DIREITO FUNDAMENTAL SOCIAL SEGURANA PBLICA

Sergio Claro Buonamici

*


SUMRIO: 1. Introduo. Direitos sociais e normas programticas. 2. Distino entre direito
segurana pblica, segurana jurdica, segurana social e segurana nacional. 3. Expresso segurana
no texto constitucional. Direito individual segurana e direito social segurana. 4. Retrospecto do
direito segurana pblica. 5. Direito segurana como liberdade pblica. 6. Direito segurana como
direito social. 7. Efetividade da norma de direito segurana pblica. 7.1 Eficcia ftica e tcnica. 7.2
Eficcia limitada das normas de segurana pblica. 7.3 Exigibilidade imediata do direito segurana
pblica. 8. Irreversibilidade do direito social segurana pblica. 9. Consideraes finais. Referncias.

RESUMO: A Constituio Federal de 1988 imps ao Estado o dever de prover a segurana pblica e a
norma constitucional correspondente gera ao particular um direito subjetivo ao recebimento dessa
prestao. Para esse fim, a norma constitucional previamente nomeia as instituies e os rgos
encarregados desse dever, estipulando as suas respectivas atribuies e competncias. Por isso, a
exigibilidade da norma que estabeleceu o direito fundamental social segurana pblica direta e
imediata. No Estado Democrtico de Direito, diante desse quadro, faz-se necessria a interveno do
Poder Judicirio para obrigar o Estado a acatar o mandamento constitucional e determinar a implantao
do direito fundamental social segurana pblica, em caso de omisso, pois, caso contrrio, a norma
constitucional no passaria de mero apelo ao legislador e de uma promessa vazia e inconsequente. E, na
medida em que se v concretizado esse direito fundamental, eventual retrocesso na sua prestao implica
em inconstitucionalidade.
PALAVRAS-CHAVE: Direitos fundamentais. Direitos sociais. Segurana pblica.

ABSTRACT: The 1988 Federal Constitution imposes upon the State the duty to provide public safety
and the constitutional rule corresponding to this duty generates to the particular a subjective right to
receive that rendering. To this end, the constitutional rule previously points out institutions in charge of
this duty, stating their respective assignments and competences. Therefore, the enforceability of the
provision which established the fundamental social right to public safety is direct and immediate. In the
Democratic Rule of Law it is necessary to involve the judiciary in case of omission, to compel the State to
comply with the constitutional order and determine the implementation of the fundamental social right to
a public security, because otherwise, the constitutional rule would be nothing but mere appeal to the
legislature and an empty and inconsequential promise. Also, as we see realized this fundamental right,
any setback in the provision implies in unconstitutionality.
KEYWORDS: Fundamental rights. Social rights. Public segurity.


1. INTRODUO. DIREITOS SOCIAIS E NORMAS PROGRAMTICAS

As constituies modernas encerram normas que se comprometem com o
liberalismo e o intervencionismo.
O Estado Liberal tem por fim limitar os fins estatais, culminando com a
declarao dos direitos do homem, de cunho negativo posto a proteger o indivduo
contra a sanha autoritria do Estado em suas liberdades naturais e polticas.
Entretanto, afirma Paulo Bonavides que

o Estado Liberal sempre patrocinou uma compreenso estritamente jurdica
da Constituio, vazada talvez na crena de que a soluo do problema da
liberdade fora alcanada com as revolues do liberalismo, no havendo, por
conseguinte, razo de questionar a legitimidade dos valores estabelecidos.
1


*
Promotor de Justia do Estado de So Paulo. Graduado em Direito pela PUC/SP. Bacharel em Cincias
Policiais de Segurana e Ordem Pblica pela Academia de Polcia Militar do Barro Branco. Ps-graduado
lato sensu em Direito Processual Civil e Direito Civil pelo Centro Universitrio Salesiano de So Paulo.
Mestrando em Direito pela Universidade Metodista de Piracicaba.
1
Teoria do Estado. 7. ed. rev. e ampl. So Paulo : Malheiros, 2008, p. 331.


Porm, o abuso no cessa e no se restringe ao Estado, posto que o Estado no
a nica fonte de limitao do desenvolvimento humano, sabido que h os chamados
poderes extra-estatais, com os raciais, os eclesisticos e econmico, podem propiciar o
mesmo resultado.
2

Cria-se, pois, um clima propcio para se libertar dessas presses e o Estado se
apresenta, agora, e em contraposio aos desgnios iniciais, como instrumento de
proteo da pessoa humana contra a qualquer forma de opresso social e econmica.
Para Jos Afonso da Silva,

o Estado tende cada vez mais a ser social, dando prevalncia aos interesses
coletivos, antes que aos indivduos. E exatamente nessa adoo de fins
sociais prevalecentes proteo dos fins individuais que o Estado
Democrtico de Direito se distingue do Estado Liberal individualista.
3


Dessa forma, o Estado evolui e se presta a exercer o papel para propiciar a
libertao dessas presses, requerendo, pois, a natural ampliao de suas
responsabilidades e a interveno na vida econmico-social at ento deixada ao
largo.

Esse processo de democratizao sucessiva em luta com os princpios
liberais, acentua-se cada vez mais; o conceito de democracia se transforma,
qualificando-se democracia social, enquanto estende seus mtodos e
critrios a esferas situadas margem do Estado: economia, educao
etc.
4


O embate entre o liberalismo e o intervencionismo reflete nas constituies
modernas, contemplando os princpios econmicos e sociais ao lado do estatuto de
direitos individuais.
Jos Afonso da Silva afirma que o

conjunto desses princpios forma o chamado contedo social das
constituies. Vem da o conceito de constituio-dirigente, de que a
Constituio de 1988 exemplo destacado, enquanto define fins e programas
de ao futura no sentido de uma orientao social democrtica.
5


No af de preservar as conquistas liberais e com o foco no dinmico domnio das
exigncias econmicas e sociais, a descrio das modernas normas constitucionais
passou a ter uma feio mais complexa e imprecisa, prejudicando, com efeito, a sua
eficcia e a aplicao imediata por demandarem uma regulamentao posterior para
concretizar os seus efeitos.
Por consequncia, muitas dessas normas esto inseridas em princpios,
sintetizando programas e linhas de pensamento poltico a fim de que o legislador
ordinrio se encarregue de prover meios para que possa se tornar uma realidade. So as
chamadas normas constitucionais de princpio programtico.
6

Regina Maria Macedo Nery Ferrari afirma que


2
FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Normas constitucionais programticas : normatividade,
operatividade e efetividade. So Paulo : Revista dos Tribunais, 2001, p. 252.
3
Aplicabilidade das normas constitucionais. 6. ed. So Paulo : Malheiros, 2002, p. 115.
4
Aplicabilidade das normas constitucionais, p. 136.
5
SILVA, Jos Afonso. Op. cit., p. 136.
6
SILVA, Jos Afonso. Op. cit., p. 137.


as normas programticas impem ao Estado o cumprimento de certos fins, a
consecuo de certas tarefas de forma a realizar certos princpios ou
objetivos, fazendo surgir, por consequncia, a necessria proteo dos
interesses subjetivos que da dimanam, proteo esta que pode ocorrer ora de
modo direto, quando o interesse geral coletivo fica em segundo plano; ora
indiretamente, quando o interesse coletivo encontra-se em primeiro plano, e o
individual s ser protegido reflexamente, em decorrncia da promoo do
interesse geral.
7


Com efeito, a positivao dos direitos econmicos, sociais e culturais nas
constituies reflete o compromisso do modelo de Estado que se pretende apresentar,
modelando-o entre o Estado Liberal e o Estado Social, ou, talvez como o nosso, o
Estado Social Democrtico de Direito.
Na verdade, hodiernamente, grade o esforo da doutrina no sentido de se
buscar mecanismos constitucionais procurando prover e complementar o contedo
impreciso das normas de direitos sociais, ainda concebidas como normas
programticas, e lhes dar o contorno jurdico necessrio para torna-las exigveis e
viabilizar a sua concretizao.
Essas normas so importantes

porque procuram dizer para onde e como se vai, buscando atribuir fins ao
Estado, esvaziado pelo liberalismo econmico. Essa caracterstica teleolgica
lhes confere relevncia e funo de princpios gerais de toda a ordem
jurdica, como bem assinala Natoli, tendente a instaurar um regime de
democracia substancial, ao determinarem a realizao de fins sociais, atravs
da atuao de programas na ordem econmica, com vistas a assegurar a todos
existncia digna, conforme os ditames da justia social.
8


certo, contudo, enfatizar que

perfeitamente cogitvel que uma Constituio no faa uso exclusivamente
de normas programticas para a veiculao de direitos sociais, mas lance mo
tambm de outras formas de positivao, em que se estabeleam novas
formas de vinculao tanto do Poder Pblico como dos particulares
envolvidos.
9


Jos Afonso da Silva faz uma profunda reflexo crtica sobre a ineficcia dos
direitos sociais, acentuando a profunda desigualdade ainda bastante incidente no nosso pas
e a viabilidade de se reverter o quadro com o advento da Constituio Federal de 1988:

Um regime democrtico de justia social no aceita as profundas
desigualdades, a pobreza e a misria. Ora, o reconhecimento dos direitos
sociais, como instrumentos de tutela dos menos favorecidos, no tem tido a
eficcia necessria para reequilibrar a posio de inferioridade que lhes
impede o efetivo exerccio das liberdades garantidas. Assim, no sistema
anterior, a promessa constitucional de realizao da justia social no se
efetivara na prtica. A Constituio de 1988 mais incisiva no conceber a
ordem econmica sujeita aos ditames da justia social para o fim de assegurar
a todos existncia digna. D justia social um contedo preciso.
10



7
Op. cit., p. 230.
8
SILVA, Jos Afonso da. Op. cit., p. 141.
9
NUNES JUNIOR, Vidal Serrano. A cidadania social na Constituio de 1988 : Estratgias de
positivao e exigibilidade judicial dos direitos sociais. So Paulo : Verbatim, 2009, p. 75.
10
Op. cit., p. 141.


A doutrina reconhece nos direitos sociais a natureza de direitos fundamentais e,
neles se repousa a esperana de se construir bases slidas para se desfrutar do exerccio
de todos os demais direitos e liberdades individuais. A Constituio assimilou a
orientao doutrinria ao lhes destinar um captulo entre os direitos fundamentais no seu
Ttulo II Dos direitos e garantias fundamentais.
No lhe retira o carter de direito fundamental o fato de exigir prestaes
positivas do Poder Pblico.
E, para tanto, ensina Jos Afonso da Silva que a efetivao desses direitos
depende do estabelecimento de instituies.
Em decorrncia, acorrendo-se s lies Canotilho, afirma que os direitos sociais
so regras jurdicas diretamente aplicveis, vinculativas de todos os rgos do Estado.
11

Por fim, deixa claro que o fato de dependerem de providncias institucionais para
a sua realizao no quer dizer que no tenham eficcia. Ao contrrio, sua imperatividade
direta reconhecida, como imposio constitucional aos rgos pblicos.
12

E conclui:

[...] as normas programticas tm eficcia jurdica imediata, direta e
vinculante nos casos seguintes:
I estabelecem um dever para o legislador ordinrio;
II condicionam a legislao futura, com a consequncia de serem
inconstitucionais as leis ou atos que as ferirem;
III informam a concepo do Estado e da sociedade e inspiram sua
ordenao jurdica, mediante a atribuio de fins sociais, proteo dos valores
da justia social e revelao dos componentes do bem comum;
IV constituem sentido teleolgico para interpretao, integrao e aplicao
das normas jurdicas;
V condicionam a atividade discricionria da Administrao e do Judicirio;
VI criam situaes jurdicas subjetivas, de vantagem ou de desvantagem.
13


Diz, com efeito, Maria Paula Dallari Bucci, que um dos efeitos da
aplicabilidade das normas programticas a proibio de omisso dos Poderes Pblicos
na realizao dos direitos sociais.
14

E, de outro lado, seria absolutamente frustrante, do ponto de vista poltico,
aceitar a inexequibilidade dos direitos sociais.
15


2. DISTINO ENTRE DIREITO SEGURANA PBLICA, SEGURANA
JURDICA, SEGURANA SOCIAL E SEGURANA NACIONAL

Direito segurana pblica para efeito do nosso estudo no se confunde com o
direito segurana jurdica, objeto de proteo do artigo 5, XXXVI, da Constituio
Federal: a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada.
Da mesma forma, o termo no se confunde com proteo jurdica do indivduo
centrada na inafastabilidade do controle jurisdicional (artigo 5, XXXV) que constitui
na garantia da efetivao dos direitos subjetivos, sob os auspcios do princpio
constitucional do devido processo legal (artigo 5 LIII).

11
Op. cit., p. 152.
12
Ibid., p. 155.
13
Ibid., p. 164.
14
BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.). Polticas pblicas : reflexes sobre o conceito jurdico. So Paulo:
Saraiva, 2006, p. 29.
15
BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.). Polticas pblicas : reflexes sobre o conceito jurdico, p. 10.


Na verdade, a segurana jurdica constitui um dos postulados do Estado
Democrtico de Direito, na medida em que estabelece os preceitos garantidores da
estabilidade das relaes jurdicas.
16

Jos Afonso da Silva cita Jorge Reinaldo Vanossi para definir a segurana
jurdica como um conjunto de condies que tornam possvel s pessoas o
conhecimento antecipado e reflexivo das consequncias diretas de seus atos e de seus
fatos luz da liberdade reconhecida.
Mais frente afirma que uma importante condio da segurana est na relativa
certeza que os indivduos tm de que as relaes realizadas sob o imprio de uma norma
devem perdurar ainda quando tal norma seja substituda.
17

Da mesma maneira, segurana pblica no se confunde com "segurana social
que se refere previso de vrios meios que garantam aos indivduos e suas famlias
condies sociais dignas, ou com segurana nacional que diz respeito s condies
bsicas de defesa do Estado.
18


3. EXPRESSO SEGURANA NO TEXTO CONSTITUCIONAL. DIREITO
INDIVIDUAL SEGURANA E DIREITO SOCIAL SEGURANA

O termo segurana expresso no texto constitucional, em disposies esparsas,
ostenta significados diversos.
Na teoria jurdica, a palavra segurana, segundo Jos Afonso da Silva,
assume o sentido geral de garantia, proteo, estabilidade de situao ou pessoa em
vrios campos, dependente do adjetivo que a qualifica.
19

A anlise dos direitos sociais na perspectiva constitucional deve partir do
disposto no artigo 6, da Constituio Federal: Art. 6. So direitos sociais a educao,
a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo
maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio.
Contudo, o direito social segurana no se confunde com a expresso
segurana posta no Prembulo da Constituio Federal ou com a consignada no seu
artigo 5, caput.
Naquela h embutida a causa final do Estado, a razo da sua existncia;
enquanto nessa se reconhece como um direito ou garantia individual.
Primeiramente, constitui a segurana uma das balizas da estrutura do Estado
Social Democrtico de Direito, que bem caracteriza o Estado brasileiro, e em
conformidade com o Prembulo da Carta Magna, sem a qual se impede de alcanar os
desgnios que justificam a sua existncia:

Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional
Constituinte para instituir um Estado Democrtico, destinado a assegurar o
exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-
estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de
uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia
social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a soluo
pacfica das controvrsias, promulgamos, sob a proteo de Deus, a seguinte
Constituio da Repblica Federativa do Brasil.


16
SIQUEIRA JNIOR, Paulo Hamilton; OLIVEIRA, Miguel Augusto Machado de. Direitos humanos e
cidadania. 2 ed. rev. e atual. So Paulo : Revista dos Tribunais, 2009, p. 226.
17
Op. cit., p. 133.
18
SILVA, Jos Afonso da. Comentrio contextual Constituio. 6. ed. atual. at a EC 57, de
18.12.2008. So Paulo : Malheiros, 2009, p. 635.
19
Comentrio contextual Constituio, p. 635.


O Prembulo um documento que proclama de intenes da carta e tem por
objetivos bsicos: explicitar o fundamento da legitimidade da nova ordem
constitucional; e explicitar as grandes finalidades da nova Constituio.
20

No artigo 5, caput, da Constituio Federal, o direito segurana desponta
como autntico direito fundamental de primeira gerao, sendo protegida a sua
inviolabilidade:

Art. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes.

Oportunas so as palavras de Pinto Ferreira, para quem os direitos
fundamentais assegurados nas constituies formam as chamadas liberdades pblicas,
que limitam o poder dos entes estatais
21
, e neles se inclui o direito segurana do
artigo 5, caput.
Gregrio Robles afirma que os direitos fundamentais so direitos subjetivos
privilegiados:

Los derechos fundamentales son autnticos derechos subjetivos a los que el
ordenamento jurdico distingue de los derechos subjetivos ordinrios
mediante um tratamento normativo y procesal privilegiado. Los derechos
fundamentales son derechos subjetivos privilegiados.
22


Na medida em que o caput do artigo 5 fala em inviolabilidade do direito
segurana torna-se necessrio considerar que a existncia de direitos enumerados nos
seus incisos (um conjunto de direitos), corolrios do direito segurana, cujo objeto
da norma pretende tornar inviolvel.
Embora enquadrado na categoria de direitos individuais ou de liberdades
pblicas, conforme define Pinto Ferreira, Jos Afonso da Silva reconhece o direito
segurana conquanto inserido no artigo 5, caput, da Constituio Federal, como um
conjunto de garantias:

[...] no entanto, no impede que ele seja considerado um conjunto de
garantias natureza que, alis, se acha nsita no termo segurana.
Efetivamente, esse conjunto de direitos aparelha situaes, proibies,
limitaes e procedimentos destinados a assegurar o exerccio e o gozo de
algum direito individual fundamental (intimidade, liberdade pessoal ou
incolumidade fsica ou moral): segurana das relaes jurdicas (art. 5,
XXXVI), segurana do domiclio (art. 5, XI), segurana das comunicaes
pessoais (art. 5, IV) e segurana em matria penal e processual penal (art. 5,
XXXVII-XLVII).
23


Mais frente, Jos Afonso da Silva se refere ao direito segurana, expresso no
artigo 6, da Constituio Federal, e o distingue daquele outro sentido empregado para
defini-lo enquanto direito individual para entend-lo, agora como direito social:


20
MORAES, Alexandre de. Direitos humanos fundamentais : teoria geral, comentrios aos arts. 1 a 5
da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, doutrina e jurisprudncia. 3. ed. So Paulo : Atlas,
2000, p. 57.
21
Comentrios Constituio Brasileira. So Paulo : Saraiva, 1989, p. 60.
22
Los derechos fundamentales y la tica em la sociedade atual. Madrid : Editorial Civitas, 1997, p. 22.
23
Comentrio contextual Constituio, p. 72.


No artigo 5 a segurana aparece, sobretudo, como garantia individual, como
vimos antes. Aqui, segurana definida como espcie de direito social.
Portanto, h de se falar de outra forma de direito. Como direito social, a
segurana especialmente a obteno de uma convivncia social que permita
o gozo de direitos e o exerccio de atividades sem perturbao de outrem.
Vale dizer, direito segurana, no artigo 6, prende-se ao conceito de
segurana pblica (g. n.).
24


Nesse sentido o entendimento de Valter Foleto Santin.
25

Por sua vez, Rui Csar Melo afirma que a segurana pblica espcie do gnero
ordem pblica: a segurana pblica apenas um aspecto ou um dos aspectos daquilo
que se entende por ordem pblica; a ordem pblica, na verdade, constitui-se de trs
aspectos: a salubridade pblica, a tranquilidade pblica e finalmente a segurana
pblica.
26


4. RETROSPECTO DO DIREITO SEGURANA PBLICA

O direito segurana pblica sempre esteve ligado histria da prpria
humanidade, presente em qualquer espcie de agrupamento humano, formal ou no,
conquanto seus integrantes sempre tiveram a necessidade de proteo social, exercida
pela atuao policial, para garantir a paz e a harmonia na convivncia social, mormente
indicados os valores principais de auto preservao da espcie humana, o direito vida;
o direito liberdade e o direito propriedade.
Desde ento, foram institudas normas pelas quais as pessoas deveriam se
submeter para fazer valer os meios preventivos e coercitivos indispensveis a se
assegurar e, se necessrio prevalecer a paz e a tranquilidade sociais.
Valter Foleto Santin
27
afirma que o direito segurana pblica sempre teve
destaque em todas as geraes de direitos conhecidas, figurando, de modo indistinto, em
qualquer forma ou regime poltico que um determinado Estado tenha adotado e no
necessariamente um Estado Social.
Ele lembra que na Declarao da Virgnia, em 1776, e na Declarao dos
Direitos do Homem, em 1789, aparece o direito de segurana. Na Declarao dos
Direitos do Homem, modelo de liberalismo, no artigo XII, h a previso de que a
garantia dos direitos do homem e do cidado necessita da fora pblica; esta fora
instituda pela vantagem de todos e no para a utilidade particular daqueles aos quais foi
confiada.
Nas Constituies Mexicana, de 1917, e Russa, de 1919, merecem destaque os
direitos sociais, dentre os quais o direito a segurana pblica.
Na Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, finda uma das mais
sangrentas guerras da humanidade, o direito segurana pblica mais do que uma
lgica necessidade de se preservar a paz, a vida, a liberdade e a segurana pessoal
(artigo 3), transvestindo aquele em inegvel direito difuso, conforme assevera Valter
Foleto Santin.
28

Diogo de Figueiredo Moreira Neto destaca que o sentido da segurana que tem
sido desenvolvido muito nos ltimos tempos, tanto nas relaes internas das naes

24
Comentrio contextual Constituio, p. 187.
25
SANTIN, Valter Foleto. Controle judicial da segurana pblica : eficincia do servio na preveno
e represso ao crime. So Paulo : Revista dos Tribunais, 2004, p. 80.
26
MORAES, Bismael B. (Org.) Segurana pblica e direitos individuais. So Paulo: Juarez de
Oliveira, 2000, p. 24.
27
Op. cit., p. 77.
28
Ibid., p. 78.


quanto nas relaes internacionais, por autores de Poltica, de Estratgia e de Direito, ,
basicamente, a garantia de preservao de valores.
29

Na perspectiva da formao de uma nova concepo de direitos que muito se
junge ao direito das geraes futuras e ao direito sadia qualidade de vida no se pode
olvidar da presena do direito segurana pblica como garantia da autopreservao
da pessoa humana.

5. DIREITO SEGURANA COMO LIBERDADE PBLICA

Portanto, o direito segurana pblica enfeixa uma gama de direitos, pela sua
caracterstica de liberdade pblica e at mesmo componente do direito da personalidade,
por conter relaes pblicas e privadas, seja nas prestaes estatais positivas e negativas
como no respeito mtuo dos cidados incolumidade e patrimnio alheios e na
contribuio preservao da ordem pblica.
30

As liberdades pblicas so os direitos do homem, originrios do direito natural e
que, normatizados, se transformaram em direitos humanos para servirem de anteparo ao
poder incontrastvel do Estado.
Os direitos da personalidade so os direitos humanos voltados ao relacionamento
interpessoal, como os direitos honra, intimidade e liberdade de expresso.
Por receberem amparo constitucional, essas liberdades e direitos devem ser
observados por todos e garantidos pelo Estado de modo a evitar o vilipndio das
relaes sociais por meio do aparato policial, no contexto da soberania, e promover as
condies de preveno s condutas violadoras da paz e da ordem pblica e a
responsabilizao dos seus violadores atravs de mecanismos constitucionais e
previamente estabelecidos para esse fim, sempre com a estrita observncia ao princpio
da dignidade da pessoa humana (artigo 1, III, da Constituio Federal).
Com efeito, o direito segurana constitui uma liberdade pblica enquanto
norma encerrada no artigo 5, caput, da Carta Magna.
Decorre que se exige, sob esse enfoque, um dever de absteno do Estado, ou
uma obrigao negativa na medida em que no lhe autoriza afrontar os direitos
fundamentais do indivduo, e, mais particularmente, garantir o direito de
autopreservao individual.

6. DIREITO SEGURANA COMO DIREITO SOCIAL

No enfoque positivo, o Estado deve tomar medidas ativas, prestaes positivas,
para garantir e concretizar a ordem pblica e proteo incolumidade da pessoa e o seu
patrimnio, numa obrigao de fazer, para a realizao do bem-estar social, finalidade
cobrada no Estado Democrtico de Direito.
31

Nessa dimenso, o direito segurana gera ao particular um direito subjetivo
pblico de recebimento dos servios respectivos.
32

No por menos que a prpria Constituio Federal, no artigo 144, caput,
estabelece que a segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de
todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e

29
LAZZARINI, lvaro. et. al. Direito administrativo da ordem pblica. 2. ed. Rio de Janeiro :
Forense, 1987, p. 125.
30
SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 78.
31
SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 80.
32
SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 80.


que pretende preservar os direitos individuais (artigo 5, caput, da Constituio
Federal).
Para esse fim, a Constituio Federal discriminou rgos e instituies que
cuidaro de satisfazer o direito prestaes positivas por parte do Estado, sendo elas:
Polcia Federal; Polcia Rodoviria Federal; Polcia Ferroviria Federal; Polcias Civis;
Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares (artigo 144, I a V); e as Guardas
Municipais ( 8).
Entretanto, preciso salientar que a segurana pblica , tambm, alm de dever
do Estado, direito e responsabilidade de todos e que, portanto, no se restringe s
instituies policiais, possibilitando o incremento social na sua prestao que se reveste
no direito de participao comunitria, constituindo exemplo a concepo, no Estado de
So Paulo, dos Conselhos Comunitrios de Segurana, ligados Secretaria da
Segurana Pblica.
A esse propsito, Jos Afonso da Silva lembra que se faz necessria uma nova
concepo de ordem pblica, em que a colaborao e a integrao comunitria sejam os
novos e importantes referenciais.
33


7. EFETIVIDADE DA NORMA DE DIREITO SEGURANA PBLICA

7.1 Eficcia ftica e tcnica

Valter Foleto Santin afirma que numa viso da segurana pblica em relao
validade, vigncia, eficcia e vigor, percebe-se que no h barreira normativa para a
exigncia do fornecimento do servio com eficincia.
34

O autor reala a validade e a vigncia das normas constitucionais do direito
segurana pblica: aquela conquanto produto legtimo do poder constituinte originrio;
e essa, verificada a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988.
A Constituio Federal disps e integrou as diversas normas, mecanismos e
instituies que garantem a possibilidade do direito fundamental social segurana
pblica, na medida em que:

a - impe um dever ao Estado de prestar o servio de segurana pblica para a
manuteno da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio,
por meio de norma constitucional vlida (artigo 144, caput);
b - por outro lado, estabelece o direito segurana pblica como garantia
fundamental individual e social (artigos 5, caput, e 6), atribuindo-o contedo
especfico, qual seja, o de receber a proteo do Estado para a manuteno da
ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio (artigo 144,
caput);
c - prev que a prestao do direito segurana pblica se desenvolva de forma
eficiente (artigo 37, caput, e 144, 7); e
d - atribui a competncia para o legislador de dispor sobre a organizao e o
funcionamento das instituies de segurana pblica (artigo 144, 7).

Portanto, Valter Foleto Santin afirma que os dispositivos constitucionais
relativos segurana pblica possuem eficcia com a presena dos requisitos de
natureza ftica e tcnico-normativa.
35


33
Comentrio contextual Constituio, p. 636.
34
Op. cit., p. 81.
35
Op. cit., p. 82.


A eficcia ftica refere-se presena do servio de segurana pblica fornecido
pelo Estado em todo o Pas, com estrutura material e pessoal e pleno funcionamento dos
rgos policiais encarregados da funo pblica.
36

A eficcia tcnica revela-se pela existncia de diversas normas constitucionais
e infraconstitucionais sobre a segurana pblica, a organizao e funcionamento dos
rgos policiais, configurando as condies tcnico-normativas exigidas para a
produo de efeitos.
37

Finalmente, a fora ou vigor das normas tem amparo na medida em que se
comprometem com o dever de prestao eficiente de servio de segurana pblica pelo
Estado, obrigao sobre a qual no se pode cogitar a possibilidade de descumprimento
em razo do risco de causar, a inobservncia de seus preceitos, a instabilidade
institucional.

7.2 Eficcia limitada das normas de segurana pblica

As normas constitucionais das quais emanam o direito segurana pblica so
normas programticas, isto , normas que impem ao Estado o cumprimento de certos
fins, a consecuo de certas tarefas de forma a realizar certos princpios e objetivos.
38

No caso, a Constituio Federal de 1988 imps ao Estado o dever de prestar o
servio de segurana pblica para a preservao da ordem pblica e da incolumidade
das pessoas e do patrimnio (artigo 144, caput).
Portanto, surge da norma constitucional a necessria proteo dos interesses
subjetivos que da dimanam.
39

E, nesse passo, admite-se que algumas dessas normas podem propiciar a
exigibilidade efetiva da conduta determinada, o que pode ser realizvel mediante
prestaes positivas ou negativas.
40

Essa afirmativa pode ser considerada verdadeira como as que, no caso, se
apresentam, pois determinam tarefas e dever para o Estado e incorporam em direito
fundamental para o jurisdicionado.
Com efeito, essas normas jurdicas programticas so vinculantes, isto ,
quando da sua violao se pode recorrer para um tribunal.
41

verdade que um dos problemas centrais dos direitos fundamentais sociais,
compreendidos como direitos a prestaes, radica na ordenao prvia de um
domnio jurdico-subjectivo que possa fundamentar um direito fundamental
subjectivo a favor dos respectivos titulares.
42

Por constituir norma programtica, o direito segurana pblica extrado da
Constituio Federal possui eficcia limitada, ou seja, no produz, com a simples
entrada em vigor, todos os seus efeitos essenciais, porque o legislador constituinte, por
qualquer motivo, no estabeleceu sobre a matria, uma normatividade para isso
bastante, deixando essa tarefa ao legislador ordinrio ou a outro rgo do Estado.
43


36
SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 82.
37
SANTIN, Valter Foleto. Op. cit., p. 82.
38
FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Op. cit., p. 229.
39
FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Op. cit., p. 229.
40
FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Op. cit., p. 230.
41
QUEIROZ, Cristina. Direitos fundamentais sociais. Coimbra : Coimbra, 2006, p. 124.
42
QUEIROZ, Cristina. Op. cit., p. 126.
43
SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais, p. 82.


Refora esse entendimento a particularidade da norma do artigo 144, caput, da
Constituio Federal se referir a dever do Estado que no impe propriamente uma
obrigao jurdica, mas traduz um princpio e, portanto tem eficcia reduzida.
44

Portanto, a norma constitucional estabelece apenas uma finalidade, um
princpio, mas no impe propriamente ao legislador a tarefa de atu-la, mas requer uma
poltica pertinente satisfao dos fins positivos nela indicados.
45

Por outro lado, o artigo 144, 7, da Constituio Federal, diz que: a lei
disciplinar a organizao e o funcionamento dos rgos responsveis pela segurana
pblica, de maneira a garantir a eficincia de suas atividades. Expressa, igualmente,
uma norma constitucional de eficcia limitada por depender de legislao, mas que no
retira da norma de direito social segurana pblica, como um todo, seu carter
pragmtico.

7.3 Exigibilidade imediata do direito segurana pblica

De fato, Vidal Serrano Nunes Jnior afirma que focalizada a importncia ou
imanncia de alguns dos direitos dignidade humana a Constituio brasileira lanou
mo de mais de uma estratgia de positivao que, isolada ou conjuntamente, guardam
o objetivo de conformar o contedo e a eficcia dos direitos fundamentais sociais.
46

Podemos, aqui, ponderar que a Constituio Federal procurou resguardar o
direito segurana pblica por meio de trs estratgias diferentes de modo a conferir
norma de direito social imediata exigibilidade na medida em que: a) considera a
segurana pblica como dever do Estado e, portanto, constitui uma tarefa ou programa
afeto ao Poder Pblico; b) prev a segurana pblica como direito de todos, e, com
efeito, a toma como direito pblico subjetivo do cidado; e c) nomeia as instituies e
os rgos encarregados da prestao do dever cometido ao Estado, estipulando as suas
respectivas atribuies.
Por outro lado, no obsta o condicionamento a uma norma integradora ou
complementar do direito segurana pblica como o previsto no artigo 144, 7, da
Constituio Federal, a possibilidade jurdica de se ponderar pela exigncia efetiva de
sua prestao posto que, conforme j se pugnou, incontestavelmente correto afirmar
que as instituies, nominadas e encarregadas pela prpria Carta Magna de cumprir o
correlativo dever de prestar a segurana pblica, esto organizadas, aparelhadas e em
pleno funcionamento h tempo.
No bastasse, e bem focalizada a norma nesse particular, no h como afastar a
exigncia da garantia e da satisfao do direto segurana pblica por parte dos Poderes
Pblicos e das suas instituies, em especial aquelas indicadas no artigo 144, da
Constituio Federal.
Para tanto, a Constituio Federal estabelece no artigo 129, inciso II, que
funo institucional do Ministrio Pblico: II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes
Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados nesta
Constituio Federal, promovendo as medidas necessrias a sua garantia.
No se desconhece a existncia de outros legitimados na Constituio Federal
para zelarem pela tutela coletiva de direitos fundamentais, porm preferimos nos ater a
esse dispositivo constitucional com destaque atuao do Ministrio Pblico na
proteo do direito segurana pblica.

44
SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais, p. 83.
45
SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais, p. 84.
46
Op. cit., p. 77.


Essa norma constitucional dimana pretenses de garantia e subjetiva
jurisdicionadas. Na primeira hiptese, se busca garantir o respeito das instituies
prestao do servio de relevncia; na segunda hiptese, de modo reflexo, proporcionar
ao cidado a satisfao do cumprimento do direito segurana pblica.
por isso que Valter Foleto Santin afirma que a eficcia da norma em relao
eficincia da segurana pblica plena.
47

Brotam, assim, responsabilidades jurdicas inconfundveis: de um lado o
Ministrio Pblico com a incumbncia de zelar pelo respeito aos direitos
constitucionais, transformando-o como defensor do povo;
48
e de outro, o Estado,
encarregado de concretizar os direitos assegurados na Constituio.
Refora a responsabilidade do Ministrio Pblico na proteo dos direitos
sociais, destacado o direito segurana pblica, quando a Constituio Federal, no
artigo 127, caput, o reconhece como instituio permanente, essencial funo
jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime
democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis (g.n.).
No h, portanto, como sustentar da impossibilidade do Poder Judicirio,
guardio da legalidade e protetor dos direitos e liberdades, no dizer de Caio Tcito,
49

gerir ou exercer poltica econmica e social em substituio aos Poderes Legislativo ou
Executivo (justiciabilidade), na seara da concretizao dos direitos fundamentais
sociais, enquanto entendidos como direitos subjetivos (subjetivao), de tal modo que o
Ministrio Pblico, dentre outros, se habilita como legitimado postulao (posio
jurdica) da satisfao daquele direito subjetivo.
Os direitos fundamentais sociais so direitos subjetivos sempre que possam
ser feitos valer em justia, isto , desde que possam ser acionados judicialmente a
requerimento do respectivo titular.
50

De acordo com Cristina Queiroz,

Por justiciabilidade entende-se a possibilidade de o titular do direito
reclamar perante um juiz ou tribunal o cumprimento das obrigaes que
derivam desse direito. Neste sentido, ser titular de um direito subjetivo
significa deter um poder jurdico reconhecido pelo direito objetivo, isto ,
deter o poder de participar na criao de uma norma jurdica individual por
intermdio de uma ao especfica em justia.
51


Entre ns, o direito de ao reconhecido ao Ministrio Pblico, nos termos do
artigo 129, II, da Constituio Federal.
E quando se pode determinar que a violao de direitos fundamentais sociais
assegurados na Constituio Federal, como o direito segurana pblica, acarreta um
direito subjetivo qualificado ao por parte do Ministrio Pblico?
De um lado, afirma-se que a preservao do mnimo de existncia condigna
sempre qualificada como direito subjectivo.
52

esse ncleo central, esse mnimo existencial que, uma vez descumprido,
justifica a interveno do Judicirio nas polticas pblicas, para corrigir rumos ou
implement-las.
53


47
Op. cit., p. 83.
48
MAZZILLI, Hugo Nigro. O acesso justia e o Ministrio Pblico. 3. ed. rev., ampl. e atual. So
Paulo : Saraiva, 1998, p. 16.
49
LAZZARINI, lvaro. et. al. Direito administrativo da ordem pblica, p. 104.
50
QUEIROZ, Cristina. Op. cit., p. 143.
51
Op. cit., p. 148.
52
QUEIROZ, Cristina. Op. cit., p. 150.


Para Vidal Serrano Nunes Junior,

afigura-se estreme de dvidas que o objetivo de promover a adequada
qualidade de vida a todos, colocando o ser humano a salvo da necessidade,
promove uma fundamentalizao dos direitos sociais, uma vez que no se
pode pensar em exerccio de liberdades, de preservao da dignidade
humana, enfim, de direitos intrnsecos ao ser humano, sem que um mnimo
vital esteja garantido caudatariamente prpria vida em sociedade.
54


De outro lado, a interveno judicial na gerncia ou no exerccio de polticas
sociais e econmicas cabveis aos demais poderes do Estado, sempre depender do
entendimento de jurisprudncia, porm, certo que, ao menos, cabe ao Poder Judicirio
o poder de fiscalizar o sistema de prioridades concretamente fixado pelo legislador
constituinte.
55

Do contrrio, as normas programticas no passariam de meros programas
polticos ou apelos ao legislador, sem qualquer grau de vinculao jurdica.
56

Com efeito, a interpretao da norma programtica no pode transform-la em
promessa constitucional inconsequente.
57

Ada Pellegrini Grinover entende que:

no Estado democrtico de direito, o Judicirio, como forma de expresso do
poder estatal, deve estar alinhado com os escopos do prprio Estado, no se
podendo mais falar numa neutralizao de sua atividade. Ao contrrio, o
Poder Judicirio encontra-se constitucionalmente vinculado poltica
estatal.
58


Nessa linha, assim decidiu o Superior Tribunal de Justia:

Em verdade, inconcebvel que se submeta a Administrao, de forma
absoluta e total, lei. Muitas vezes, o vnculo de legalidade significa s a
atribuio de competncia, deixando zonas de ampla liberdade ao
administrador, com o cuidado de no fomentar o arbtrio. Para tanto, deu-se
ao Poder Judicirio maior atribuio para imiscuir-se no mago do ato
administrativo, a fim de, mesmo nesse ntimo campo, exercer o juzo de
legalidade, coibindo abusos ou vulnerao aos princpios constitucionais, na
dimenso globalizada do oramento.
59


Do Supremo Tribunal Federal, nesse sentido, h a deciso monocrtica do
Ministro Celso de Mello na ADPF 45 9, assim expressa:

No obstante a formulao e a execuo de polticas pblica dependam de
opes polticas a cargo daqueles que, por delegao popular, receberam
investidura em mandato eletivo, cumpre reconhecer que no se revela
absoluta, nesse domnio, a liberdade de conformao do legislativo, nem a de
atuao do Poder Executivo.


53
GRINOVER, Ada Pellegrini. O controle de polticas pblicas pelo Poder Judicirio. Revista de
Processo, So Paulo : Revista do Tribunais, v. 164, p. 9-28, out. 2008.
54
Op. cit., p. 65.
55
QUEIROZ, Cristina. Op. cit., p. 153.
56
QUEIROZ, Cristina. Op. cit., p. 153.
57
STF RE 271.286-RS, Rel. Min. Celso de Mello (RTJ 175/1212-1213).
58
O controle de polticas pblicas pelo Poder Judicirio. Revista de Processo, So Paulo : Revista do
Tribunais, v. 164, p. 9-28, out. 2008.
59
STJ - REsp 429.570 GO, Rel. Min. Eliana Calmon.


Nesse sentido, tem-se pautado o Tribunal de Justia de So Paulo ao decidir que

a desdia da Administrao pode ser discutida na esfera do Judicirio, em
face do controle jurisdicional dos atos administrativos. No se trata de
interferncia do Poder Judicirio na atividade prpria do Poder Executivo,
como entende a Municipalidade-apelante.
60


No mesmo sentido verte o julgado daquele Eg. Tribunal:

O que importa notar, todavia, que a existncia de uma opo discricionria
no toma imune a funo administrativa a controle jurisdicional, uma vez que
sua atribuio ao administrador pblico no um "cheque em branco" que
possa ser preenchido com qualquer contedo, ainda que ofensivo aos vetores
axiolgicos do sistema normativo e, notadamente, da Constituio Federal.
61


8. IRREVERSIBILIDADE DO DIREITO SOCIAL SEGURANA PBLICA

Por fim, afigura-me indispensvel sustentar que no se permite o retrocesso do
direito social segurana pblica.
Proibio de retrocesso social ou segurana jurdica, como prefere Cristina
Queiroz
62
, constitui um princpio que tem plena aplicao aos direitos sociais, em
especial s chamadas normas pragmticas, conforme entende Vidal Serrano Nunes
Junior.
63

Vidal Serrano Nunes Junior explica que

se se extrai destas normas, sobretudo as que fixam tarefas e obrigaes ao
Estado, um contedo mnimo, cuja inobservncia permite uma concluso de
violao do preceito constitucional, fato que, na perspectiva de melhor
qualidade de vida, uma norma desta origem pode ser progressivamente
concretizada e, a depender da evoluo das relaes socioeconmicas,
direitos que outrora se concebiam como superficiais passam a comungar de
uma condio de essencialidade. (...) Assim, concretizado um fim ou definida
uma tarefa ou diretriz do Poder Pblico, o retrocesso desta eventual poltica
implica uma inconstitucionalidade.
64


No dizer de Cristina Queiroz,

concretamente, a proibio do retrocesso social determina, de um lado, que,
uma vez consagradas legalmente as prestaes sociais, o legislador no
pode depois elimin-las sem alternativas ou compensaes. Do outro, a
garantia de uma proteo efectiva9 do direito jusfundamental no resulta
criada a partir da legislao, antes esse mbito de proteo vem garantido
atravs da actuao dessa legislao. Nisto consiste o dever de proteo
jurdico-constitucional, que deve ser pressuposto quer pela administrao
pblica quer pelo poder judicial.
65


Em outras palavras, no basta ao Estado atuar para satisfazer o direito social
segurana pblica, mas, tambm, deve se abster de empenhar qualquer medida que
possa vir a prejudicar o direito concretizado.

60
TJSP 5 C. de Direito Pblico Ap. Cv. 152.329-5/4-00, Rel. Des. Willian Marinho, j. 22-2-2001, v.u.
61
TJSP 3 C. de Direito Pblico Ap. Cv. 735.444-5/9-00, Rel. Des. Magalhes Coleho, j. 9-12-2008, v.u.
62
QUEIROZ, Cristina. Op. cit., p. 105.
63
Op. cit., p. 118.
64
Ibid., p. 119.
65
Op. cit., p. 103.


Nisso se traduz a importncia de se manter as conquistas nesse campo,
resguardar as instituies e reforar as polticas pblicas consequentes.
No h como se admitir que medidas propostas e efetivadas para satisfazer esse
direito possam se desvincular do mpeto constitucional por mera opo legislativa ou
administrativa. H de se haver o resguardo de garantias mnimas a preservar o ncleo
essencial do direito social a fim de evitar a frustrao da confiana dos cidados na
segurana jurdica.
66

Dessa forma, suprimir um servio j disponibilizado ou cassar, pela revogao
da lei, um direito j exercido por seus destinatrios, configuraria violao norma
constitucional com base na qual a lei ou a ao administrativa tenham sido
desenvolvidas.
67

Com efeito, a noo de proibio do retrocesso seria, mutatis mutandi, uma
espcie de direito social adquirido, que, portanto, estaria salvaguardado, tanto a ttulo
individual como coletivo, por eventuais mudanas legislativas ou ainda por revises
administrativas do Poder Executivo.
68


9. CONSIDERAES FINAIS

Direito segurana pblica no se confunde com o direito segurana jurdica.
A segurana constitui uma das balizas da estrutura do Estado Social Democrtico de
Direito. O direito segurana mencionado no artigo 6 da Constituio Federal
definido como espcie de direito social e se prende ao conceito de segurana pblica.
Na perspectiva da formao de uma nova concepo de direitos que se estreita
ao direito das geraes futuras e ao direito sadia qualidade de vida no se pode olvidar
do direito segurana pblica como garantia de autopreservao da pessoa humana.
No enfoque positivo, o direito segurana pblica gera ao particular um direito
subjetivo pblico de recebimento por parte do Estado dos servios respectivos. Para
tanto, a Constituio Federal discriminou rgos e instituies encarregados da sua
prestao (artigo 144, I a IV, e 8), mas preciso lembrar que a segurana pblica
direito e responsabilidade de todos.
As normas constitucionais das quais emanam o direito segurana pblica so
normas programticas, ou seja, impem ao Estado o cumprimento de certos fins, a
consecuo de certas tarefas de forma a realizar certos princpios e objetivos definidos
no caput, do artigo 144, da Constituio Federal.
Por se tratarem de normas jurdicas pragmticas possuem eficcia limitada.
Entretanto, a Constituio Federal resguardou o direito segurana pblica por
meio de trs estratgias diferentes de modo a conferir ao referido direito social imediata
exigibilidade: a) considera a segurana pblica como dever do Estado e, portanto,
constitui uma tarefa ou programa afeto ao Poder Pblico; b) prev a segurana pblica
como direito de todos, e, com efeito, a toma como direito pblico subjetivo do cidado;
e c) nomeia as instituies e os rgos encarregados da prestao do dever cometido ao
Estado, estipulando as suas respectivas atribuies.
Dentre as instituies credenciadas a exigir a prestao do direito social
segurana pblica est o Ministrio Pblico em vista do disposto no artigo 129, II, da
Constituio Federal.

66
QUEIROZ, Cristina. Op. cit., p. 103.
67
NUNES JUNIOR, Vidal Serrano. Op. cit., p. 119.
68
NUNES JUNIOR, Vidal Serrano. Op. cit., p. 119.


Portanto, no h como se sustentar a impossibilidade de se recorrer ao Poder
Judicirio para concretizar o direito segurana pblica, pois, do contrrio, no passaria
o direito social de mero apelo ao legislador, sem qualquer vinculao jurdica.
Por fim, sustentvel no se permitir o retrocesso do direito segurana pblica.
Em outras palavras, no basta ao Estado atuar para satisfazer o direito, mas, tambm,
deve se abster de empenhar qualquer medida que possa vir a prejudicar o direito
concretizado.

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