Sade.

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No localizamos documentos que indiquem a realizao dessa conferncia.

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A intersetorialidade defendida nessa CNS refere-se ao conceito mais abrangente de sade como resultado de fatores determinantes e condicionantes como o meio fsico (condies geogrficas, saneamento, habitao e alimentao), o meio econmico e cultural (educao, renda, ocupao), e a oportunidade de acesso aos servios que visem promoo, proteo e recuperao da sade, concepo esta inscrita na CF/88 (ABREU, 2009). Porm, a defesa da sade como direito social e universal, e nela inserida a intersetorialidade, se realizou num contexto em que os padres universalistas e redistributivistas de proteo social passaram a ser fortemente tensionados pelas estratgias de extrao de superlucros (BEHRING, 2008). E tudo isso ocorre num perodo em que as foras de resistncia encontravam-se fragmentadas, principalmente, o movimento operrio. A tendncia, a partir de ento, passou a ser de reduo de direitos, sob o argumento da crise fiscal, e com isso as polticas sociais so transformadas em aes pontuais e compensatrias dos efeitos mais perversos da crise, prevalecendo o trinmio articulado do iderio neoliberal para as polticas socais, qual seja: a privatizao, a focalizao e a descentralizao, compreendida como repasse de responsabilidades para entes federados ou para instituies privadas e novas modalidades jurdico-institucionais, que configuram o setor pblico no-estatal, componente fundamental do Programa de Publicizao, item do projeto de reforma do Estado (BEHRING, 2008, p. 248). A intersetorialidade, incorporada pelo Estado nessa perspectiva, pode fortalecer no mbito da Sade a perspectiva do no-direito, da desresponsabilizao do Estado na sua execuo e da mercantilizao da mesma. A 11 CNS, que ocorreu no ano 2000, ainda no governo de FHC, debateu o tema: Efetivando o SUS acesso, qualidade e humanizao na ateno sade com controle social. A Conferncia destacou o processo de implementao do SUS com as dificuldades e propostas para sua efetivao, afirmando que "a efetivao do SUS s possvel com controle social" (BRASIL, 2001). Foi tambm, a primeira conferncia em que apareceu o tema da humanizao na ateno sade. Pretendeu contribuir para o fortalecimento do modelo de atendimento pblico de sade no pas (BRASIL, 2001). A intersetorialidade entrou novamente na agenda desse evento. Na Carta da 11 CNS,

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em relao agenda para a efetivao do SUS e do controle social, defendeu-se a melhoria as condies de sade e da existncia efetiva de polticas intersetoriais e de compromisso com a vida e a dignidade humana (BRASIL, 2001). Em relao ao modelo assistencial, os participantes da Conferncia, reconheceram que o mesmo continuava fragmentado e a intersetorialidade precria, bem como que o PACS e o PSF corriam o risco de se tornarem sobreposies de aes do servio de ateno bsica (BRASIL, 2001). Em relao intersetorialidade, no eixo controle social est proposto a criao de comisses intersetoriais de sade da mulher, no mbito estadual, para a criao de condies de participao das mulheres nas instncias de controle social (BRASIL, 2001). J no eixo determinantes das condies de sade e problemas prioritrios no pas, os participantes da 11 CNS reafirmam a necessidade de orientar polticas pblicas a partir da compreenso da determinao social das condies de sade relacionada ao meio fsico, ao meio scio-econmico e cultural, e oportunidade de acesso aos servios que visem promoo, proteo e recuperao da sade - e consideram que o artigo 196 da CF seja cumprido, alm de reconhecerem que as polticas econmicas e sociais devem visar a reduo de riscos e agravos sade das populaes e, por isso propem: a) articulao de vrios setores e rgos do governo, de forma a promover polticas integradas e privilegiar o financiamento das polticas sociais, de forma a potencializar a qualidade de vida populao, o que s poder ser viabilizado com a mudana do modelo econmico (BRASIL, 2001, p. 104); b) criao de um Conselho Nacional Intersetorial34 para agregar as diferentes reas de polticas pblicas de forma a estabelecer, em todos os nveis de governo, intercmbio permanente entre os diferentes conselhos das polticas sociais existentes, como forma de promover a atuao intersetorial (BRASIL, 2001); e c) estmulo s estratgias de promoo da sade, por meio de polticas intersetoriais, com a finalidade de aumentar a qualidade de vida e a autonomia dos cidados (BRASIL, 2001).

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H na estrutura do Conselho Nacional de Sade vrias Comisses intersetorias (de eliminao da hansenase, de sade indgena, sade mental etc), mas no um Conselho Intersetorial.

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A intersetorialidade, nessa Conferncia, foi entendida como fundamental para a superao da verticalizao, da desarticulao, fragmentao e pulverizao das polticas sociais. Por isso, para os participantes, para a melhoria da qualidade de vida dos cidados, deve ser priorizada a articulao entre as polticas de educao, habitao, emprego e renda, saneamento bsico e meio ambiente (BRASIL, 2001). Defendem ainda que a implementao de polticas intersetoriais deve ser realizada, em mbito local, sob a concepo de municpios e ambientes saudveis (BRASIL, 2001). Todavia, o foco no local, na comunidade uma das estratgias do reinado do minimalismo no social para enfrentar a globalizao no econmico s para o capital no qual impera, sutilmente, a substituio: do direito pela filantropia, dos cidados pelos pobres, do permanente pelo provisrio e o emergencial, polticas pblicas para o emergencial e do nacional e o regional pelo local (SOARES, 2003). A intersetorialidade tambm est demarcada no eixo organizao da ateno sade Ateno bsica: rede, PSF e PACS, no qual as aes intersetoriais de promoo da sade devem ocorrer por intermdio do conceito de municpios saudveis (BRASIL, 2001). Em 2003 foi realizada a 12 Conferncia Nacional de Sade com o tema Sade: um direito de todos e dever do Estado a Sade que temos, o SUS que queremos. Seu objetivo foi definir orientaes para o plano plurianual de sade do governo Lula e as principais diretrizes a serem incorporadas ao SUS (BRAVO, 2006) no perodo de 20032007 (BRASIL, 2004). Esse perodo inicial do governo Lula foi marcado pelas expectativas dos movimentos sociais, inclusive do movimento sanitrio visvel no relatrio final da Conferncia que se inicia com um texto intitulado Aqui permitido sonhar -, de que, tendo um representante da classe trabalhadora no governo, a efetivao dos direitos sociais, inscritos na Carta Magna, iria ocorrer, o que no aconteceu. Tambm chamada de Conferncia Srgio Arouca35 (em homenagem ao sanitarista e ex-secretrio de gesto participativa do MS) teve como eixo principal o lema sade: um direito de todos e dever do Estado a sade que temos, o SUS que queremos (BRASIL, 2004).
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O evento, antecipado para 2003, reafirmou as diretrizes

Srgio Arouca faleceu em agosto de 2003 (menos de 4 meses da 12 CNS).

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constitucionais de universalidade, integralidade, descentralizao e participao social em sade (BRASIL, 2004). Essas diretrizes foram reafirmadas nesse ano porque, aps 15 anos de aprovao da CF/88 e 13 anos da aprovao da LOS, elas ainda no foram de fato efetivadas, ou seja, o conceito retardatrio, hbrido, distorcido ou inconcluso da seguridade social brasileira [...] encontrou dificuldades antigas e novas ainda maiores para consolidar-se (BEHRING, 2008, p. 250). Na 12 CNS, a intersetorialidade recebeu um destaque maior, sendo um dos eixos desta (eixo III: a intersetorialidade das aes de sade). Neste, ela aparece como potencializada por meio das aes articuladas do governo (as trs esferas do governo) com a sociedade organizada (BRASIL, 2004). Para os participantes dessa Conferncia, a articulao entre os ministrios o caminho para a consolidao da Reforma Sanitria, por conseguinte, defenderam a priorizao dos problemas de sade e a garantia da sua abordagem de forma intersetorial, como poltica de governo (BRASIL, 2004). A intersetorialidade, no relatrio da Conferncia considerada como prtica de ao poltica e de gesto, vinculada compreenso sistmica dos problemas, com seus determinantes e condicionantes interligados e interdependentes (BRASIL, 2004). Por isso, os participantes do evento, defenderam que a obteno da equidade em sade depende da implementao de poltica intersetoriais, pois para eles, as iniqidades so determinadas pelas desigualdades no acesso, na distribuio e na oferta de bens geradores de qualidade de vida, a saber: renda familiar, trabalho (urbano e rural), emprego, habitao, segurana, saneamento, segurana alimentar e nutricional, equidade na qualidade do ensino, lazer e outros (BRASIL, 2004, p. 43). Compondo o eixo III, a intersetorialidade aparece como: Ampliao da compreenso da sade no sentido de qualidade de vida, garantindo a sua abordagem de forma intersetorial e como poltica de governo (BRASIL, 2004, p. 44);

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Rompimento com as prticas de polticas setoriais isoladas, garantindo a construo de agendas intersetoriais baseadas nas diretrizes das Conferncias nacionais das polticas sociais existentes, por meio do desenvolvimento de aes conjuntas, evitando a sobreposio de iniciativas e de recursos (BRASIL, 2004, p. 44).

Desenvolvimento de uma cultura de intersetorialidade com a populao, gestores, trabalhadores de Conselhos de Sade, que deve se manifestar nas prticas cotidianas desses atores (BRASIL, 2004);

Desenvolvimento de polticas intersetoriais para o enfrentamento da violncia, em todas as suas modalidades, articulando, nas trs esferas de governo, os setores de educao, sade, segurana pblica e alimentar, assistncia social, comunicao, direitos humanos e cidadania (BRASIL, 2004).

Aparece tambm no item da articulao intersetorial das polticas pblicas, no qual destacam-se as deliberaes em relao s trs esferas de governo: a) promoo e articulao entre os servios pblicos de sade, as instituies de pesquisa e a sociedade; b) desenvolvimento de polticas intersetoriais, assegurando o controle social, voltadas para a garantia da promoo da sade e a qualidade de vida; c) criao e implementao de uma agenda intersetorial para a sade da populao brasileira; d) fortalecimento da intersetorialidade na elaborao dos planos anuais e plurianuais dos ministrios e secretarias, e; e) proposio de aes intersetoriais, com execuo e gerenciamento exclusivo do poder pblico (BRASIL, 2004). Alm dessas aes que devero ser realizadas nas trs esferas de governo, cita-se ainda, a criao e garantia do funcionamento de fruns permanentes de discusso e definio das polticas pblicas intersetoriais (BRASIL, 2004). J em relao ao item intersetorialidade em polticas especficas, as deliberaes referem-se implementao da poltica de sade, vinculada s demais polticas sociais (BRASIL, 2004). Mesmo reconhecendo os avanos alcanados pelo SUS a partir da CF/88, e que as conferncias so um espao de luta importante, esta conferncia no avanou no fortalecimento da Reforma Sanitria (BRAVO, 2006).

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A intersetorialidade, alm de ter sido discutida na 12 CNS, um ano depois foi grafada no Plano Nacional de Sade (PNS) de 2004-2007. Neste plano, a intersetorialidade est situada no eixo relacionado s linhas de ateno sade. Entre os objetivos, destaca-se o de:
efetivar a ateno bsica como espao prioritrio de organizao do SUS, usando estratgias de atendimento integral a exemplo da sade da famlia e promovendo a articulao intersetorial com os demais nveis de complexidade da ateno sade (BRASIL, 2005, p. 13, grifos nossos).

Desde a dcada de 1970, os documentos do Banco Mundial (BM) - produzidos especialmente para o Brasil - j apresentavam diretrizes para uma reforma na poltica de sade, centradas em
[...] quebra da universalidade do atendimento sade, a priorizao da ateno bsica, a utilizao da mo-de-obra desqualificada para os procedimentos de ateno sade e simplificao dos mesmos, a seletividade e focalizao da ateno aos mais pobres (CORREIA, 2007, p. 20) (grifos nossos).

A intersetorialidade no Plano Nacional de Sade 2004-2007, com o objetivo de efetivar a ateno bsica como espao prioritrio de organizao do SUS , est inteiramente adequada aos ideais do BM e do capital, bem como ao contexto de contrarreforma do Estado (CORREIA, 2007; BRAVO, 2007; BEHRING, 2008). Ao contrrio da concepo defendida nas CNS - principal estratgia para a universalizao da sade e da integralidade das aes do sistema pblico , a intersetorialidade acaba contribuindo para a no efetivao dos princpios defendidos pelo movimento sanitrio, ou seja, poder favorecer: 1) a quebra da universalidade ou rompimento com o carter universal do sistema pblico, ficando este encarregado de prestar atendimento aos mais pobres que no podem pagar pelos servios no mercado, atravs de um modelo assistencial baseado na oferta da ateno bsica e na racionalizao da mdia e alta complexidade (CORREIA, 2007). Segundo a autora, o modelo assistencial preconizado pelo BM est centrado na Ateno Bsica (AB), que entende que so esses servios que devem ser universalizados, combinados com a racionalizao ao atendimento hospitalar, configurando-se, assim, na seletividade e na focalizao da assistncia sade. Neste contexto, o Estado deve se encarregar da parte no lucrativa dos servios de sade, que no interessa ao capital, ao tempo em que a rede privada especializa-se

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na alta complexidade, e, portanto, em vez do princpio da universalizao, prope-se a cobertura universal da ateno bsica (CORREIA, 2007, P. 31). 2) a busca da equidade e da integralidade via mercado, pois no contexto de privatizao, ocorre o deslocamento de prestao de bens e servios pblicos para o setor privado, favorecendo o aumento do sistema de planos e seguros privados de sade (CORREIA, 2007); 3) a descentralizao da gesto da esfera federal para estados e municpios, foi realizada sem a contrapartida de recursos necessrios a esse processo (SOARES, 2000; CORREIA, 2007); 4) a participao social passou a ser estimulada no sentido de a sociedade assumir as responsabilidades do Estado na implementao das polticas sociais atravs das parcerias tendo como fundamento os princpios de autoajuda ou ajuda mtua, do voluntariado, do solidarismo -, como se as pessoas, famlias e comunidades tivessem a obrigao de solucionarem seus problemas sociais, responsabilizando-se tanto pelas causas como pelas solues dos mesmos (SOARES, 2003; BEHRING, 2008). A intersetorialidade tambm aparece, no mesmo Plano 2004-2007 -, no eixo promoo da sade do adolescente e jovem de forma a rticulada com outras polticas intersetoriais (BRASIL, 2005). Dois anos depois da elaborao desse Plano Nacional de Sade, a intersetorialidade tambm aparece grafada nos seguintes documentos, elaborados em 2006: Pacto pela Sade, Poltica Nacional de Promoo da Sade (PNPS) e Poltica Nacional da Ateno Bsica (PNAB). O Pacto pela Sade um conjunto de reformas institucionais pactuado entre as trs esferas de gesto (Unio, estados e municpios) do Sistema nico de Sade, com o objetivo de promover inovaes nos processos e instrumentos de gesto (BRASIL, 2010a). Sua implementao dever se realizar por meio da adeso de municpios, estados e Unio ao Termo de Compromisso de Gesto (TCG), que, renovado anualmente, substitui os anteriores processos de habilitao e estabelece metas e compromissos para cada ente da federao (BRASIL, 2010a). Traz em si a definio de prioridades articuladas e integradas sob a forma de trs pactos: a) Pacto pela vida

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expresso num conjunto de compromissos sanitrios expressos em objetivos de processos e resultados, derivados da anlise da situao de sade da populao e das prioridades definidas pelos trs gestores; b) Pacto em defesa do SUS que refora no SUS o movimento da gesto pblica por resultados na qual as prioridades sero expressas em metas municipais, regionais, estaduais e nacionais, inseridas no termo de compromisso de gesto e, as metas e objetivos do pacto pela vida que, por sua vez, devem inscrever-se nos termos de compromisso de gesto (BRASIL, 2010a); e c) Pacto de gesto que estabelece as responsabilidades de cada ente Federativo de forma a diminuir as competncias concorrentes e a tornar mais evidente quem deve fazer o qu, contribuindo com o fortalecimento da gesto compartilhada e solidria no SUS (BRASIL, 2010a). O Pacto, como uma estratgia de racionalizao das aes e servios em sade no Brasil, traz em seu interior trao das normas operacionais anteriores (NOBs e NOAS), pois vincula as transferncias de recursos ao atendimento de programas determinados pelo MS. Alm disso, o recurso repassado pelo nvel federal fica atrelado ao desenvolvimento de programas especficos, sem garantia de que o recurso possa atender a outras necessidades epidemiolgicas do municpio (OLIVEIRA, 2009). A PNPS e a PNAB trazem em si a forma (objetivos, diretrizes, estratgias de implementao da poltica), como ser operacionalizada as aes e servios de sade no nvel da ateno bsica. Na PNPS de 2006, a intersetorialidade apresentada como
uma articulao das possibilidades dos distintos setores de pensar a questo complexa da sade, de co-responsabilizar-se pela garantia da sade como direito humano e de cidadania e de mobilizar-se na formulao de intervenes que a propiciem (BRASIL, 2006, p. 11, grifos nosso).

Segundo a PNPS (2006), o processo de construo da intersetorialidade implica a troca e a construo coletiva de saberes, linguagens e prticas entre os diversos setores envolvidos na tentativa de equacionar determinada questo sanitria possibilitando a produo de solues inovadoras quanto melhoria da qualidade de vida. Fica claro na poltica que compromisso do setor sade a articulao intersetorial face s caractersticas do processo sade-doena (que envolve mltiplas determinaes). Ou

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seja, o setor sade tem a tarefa e a responsabilidade de, nas vrias esferas de deciso, convocar os outros setores a considerarem a avaliao e os parmetros sanitrios quanto melhoria da qualidade de vida da populao quando forem construir suas polticas especficas (BRASIL, 2006b). A PNPS tem entre suas diretrizes o estmulo s aes intersetoriais, buscando parcerias que propiciem o desenvolvimento integral das aes de promoo da sade (BRASIL, 2006b). Nesse sentido, na promoo da sade, a intersetorialidade a principal estratgia a ser utilizada. Em 2007, a 13 Conferncia Nacional de Sade definiu como tema Sade e Qualidade de Vida: Polticas de Estado e Desenvolvimento, com os seguintes eixos temticos: desafios para a efetivao do direito humano sade no Sculo XXI: Estado, sociedade e padres de desenvolvimento; Polticas pblicas para a sade e qualidade de vida: o SUS na Seguridade Social e o Pacto pela Sade; e, a participao da sociedade na efetivao do direito humano sade (BRASIL, 2008). Nessa CNS refletiu-se e deliberou-se sobre a intersetorialidade, o modelo de ateno, a regulamentao do financiamento do SUS, a reestruturao e o fortalecimento da rede pblica, o combate precarizao do trabalho entre outros (BRASIL, 2008). A intersetorialidade, nessa Conferncia, no aparece como um dos eixos temticos, mas inscrita nas deliberaes dos trs eixos temticos, acima referidos. No eixo I, deliberou-se que a intersetorialidade deve ser realizada: a) na implementao de programas de preveno e de assistncia para dependentes de substncias psicoativas, que dever englobar o sistema prisional e o educacional; b) na proteo ao meio ambiente, com foco no desenvolvimento sustentvel de cidades e ambientes saudveis; c) na implementao da Poltica Nacional de Reduo de

Morbimortaliade por trauma de violncia; d) nas aes preventivas, educativas e assistenciais voltadas ao combate das discriminaes; e) na implementao de polticas de contracepo, antidrogas, preveno de Doenas Sexualmente Transmissveis (DST)/Sndrome da Imunodeficincia Adquirida (Aids), voltadas para a adolescncia; f) na educao em direitos humanos e respeito diversidade; g)

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no asseguramento, pelas trs esferas de governo, da sade populao presidiria; h) no tratamento da hansenase; i) no planejamento familiar, que dever ser realizado pelo MS, estados e municpios, com aes da Educao, Cultura, Assistncia Social, Trabalho, Segurana e Conselhos Tutelares (BRASIL, 2008). No eixo II, a intersetorialidade refere-se, entre outros: 1) ao fortalecimento de comisses permanentes de integrao Ensino-servio para comprometer os gestores no processo de educao permanente dos trabalhadores da sade, da educao e da assistncia social para a formulao de multiplicadores de aes educativas intersetoriais, bem como promoo de encontros sobre relaes interpessoais de trabalho, tica e integrao intersetorial; 2) definio e implementao de uma poltica pblica de incentivo mudana, em todos os nveis de formao de profissionais de sade, que contemple estratgias e aes intersetoriais, pelo MS e da Educao, em articulao com as secretarias municipais de sade e com as instncias de controle social; e 3) criao de cmara intersetorial sobre qualidade de vida, sade e desenvolvimento, coordenada pela Casa Civil da Presidncia da Repblica, para formular uma poltica intersetorial de Estado com objetivos estratgicos para territrios, grupos populacionais e indivduos, que dever envolver a promoo da sade e a interveno dos poderes executivos sobre os determinantes sociais de sade (BRASIL, 2008). No eixo III, as deliberaes esto relacionadas s aes do Conselho Nacional de Sade que devero, entre outras coisas, garantir que a comisso de comunicao e informao em sade exera suas atividades de forma a favorecer a intersetorialidade, convocar conferncias temticas e intersetoriais, em especial as de Sade Mental 36, Assistncia Farmacutica, DST/Aids, Sade Ambiental, Comunicao, Informao e Informtica e Sade da Pessoa com deficincia, e promover estratgias para a integrao setorial e intersetorial das instncias de controle social nas trs esferas de governo (BRASIL, 2008). Alm disso, o MS, as secretarias estaduais e municipais de sade e os Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais de Sade devem criar mecanismos intersetoriais para estimular a mobilizao, organizao e a participao da populao nos espaos de controle social (BRASIL, 2008).
36

Aconteceu em Braslia, a IV de Sade Mental intersetorial, em 2010.

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Essa CNS ocorreu dois anos aps a realizao da Conferncia Internacional de Promoo de Sade (2005) em Bangkok. Nesse evento foi reforada a necessidade de construo de parcerias e alianas com organizaes pblicas, privadas, nogovernamentais e sociedade civil com o objetivo de desenvolver aes sustentveis por meio do fomento de aes intersetoriais entre os mesmos (ABREU, 2009). Um ano aps a realizao da 13 CNS, foi elaborado o Plano Nacional de Sade 2008/2009-2011, no qual a intersetorialidade est grafada na oitava diretriz do Plano Desenvolvimento e fortalecimento da promoo da sade diretriz essa que ter sua operacionalizao com base na PNPS (BRASIL, 2010b). Consta no Plano que, para a promoo da qualidade de vida, a produo da sade ter, entre seus princpios fundamentais, estmulo s aes intersetoriais, e, nessa direo devero ser consideradas, entre outras, como estratgias fundamentais:
A gesto intersetorial dos recursos na abordagem dos problemas e potencialidades em sade, ampliando parcerias e compartilhando solues na construo de polticas pblicas saudveis. Para tanto, uma iniciativa fundamental consistir na articulao -, por intermdio da Cmara de Polticas Sociais, coordenada pela Casa Civil da Presidncia da Repblica -, dos programas governamentais, mediante o aproveitamento de sinergias e complementaridades essenciais para a melhoria das condies de vida da populao, com vistas insero da sade como uma poltica de governo com o desenvolvimento econmico e social (sic) (BRASIL, 2010b, p. 124, grifos nossos).

Como vimos, a intersetorialidade aparece nos documentos da Sade como dimenso tcnica e operativa capaz de resolver os problemas relacionados sade. Entretanto, no h como pensar a intersetorialidade descolada do contexto histrico, econmico, poltico, social e cultural em que a poltica de sade foi sendo (des)construda. Nesta perspectiva, a sade foi defendida pelo movimento sanitrio como uma poltica pblica universal, direito social e de cidadania. Nestes termos, a intersetorialidade deveria contribuir para a efetivao dessa concepo. Na atualidade, no o que est ocorrendo graas reconfigurao do capital realizada a partir da dcada de 1970 que contribui para a emergncia do neoliberalismo que passou a defender uma redefinio do papel do Estado (CORREIA, 2007; BEHRING, 2008). E, nesse contexto, as polticas sociais tem sido rebaixadas a programas focais, assistenciais e seletivos, dirigidas aos

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grupos mais empobrecidos, esvaziando seu carter universal (CORREIA, 2007). E, a Sade tem se tornado, gradativamente, mercantilizada, perdendo a perspectiva de universalidade e de direito social. O quadro 2 mostra como a intersetorialidade aparece nas conferncias nacionais de sade:
Conferncia 7 Conferncia Nacional de Sade 8 Conferncia Nacional de Sade 9 Conferncia Nacional de Sade 10 Conferncia Nacional de Sade 11 Conferncia Nacional de Sade 12 Conferncia Nacional de Sade 13 Conferncia Nacional de Sade Ano 1980 Como aparece a intersetorialidade - Estratgia de coordenao entre os setores responsveis pela execuo de polticas sociais visando a propagao da ateno primria em sade. - No apareceu.

1986

1992

1996

- No apareceu a palavra grafada. Apareceram as palavras integrao e articulao da Sade com as outras polticas sociais Educao, Cincia e Tecnologia, Saneamento Bsico. - Considerada como ampliadora da sade e redutora das desigualdades sociais. - Entendida como fundamental para a superao da verticalizao, da desarticulao, fragmentao e pulverizao das polticas sociais. - Considerada como prtica de ao poltica e de gesto, vinculada compreenso sistmica dos problemas. - Dever ser promovida e realizada nas aes da poltica de Sade, devendo incluir as demais polticas sociais, nas trs esferas de governo federal, estadual e municipal e dever incluir aes do MS e do Conselho Nacional de Sade.

2000

2003

2007

Quadro 2 Sntese do debate sobre a intersetorialidade nas Conferncias Nacionais de Sade. Fonte: Abreu (2009), complementado pela autora.

A intersetorialidade foi discutida durante o processo de (des)construo da poltica de sade. Ela apareceu nas CNS e nas demais normalizaes da rea como dimenso tcnica e operativa capaz de por si s efetivar a universalizao da sade e a implementao do prprio SUS. Os relatrios das CNS trazem o embate entre duas perspectivas: a da universalidade e do direito (o novo), defendida pela classe trabalhadora, versus a da sade mercantilizada e como no-direito (o velho), defendida pela classe burguesa. Na primeira, a intersetorialidade, concebida pelo movimento sanitrio como ampliadora da

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sade e como redutora das desigualdades sociais, dever promover o acesso universal aos servios de sade, sob a primazia do Estado. Na segunda perspectiva, a intersetorialidade apropriada pelo Estado e pelos defensores do mercado, considerado como principal instncia reguladora da vida social, como principal estratgia de transferncia de responsabilidades para a sociedade civil, convocando-a para a resoluo de seus problemas (SOARES, 2003). Nesse sentido, embora tenha sido defendida pelo movimento sanitrio como principal estratgia de universalizao da sade e como redutora das desigualdades sociais, inserida no processo de discusso e construo da poltica de sade realizada num contexto de reorganizao do capital em nvel mundial, de realizao de Conferncias Internacionais patrocinadas por agncias internacionais defensoras dos interesses capitalistas Banco Mundial (BM), Organizao Mundial da Sade (OMS) e Organizao Pan-Americana da Sade (OPAS) e, de contrarreforma do Estado, a intersetorialidade acabou utilizada pelo projeto conservador como forma de fortalecer as idias de focalizao na realizao de certos servios de sade nos mais pobres, de parcerias, de disseminao da solidariedade, do voluntariado e da filantropia, obstaculizando os interesses da classe trabalhadora. O discurso governamental de Itamar Franco a Lula, tem sido o da reformulao do modelo assistencial centrado na assistncia mdico-hospitalar individual para uma assistncia integral universalizada, equnime e regionalizada (MELO, 2009, p. 126). E a principal estratgia defendida para tal intento a Estratgia Sade da Famlia (ESF). Formulado na dcada de 1990, como Programa Sade da Famlia (PSF), e hoje ESF, considerado um modelo de organizao da ateno no nvel primrio, que se insere na Ateno Bsica (AB) e convive com outros modelos dentro do SUS (HEIMANN; MENDONA, 2005). Este sistema passou por transformaes institucionais para que seus pressupostos - universalidade, integralidade, equidade, descentralizao e participao - fossem efetivados. Entre as transformaes cita-se a integrao do novo MS, desde 1993, quando foi extinto o rgo da previdncia social responsvel pela assistncia mdica no pas, o Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS) (HEIMANN; MENDONA, 2005).

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A partir de ento, segundo as autoras, o MS passou a reformular o primeiro nvel de ateno ou AB sade. Segundo o MS, a AB37 caracterizada como um conjunto de aes de sade, no mbito individual e coletivo, que abrange a promoo e a proteo da sade, a preveno de agravos, o diagnstico, o tratamento, a reabilitao e a manuteno da sade (BRASIL, 2009). Esse nvel de ateno dever ser desenvolvido por meio de exerccios de prticas gerenciais e sanitrias democrticas e participativas, sob a forma de trabalho em equipe, dirigidas a populaes de territrios bem delimitados, pelas quais dever assumir a responsabilidade sanitria (BRASIL, 2009). considerada como estratgia prioritria para a organizao da AB, a Estratgia de Sade da Famlia (BRASIL, 2009). Considerando o foco de nosso estudo, fundamental aqui pensar os rebatimentos desse discurso sobre a intersetorialidade nesse nvel de ateno (primrio) e sobre as aes dos tcnicos envolvidos na ESF.

3.1.2 O SUS, a Estratgia de Sade da Famlia e a intersetorialidade

Ler sonhar pela mo de outrem (Fernando Pessoa).

Considerado como uma das formas de organizao da Ateno Primria, em 1991, foi implantado pela Fundao Nacional de Sade (FNS), o Programa de Agentes Comunitrios de Sade (PACS), inicialmente nas regies Norte e Nordeste, em reas rurais e periurbanas para atender s demandas de combate e controle da epidemia do clera e das demais formas de diarria com foco na reidratao oral e na orientao vacinao (GIOVANELLA; MENDONA, 2008). Os Agentes Comunitrios de Sade (ACS) eram supervisionados por enfermeiros e se subordinavam s unidades bsicas administradas pela FNS. O PACS se configurou como um programa de carter emergencial que objetivou dar suporte assistncia bsica onde no houvesse condies de interiorizao da assistncia mdica alm de, atender demanda poltica

37

Tambm concebida como Ateno Primria Sade (APS) (HEIMANN; MENDONA, 2005).

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das secretarias municipais de Sade por apoio financeiro para a operacionalizao da rede bsica (GIOVANELLA; MENDONA, 2008). A partir dos resultados obtidos com as primeiras experincias realizadas no Norte e no Nordeste, em dezembro de 1993, formulou-se o Programa Sade da Famlia (PSF) (materializado com a Portaria MS n. 692/93). Em sua primeira fase, o programa foi implementado principalmente em pequenos municpios e se apoiando no carter restrito da APS, com condies de absorver a demanda reprimida de ateno primria, mas com baixa capacidade para garantir a continuidade da ateno (GIOVANELLA; MENDONA, 2008). A partir de ento, o estmulo ao PSF e sua implementao passou a ser elemento estratgico permanente para a consolidao do SUS por meio de transferncia de recursos financeiros federais para estados e municpios: o Piso de Ateno Bsica (PAB), com duas variantes fixo e varivel (GIOVANELLA; MENDONA, 2008). O que facilitou a estruturao do PSF foi a existncia de di agnstico da sade da comunidade; planejamento e programao local; complementaridade entre aes de sade pblica e ateno mdica individual; estmulo ao intersetorial; acompanhamento e avaliao (GIOVANELLA; MENDONA, 2008, p. 603) elaborados pelas equipes do PACS. A organizao em unidades de Sade da Famlia, como modelo de assistncia, vai alm da prestao de assistncia mdica individual e deve variar segundo os problemas identificados na rea de implantao (dados epidemiolgicos), agindo na proteo e na promoo da sade dos cidados, dos membros da famlia de forma integral e contnua (GIOVANELLA; MENDONA, 2008). O perodo de emergncia do PSF foi 1994-95. Nessa poca, a concepo terica desse programa era orientada pela diretriz da integralidade da ateno do SUS e supunha a adoo de concepo ampliada de sade associada a seu reconhecimento como direito de cidadania (HEIMANN; MENDONA, 2005). Entre 1995-97, fase de fuso entre PACS e PSF, a poltica de descentralizao da gesto e repasses fundo a fundo de recursos entre esferas de governos conduzidos pela NOB/96 fortaleceu a dimenso estratgica do PSF e definiu formas mais complexas de gesto e financiamento do

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sistema, que, entretanto, s foram implementadas em 1998, quando ocorre uma expanso do Programa (HEIMANN; MENDONA, 2005). As autoras afirmam que a novidade mais significativa do PSF esteve na forma de gesto, pois a lei de responsabilidade fiscal, propunha como alternativa sua gerncia privada. Nesse sentido, vrias experincias desta modalidade de gesto foram implementadas por organizaes no-governamentais e organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscips) com a finalidade de captar recursos financeiros estatais para administrar unidades ou equipes de sade da famlia. A fase de expanso do PSF ocorreu entre 1998-02. A organizao da AB foi delegada gesto municipal e os repasses dos recursos automticos, por meio da adoo do Piso da Ateno Bsica (PAB) fixo e varivel, criado pela NOB/96, foram modificados e formatados pela portaria GM/MS n. 1.882/1997. A constituio do PAB para o financiamento dos fundos municipais de sade introduziu diversos incentivos financeiros para a implementao de equipes de PSF, Pacs, assistncia farmacutica bsica, aes de vigilncia sanitria e vigilncia epidemiolgica e controle das doenas, a saber: hansenase, tuberculose, diabetes mellitus e hipertenso (HEIMANN; MENDONA, 2005). O municpio passa a ser o principal responsvel imediato - mas no o nico - pelo atendimento das necessidades e demandas de sade de sua populao38. A regionalizao do sistema de sade dever se organizar na forma de redes que so formadas por organizaes e atores autnomos que devem manter relaes estveis de trabalho coletivo a partir de vnculos de interdependncia existentes e a partir da construo de relaes de complementaridade entre organizaes e atores envolvidos (BRASIL, 2008). Para que essa perspectiva se efetive, e para que ocorra a plena realizao dos princpios do SUS h a necessidade de articulao e integrao de diversas dimenses do sistema de sade (BRASIL, 2008). Entre os desafios estruturais

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A totalidade das aes e de servios de ateno sade, no mbito do SUS, deve ser desenvolvida em um conjunto de estabelecimentos, organizados em rede regionalizada e hierarquizada, e disciplinados segundo subsistemas, um para cada municpio e voltado ao atendimento integral de sua prpria populao e inserido de forma indissocivel no SUS, em suas abrangncias estadual e nacional (BRASIL, 1996). Portanto, para tal, dever ser elaborado o Plano Diretor de Regionalizao (PDR).

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a serem enfrentados na integrao do SUS em rede est a intersetorialidade relacionada dimenso das relaes de intersetorialidade na seguridade social (BRASIL, 2008). As Redes Regionalizadas de Ateno Sade devem se pautar pelas seguintes diretrizes gerais: a) territorializao estabelecimento de unidades regionais a partir das relaes de interdependncia scio-econmica, cultural e sanitria existentes que devem abranger e delimitar uma determinada populao de responsabilidade da Rede Regionalizada de Ateno Sade; b) modelo de ateno fundamentado na organizao do cuidado pela ateno primria e que dever estar em consonncia com os fundamentos da ESF com o objetivo de garantir a continuidade da ateno, a formao de vnculo teraputico e a co-responsabilizao clnica durante todo o processo de permanncia do cidado na rede de sade, nos diversos espaos de ateno; c) intersetorialidade articulao com as demais polticas sociais como estratgia de materializao de uma concepo ampliada de sade que considere o acesso articulado e adequado a outros servios e benefcios sociais como condio de cidadania. Nesse sentido,
uma Rede Regionalizada de Ateno Sade deve abranger a articulao, mediada pelo modelo de ateno, das aes de sade com as de educao, previdncia, assistncia social, habitao, saneamento, meio ambiente, emprego e renda, justia, segurana pblica, entre outras. Torna-se essencial a elaborao e implementao de polticas integradas por meio de aes e projetos intersetoriais com potencial ampliado de insero social, resgate da cidadania e desenvolvimento econmico, tanto no interior de cada uma das esferas de Estado quanto em uma perspectiva intergovernamental (BRASIL, 2008, p. 32, grifos nossos);

d) planejamento estratgico integrado estruturado regionalmente a partir da identificao de prioridades de interveno definidas com base nas necessidades de sade da populao e voltado para a garantia de acesso integralidade da ateno com maximizao dos recursos disponveis; e) modelo de co-gesto fundamentado em estratgias, instrumentos e mecanismos que devero ser capazes de proporcionar suporte gerencial suficiente para fornecer materialidade s caractersticas da configurao do modelo de ateno; f) financiamento conjunto intergovernamental dever ser estruturado de forma a reduzir a fragmentao, buscando compor incentivos

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ao compartilhamento de responsabilidades, continuidade do cuidado, eficincia da gesto e equidade; g) modelo de governana estruturado objetivando a estabilidade e a unicidade do processo decisrio e bases institucionais slidas para os processo de gesto e ateno; e h) participao e controle social devero ser ampliados para possibilitar sua potencializao tanto processo de formao de vontade poltica e garantia da vocalizao dos interesses plurais, quanto no exerccio de suas prerrogativas constitucionais de controle social (BRASIL, 2008). A partir de 2002, o PSF se estendeu para as regies sul e sudeste, com a finalidade de alcanar as cidades de grande porte, sendo que
em 1998, estava implantado em 1.134 municpios com 3.083 ESF, crescendo, em 1999, para 1;647 municpios com 4.254 ESF; em 2000, para 2.766 municpios, com 8.604 ESF; em 2001, para 3.684 municpios e 13.168 ESF; e, finalmente em 2002, para 3.864 municpios e 14.564 ESF (HEIMANN; MENDONA, 2005, p. 494).

Em 2002, havia 69 milhes de habitantes cobertos pelo PSF (HEIMANN; MENDONA, 2005). A trajetria desses programas possibilitou s experincias municipais ampliar a cobertura e melhorar indicadores de sade, ao valorizar as aes de promoo e proteo integral e contnua da sade, as quais transformam gradualmente as prticas sociais em sade (GIOVANELLA; MENDONA, 2008). A Estratgia Sade da Famlia (ESF) deve ser composta por uma equipe multiprofissional mdico generalista, enfermeiro, auxiliares de enfermagem e agentes de sade - que trabalhe com definio de territrio de abrangncia, adscrio de sua clientela, cadastramento e

acompanhamento da populao residente na rea (BRASIL, 2006). Os anos de 2003-2010 so considerados a fase de consolidao e expanso planejada da ESF (HEIMANN; MENDONA, 2005). A partir de 2003, a ampliao da ESF passou a ser apoiada pelo Projeto de Expanso e Consolidao da Sade da Famlia (PROESF), estratgia negociada pelo MS, para a vigncia de 7 anos com financiamento internacional, visando organizao e ao fortalecimento da ateno bsica nos grandes centros urbanos do pas (municpios com mais de cem mil

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habitantes) (GIOVANELLA; MENDONA, 2008). Nessa perspectiva, em 2006, o MS editou a Poltica Nacional de Ateno Bsica (PNAB) (portaria ministerial n. 648/GM) colocando a ESF como porta de entrada preferencial do SUS e ponto de partida para estruturao dos sistemas locais de sade, revendo as funes das unidades bsicas de sade (UBS), segundo o modelo predominante (UBS com ou sem ESF), propondo uniformizar o processo de trabalho da equipe multiprofissional e legitimar a expanso do processo de educao permanente dos profissionais da ateno bsica (GIOVANELLA; MENDONA, 2008). Segundo a PNAB, a ESF tem, entre outras, a seguinte atribuio: promoo e desenvolvimento de aes intersetoriais, buscando parcerias e integrando projetos sociais e setores afins, voltados para a promoo da sade [...] (BRASIL, 2006, p. 26).

Figura 2: Rede SUS. Fonte: Mendes (2002).

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A ao intersetorial condio sine qua non para que a promoo e a preveno sade sejam asseguradas e/ou desenvolvidas pela APS. Em relao ampliao das equipes de ESF para atuarem nessa perspectiva, os dados do MS mostram este crescimento nos ltimos anos. Em 2008, o nmero de ACS era de 230.244. J em dezembro de 2009 havia em todo o Brasil 234.767 ACS e a meta era de implantar at 2011, 2.420.000 ACS (BRASIL, 2010c). De 2007 a 2010, o nmero de equipes de ESF passou de 27.324 para 30.603, um aumento de apenas de 3.279 novas equipes. Em relao aos municpios cobertos pelas ESF, em 2007 havia 5.125, em fevereiro de 2010 havia 5.261 cobertos, ou seja, houve um aumento de 136 municpios apenas, levando-se em considerao que no Brasil h uma populao de cerca de 190 milhes de habitantes (IBGE, 2011). Segundo dados do MS, atualmente, encontra-se em atividade no pas 204 mil ACS - hoje considerados parte da Sade da Famlia -, estando presentes tanto em comunidades rurais e periferias urbanas quanto em municpios altamente urbanizados e industrializados. Nos municpios de maior porte ou com maior rede e complexidade de servios instalados, h uma tendncia de que a ESF seja apresentada como um programa paralelo para as populaes mais carentes, o que ocorre devido s diferentes formas de sua implementao, com destaque para os seguintes tipos: 1) tipo substitutivo: adota a ESF onde a rede bsica era inexistente e onde existia a rede bsica, esta foi substituda pela ESF; 2) tipo misto ou paralelo: Manteve as AB existentes funcionando e implementou a ESF onde havia carncia de servios na rede anterior (MELO, 2009, p. 161). Para a autora (2009), estes fatores mostram que a ESF ainda est entre a proposta de um programa para pobres e a estruturao de um nvel de ateno. Segundo dados do MS, a AB caracteriza-se por um conjunto de aes de sade, no mbito individual e coletivo, que abrangem a promoo e a proteo da sade, a preveno de agravos, o diagnstico, o tratamento, a reabilitao e a manuteno da sade (BRASIL, 2010). Deve ser desenvolvida por meio do exerccio de prticas gerenciais e sanitrias democrticas e participativas, sob forma de trabalho em equipe, dirigidas a populaes de territrios bem delimitados, pelas quais assume a

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responsabilidade sanitria, considerando a dinamicidade existente no territrio em que vivem essas populaes. Deve utilizar tecnologias de elevada complexidade e baixa densidade, que devem resolver os problemas de sade de maior freqncia e relevncia em seu territrio. Esse nvel de ateno sade deve orientar-se pelos princpios da universalidade, da acessibilidade e da coordenao do cuidado, do vnculo e continuidade, da integralidade, da responsabilizao, da humanizao, da equidade e da participao social. As principais aes da AB, consideradas como reas estratgicas, referem-se a: sade da criana, sade bucal, sade da mulher, controle da tuberculose, eliminao da hansenase controle da hipertenso e controle da Diabetes Mellittus que devero ser assumidos por todos os municpios brasileiros, respeitado o seu perfil epidemiolgico (BRASIL, 2006c). A AB deve considerar o sujeito em sua singularidade, na complexidade, na integralidade e na insero scio-cultural e busca a promoo de sua sade, a preveno e tratamento de doenas e a reduo de danos ou de sofrimentos que possam comprometer suas possibilidades de viver de modo saudvel. A Ateno Bsica tem como fundamentos:
I possibilitar o acesso universal e contnuo a servios de sade de qualidade de resolutivos, caracterizados como porta de entrada preferencial do sistema de sade, com territrio adscrito de forma a permitir o planejamento e a programao descentralizada, e em consonncia com o princpio da equidade; II efetivar a integralidade em seus vrios aspectos, a saber: integrao de aes programticas e demanda espontnea; articulao das aes de promoo sade, preveno de agravos, vigilncia sade, tratamento e reabilitao, trabalho de forma interdisciplinar e em equipe, e coordenao do cuidado na rede de servios; III desenvolver relaes de vnculo e responsabilizao entre as equipes e a populao adscrita garantindo a continuidade das aes de sade e a longitunidade do cuidado; [...] (BRASIL, 2006c, p. 11).

Nesse nvel de ateno sade, portanto, a Sade da Famlia considerada a estratgia prioritria para a organizao da AB em conformidade com os preceitos do SUS. Caracteriza-se como a porta de entrada prioritria de um sistema hierarquizado,

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regionalizado de sade com a responsabilidade de provocar um movimento de reorientao do modelo de ateno sade no SUS. Para tal pressupe a implantao de equipes nos territrios de abrangncia, conforme a regionalizao e hierarquizao do sistema de sade. Em relao infra-estrutura e dos recursos necessrios implantao das Equipes de Sade da Famlia, so itens necessrios:
I - existncia de equipe multiprofissional responsvel por, no mximo, 4.000 habitantes, sendo uma mdia recomendada de 3.000 habitantes, com jornada de trabalho de 40 horas semanais para todos os seus integrantes e composta por, no mnimo, mdico, enfermeiro, auxiliar de enfermagem ou tcnico de enfermagem a Agentes Comunitrios de Sade; II - nmero de ACS suficiente para cobrir 100% da populao cadastrada, com um mximo de 750 por ACS e de 12 ACS por equipe Sade da Famlia; III existncia de uma Unidade Bsica de Sade inscrita no Cadastro Geral de Estabelecimentos de Sade o Ministrio da Sade, dentro da rea para o atendimento as Equipes Sade da Famlia que possua minimamente: a) consultrio mdico e de enfermagem para a equipe de Sade da Famlia [...] b) rea/sala de recepo, local para arquivos e registros, uma sala de cuidados bsicos de enfermagem, uma sala de vacina e sanitrios, por unidade; c) equipamentos e materiais adequados ao elenco de aes programadas [...] (BRASIL, 2006c, p. 24).

Atendendo aos requisitos acima, as equipes da ESF sero implantadas num determinado territrio de abrangncia para realizarem o trabalho com as famlias cadastradas. Visando apoiar a insero da Estratgia Sade da Famlia na rede de servios e ampliar a abrangncia e o escopo das aes da Ateno Primria bem como sua resolutividade, alm dos processos de territorializao e regionalizao, o Ministrio da Sade criou o Ncleo de Apoio Sade da Famlia (NASF), com a Portaria GM n 154, de 24 de Janeiro de 2008 (republicada em 04 de Maro de 2008)39.

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Excepcionalmente, nos Municpios com menos de 100.000 habitantes dos Estados da Regio Norte, cada NASF 1 poder realizar suas atividades vinculado a, no mnimo, 5 (cinco) equipes de Sade da Famlia, e a, no mximo, a 20 (vinte) equipes de Sade da Famlia. A definio dos profissionais que iro compor os ncleos de responsabilidade dos gestores municipais, seguindo os critrios de prioridade identificados a partir das necessidades locais e da disponibilidade de profissionais de cada uma das diferentes ocupaes.

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O NASF dever ser constitudo por equipes com profissionais de diferentes reas de conhecimento, para atuarem em conjunto com os profissionais das Equipes Sade da Famlia, compartilhando as prticas em sade nos territrios sob responsabilidade das ESF no qual o NASF40 est cadastrado. Tem como responsabilidade central atuar e reforar 9 diretrizes na ateno sade: a interdisciplinaridade, a intersetorialidade, a educao popular, o territrio, a integralidade, o controle social, a educao permanente em sade, a promoo da sade e a humanizao. A equipe do NASF e as equipes da ESF so responsveis pela criao de espaos de discusses para gesto do cuidado - como, por exemplo, reunies e atendimentos conjuntos constituindo processo de aprendizado coletivo. Desta forma, o NASF no se constitui porta de entrada do sistema para os usurios, mas apoio s equipes de Sade da Famlia e tm como eixos a responsabilizao, gesto compartilhada e apoio coordenao do cuidado, que se pretende, pela sade da famlia. Alm disso, o NASF est dividido em nove reas estratgicas sendo elas: atividade fsica/prticas corporais; prticas integrativas e complementares; reabilitao; alimentao e nutrio; sade mental; servio social; sade da criana/ do adolescente e do jovem; sade da mulher e assistncia farmacutica. Entre as atribuies da equipe de ESF, destacam-se: a) manuteno da atualizao do cadastramento das famlias e dos indivduos e utilizar, de forma sistemtica, os dados para a anlise da situao de sade considerando as caractersticas sociais, econmicas, culturais, demogrficas e epidemiolgicas do territrio; b) definio precisa do territrio de atuao, mapeamento e reconhecimento da rea adstrita, que compreenda o segmento populacional determinado; c) promoo e desenvolvimento de aes intersetoriais, buscando parcerias e integrao de projetos sociais e
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Existem duas modalidades de NASF: o NASF 1 que dever ser composto por no mnimo cinco das profisses de nvel superior (Psiclogo; Assistente Social; Farmacutico; Fisioterapeuta; Fonoaudilogo; Profissional da Educao Fsica; Nutricionista; Terapeuta Ocupacional; Mdico Ginecologista; Mdico Homeopata; Mdico Acupunturista; Mdico Pediatra; e Mdico Psiquiatra) vinculado de 08 a 20 Equipes Sade da Famlia e o NASF 2 que dever ser composto por no mnimo trs profissionais de nvel superior de ocupaes no-coincidentes (Assistente Social; Profissional de Educao Fsica; Farmacutico; Fisioterapeuta; Fonoaudilogo; Nutricionista; Psiclogo; e Terapeuta Ocupacional), vinculado a no mnimo 03 Equipes Sade da Famlia, fica vedada a implantao das duas modalidades de forma concomitante nos Municpios e no Distrito Federal.

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setores afins, voltados para a promoo da sade, de acordo com as prioridades e sob a coordenao da gesto municipal (BRASIL, 2006). Em relao s atribuies comuns a todos os profissionais da ESF ressalta-se a de identificar parceiros e recursos na comunidade que possam potencializar aes intersetoriais com a equipe, sob coordenao da SMS [ ] (sic) (BRASIL, 2006, p. 43) (grifos nossos). A intersetorialidade est vinculada ao trabalho cotidiano das equipes da ESF, pois so elas que devero desenvolver as aes de promoo da sade no mbito da Ateno Bsica (AB), voltadas para os indivduos e suas famlias, para os grupos considerados vulnerveis que vivem no territrio de sua abrangncia e para o ambiente fsico e social do territrio (MORAIS NETO; CASTRO, 2008). Estas equipes so responsveis pelo acompanhamento de um nmero definido de famlias, localizadas em uma rea geogrfica delimitada. As equipes atuam com aes de promoo da sade, preveno, recuperao, reabilitao de doenas e agravos mais freqentes, e na manuteno da sade desta comunidade (BRASIL, 2010). Alm disso, a ESF deve tambm buscar o desenvolvimento de atividades de acordo com o planejamento e a programao realizados com base no diagnstico situacional e tendo como foco a famlia e a comunidade e, tambm buscar a integrao com instituies e organizaes sociais, em especial em sua rea de abrangncia, para o desenvolvimento de parcerias (BRASIL, 2006c). As equipes de ESF atuaro com a promoo da sade no mbito do cuidado voltado para as patologias crnicas (como hipertenso arterial e diabetes) e com os modos de viver saudveis relacionados alimentao, atividade fsica, uso de substncias nocivas sade como o tabaco e o lcool, e etc (MORAIS NETO; CASTRO, 2008). Atuaro tambm com grupos de indivduos e famlias considerados em condies de vulnerabilidade social, tais como: famlias em situao de extrema pobreza, famlias e grupos sociais que apresentam a violncia como principal forma de manifestao nas suas relaes interpessoais e com a sociedade, como gangues juvenis, violncia contra a mulher, idosos, crianas, entre outras formas (MORAIS NETO; CASTRO, 2008, sp).

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O trabalho das equipes dever estar articulado a outros saberes e campos de conhecimentos (como a vigilncia em sade, a psiquiatria, a psicologia, as cincias sociais e outros setores) e, nesse sentido, atuar no apenas no aspecto cuidador, mas tambm como mobilizador no sentido de identificar os grupos e suas respectivas vulnerabilidades (que fatores a determinam) a partir do contato com a unidade de sade e por meio das visitas domiciliares, as quais os vincular aos servios de sade, para a partir da mobilizar uma articulao intersetorial com parceiros de outras reas como a assistncia social, educao, esporte, instituies religiosas e organizaes no-governamentais. Esta articulao intersetorial visa reunir recursos imediatos que visem minorar as condies de vulnerabilidade e desenvolver estratgias de superao das mesmas, articulando intervenes locais, no mbito do territrio, e compondo com as polticas sociais municipais, estaduais e, federal (MORAIS NETO; CASTRO, 2008). Ou seja, estes autores apontam que a ESF dever ser mobilizadora de parcerias e articulaes intersetoriais. Essa pode ser representada pela figura de uma rede integrada e articulada. Ou seja, a intersetorialidade no universo da poltica de sade se cruza com o princpio da integralidade e o conceito de rede. No caso especfico das Unidades Bsicas de Sade (UBS), Teixeira (2005) enfatiza que estas trazem uma caracterstica que requer a intersetorialidade: as demandas de sade usualmente trazidas pelos usurios se encontrem na fronteira entre os problemas da vida e as doenas propriamente ditas. Ou seja, requer de seus tcnicos disponibilidade para demandas e necessidades que requerem uma articulao em rede com instituies da comunidade. Por outro lado, Barros de Medeiros (2008) destaca que os servios de sade so marcados por um trabalho fragmentado (operando de forma isolada e uma diviso de trabalho - funes e responsabilidades - que produz ao mesmo tempo integrao e isolamento entre componentes) e funcionamento autnomo e competitivo de unidades por recursos provenientes de uma mesma fonte. A rede ficaria entre aquilo que deveria ser e aquilo que no . A figura abaixo traz a primeira dimenso dessa questo.

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trabalho

Sistema de Justia Habitao

Educao CREAS Abrigos

CRAS

ESF

Figura 3 - Parceiros da ESF na constituio da rede. Fonte: Desenho adapatado pela autora.

A ESF compe a rede de servios de seu territrio de abrangncia. Considerada como porta de entrada da AB, ela que ao atender a sua populao adstrita diagnosticar os problemas com o objetivo de resolv-los e, para tal, poder mobilizar os possveis parceiros, pois muitos dos problemas a ela levados estaro relacionados assistncia social, educao, habitao, entre outros. Nestes termos, seu trabalho dever ser desenvolvido dentro da lgica intersetorial.

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Assim, para o Ministrio da Sade um dos setores a quem todos os pontos da rede de sade devem estar articulados a Assistncia Social. Cabe agora fazer o caminho contrrio: pensar a PNAS e como nela est colocada a intersetorialidade como uma das competncias dos tcnicos do CRAS/CREAS e, por fim, como deve se dar a relao com a sade.

3.2 A POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL E A INTERSETORIALIDADE

Eu quase que nada no sei. Mas desconfio de muita coisa (Guimares Rosa).

Resultado de reivindicaes e presses organizadas pelos trabalhadores pela expanso de direitos sociais e polticos - a Assistncia Social foi incorporada Constituio Federal compondo a seguridade social brasileira em conjunto com a sade e a previdncia social (BOSCHETTI; SALVADOR, 2006). Entretanto, cabe ressaltar que esse no foi um processo tranqilo e sem conflitos de interesses. Segundo Couto (2008), o prprio incio do processo constituinte foi marcado por debates relacionados soberania e ao funcionamento da Assemblia Nacional Constituinte. Desse modo, para a elaborao da Constituio de 1988, foram criadas subcomisses temticas que recolheram as sugestes das audincias pblicas realizadas durante esse perodo (COUTO, 2008). Esse processo foi marcado por confrontos e impasses, pois duas foras principais se destacaram no Congresso Nacional: uma representada por partidos de esquerda preocupados e comprometidos com a efetivao das reformas sociais -, e outra representada pelos conservadores, denominada de centro (COUTO, 2008, p. 155). A forte presso dos partidos de esquerda e dos movimentos populares e da prpria sociedade brasileira culminou na aprovao dos vrios direitos sociais na CF/88. Dentre os direitos est a assistncia social. Para que tal direito pudesse ser efetivado, em dezembro de 1993 foi sancionada a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS)

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(FREITAS, 2007), trs anos aps a aprovao da LOS (8080) e cinco anos aps a CF/88. O processo de discusso e implementao da LOAS, a partir de 1993, no Congresso Nacional, foi influenciado por aes dos dois grupos de esquerda e conservador. O primeiro grupo lutou em defesa da assistncia social como direito social e poltica pblica e, o segundo pela manuteno das velhas prticas conservadoras: filantropia, assistencialismo e clientelismo (BOSCHETTI, 2003). Como luta, o marco de 1988 precisa ser entendido dentro de um processo maior, dinmico no qual a LOAS resultado da luta de grande parte da populao, de partidos polticos de esquerda e da categoria dos assistentes sociais, envolvidos com o processo de Reconceituao do Servio Social41, que passaram a defender uma sociedade mais justa e igualitria. Esse movimento em defesa da assistncia social, anterior Constituio Federal de 1988, realizou mltiplas articulaes e debates pelo Brasil afora, no qual o Servio Social pe sua fora em campo para fortalecer o nascimento dessa poltica na esfera democrtica dos direitos sociais. A agenda central desses movimentos era a defesa da assistncia social como direito social e como poltica pblica (SPOSATI, 2005). Na rea social, entre 1989 e 1990 so aprovadas as leis: n 7.853 (que dispe sobre o apoio Pessoa Portadora de Deficincia), n 8.069 (o Estatuto da Criana e do Adolescente - ECA), n 8.080 e 8.142 (Lei Orgnica da Sade - LOS). Como j visto, no governo Collor ocorreram intensos processos de desregulamentao, abertura dos mercados, incentivos reestruturao das empresas e a disseminao ideolgica por toda a sociedade brasileira do discurso de reduo do papel do Estado, por meio da transferncia de suas funes para as empresas ou seja, a privatizao
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Movimento integrante do processo internacional de eroso do Servio Social tradicional. A reconceituao est vinculada ao circuito sciopoltico latino-americano da dcada de 1960, na qual tem sua originalidade na questo da funcionalidade profissional na superao do subdesenvolvimento. A partir de ento, os profissionais passam a indagar sobre o papel da profisso perante as manifestaes da questo social, interrogando-se sobre a adequao dos procedimentos profissionais consagrados s realidades regionais e nacionais. Questionava-se a eficcia das aes profissionais e a legitimidade das suas representaes, inquietando com o relacionamento da profisso com os novos atores que emergiram na cena poltica (principalmente ligados s classes subalternas) (NETTO, 1998).

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(PEREIRA, 2006). No campo das polticas sociais, o governo Collor ignorou os preceitos constitucionais, atravs da desconsiderao do Sistema de Seguridade Social inscrito na CF/88. Entretanto, a partir desse perodo, os movimentos pr-assistncia social passaram a se articular com a presena de rgos da categoria dos assistentes sociais hoje Conselho Regional de Servio Social (CRESS) e Conselho Federal de Servio Social (CFESS) , que se movimentaram com a Associao Nacional dos Servidores da Legio Brasileira de Assistncia Social (ANASSELBA). Tambm se articularam ao movimento a Frente Nacional de Gestores Municipais e Estaduais, os Movimentos pelos direitos das pessoas com deficincia, dos idosos, das crianas e dos adolescentes e pesquisadores de vrias universidades, pleiteando a regulamentao da assistncia social (SPOSATI, 2005). A luta se fortaleceu ainda mais quando o primeiro projeto aprovado pelo Legislativo 42 foi vetado pelo presidente Collor que alegou que a proposio no estava vinculada a uma assistncia social responsvel (argumentava que a proposta se limitava a oferecer auxlios aos mais pobres, sem comprometer-se com uma complementao pecuniria e continuada de renda) (SPOSATI, 2005). Entretanto, o teor do documento referia-se defesa de uma assistncia social que no fosse percebida como benesse, mas sim como uma poltica pblica, direito social e de cidadania que deve ser realizada prioritariamente pelo Estado (SPOSATI, 2005). Em 1993, as foras sociais se coalizam pela regulamentao da LOAS, sancionada a 7 de dezembro (Lei de n. 8.742, que dispe sobre a organizao da Assistncia Social) (SPOSATI, 2005). A partir desta lei, a assistncia social passa a ser concebida como poltica de seguridade, garantidora dos direitos de cidadania. Segundo Pinheiro (2003), a demora na aprovao da LOAS no ocorreu por acaso; correspondeu ao receiturio neoliberal instalado no pas, principalmente aps 1988.

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Proposta dos Municpios para a Lei Orgnica da Assistncia Social apresentada pela Frente Social dos Municpios Fluminenses, no Rio de Janeiro, em 1990.

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Foi em um contexto de ajuste fiscal permanente, colocado em prtica no primeiro governo de FHC, e mantido durante os dois mandatos de Luis Incio Lula da Silva, que a poltica social foi se transformando em sinnimo de poltica social focalizada, [...] com a criao de inmeros programas de complementao de renda , em consonncia com as proposies do Banco Mundial (DRUCK; FILGUEIRAS, 2007, p. 29). Portanto, para estes autores, a implementao de polticas econmicas ortodoxas em conjunto com polticas focalizadas de combate pobreza ocorre acompanhada pela reduo de polticas universais que so asseguradas pela Desvinculao de Receitas da Unio43 (DRU) que, por sua vez, garante a obteno de elevados supervits fiscais primrios e transferncia de renda do conjunto da sociedade para o capital financeiro. O impacto disso no oramento da Assistncia Social se d atravs da diminuio de recursos financeiros direcionados a esta rea, bem como por meio da utilizao dos recursos que devem ser aplicados nesta mesma rea e que so aplicados na rea econmica. Mesmo em meio aos ataques direcionados s polticas sociais de carter universal, a luta em prol da efetivao e consolidao da nova concepo de assistncia social continuou44. Destacou-se nesse perodo o movimento de presso em favor da assistncia social, denominado Frente Parlamentar em Defesa da Assistncia Social. Criado em 1999, reunindo diferentes parlamentares interessados na defesa da Assistncia Social, esse movimento intensificou a atuao do Legislativo nessa rea e, principalmente, na apresentao de projetos de lei (BOSCHETTI, 2003). Com a contribuio desse movimento, a assistncia social ganhou mais visibilidade no Legislativo, o que contribuiu para mudar a cultura e a viso da assistncia como ao clientelista e moeda poltica dos parlamentares (BOSCHETTI, 2003, p. 185 -186).

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A DRU desvincula 20% da receita tributria da Unio. Para aprofundamento, sugere-se a leitura de Druck e Filgueiras. Poltica social focalizada e ajuste fiscal: as duas faces do governo Lula. Revista Katlysis, Florianpolis, v. 10, n. 1, p. 24-34, jan./jun., 2007. 44 No mbito do Poder Legislativo, houve a atuao de alguns grupos favorveis que discursaram e apresentaram projetos de lei, principalmente, no perodo de 1994-2002. Destacaram-se nesse processo os partidos Partido dos trabalhadores (PT), Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) -, seguido Partido da Frente Liberal (PFL) e Partido Progressista Brasileiro (PPB). O PT, individualmente, o partido que mais tem apresentado projetos de lei (33,3%) (BOSCHETTI, 2003, p. 174).

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O governo FHC definia como prioridades as reas da sade, educao, emprego, agricultura e segurana. Entretanto, j no primeiro mandato presidencial, o governo FHC privilegiou a estabilidade econmica, no cumprindo o texto constitucional de 1988, no que diz respeito s polticas sociais. Assim, de 1995-1999, esse governo priorizou o controle da inflao, assim como os anteriores, e a manuteno da estabilidade da moeda, alm de encaminhar, como plataforma poltica, a necessidade de reformar o Estado (COUTO, 2008). O governo de FHC realizou aes em trs direes: a) no plano econmico, o ajuste fiscal, privatizou a maior parte das empresas pblicas, abriu os mercados com apoio total ao capital e realizou a desregulamentao trabalhista; b) no plano poltico, disseminou o discurso sobre a necessidade de transferir para a sociedade, principalmente para as Ongs, as tarefas do Estado, tornando o Estado mnimo para a classe trabalhadora , porm, priorizando e respondendo s demandas do capital; c) no plano social, realizou um verdadeiro desmonte do que foi construdo ao longo do perodo da cidadania regulada (1930/1984) (PEREIRA, 2006, p. 6). Nestes termos, na Sade, manteve o boicote oramentrio ao SUS; na Previdncia, realizou reformas no regime dos funcionrios pblicos e tornou mais rgidas as regras previdencirias; na Assistncia Social, criou o Programa Comunidade Solidria (PCS)45 financiado com recursos que no eram controlados pelo Conselho Nacional de Assistncia Social , que se configurou como uma poltica assistencialista, passando ao largo do que a LOAS estabelece e indo na contracorrente dos avanos inscritos na CF/88, e no

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Criado em 1995 e presidido pela primeira-dama Ruth Cardoso, esse Programa era considerado inicialmente como uma poltica de enfrentamento pobreza e reunia em seu conselho sociedade civil, Estado e mercado com a finalidade de promover aes de combate pobreza. conferiu forte impulso s articulaes entre o governo e a sociedade em geral que estavam ocorrendo no pas baseadas na idia de solidariedade (ALMEIDA, 2006). Essa idia se tornou um fundamento, no Brasil, para a realizao de aes de combate pobreza qualificadas, pelo governo da poca, como pblicas e participativas (ALMEIDA, 2006). O PCS foi um dos exemplos de criao de programas de combate pobreza criados e realizados por pases que aplicaram as polticas de ajuste para compensar os efeitos negativos (das tais), teve todas as suas iniciativas receberam financiamento de vrios organismos e agncias internacionais e contribuiu no incentivo e na promoo - para a emergncia das Organizaes Sociais de Interesse Pblico (Oscips) como uma estratgia de preparo das organizaes sociais para atuarem na rea social (ALMEIDA, 2006, p. 114).

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cumpriu com a lei, ignorando a necessidade de construo do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS)46 (PEREIRA, 2006, p. 6 ). Por meio do Programa Comunidade Solidria, o governo FHC retomou a matriz solidariedade como sinnimo de voluntarismo e de passagem da responsabilidade dos programas sociais para a rbita da iniciativa privada, buscando afastar o Estado de sua responsabilidade central que a garantia desses direitos, conforme a CF/88 (COUTO, 2008). A assistncia social, nos governos Collor, Itamar, FHC e Lula, embora tenha sido elevada ao patamar de poltica pblica e direito social universal a partir da CF/88, sua implementao foi marcada pela focalizao, pelo atendimento emergencial, pelo assistencialismo e pela centralizao nas decises relacionadas ao desenvolvimento de programas e projetos (PINHEIRO, 2003). A autora ressalta ainda que, nesse perodo, no campo da concepo, conviveram no Brasil vrias vises de assistncia social, das quais destaca duas correntes: a primeira se comportou como se no existissem a CF/88 e a LOAS, mantendo a poltica no patamar do clientelismo e barganha, com os mesmos programas e aes que j eram antes implementados. A segunda manteve-se nos padres formais da LOAS, os quais passaram a criar Conselho, Plano e Fundo, contudo, sem alterar sua concepo sobre a assistncia social, implementando-a como uma poltica para pobres o que d margem para que a mesma seja considerada uma pobre poltica para pobres , que, nesse sentido, continuaram trabalhando atendendo as necessidades imediatas dos mais pobres entre os pobres (PINHEIRO, 2003). Na contramo desse processo, o movimento social em prol da assistncia social concebida como poltica pblica e de seguridade, direito de cidadania e dever do Estado, continuou sua luta contribuindo para a sua redefinio (PINHEIRO, 2003).
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Foi na extinta Associao Nacional dos Empregados da Legio Brasileira da Assistncia ANASSELBA que se construiu, em 1990, um primeiro documento propondo um sistema nico gestor da assistncia social. Uma proposta, portanto, anterior LOAS construda pelo rgo de maior capilaridade na assistncia social poca. Essa construo flua da experincia dos trabalhadores da LBA em todo o Brasil e da vivncia parceira com a construo do SUS, ento j inscrito na CF/88 em seu artigo 200 (SPOSATI, 2006, p. 102). Tambm nessa data, realizou-se a I Conferncia Nacional de Assistncia Social, na qual foram expressas manifestaes e deliberaes pela institucionalizao do SUAS, sem, contudo, encontrar eco em aes normativas consentneas (SPOSATI, 2006, p. 103).

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Nessa perspectiva, e nesse campo de controvrsias de concepes tericas, filosficas e de aes, foram realizadas sete conferncias nacionais de Assistncia Social. As Conferncias Nacionais de Assistncia Social, assim como os fruns e os Conselhos so espaos fundamentais de participao e controle social. Estes espaos de participao e controle social passaram a existir no Brasil, a partir da dcada de 1980 devido a vrias mudanas ocorridas no campo das polticas sociais, como reivindicao participao de segmentos organizados da sociedade civil na formulao, gesto e controle social das polticas pblicas (RAICHELIS, 2006). O debate sobre as polticas sociais ganha relevncia pelo seu carter de mediao entre as demandas sociais e as respostas organizadas pelo aparato governamental na sua implementao. No Brasil, esse debate tem origem com as lutas contra a ditadura militar e o esforo pela construo democrtica do Estado e da sociedade civil (RAICHELIS, 2006). Desse modo, os movimentos sociais da poca, colocaram em discusso no apenas o padro histrico de realizao das polticas sociais em nosso pas (marcado pela seletividade, fragmentao, excluso e setorializao), mas tambm a necessidade de democratizao dos processos decisrios responsveis pela definio de prioridades e modos de gesto de polticas e programas sociais (RAICHELIS, 2006). Como resultado dessa conjuntura de reivindicaes sociais, instrumentos de democracia direta como plebiscito, referendo e projetos de iniciativa popular foram institudos como mecanismos de ampliao da participao popular nas decises polticas (RAICHELIS, 2006). Mas, o alargamento dos espaos de participao social no ocorrem com facilidade e nem isento de contradies, pois estes esto na contracorrente da reforma neoliberal que tende a deslocar os espaos de representao coletiva e de controle socializado sobre o Estado para a ao dos grupos de presso e de lobbies, desqualificando e despolitizando a fora da organizao coletiva (RAICHELIS, 2006, p. 78). Como espao de participao social, as Conferncias de Assistncia vocalizam demandas e pautas para a PNAS. Foram realizadas no Brasil (at a presente data) sete

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CNAS (trs no governo FHC e quatro no governo Lula), as quais desempenharam importante papel na luta pelo abandono da antiga concepo e das velhas prticas que marcaram a assistncia social brasileira, desde o seu surgimento e, principalmente, para a efetivao da nova concepo inscrita na Carta Magna a partir de 1988 e na LOAS. nesse espao de reivindicaes, avaliao da Poltica, apresentao de propostas e de deliberaes que foi construda e elaborada a Poltica Nacional de Assistncia Social e o SUAS - resultados das deliberaes que se realizaram nesse espao de luta e de presso. Pela importncia quanto a potencialidade para a efetivao da concepo e conduo da Poltica de Assistncia Social analisamos os relatrios finais e anais das Conferncias Nacionais de Assistncia Social a fim de compreender a trajetria histrica dessa Poltica e de como a intersetorialidade aparece nela inscrita.

3.2.1 As CNAS e a intersetorialidade

Quem tem um pssaro pousado no dedo sabe que, a qualquer momento, ele pode voar (Rubem Alves).

As CNAS47 realizaram-se bianualmente entre 1995 e 2009 (exceto o intervalo de 4 anos observado entre a 2 e a 3, perodo de aprofundamento do neoliberalismo, com governo FHC impedindo a realizao da 3 a partir do no financiamento e a no organizao desta). So elas: 1 Conferncia Nacional de Assistncia Social com o tema: Assistncia Social como um direito do cidado e dever do Estado (1995); 2 Conferncia Nacional de Assistncia Social com o tema: O Sistema Descentralizado e Participativo da Assistncia Social - Construindo a Incluso Universalizando Direitos (1997);

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H diferenas entre a periodicidade da CNAS e a CNS.

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3 Conferncia Nacional de Assistncia Social com o tema: "Poltica de Assistncia Social: Uma trajetria de Avanos e Desafios" (2001); 4 Conferncia Nacional de Assistncia Social com o tema: "Assistncia Social como Poltica de Incluso: uma Nova Agenda para a Cidadania - LOAS 10 anos (2003);

5 Conferncia Nacional de Assistncia Social com o tema: SUAS PLANO 10: Estratgias e Metas para Implementao da Poltica Nacional de Assistncia Social (2005);

6 Conferncia Nacional de Assistncia Social com o tema: Compromissos e Responsabilidades para Assegurar Proteo Social pelo Sistema nico da Assistncia Social (SUAS) (2007);

7Conferncia Nacional de Assistncia Social com o tema: "participao e controle social no SUAS" (2009).

Considerando o foco do nosso estudo, buscamos identificar se a intersetorialidade foi discutida nas Conferncias Nacionais de Assistncia Social, se foi apresentada como uma das demandas e qual a argumentao utilizada em sua defesa. As trs primeiras CNAS ocorreram no governo FHC (entre 1995 e 2002). A 1 CNAS ocorreu em 1995 (2 anos aps a aprovao da LOAS) e no contexto de priorizao do PCS. Foi resultado de presso exercida pela sociedade brasileira representada no Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) (BOSCHETTI, 2003). O tema foi Assistncia social como um direito do cidado e dever do Estado, e seu objetivo era analisar a situao da Assistncia Social e propor diretrizes para o aperfeioamento do sistema descentralizado e participativo. A intersetorialidade apareceu na agenda da 1 CNAS como integrao e como articulao com a demais polticas sociais. Como j destacado, quando se busca conhecer o histrico da implementao de aes intersetoriais no Brasil, no mbito da Assistncia Social, o marco inicial de sua discusso foi o Programa Comunidade

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Solidria (PCS)48 (COELHO, 2009). Ou seja, embora a intersetorialidade aparea na agenda da 1 CNAS, sua disseminao e implementao no mbito da assistncia social atrelou-se perspectiva do no-direito, da solidariedade, da parceria entre o mercado e a sociedade civil presente no PCS -, que segundo os participantes da 1 CNAS, rebaixa o cidado qualidade de pedinte do Estado e a assistncia como benemerncia, reflexo do contexto neoliberal de desresponsabilizao do Estado com a rea social e mercantilizao das polticas sociais. Temos a duas concepes de Assistncia Social nesse embate: de um lado, a perspectiva da assistncia como poltica pblica, direito social e de cidadania e dever do Estado, inscrita na CF/88; de outro, a velha concepo de assistncia como ajuda, dever moral, assistencialismo, clientelismo, que insiste em permanecer. A intersetorialidade nesse Programa (PCS) apareceu associada idia de parceria, solidariedade e convergncia das aes, no sentido de a sociedade assumir as responsabilidades do Estado, ou seja, a contracorrente de uma assistncia social concebida como poltica pblica e direito social e de cidadania, expressa na LOAS (aprovada em 1993). O contexto de realizao da 1 conferncia foi marcado pelo aprofundamento das idias neoliberais, materializadas na privatizao das empresas pblicas,

desresponsabilizao do Estado na implementao de polticas sociais, passando a atuar com mais nfase na regulao e financiamento das mesmas e no estmulo criao e generalizao das Organizaes no governamentais baseadas nos conceitos de parcerias e voluntariado. A intersetorialidade, nessa perspectiva pode ser utilizada para reforar na Poltica de Assistncia Social o carter de gesto da pobreza, contrariando o que prope a CF/88 e a LOAS/1993.

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Criado como estratgia de busca de um novo estilo de gerenciar aes pblicas com base na integrao e descentralizao das aes de governo e de articulao e coordenao de aes no combate fome e pobreza, se propunha a introduzir na esfera pblica novas formas de gerenciamento de programas sociais, evitando o clientelismo, a centralizao, a superposio e fragmentao das aes e a pulverizao dos recursos, eliminando a ineficincia, a descontinuidade e o desperdcio. Dentre seus princpios, o PCS propunha a integrao e a convergncia das aes (PELIANO; RESENDE; BEGHIN, 1995). Os autores (1995) ora usam a palavra integrao ora articulao.

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Na 1 CNAS a intersetorialidade aparece entre as deliberaes apresentadas, sendo considerada como importante para a efetivao da assistncia social como poltica pblica. Da primeira quinta CNAS, a intersetorialidade no apareceu como tema ou subtema. Nos textos das conferncias, tanto da primeira quanto das demais, possvel identificar duas concepes de assistncia social se defrontando: de um lado o velho assistencialismo, ajuda, clientelismo, o no direito , de outro o novo assistncia como poltica pblica, direito social e dever do Estado. E nesse processo de contradies que aparece a intersetorialidade defendida por perspectivas diferentes, ora reforando uma ora a outra. Diante da inexistncia de uma discusso sobre a intersetorialidade nas CNAS, no possvel afirmar se houve resistncia ou oposio em relao proposio da intersetorialidade, ou seja, no se percebe uma direo terica ou poltica sendo defendida explcitamente nesses eventos. Na 2 CNAS (novembro de 1997), o tema foi o sistema descentralizado e participativo da Assistncia Social - construindo a incluso - universalizando direitos e as discusses ocorreram com base em 5 eixos. A palavra intersetorialidade no aparece. Das 177 propostas aprovadas na 2 Conferncia, 8 se referiram a questo da articulao da Assistncia Social com as demais polticas setoriais . A articulao proposta partia do reconhecimento de que mesmo articulada s outras polticas setoriais, a PNAS no tem condies de enfrentar a pobreza. Por isso, era necessrio que: a) os rgos gestores da Assistncia Social realizarem parcerias e convnios com outras polticas setoriais; b) identificasse a rede de servios sociais de cada municpio para trabalhar a interface da assistncia social com as demais polticas pblicas; c) articulassem os conselhos de Assistncia Social com os demais conselhos setoriais, nas trs esferas de governo; d) articulassem a PNAS com as outras polticas setoriais, nas trs esferas de governo, notadamente de educao, sade, trabalho, habitao, saneamento, reforma agrria, poltica agrcola, assegurando a interface no que se refere a proposio de aes e financiamento (BRASIL, 1997).

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A importncia da articulao defendida seja em relao aos rgos gestores, aos conselhos, s esferas governamentais, seja em relao a identificao da rede de servios de cada municpio, diz respeito efetivao e materializao da Assistncia como uma poltica pblica49. Em 2001, perodo de transio de governos de FHC para Lula -, ocorreu a 3 Conferncia Nacional de Assistncia Social, com o tema: "Poltica de Assistncia Social: uma trajetria de avanos e desafios". Nessa Conferncia a palavra intersetorialidade apareceu no painel relacionado ao respeito e a garantia do comando nico em todos os nveis com a implantao de estruturas funcionais e os meios necessrios para a operacionalizao da poltica de assistncia social, garantindo a intersetorialidade com as demais polticas sociais (BRASIL, 2001). a primeira vez que a palavra intersetorialidade apareceu grafada nas CNAS50. A intersetorialidade defendida no sentido de que a assistncia social deve ser concebida e efetivada como uma poltica pblica e como primazia do Estado na sua conduo. Por isso, dever estar articulada s demais polticas pblicas, principalmente as da seguridade social: previdncia e sade. Ou seja, o sentido de intersetorialidade adotava um caminho inverso ao assumido pela poltica adotada nos governos Collor e FHC. Lula, a despeito de apresentar em seu programa de governo vrias propostas de mudanas (sobretudo na rea social), manteve a fragmentao das polticas de Seguridade Social, com a criao, no primeiro ano de governo, do Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar (MESA), e a manuteno dos Ministrios da Assistncia Social (MAS), da Previdncia Social (MPS) e da Sade (MS). No incio de 2004, com a reforma ministerial e as dificuldades enfrentadas pelo Programa Fome Zero para a efetivao de aes, o governo dissolveu o MESA e o MAS e criou o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), que rene as competncias do MESA, do MAS e da Secretaria-Executiva do Programa Bolsa-Famlia (PEREIRA, 2006).
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Cabe lembrar que nesse perodo, um ano aps a realizao da 2 CNAS, foi elaborada a primeira verso da Poltica nacional de Assistncia Social (1998) que foi aprimorada Nesses eventos, culminado com a segunda verso de 2004, trazendo em seu interior o SUAS.
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Se compararmos a temporalidade da discussso da intersetorialidade tanto na Sade (entre 1996 e 2000) quanto na Assistncia Social (AS) (2001), vemos que esse um tema recorrente e no fortuito.

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No mbito da poltica de combate pobreza e da Assistncia Social, destacam-se o Programa Fome Zero, o Programa Bolsa Famlia (PBF) e o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) (FREITAS, 2007). O Programa Fome Zero, lanado oficialmente no dia 30 de janeiro de 2003 com o objetivo de suprir a fome e as causas de excluso, envolvia todos os ministrios, as trs esferas do governo (federal, estadual e municipal) e a sociedade (era, portanto, um programa intersetorial). Alm disso, tinha a proposio de que a Poltica de Segurana Alimentar para o Brasil fosse executada pelas polticas estruturais, pelas polticas especficas e pelas polticas locais que poderiam ser implantadas por prefeituras ou pela sociedade civil (FREITAS, 2007). O Programa Fome Zero tinha como ponto de partida a linha de pobreza adotada pelo Banco Mundial51. Este Programa no foi implementado integralmente devido s vrias crticas pelo seu carter pontual e pela justificativa de que no precisava ter um ministrio prprio e sim deveria fazer parte do Ministrio da Assistncia Social. Com a reforma ministerial de 2004, Lula centraliza os programas de carter assistencial no MDS e unifica os programas de transferncia de renda em um nico: o Programa Bolsa Famlia, regulamentado pela Lei 10.836 (de janeiro de 2004) (MARQUES; MENDES, 2007). O Programa Bolsa Famlia (PBF), no atual governo (e desde sua implantao), considerado o carro-chefe da poltica social incorporou o Programa Fome Zero e prev a transferncia direta de renda (com condicionalidades52) que beneficia famlias consideradas pobres e extremamente pobres (com renda mensal por pessoa de R$ 70 a R$ 140) e extrema pobreza (com renda mensal por pessoa de at R$ 70), de acordo com a Lei 10.836, de 09 de janeiro de 2004 e o Decreto n 5.209, de 17 de setembro de 2004 (FREITAS, 2007). De acordo com o nmero e idade dos filhos, com valor reajustado a partir do primeiro semestre de 2011, o valor do benefcio recebido pela

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Considera pobre toda pessoa com renda inferior a US$ 1,00 por dia, deduzido dos gastos com aluguel ou prestao da casa prpria e imputado ao autoconsumo. 52 Ao entrar no PBF, a famlia se compromete a cumprir as condicionalidades do Programa nas reas de sade e educao, a saber: manter as crianas e adolescentes em idade escolar freqentando a escola e cumprir os cuidados bsicos em sade, ou seja, o calendrio de vacinao, para as crianas entre 0 e 6 anos, e a agenda pr e ps-natal para as gestantes e mes em amamentao (informao disponvel em: <http://www.mds.gov.br>. Acesso em: 28 nov. 2009).

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famlia passa variar entre R$ 32 antes 22 - a R$ 242,00 antes 200,00 mensais, sendo que o valor mdio do programa vai de R$ 96,00 para R$ 115,00. Em dezembro de 2004, o Bolsa Famlia estava implantado em 5.533 municpios (99,50% do total existente no pas), atingindo 6.571.842 famlias, a um gasto anual de R$ 5,3 bilhes (MARQUES; MENDES, 2007). O recebimento do Bolsa Famlia altera as condies bsicas da vida familiar, fazendo com que grande parte do recurso recebido seja dirigido para a alimentao. De 2003 a fevereiro de 2008, o Bolsa Famlia foi responsvel pela transferncia de R$ 28,2 bilhes populao de baixa renda (at R$ 120,00 per capita/ms), ou seja, beneficiou 45,8 milhes de brasileiros. E, em 2010 beneficiou 12,78 milhes53 de famlias. Essa abrangncia do programa contribui para o que Marques e Mendes (2007) denominam de um novo populismo54, ou seja, a hiptese dos autores a de que o governo Lula necessitou para se manter no poder alm de dar continuidade agenda neoliberal que ficou pendente ao final da gesto FHC , de uma base de sustentao poltica confivel (e por isso slida) que seria feita a partir da populao mais pobre. Do ponto de vista poltico, a implementao do programa Bolsa Famlia permitiu que o governo Lula estabelecesse fortes vnculos com a populao por ele beneficiada, direta ou indiretamente, o que explica sua alta popularidade em vrias zonas do pas (MARQUES; MENDES, 2007). Mas, esses programas no constituem um direito e sim so apresentados muitas vezes como uma benesse governamental, que pode ser alterada sem grandes discusses a depender do gosto e do interesse do presidente de planto. Apesar de ser considerado um programa (PBF) importante, por modificar as condies de vida de milhes de brasileiros, este recebe vrias crticas. Marques e Mendes (2007) concordam que no h contradio entre uma poltica econmica do governo Lula (que privilegia o grande capital financeiro) e a implementao de programa de combate pobreza, voltado s classes mais pobres da populao. Embora os autores reconheam a importncia do PBF, assinalam como problema principal o fato de ele ser um programa e no um direito social. E, por isso, o programa
53 54

Dado disponvel em: http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RI_senarc/grafico_BF_fam2.php?ibge=0 Fazem referncia ao poltica com a finalidade de obter legitimidade em relao ao governo por meio do cidado comum, das classes sociais de menor poder aquisitivo.

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pode ser considerado um instrumento de dominao e manipulao, como tambm uma poltica assistencialista, clientelista e manipulatria, do ponto de vista poltico. Tambm no governo Lula, marcos importantes de regulamentao da PNAS ocorreram. Em dezembro de 2003, a 4 Conferncia Nacional de Assistncia Social (CNAS), convocada em carter extraordinrio, retoma a valorizao dos espaos de controle social. Em sua plenria final, a 4 CNAS aprovou a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), que passou a prever a construo e implantao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), cujo modelo de gesto descentralizado e participativo. O SUAS foi um avano e concretiza um modelo de gesto que possibilita a efetivao dos princpios e diretrizes da poltica de assistncia, conforme definido na LOAS. Este princpio organizativo da Assistncia Social, baseado num modelo sistmico, aponta para a ruptura do assistencialismo, da benemerncia, de aes fragmentadas, ao sabor dos interesses coronelistas e eleitoreiros (PEREIRA, 2006, p. 8). A 4 CNAS teve como tema "Assistncia Social como poltica de incluso: uma nova agenda para a cidadania - LOAS 10 anos. No relatrio final dessa conferncia foram identificadas as palavras articulao e intersetorialidade. A primeira consta na quinta deliberao: garantir a implementao e ampliao de programas de preveno e proteo com centralidade na famlia, priorizando as condies de vulnerabilidade, desvantagem pessoal e/ou circunstanciais ou conjunturais em articulao com as demais polticas sociais. A segunda tambm aparece como deliberao: Efetivar a intersetorialidade entre as polticas pblicas, a partir da articulao dos rgos gestores e implantao do Sistema nico de Assistncia Social SUAS -, da definio de competncias e da aplicao de recursos, garantindo a

complementaridade entre as polticas, de forma a evitar o paralelismo, a fragmentao das aes e recursos, respeitando o Plano Plurianual PPA -, esferas federal, estadual e municipal (BRASIL, 2003, p. 27). Tambm apareceu relacionada implantao dos planos de proteo social do SUAS, no qual deve haver a garantia, dentre outras coisas, de que as aes de intersetorialidade das polticas pblicas estejam contempladas atravs da organizao dos servios disponveis e respeitados os diversos sistemas existentes e formas de financiamento, para que

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seja extinta a sobreposio de aes, ampliando a oferta de servios com melhoria da qualidade (BRASIL, 2003, p. 28). Ou seja, organizao das aes e servios em rede. Tal afirmativa enfatiza que a intersetorialidade por si s garantiria o acesso aos servios do SUAS e das demais polticas pblicas e tambm a melhoria da qualidade dos mesmos. Entretanto, o contexto econmico, poltico e social que influencia sobremaneira a expanso (ou retrao) e o acesso (ou no) aos direitos sociais. A 5 CNAS, realizada em 2005 com o tema SUAS PLANO 10: Estratgias e Metas para Implementao da Poltica Nacional de Assistncia Social, trouxe a intersetorialidade entre as deliberaes no eixo Compromissos ticos com os direitos scioassistenciais. A assistncia social deve ser operada atravs de uma rede de benefcios, servios, programas e projetos que devem manter relao de completude entre si [integralidade] e de intersetorialidade com outras polticas sociais (BRASIL, 2005, p. 311). Tambm foi identificada entre os direitos scio assistenciais, direito proteo social por meio da intersetorialidade das polticas pblicas, ou seja, os cidados devem ter acesso moradia, educa o, sade, segurana alimentar etc, que deve ser garantida via intersetorialidade (BRASIL, 2005, p. 314). Dentre as metas da gesto do SUAS, destacou-se a efetivao da intersetorialidade das polticas pblicas com o objetivo de assegurar o acesso dos usurios da assistncia social a servios nas reas de sade, esporte lazer, agricultura, pesca e extrativismo, habitao, segurana pblica, trabalho e renda , ou seja, assegurar a integralidade e a universalidade de acesso (BRASIL, 2005, p.323). Por meio da intersetorialidade, a assistncia social deve funcionar como um canal de acesso a bens produzidos coletivamente, servios e direitos bsicos junto aos sujeitos deles excludos e como uma rede de proteo, incluso e manuteno da incluso, fortalecendo o lado distributivo da seguridade social (PEREIRA, 2004). Alm dos Anais da 5 CNAS, nos textos Caderno de Estudos; Desenvolvimento Social em Debate e SUAS Plano 10, a intersetorialidade aparece: a) como paradigma de parceria e estratgia de rompimento com aes fragmentadas, e; b) estratgia de promoo do desenvolvimento social das famlias do PBF e superao da pobreza e da excluso. O governo defende que deve haver uma conjugao de esforos entre

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esferas de governo, sociedade em geral e famlias beneficiadas pelo PBF, alm de uma articulao entre os programas de transferncia condicionada de renda com os programas e servios da assistncia social para a superao da pobreza55 (BRASIL, 2005). Os discursos governamentais, registrados nos textos da 5 Conferncia, defendem sua diferena dos governos anteriores argumentando que o atual (governo Lula) est mudando a trajetria da assistncia social, rompendo com a lgica injusta e perversa do assistencialismo, do favorecimento e da improvisao (AZEVEDO, 2005, p. 81). Quanto a essa assertiva, dois pontos podem ser destacados: primeiro, h consenso entre os pesquisadores da rea, militantes e trabalhadores da Poltica a respeito de que, durante o governo Lula, houveram avanos significativos, dentre os quais destacam-se a elaborao e aprovao da PNAS, das NOB/SUAS (2005), NOBRH/SUAS (2006) e a NOB/SUAS 2010 com aprimoramento da gesto e qualificao dos servios socioassistenciais, construo e expanso dos CRAS etc. Contudo, em relao ao argumento de que o governo possibilitou o rompimento com a lgica injusta e perversa do assistencialismo, do favorecimento, os dados e anlise j construdas indicam o contrrio. Em primeiro lugar, o PBF carro chefe da poltica social no governo Lula no um direito social e, sim um programa executado via Centro de Referncia da Assistncia Social (CRAS) que recebe mais recursos financeiros que os programas, projetos e servios do SUAS direito social e de cidadania (BEHRING, 2009). Segundo, o prprio Bolsa Famlia tem contribudo para a formao de uma base slida de sustentao poltica para o atual governo (MARQUES; MENDES, 2007). Nesse sentido, a implementao e supervalorizao do PBF um dos programas de combate pobreza -, em detrimento da Poltica de Assistncia Social, deixa claro que h contradies entre as argumentaes e a implementao da Poltica. Retomando as argumentaes dos representantes governamentais sobre a poltica de assistncia, Azevedo (2005), aponta alguns desafios: a) garantir a integrao da
55

A Lei n 10.836, que cria o Programa Bolsa Escola define que A execuo e a gesto do Programa Bolsa Famlia so pblicas e governamentais e dar-se-o de forma descentralizada, por meio da conjugao de esforos entre os entes federados, observada a intersetorialidade, a participao comunitria e o controle social (artigo 8) (BRASIL, 2004, sp).

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assistncia social com as demais polticas pblicas, especialmente a sade, previdncia social e educao, superando dificuldades intersetoriais e

potencializando a ateno integral populao; e considera como desafio maior; b) avanar na estratgia de efetivao da articulao da assistncia social com as demais polticas pblicas a fim de contribuir para que o Brasil supere a pobreza, as desigualdades e a violao de direitos, construindo um novo pas. Entretanto, a pobreza e as desigualdades sociais e econmicas so inerentes forma como o modo de produo capitalista se organiza. Esses problemas foram agravados a partir da reestrutrao do capitalismo que ocasiona o crescimento do desemprego, o subemprego (trabalho informal) e impe ao Estado a conteno de gastos com a rea social (CORREIA, 2007; BEHRING, 2008). Por sua vez, a Assistncia Social, na atualidade fica impossibilitada de contribuir com a superao da pobreza, pois fica cada vez mais seletiva e focalizada, atendendo, dos pobres, os mais pobres, sendo assim, retirada de si a perspectiva de redistribuio de renda, de poltica pblica e de direito social. Como a Assistncia junto com s demais polticas sociais pode contribuir para que o Brasil supere a pobreza, as desigualdades e a violao de direitos, construindo um novo pas, se a poltica social no priorizada, e sim a poltica econmica, principal geradora da pobreza, das desigualdades e das violaes de direitos? Esse tem sido o contexto (aqui exaustivamente repetido) desde os anos 90: priorizao da economia, em detrimento da efetivao das conquistas sociais e, principalmente, da democracia. A 6 CNAS, realizada em 2007 com o tema Compromissos e responsabilidades para assegurar proteo social pelo SUAS Sistema nico da Assistncia Social, apresentou entre os subtemas a intersetorialidade entre as polticas sociais e destas com o desenvolvimento econmico, com destaque para a palestra de abertura, painis e oficinas. Na palestra de abertura do evento56 apontou-se a necessidade de continuidade da estruturao do MDS para a implantao do SUAS e da articulao da poltica de assistncia social, a partir do SUAS, com outras polticas setoriais e programas de governo. Nos painis e oficinas, a intersetorialidade foi apresentada
56

Proferida pelo Ministro Patrus Ananias, Ministro de Estado do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e por Jos Antonio Moroni, representante do Colegiado de Gesto do Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC).

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como um dos desafios e recomendaes implementao do SUAS; uma das indicaes para viabilizao do SUAS; capaz de solucionar os problemas sociais; forma de superao da fragmentao e superposio de aes; garantia de direitos e estratgia para o alcance da integralidade no sentido da universalizao dos direitos sociais acesso s demais polticas sociais -, um dos princpio da PNAS de 2004 (BRASIL, 2007). Embora a intersetorialidade tenha aparecido como subtema, colocada como uma categoria compreendida conceitualmente por todos que dela se utilizam. Ela aparece como se no fosse atravessada por contradies e/ou influenciada pelo contexto econmico, poltico e social. A intersetorialidade tambm apareceu como um conceito no compreendido por profissionais externos Assistncia Social. Tal assertiva pressupe que este um conceito compreendido entre os tcnicos vinculados Assistncia Social. Todavia, estudos sobre a intersetorialidade no mbito da assistncia social mostram que, na prtica, isso no ocorre. Por exemplo, consenso entre os autores consultados que a intersetorialidade recebe diferentes interpretaes pelos profissionais tanto no mbito da sade como da assistncia social. Santana (2008) destaca a diferenciao na assimilao/compreenso e vivncia da intersetorialidade e representaes sociais diferenciadas sobre o que seja ela. Atrelado ao nvel da ao, sua definio aparecia ora como dilogo, proximidade, rede, ora como troca, trabalho conjunto, contato. Ou seja, para muitos tcnicos da assistncia social, a intersetorialidade configura-se como ao de encaminhamento ou contato com outros setores. Ao no colocar a necessidade de aprofundamento do debate dentro da Assistncia Social, as anlises situam o problema como externo ao setor o que cria uma falsa imagem da questo. Retomando a 6 CNAS, as deliberaes foram aprovadas sob a forma de metas nacionais a serem incorporadas ao Plano Decenal de Assistncia Social, sendo a intersetorialidade uma das diretrizes. A intersetorialidade nesta CNAS apareceu como demanda relacionada a articulao com outras polticas setoriais para a implementao de atividades produtivas; necessidade de elaborao e

implementao de uma poltica nacional intersetorial para migrantes, pessoas em situao de trnsito e pessoas em situao de rua; efetivao do Plano Nacional de

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Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes; cofinanciamento de programas intersetoriais de gerao de ocupao e renda para jovens, adultos e idosos nas reas rurais e urbanas do municpio ; fortalecimento e envolvimento da sociedade na defesa e elaborao de polticas pblicas, articuladas intersetorialmente; realizao de campanhas educativas e informativas; fortalecimento da articulao com as demais polticas pblicas para a garantia da instalao de unidades tcnicas de capacitao, destinadas a jovens e adultos; elaborao de um Plano Governamental de ao intersetorial, em parceria com a sociedade civil (BRASIL, 2007). As deliberaes dessa CNAS esto relacionadas implementao de atividades produtivas, gerao de ocupao e renda, e envolvimento da sociedade na defesa e elaborao de polticas pblicas, articuladas intersetorialmente/elaborao de um plano governamental de ao intersetorial, em parceria com a sociedade civil. Elas expressam as influncias de mudanas realizadas na esfera econmica, iniciadas na dcada de 1970 em nvel mundial, que repercutiram no mbito poltico e social que, por sua vez, provocaram uma reconduo da lgica que inspira a construo das polticas sociais (MAURIEL, 2008). Esse processo, denominado de reestruturao produtiva e financeirizao do capital, sustentado pelo pensamento neoliberal, influenciaram sobremaneira o Brasil, a partir da dcada de 1980 e se aprofundaram na dcada de 1990 (CORREIA, 2007; BEHRING, 2008). Para alcanar altas taxas de lucros, o capital se reorganizou, e no seu eixo de reestruturao est a volta da liberdade do mercado quebrando o pacto socialdemocrata e demolindo o Estado intervencionista (CORREIA, 2007). uma interveno da luta de classes contra a classe trabalhadora, que por meio do fluxo de capitais mobilizados entre os mercados mundiais favorece a formao de monoplios financeiros que controlam a economia mundial, processo realizado pela destruio dos direitos sociais e trabalhistas realizadas atravs da flexibilizao das relaes trabalhistas, terceirizao (CORREIA, 2007). No conjunto dessas conseqncias destaca-se o desemprego estrutural crescente (ALENCAR, 2008; SOARES, 2003; TELLES, 2001).

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Alencar (2008) afirma que, no Brasil, a partir de 1990, uma das principais aes de enfrentamento ao desemprego no mbito das polticas de emprego e renda tem sido as iniciativas de apoio e de incentivo s pequenas unidades econmicas 57, consideradas, como soluo, no s para a pobreza, mas, sobretudo para o desemprego a partir dessa dcada. Essas polticas estimuladoras e apoiadoras do empreendorismo compem o processo de transferncia da esfera econmica e poltica para a esfera privada da responsabilidade pela insero produtiva, por meio da disseminao da idia de que o trabalhador o responsvel pela sua insero no mercado de trabalho (ALENCAR, 2008), como se o desemprego no fosse inerente ao processo de reestruturao do capital. Com isso, o trabalho acaba sendo retirado do campo dos direitos sociais e cidadania para ser remetido s condies de cada um no mercado, e da responsabilidade do Estado na sua garantia (ALENCAR, 2008). Alm de gerar reflexos no mundo trabalho, esse fenmeno se reflete na construo e implementao das polticas sociais. Segundo Mauriel (2008), a partir da

reestruturao do capital houve tambm uma mudana no paradigma de anlise da pobreza e, consequentemente, uma outra forma de pensar o social, correspondendo, portanto, a outras formas de enfrentamento da questo social. Nessa perspectiva, o bem-estar passa a ser uma questo de opo individual que se pode escolher e adquirir no mercado e, com isso, as polticas pblicas sociais tornaram-se aliadas do mercado e no uma forma de proteo contra ele (MAURIEL, 2008). Nessa tica, a questo das desigualdades, da pobreza, tornada prioridade na agenda de reformas das polticas sociais a partir dos anos de 1990 conforme recomendaes dos organismos multilaterais, e at mesmo do desemprego, passa a ser tratada sob a concepo da redistribuio, mas no de renda, e sim, de capacidades (MAURIEL, 2008). Nessa linha de pensamento,
o combate pobreza, no contexto atual, ganha um tom individualizado, centralizado nas caractersticas e comportamento dos pobres e, as polticas sociais, sob esse prisma, so concebidas como instrumentos para ajudar na construo de habilitaes que tornaro esses indivduos inserveis no padro

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Vistas como problema na dcada de 1970, perodo de incorporao para o assalariamento. (ALENCAR, 2008).

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de sociabilidade contempornea (uma sociedade de troca, de mercado, com dimenses globalizantes) (MAURIEL, 2008, p. 327).

Ou seja, nessa concepo terico-metodolgica, os sujeitos sociais so responsveiss pelo seu prprio bem-estar (SOARES, 2003), pois o seu problema a pobreza no est relacionado sua (falta de) renda e nem de insero no mercado, mas sim falta de capacidades, de habilitaes e de liberdades (de escolha) (MAURIEL, 2008). A nfase implementao de atividades produtivas e de gerao de ocupao e renda, presentes na poltica de assistncia social, ilustram essa assertiva, na qual o indivduo que deve fazer a prpria mudana (MAURIEL, 2008, p. 326). Por essa forma de conceber o real, o desemprego, a pobreza e a desigualdade social e econmica, so considerados como no inerentes ao sistema capitalista, mas sim, problemas individuais que podero ser resolvidos via polticas sociais de desenvolvimento de capacidades e habilitaes, as quais passam a uma forma de compensao das desvantagens de capacidade [...], onde a focalizao funciona para tornar mais eficiente o uso dos recursos (MAURIEL, 2008, p. 327). com essa concepo que a incluso produtiva aparece na PNAS de 2004 e, consequentemente na sua implementao. nesse contexto que est a inserida a intersetorialidade que, na 6 Conferncia, aparece relacionada articulao de polticas setoriais para a implementao de atividades produtivas, programas intersetoriais de gerao de ocupao e renda para jovens, adultos e idosos e envolvimento da sociedade na defesa e elaborao de polticas pblicas, articuladas intersetorialmente. A intersetorialidade, sob esse aspecto, pode, alm de reforar na poltica de assistncia social o carter de gesto da pobreza, de compensao de desvantagens de capacidade, poder contribuir tambm para a permanncia e manuteno da idia de que a pobreza e o desemprego esto relacionados s caractersticas individuais das pessoas, retirando-os da esfera do capital - transferindo-os para uma dimenso tica -, e, portanto, retirando do mbito do Estado a responsabilidade pelo bem-estar e pela efetivao dos direitos sociais, em favorecimento mercantilizao das polticas sociais. Poder, ao contrrio de materializar a complementaridade que deve existir no acesso aos direitos sociais, de

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modo a garantir integralidade e a efetivao dos direitos socioassistenciais (COUTO et al, 2010), reforar a transferncia, para o mbito privado (pessoas, famlias e comunidades), de responsabilidades no enfrentamento e resoluo das expresses da questo social (SOARES, 2003), fortalecendo a mercantilizao das polticas sociais, em detrimento da expanso e efetivao dos direitos sociais. Alm disso, a intersetorialidade pode favorecer, em relao gesto da Assistncia Social, a consolidao do modelo gerencial, expresso da contrarreforma realizada no mbito do Estado, que enfatiza apenas a eficincia e eficcia da poltica, perspectiva exclusivamente instrumental e de diminuio dos gastos (BRAVO; MATOS, 2007). Desse modo, a intersetorialidade como garantia de eficcia/eficincia das aes (e no como garantia de acesso a condies dignas de vida) incorpora uma perspectiva que atende aos interesses do capital em detrimento da expanso dos direitos sociais, contribuindo para a que a mesma seja cada vez mais focalizada e seletiva. Alm do relatrio final da 6 Conferncia, os cadernos de textos trazem dois artigos, um do Ministro do Desenvolvimento Social e Combate Fome (Patrus Ananias), e o outro de Jos Antnio Moroni58 e Alexandre Ciconello59. Segundo Ananias (2007), a consolidao da poltica de assistncia social - do SUAS - contribui para a superao das aes fragmentadas e as prticas clientelistas ou discriminatrias. Entretanto reconhece que a promoo da intersetorialidade um desafio. Para o autor (2007), ela est associada a transversalidade:
trata-se de conciliar, de forma dinmica e com determinao poltica, os direitos e garantias individuais com os direitos sociais, econmicos e culturais, incluindo os direitos ambientais, no quadro unificador dos direitos e deveres fundamentais (ANANIAS, 2007, p. 64).

H aqui contradies entre o ponto de vista do que se defende e do que se realiza. Primeiro, o ministro defende a necessidade da intersetorialidade assim como outros autores brasileiros como forma de superar a fragmentao e a superposio de

58

Membro da Executiva Nacional da Associao Brasileira de Organizaes No-Governamentais (ABONG) e do Colegiado de Gesto do Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC). 59 Assessor da rea de Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais (DHESCAs) e do INESC.

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aes; contudo, na prtica governamental, o que se verifica que no mbito da Assistncia Social as aes realizadas reforam a setorializao, enfraquecendo a efetivao e consolidao da PNAS. Um exemplo disso que, tanto a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) quanto a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS/2004) garantem que a assistncia social deve garantir a sobrevivncia60 dos cidados, todavia, no mesmo perodo desse governo e, paralelamente a Assistncia Social, aprovada a Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN) (n 11.346, de 15 de setembro de 2006) e o estabelecimento do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN) com fundos e ministrios diferenciados -, sem esquecer, claro, do Programa Bolsa Famlia tambm com fundo prprio, sendo apenas executado via CRAS. Estes so exemplos de aes que se realizam paralelamente Assistncia Social, e at recebem a denominao de ao de assistncia social, porm, os recursos no vo para o Fundo Nacional de Assistncia Social e nem pertencem ao Ministrio MDS ao qual est vinculada a Poltica. Essas aes e programas, embora sejam aes importantes e necessrias diante da realidade brasileira existente, contribuem para a no consolidao da Assistncia Social como uma poltica pblica e de direito. No mbito da Assistncia Social, defende-se a intersetorialidade na perspectiva de articular os programas, projetos, servios e benefcios entre si e tambm a prpria Poltica com as demais polticas sociais e econmicas. Entretanto, discute-se a intersetorialidade da Assistncia Social com o PBF, com o SISAN e/outras aes similares que pertencem ao seu mesmo campo de ao (ou setor). A intersetorialidade, tal como posta no argumento do ministro, necessria pelo fato de que a poltica de assistncia social no d conta de resolver por si s os problemas sociais, por isso outras polticas devem garantir o direito ao trabalho e renda, sade, educao etc. Concordamos que a assistncia social por si s no d conta de resolver

60

Segundo Sposati (2007), a sobrevivncia relaciona-se a trs campos: a) desenvolvimento biopsicossocial e se refere ao ciclo de vida proteo ao enfrentamento das fragilidades favorecendo a ampliao da maturao do ser humano em sua capacidade de reproduo; b) sobrevivncia associada natureza tica e implicando a preservao da dignidade humana satisfao das necessidades humanas bsicas (PEREIRA, 2000); c) proteo que garanta a renda e o rendimento.

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os problemas sociais que so mltiplos e complexos, por isso ela dever ser implementada intersetorialmente para a potencializao de suas aes e o alcance da integralidade. Todavia, a intersetorialidade entre os diferentes sistemas e polticas sociais pblicas, apesar de demandar requisies conceituais e tcnicas para sua operacionalizao, depende principalmente da atuao poltica dos gestores pblicos da assistncia social em cada uma das esferas de governo, na articulao com as demais secretarias/ministrios em nvel de governo, para que seja possvel avanar em um processo que tenha lcus institucional e no ocorra apenas como pontualmente, com base em iniciativas isoladas e em relaes pessoais entre os tcnicos (COUTO; YAZBECK; RAICHELIS, 2010). Moroni e Ciconello (2007, p. 79) defendem a intersetorialidade nas polticas pblicas como uma condio fundamental para a efetivao dos direitos humanos, mas reconhecem a existncia de vrios desafios a serem enfrentados. Afirmam que, entre os desafios, destaca-se a estrutura burocrtica setorializada do Estado que influencia diretamente as polticas sociais que, para eles, tambm seguem a mesma lgica. Outros desafios so apontados pelos autores (2007): Cultura institucional do Estado e tambm da sociedade que opera numa lgica setorial e fragmentada, por motivos e condicionantes diversos; Falta de articulao horizontal na esfera federal entre os conselhos discutem as mesmas questes separadamente; Dificuldade dos rgos setoriais efetivarem os encaminhamentos de deliberaes realizadas em conferncias que, em sua maioria, so

intersetoriais, que esto relacionadas com outros rgos gestores; Falta de participao dos governos nos espaos, e a forma como esses espaos esto constitudos, alimentam uma concepo de poltica social setorial com dificuldades de articulao de aes e estratgias; Discusso reduzida s polticas sociais mnima na rea das polticas econmicas.

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Como possibilidades, os autores (2007) consideram que a criao de uma estrutura fsica Centro de Referncia da Assistncia Social (CRAS) - de atendimento e expanso dos programas de transferncia de renda possibilita que a assistncia social seja o lugar privilegiado de execuo e articulao das polticas pblicas. Para Moroni e Ciconello (2007), a intersetorialidade deve ocorrer no somente entre as polticas sociais, mas envolver tambm as polticas econmicas para que assim, por meio dos servios e benefcios socioassistenciais fundamentais para a universalizao dos direitos sociais , possa ocorrer o enfrentamento da pobreza. Segundo os autores, essa articulao deve se iniciar dentro do conjunto de programas e servios do prprio MDS, e questionam: Como falar em intersetorialidade das polticas se muitas vezes no se tem nem a integrao dos programas de uma mesma poltica? (MORONI; CICONELLO, 2007, p.84). Afirmam ainda que, sem a articulao da Assistncia Social com as demais polticas sociais e econmicas e de desenvolvimento, ela continuar sendo uma poltica de gesto da pobreza e no uma poltica de transformao social. Os autores ora usam as palavras integrao, articulao, e intersetorialidade, como se fossem sinnimas. Todavia, conforme o dicionrio Aurlio Buarque de Holanda (2004), cada palavra apresenta um significado distinto. Desse modo, integrar sinnimo de completar, integralizar, entre outros. Articulao vincula-se a unio de articulaes, juno formando cadeias, ligao e unio (HOLANDA, 2004). J intersetorialidade uma palavra formada por um prefixo e um sufixo. O prefixo inter indica relao de reciprocidade (HOLANDA, 2004). Nestes termos, intersetorialidade indicaria uma relao de reciprocidade entre os setores, uma articulao entre os setores, pois articulao aponta para juno formando cadeias. Contudo, alguns autores tm usado a palavra integrar que, conforme o dicionrio no o , como sinnimo de

intersetorialidade e articulao. Inclusive na LOAS e na PNAS (2004) aparece o conceito integrar e no o conceito de intersetorialidade. Na NOB/SUAS (2005) que aparece a palavra intersetorialidade. Esses autores utilizam integrao como sinnimo de intersetorialidade e citam justamente a parte da LOAS que fala sobre a integrao

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da assistncia com as demais polticas como a explicitao da necessidade da intersetorialidade inscrita nessa poltica. Na 7 CNAS (2009), com o tema "participao e controle social no SUAS", a intersetorialidade apareceu nas deliberaes nos eixos: 1 - necessidade de ampliao da participao popular, mobilizando e capacitando os usurios para intervir nas decises, avaliar e fiscalizar a poltica de assistncia social, para que se realize a intersetorialidade com as demais polticas pblicas; 2 - promover espaos de dilogo intersetorial para garantir a articulao dos servios socioassistenciais e das demais polticas pblicas, possibilitando a participao do usurio; e 4 necessidade da viabilizao da elaborao do oramento da seguridade social de forma articulada entre as trs polticas setoriais (Sade, Previdncia Social e Assistncia Social). Enfim, a intersetorialidade apareceu nas CNAS analisadas, ora como integrao ora como articulao, sempre relacionada dimenso tcnica e operativa, esvaziando-se seu contedo poltico. Isso revela que, passadas quase duas dcadas da aprovao da LOAS, a despeito dos avanos alcanados, particularmente aps a aprovao da PNAS e do SUAS em 2004, a PNAS (expressa aqui no exemplo do debate sobre a intersetorialidade no interior das CNAS) ainda enfrenta conjunturas adversas, perante as quais os sujeitos comprometidos com a sua feio pblica buscam construir um projeto de resistncia e de ruptura frente imploso de direitos alimentada pelo iderio neoliberal (COUTO, YAZBEK, RAICHELIS, 2010 , p. 37). Nesse contexto adverso, a PNAS de 2004 explicita e torna clara as diretrizes para
a efetivao da Assistncia Social como direito de cidadania e responsabilidade do Estado, apoiada em um modelo de gesto compartilhada pautada no pacto federativo, no qual so detalhadas as atribuies e competncias dos trs nveis de governo na proviso de atenes socioassistenciais, em consonncia com o preconizado na LOAS e nas Normas Operacionais (NOBs) editadas a partir das indicaes e deliberaes das Conferncias, dos Conselhos e das Comisses de Gesto Compartilhada (Comisses Intergestores Tripartite e Bipartite CIT e CIBs) (COUTO, YAZBEK, RAICHELIS, 2010, p. 38).

Estas autoras (2010, p. 38), ao apresentarem e problematizarem a PNAS e o SUAS, argumentam que, a sua implantao tem liberado, em todo o territrio nacional, foras polticas que, no sem resistncias, disputam a direo social da assistncia social na

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perspectiva da justia e dos direitos que ela deve consagrar, embora o contexto seja de retrocesso para as polticas sociais e de restrio de direitos devido a contrarreforma realizada no mbito do Estado (BEHRING, 2008). A PNAS, tal como a Poltica Nacional de Sade, traz como um dos seus pressupostos a intersetorialidade considerada como importante para o enfrentamento das expresses da questo social que dever
expressar a articulao entre as polticas pblicas, por meio do desenvolvimento de aes conjuntas destinadas proteo social bsica ou especial e ao enfrentamento das desigualdades identificadas nos territrios de abrangncia (COUTO, YAZBEK, RAICHELIS, 2010, p. 39).

Nessa tica, os programas e servios devero ser implementados de forma integrada com vistas superao da fragmentao da ateno pblica s necessidades sociais da populao de forma que, envolva e agregue as diferentes polticas sociais em torno de objetivos comuns, ou seja, a intersetorialidade dever ser o princpio orientador da construo das redes municipais, pois uma forma de gesto de polticas pblicas que est necessariamente relacionada ao enfrentamento de situaes concretas vividas pela classe trabalhadora, que no pode ficar a merc do mercado, mas depende do acesso a servios pblicos para o seu enfrentamento (COUTO, YAZBEK, RAICHELIS, 2010, p. 40). Considerando o contexto marcado pela mundializao da economia, reestruturao produtiva, neoliberalismo e reforma do Estado (BEHRING, 2008) que influenciou o processo de construo e implementao da Assistncia Social, embora a intersetorialidade nos textos das CNAS aparea como uma das estratgias para a consolidao do rompimento com o modelo antigo da assistncia social e como esforo para a garantia dos direitos sociais (BRASIL, 2007), esta foi incorporada tambm, como garantia de eficcia/eficincia das aes no sentido de diminuio de investimentos na rea social, realizado por meio da implementao das parcerias com foco na solidariedade e voluntariado. Ou seja, nessa perspectiva a intersetorialidade pode ser utilizada para reforar na Poltica de Assistncia Social o carter de gesto da pobreza, contrariando o que prope a CF/88 e a LOAS/1993.

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A intersetorialidade, portanto, se traveste dos interesses, ideais e intenes vigentes em cada momento histrico. Ou seja, mesmo sendo defendida no mbito dos movimentos sociais como o foi nas CNS e nas CNAS como garantidora de direitos , num contexto de contrarreforma do Estado, ela foi apropriada pelo projeto conservador concorrendo para o processo de refuncionalizao do Estado voltado para a defesa dos interesses do capital, em detrimento da garantia e expanso dos direitos sociais, e da universalizao das polticas sociais. Parafraseando Pereira61 ao fazer a anlise da PNAS-SUAS no d para fazer certas colagens sem nenhuma reflexo, ou seja, a intersetorialidade requer reflexo e explicitao de seus sentidos e implicaes. Configurado o debate sobre a intersetorialidade nas CNAS, agora necessrio refletir sobre o Sistema nico de Assistncia Social e a proteo social bsica nele inserido.

3.2.2 O SUAS, a Proteo Social Bsica e a intersetorialidade

A gente quer passar um rio a nado, e passa; mas vai dar na outra banda num ponto muito mais embaixo, bem diverso do em que primeiro se pensou. Viver nem no muito perigoso? (Guimares Rosa).

De acordo com a PNAS (2004, p. 26-27), a organizao da assistncia social segue as seguintes diretrizes: Descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao as normas gerais esfera federal e a coordenao e execuo dos respectivos programas s esfera estadual e municipal. Bem como as entidades beneficentes e de assistncia social, garantindo o comando nico das aes em cada esfera de governo, respeitando as diferenas e as caractersticas socioterritoriais;

61

Entrevista concedida a Mirella Souza Alvarenga, mestranda do Programa de Ps-Graduao em Poltica Social (PPGPS), da Universidade Federal do Esprito Santo (UFES).

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Participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis; Primazia da responsabilidade do Estado na conduo da Poltica de Assistncia Social em cada esfera de governo; Centralidade na famlia para concepo e implementao dos benefcios, servios, programas e projetos.

Deste modo, a PNAS, traz a previso e a definio do SUAS que regula e organiza, em todo territrio nacional, servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais, de carter continuado ou eventual, executados e providos por pessoas jurdicas de direito pblico sob um critrio universal e uma lgica de ao em rede hierarquizada e em articulao com iniciativas da sociedade civil. Para o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS), o SUAS define e organiza os elementos essenciais e imprescindveis execuo da poltica pblica de assistncia social, possibilitando a normalizao dos padres nos servios, na qualidade do atendimento aos usurios, nos indicadores de avaliao e resultado, na nomenclatura dos servios e na rede prestadora de servios socioassistenciais (BRASIL, 2009). A assistncia social, na perspectiva do SUAS, dever ser realizada por meio das denominadas protees afianadas, divididas em: Proteo Social Bsica (PSB), Proteo Social Especial (PSE) de Mdia Complexidade e de Alta Complexidade. A Proteo Social Bsica destinada populao em situao de pobreza, privao (ausncia de renda, precrio ou nulo acesso aos servios pblicos, dentre outros) (BRASIL, 2004). A preveno de situaes de risco (por intermdio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies) e o fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios so os objetivos da Proteo Social Bsica. Esse nvel de proteo prev o desenvolvimento de servios, programas e projetos locais de acolhimento, convivncia e socializao de famlias e de indivduos, conforme identificao da situao de vulnerabilidade apresentada. As aes de Proteo Social Bsica (PSB) devero incluir as pessoas com deficincia e serem organizadas em rede, de modo a inseri-las nos servios e benefcios ofertados, tanto o Benefcio de Prestao

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Continuada (BPC) quanto os eventuais. A PSB deve ser realizada nos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS). Entretanto, no territrio brasileiro, sua distribuio geogrfica desigual: o Nordeste se destaca por possuir a maior quantidade de CRAS (2.106), em segundo lugar a regio Sudeste (1.977), e o Sul (888) (BRASIL, 2009). Em relao aos Estados com maior nmero de centros, destacam-se: Minas Gerais, So Paulo e Bahia. Desse modo, a PSB no fica assegurada a todos os cidados e cidads que dela necessitarem. O CRAS responsvel pela articulao dos servios socioassistenciais no seu territrio de abrangncia, por uma atuao intersetorial na perspectiva de potencializar a proteo social, assim como tem a funo de organizar a vigilncia da excluso social de sua rea de abrangncia, em conexo com outros territrios. Alm disso, vale dizer que nos CRAS existem equipes de referncia responsveis pela execuo da proteo social bsica, pela organizao e pela coordenao da rede prestadora de servios socioassistenciais locais do SUAS (BRASIL, 2009). Os CRAS e CREAS compem a Rede Socioassistencial considerada como conjunto integrado de aes de iniciativa pblica e da sociedade, que ofertam e operam benefcios, servios, programas e projetos o que supe a articulao entre todas as unidades de proviso de proteo social, e que devem desenvolver suas aes articulados com os setores no seu territrio mas no s -, pois ambos atendem os mesmos sujeitos pertencentes classe de trabalhadora (BRASIL, 2005, p. 94).

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PETI

Sistema de Justia

Mov. Sociais

MP

Sade

Cons. Tutelar

Educao CREAS

Habitao

Abrigos Trabalho CRAS

Figura 4. Parceiros do CRAS e CREAS na constituio da rede. Fonte: Desenho adaptado pela autora.

A figura 4 exemplifica alguns dos possveis parceiros dos CRAS e do CREAS a serem acionados na perspectiva da intersetorialidade, pois os cidados que recorrem Assistncia Social tambm precisam de trabalho, da educao, da habitao, entre outros para que tenha suas necessidades satisfeitas. A implantao dos CRAS no pas teve inicio em 2005 com 770 unidades de atendimento em 466 municpios brasileiros (TAVARES, 2005). As unidades dos CRAS so espaos fsicos localizados em regies mais pobres das cidades voltadas para atendimento socioassistencial. Tambm funcionam como um espao para o desenvolvimento de aes complementares do Bolsa Famlia e estabelecem interfaces com o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) e com programas de

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incluso produtiva, gerao de trabalho e renda, dentre outros. Neles atua a Equipe de Referncia do CRAS - uma equipe de trabalhadores da poltica de assistncia social responsveis pela implementao do Programa de Atendimento Integral Famlia (PAIF), de servios e projetos de proteo social bsica e pela gesto articulada no territrio de abrangncia, sempre sob orientao do gestor municipal. Esse conjunto de trabalhadores denominado equipe de referncia do CRAS e sua composio, regulamentada pela Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS (NOBRH/SUAS) de 2006, depende do nmero de famlias referenciadas ao CRAS. E, o nmero de famlias referenciadas em cada CRAS depender do porte do municpio62 O espao fsico do CRAS deve refletir sua principal concepo: o trabalho social com famlias, operacionalizado por meio do Programa de Atendimento Integral Famlia (PAIF). Assim, caso se opte pela oferta de servios socioeducativos de convvio geracionais, bem como de projetos de incluso produtiva no CRAS, o espao fsico dever ser ampliado e adequado, de acordo com as orientaes especficas de cada servio socioeducativo, e de modo a no prejudicar o desenvolvimento do PAIF (BRASIL, 2009) A estruturao do espao fsico do CRAS de responsabilidade do municpio como cumprimento do requisito de habilitao ao nvel bsico ou pleno de gesto do SUAS. Nos CRAS devero ser desenvolvidos: Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF) expressa um conjunto de aes

relativas acolhida, informao e orientao e insero em servios da assistncia social, tais como servios socioeducativos e de convivncia, encaminhamentos a outras polticas, promoo de acesso renda e, especialmente, o acompanhamento sociofamiliar; Programa de Incluso Produtiva e projetos de enfrentamento pobreza;

62

A PNAS classifica como municpio de pequeno porte 1 (populao at 20.000 habitantes), pequeno porte 2 (entre 20.001 a 50.000 habitantes); mdio porte (entre 50.001 a 100.000 habitantes); grande porte (entre 100.001 a 900.000 habitantes) e metrpoles (superior a 900.000 habitantes) (BRASIL, 2004, p. 12).

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Centro de Referncia para idosos; Servios para crianas de 0 a 6 anos; Servios Socioeducativos para crianas, adolescentes e jovens na faixa etria de

6 a 24 anos; Programas de Incentivo ao protagonismo juvenil, e de fortalecimento dos

vnculos familiares e comunitrios; Centros de informao e de educao para o trabalho, voltados para os jovens e

adultos (BRASIL, 2004). Dados do MDS (2009) apontam que as aes mais executadas pelos CRAS so as atividades de convivncia que inclui a participao de gestantes, crianas, famlias do Programa Bolsa Famlia (PBF) e idosos - palestras temticas conforme as necessidades e demandas apresentadas equipe do CRAS, atividades com jovens de 15 a 17 anos Projovem -, atividades de gerao de renda - incluso produtiva e grupos de convivncia com a terceira idade. Para o desenvolvimento das aes a serem executadas nos CRAS necessria a realizao de parcerias com a Sade, Educao, Segurana Pblica, associao de moradores, habitao, empresas, habitao, esporte, etc. Dados de Arajo et al (2010) apontam que entre as atividades realizadas nos CRAS destacam-se o atendimento prioritrio a crianas, adolescentes e mulheres, encaminhamentos, desenvolvimento de cursos voltados para a gerao de renda, palestras, reunies socioeducativas com famlias, o que denota uma reatualizao das aes desenvolvidas pelos antigos Centros Sociais, com o privilegiamento do atendimento individual e psicologizando-se as formas de atendimento das famlias (ARAJO et al, 2010, p. 128). Em relao ao trabalho desenvolvidos nos CRAS e a intersetorialidade, os autores consultados destacam a articulao dos CRAS com a Sade e a Educao no acompanhamento das condicionalidades do Bolsa Famlia e tambm no

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desenvolvimento de atividades educativas para publicizarem o Programa (SANTANA, 2008; COELHO, 2009; SILVA; SENNA, 2009). consenso entre esses autores o fato de que a intersetorialidade importante para a potencializao das aes, seja na rea da Assistncia Social, da Sade e das demais polticas sociais e, de que ela ainda est em construo. Em relao intersetorialidade, Couto, Yazbek e Raichelis (2010) argumentam que a mesma necessria para o enfrentamento de situaes geradas por condies multicausais. Supe a articulao entre sujeitos que atuam em reas que, considerando suas especificidades e experincias particulares, possam criar propostas e estratgias conjuntas de interveno pblica para o enfrentamento de problemas complexos que no poderiam ser resolvidos de forma isolada (COUTO; YAZBEK; RAICHELIS, 2010). E, supe tambm vontade e deciso polticas dos agentes pblicos, respeitando-se as particularidades e as diversidades de cada setor, que no deveria se sobrepor, contudo, aos processos pactuados entre as polticas setoriais no espao institucional (COUTO; YAZBEK; RAICHELIS, 2010, p. 40). Entretanto, Arajo et al (2010, p. 129), ao analisar os servios e atenes prestadas pelos CRAS e CREAS, pontua que as informaes coletadas mostram que h dificuldades na articulao das aes dos CRAS e CREAS com as outras polticas pblicas, inviabilizando a intersetorialidade e as aes de referncia e contrareferncia. As autoras destacam que a articulao, na maioria dos municpios , se realiza mediante uma relao denominada pelas mesmas de colaborao das demais polticas pblicas com a Assistncia Social, em geral viabilizada pelo relacionamento pessoal entre os gestores e no por uma institucionalidade construda na perspectiva da potencializao dos servios e da responsabilidade pblica com o enfrentamento da questo social. Outro ponto importante observado por Arajo et al (2010), diz respeito a rede socioassistencial que se relaciona com os CRAS, que segundo as autoras, constitudo, predominantemente, de entidades privadas. Isto revela um paradoxo,

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[...] a PNAS aponta para a possibilidade de ruptura com a matriz caritativa e filantrpica que sedimenta relaes de tutela e assistencialismo e, ao mesmo tempo, a existncia e amplitude dessas entidades tem favorecido a associao da Assistncia Social com a benesse em detrimento do direito (ARAJO et al, 2010, p. 129).

Yazbek et al (2010), ao analisar a implantao e implementao do SUAS em So Paulo e Minas Gerais, observou que, em grande parte dos municpios analisados, o planejamento e as intervenes intersetoriais so processos em lenta construo, pois envolvem mudanas mais profundas tanto nas instituies sociais quanto em suas prticas e nas formas de articulao das aes das organizaes gestoras das polticas sociais. Segundo Yazbek et al (2010), o desafio para a construo da intersetorialidade se coloca tanto na busca de articulao das iniciativas pblicas estatais como destas com as organizaes da sociedade, na perspectiva da construo de uma rede protetiva no mbito da PNAS. Outro aspecto apontado por estas autoras um processo de articulao realizado pelos CRAS, caracterizado como frgil, pela ausncia de procedimentos regulares e sistematizados de superviso de servios intencionalmente planejados em conjunto e regulados pelo poder pblico. A Proteo Social Especial (PSE) de Mdia Complexidade, ao contrrio da PSB, atende famlias com direitos violados, mas cujos, vnculos familiar e comunitrio no foram rompidos. Sua estrutura tcnico-operativa oferece servios de ateno especializada e mais individualizada realizada nos Centros de Referncia Especializado de Assistncia Social (CREAS). A Proteo Social Especial de Alta Complexidade visa garantir a proteo integral, cuja gama de assistncia abarca moradia, alimentao, higienizao e trabalho protegido para famlias que se encontram sem referncia ou em situao de ameaa (isto , quando necessitam ser retiradas de seu ncleo familiar ou comunitrio). Para regulamentar o SUAS foi aprovada a Norma Operacional Bsica (NOB/SUAS), em 2005 e tambm a Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos (NOB-RH/SUAS), em 2006. De acordo com a NOB/SUAS, so princpios do SUAS: matricialidade sociofamiliar; territorializao; a proteo pr-ativa;

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integrao seguridade social; integrao s polticas sociais e econmicas.

A matricialidade sociofamiliar refere-se execuo da poltica de assistncia social com centralidade na famlia objetivando a superao da focalizao, tanto relacionadas a situaes de risco como a de segmentos (BRASIL, 2005), considerando a diversidade sociocultural familiar, contribuindo para o processo de emancipao destas, enquanto sujeitos coletivos (BRASIL, 2004, p. 36). Neste sentido, a famlia o ncleo bsico de acolhida, convvio, autonomia, sustentabilidade e protagonismo social (BRASIL, 2005, p. 90). O planejamento da localizao da rede de servios deve ser realizada a partir dos territrios de maior vulnerabilidade e risco de forma a promover o alcance de universalidade de cobertura das famlias atendidas e, principalmente, para facilitar o acesso s aes desenvolvidas nos CRAS. E deve ocorrer promoo da proteo pr-ativa que se refere ao desenvolvimento de um conjunto de aes capazes de reduzir a ocorrncia de riscos e danos sociais, sendo realizada, principalmente no mbito da proteo social bsica. O princpio da territorializao visa possibilitar a proteo social de Assistncia Social na perspectiva da universalidade de cobertura entre indivduos e famlias, sob situaes similares de risco, e no planejamento da localizao da rede de servios, a partir dos territrios de maior incidncia de riscos sociais. Segundo a NOB/SUAS, o princpio de integrao Seguridade Social implica a reafirmao de que a rede de proteo social brasileira compem-se da previdncia social, da sade e da assistncia social que devem manter relaes de completude e integrao com anlise da incidncia de riscos populao brasileira (BRASIL, 2005. p. 91). E, por fim, o princpio de integrao s polticas sociais e econmicas, refere-se dinmica e gesto da Assistncia Social e do reconhecimento de que os riscos

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sociais se concentram no mbito social e econmico, exigindo aes intersetoriais e de integrao territorial (BRASIL, 2005, p. 91, grifos nossos). A PNAS aqui nos d o primeiro recorte de nosso objeto de estudo a proposio de aes intersetoriais como condio sine qua non para a superao dos riscos sociais que no se restringem aos limites da Assistncia Social. Assim, sade e assistncia social, e os dispositivos - UBSF e CRAS se prope a executar aes intersetoriais. A literatura sobre o assunto aponta discusses de prticas intersetoriais em programas ora do mbito da Sade ora da Assistncia Social. Encontrou-se tambm a meno de aes intersetoriais entre SUAS e o SUS no Rio de Janeiro (SANTANA, 2008) e aqui a autora centrou a anlise no Programa Bolsa Famlia - e entre a poltica de sade (Estratgia de Sade da Famlia) e de assistncia (Centro de Referncia em Assistncia Social) em Planalto Serrano, Serra/ES (RUI; GONALVES; ALVES, 2010). As anlises em geral estruturavam a partir de um setor, suas demandas e esforos por utilizar a rede socioassistencial existente em seu territrio. A intersetorialidade na sade foi analisada a partir da implementao do Programa de Sade da Famlia em alguns municpios do Brasil63. Os autores objetivaram: a) apreender como os profissionais da Sade da Famlia (SF) compreendiam a intersetorialidade (PAULA; PALHA; PROTTI, 2004); b) estudar o tema da

intersetorialidade e sua relao com o discurso e a prtica da SF (ALMEIDA, 2008); c) analisar o processo de trabalho intersetorial das equipes (PAPOULA, 2006); e d) analisar a implementao da ESF e a atuao intersetorial (GIOVANELLA et al, 2009). Os dados encontrados na reviso bibliogrfica mostram que a tentativa de realizao da intersetorialidade no ocorre com facilidade. Os autores destacam a existncia de fatores restritivos implementao da intersetorialidade que se relacionam a: a) recursos humanos - falta de participao da comunidade, de apoio da prefeitura e falta de tempo devido grande demanda assistencial, muita dedicao e pouca
63

Distrito Oeste de Ribeiro Preto, Campina Grande/Para[iba (PB), Divinpolis/Minas Gerais (MG), Petrpolis/Rio de Janeiro (RJ), Aracaju, Belo Horizonte, Florianpolis e Vitria/Esprito Santo (ES).

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valorizao,

formao

profissional

insuficiente

em

relao

atribuies

competncias da ESF, dificuldade na articulao com outros setores contribuindo para o aumenta da desmotivao dos profissionais em relao intersetorialidade, grande demanda por ateno curativa, rodzio dos profissionais; b) gesto - ausncia da intersetorialidade da agenda da maior parte dos gestores da sade e dos prefeitos e investimento em aes intersetoriais com carter contingencial, com variaes de gesto para gesto, e assim sucessivamente; c) participao social - ausncia de apoio e de facilitao da articulao com outros setores por parte da prefeitura, ausncia de participao da comunidade, dificuldade de sustentao permanente da participao social (ALMEIDA, 2008; PAPOULA, 2006); d) falta de resposta dos setores, aos problemas que lhes so encaminhados; e) excessiva burocracia; f) estrutura precria das Unidades de Sade da Famlia (USF) (PAPOULA, 2006). Alm desses fatores dificultadores do processo intersetorial, foram identificados problemas na implementao da ESF, tais como: dificuldade na organizao do sistema de referncia e contrarreferncia para a garantia das aes com resolutividade, insatisfao salarial, desgaste e sobrecarga de trabalho (LEITE; VELOSO, 2009), os quais contribuem para a ausncia da intersetorialidade e da integralidade no Programa. Entre os fatores facilitadores da prtica intersetorial na ESF, os autores destacam: a proximidade geogrfica e mesma hierarquia dos setores com as ESF; esclarecimento do papel intersetorial das ESF; discusso do diagnstico da comunidade em espao de tempo menor ou igual a seis meses e as iniciativas prprias das ESF para buscar a ao intersetorial, atitude de luta das ESF por melhorias, busca de solues s situaes problemticas que encontraram, compromisso com a busca de mudanas em suas comunidades (PAPOULA, 2006); e presena de fruns comuns com diversidade de escopo e presena de polticas municipais integradas de abrangncia municipal nas quais esbelece-se a intersetorialidade como diretriz de construo das polticas pblicas locais (GIOVANELLA et al, 2009). A intersetorialidade se coloca como um desafio assistncia sade e confundida com conceitos e prticas da interdisciplinaridade. Ou seja, pouco compreendida em termos conceituais (PAULA; PALHA; PROTTI, 2004; PAPOULA, 2006).

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Giovanella et al (2009) afirmam que a participao das ESF nas aes intersetoriais nem sempre ocorre, pois apenas metade ou menos dos profissionais das ESF nos quatro municpios pesquisados Aracaju, Belo Horizonte, Florianpolis e Vitria/ES participam de atividades conjuntas com outros setores para a soluo de problemas da comunidade, e, em outras regies foi identificado at mesmo ausncia de intersetorialidade (LEITE; VELOSO, 2009). As principais iniciativas intersetoriais identificadas pelos autores (2009) transcenderam Sade, sendo lideradas por outros setores e correspondiam a uma poltica de desenvolvimento social municipal integrada (GIOVANELLA et al, 2009). Por outro lado, a intersetorialidade capitaneada pela sade permitiria a ressignificao das prticas e a construo de processos coletivos de trabalho. Neste sentido, a intersetorialidade atenderia a necessidade de uma viso integrada dos problemas sociais, demandada pela concepo de promoo sade (MIOTO; NOGUEIRA, 2009). Em relao concepo de intersetorialidade por parte dos tcnicos, os autores identificaram que se refere a: uma atuao integrada de setores e atores para a resoluo de problemas relacionados sade; aes isoladas dos setores municipais; aes de educao em sade (ALMEIDA, 2008). Ou seja, a intersetorialidade concebida de diferentes formas, pelos sujeitos sociais. Por seu turno, as experincias de intersetorialidade no mbito da Assistncia Social relacionam-se a: a) anlises de experincias concretas de implementao do Programa Bolsa Famlia (PBF) em diferentes cidades brasileiras (COELHO, 2009; SILVA; SENNA, 2009; SANTANA, 2008; PINHEIRO, 2007) e do Programa de Garantia de Renda Familiar Mnima (PGRFM) (SAMPAIO; CHRISPI; LOURENO, 2005). Coelho (2009) estudou a intersetorialidade no PBF implementado em Manguinhos (RJ). Aponta que, embora tenham sido realizadas mudanas administrativas e operacionais no municpio para a implementao do programa, a intersetorialidade foi inibida devido a: a) falta de dilogo, de articulao e de informao entre todos os envolvidos no programa; b) falta de estmulos a adeso ao programa, gerando nos profissionais a

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idia de que o PBF era apenas mais um trabalho com novas demandas, sem a criao de condies para seu desenvolvimento; c) elevado nmero de demandas a serem atendidas que impediram a realizao e participao de reunies; d) falta de incentivo intersetorialidade entre os profissionais das diferentes polticas participantes do PBF; e) ausncia de orientao da gesto para o desenvolvimento de parcerias; f) inexistncia de espaos coletivos que envolvesse os profissionais que trabalhavam diretamente com o pblico, dificultando a troca de informaes e planejamento conjunto; e g) ausncia de estmulo e de planejamento no processo de trabalho. A intersetorialidade ocorreu no nvel das coordenaes do PBF, atravs das parcerias que se formaram em torno das aes que envolveram a populao no cadastramento e/ou acompanhamento das condicionalidades do programa. Contudo, no encontrou correspondncia dessas aes nas rotinas da sade, nem da assistncia social, que no se comunicavam entre si e nem desenvolviam propostas conjuntas ou complementares. Conclui que a criao de mecanismos de incentivo intersetorialidade entre os profissionais dos servios pode colaborar para a ampliao da sinergia entre as aes desenvolvidas (COELHO, 2009). Silva e Senna (2009) examinaram o processo de implantao do PBF no Rio de Janeiro com enfoque no esforo de articulao intersetorial, na perspectiva dos gestores municipais, com o objetivo de identificar os obstculos institucionais enfrentados pelo municpio na implantao das condicionalidades do mesmo e sua articulao intersetorial. Dentre os limites e desafios para a articulao intersetorial, enfatizados pelos gestores municipais, destacam-se: a inexistncia prvia de aes intersetoriais por parte da Secretaria Municipal de Assistncia Social (SMAS); a violncia urbana; e a insuficincia de recursos financeiros transferidos pela Unio e pelo governo estadual (SILVA; SENNA, 2009). Ou seja, a operacionalizao da intersetorialidade um grande desafio. Santana (2008), embora tenha se proposto a discutir a intersetorialidade entre o Sistema nico de Sade (SUS) e o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), focou sua anlise da intersetorialidade no PBF. A autora (2008) afirma que para a realizao

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da intersetorialidade no municpio, foram realizadas mudanas administrativas e institucionais. Todavia, constatou que a ao intersetorial caminhou lentamente no programa. Dentre os desafios para a efetivao da intersetorialidade, cita a interdisciplinaridade e a interinstitucionalidade; a superao dos efeitos da cultura institucional e do legado das aes isoladas; a identificao de objetivos comuns para mediar o planejamento; e a definio de prioridades amplamente discutida em conjunto com os atores sociais envolvidos no problema em questo. Como principal dificuldade destaca a assimilao/compreenso e vivncia da intersetorialidade e representaes sociais diferenciadas sobre o que seja ela (SANTANA, 2008). Pinheiro (2007) tambm analisou a intersetorialidade relacionada ao PBF. Para ela a intersetorialidade est associada transversalidade64. Nessa tica, a resoluo de problemas deve pautar-se na escolha de formas democrticas e dialgicas nas trocas realizadas entre os atores do processo para que ocorra o entendimento da realidade em seus mltiplos sentidos (PINHEIRO, 2007). Em relao intersetorialidade entre a Sade e a Assistncia destaca-se o trabalho de Rui, Gonalves e Alves (2010). As autoras analisaram como a intersetorialidade construda pelas equipes do CRAS e ESF do bairro Planalto Serrano, em Serra/ES. Em relao a intersetorialidade constatam que: 1) o acmulo de atividades impede a execuo das aes planejadas e compromete o planejamento com outros setores; 2) as aes realizadas ou desenvolvidas em parceria tanto entre a ESF e o CRAS como entre estes e outros setores, acontecem de forma pontual e para atender demandas especficas; 3) no h consenso entre os tcnicos em relao ao conceito, aparecendo sempre atrelado ao nvel da ao, sendo definido por estes ora como dilogo, proximidade, rede, ora como troca, trabalho conjunto, contato; e 4) a intersetorialidade se inscreve nas aes dos profissionais da ESF e do CRAS ora pelo discurso, ora pelo desejo, ou seja, o trabalho intersetorial entre estas equipes ainda embrionrio (RUI; GONALVES; ALVES, 2010).

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A transversalidade entendida como a capacidade de perpassar diversas realidades, segmentos, dimenses e setores, de forma a abranger a complexidade real dos problemas (PINHEIRO, 2007, p. 4).

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Nos estudos analisados, a intersetorialidade apareceu: a) ora como via para a garantia de direitos, buscando-se: (a) atender populao, de forma articulada, entre setores pblicos e privados, (b) romper com o sectarismo e (c) unir esforos para superar os problemas que atingiam grande parte da populao. Para tanto, os governos municipais estimulam aes entre os setores; b) como necessidade imposta por uma poltica/programa e sobre a qual os tcnicos no podem se interpor. H uma profuso de estudos de caso sem uma problematizao que ultrapasse o limite das descries dos fatos. Prevaleceu nos trabalhos o conceito proposto por Inojosa (2001) e Junqueira (1997). O que chama a ateno nesses textos foi que os relatos destacam muito mais os entraves execuo de uma prtica intersetorial do que de fato sua expresso concreta. Portanto, ao limitar ao que no permite implementar a ao intersetorial, os tcnicos deixam de problematizar essa categoria, no ultrapassando um conceito restrito dimenso tcnico-operativa. Construdo esse caminho, agora hora de analisar os discursos dos tcnicos da regio de So Pedro (Vitria/ES) sobre a intersetorialidade entre CRAS e ESF.

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4 INTERSETORIALIDADE ENTRE CRAS E ESF: OS (DES)CAMINHOS DE UM PERCURSO

H que sentar-se na beira do poo da sombra e pescar luz cada com pacincia (Pablo Neruda).

Como estratgia, os dados sero discutidos considerando trs eixos: 1 Planejamento das aes das equipes do CRAS e da ESF; 2 Aes que demandam articulao entre CRAS e ESF; 3 Concepes dos tcnicos acerca da intersetorialidade.

4.1 PLANEJAMENTO DAS AES DAS EQUIPES DO CRAS E DA ESF 4.1.1 O Centro de Referncia da Assistncia Social de So Pedro, territrio I, e a ao intersetorial
Como uma unidade pblica estatal descentralizada da PNAS, o CRAS de So Pedro, localizado no territrio I65 (MAPA 1), oferta servios e aes de Proteo Social Bsica.

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Aps a inaugurao do CRAS de Resistncia ocorrida no final de 2010, a Regio So Pedro foi dividida em dois territrios. Os bairros de Ilha das Caieieras, Comdusa, Redeno, Santos Reis, So Jos, So Pedro I e Santo Andr, pertencem ao territrio I. Neste territrio funciona as USFs Ilha das Caieiras, situada em So Pedro I, e Santo Andr, situada no mesmo bairro. O territrio II engloba os bairros de Resistncia, conquista e Nova Palestina (tambm denominada pelos moradores de So Pedro V), no qual esto inseridas as USFs Resistncia e So Pedro V, situada em Nova Palestina.

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Mapa 1 Regio So Pedro. Fonte: Prefeitura Municipal de Vitria/ES

sua equipe compete a gesto territorial da rede de assistncia social bsica, devendo promover a organizao e a articulao das unidades a ele referenciadas e o gerenciamento dos processos nele envolvidos. A equipe composta por 1 coordenadora (assistente social), 4 assistentes sociais, 1 psicloga, 1 pedagoga, 3 estagirios de Servio Social, 1 assistente administrativo, 4 vigilantes (dois diurnos e dois noturnos), 1 auxiliar de servios gerais e 1 cozinheira (QUADRO 3).

Composio da equipe do CRAS territrio I Cargo Quantitativo Vnculo empregatcio - Agncia Adventista de Coordenador (Assistente social) 1 - Contrato. Desenvolvimento Recursos (ADRA); - 2 da ADRA; Assistente social 4 -3 Contratados; - 1 Efetivo. 1 da Fundao Monte Belo 4.000 famlias e Vnculo institucional N de famlias referenciadas

Assistenciais

Educacional (FEMB); - 1 da PMV.

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Composio da equipe do CRAS territrio I Cargo Quantitativo Vnculo empregatcio Psicloga Pedagoga Assistente administrativo Vigilantes Auxiliar de servios gerais Cozinheira Estagirios de Servio Social Quadro 3 - Composio da equipe de referncia do CRAS territrio I. Fonte: CRAS territrio I. Sistematizao da pesquisadora. 1 3 Contrato Estgio ADRA EMESCAM e SALESIANA 4 1 Contrato Contrato VISEL SERDEL 1 1 1 Contrato Contrato Contrato PMV FEMB ADRA Vnculo institucional

N de famlias referenciadas

4.000 famlias

Na composio da equipe do CRAS de So Pedro, territrio I, tm-se para 4.000 (quatro mil) famlias referenciadas, sete profissionais de nvel tcnico superior, um tcnico de nvel mdio - em conformidade com a NOB-RH de 2006 -, sendo que dos 7 (sete) profissionais, apenas um efetivo. Um dos requisitos da NOB-RH/SUAS que as equipes de referncia para os CRAS devem contar sempre com um coordenador de nvel tcnico superior concursado, independente do porte do municpio, mas no CRAS de So Pedro, ele um profissional contratado por uma empresa terceirizada. Em relao a esse requisito, a composio da equipe no est em conformidade com a NOB-RH de 2006. Por outro lado, apenas dois tcnicos so do quadro da PMV (1 assistente social e 1 psicloga). Alm da terceirizao na contratao de tcnicos pela prefeitura de Vitria, a Secretaria de Assistncia Social realiza a gesto dos CRAS por meio de convnios com duas entidades sociais: a Fundao Monte Belo (FEMB) e a Agncia Adventista de Desenvolvimento e Recursos Assistenciais ADRA (CARVALHO, 2010). Para que as aes sejam executadas, a SEMAS realiza um planejamento anual envolvendo os 12 CRAS do municpio de Vitria/ES. Neste momento so discutidas as aes de cada CRAS (o objetivo padronizar as aes, respeitando-se as

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particularidades e demandas de cada territrio) no sentido de pensar formas de integrao destes com outros equipamentos situados no seu territrio de abrangncia. Tal planejamento, previsto no Plano Municipal de Assistncia Social - 2006-2009 (item 4 sobre a gesto), estabelece a necessidade de
criao de esferas de integrao das aes tanto internamente Semas (sic) quanto externamente, com outras secretarias e no espao dos territrios da cidade, buscando a intersetorialidade, a articulao com outros nveis de governo, a parceria com ongs (sic), movimentos sociais e organizaes comunitria [...] (VITRIA [20--]).

Esse processo envolveria uma articulao intrainstitucional - outros setores da Prefeitura Municipal de Vitria (PMV) - e interinstitucional - outros nveis de governo, ONGs etc. Como estratgia de gesto, a intersetorialidade apontada como uma necessidade para potencializar e dinamizar os recursos. Tal justificativa atende a dois argumentos: a) de eficcia/eficincia das aes, evitando a pulverizao de esforos da Prefeitura no desempenho de suas aes e; b) necessidade de conteno de gastos no mbito do Estado. Essa lgica inerente ao processo de reconfigurao do capital, pois concorre para que o Estado se readeque a esse contexto. Nesse sentido, a eficcia/eficincia das aes como forma de evitar a pulverizao de esforos e de aes e, a necessidade de conteno de gastos por parte do Estado esteve presente durante todo o processo de construo da poltica de Assistncia Social, por meio da defesa da intersetorialidade como um dos seus pressupostos. No planejamento das aes a serem realizadas no territrio I, as demandas espontneas direcionadas ao CRAS (que vo desde encaminhamentos a outros setores ou servios) so recebidas pelo Grupo de Acolhimento Social (GAS), responsvel por apresentar s famlias demandantes de seus servios todas as aes desenvolvidas no CRAS. O GAS insere as famlias nas aes do CRAS e encaminha para outros setores da PMV e/ou instituies presentes ou no no territrio de abrangncia do CRAS (figura 5)

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Figura 5 Servios socioassistenciais do CRAS e a ele articulados. Fonte: CRAS So Pedro Sistematizao da pesquisadora.

As famlias podem ser includas nos grupos de acompanhamento a partir do acolhimento social, de acordo com seu perfil e os objetivos dos programas e grupos. As famlias usurias do CRAS, geralmente so encaminhadas para a rede

socioassistencial do territrio, bem como para os seguintes programas, projetos, benefcios e demais servios desenvolvidos no CRAS: Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF)66 Nesse programa, os tcnicos realizam aes socieducativas, visitas domiciliares e atendimento individual no acompanhamento das famlias, o que inclui os encaminhamentos das mesmas e/ou membros para os bens e servios presentes na Rede Socioassistencial do Municpio de Vitria: unidades de sade, Programa Agente Jovem, Clnica de Orientao Psicolgica

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Co-financiado pelo MDS, o principal programa de Proteo Social Bsica do SUAS. Desenvolve aes e servios bsicos continuados para famlias em situao de vulnerabilidade social na unidade do CRAS. O PAIF necessariamente ofertado no CRAS. Foi criado em 18 de abril de 2004 (portaria n. 78) pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS. Seu objetivo : a) prestar servios de acolhimento, acompanhamento e insero nos servios socioeducativos e de convivncia; b) desenvolver atividades coletivas e comunitrias, encaminhamentos das famlias para os demais servios socioassistenciais e demais polticas sociais.

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e Social (COPS)67, Conselho Tutelar e Centro Integrado de Cidadania (CIC) (VITRIA, 2007a). Em relao COPS, o vnculo se dava de duas formas: 1) a famlia quando passava a ser referenciada ao CRAS j tinha filhos atendidos pela COPS; e; 2) por orientao ou encaminhamento antes do funcionamento do CREAS. Na atualidade, os encaminhamentos devero ser feitos ao CREAS para, ento, este, caso seja necessrio, encaminhe COPS. Essa articulao, portanto, interinstitucional. Nas aes socioeducativas so abordados diferentes temas sugeridos pelos participantes. Segundo os tcnicos, no final de cada ano, feito em cada programa, projeto ou grupo, uma avaliao, junto com as famlias, das aes realizadas, na qual se abre espao para que a famlia possa sugerir aes e/ou temas a serem desenvolvidos no ano seguinte. A partir das sugestes apresentadas pelas famlias e demais participantes, os tcnicos dos CRAS, ao inclu-las no planejamento anual, buscam a participao de outros setores, caso seja necessrio. A partir de ento, fazem contato com o setor convidado, em reunio no CRAS, apresentam o tema sugerido pelas famlias e preparam, em conjunto, a ao a ser desenvolvida. Considerando os encaminhamentos e as aes socioeducativas desenvolvidas, dados obtidos nos relatrios mostram que, as articulaes realizadas pelo CRAS, por meio do PAIF so: 1) no mbito da Sade: a) com unidades vinculadas secretaria municipal de sade: unidades de sade, Centro Psicossocial II - Centro de Preveno e Tratamento de Toxicmanos (CPTT); b) com organizaes da sociedade civil: Associao de Diabticos e Hipertensos do Estado do Esprito Santo (ADHIP-ES); 2) no mbito da Assistncia Social destacam-se:

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Inserida na Proteo Especial de mdia complexidade, a Clnica de Orientao Psicolgica e Social (COPS) um centro de referncia no atendimento de meninos e meninas com distrbios de conduta. A clnica atende crianas e adolescentes em situao de vulnerabilidade, e proporciona a incluso das famlias no processo de recuperao de meninos e meninas, por meio da terapia familiar.

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a) recursos prprios da secretaria municipal de Assistncia Social: Programa Agente Jovem; b) instituies privadas conveniadas Assistncia Social: Clnica de Orientao Psicossocial (COPS); 3) Conselhos de Direitos: conselho tutelar da criana e do adolescente; 4) no mbito da secretaria de Cidadania e Direitos Humanos: o Centro Integrado de Cidadania de Vitria68, e; 5) Instituies privadas de ensino superior (Univix).

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O Centro Integrado de Cidadania de Vitria (CIC), popularmente conhecido como "Casa do Cidado", rene no mesmo local servios bsicos para a populao, prestados pelos governos municipal, estadual e federal.

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Rede prpria da Sade Sade Associao de pacientes/usurios da sade Rede prpria da AS Rede particular credenciada da AS

Unidade de Sade CAPs II ADHIPES Agente Jovem COPS

Assistncia Social

Conselho de defesa de direitos

Conselho Tutelar da Criana e do adolescente

Centro Integrado de Cidadania de Vitria

Instituies de Ensino Superior

Figura 6 Articulao do CRAS com a rede socioassistencial do territrio. Fonte: Relatrios trimestrais qualitativos. Sistematizao da pesquisadora.

As articulaes ocorrem de duas formas: por encaminhamentos e palestras. Entre os temas discutidos, destacam-se: a) Paternidade Responsvel, ao conjunta do CRAS com os acadmicos do Curso de Psicologia da Univix (VITRIA, 2008a); b) os dez passos para um bom relacionamento, com a colaborao da psicloga da Unidade de Sade da Famlia (USF) de Resistncia; c) Alimentao Saudvel (ministrado pela ADHIP-ES) que abordou formas alternativas de uma boa alimentao, com destaque ao aproveitamento de todos os nutrientes e sais minerais dos legumes e hortalias atravs do cozimento a vapor (VITRIA, 2009b); d) cidadania, ministrada por um advogado e professor que falou para o grupo de participantes sobre Thomas Hobbes, sobre o ser humano e seu estado natural, o contrato de paz; e) adolescncia,

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juventude e drogadio, com duas reunies ministradas pelo assistente social da US de Santo Andr, que refletiu com os participantes sobre o efeito das drogas na vida dos participantes desse grupo; e f) Centro de Preveno e Tratamento de Toxicmanos (CPTT), ministradas tambm pelo assistente social da Unidade de Sade (US) de Santo Andr, com destaque para a importncia da procura das US do bairro, pelos usurios, para serem encaminhados para o referido local, ao de carter informativo (VITRIA, 2009c). Segundo os tcnicos, cada palestra realizada, alm de ser planejada em conjunto com o setor convidado e a equipe do CRAS, tambm avaliada nas reunies semanais de equipe com o objetivo de saber se a ao correspondeu s expectativas das famlias, ou se h necessidade de realizar novas atividades relacionadas temtica abordada. Os temas aqui abordam famlias idealizadas, extraindo-se dessas o contedo de classe. Essas famlias, pblico-alvo dos programas de alvio pobreza, caracterizam-se por estarem submetidas a condies de desemprego, insero no mercado informal de trabalho (subemprego), no cobertura pela Previdncia Social, no acesso s polticas sociais, tais como: sade, educao, habitao, lazer, entre outras. So famlias pertencentes classe trabalhadora que porta a fora de trabalho e s dispe dela, sendo obrigada a vend-la como uma mercadoria qualquer, para sobreviver (NETTO; BRAZ, 2007). Famlias que na atual fase de reconfigurao do capital, no conseguem ser inseridas no mercado formal de trabalho. O foco do trabalho na famlia, numa viso de que a famlia pobre precisa ser reestruturada do ponto de vista moral e afetivo, como se ela tivesse algo de errado (YAZBEK, 2005). O foco na famlia (tal como aqui colocado) contribui para a recuperao da viso de que a sociedade formada por famlias e no por classes sociais, perdendo-se a perspectiva da coletivizao e politizao das demandas (BEHRING, 2009, p. 10).

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Programa Famlia Cidad (PFC)69 Segundo dados obtidos no relatrio anual (2006) da Gerncia de Ateno Famlia (GAF), no PFC, assim como no PAIF, os tcnicos do CRAS, alm de realizarem visitas domiciliares objetivando conhecer a famlia e seu ambiente aspectos scio-culturais -, fazem acompanhamento social s famlias atravs de reunies mensais, momento no qual trabalham temas demandados pelos participantes: gerao de renda, relacionamento interpessoal, educao, sade, sexualidade, cidadania, economia domstica, utilizao do benefcio etc. (VITRIA, 2007b). So realizados atendimentos individuais, reunies socioeducativas, vivncias e, alm disso, os tcnicos prestam orientaes referentes ao oramento familiar e ao planejamento de gastos tais como: alimentao, vesturio, energia eltrica, gua, parcelamento das prestaes, entre outros, conforme a renda de cada um (VITRIA, 2007a). Esses temas trazem tona (e reafirmam) a idia de que a famlia pobre precisa ser reestruturada e de que a pobreza a que est submetida depende de suas caractersticas individuais e morais. Nesse sentido, ela precisa ser ensinada como manipular os alimentos, como economizar energia eltrica, gua, bem como administrar a sua renda, principalmente, quando vinculada aos benefcios que recebe. A figura abaixo mostra as articulaes realizadas pelo CRAS, atravs do PFC, com: a Gerncia de Segurana Alimentar (GSA), Secretaria de Habitao (SEHAB), Secretaria de Trabalho e Gerao de Renda (SETGER), Secretaria Municipal de Sade (SEMUS) e a Entidade de Assistncia Social Caminhando Juntos (CAJUN). Ou seja, so articulaes intrainstitucionais.

69

Criado pela Lei Municipal n 4301 de janeiro de 1996, Lei D. Joo Batista da Motta de Albuquerque e regulamentado pelo Decreto Municipal n 9827, seu objetivo garantir apoio psicossocial e renda mnima para as famlias residentes no jmunicpio de Vitria/ES que possuam crianas e adolescentes considerados em situao de risco social e pessoal e, propiciar a melhoria da qualidade de vida dessas famlias (VITRIA, 2007b).

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Alimentao

Gerncia de Seg. Alimentar Alimentar SETGER

Assistncia Social

Trabalho

Rede particular credenciada da Assistncia Social CAJUN

Sade

SEMUS

Habitao

SEHAB

Figura 7 Articulaes intrainstitucionais do CRAS. Fonte: Relatrios trimestrais qualitativos. Sistematizao da pesquisadora.

Entre os temas abordados no PFC, destacam-se a higiene pessoal e domstica e manipulao e higienizao de alimentos, com a participao da nutricionista, atividade realizada em articulao com a GSA (VITRIA, 2010a), e reflexo sobre o tema benefcios da atividade fsica para a sade, abordado por um profissional de Educao Fsica articulao com o CAJUN - e contou tambm com a participao de um Artista Plstico (CRAS) que trouxe uma reflexo junto s famlias sobre a participao cidad, e uma dinmica que ensinou aos usurios confeccionarem uma miniatura de camisa atravs da tcnica do origami (VITRIA, 2010b). Em relao aos temas abordados, os tcnicos de referncia do CRAS buscaram incluir, em relao aos temas escolhidos pelas famlias para serem discutidos, a participao de tcnicos da Secretaria de Habitao (SEHAB) no sentido de apresentarem os programas habitacionais existentes no municpio de Vitria/ES, bem como os critrios de acesso, e a Secretaria de Trabalho e Gerao de Renda (SETEGER) para ministrarem capacitao sobre gerao de renda. J a participao da SEMUS referese ao desenvolvimento de oficina sobre chs e xaropes de plantas medicinais e ao

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Projeto hortas comunitrias. Alm dessas aes, ocorrem atendimentos individuais com todas as famlias acompanhadas pelo programa para traar a principal meta da utilizao do benefcio, construo do Projeto de Vida/Plano de Emancipao Familiar (PEF)70, que tem por objetivo a construo, em conjunto com as famlias, de planos de aes que concretizem projetos de vida a partir de necessidades sociais existentes, expectativas e desejos para o futuro (VITRIA, 2010a). Das aes desenvolvidas no PFC, duas nos chamam a ateno: a gerao de renda e a construo do Projeto de vida71, ambas compem o processo de combate pobreza que, no contexto atual, ganha um tom individualizado, centralizado nas caractersticas e comportamentos dos pobres. Por conseqncia, as polticas sociais, sob essa tica, so concebidas como instrumentos para ajudar na construo das habilitaes que tornaro esses sujeitos inserveis no padro de sociabilidade contempornea (uma sociedade de troca de mercado, com dimenses globalizantes) (MAURIEL, 2008), nesse contexto, a poltica de Assistncia no foge a essa lgica. Ainda que no possamos afirmar que essa seja a inteno dos tcnicos do CRAS, na prtica, acaba prevalecendo esse tipo de enfoque, no qual os problemas da desigualdade, da pobreza e da fome passam a no ser considerados mais como problemas estruturais inerentes ao capitalismo -, mas sim, no funcionamento das pessoas, isto , a avaliao das capacidades se torna o prinicpal modo de avaliar as pessoas, como valorizam suas escolhas (MAURIEL, 2008). A intersetorialidade aqui acionada ao nvel do discurso presente nos documentos, mas no como ao conjunta planejada pelos diferentes setores -, colaborar para a consolidao da individualizao do bem-estar e no universalizao da proteo social.

70

No tivemos acesso a esse documento, pois no foi localizado pela coordenadora do CRAS. A centralidade do combate pobreza prioriza, terica e metodologicamente, um foco predominantemente individualista de pensar o social.
71

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Programa de Ateno Criana (PAC)72 A metodologia de trabalho inclui o desenvolvimento da brinquedoteca que atende s crianas de 0 a 6 anos -, filhos das beneficirias do CRAS, cuja funo acolher as crianas para que as mesmas possam participar das oficinas, e o desenvolvimento de aes socioeducativas que discutem temas tambm sugeridos pelas participantes e planejadas em conjunto com o setor convidado e a equipe do CRAS, a saber: violncia contra a mulher, ao conjunta com os tcnicos do Centro de Atendimento s Vtimas de Violncia e Discriminao (CAVVID) e paternidade responsvel, com os alunos do curso de Psicologia da UNIVIX (VITRIA, 2008b). Alm dessas aes, quando proposto pelas famlias, so realizados momentos de lazer, como por exemplo, passeios ao Cine Metrpolis na UFES (VITRIA, 2007a). As aes desenvolvidas nesse programa so planejadas e realizadas pelos tcnicos do CRAS, mas envolvem profissionais de outros setores, conforme mostra o esquema abaixo.

Assistncia Social

CAVVID

UFES Instituies de Ensino Superior UNIVIX

Cine Metrpolis

Figura 8 Articulaes intersetoriais do CRAS. Fonte: Relatrios trimestrais qualitativos. Sistematizao da pesquisadora.

Segundo os dados dos relatrios de gesto da Gerncia de Ateno Famlia, o PAC um programa do governo federal em parceria com a PMV e a Fundao Educacional Monte Belo (FEMB), que atende as famlias cadastradas no CRAS, que tenham filhos menores de 6 anos. Alm dos outros setores participarem no desenvolvimento das aes, a participao maior dos tcnicos do CRAS e da FEMB, principal parceira.
72

Em 2010 o PAC passa a ser denominado de Famlia Multiplicadora (FAM) (VITRIA, 2010a).

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Esta organizao sem fins lucrativos, objetiva elevar o nvel cultural e educacional da regio em que atua por meio da criao e manuteno de servios educativos e da promoo social, beneficiando crianas, adolescentes e jovens, e suas famlias73. O pblico atendido so crianas, adolescentes, jovens e famlias consideradas em situao de vulnerabilidade social, vtimas de violncia e outras formas de abuso, moradores das regies perifricas da regio metropolitana de Vitria/ES. Esta parceria traz tona duas vises contraditrias no mbito da assistncia social que se debatem desde a promulgao da Constituio Federal de 1988 e da aprovao da LOAS: uma que luta em defesa da assistncia social como direito social e poltica pblica e, a outra conservadora que luta pela manuteno das velhas prticas conservadoras da filantropia, do assistencialismo, do clientelismo e etc. (BOSCHETTI, 2003). A parceria pblico-privado sem fins lucrativos, na atualidade, significa a materializao das idias de ajuste fiscal, reformas econmicas orientadas para o mercado (com abertura comercial e privatizaes), acompanhadas de uma poltica industrial e tecnolgica com o objetivo de fortalecer a competitividade da industrial nacional; inovao dos instrumentos de poltica social (com reconduo lgica de construo e execuo), e reforma do aparelho do Estado orientada para tornar a administrao pblica mais eficiente, aumentando a governance do Estado brasileiro (BEHRING, 2008). Nestes termos, a Assistncia Social passa a ser concebida e implementada, no mbito do Estado, como uma poltica meramente compensatria e, nesse sentido, a parceria pblico-privado sem fins lucrativos significa hoje na Assistncia Social (no Brasil e no Municpio de Vitria/ES) a efetivao da idia do combate pobreza, relacionado ao aspecto individual, centralizado nas caractersticas e comportamentos dos pobres (MAURIEL, 2008). Ou seja, favorece a construo das habilitaes que tornaro os sujeitos beneficirios da poltica - inserveis no padro de sociabilidade contempornea (MAURIEL, 2008), retirando da Assistncia Social a perspectiva de redistribuio da renda, de direito social e de poltica pblica. Programa Bolsa Famlia (PBF) As famlias beneficirias desse programa so referenciadas no CRAS e acompanhadas pelos tcnicos, com vistas ao cumprimento
73

Informaes disponveis em: http://www.femb.org.br/qs.php.

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das condicionalidades do programa: freqncia escolar para crianas de 06 a 15 anos (representando 85% das aulas) relao com a educao e acompanhamento nutricional para as gestantes, nutrizes e crianas de 0 a 6 anos (vigilncia nutricional), pr-natal e consulta ps-natal e vacinao em dia para gestantes e crianas de 0 a 6 anos de idade relao com a sade. Para tanto, so realizadas reunies socioeducativas com as famlias acompanhadas pelo CRAS, com o objetivo de reforar a importncia do cumprimento das condicionalidades, para permanncia no programa. Tambm so realizadas visitas domiciliares com a finalidade de convidar os beneficirios do PBF a comparecerem ao CRAS para fazer o recadastramento conforme as listagens recebidas pela Gerncia do Programa74, para bloqueio e averiguao (VITRIA, 2007a). As principais aes desenvolvidas em relao ao programa Bolsa Famlia, de 2007 a 2010, foram:

Aes

Visitas

Setor (es) envolvido (s) - CRAS; - Unidades de Sade da Famlia (UBSFs); - Escolas Municipais de Ensino Fundament al (EMEFs); Lider. comunitria - UBSF; - CRAS.

Aes realizadas pelo CRAS Articulao Objetivo pretendida - AS x Sade; - AS x Educao; AS x Liderana comunitria. - Divulgar o Programa; - Falar sobre o cumprimento das condicionalidades do PBF.

Quem executou

- Assistncia Social e Sade.

AS Sade;

Palestras

- Apresentar o CRAS - programas e benefcios oferecidos; - Falar sobre a importncia do cumprimento das condicionalidades.

- Assistncia Social e Sade.

74

Funciona na SEMAS.

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Aes

Setor (es) envolvido (s) - CRAS; - UBSF; - EMEFs; - CMEI.

Aes realizadas pelo CRAS Articul. Objetivo pretendida - Realizar trabalho integrado com as escolas, UBSFs e CRAS para planejar aes a serem desenvolvidas com as famlias em descumprimento das condicionalidades do PBF; - Solicitar listagens das famlias dos alunos beneficirios do programa para ser feito um levantamento das famlias em descumprimento das condicionalidades; - Prestar Esclarecimentos sobre o PBF, seus objetivos, critrios e condicionalidades; - Definir cronograma das aes socioeducativas a serem desenvolvidas, referentes prtica Trabalhando as Condicionalidades com uma Metodologia Intersetorial, (continuao da ao iniciada em 2008). - Ministrar palestra sobre audio, abordando questes como: higiene, cuidados, o som e sua trajetria at o ouvido, na perspectiva de promoo de sade; - Informar sobre os programas oferecidos pela UBSF de Santo Andr, bem como orientar sobre o teste da orelhinha; - Apresentar dramatizao sobre a dengue e leptospirose; Abordar a relao famlia/escola/comunidade; - Pensar a promoo da sade dos beneficirios do PBF - Alimentao saudvel e aproveitamento integral dos alimentos. - Convocar as famlias, atravs das agentes comunitrias de sade, para irem ao CRAS atualizar dados; - Identificar famlias para serem encaminhadas coordenao do PBF, em caso de descumprimento de condicionalidades, para entrarem com recurso, justificando o motivo do descumprimento, seja em relao Sade ou Educao.

Quem executou

- AS x Sade; AS x Educao.

Assistncia Social, Sade e Educao.

Reunies

Reunies socioed.: Trab.ndo as condicion. com uma Metodol. Intersetorial

- CRAS; - UBSF; - Centro de Controle de Zoonoses (CCZ); - EMEFs; - FAESA.

- AS x Sade; AS x Educao.

Assistncia Social, Sade e Educao.

Parceria

- CRAS; - UBSF.

AS Sade.

- Assistncia Social e Sade.

Quadro 4 - Aes realizadas pelo CRAS - territrio I. Fonte: Relatrios Trimestrais Qualitativos 2007, 2008, 2009, 2010. Sistematizao da pesquisadora.

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Segundo os tcnicos, as aes realizadas na implementao do PBF ocorrem envolvendo a assistncia social, o setor sade e o setor educao. Para os tcnicos do CRAS, o PBF um dos exemplos de planejamento e execuo conjunta. [...] No caso do planejamento em conjunto, seria essa ao do Bolsa Famlia que foi planejada realmente em conjunto, sentou R., sentou T., e as escolas, a foi feito um planejamento em conjunto (GFPAIF 2). As aes realizadas pela Assistncia Social em conjunto com a Sade e a educao resultam da necessidade de acompanhamento das condicionalidades do PBF. Foi possvel identificar nas entrevistas individual e grupal, a importncia do

desenvolvimento de aes conjuntas do CRAS com outros setores. [...] a gente fazia as reunies do Bolsa Famlia em parceria, ento juntou Sade, Educao, ns. Ns nos responsabilizamos pelas reunies e elas aconteciam, uma ao bem integrada, que a gente participava. Uma ao que eu me lembre mais assim, que teve esse envolvimento, foi essa ao do Bolsa, que ela ainda vai dar continuidade, ela no se encerrou, que ns ainda estaremos retomando com ela (GFPAIF 2). [...] ns tivemos uma reunio na sexta-feira passada e a Educao veio falar como que est essa criana em relao freqncia escolar. [...] o Juizado da Infncia e Adolescncia, eu que sou a referncia do Programa Famlia Cidad [...]. [...] o CREAS [...]. Ento so vrias pessoas que esto pensando no caso dessa famlia e tentando ver o que melhor pra essas crianas. [...] a prpria unidade de sade est envolvida [...], o prprio Conselho Tutelar (GFPAIF 4). O desenvolvimento de ao conjunta entre CRAS, Sade e Educao nem sempre tranqila, sem resistncias e livre de contradies. [...] porque teve umas pessoas que receberam mal, assim, a gente com todo empenho de ir nas escolas, levando as necessidades dos alunos, e a gente ouviu de alguns funcionrios, assim, de um especfico: - Ah, deixa essas famlias pr l, pra que vocs tm que correr atrs dessas famlias? Eles no querem, por que que vocs que tem que ir atrs deles? Ento assim, , a gente ouvir isso de um funcionrio da Educao, assim, como que a gente pode contar com esse rapaz? [...] porque ele a pessoa responsvel da, com a pauta das crianas, pra localizar essas crianas, e a gente ouviu isso dele. Assim, uma certa resistncia assim da Educao em compreender , o Programa Bolsa Famlia [...] Eu acho que as pessoas da Sade, tambm, algumas tem uma viso um pouco errada a respeito do CRAS, , s vezes um encaminhamento pra cesta bsica, que a PAIF 1 falou, n [...] No tem um entendimento do CRAS, entende o CRAS como um local onde vai buscar cesta

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bsica. E essa famlia j vem direcionada, com relao a isso. E a, pra gente bastante difcil isso, lidar com isso, porque a gente est tentando desvincular, como a prpria PAIF 1 falou, e isso s vezes reforado pelo parceiro, pelo parceiro da Sade que muitas vezes no entende mesmo, no compreende qual o mecanismo. No so todos, mas, a gente percebe que ainda tem uns resqucios assim, de alguns que no compreendem mesmo o trabalho (GFPAIF 4). Essa foi uma fala recorrente e consensual entre os profissionais dos CRAS, de que a efetivao da intersetorialidade um desafio pelo desconhecimento por parte da Educao e da Sade do que seja o CRAS, e do que a Poltica de Assistncia Social - resumindo as aes do CRAS distribuio de cestas bsicas. Benefcio de Prestao Continuada (BPC)75 No CRAS, so desenvolvidas aes para qualificao e agilizao da anlise do reconhecimento do direito ao benefcio, para os idosos com 65 anos de idade ou mais e para as pessoas com deficincias, consideradas incapacitadas para a vida independente e para a atividade laborativa (VITRIA, 2008a). Por meio das aes desenvolvidas, o CRAS se articula com a Policlnica de So Pedro, Servio Social do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), Casa do cidado, Secretaria Municipal de Transportes (SETRAN) e Associao de Pais e Amigos dos Excepcionais (APAE) (VITRIA, 2008a), cultura (atividades teatrais) e educao (artes plsticas e educao fsica) (figura 9).

75

O Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social BPC-LOAS, um benefcio da Assistncia Social, integrante do Sistema nico da Assistncia Social SUAS, pago pelo Governo Federal, cuja operacionalizao feita pelo INSS. Garantido pelo CF/88, assegura um salrio mnimo mensal para os idosos, que devero comprovar que possurem 65 anos de idade ou mais, que no recebem nenhum benefcio previdencirio, ou de outro regime de previdncia e que tenham renda mensal familiar per capita seja inferior a do salrio mnimo vigente, e, para as pessoas com deficincia, que tambm devero comprovar que a renda mensal do grupo familiar per capita seja inferior a do salrio mnimo, e, alm disso, devero ser avaliados quanto sua deficincia incapacidade para a vida independente e para o trabalho -, pelo Servio Social e pela Percia Mdica do INSS (BRASIL, 2010). Dados disponveis em: <http://www.previdenciasocial.gov.br/conteudoDinamico.php?id=23>.

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Educao

Setran

Casa do Cidado

Policlnica

ASSISTNCIA SOCIAL Cultura

Sade

Rede prpria da Sade

Rede particular credenciada da AS

Previdncia Social

UBSF

APAE

Rede prpria da Previdncia

INSS

Figura 9 Articulaes intersetoriais do CRAS. Fonte: Relatrios trimestrais qualitativos. Sistematizao da pesquisadora.

Essas aes envolvem atendimentos sociais, visitas, encaminhamentos, realizao de reunies mensais nas quais se discutem temas variados e encontros com o grupo da 3 idade - grupo de 20 idosas moradoras da regio de So Pedro que se renem mensalmente em So Pedro I, no qual so realizadas dinmicas de memorizao, de relacionamento, atendimentos (VITRIA, 2008a). As aes desenvolvidas envolvem a participao de outros profissionais, alm dos tcnicos do CRAS: professor de educao fsica, de artes, instrutor de teatro (VITRIA, 2009c) e agentes de sade (VITRIA, 2010b). Segundo os tcnicos do CRAS, a ao conjunta com a Sade muito importante para a potencializao do seu trabalho. Grupo de nutrizes outra ao desenvolvida no CRAS. composto por mes que requerem o auxlio natalidade, caracterizado como uma espcie de oficina de reflexo que deve articular aquilo que o grupo pensa em relao ao tema ou questo em discusso (VITRIA, 2007b). As reflexes so referentes maternidade (aleitamento

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materno e desenvolvimento do beb), alimentao, trabalho e comunidade. As aes so desenvolvidas pelos tcnicos do CRAS em conjunto com a Gerncia de Segurana Alimentar e Nutricional. A Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) e a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS/2004) garantem que a assistncia social deve garantir a sobrevivncia dos cidados. Entretanto, o SISAN (incluindo a LOSAN) um sistema paralelo ao SUAS. O Estado, que deveria garantir trabalho para que todos pudessem garantir sua prpria sobrevivncia, para no serem alvos da assistencialismo histrico realizado no Brasil, opta por aes que se realizam paralelamente Assistncia Social, contribuindo para a no consolidao da Assistncia Social enquanto uma poltica pblica e de direito (BOSCHETTI, 2003). Alm desses programas, projetos e benefcios implementados no CRAS, outros servios articulam-se instituio: ProJovem Adolescente76 - So realizadas aes scio-educativas com

adolescentes na faixa etria de 15 17 anos, formando os denominados Coletivos. Para iniciar o desenvolvimento das atividades foram realizados contatos com outros setores - comunitrios, associaes, circuito cultural -, responsveis por espaos fsicos, para a realizao de futuras parcerias (VITRIA, 2009d). Atualmente funciona no Centro de Referncia Sou pela Vida. As aes realizadas no ProJovem ocorreram articuladas com a Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SEMMAM). O objetivo da articulao relacionou-se capacitao da equipe do ProJovem para trabalharem o tema meio ambiente. A ao envolveu visita aos parques da cidade de Vitria/ES (VITRIA, 2010a);
76

um dos quatro eixos do Programa Nacional de Incluso de Jovens (PNIJ), lanado em setembro de 2007 pela Presidncia da Repblica. Este programa destinado a jovens de 15 a 17 anos pertencentes a famlias beneficirias do PBF ou em situao de risco social - ser de responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). um redesenho/reformulao do Agente Jovem, tomando como referncia os resultados da pesquisa realizada no ano de 2006, bem como as diretrizes das Polticas de Juventude e de Assistncia Social (PJAS), que busca preservar os aspectos positivos detectados pela pesquisa e enfrentar seus principais desafios. Tambm integra servio e transferncia de renda, exigindo esforo de integrao de todos os gestores (municipais, estaduais e federal), cujos objetivos so fortalecer a famlia, os vnculos familiares e sociais (BRASIL, 2010) disponvel em: http://www.desenvolvimentosocial.sp.gov.br/portal.php/federais_projovem.

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Educao de Jovens e Adultos (EJA) - Funciona no espao cedido pelo CRAS. Nele desenvolvido o projeto Alfabetizao um direito, pela Secretaria de Estado da Educao (SEDU) em parceira com CRAS (VITRIA, 2010b). As aulas acontecem de segunda quarta-feira no CRAS, no turno noturno, com um total de 16 alunos matriculados, com nveis de alfabetizao variados entre eles e acompanhados de acordo com a evoluo da escrita de cada aluno (VITRIA, 2010b).

Caminhando Juntos (CAJUN) Atende crianas e adolescentes de 7 a 17 anos, filhos das famlias referenciadas ao CRAS77. Oferece atividades de grafite, dana de rua, street dance, bal, dana popular, capoeira, artes, informtica, recreao, aulas de violo, de flauta e coral. O CAJUN se articula ao CRAS por meio da cesso de espao para as atividades do grupo da terceira idade (BPC), do CRAS, e por meio do referenciamento e contra-referenciamento (VITRIA, 2010a).

As principais aes realizadas pelo CRAS de So Pedro so: a) Aes Socioeducativas com as famlias (ASEFs) - Realizadas em grupos, estas podem ser abertas ou fechadas (com at 25 participantes), com encontros mensais e tem como foco temas bsicos de interesse comum das famlias. Essas aes socioeducativas so desenvolvidas no PAIF, PFC/Grupo Cidado, PAC/FAM, Grupo de Nutrizes, BPC e PBF; b) Acolhimento s famlias como j descrito, realizado pelo Grupo de Acolhimento Social (GAS); c) Oficinas dividem-se em: - de reflexo, desenvolvidas no PAC/FAM chamada de colcha de retalhos, na qual os participantes refletem sobre determinados temas;

77

Informaes cedidas pela coordenadora do CAJUN, situado em Santo Andr, em frente ao CRAS, territrio I.

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- motivacionais que tem como objetivo desenvolver atividades nas quais os usurios possam ampliar suas relaes interpessoais e desenvolver habilidades (VITRIA, 2010a). Segundo os tcnicos do CRAS, elas apresentam-se como ferramenta para a integrao comunitria, convivncia social e cultural, alm de contriburem para o desenvolvimento de competncias e de criatividade tambm contribuem para a gerao de trabalho e renda (VITRIA, 2010a). Os principais setores envolvidos no desenvolvimento das oficinas so: o CRAS de So Pedro, o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE)78, a Educao (EMEFs) e a Secretaria Municipal de Sade (SEMUS), conforme figura abaixo.

CRAS

EMEFs

SEBRAE

SEMUS

Figura 10 Articulaes intersetoriais do CRAS. Fonte: Relatrios trimestrais qualitativos do CRAS. Sistematizao da pesquisadora.

As aes conjuntas realizadas pelo CRAS em articulao com outros setores se realizam com objetivos diferenciados. A articulao com o SEBRAE, entidade privada e de interesse pblico sem fins lucrativos -, que apia a abertura e expanso dos pequenos negcios por meio do estmulo ao empreendedorismo. Desenvolvem palestras e cursos sobre empreendedorismo preo dos produtos, tcnicas de venda -,
78

Criada em 1972, atua tambm com foco no fortalecimento do empreendedorismo e na acelerao do processo de formalizao da economia por meio de parcerias com os setores pblico e privado, programas de capacitao, acesso ao crdito e inovao, estmulo ao associativismo, feiras e rodadas de negcios. (SEBRAE, 2010).

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ministradas pelos profissionais do mesmo, e para os participantes das oficinas motivacionais no CRAS e na Unidade de Incluso Produtiva (UIP). Essa entidade tem como misso contribuir com o desenvolvimento do Brasil atravs da gerao de emprego e renda pela via do empreendedorismo, e, alm disso, promover a competitividade e o desenvolvimento sustentvel dos empreendimentos de micro e pequeno porte (SEBRAE, 2010, sp.). Ou, conforme Alencar (2008), fazer com que as pessoas e famlias sejam responsveis pela sua insero no mercado de trabalho. O planejamento da ao em conjunto com o SEBRAE se realiza da seguinte forma: Os tcnicos do CRAS solicitam informaes, por escrito, sobre as palestras e cursos oferecidos pela entidade. Ao receber as informaes, a equipe de referncia escolhe os temas de interesse, faz contato com a coordenao dos CRAS de Vitria/ES (Gerncia de Ateno Famlia), apresenta os temas escolhidos, para que a mesma possa solicitar ao SEBRAE o desenvolvimento da atividade escolhida. As oficinas motivacionais realizadas no CRAS relacionam-se a alimentao, artesanato, beleza, confeco, cultura e outros (quadro 5).
Oficinas Alimentao: Salgados, pes caseiros, torta salgada, Bombom e ovos de pscoa, biscoito, chs e xaropes (caseiros). Artesanato: Vagonite, croch, biscuit bsico, cestas de jornal, bonecas, bordado livre, bordado em sandlia, molde vasado, velas artesanais, pintura em sabonete e saboneteira, pintura em tela, cadernos decorados, arte em sucata, decorao de pscoa e copa do mundo (material reciclado), pintura em blusa, aproveitamento de resduos de tecido. Beleza: Barbeiro para homens, corte de cabelo, sobrancelha de henna, cosmticos, manicure. Confeco: Modelagem, costura, corte e costura reta. Cultura: Teatro e coral. Outros: Sabonete, reciclados, inseticida base de produtos caseiros para combater os fungos das plantas, chs e xaropes e mulher empreendedora. Setores envolvidos CRAS

CRAS

CRAS CRAS CRAS CRAS SEMUS SEBRAE

Quadro 5 - Oficinas realizadas pelo CRAS territrio I Fonte: Relatrios trimestrais qualitativos do CRAS 2007, 2008, 2009, 2010. Sistematizao da pesquisadora.

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As oficinas, por contriburem para a gerao de renda, favorecem o empreendedorismo como via de enfrentamento ao desemprego no Brasil. A insero produtiva no contexto da PNAS significa uma das formas de enfrentamento da questo social baseada na responsabilizao das pessoas, famlias e comunidades pelo seu bem-estar, no nosso caso, pelo enfrentamento sua condio de desemprego e pobreza (SOARES, 2003). Ou seja, nessa tica, as oficinas, cursos e palestras desenvolvidas no CRAS concorrem para o desenvolvimento de capacidades e habilitaes, necessrias ao processo individual de insero produtiva. Nesse contexto, as polticas pblicas de emprego e renda, subordinadas s requisies e necessidades do capital, incentivam o auto-emprego e a atitude empreendedora, por meio da articulao com aes de apoio aos pequenos empreendimentos econmicos oferecimento de crdito, assistncia tcnica, capacitao profissional, garantia de comercializao, entre outros. Assim, os tcnicos do CRAS, ao planejarem e realizarem as oficinas, vivem um dilema: reafirmam a falsa expectativa de que seus participantes gerem sua prpria renda, contribuindo para a prevalncia da lgica do discurso hegemnico de que as possibilidades de insero produtiva dependem de atributos e potencialidades individuais e das virtudes do trabalho independente e autnomo, mas falsa, porque sabem da impossibilidade dessa via. Um exemplo desse dilema pode ser dado pelos relatrios do CRAS. Em 2009, por meio do desenvolvimento das oficinas motivacionais, foi criado o grupo de produo do So Pedro, composto por 14 beneficirias do CRAS, que manifestaram o desejo de dar continuidade ao trabalho/tcnicas que haviam sido aprendidas nas oficinas. Tomaram a iniciativa de se unirem e constiturem um grupo de produo com vistas gerao de trabalho e renda (VITRIA, 2009d). O grupo intitulou-se Agulhas de Ouro, e tinha como proposta produzir produtos voltados moda casa, que contou com o apoio da Agncia Adventista de Desenvolvimento e Recursos Assistenciais (ADRA) na disponibilizao de matria-prima e de um instrutor para acompanhar o grupo no desenvolvimento de um trabalho na perspectiva autogestionria (VITRIA, 2009d). Embora, segundo os tcnicos do CRAS, o grupo tivesse se fortalecido, naquele momento em que descobriram que poderiam gerar renda e melhorar seus aspectos

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relacionais, o grupo se desintegrou aps ter sido transferido para a Unidade de Incluso Produtiva (UIP) mudana de entidade parceira -, pela falta do acompanhamento do instrutor que norteava os trabalhos desenvolvidos pelo grupo e devido falta de amadurecimento para dar continuidade ao trabalho desenvolvido, que no conseguiu se adaptar nova realidade79 (VITRIA, 2009d). Acrescentaramos que a inviabilidade estava colocada desde seu incio: impossibilidade de adoo de lgica mercantil: competitividade, preo, qualidade e acessibilidade do consumidor final etc. d) atendimentos individuais So realizados por meio dos programas e grupos do CRAS. Com as famlias acompanhadas pelo PFC, para traar a meta de utilizao do benefcio, construo do Projeto de Vida, cronograma de execuo do benefcio, atualizao do Bolsa Famlia e inscries para a oficinas. Essa ao, se realizada sem uma perspectiva crtica, pode reforar a idia de que o problema do desemprego e da pobreza so problemas individuais, responsabilizando as famlias e sujeitos beneficirios pela resoluo de seus problemas (SOARES, 2003; ALENCAR, 2006; MAURIEL, 2008). Por outro lado, a escuta atenta pode apontar para a necessidade de aes individuais e coletivas bem como reafirmar a multideterminao da questo da pobreza. e) visitas domiciliares so realizadas com objetivo de convidar as famlias para serem includas no PAIF/Grupo Cidado, grupos de interesse e demais aes desenvolvidas no CRAS. A maioria delas feita em parceria com a Sade. f) passeios e palestras so realizados, de acordo com as demandas e propostas das famlias atendidas. So realizados, com a organizao e coordenao da equipe tcnica do CRAS, passeios pelos parques de So Pedro, aos parques de Vitria, ao Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistncia Tcnica e Extenso Rural (INCAPER), ao Planetrio da UFES (realizado pelo PAC) etc. Estes passeios tm a finalidade de proporcionar aos beneficirios dos programas, projetos e grupos, um momento de lazer
79 79

O CRAS buscou, junto a Incluso Produtiva, mecanismos que viabilizassem o regaste do grupo e se disponibilizou no sentido de fomentar e apoiar as aes do grupo, no que se refere s orientaes necessrias, busca de mercado para viabilizar a comercializao, bem como a busca de parceiros que venham consolidar o desejo do grupo de novamente se recompor e, para tal, conta com o apoio da SETGER (VITRIA, 2009d).

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em famlia e tambm de incluso cultural (VITRIA, 2008b). As palestras so desenvolvidas, por meio das aes socieducativas realizadas nos programas e grupos e, segundo os tcnicos, sempre envolve outros setores. As principais demandas apresentadas pelos moradores de So Pedro e suas famlias ao CRAS, no GAS relacionam-se ao Bolsa Famlia, cestas bsicas, auxlio natalidade, vale social, auxlio funeral, BPC, vale foto, kit enxoval e insero em programas (VITRIA, 2010a). No CRAS de So Pedro, so distribudas cestas bsicas, que devem ser entregues, prioritariamente, aos desempregados e doentes, modalidades de cesta bsica: a) a via requerimento. destinada s H duas pessoas

emergencial,

desempregadas, sem acesso alimentao ou que estejam vivendo em situao de vulnerabilidade social extrema, e; b) a regular, destinada s pessoas que estejam em tratamento de sade e impossibilitadas de trabalhar, oferecidas, tambm, por no mximo quatro meses ou enquanto durar o impedimento de sade80. A distribuio de cestas bsicas foi uma das primeiras aes desenvolvidas no mbito da assistncia, sendo distribudas por entidades filantrpicas e pela Legio Brasileira de Assistncia, pelos Ncleos de Atendimento Famlia (NAF) e, posteriormente nos CRAS. Sua distribuio est, historicamente, atrelada perspectiva do assistencialismo e do clientelismo. Por surgir como ao de assistncia, a distribuio de cestas bsicas guarda as marcas dessa perspectiva que no pertence mais assistncia social, enquanto uma poltica pblica. Por outro lado, para quem tem fome, o alimento (mesmo mnimo) minimiza o sofrimento, sem com isso esquecer quais os determinantes dessa fome. O que se evidencia nesse processo a magnitude da desigualdade de renda no Brasil que admite que seus cidados passem fome e estejam sem proteo social adequada. Entre as famlias que freqentam o CRAS, a cesta bsica vista como concesso de cunho assistencialista. A sntese expressa no nome dado pelos usurios Grupo da

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Dados disponveis em: http://www.vitoria.es.gov.br/semas.php?pagina=cestabasica.

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cesta. A cesta centraliza e caracteriza aquilo que a ao em tese deveria reafirmar o grupo dos (no)cidados. Acho que um desafio que a gente tem, desvincular a idia que eles tm de grupo da cesta. Justamente por conta do benefcio que eles recebem. Vem pra reunio, participa e s vezes, a maioria recebe o ticket, esse ticket tem direito a essa cesta bsica. Ento assim, nosso maior desafio desvincular essa idia que eles tm de, - Ah vou, tenho que pegar essa cesta bsica hoje, se eu no for, no vou ter como. - Ah faltei reunio, como que eu vou pegar a minha cesta? Ento assim, um desafio , porque at ento eu percebo que a lgica do grupo, do Grupo Cidado, , possibilitar assim, uma situao, a construo da cidadania, e esse um desafio que a gente tem de desvincular essa idia do grupo da cesta: - como que eu fao pra entrar no grupo da cesta? (GFPAIF 1) Para os tcnicos, o CRAS oportuniza s famlias que participam das oficinas, dos cursos profissionalizantes, desenvolverem alternativas de gerao de renda e discutirem temas diversificados nas vrias aes socieducativas desenvolvidas nos grupos. Entretanto, a fala de um dos tcnicos mostra que a perspectiva assistencialista e clientelista insiste em ficar atrelada Assistncia Social, descaracterizando-a enquanto poltica pblica, direito social e de cidadania. No entanto, o ato da distribuio das cestas bsicas dificulta a ruptura com a cultura assistencialista historicamente enraizada na prtica de distribuio das mesmas. Convoca tcnicos, gestores e populao e se defrontarem com o fato presente da fome no territrio (regio com o maior nmero de beneficirios do PBF grfico abaixo).

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Grfico 1 Nmero de famlias do PBF no municpio de Vitria/ES. Fonte: GEPS, posio em 11/01/2011. Elaborao: Gerncia de Informaes Municipais - SEGES/GIM

Das demandas apresentadas ao CRAS, destaca-se o auxlio funeral. Conforme os dados dos relatrios trimestrais, o benefcio oferecido s famlias com renda per capita inferior a um quarto do salrio mnimo que, para receb-lo, dever comprovar morte de familiar. O auxlio pode ser financeiro (concesso de um salrio mnimo) para cobrir as despesas realizadas com sepultamento se comprovada a morte de familiar at 90 dias aps o falecimento -, ou referente prestao de servio com direito urna funerria (caixo), 3 (trs) remoes (transporte do corpo) e pagamento de taxas de sepultamento tudo condicionado comprovao da morte de familiar. Em relao aos requerimentos para auxlios funerais, a maioria das mortes so decorrentes de violncia (VITRIA, 2007a). Os profissionais identificaram que a maioria dessas mortes se relaciona populao jovem, o que, para os tcnicos, evidencia a necessidade de oferta de polticas pblicas para esta faixa etria, alm da necessidade de realizao de aes integradas voltadas para as questes de segurana pblica (VITRIA, 2007a). So Pedro considerada a regio mais violenta do municpio de Vitria/ES (19% dos

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bitos por violncia do municpio), com 92,5% dos bitos causados por homicdios (BASTOS et al, 2009), possuindo um dos menores ndices de Qualidade Urbana (IQU)81 -, e baixo ndice de qualidade de vida. Em decorrncia desse cenrio o governo federal implementou, em 2010, o Projeto Mulheres da Paz, criado no mbito do Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (PRONASCI). O objetivo deste projeto incentivar mulheres a construir e fortalecer redes sociais de preveno e enfrentamento s violncias que envolvem jovens expostos violncia. Entretanto, nos planejamentos anuais para 2010, nos relatrios trimestrais qualitativos do CRAS, nas entrevistas individuais e no grupo focal, no h meno a esse projeto. O desenvolvimento de aes intersetoriais est previsto no planejamento e desenvolvimento das aes do CRAS. No planejamento anual do CRAS para o ano de 2009, a intersetorialidade contemplada como um dos princpios do trabalho com famlias e comunidades. Nesse sentido, ela aparece como responsvel por contribuir para a universalizao dos direitos sociais, a fim de viabilizar o acesso s demais polticas pblicas (VITRIA, [20--], sp.). Contudo, a intersetorialidade inscrita neste refere-se a uma compreenso de intersetorialidade como executar algumas aes com alguns sujeitos de outros setores que no da Assistncia Social. Um exemplo pode ser extrado do planejamento anual em suas referncias a outros setores. Ele prev, por exemplo, o desenvolvimento de aes em conjunto com o Projeto Terra Mais Igual82. Este projeto visa a atender demandas habitacionais existentes no territrio de abrangncia. As reas de abrangncia do Programa foram definidas tendo como critrios o acesso a equipamentos e servios urbanos, grau de risco e os baixos ndices sociais da comunidade em relao s demais reas da cidade.
81

Aplicado para os bairros do municpio de Vitria 1991 e 2000. Identificou as caractersticas dos bairros do municpio de Vitria, especificamente, nos anos de 1991 e 2000, baseando-se nos indicadores que o compem: dimenses educacional, ambiental, habitacional e de renda. Tentou-se, com isto, identificar a existncia ou no de avanos, estagnaes ou retrocessos ocorridos no perodo (disponvel em: http://www.vitoria.es.gov.br). 82 Segundo dados do site da PMV, esse o nome fantasia do Programa integrado de desenvolvimento social, urbano e de preservao ambiental em reas ocupadas por populao de baixa renda do municpio de Vitria. Visa promover a incluso socioterritorial, cujo modelo de gesto assenta-se nos seguintes pressupostos: integrao intersetorial e fortalecimento dos processos de participao popular na elaborao, implantao e avaliao dos planos de desenvolvimento humano sustentvel desenvolvidos nos territrios onde o programa atua.

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Segundo dados dos relatrios trimestrais, o Programa articula-se ao CRAS por atender aos bairros de Conquista e Ilha das Caieiras. Passou a ser desenvolvido no CRAS, por meio da presena de um tcnico de referncia do programa, cuja finalidade orientar, encaminhar e acompanhar os usurios, acolhendo suas demandas, bem como fazer a articulao entre as polticas da assistncia juntamente com as polticas habitacionais. O tcnico de referncia do Terra Mais Igual, alm de outras atividades, responsvel por trabalhar demandas referentes ao programa como: acompanhamento s famlias inseridas nos grupos do PAIF e Grupo Cidado, moradoras dos bairros de Nova Palestina, Resistncia e Conquista (totalizando 60 famlias acompanhadas), nos quais discutem, entre os temas: diagnstico scio-territorial da Grande So Pedro, Sexualidade e, a importncia do relacionamento familiar e filhos: criao com limites , ao conjunta com a sade, na qual a psicloga e a assistente social do Servio de Orientao Scio-Familiar (SOSF) realizam vivncias sobre o tema. Segundo os tcnicos, essas atividades so planejadas por todos os envolvidos e executadas em conjunto com eles. Outras aes so desenvolvidas no CRAS em articulao com o Terra Mais Igual83: a) visitas em conjunto com a Defesa Civil (DC), cuja finalidade detectar as condies de moradia (moradia em local de risco ou em rea de preservao ambiental) das famlias para posteriores encaminhamentos para programas habitacionais (VITRIA, 2008b); b) reunies mensais da Equipe Ampliada das Poligonais 10 e 12, que envolve a participao da SEMMAM, SEMAS, Secretaria de Trabalho e Gerao de Renda (SETGER), Vitria de todas as cores, Regional 7, Projeto Terra e Museu do Pescador, com o objetivo de discutir temas relacionados s aes desenvolvidas por cada uma dessas secretarias e equipamentos, bem como socializao de informaes; e c) estudo de caso sobre moradores e suas necessidades habitacionais em conjunto com
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No dia 15 de setembro de 2009, a tcnica do referido programa, foi transferida para o CRAS So Pedro, Territrio II, localizado no bairro Resistncia, inaugurado dia 19 de setembro de 2009 (VITRIA, 2009c). Com a diviso dos CRAS So Pedro em Territrio I (Comdusa, So Pedro I, Santos Reis, So Jos, Ilha das Caieiras, Santo Andr e Redeno) e Territrio II (Conquista, Nova Palestina e Resistncia), a assistente social do Terra Mais Igual, passou a ficar como tcnica de referncia que acompanha somente o bairro Conquista (Poligonal 10), sendo que, antes era referncia dos bairros Conquista e Ilha das Caieiras (VITRIA, 2009c).

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o SETGER para fins de agilizao das solues das mesmas (VITRIA, 2009c). Os tcnicos do CRAS ressaltam a importncia do Programa Terra Mais Igual, pois suas atividades vo ao encontro das demandas do CRAS e, alm disso, possibilita o desenvolvimento de aes conjuntas. Por isso, destacam como principais avanos, a insero do tcnico de referncia do Terra Mais Igual no CRAS, pois: a) possibilita um contato mais direto e freqente com a SEGES, SEHAB e Defesa Civil, de modo a agilizar o andamento dos processos bem como no fornecimento de orientaes que dizem respeito as demandas habitacionais; b) serve como ponto de referncia para SEGES/Poligonal 10 e 12 e SEHAB; c) integra-se a equipe do CRAS fazendo parte de todas as atividades; d) participa das reunies mensais dos tcnicos de referncia do Terra Mais Igual, com o objetivo de socializar os trabalhos desenvolvidos pelos mesmos, e; e) articula os trabalhos desenvolvidos pelo CRAS, SEHAB (escritrio local) e Poligonais 10 e 12 (Terra Mais Igual), enfatizando o trabalho em equipe. Alm dos avanos, os tcnicos do CRAS visualizaram como fatores limitantes desse processo a morosidade no andamento dos processos encaminhados s secretarias e o atendimento s famlias que apresentam demandas habitacionais serem somente atendidas se estiverem contempladas nas intervenes da SEHAB ou do Terra Mais Igual, o que deixa margem grande parte da populao que apresenta dficit habitacional. Isso mostra tambm a presena de divergncias de interesses entre secretarias ou objetivos diferentes para problemas comuns. O Terra Mais Igual tambm participou da reunio com a US de Santo Andr e Programa Segurana Alimentar e Nutricional (PSAN) sobre a continuidade do Projeto Hortas Comunitrias (VITRIA, 2009a). O Projeto Hortas Comunitrias, segundo os tcnicos, outra ao do CRAS em conjunto com a sade desde o nascimento da ideia, incluindo o planejamento e o desenvolvimento. Segundo eles, esse projeto deu origem ao Grupo horta caseira, composto, em sua maioria, por famlias acompanhadas pelo CRAS, que iniciou suas atividades no ms de maio de 2010, em parceria com a SEMUS, e tem como facilitadores uma mdica Fitoterapeuta e um Engenheiro Agrnomo (VITRIA, 2009b).

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O objetivo desse grupo de trabalhar os hbitos alimentares visando promoo da sade, os cuidados com o meio ambiente, o incentivo ao cultivo e consumo de hortalias e ervas medicinais, alm de ter a proposta de trabalhar: a) o cultivo como terapia; b) o aproveitamento de materiais reciclveis; c) o preparo e vantagens do adubo orgnico; d) a importncia da preservao das espcies; e e) a orientao para o aproveitamento do cultivo e produo destas espcies para o consumo familiar com vistas ao trabalho e gerao de renda (VITRIA, 2009b). Considerando os objetivos e propostas do projeto, foi realizada, no ms de maio de 2010, uma visita ao Viveiro do Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistncia Tcnica e Extenso Rural (INCAPER), para que o grupo pudesse ver, na prtica, o cultivo de mudas, as noes sobre o plantio e utilidade das plantas e como se processa o preparo do adubo orgnico atravs da compostagem (VITRIA, 2009b). Assim como as aes do Bolsa Famlia so consideradas pelos tcnicos como exemplo de planejamento conjunto, o grupo horta caseira tambm o . [...] ns temos o grupo da horta caseiraque um planejamento em parceria com a sade, um projeto que foi feito conjunto. [...] nasceu de uma vontade, tanto da fitoterapeuta, que da Sade, quanto do CRAS de estar levando, na verdade, estar desenvolvendo uma conscincia que vai desde a cultura, como terapia, do aproveitamento dos insumos, dos adubos orgnicos, dos insumos orgnicos do aproveitamento do material reciclado. Ento, esse projeto, apesar dele ainda estar assim, ser um embrio, porque ele ainda vai ter que se desenvolver, mas um planejamento que partiu assim de um, ele est sendo feito em parceria, n. E uma parceria assim, que t desde o projeto, ns comeamos com esse projeto o ano passado, que seria hortas comunitrias, que juntamente com a unidade de sade e com o CRAS, e o objetivo dele tornar essas famlias multiplicadoras pra que elas aproveitem o pequeno espao que elas tem na sua casa pra estar cultivando uma erva medicinal, um tempero, e de estar pensando at em macro, deles estarem produzindo, pensando at nisso, deles estarem , fazendo as ervas, as coisas pra estarem comercializando. Ento eu acredito que esse projeto seja uma parceria, que ele foi um planejamento que iniciou conjuntamente, e que vai, pra ele florescer, pra ele crescer, vai ter que permanecer em conjunto (GFPAIF 2). Os tcnicos do CRAS reconhecem que no h como executar uma poltica sozinhos, pois cada uma atua na sua especificidade, mas a famlia, afirmam, uma s. ela que freqenta as reunies na educao, na sade, no CRAS. Se os setores conseguissem fazer um trabalho em conjunto, as famlias no precisariam participar de tantas

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reunies, afirma um dos tcnicos, mas ao mesmo tempo reconhece que isso um desafio. No planejamento das aes do CRAS para 2009 e 2010, tambm so consideradas como meios de se efetivar a intersetorialidade trs aes principais que contam com a participao dos tcnicos do CRAS: a Rede Socioassistencial, a Cmara Territorial e o Coletivo de Proteo Social. Essas aes esto previstas no Plano Municipal de Assistncia Social 2006-2009 cujo objetivo a integrao das aes tanto internamente SEMAS quanto externamente com outros setores dos territrios pertencentes cidade de Vitria/ES, no sentido de buscar a intersetorialidade, a articulao com outros nveis de governo, a parceria com ongs, movimentos sociais e organizaes comunitrias (VITRIA, [20--], sp., grifos nossos). A rede socioassistencial uma das esferas que, segundo o Plano Municipal 20062009, dever contribuir para a efetivao da intersetorialidade. Esta, conforme disciplina a NOB/SUAS (2005, p. 94), um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica e da sociedade, que ofertam e operam benefcios, servios, programas e projetos, o que supe a articulao entre todas as unidades de proviso de proteo social, sob a hierarquia de bsica e especial e ainda por nveis de complexidade (grifos nossos). O principal responsvel pelo mapeamento e pela organizao da rede socioassistencial de proteo social bsica sob orientao do gestor municipal de Assistncia Social do territrio no qual estiver inserido o CRAS. Na regio de So Pedro, a rede socioassistencial foi iniciada em 2004 (conforme registro no relatrio da reunio da rede socioassistencial de 2009) e tem o objetivo de contribuir para preveno de situaes de risco por meio de desenvolvimento de potencialidades e habilidades e do fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios em busca da emancipao. Para tal, busca a mobilizao e organizao dos diversos atores sociais para o planejamento, execuo e avaliao de aes interrelacionadas, alm de ter a responsabilidade de tambm divulgar recursos e potencialidades da prpria comunidade e, entre outros, de fortalecer os vnculos comunitrios.

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Os tcnicos destacam que outro objetivo da Rede o de promover a articulao dos servios socioassistenciais de Proteo Social Bsica (PSB) com os de Proteo Social Especial (PSE) e, destes com as demais polticas pblicas. Alm disso, deve procurar estabelecer, entre os equipamentos que oferecem servios socioassistenciais, o referenciamento e o contrareferenciamento com a finalidade de garantir o atendimento integrado, continuado e resolutivo. As reunies da Rede Socioassistencial so mensais, organizadas, coordenadas e realizadas pela coordenao local do CRAS, nesse caso, o CRAS de Resistncia, territrio II84. So convidados para participarem das reunies todos os equipamentos da regio de So Pedro (pblicos e/ou privados com e sem fins lucrativos) bem como movimentos sociais, usurios do CRAS e sociedade civil em geral. Nos relatrios das reunies da Rede Socioassistencial est registrado que nos encontros so discutidos temas e problemas relevantes para os usurios e moradores da Grande So Pedro que so apresentados pelos representantes dos equipamentos em funcionamento no territrio. Um exemplo pode ser a demanda apresentada pelo assistente social da Unidade de Sade de realizao de trabalho com as purperas adolescentes que evadem da escola por no terem com quem deixar seus filhos. A proposta era que fossem realizados grupos de orientao e reflexo com as adolescentes e que fosse feita uma ao junto a Cmara Territorial que j trabalhava o tema gravidez na adolescncia. Alm da realizao da orientao e reflexo junto s adolescentes, foi apresentada a sugesto de criao de um projeto de lei que garantisse vaga nos CMEIS para os filhos de alunas dos EMEFs e que implicasse na condicionalidade frequncia escolar dessas adolescentes (relatrio da reunio da rede socioassistencial, 2009). A proposta, aceita pelos participantes da reunio, deveria retornar para debate posterior85. Por meio da participao das reunies, pude perceber a ausncia, nos encontros mensais, de representao de vrios setores que atuam no territrio, alm da

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At o final de 2009 as reunies eram coordenadas e organizadas pelo CRAS So Pedro, territrio I, Situado em Santo Andr. Com a inaugurao do CRAS de Resistncia considerado o CRAS modelo as reunies passaram a ser coordenadas e realizadas pela coordenao do mesmo, em conjunto com a coordenao do CRAS So Pedro. 85 Cabe salientar que esta proposta ainda no foi efetivada.

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rotatividade h setores diferentes presentes em cada reunio -, o que traz limitaes para um futuro planejamento de aes intersetoriais. No relatrio das reunies da rede h registro de que os tcnicos e participantes das reunies da Rede reconhecem a existncia de fatores limitantes ao seu funcionamento. Destacaram: a) sobrecarga de trabalho no CRAS: poucos tcnicos e somente um CRAS para atender a regio e coordenar as aes inerentes rede local; b) pouca representatividade e pouco envolvimento dos atores dos demais equipamentos do territrio, isso porque o desencadeamento do processo intersetorial no ocorre desvinculado dos fatores que a condicionam, como por exemplo, da vontade poltica, da correlao de foras e da cultura poltica e gerencial na qual estiver inserida, Fazem parte desse contexto, portanto, o conflito de interesses e as relaes hierrquicas que favorecero ou no o envolvimento dos atores no processo de desenvolvimento de aes intersetoriais; c) falta de integrao entre as parcerias/desconhecimento das instituies que compem a Rede, reflexo, portanto, da cultura histrica de setorializao, presente no s no Brasil, como tambm no mundo, herana da fragmentao do saber; d) descontinuidade das aes, morosidade e fragmentao das informaes. A descontinuidade das aes uma marca histrica das polticas sociais brasileiras, principalmente da Assistncia Social. Aliada morosidade e fragmentao das informaes, torna-se um empecilho para o desenvolvimento de aes intersetoriais, j que tal processo pressupe troca de saberes e conhecimentos, englobando tambm a troca de informaes; e) violncia no territrio, este um outro agravante (VITRIA, 2010a). O territrio apresenta um dos maiores ndices de morte por violncia (BASTOS, 2009), contribuindo para a no participao dos demais equipamentos, por medo desta;

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f) dificuldades para mobilizar os atores para participarem das reunies86. Os convites so feitos, mas a adeso pequena, justificada por todos esses limitadores j descritos acima. Mobilizar atores significa mobilizar vontades e, conforme Santana (2008), estes tm representaes sociais diversas sobre o mundo, concepes diferenciadas acerca do processo intersetorial, bem como projetos societrios diferentes, alm de interesses diversos. Essas dificuldades, enfrentadas na regio So Pedro, no so especficas desse local. So problemas que se repetem, pois se referem ao mesmo de contexto de setorialidade histrica, de interveno baseado na fragmentao e centralizao das aes. Mesmo a diante de tais limitaes, a rede considerada como um espao importante de articulao. Por isso, uma das aes previstas no Plano Municipal de Assistncia Social o fortalecimento destas nos territrios dos CRAS do municpio de Vitria/ES, visando potencializar a capacidade de enfrentamento das vulnerabilidades sociais (VITRIA, [20--]). Nos documentos do CRAS identificou-se as seguintes instituies componentes da rede socioassistencial ainda em construo: Educao, Assistncia Social, Habitao, Sade, Segurana e movimento social (figura 11).

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Em participao nas reunies da rede pude observar que os componentes da rede consideram esse espao como sendo primordial para a construo de aes conjuntas, entretanto uma das reclamaes constantes colocadas nas reunies a ausncia nas reunies, das demais instituies do territrio.

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Educao: EMEFs e EJA

Assistncia Social (Rede prpria): Incl. Produtiva e Comisso Local de Assist. Social Praia do Canto

Habitao: SEHAB e Programa Terra Mais Igual

Sade (Rede credenciada): Assoc. dos diabticos e Capixaba de Red.de Danos ACARD e Alcolicos Annimos - AA e Assoc.

CRAS territrios I e II

Assistncia Social (Rede part./credencia da): CAJUN e Pastoral da criana

Segurana: Secret. Mun.de Seg. Urbana (SEMSU), Guarda Municipal e Comit da Paz Sade (Rede prpria): UBSF/ ESF, SOSF e Zoonoses

Movimento comunitrio

Figura 11 - Instituies participantes das reunies da Rede Socioassistencial da Regio So Pedro. Fonte: Relatrios trimestrais qualitativos do CRAS e relatrios das reunies da Rede. Sistematizao da pesquisadora.

Segundo os tcnicos, um outro exemplo de realizao de aes intersetoriais a Cmara Territorial (CT). Segundo dados da PMV, as Cmaras Territoriais foram criadas a partir de 2007, nas oito regies da cidade de Vitria/ES. Renem, mensalmente, os gestores locais de equipamentos pblicos, programas e projetos implementados em

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cada regio, como diretores de unidades de sade, escolas, administradores de parques municipais e outros, com o objetivo de debater a aplicao das polticas pblicas no plano local. A CT objetiva, portanto, a integrao e articulao das aes desenvolvidas pela Prefeitura por meio de suas secretarias, coordenadorias e regionais, favorecendo a cooperao e a integrao de projetos estratgicos de incluso social, possibilitando dessa forma um avano na integrao das polticas pblicas. As reunies realizadas, mensalmente, tm as datas e locais definidos pelos presidentes de cada Cmara Territorial dos territrios de abrangncia do CRAS (figura n 12).

Sade: SEMUS

Assistncia: SEMAS, Ger. da Criana e do Adolescente, Seg. Alimentar e CRAS

Habitao: Programa Terra Mais Igual

Limpeza pblica: Secretaria Municipal de Servios (SEMSE) Cultura: Secretaria de Cultura

Cmara Territorial

Educao: SEDU, SEME/GEF, EMEFs, Progr. de Educao Tempo Integral e CMEI

Cons. de Defesa de direitos: Gerncia da Secretaria Municipal de Cidadania e Direitos Humanos (SEMCID)

Segurana pblica: SEMSU; Guarda Municipal, Polcia Militar e 5 CIA da Polcia Militar- S. Pedro

Figura 12 Instituies componentes da Cmara Territorial da Regio So Pedro. Fonte: Relatrios trimestrais qualitativos. Sistematizao da pesquisadora.

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A CT considerada pelos entrevistados como um exemplo da efetivao da intersetorialidade por conseguir realizar aes em conjunto que beneficiam o territrio de So Pedro. Na verdade, quando fala intersetorialidade a gente lembra da Cmara porque essa proposta intersetorial [...] (EIPAIF 1). Como exemplo de aes articuladas, os tcnicos citam a conquista de uma nova linha de nibus para Santo Andr, conserto do bebedouro e atendimento da demanda relacionada ao horrio integral para as crianas. O relatrio trimestral qualitativo de abril a junho de 2010 traz o registro de algumas reunies da CT e, numa delas h o destaque para as demandas solucionadas: 1) conserto do bebedouro do Parque Bahia Noroeste; 2) Segurana do Parque para os usurios; e 3) transporte para os alunos do tempo integral (VITRIA, 2010b). Conforme podemos observar, os problemas resolvidos se referem dimenso imediatista, em comparao argumentao identificada em sua defesa que afirma que a intersetorialidade uma estratgia de resoluo de problemas complexos. Essa capacidade de resolutividade da Cmara se evidencia na fala de um dos tcnicos do CRAS: a Cmara que decidiu, foram dados os encaminhamentos, e os encaminhamentos foram efetivados, porque aconteceram as mudanas (EIPAIF 2). Outra ao discutida na CT foi o tema gravidez na adolescncia, considerada uma questo a ser trabalhada atravs de campanhas educativas e mobilizao da Rede Socioassistencial (relatrio trimestral qualitativo, 2007) e que culminou com a realizao de oficinas e outras atividades voltadas para crianas, adolescentes e jovens, organizada e realizada em parceria com a Sade e a Educao. O tema foi retomado pela CT em 2008, e vrias propostas de ao foram levantadas, as quais foram operacionalizadas, tais como: a) trabalhar a temtica atravs do Risco Social em parceria com as escolas; b) criao de um calendrio para visitas s unidades de sade, pelas escolas; c) operacionalizao do tema pela unidade de sade e escola; d) criao de um marco da gravidez na adolescncia na cidade de Vitria/ES - (07/04) dia

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Mundial da Sade/Gravidez na Adolescncia; e) distribuio de informativos nos espaos das escolas; g) a realizao de um trabalho de conscientizao; h) montagem de cronograma a fim de que todos os alunos adolescentes sejam atingidos pelo tema (VITRIA, 2008a). Como resultado, ocorreu o lanamento oficial da Campanha Gravidez na Adolescncia na regio da Grande So Pedro (VITRIA, 2008b) e oficinas pelo CRAS, em conjunto com as EMEFs. Segundo os tcnicos, a CT tem se constitudo uma instncia de aproximao e conhecimento dos equipamentos de proteo social disponveis no territrio. Alm disso, o dilogo entre os vrios gestores permite a troca de experincias, o conhecimento das aes desenvolvidas por cada secretaria dentro do territrio, bem como a disseminao de informaes. Como estratgia de gesto, a CT tem facilitado, segundo os tcnicos da CRAS, a articulao entre os setores para a resoluo dos problemas existentes no territrio de So Pedro. Em relao articulao intrainsticional, os tcnicos citam o Coletivo de Proteo Social (CPS), originado pela Cmara Territorial, que objetiva promover, debater e propiciar aes integradas entre as equipes tcnicas dos diferentes programas da SEMAS. Participou do desenvolvimento das aes da Campanha Gravidez na Adolescncia, na qual os tcnicos do CRAS, em conjunto com o SOSF elaboraram o material a ser apresentado nas oficinas no primeiro momento da Campanha (VITRIA, 2008b). Conforme vimos, o planejamento das aes desenvolvidas pela equipe do CRAS envolve outros setores: 1 Educao: a) Por demanda do PBF de atualizao dos dados cadastrais dos beneficirios e devido ao acompanhamento do cumprimento das condicionalidades pelas famlias referenciadas no CRAS;

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b) Trabalho sobre gravidez na adolescncia dia D da gravidez realizado em parceria com a sade e educao na forma de oficinas e outras atividades feitas nas escolas com crianas, adolescentes e jovens; e c) EJA cesso de espao para o desenvolvimento das aulas, ministradas para as famlias referenciadas ao CRAS. 2 Meio ambiente: a) Articulao com a Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SEMMAM), por meio

do PROJOVEM que realizou atividades relacionadas ao meio ambiente nos diversos parques de Vitria/ES; 3 Habitao a) Acompanhamento de demandas relacionadas a problemas habitacionais;

4 Sade: a) Por demanda do PBF parceria com as Unidades Bsicas de Sade da Famlia (UBSFs) de Santo Andr e Ilha das Caieiras agentes de sade para atualizao de cadastro. A parceria continuou com a realizao de reunio para estabelecer um cronograma das aes socioeducaticas da prtica intitulada trabalhando as condicionalidades com uma metodologia intersetorial a serem desenvolvi das no decorrer do ano de 2010; b) palestra realizada pela fonoaudiloga da UBSF de Santo Andr, na Oficina de Teatro e Coral; c) realizao de atividades fsicas com os grupos do CRAS, inicialmente, com o grupo da terceira idade; d) Grupo horta caseira;

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e) visitas em conjunto com as UBSFs, de buscas ativas, cujo objetivo a localizao das famlias, no caso do Bolsa Famlia por exemplo, para inform-las e orient-las sobre a importncia de manter seus dados cadastrais atualizados. s vezes a gente faz, realiza visita junto com a unidade de sade, entendeu? J realizei vrias quando estava aqui, [...] no s com o Tcnico da UBSF (Santo Andr), com as outras unidades (PAIF 2) Para que as aes do CRAS sejam realizadas, os profissionais buscam articular-se com outros setores. Entre os setores buscados pelo CRAS, para a realizao de articulaes, destaca-se a sade. Mas, e esse enconro com a sade, requeria olhar pela lente dos tcnicos da UBSF.

4.1.2 A Unidade Bsica de Sade da Famlia (UBSF) So Pedro V e a ao intersetorial

A UBSF de So Pedro V, situada em nova Palestina, iniciou o atendimento a populao do territrio em meados de 1998, 1999, com a implantao do PACS e, posteriormente, com a implantao da ESF (com trs equipes, naquele momento) na Regio So Pedro. Atualmente, na UBSF de So Pedro V, a composio das equipes da ESF a seguinte:

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Composio da equipe da ESF de So Pedro V NASF (Equipe Odontolgica) 1 Assistente Social 1 Psicloga 1 Farmacutica 1 Pediatra Equipe 1 1 enfermeira Equipe 2 1 enfermeiro Equipe 3 1 enfermeira Equipe 4 1 enfermeiro N de famlias atendidas

1 mdica 4 ACS 3 auxilares de enfermagem

1 mdica 5 ACS 3 auxilares de enfermagem

1 mdica 3 ACS 2 auxilares de enfermagem

1 mdica 5 ACS 3 auxiliares de enfermagem Cerca de 10.000 a 87 12.000 pessoas

1 Ginecologista* 1 Sanitarista * (matriciamento - atende as quatro unidades da regio de So Pedro) Quadro 6 - Composio das equipes da ESF da USF So Pedro V. Fonte: UBSF de Santo Andr. Sistematizao da pesquisadora.

Alm dos tcnicos das equipes da ESF, a UBSF composta ainda pelos seguintes profissionais: 1 gerente da unidade de sade (coordenador), 4 assistentes administrativos, 1 auxiliar de farmcia, 1 laboratorista - nica profissional em contrato de trabalho direto pela PMV, 1 auxiliar de suporte operacional, 2 auxiliares de servios gerais - empresa terceirizada (higienizao) e 4 vigilantes em escala - empresa terceirizada. Em relao ao acompanhamento das famlias, segundo a Norma 648/2006 cada ACS deve acompanhar 750 pessoas. A composio das equipes da ESF da UBSF So Pedro varia de 7 a 10 pessoas em cada equipe. A UBSF So Pedro V abrange os bairros de Nova Palestina e Conquista, e atende ainda, famlias do bairro de Redeno - cerca de 1.500 pessoas - e uma poro menor de Resistncia. Para que as equipes desenvolvam o seu trabalho, a Regio de So Pedro foi dividida, geograficamente, em microreas. Cada equipe atende de 4 a 5 microreas. E a equipe do NASF apia as equipes da ESF no desenvolvimento das atividades.

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Segundo levantamento realizado na USF de Nova Palestina.

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Em relao ao planejamento das aes, os tcnicos da Unidade seguem o Plano Municipal de Sade88, com vistas a atingir suas metas e indicadores. Nos Planos Municipais 2006-2009 e 2010-2013, a organizao das aes de sade no municpio indicam a priorizao da intersetorialidade. Sua realizao est prevista, principalmente por meio do Comit de Polticas Setoriais (CPS), instncia estabelecida no novo modelo de gesto da Prefeitura de Vitria/ES, onde devem ser debatidas e deliberadas aes e operaes dos programas prioritrios de governo em carter intersetorial e transversal (VITRIA, 2005a). A prpria administrao municipal prev a intersetorialidade como uma de suas principais estratgias de gesto (VITRIA, 2005a). No Plano Municipal de Sade 2010-2013 a intersetorialidade est prevista. Em relao aos compromissos para esse perodo, a intersetorialidade encontra-se inscrita no item objetivos, diretrizes e metas a serem atingidos em relao promoo da sade, onde se l: Implantar a Campanha intersetorial de Orientao sobre sexualidade responsvel na adolescncia e ampliar as aes intersetoriais de controle do tabagismo em 100% dos territrios de sade (VITRIA, 2009e). A ao intersetorial est prevista, mas, isso no garante que ela ser prontamente realizada. Ao compararmos as falas dos profissionais entrevistados com as metas e objetivos a serem atingidos via intersetorialidade, percebemos as contradies: primeiro, a intersetorialidade est inscrita no Plano de Sade do Municpio, mas isso s no basta, no significa que ela ir ser efetivada com facilidade. Quem vive aqui em baixo aqui [refere-se a parte plana do bairro], participam mais do grupo aqui, de adolescentes. Os [...] do morro no podem estar descendo (GFESF 6). Um dos empecilhos encontrados para a efetivao das aes intersetoriais pelos tcnicos da UBSF de So Pedro V a violncia. Conforme, a fala dos tcnicos, as aes desenvolvidas pela Unidade no conseguem atingir o nmero total de adolescentes residentes no bairro devido aos conflitos entre as gangues que atinge os que residentes do bairro, mas, em especial os que vivem nas partes altas (nos morros), por causa das rixas entre as gangues.
88

Disponvel no site da Prefeitura Municipal de Vitria (http://www.vitoria.es.gov.br/semus.php).

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A falta espao para o desenvolvimento das atividades previstas e planejadas pela equipe tambm obstaculiza a efetivao da intersetorialidade. Esse um ponto em comum nas falas dos profissionais da ESF: a gente no tem assim espao pra fazer um trabalho mais bonito, um trabalho mais desenvolvido para aqueles meninos, pra inventar assim, um esporte pra eles, [...] a gente no tem espao nem pra reunir os adolescentes (GFESF 1). A outra dificuldade com a qual os tcnicos da ESF se deparam o nmero reduzido de profissionais. No discurso desses profissionais se percebe o desejo, a vontade de realizar as aes intersetoriais, mas reduzido o nmero de profissionais em relao demanda a ser atendida. No d, no d certo no, no tem oportunidade, no tem local, no tem gente pra poder ajudar (GFESF 1). Voltando ao Plano Municipal de Sade (2010-2013), no h, nesse documento, meno intersetorialidade entre Sade e Assistncia Social. Apenas encontra-se em seu interior que a intersetorialidade est inscrita no modelo de gesto municipal eixo desenvolvimento sustentvel com incluso social e na implementao do Comit de Polticas Sociais. No h elaborao de um plano anual a ser desenvolvido pelos profissionais das UBSF. Com base no Plano Municipal, realizam-se reunies mensais com as equipes da ESF para planejarem aes para o atendimento das demandas espontneas e/ou para atingir metas que ainda no foram atingidas (como por exemplo, rubola, aumento do ndice de dengue, etc). As principais aes realizadas pelas equipes da ESF so: atendimento a hipertensos, diabticos, a adolescentes, pr-natal, puericultura (crianas de 0 a 2 anos). Dentre essas aes, destacam-se as atividades desenvolvidas nas escolas, como o Dia de sade na escola, Sade integral do adolescente na escola e capacitao d e alunos para serem multiplicadores de sade, com a Tcnica de Higiene Bucal (THD).

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Os principais parceiros da ESF tem sido as Escolas, o Centro de Controle de Zoonoses (CCZ), o CAJUN, o movimento comunitrio, a pastoral da sade, a creche, o Programa Terra Mais Igual, a Secretaria de Meio Ambiente (SEMMAM), os agentes de controle ambiental da dengue, o Centro de Atentimento Psicossocial (CAPS), FAESA, Companhia Docas do Esprito Santo (CODESA), Circuito Cultural, SESI (Cozinha Brasil) parcerias provocadas por demandas levadas a esses setores, com tambm trazidas por eles ESF, conforme figura abaixo.

EMEFs

CCZ Pastoral da Sade Creche

Programa Terra Mais Igual

CAJUN CODESA UBSF So Pedro V

SESI

SEMMAM

Agentes de controle ambiental da dengue CAPS FAESA Circuito Cultural

Movimento comunitrio

Figura 13 - Principais parceiros da ESF em Nova Palestina. Fonte: Grupo Focal e Entrevista individual. Sistematizao da pesquisadora.

As articulaes da ESF com outros setores so realizadas atravs de palestras, encaminhamentos, acompanhamento de casos e parcerias para conseguir alimentao

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e nibus para realizao de passeios, microfones para eventos e divulgao de atividades da UBSF de So Pedro V. A articulao com o CRAS ocorre por meio de demandas da Unidade para o CRAS e vice-versa contatos com a psicloga e com a assistente social. Para a realizao de atividades com outros setores no h a realizao de planejamento conjunto entre os setores, segundo os tcnicos das ESF. Como exemplo de planejamento conjunto e desenvolvimento de ao intersetorial, os tcnicos da ESF, assim como os do CRAS, citam a Cmara Territorial (CT). Entre as aes intersetoriais realizadas pela CT, falam do desenvolvimento de atividades sobre o tema gravidez na adolescncia ao tambm foi citada pelos tcnicos do CRAS como exemplo de uma das aes intersetoriais realizada pela Cmara, considerada o espao de planejamento e efetivao da intersetorialidade: porque no caso [...], dessa Cmara Territorial que eu te falei, o CRAS tambm participa, [...], todos os gestores do territrio. Ento, assim, l eu acho que a gente consegue fazer melhor a intersetorialidade, at porque aquele espao para isso. Porque como as pessoas esto l, voc consegue, voc se compromete, com as situaes (EIESF 1). O objetivo das cmaras viabilizar a integrao das equipes, propor aes a serem implementadas de forma compartilhada, visando ao enfrentamento de uma determinada problemtica ou especificidade local. Alm a Cmara territorial, h o Comit Gestor de Diretores das Unidades de Sade (COGER) da Regio So Pedro, que agrega tambm Santo Antnio, no qual se renem, quinzenalmente, os diretores das UBSFs para planejarem aes a serem desenvolvidas no territrio. Em caso de necessidade de articulao com outros setores, os mesmos so convocados para participarem das reunies, afirmam os tcnicos. Entretanto, no foi mencionada nenhuma reunio ou ao do COGER que envolvesse participao de outro setor. A articulao intersetorial no processo fcil de ser realizado, segundo os profissionais das equipes da ESF, devido aos vrios problemas por eles enfrentados. Uma fala que se repetiu nas quatro equipes da ESF, no desenvolvimento do grupo focal, foi a questo da grande demanda por atendimento:

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mas eu acho que esse So Pedro V tinha que ser redividido no meio. [...] As mdicas no do conta de trabalhar. [...] tem quatro mdico aqui e no do conta dessa populao, gente demais, de manh cedo, meio-dia, de tarde, de noite, feriado, e t fechando e t chegando gente e, aquela confuso (os colegas falam junto concordando), aquela confuso. [...] Aqui tinha que ter um mdico pra atender de manh at meio dia, s pra atender as demandas, pra deixar as mdicas trabalhar na equipe, trabalhar com PSF e, o outro mdico pra trabalhar tarde pra atender a demanda: a febrezinha, os os enjos (a equipe concorda com a fala) [...]. [...] precisava disso pra deixar as quatro equipes trabalhar com PSF, seno [...] nunca vai ter PSF aqui, nunca vai ter (desabafa). [...]. E todo dia tem uma fila de manh cedo para o atendimento, como que as mdicas vo atender, fazer um preventivo, as enfermeiras vo fazer uma ao, se tem um monte de coisa pra, pra elas estarem olhando? (algum tosse) Tinha que ter dois mdicos pra dar assistncia, um de manh e outro tarde, semana toda, fora os mdicos do PSF. [...] eu acho muita gente aqui, pra quatro equipe. A populao grande (GFESF 1). A demanda por atendimento dificulta o trabalho que, segundo os tcnicos, deveria ser realizado: desenvolvimento de aes de promoo da sade e preveno de doenas, como tambm de integrao com outras instituies e organizaes sociais, em sua rea de abrangncia, para o desenvolvimento de parcerias. Mas, segundo eles, o empecilho para que isso ocorra o fluxo a ser atendido. [...] a demanda muito grande, pra o que a gente tem que fazer. Os auxiliares ficam muito presos na unidade sem poder fazer [...], que as visitas domiciliares. Porque, tem o Bolsa Famlia, tem no sei o qu, e eles ficam aqui. por causa disso. E a gente fica, e os agentes de sade ficam merc, sem visita. Porque a unidade aqui pequena, a populao muita, pra essa equipe. Ns somos em poucos. Eu acho que tinha que ter mais uma equipe, que j t passando de duzentas famlias, a gente no d conta! Um monte de nenm nascendo. Ento assim, a gente tem que rever muita coisa. Pra gente conseguir fazer o PSF, que ainda no foi, onze anos, mas ns no conseguimos ainda fazer o PSF (GFESF 13). O fluxo de pacientes a serem atendidos obstaculiza, segundo os profissionais, a realizao das aes de promoo da sade. Assim afirmam: o PSF fica reduzido ao pronto-atendimento (GFESF 14). [...] a gente no faz preveno, a gente faz tratamento (GFESF 3). .

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Diante dessas dificuldades, o desenvolvimento de aes intersetoriais tambm fica comprometido. Em relao proposio de aes intersetoriais, da ESF com outros setores, o destaque para o grande empecilho: j propuseram de tudo quanto jeito, vem e faz reunio, faz e desfaz e depois faz tudo de novo, na mesma hora que vai fazer aquilo no tem jeito, depois aquilo acaba em nada, [...] no tem como, muita gente aqui, gente [...] de segunda a sexta (GFESF 1). Um outro dificultador do trabalho dos profissionais e do trabalho intersetorial a falta de funcionrios: so trs auxlilares, uma enfermeira e um mdico, sendo que uma auxiliar fica presa (vrias pessoas falando ao mesmo tempo) na sala de vacina, no pode sair pra nada, [...]. A outra fica presa no curativo. [...] Outro fica preso pra medir presso, outro na sala de injeo (GFESF 189). Consideram a importncia da articulao com os outros setores, mas as dificuldades inibem e at impedem a articulao, pois as demandas precisam ser atendidas, no podem deixar de ser atendidas. Tem que atender! (GFESF 4). A sobrecarga de problemas que vem para a Sade, adoece quem trabalha no setor, fala que se mostrou recorrente nos grupos focais. Essas falas destacaram muito mais as dificuldades enfrentadas pelas equipes e demais profissionais da Sade com o desenvolvimento do prprio trabalho (populao superior capacidade da UBSF, falta de profissionais, falta de espao fsico) do que o planejamento e execuo das aes. A nfase das falas foi nas dificuldades e no no planejamento das aes. Os problemas que atingem a Regio So Pedro e que demandam respostas no s da Assistncia, mas tambm das demais polticas pblicas e sociais, so reflexos do contexto scio-histrico brasileiro. Historicamente apenas um pequeno grupo esteve
89

A fala desse tcnico (a) repete-se vrias vezes porque foi o que conseguiu vocalizar o que o grupo queria dizer, mas no conseguia. No grupo focal, os colegas concordavam e reafirmavam as falas destacadas nessa dissertao.

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inserido no mercado formal de trabalho, tendo acesso aos direitos a ele vinculados e, sua principal marca foi a pobreza que s vem aumentando sob o efeito conjugado de recesso econmica, reestruturao produtiva e desmantelamento dos servios pblicos (TELLES, 2001, p. 118). Na Regio So Pedro, portanto, se verifica essa realidade. a regio que apresenta a menor renda (segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, 63, 2% dos responsveis pelos domiclios tinham uma renda de at 2 salrios mnimos), menor quantidade de domiclios (7.525, segundo dados do IBGE), menor nmero mdio de banheiros (1,01), menor percentual de domiclios atendidos por abastecimento de gua (99,00%), tratamento de esgoto (92,80%) e coleta de lixo (98,90%), menor mdia de anos de estudo (5,09) e um dos maiores ndices de morte por violncia (BASTOS, 2009). Um levantamento de informaes realizado pelos tcnicos do CRAS a respeito da situao social de seus beneficirios, confirma os dados acima. Os achados da pesquisa mostraram que as famlias que procuram o CRAS so atingidas por: dependncia qumica, problemas habitacionais, filhos fora da escola, filhos em situao de rua, violncia domstica, conflitos familiares, desemprego, subemprego, falta de documentos, trabalho infantil, fome, violncia sexual, gravidez na adolescncia e adolescentes em conflitos com a lei (VITRIA, 2009d). Esses dados mostram a necessidade da intersetorialidade entre as polticas pblicas e sociais, pois estes so problemas que no dependem apenas e exclusivamente da ao do CRAS ou da sade para sua resoluo. Os problemas apresentados demandam a interveno, alm das duas polticas, tambm da habitao, educao, segurana pblica, trabalho, alimentao, entre outras. Na UBSF de So Pedro V os problemas que chegam referem-se a desnutrio, violncia e falta de renda. Para os tcnicos, o problema em So Pedro mais social, mas que virou problema de sade (GFESF 3).

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Para eles, so levados unidade de sade problemas que no seriam especficos dela (desnutrio, enfermidades relacionadas violncia). Essa uma fala comum entre os tcnicos da ESF: A sade no d conta de resolver sozinha os problemas de sade, porque estes esto ligados a outras reas tambm: a voc vai perguntar se se tem alguns cuidados, no tem cuidado nenhum, porque no tem no tem renda, no tem fonte de renda nenhuma, no tem fralda, no tem roupa, no tem lenol, no tem no tem material. , mo de obra humana tem pra trabalhar, s vezes a gente vai l ajudar, mas no tem material mesmo: lenol, coisas limpas pro paciente ter um mnimo de higiene. Cada vez que voc vai l e faz um curativo, invs de voc ver ele melhorar, voc v piora, e muito mais. Ou seja, est mais voltado pro lado social, do que uma questo praticamente da sade . Se o problema social fosse resolvido, 70% do problema dele amenizaria . o que acontece muito aqui em So Pedro (GFESF 3). Os problemas que chegam s ESF so problemas e necessidades cuja soluo, no depende s do setor sade, mas relacionam-se a outras reas, como por exemplo, Assistncia Social, ao Trabalho, Educao e Alimentao. Algumas articulaes foram realizadas com o CRAS. So elas: reinsero de sujeitos nas suas famlias, coletas de informaes sobre as famlias (se recebem algum benefcio, cesta bsica), moradia em local de risco, problemas considerados sem soluo (pessoas que moram sozinhas e em situao de extrema precariedade), desenvolvimento de palestras sobre alimentao alternativa e Bolsa Famlia. Segundo os tcnicos, essas aes ocorreram em articulao com o CRAS, mas tem muitos anos, ou seja, num passado distante, hoje no ocorre mais. Umas das dificuldades citadas recorrentemente pelos tcnicos da ESF nos grupos focais, que favoreceram a no articulao da ESF com o CRAS, foi a mudana de referncia de Santo Andr para Resistncia. Segundo eles, o CRAS de Resistncia fica muito longe, num local de difcil acesso por causa do morro: um morro grande (GFESF 5), [...] um local de difcil acesso [...] tem que subir aquele morro todo, e depois descer l em baixo (GFESF 6).

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Por isso eles afirmam que tem muitos anos que desenvolveram aes conjuntas com o CRAS.

4.1.3 Intersetorialidade: o que (no) temos!

A intersetorialidade, na concepo dos tcnicos do CRAS, diz respeito a: a) integralidade de aes ou seu sinnimo (responsvel pelo atendimento integral s famlias); b) articulao entre as polticas pblicas; c) integrao entre as vrias secretarias, entre as vrias instncias; d) manuteno da comunicao entre os diversos equipamentos, e; e) integrao de servios.

Integrao de servios

Responsvel pelo atendimento integral s famlias

Sinnimo de integralidade INTERSETORIALIDADE Articulao entre as polticas pblicas

Integralidade de aes

Integrao entre as vrias secretarias, entre as vrias instncias

Manuteno da Comunicao entre os diversos equipamentos

Figura 14 - Concepo dos tcnicos do CRAS acerca da intersetorialidade. Fonte: Grupo focal e entrevista individual. Sistematizao da pesquisadora.

Os profissionais da ESF concebem a intersetorialidade como:

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Interligao

Comunicao entre os setores

Braos que vo reunir

Um objetivo comum a todos INTERSETORIALIDADE

Parcerias com outros setores

Articulao com um objetivo comum

Trabalho em conjunto, apesar de serem locais diferentes, mas com o mesmo fim

Envolvimento dos diversos setores com outros setores

Setores diferentes trabalhando para um bem comum

Figura 15 - Concepo dos tcnicos da ESF acerca da intersetorialidade. Fonte: Grupo focal e entrevista individual. Sistematizao da pesquisadora.

A intersetorialidade tambm concebida pelos tcnicos da ESF, como: Um princpio do SUS; Sinnimo de interdisciplinaridade; Encaminhamentos; Referncia e contrarreferncia.

Foi possvel identificar fatores facilitadores da intersetorialidade, tais como a proximidade: [...] apesar de a gente estar num territrio com quase doze mil pessoas, ns somos um territrio pequeno, eu estou aqui do lado da Associao de Amigos, do lado do Centro Comunitrio, do lado da escola, do lado da creche. Eu no ando cinco minutos pra chegar nos lugares. Ento, a gente consegue ir, estar junto, estar prximo, conversando (EIESF 1). E ainda a presena do assistente social na Unidade, considerada por eles como uma ponte para a articulao com os outros setores.

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Entretanto, a lista de elementos dificultadores do processo de desenvolvimento da ao intersetorial bem maior que a de facilitadores.
Fatores que dificultam a intersetorialidade ESF CRAS Falta de compromisso Falta de conhecimento das aes que os outros setores desenvolvem Falta de dilogo entre ESF e CRAS Distncia e dificuldade de acesso Falta de feedback dos outros setores Desconhecimento dos servios da prpria rede territorial Falta de compromisso Espao inadequado fsico Facilitadores da intersetorialidade CRAS

ESF

A proximidade local A insero do Assistente Social na unidade de sade de So Pedro V A insero Assistente Social Sade Envolvimento profissionais O acompanhamento famlias atendidas A referncia contrarreferncia do na

Grande demanda por atendimentos Falta de recursos humanos Falta de dilogo entre os setores Falta de participao dos espaos que promovem a articulao intersetorial Ausncia de compreenso Importncia da da

dos real das e

Espao inadequado

fsico

intersetorialidade, por parte setores Grande demanda por atendimentos Falta de recursos humanos Falta de dilogo entre as esferas governamentais (federal, estadual e municipal) Falta de comunicao dentre do prprio setor sade Populao desconhece o que o PSF Quadro 7: Dificultadores e facilitadores do processo intersetorial na perspectiva da ESF e do CRAS territrio I. Fonte: Entrevista individual e grupo focal. Sistematizao da pesquisadora. Cumprimento de protocolos, elaborao de relatrios dos outros

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Entre os fatores restritivos e facilitadores da ao intersetorial, enumerados no quadro acima, nos chama mais a ateno a grande demanda para ser atendida pelos profissionais do CRAS, ou seja, a equipe composta por 7 (sete) tcnicos, sendo 5 (cinco) assistentes sociais incluindo o coordenador, 1 (um) psiclogo e 1 (um) pedagogo, e o nmero de famlias referenciadas de 4.000 (quatro mil), equivalendo aproximadamente a 571 famlias para cada tcnico, um quantitativo superior ao que os agentes da ESF devem atender - de cento e oitenta (180) a duzentas (200) famlias. Embora os tcnicos tenham deixado transparecer em suas falas muito mais elementos dificultadores da ao intersetorial do que facilitadores, tanto os dados da entrevista e do grupo focal, quanto dos documentos, explicitaram que os profissionais do CRAS reconhecem a importncia do desenvolvimento de trabalho conjunto e, tm se esforado para isso. Reconhecem que no processo de planejamento e desenvolvimento dos trabalhos a ao intersetorial ocorre de maneira precria, primria, mas que esto caminhando para isso. consenso entre os tcnicos a importncia da

intersetorialidade, mas reconhecem que ela ainda um desafio, dado em comum com os autores consultados. Os autores que estudaram experincias de intersetorialidade realizadas no mbito da Sade e da Assistncia Social constataram que esse processo ainda est em construo. Nos estudos h mais destaque para os elementos dificultadores da ao intersetorial, assim como destacaram tambm os tcnicos do CRAS e da ESF. Os estudos tambm mostraram que a intersetorialidade ainda considerada um desafio. Segundo os tcnicos do CRAS, para que a intersetorialidade ocorra necessrio que os setores dialoguem entre si, se reconheam e construam formas de trabalhar conjuntamente. Para eles, a intersetorialidade no ocorre efetivamente, enquanto planejamento, execuo e avaliao conjunta da ao, nem ocorre de forma duradoura. Suas falas mostram que ainda h falta de dilogo entre os setores dificultando o desenvolvimento de trabalho conjunto. Essa dificuldade resultado de uma cultura de setorialidade e de fragmentao das aes presentes historicamente no contexto brasileiro.

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No CRAS, o processo mais duradouro de articulao intersetorial refere-se implementao do Bolsa Famlia, motivado principalmente pelo acompanhamento das condicionalidades do mesmo. A intersetorialidade se ficar presa apenas s aes do PBF, pode fortalecer e efetivar a perspectiva do no-direito, da focalizao, da seletividade e mercantilizao das polticas sociais e desresponsabilizao do Estado pela proteo social. Alm do Bolsa Famlia, outras iniciativas intersetoriais tm ocorrido com mais regularidade, segundo os tcnicos, contemplando o processo de planejamento, execuo e avaliao conjunta. So elas: a) o Programa Terra Mais Igual, responsvel por acompanhar demandas referentes a habitao e acompanhamento s famlias inseridas nos grupos do PAIF e Grupo Cidado, moradoras dos bairros de Nova Palestina, Resistncia e Conquista e, b) o Projeto Hortas Comunitrias, ao do CRAS em conjunto com a Sade, com o objetivo de trabalhar os hbitos alimentares visando promoo da sade, os cuidados com o meio ambiente, o incentivo ao cultivo e consumo de hortalias e ervas medicinais, e gerao de renda. Nesse percurso foi possvel apreender a existncia da tentativa de desenvolvimento de aes intersetoriais por parte dos profissionais dos CRAS, mesmo que seja, segundo eles, uma intersetorialidade primria, precria, e realizada de forma pontual. perceptvel o esforo realizado pelos tcnicos para que a intersetorialidade seja um processo contnuo em seu ambiente de trabalho. J em relao ESF, as dificuldades relacionadas grande demanda por atendimento, falta de profissionais, espao fsico inadequado, obstaculizam o planejamento das aes, e principalmente, o planejamento intersetorial. A anlise dos relatrios de Gesto da Sade no municpio de Vitria/ES 2006 a 2009 mostram o desenvolvimento de aes, consideradas pelos profissionais como intersetoriais, com a Educao (SEME e EMEFs), favorecidas pelos Programas Sade do Escolar e Sade do Adolescente, com a Secretaria de Estado da Justia (SEJUS), Secretaria Municipal de Transportes (SETRAN), Assistncia Social (SEMAS NUCAVI, Centros de Convivncia e Grupos de Convivncia para a Terceira Idade e Bolsa

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Famlia), com Ongs (Sociedade de Assistncia Velhice Desamparada de Vitria Asilo dos Velhos e ADRA). No municpio de Vitria/ES, a intersetorialidade est contemplada tanto nos Planos Municipais de Sade (2006-2009, 2010-2013) quanto no Plano Municipal de Assistncia Social (2006-2009). Mas, mesmo constando nos planos municipais, a intersetorialidade no to fcil de ser operacionalizada, conforme vimos nos depoimentos e nos documentos analisados. consenso entre os profissionais entrevistados a compreenso de que a intersetorialidade ainda est em construo, ela ainda considerada como um desafio. Em relao ESF, um outro obstculo, alm dos j descritos anteriormente, que impossibilitam o planejamento dentro da lgica intersetorial refere-se ao fato de o trabalho da ESF estar reduzido ao pronto-atendimento, pois, nem a interdisciplinaridade funciona, ressaltam os tcnicos. J em relao ao CRAS foram identificadas iniciativas de intersetorialidade: acompanhamento das condicionalidades do PBF, o Programa Terra Mais Igual, Projeto das Hortas Comunitrias e, as reunies da Rede Socioassistencial que, tem buscado isso.

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5 CONSIDERAES FINAIS
Iniciamos nosso percurso buscando saber se h intersetorialidade entre a Poltica de Sade e a poltica de Assistncia Social, no municpio de Vitria/ES. Como um caminho construdo, o percurso envolveu pensar o sistema de proteo social brasileiro, a Seguridade Social e como a intersetorialidade inserida nas polticas em foco. Vimos que o sistema de proteo social brasileiro, que tem como marco a Seguridade Social (instituda com a promulgao da CF/88), teve suas particularidades ao se constituir, pois no se ancorou no pleno emprego e nem na expanso dos servios sociais universais conforme ocorreu nos pases capitalistas avanados. Alm disso, a construo da Seguridade Social ocorreu num contexto adverso expanso dos direitos sociais. Na reviso de literatura e dos documentos analisados das polticas de sade e assistncia social aps 1988, o princpio da articulao entre as polticas (nominado como intersetorialidade) no se materializou, entre outras razes, em face de no criao de um oramento prprio. A seguridade social permaneceu setorializada (cada poltica com oramento, caractersticas e dinmica prpria). A setorializao aqui refletia um contexto marcado por altas taxas de lucros para o capital, reconduo do papel do Estado menos executor e mais gerenciador e financiador, redefinio na concepo e implementao das polticas social, perda de direitos conquistados e realizao da privatizao do bem-estar social. A descentralizao das polticas sociais implementada no Brasil distribuiu funes administrativas entre os nveis (federal, estadual e municipal) de governo. Diferentes formas de transferncia de recursos e delegao de funes ocorreram do nvel central para os municpios. Por outro lado, essa transferncia de responsabilidades no possibilitou a construo de polticas locais autnomas. Ao contrrio, o repasse federal condicionado ao desenvolvimento de aes definidas ao nvel central (recentralizao

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das polticas sociais). Nesse processo, a intersetorialidade aparece nos documentos associada descentralizao e integralidade. A intersetorialidade, pressuposto inscrito nas polticas de Sade e de Assistncia Social, e presente nas normalizaes ora como integrao ora como articulao, sempre relacionada dimenso tcnica e operativa, como componente do processo de descentralizao administrativa das polticas sociais. Ou seja, assume uma dimenso instrumental na qual os tcnicos devem executar. Colocada como condio para a gesto eficiente dessas polticas, a intersetorialidade em sua dimenso instrumental requer, de gestores e tcnicos, a organizao das aes centradas na lgica de redes de base territorial. Como ao poltica e tcnica de articulao entre setores, esta no pode ser resumida a um componente da gesto, reduzindo-a a ferramentas da gesto. Por outro lado, a intersetorialidade em sua dimenso instrumental traz uma perspectiva linear e bipolarizada ou presente ou ausente da cena poltica. E, como tal, responsabiliza os tcnicos que executam as polticas sociais por sua implementao (ou no). Assim, intersetorialidade resume-se ao trabalhar junto com o outro setor. No interior dos discursos dos tcnicos da ESF e do CRAS de So Pedro a intersetorialidade apareceu aprisionada como desafio operacionalizao das polticas de Assistncia Social e Sade. Ou seja, a intersetorialidade aparece por sua ausncia no trabalho cotidiano, representado nos discursos pelos entraves execuo de uma prtica intersetorial e no por sua expresso concreta. Mas qual seria sua expresso concreta? Essa pergunta se fazia subliminar em nosso caminho. Os dados mostraram que a intersetorialidade est prevista no Plano Municipal de Assistncia Social de Vitria/ES e no Planejamento anual do CRAS. Nestes, ela aparece como estratgia de gesto, sendo defendida como uma necessidade para potencializar e dinamizar os recursos. Refora a eficcia/eficincia das aes, evitando a pulverizao de esforos da Prefeitura no desempenho de suas aes e, por outro lado, a conteno de gastos no mbito do Estado. A intersetorialiade prevista

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Plano Municipal envolve uma articulao intrainstitucional (outros setores da PMV) e interinstitucional (outros nveis de governo, ONGs etc). Quase todos os grupos e aes do CRAS exceto no caso dos benefcios eventuais realizam suas atividades em articulaes com outros setores. Entretanto, essas articulaes ocorrem por meio de encaminhamentos aos servios da rede sociassistencial do territrio e atravs do desenvolvimento de palestras. Os temas abordados nas palestras referem-se a famlias idealizadas, extraindo-se dessas o contedo de classe. Ou seja, desconsidera-se que essas famlias so pertencentes classe trabalhadora e que portam a fora de trabalho e s dispem dela, sendo obrigadas a vend-la como uma mercadoria qualquer, para sobreviverem. Entretanto, na atual fase de reconfigurao do capital, no conseguem ser inseridas no mercado formal de trabalho. As atividades desenvolvidas no CRAS acabam focando o desenvolvimento de capacidades e habilitaes, como o caso da realizao das oficinas, por exemplo, pois um dos objetivos das mesmas a gerao de renda. As aes desenvolvidas no CRAS, nessa concepo, contribuem para a responsabilizao das famlias pela busca de sua prpria insero no mercado de trabalho e pelo seu prprio bem-estar como se sua condio de pobreza fosse resultado meramente individual e pessoal, e no um aspecto inerente ao modo de produo capitalista e s transformaes sofridas pelo mesmo. A intersetorialidade acionada pelos tcnicos do CRAS (expresso de um desejo de concretizao da Assistncia Social como direito) colabora para a consolidao da individualizao do bem-estar e no universalizao da proteo social. Ou seja, ao contrrio do que buscam, no contribuem para uma Assistncia Social na perspectiva de redistribuio da renda, de direito social e de cidadania e de poltica pblica. Tanto nas falas dos tcnicos do CRAS quanto nos documentos, trs aes so consideradas por eles como intersetorialidade (planejamento, execuo e avaliao conjunta): articulao com o projeto Terra Mais Igual, Projeto hortas caseiras e

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acompanhamento das condicionalidades do Programa Bolsa Famlia. Em relao ao PBF, a intersetorialidade imposta pelas condicionalidades deixa de problematizar as implicaes do conceito de pobreza ali inscrito. O desenvolvimento de aes intersetoriais, nessa lgica de contrapartidas, refora a perspectiva do no-direito (via polticas sociais) e sim da mercadorizao (instncia principal de regulao da vida social). A intersetorialidade, presa s aes do PBF, pode fortalecer e efetivar a perspectiva da focalizao, da seletividade e da mercantilizao das polticas sociais e de desresponsabilizao do Estado pela proteo social. Outros exemplos de intersetorialidade citados pelos profissionais do CRAS referem-se Cmara Territorial e Rede Socioassistencial. Mas como vimos, so espaos ainda em construo. A intersetorialidade na rede socioassistencial reveste-se do desejo e dos esforos dos tcnicos do CRAS de criarem um espao intersetorial, do interior do qual as aes intersetoriais emanariam. Mas, ao olhar para a dinmica da rede, o que os tcnicos apontam a ausncia de parceiros (outros setores) e do poder decisrio limitado desse espao. essa caracterstica que vai diferenciar a rede da Cmara territorial o poder decisrio dos gestores. Segundo os profissionais do CRAS, para que a intersetorialidade ocorra, necessrio que os setores dialoguem entre si, se reconheam e construam formas de trabalhar conjuntamente, o que ainda no ocorre de fato. Suas falas mostram que h falta de dilogo entre os setores dificultando o desenvolvimento de trabalho conjunto, resultado de uma cultura de setorialidade e de fragmentao das aes presentes historicamente no contexto brasileiro. Em relao ao CRAS, h tentativa de desenvolvimento de aes intersetoriais por parte dos profissionais, mesmo que seja, segundo eles, uma intersetorialidade realizada de forma pontual. H um esforo dos tcnicos para que essa intersetorialidade seja um processo contnuo em seu ambiente de trabalho. Ou seja, h uma idealizao desse trabalhar junto com outros setores tido como algo bom que resultaria na reduo dos esforos gastos individualmente por cada setor. E a, coloca-se a presso posta ao

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CRAS pela demanda do territrio e, por outro lado, a precarizao do trabalho, a terceirizao e a rotatividade dos tcnicos que ali trabalham. Em relao ESF, a intersetorialiade est prevista nos planos municipais 2006-2009 e 2010-2013. Nos relatrios de gesto 2009 a 2009 est registrado a ocorrncia de articulao da Sade com outros setores: Educao, ONGs, Assistncia Social. As articulaes ocorreram para a realizao de tarefas comuns: visitas, capacitaes, oficinas e aes educativas. Mas, os relatrios no especificam como e de forma ocorreu a articulao. No h registro detalhado sobre como foram o preparo, o desenvolvimento e a avaliao das aes desenvolvidas. Na anlise das falas dos tcnicos da ESF o que predominou foi a nfase nos entraves realizao da intersetorialidade dinmica do trabalho: grande demanda por atendimento no territrio, falta de profissionais, espao fsico inadequado. Estes aspectos obstaculizam o desenvolvimento do trabalho das equipes, e principalmente, um planejamento intersetorial. O tempo de trabalho restrito ao atendimento do fluxo. O planejamento das aes pelas equipes da ESF atravessado pelos empecilhos ao desenvolvimento do trabalho ou seja, no h planejamento. Todavia, ao limitar ao que no permite implementar a ao intersetorial, os tcnicos deixam evidente outras dimenses inscritas em seu trabalho: a no implementao da ateno primria como preconizado pela Poltica de Sade. Sem garantias de realizao da ateno primria, a UBSF o espao de materializao de um fluxo de usurios muito superior possibilidade de atendimento da Unidade. Nesse processo, h uma classificao dos problemas trazidos pelos usurios, que se aglutina em dois plos excludentes: da sade ou da assistncia social. Os problemas classificados como sociais (e, portanto, no da sade) circunscrevem-nos pobreza. Como um problema individualizado, centralizado nas caractersticas e comportamento dos pobres, espera-se da Assistncia Social instrumentos para ajudar na construo de habilitaes que tornaro esses indivduos inserveis no padro de sociabilidade contempornea (uma sociedade de troca, de mercado, com dimenses globalizantes). Ou seja, a ao de encaminhamento transferncia de algo no especfico da sade. Para os tcnicos,

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pobreza algo que no faz parte da sade, mas da Assistncia Social. No vislumbram que demandas de sade usualmente trazidas pelos usurios se encontrem na fronteira entre os problemas da vida e as doenas propriamente ditas. Ou seja, requer de seus tcnicos disponibilidade para demandas e necessidades que requerem uma articulao em rede com instituies da comunidade. Subjaz aqui alguns aspectos que tcnicos do CRAS (Assistncia Social) e da UBSF (Sade) no problematizaram: o dilogo se faz a partir dos conceitos de Sade, Assistncia Social, pobreza e poltica social. Sem explicitar esses conceitos, o pobre usurios do CRAS e da ESF alvo de aes (des)articuladas que no evidenciam esse embate: que est l no interior das aes que se quer articular, mas que no est explcito no discurso os tcnicos seja porque no se quer ver, seja porque no se pode ver (considerando a matriz terica utilizada na reflexo desses tcnicos). Como vimos, no municpio de Vitria/ES, a intersetorialidade est contemplada tanto nos Planos Municipais de Sade (2006-2009 e 2010-2013) quanto no Plano Municipal de Assistncia Social (2006-2009). Mas, no a presena nos planos municipais que far com que a intersetorialidade seja operacionalizada, pois esta vincula-se ao contexto histrico, econmico, poltico e social. Ela um desafio aos tcnicos na operacionalizao das polticas de Sade e de Assistncia Social, pois requer pensar essa ao inscrita no balano analtico dessas polticas. Ou seja, requer transcender a ao cotidiana. Sem essa anlise, e no voluntarismo da ao, os tcnicos buscam se articular com outros setores, que se d ao nvel dos encaminhamentos, realizao de visitas, oficinas e palestras ou seja, aquilo que est ao alcance dirio de suas aes. No h um processo de planejamento, desenvolvimento e avaliao conjunta da ao desenvolvida e no h tempo para a reflexo sobre essa ao. Como um processo, possvel entender esses dados no interior dos debates travados nas CNAS e nas CNS. Em ambas, a intersetorialidade foi defendida como estratgia de consolidao das duas polticas como poltica pblica e direito social, como forma de universalizao das polticas sociais e de integralidade do atendimento. Contudo,

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discutida, defendida e disseminada num contexto de reconfigurao do capital, materializao dos ideais neoliberais e desestruturao do Estado social, a intersetorialidade reforou nas polticas de Sade e de Assistncia Social o carter da focalizao e seletividade, em detrimento da perspectiva de direito social, de universalidade e de integralidade. Portanto, as experincias intersetoriais, quando ocorrem no mbito do CRAS e da ESF, no fogem a essa lgica. Em relao concepo dos tcnicos acerca da intersetorialidade, percebeu-se que no h consenso entre estes a respeito de tal conceito - mesmo entre os componentes de uma mesma equipe. Ela apareceu atrelada ao nvel da ao, reduzida dimenso tcnica, se assemelhando a concepo de Junqueira (1997) e Inojosa (2001), e como estes desconsiderando outras dimenses do processo. Mas, como vimos, no basta apenas saber o que intersetorialidade dimenso operativa -, o que fazer para conseguir operacionaliz-la, importa tambm problematiz-la, refletir sobre quais projetos ela refora e como essa categoria se inscreve no interior de cada poltica social, qual a matriz terica utilizada em sua defesa. No decorrer da pesquisa fomos observando que muitos falam da intersetorialidade, mas poucos a definem. H confuso entre intersetorialidade e interdisciplinaridade. Os autores que a conceituam a apresentam como possvel de ser implementada, o que comparece nos documentos nacionais da Sade e da Assistncia Social, e tambm nos documentos de mbito municipal das duas polticas. Assim, ao trmino dessa pesquisa, concordamos com Abreu (2009) que necessrio um aprofundamento do debate terico da categoria intersetorialidade por parte da academia, para que no se continue reproduzindo acrticamente um conceito que se coloca hoje reduzido e esvaziado de seu sentido poltico. Tambm necessrio que a Universidade proporcione aos profissionais que trabalham, com polticas sociais, momentos de reflexo relacionados s temticas nas quais atuam. Pois, os profissionais que participaram da pesquisa consideraram importante refletirem sobre a intersetorialidade.

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Destacamos ainda, que as respostas aqui construdas so limitadas devido a alguns desafios: 1) o nmero reduzido de trabalhos que discutem a intersetorialidade na assistncia social e a intersetorialidade entre a Assistncia e a Sade os trabalhos encontrados referem-se intersetorialidade no PBF; 2) a construo do caminho da intersetorialidade na assistncia social e 3) dificuldade em realizar entrevistas individuais e grupais. Portanto, o conhecimento aqui apresentado refere-se a aproximaes do que foi possvel apreendermos do real.

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VITRIA (ES). Prefeitura Municipal de Vitria. Secretaria Municipal de Assistncia Social. Gerncia de Ateno Famlia. Conselho Municipal de Assistncia Social. Centro de Referncia de Assistncia Social da Regio So Pedro, territrio I. Relatrio trimestral qualitativo (janeiro). Vitria, 2008a. _______. _______. _______. _______. _______. _______. Relatrio trimestral qualitativo (julho a setembro). Vitria, 2008b. _______. _______. _______. _______. _______. _______. Relatrio trimestral qualitativo (abril a junho). Vitria, 2009b. _______. _______. _______. _______. _______. _______. Relatrio trimestral qualitativo (julho a setembro). Vitria, 2009c. _______. _______. _______. _______. _______. _______. Relatrio trimestral qualitativo (outubro a dezembro). Vitria, 2009e. _______. _______. _______. _______. _______. _______. Relatrio trimestral qualitativo (janeiro a maro). Vitria, 2010a. _______. _______. _______. _______. _______. _______. Relatrio trimestral qualitativo (abril a junho). Vitria, 2010b. _______. _______. _______. _______. _______. _______. Relatrio da Reunio da Rede Socioassistencial de So Pedro (fevereiro). Vitria, 2009a. _______. _______. _______. _______. _______. _______. Relatrio da Reunio da Rede Socioassistencial de So Pedro (junho). Vitria, 2009b. _______. _______. _______. _______. _______. _______. Relatrio da Reunio da Rede Socioassistencial de So Pedro (agosto). Vitria, 2009c. _______. _______. Secretaria Municipal de Sade. Conselho Municipal de Sade. Plano Municipal de Sade 2006-2009. Vitria, 2005a. Disponvel em: <http://www.vitoria.es.gov.br/semus.php?pagina=planejamentoegestao> Acesso em: 20 out. 2010. _______. _______. _______. _______. Plano Municipal de Sade 2010-2013. Vitria, 2009e. Disponvel em: <http://www.vitoria.es.gov.br/semus.php?pagina=planejamentoegestao> Acesso em: 20 out. 2010.

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APNDICES

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APNDICE A - TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO Este documento90 visa solicitar sua participao na pesquisa que tem como objetivo analisar se as equipes do Programa de Atendimento Integral Famlia (PAIF) e da Estratgia Sade da Famlia (ESF) estruturam suas aes no territrio So Pedro, Vitria-ES, dentro da lgica intersetorial. Ao participar da pesquisa, voc estar colaborando com a reflexo sobre os desafios que atravessam o cotidiano dos profissionais da Assistncia Social e da Sade em busca da intersetorialidade. Os dados da pesquisa sero utilizados unicamente para fins cientficos. Por intermdio deste termo so-lhes garantidos os seguintes direitos: - Solicitar a qualquer tempo, maiores esclarecimentos sobre esta pesquisa; - Sigilo absoluto sobre o seu nome, datas de nascimento, bem como quaisquer informaes que possam levar identificao; - Ampla possibilidade de negar-se a responder quaisquer questionamentos; - Recusar-se a dar qualquer informao que considere constrangedora e/ou prejudicial sua integridade fsica, moral e social; - Solicitar que determinadas falas ou declaraes no sejam includas em nenhum documento oficial ou sejam excludas, o que ser prontamente atendido; - Desistir, a qualquer tempo, de participar da pesquisa. Declaro estar ciente das informaes constantes neste Termo de Consentimento Livre e Esclarecido e dou meu consentimento para participar desta pesquisa por entender que serei resguardado pelo sigilo absoluto de meus dados pessoais e de minha participao. Poderei pedir, a qualquer tempo, esclarecimentos sobre esta pesquisa; recusar a dar informaes que julgue prejudiciais minha pessoa, solicitar a no incluso em documentos de quaisquer informaes que j tenha fornecido e desistir, a qualquer momento, de participar da pesquisa. Fico ciente que uma cpia deste termo ficar arquivada pela pesquisadora, da Universidade Federal do Esprito Santo (UFES). __________________________________________________________________ Assinatura do participante ou representante legal __________________________________________________________________ Assinatura da pesquisadora Vitria (ES),_________de__________________de 20______. Telefone de contato: (027) 3316-6686 / 8167-6692 E-mail: ana_pansini@yahoo.com.br Endereo: R. Principal, n 1052, Rio Marinho, Cariacica-ES, CEP 29.140.781. Secretaria do Programa de Ps-Graduao em Poltica Social-UFES: (027) 4009-2587 Caso voc tenha dificuldade em entrar em contato com o pesquisador responsvel, comunique o fato Comisso de tica em Pesquisa pelo telefone (027) 3335-7211 ou pelo e-mail: cep@ccs.ufes.br

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Elaborado em 09 de outubro de 2009.

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APNDICE B ROTEIRO DE ENTREVISTA INDIVIDUAL PARA PAIF1 E ESF1 - O trabalho no territrio 1. Conte como a experincia frente do PAIF/ESF no territrio de So Pedro? (tempo de implementao deste no territrio, processo de planejamento das aes, seleo e incluso/excluso das principais demandas dos usurios e dos tcnicos, prioridades no planejamento das aes do PAIF/ESF? De que forma foram formulados os objetivos e as prioridades das aes, quando e como se organizou o trabalho?Voc poderia listar as principais aes realizadas pelo PAIF/ESF? Quem so os principais parceiros na execuo das aes? Como a relao entre UBSF/CRAS? (ou vice-versa). - O processo de intersetorialidade no PAIF/ESF 2. Considerando o planejamento e as aes desenvolvidas pelo PAIF/ESF que voc coordena, como a questo do trabalho intersetorial proposto ou desenvolvido? 3. De acordo com a PNAS (2004) as aes de Proteo Social Bsica devem ser organizados em rede e os CRAS so responsveis pela articulao dos servios socioassistenciais no seu territrio de abrangncia, por uma atuao intersetorial na perspectiva de potencializar a proteo social. Descreva como ocorre esse processo no CRAS So Pedro./ De acordo com a PNS, Equipe Sade da Famlia cabe mobilizar uma articulao intersetorial com parceiros de outras reas (assistncia social, educao, esporte, instituies religiosas e organizaes no-governamentais) no sentido de reunir recursos imediatos que visem minorar as condies de vulnerabilidade e desenvolver estratgias de superao das mesmas, articulando intervenes locais, no mbito do territrio, e compondo com as polticas sociais municipais, estaduais e federal. Descreva como ocorre esse processo na UBSF de So Pedro V. 4. Ocorre a articulao do CRAS/UBSF com UBSF/CRAS, no territrio de So Pedro? Em caso positivo, cite exemplos de aes planejadas e desenvolvidas em conjunto. Em caso negativo, justifique quais so as dificuldades vivenciadas? 5. Nas reunies semanais da equipe do PAIF/ESF so discutidas questes relacionadas a articulao com outros setores (problemas de sade, abastecimento de gua , saneamento bsico, violncia , etc)? Quais so as propostas apresentadas? 6. O que intersetorialidade, para voc?

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ANEXO

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