Direito Administrativo I

Direito Administrativo I
23/09/2020
Prática
Livros essenciais: Constituição (obrigatório), Novo Código procedimento

administrativo (obrigatório, o melhor é o da Porto Editora); Noções de Direito
Administrativo- Nuno Sousa (obrigatório); Curso de Direito Administrativo volume I e II
(2º semestre) - Diogo Freitas do Amaral; Lições de Direito Administrativo (5º edição) -
José Carlos Vieira de Andrade; Conceito de Administração publica (tem na reprografia);
O direito administrativo pretende regular a Administração Publica.

No conceito de administração publica distinguimos AP (com maiúsculas) como sendo
organização de administração publica e ap (com minúsculas) como sendo atividade
de administração publica.
24/09/2020
Teórica
Avaliação: 2 frequências a valer 50% cada uma (sem oral) (1º frequência a 12 de
Novembro)
O direito Administrativo é o direito que regula as administrações publicas.
Conjunto de
Normas jurídicas
Referimo-nos sempre a elas como plural porque,
não existe apenas uma administração publica unitária.
Exemplo: Governo, Banco de Portugal, Município da
Camara do Porto ou de qualquer outra cidade, União
De Freguesias, Regiões Autónomas.
A administração publica é um poder executivo, executa as leis em geral (em geral

porque são feitas por vários legisladores inclusive o da União Europeia- chamados
regulamentos da UE), legislação urgente que é aprovada depois pelo legislador.
Legisladores- Assembleia da República, Governo, Assembleias Regionais (podem

aprovar os decretos legislativos regionais- leis das regiões autónomas).
Poder legislativo- elaborar leis

Teoria da separação dos poderes Poder executivo
Poder judicial- poder dos tribunais
Mara Rafaela Silva 2º ano, DAI

O poder legislativo fica fora da Administração Publica, do poder executivo. É um poder
primário, constitucional. Por isso, a Assembleia da República não é Administração
Publica.
O poder judicial, os tribunais, exercem a função jurisdicional e por isso também ficam
de fora da Administração publica, do poder executivo.
Art.º 266 a 272 da Constituição- capítulo da Administração publica.
30/09/2020
Prática
O direito administrativo pode ser visto de duas perspetivas:
1. Enquanto disciplina jurídica, ou seja, uma unidade curricular com uma função
pedagógica
2. Como uma parcela muito importante do nosso sistema jurídico.
Neste caso o direito administrativo é um ramo do direito publico. O sistema jurídico

seja o Português, seja a maior parte dos sistemas da União Europeia dividem-se em
direito privado e em direito publico, sendo o direito privado (direito civil, direito
comercial, direito do trabalho) chamado de direito comum, é um direito geral. Já o
direito publico é um direito do poder, um direito da autoridade (como é o caso do
direito penal e o direito Administrativo).
O nosso direito administrativo nasce com o princípio da separação de poderes e com a

criação dos tribunais administrativos (corresponde ao início do séc. XIX
aproximadamente).
Direito administrativo
É um conjunto ordenado e articulado de normas jurídicas (padrões de conduta

autoritariamente impostos) que regulam uma importante parcela da organização e do
funcionamento da comunidade politicamente organizada em estado.
O direito administrativo é um sistema ou subsistema jurídico que é composto por

normas jurídicas. As normas jurídicas são padrões de conduta da mesma forma que
existem padrões de conduta na moral, na ética, na religião, etc.
A diferença entre o direito e a ética, moral ou religião é que o direito acaba por conter
normas, padrões de conduta que são emitidos por autoridades que aparentemente
tem legitimidade democrática e as normas jurídicas se não forem cumpridas podem
acarretar consequências jurídicas (no caso do direito).

No caso do direito administrativo a grande diferença para o direito privado é que a
administração publica tem um poder autoritário, no sentido de que ela pode impor as
suas decisões sem tem de recorrer previamente aos tribunais.
Exemplo: Uma ordem de demolição
 Numa primeira dimensão o direito administrativo regula a forma como se

organizam e funcionam as estruturas que integram a nossa administração
publica.
Podem ser:
1. Territoriais- são as pessoas coletivas, população e

território.
Exemplo: Estado, autarquias locais, regiões
autónomas, corporativas. Ou seja, são pessoas
coletivas de tipo associativo.
2. Funcionais
Exemplo: institutos públicos e empresas publicas.
Portanto, a primeira dimensão que o direito administrativo regula tem que ver com o
modo como se organizam e funcionam as estruturas que integram a nossa
administração publica.
Ou seja, esta primeira parcela corresponde ao modelo jurídico de organização das
estruturas que exercem o poder administrativo (art.º 2, nº4 do CPA)
 Uma segunda dimensão que é regulada pelo direito administrativo tem haver
com as vinculações jurídicas, as normas, aplicáveis aos procedimentos e às
formas de atuação administrativa (esta segunda dimensão tem haver com a
chamada atividade administrativa que é tipicamente exercida pelos órgãos e
serviços que integram a nossa administração publica) (art.º 1do CPA- noção
de procedimento administrativo).
Um conjunto ordenado de etapas que

levam a uma determinada decisão. As
entidades publicas tem de adotar, em
todas as suas decisões, procedimentos.
Têm sempre uma fase inicial, uma fase de
desenvolvimento e uma fase conclusiva
que corresponde à tomada de decisão.
As formas de atuação administrativa, ou seja, as formas especificamente aplicáveis ao

exercício do poder publico são, fundamentalmente, três:

1. Ato administrativo- Uma decisão unilateral que visa produzir efeitos numa
situação individual concreta (art.º 148 CPA- noção de ato administrativo).
2. Regulamento- É uma norma jurídica ou um conjunto de normas jurídicas que
têm um valor infraudal (?). Ou seja, um regulamento deve conformar-se com as
leis (art.º 135 CPA- noção do regulamento).
3. Contrato Administrativo- É um acordo bilateral ou multilateral (entre duas ou
mais pessoas) que tem eficácia jurídica. O que define um contrato e o
distingue de outro tipo de acordos é que o contrato tem por efeito constituir
direitos e obrigações. Exemplo: o objeto de um contrato de compra e venda é
a alienação de um bem. Se esse contrato não for cumprido é possível ir a
tribunal e exigir o seu cumprimento (distingue-se, por exemplo, do acordo de
cavalheiros que não tem obrigações jurídicas. Ou seja, não têm clausulas que
estabeleçam o dever de conduta que possam ser executados judicialmente).
 Uma terceira dimensão que é regulada pelo direito administrativo tem haver
com as relações de direito administrativo que se estabelecem dentro e fora
da organização administrativa (noção da relação jurídica administrativa).
É um contacto relacional juridicamente

relevante que se estabelece pelo menos
entre dois sujeitos de direito e que é
regulado pelo direito administrativo.
Relações jurídicas administrativas
Aquelas que se estabelecem dentro da própria administração publica.

São relações que se podem estabelecer, por exemplo, entre o governo
(o órgão máximo do estado) e uma autarquia local, por exemplo.
Clássicas- são as que se estabelecem entre a administração publica (através de um

estado, um município, de uma freguesia) e um particular. Estas são relações de
autoridade porque a administração publica, nomeadamente através do ato
administrativo, consegue impor ao particular a sua vontade. Se o particular não
concordar então vai para tribunal e espera muitos anos por uma decisão. Algumas
pessoas dizem que são tendencialmente paritárias, mas de paritárias não têm quase
nada porque a administração publica ao contrário do particular consegue impor a sua
vontade.
A tutela administrativa corresponde a um tipo de relação jurídica administrativa, de

direito administrativo, que se estabelece entre duas ou mais entidades públicas.
Quando se diz que o governo exerce tutela sobre as autarquias locais significa que o

governo tem nos termos da lei a capacidade de verificar a legalidade da atuação de
um município.
Outro tipo de relação jurídica administrativa é a hierarquia que no direito
administrativo significa o poder de direção que o superior hierárquico tem sobre o
seu subalterno. A hierarquia é um conceito geral que vem da ciência empresarial. A
maior parte das organizações são verticais (existe uma estrutura de topo que numa
empresa pode ser um diretor, num município será o presidente da camara municipal,
numa junta de freguesia é o presidente da junta de freguesia que é o máximo superior
hierárquico). Esse máximo superior hierárquico têm a capacidade no que diz respeito
aos seus subalternos de emitir ordens, instruções e orientações que se os subalternos
não seguirem podem ter de que assumir consequências disciplinares.
Tutela e hierarquia são dois tipos de relação jurídica administrativa que ocorrem no
âmbito da nossa administração pública.
 Por fim, uma quarta dimensão no que diz respeito ao objeto do direito
administrativo tem haver com o sistema de garantias dos administrados.
A administração publica é titular de poderes de autoridade, significa que os

particulares estão, em princípio, no respeito ao exercício desse poder numa situação
de subjeção, ou seja, sujeitam-se a ter que cumprir as decisões. No entanto os
particulares são chamados de administrados e não de súbditos. Significa que, ao
contrário dos estados absolutos o administrado tem a possibilidade nos termos da lei
de impugnar as decisões de que é destinatário. Exemplo: uma contraordenação, uma
ordem de demolição ou qualquer ato administrativo sancionatório ou com o qual não
se concorda o destinatário do ato pode impugná-lo.
Pode atacar o ato para que esse ato seja removido da ordem jurídica.
Garantias dos Administrados (art.º 268 da Constituição)
Garantias administrativas Garantias contenciosas
Vão ser estudadas no segundo semestre. Constam do CPA. São todos os tipos de
Estão todas reguladas em termos gerais. ações e de providencias que podem ser
no CPA (o CPA tem um regime geral, em intentadas num tribunal administrativo e
matérias como o urbanismo e a função excecionalmente, se a lei o estabelecer,
publica, há também normas de direito. também pelo tribunal judicial. Exemplo:
administrativo. A lei especial revoga a lei. Contraordenações administrativas
geral, o CPA é uma lei geral e assim que
houver uma lei especial no CPA não se
aplica ou só se aplica submetivamente).

As garantias administrativas são fundamentalmente:
1. recurso hierárquico que são atos praticados pelo subalterno, os administrados

têm, se a lei o permitir, a possibilidade de recorrer do ato junto do máximo
superior hierárquico com o objetivo de obter a eliminação do ato, a sua
substituição por outro, ou a sua modificação, etc...
2. Reclamação administrativa que é uma forma de impugnação administrativa

com a diferença que aqui não estamos a recorrer para o superior hierárquico,
mas estamos sim a impugnar o ato junto do seu autor sendo que o objetivo é o
mesmo.
O direito administrativo corresponde ao conjunto de normas jurídicas (sistema ou

subsistema jurídico) que regula a forma de organização e de atuação da
administração publica (a organização e o exercício do poder administrativo). Este
direito administrativo distingue-se fundamentalmente do direito privado e dentro,
ainda, do direito publico distingue-se de todos os outros ramos de direito publico
como é o caso do direito penal.
Noções de administração publica e de interesse publico
O direito administrativo é o direito da AP (administração publica, é escrito com

maiúscula enquanto sinonimo de organização). É o direito que regula
fundamentalmente o modo como essa administração publica é estruturada e depois
regula ainda, fundamentalmente, o exercício do poder administrativo por parte dessas
entidades.
Administração publica (ap escrito em minúsculo para distinguir de administração
privada). Administração publica escrito em minúscula (ap) significa atividade
administrativa.
Administrar, no sentido comum da palavra, significa gerir um conjunto de bens

(alheios, que não são teus, que pertencem a outrem) para a realização de um conjunto
de fins heterónimos, que não são definidos por nós, mas sim pelo exterior. Exemplo:
sociedade anonima (normalmente quem é administrador não é socio).
Administração publica Administração privada
Não é a natureza dos bens que efetivamente corresponde ao critério de

diferenciação entre a administração publica e a administração privada. O que
distingue é a natureza dos fins que pretende alcançar (necessidades sociais).
Na administração publica (ap) temos uma organização que em princípio é publica que
desempenha uma atividade que consiste em gerir e dispor sobre bens alheios (que
pertencem à comunidade) com vista à persecução de interesses públicos (de
necessidades coletivas). Ao passo que na administração privada esta em causa uma

atividade que é desemprenhada por um ser humano, pessoa singular, ou uma
organização, pessoa coletiva, que realiza uma atividade de administração para
prosseguir interesses privados.
Interesse
Interesses egoístas ou Interesses de grupo. Interesses sociais-

individuais correspondem a necessidades
coletivas, ou seja, são interesses
que se referem a um conjunto
indeterminado de pessoas.
Não são interesses públicos
Serão todas, necessariamente,

Não são interesses públicos interesses públicos
Exemplo: saúde, habitação,
educação, cultura, etc...
Interesses que são da própria
humanidade e não de A ou de
B.
O que define um interesse coletivo ou social como um interesse publico é sempre

uma opção politica fundamental que é tomada pelos órgãos soberanos com funções
legiferantes (ou seja, os órgãos legislativos) os quais num determinado contexto,
politico, económico, social e cultural determinam de entre as varias necessidades
coletivas aquelas que pela sua importância para vivencia em comunidade se devem
tornar publicas e devem ser prosseguidas pela administração publica.
Quem define o que é um interesse publico é a administração e a lei.

Através da Constituição são definidos qual é o nosso modelo de sociedade e qual é o
lugar e o papel que a administração publica deve desempenhar na prática.
Ou seja, o que define uma necessidade coletiva como interesse publico é a
Constituição e a lei.
Os interesses públicos são necessidades coletivas, pertencentes à comunidade em

geral, cuja satisfação, persecução, concretização, encontra-se por lei confiada a uma
estrutura organizativa publica, ou seja, à administração publica. A necessidade coletiva
transforma-se em interesse publico por força da atribuição da responsabilidade pela
sua execução a uma organização publica.
Podemos ter necessidades coletivas ou interesses sociais:
1. Que são confiados em exclusivo ao estado e só o estado as pode exercer.

Exemplo: segurança interna e externa (polícia), não há privados a desempenhar
essa atividade; justiça

2. Que se encontram sob monopólio publico, mas que, no entanto, mediante
autorização (delegação ou concessão) podem ser desempenhadas pelo setor
privado. Ou seja, são atividades que estão sob monopólio publico e, no
entanto, se o setor publico quiser e o permitir pode o setor privado
desempenhar essas atividades. Exemplo: abastecimento publico de água,
gestão de resíduos urbanos, saneamento de águas residuais, atividades que
cabem em exclusivo ao município só que o município se o entender pode
concessionar essas atividades a privados.
3. Que podem ser prosseguidas tanto pelo estado como pela sociedade (setor
privado). Exemplo: Ensino, temos instituições de ensino privado da mesma
forma que temos instituições de ensino publico; Unidade hospitalar;
Dentro co conceito de interesse publico podemos ter:
1. Interesses públicos primários- Corresponde aos valores básicos que orientam

uma comunidade politicamente organizada. E relacionam-se com as condições
indispensáveis à manutenção e ao desenvolvimento dessa comunidade.
Corresponde basicamente ao bem comum, são valores como a paz, a justiça, e
o bem-estar. A satisfação deste interesse publico primário (também chamado
de bem publico) é reservado aos órgãos políticos e sobretudo aos órgãos
legislativos. Traduz-se na criação das condições de paz, segurança, justiça e
desenvolvimento que são necessários para o bem-estar material e espiritual da
comunidade (art.º 9 da Constituição, alínea d).
2. Interesses públicos secundários- Para se prosseguir o interesse publico
primário é necessário individualizar pretensões ou objetivos secundários que
sejam condições para efetivar ou concretizar esse bem-estar comum. São
desdobramentos ou concretizações do interesse publico primário. Ou, por
outras palavras, são meios, instrumentos ou mecanismos para concretizar o
bem comum, o interesse publico privado. Exemplos: a saúde, a cultura, a
educação, a habitação, etc...
São os meios que se definem como politicamente necessários para realizar o
bem comum ou interesse publico primário.
Entramos em dois princípios fundamentais:
 Princípio da persecução do interesse publico

 Princípio da legalidade administrativa
Ambos os princípios estão previstos em imensas normas, sendo que uma delas é o
art.º 266 da Constituição.
O que distingue a administração publica da administração privada enquanto atividades

está não na natureza dos bens, mas sim na natureza do fim que é prosseguido.
Acontece que no setor privado normalmente os fins são definidos livremente. No setor
publico isso é completamente proibido e quem define o interesse publico que deve ser
prosseguido por uma organização é a Constituição e a lei. Isto corresponde a uma das

dimensões do princípio da persecução do interesse publico. Ou seja, o interesse
publico nunca é determinado ou definido pela entidade que o prossegue, o interesse
publico é sempre definido por órgãos legislativos. Exemplo: o município não tem total
liberdade de atuação. Não é a camara municipal, não é a assembleia municipal que
define os fins que deve prosseguir. Esses fins estão definidos na Constituição e numa
lei que é a lei 75 de 2013.
As pessoas coletivas publicas são obrigadas, vinculadas a prosseguir os interesses que

a lei lhe confia e só podem prosseguir esses interesses. Ou seja, os interesses públicos,
que quando são confiados a uma pessoa coletiva correspondem áquilo que se chama
de atribuições, são vinculativas.
Todas as pessoas coletivas, município, freguesia, instituto publico, associação publica,

etc.…, têm a sua atividade limitada, fundamentalmente, de duas formas:
1. Através da concessão de atribuições. As atribuições são um conjunto de fins

que cada pessoa coletiva publica deve obrigatoriamente prosseguir. Um
município tem atribuições amplas enquanto que uma universidade púbica só
tem atribuições em matéria de ensino, não pode atuar, por exemplo, em
matérias de urbanismo. Temos aqui uma primeira limitação da atividade.
2. Para prosseguir as atribuições as pessoas coletivas têm órgãos e esses órgãos
tem competências que são poderes funcionais. Significam que cada pessoa
coletiva através dos seus órgãos prossegue as atribuições que a lei confia e só
essas através do exercício das competências, dos poderes, que a lei lhe confia.
Estão aqui presentes duas limitações, cada pessoa coletiva só pode prosseguir os
interesses que a lei lhe confia e só podem fazer isso através dos poderes que a lei lhe
confia.
Estas limitações também correspondem a uma das dimensões do princípio da

legalidade administrativa. Ou seja, na administração publica não existe liberdade, o
que existe é vinculação ao direito, chama-se a isso princípio da legalidade ou princípio
da juridicidade (juridicidade significa que a administração publica não está sujeita
apenas à lei mas está sujeita também ao direito em geral).
Uma formulação muito simples do princípio da legalidade é que a administração
publica só pode fazer aquilo que a lei permite e nos precisos termos que a lei permite
(é um dos mais importantes princípios de direito administrativo) ao contrario do setor
privado em que vale o principio da autonomia da vontade, onde vale verdadeiramente
a liberdade em que um privado pode fazer tudo aquilo que a lei não proíbe.
Noção ampla de administração publica
A administração publica enquanto conceito é um conjunto de tarefas (administração

publica em sentido objetivo ou material, enquanto atividade consistente na
persecução de interesses públicos de acordo com a lei) atribuídas a um sistema de
entidades, órgãos e serviços organizados e interligados entre si (administração publica
em sentido subjetivo, enquanto conjunto de sujeitos ou de unidades de organização)

que de acordo com determinados princípios e regras jurídicas (o direito administrativo)
se manifesta através de atos com valores e força jurídica própria (administração
publica em sentido formal que abrange os atos, os regulamentos e os contratos).
Podemos ter quatro sentidos atribuídos ao conceito de administração publica:
1. Sentido subjetivo ou organizativo- ou seja, a administração publica enquanto

organização (AP)
2. Sentido objetivo ou material- ou seja, a administração publica enquanto
atividade (ap). Corresponde à atividade administrativa típica dos órgãos e
serviços administrativos que é desenvolvida no interesse geral da coletividade e
de acordo com o direito administrativo.
3. Sentido funcional- abarca toda a atividade administrativa que resulta do
exercício da função administrativa quer seja essa função exercida por uma
entidade publica ou por uma entidade privada investida em poderes públicos.
4. Sentido formal- abarca os atos jurídicos típicos da função administrativa.
Basicamente o ato, regulamento e contrato.
O princípio da separação de poderes é um dos mais importantes princípios

constitucionais que significa que o poder publico judicial, executivo e legislativo não
devem estar concentrados num mesmo órgão. Os poderes para que haja algum
equilíbrio e para que se evite abusos é necessário que os poderes sejam repartidos
entre diferentes órgãos e cada órgão tenha capacidade, em certa medida, de controlar
o outro.
Classicamente havia três poderes identificados que estavam concentrados na figura do
rei.
Poder legislativo- poder de definir normas

gerais e abstratas, de definir padrões de
conduta
Poder judicial- poder de resolver litígios,
conflitos
Poder executivo- poder de administração
A estes três poderes acrescentou-se um

outro poder que é o poder dito político,
corresponde à função política ou
governamental, que é uma função que é
próxima da função administrativa com a
diferença que a função política só está
sujeita à Constituição, não está sujeita à
lei e a função política não é sindical. Ou
seja, o ato político (como o ato de
expulsar um embaixador) é um ato
meramente político, não podem ser
postos em causa por qualquer tribunal.

Atualmente temos estas quatro funções sendo que a última, poder político, foi
acrescentada aos três poderes clássicos por volta do séc. XX.
A função administrativa distingue-se da função legislativa através da forma que

assume o ato normativo. Se for uma lei material ela só pode assumir a forma ou de lei
da Assembleia da república ou de decreto lei do Governo enquanto que os
regulamentos assumem forma própria. Então o critério de distinção é essencialmente
procedimental e formal. Procedimental no sentido de saber quem emitiu a norma
jurídica e ao abrigo de que norma da Constituição e formal no sentido de ver qual é a
forma que a norma assume.
A função administrativa distingue-se da função judicial (em ambos os casos estamos

perante funções vinculadas ao direito, ou seja, nem a função administrativa, nem a
função judicial criam normas legais, estão sujeitos à lei) através dos tribunais que cabe
de forma imparcial e com justiça e sobretudo em tempo razoável proceder à
resolução de conflitos, ou seja, o tribunal não é parte interessada. O tribunal é um
terceiro imparcial que vai resolver um conflito que é submetido por uma determinada
entidade. O tribunal não tem capacidade de iniciativa, a iniciativa processual nunca é
do tribunal em nenhum processo (nos processos crime a iniciativa é normalmente do
ministério publico).
As decisões dos tribunais ou assumem a forma de despacho, de sentença ou acórdão.
O que distingue a função administrativa da função política é, na prática, o ato

administrativo está sujeito à lei e à Constituição e é sindicada dos tribunais enquanto
que o ato político apenas está sujeito à Constituição e não é sindicada pelos tribunais.
1/10/2020
Teórica
(Nota: A matéria para a 1º avaliação estará disponível no Sr. Magalhães).
O Direito administrativo que nos estudamos no mundo dos juristas é um direito

relativo à administração publica. Como a administração publica é múltipla (pág. 8 do
livro) temos de falar de administrações publicas.
As administrações publicas são o poder executivo

das leis em geral (princípio da separação de pode-
res). Exemplo: no serviço nacional de saúde é a
administração publica que executa as leis em
geral relativas à suade publica dos cidadãos.
Temos, então, de afastar da administração publica o legislador, isto é, a assembleia da

república (poder legislativo) e temos de afastar os tribunais (poder judicial).

A importância da administração publica é muito grande. A administração publica visa
a persecução do interesse publico no respeito pelos direitos e interesses dos
cidadãos (art.º 266, nº1 da Constituição). Os órgãos administrativos estão
subordinados à Constituição e à lei e devem atuar no exercício das suas funções com
respeito de alguns princípios (igualdade, proporcionalidade, justiça, imparcialidade e
boa fé, são estes os princípios vinculativos) (art.º 266, nº2 da Constituição).
O art.º 266 tem haver com o conceito material da administração publica porque diz o
que é a atividade da administração publica, a sua finalidade.
O art.º 267 tem haver com o conceito organizatório da administração.
A administração publica não vai ter haver com todos os interesses públicos, com todas
as necessidades sociais. Tem haver sobretudo com a segurança, a cultura e o bem-
estar económico, social e cultural dos cidadãos com a exclusão da função jurisdicional
(pág.9).
Mas estes interesses públicos não são uma reserva exclusiva da administração
publica. Exemplo: há empresas privadas de segurança; saúde publica pode ser
prosseguida também pelos hospitais privados, as clínicas privadas, etc...
Há necessidades sociais típicas a que chamamos próximas do estado. Exemplo:

polícia, impostos.
Depois há atividades que podem circular, umas vezes são publicas outras vezes são
privadas. Exemplo: Correios
O que é que caracteriza as administrações publicas? Os juristas de direito

administrativo norte americanos dizem que são organizações como quaisquer outras
organizações (empresas). Os norte americanos pensam muito assim, por exemplo, eles
não têm uma estrutura única da polícia, está dividida por condados, com leis e regimes
diferentes.
 O que caracteriza então as administrações publicas das organizações são as

necessidades publicas (pág. 10).
 Uma segunda diferença é que as administrações publicas realizam

exclusivamente interesses públicos (pág. 11), destina-se em exclusivo à
concretização de interesses públicos de tarefas publicas definidas por lei.
Exemplo: Um grande hipermercado privado dá emprego a 2000 mil pessoas. Isso é um
interesse publico. Um grande hipermercado privado que vem empregar essas pessoas
não está obrigado a realizar interesses públicos, ele tem é de realizar lucros sob pena
de não poderem pagar os impostos, aos trabalhadores, aos fornecedores. E isso gera
uma situação de insolvência (se não obtiverem lucro).
As administrações publicas não são para dar lucro, são para realizar interesses
públicos muito concretos.
Os interesses públicos são diferentes dos interesses meramente lucrativos (interesses
comuns dos privados), mas tudo está interligado, uma coisa não é mais importante
que a outra. Se não houver empresas privadas ou privados que paguem os seus

impostos a administração publica colapsa, não há orçamento geral do estado e nada
funciona.
Os privados têm o seu papel imprescindível.
 Por outro lado, outra característica é a forma da atividade (pág. 13). Um

hipermercado tem de realizar a justiça, tem de ser imparcial com os
fornecedores, tem de realizar a igualdade entre os fornecedores ou tem um
juízo económico para os seus fornecedores, atuar de acordo com a economia. A
administração publica não, a forma de atividade da administração publica está
no art.º 266, nº2 da Constituição.
 Uma outra característica das administrações publicas é que exercem poderes

de autoridade (a polícia tem poderes de autoridade, mas uma empresa privada
de segurança não tem poderes de autoridade. Se houver uma qualquer
perturbação da ordem publica os seguranças privados tem de chamar a
autoridade para tomar conta da ocorrência. A autoridade em Portugal é apenas
exercida pelas autoridades legais).
 A administração publica está sujeita a restrições legais muito concretas.

Normalmente são restrições orçamentais. Por exemplo: O município do Porto
precisa de renovar a sua frota automóvel e precisa de comprar 10 viaturas para
os serviços. A compra das 10 viaturas tem de estar prevista no orçamento
municipal, aprovado pela assembleia municipal do porto 1 ano antes (os
orçamentos são aprovados para o ano seguinte). Portanto, em princípio, a
realizar em 2021 tem de ser aprovadas quando se elaborar o orçamento que
será em 2020 ou no início do ano de 2021.
As administrações publicas não exercem apenas poderes de autoridade legal
em exclusivo, elas também têm muitas restrições legais. Exemplo: Um
presidente da camara não pode fazer um contrato de fornecimento de serviços
com uma empresa privada detida por um familiar (pag.14).
A administração publica distingue-se de função legislativa (pag.15). Legislar é fazer

leis e os legisladores são a Assembleia da república, o Governo e as Assembleias
Legislativas Regionais (duas, neste caso) (Em Espanha têm muitos legisladores porque
existe muitas comunidades autónomas e cada uma tem o seu legislador).
As leis são normas gerais e abstratas que normalmente fixam grandes opções e
objetivos genéricos e a administração tem a tarefa de executa, inaplicar e aplicar na
prática essas grandes opções e objetivos.
A administração publica distingue-se da função jurisdicional, tribunais (justiça)

(pag.17). Administrar é uma atividade de gerir problemas e propor soluções para
solucionar esse problema, é uma atividade de gestão. Exemplo: Há uma obra publica
que faz desabar uma grande porção de terreno sobre o metropolitano que passa na
praça de Espanha em Lisboa. Administrar é por outra vez o metropolitano a funcionar.
A justiça, os tribunais em geral e os tribunais administrativos têm a função de julgar
litígios de uma forma imparcial entre duas ou mais partes, entre particulares ou entre
administração publica e particulares (no caso dos tribunais administrativos). O tribunal

não é ativo a julgar o litígio, são as partes ou o ministério publico que levam uma
ação a tribunal, ou seja, o juiz, o tribunal, é passivo. Está à espera de que lhe levem o
litígio para dar a sentença. O juiz atua de uma forma imparcial, não favorece a
administração publica nem os particulares, à prior, isso será objeto da sentença.
A administração publica é ativa, ou seja, tem de funcionar por tempo e da melhor
forma possível com a participação ou sem a participação dos particulares. Exemplo: O
município a desabar sob o metropolitano de Lisboa na zona da praça de Espanha,
quem é responsável por repor a situação é a administração publica, que neste caso em
concreto se chama município de Lisboa porque foi a administração publica município
de Lisboa que licenciou essas obras, que deu a licença, evidente que com a
participação dos privados que estão a fazer a obra.
O município é responsável porque não fiscalizou, mas tem de ser com a participação
dos particulares, dos empreiteiros, que estão a fazer no terreno as obras. A
administração publica atua várias vezes em colaboração com os particulares.
Os tribunais administrativos em geral (não só o Português) cada vez têm mais poderes
concretos, muito importantes face às administrações publicas. A sentença de um juiz
administrativo tem uma força vinculativa muito grande face à administração publica
que tem de executar nos termos da lei (depois a lei dá uma certa possibilidade para a
administração executar espontaneamente a sentença), mas cada vez mais em Portugal
e em França, e por aí fora, temos que pensar que os tribunais cada vez têm mais força
face à administração publica. A administração publica está separada dos tribunais, mas
têm de cumprir as sentenças dos tribunais (não pode desobedecer).
A isto chamamos estado de direito
Muito da administração publica tem haver com a política, com a função política,
porque de facto os autores normalmente não falam apenas no poder legislativo,
executivo e judicial. Boa parte dos autores fala também na função política. A função
política também pode ser chamada função de governo (pág. 22 e seguintes).
Exemplos: No terreno quem faz a administração é, por exemplo, a direção geral de
saúde, mas a política de luta contra a pandemia é objeto da política do governo.
Há uma ligação muito grande entre a função administrativa e o governo. É que o
governo exerce função política, mas também exerce uma função administrativa.
A função política é, por exemplo, a escolha do melhor local para construir o novo
aeroporto de Lisboa.
A função administrativa cabe à função publica.

A função política em Portugal não é exercida apenas pelo governo, mas também pelo
presidente da república e possivelmente também pelas assembleias regionais. Tem
haver com a direção política geral do estado à luz das suas tarefas essenciais.
A administração é a satisfação em concreto e de uma forma permanente das

necessidades publicas. Exemplo: Os hospitais do serviço nacional de saúde devem de
uma forma permanente satisfazer as necessidades esociais da saúde publica de uma
forma permanente.

A função política é tão vinculativa como as outras funções apesar de poder ser um
pouco genérica. A função política é normalmente definida pela Assembleia da
República, mas também pelo Governo através das resoluções do conselho de
ministros (pág. 23).
Vários conceitos de administração publica (pág. 29):
1. Administração de autoridade- por exemplo, deixar o carro em linha paralela e

o fiscal municipal aplicar-nos uma coima, uma sanção
2. Administração de prestações- por exemplo, termos sintomas de uma doença
e dirigimo-nos ao serviço nacional de saúde, onde temos um direito subjetivo a
sermos atendimentos de forma tendencialmente gratuita. É um direito do
cidadão.
3. Administração de garantia- por exemplo, houve uma determinada época há
poucos anos em que as companhias de seguros em Portugal eram todas
publicas, pertenciam ao estado. Essas seguradoras publicas foram privatizadas,
mas devido à sua importância o estado tem de garantir as regras de jogo, a
transferência. O mesmo se passa com os bancos (quase tudo era publico,
estatal. Forem privatizados, mas era precisa uma garantia. Neste caso, é o
banco de Portugal que é garante do exercício das atividades que foram
privatizadas.
Tem haver com o conteúdo das atividades.
Outras classificações é conforme o tipo de entidade publica:
1. Administração estadual, do estado- por exemplo, PSP, serviço de finanças,

ministério da saúde.
2. Administração regional- por exemplo, governo regional da madeira, governo
regional da madeira
3. Administração autárquica- por exemplo, município do Porto, município de
Gaia, município de Matosinhos, município da Maia
4. Administração institucional- uma administração constituída por institutos
públicos, mas também por empresas publicas. Por exemplo institutos públicos:
instituto de seguros de Portugal, instituto de apoio às médias e grandes
empresas, instituto do desporto. O banco de Portugal também é uma
administração institucional. São entidades com personalidade jurídica.
Os sujeitos privados também podem gerir serviços públicos. Portanto, pode haver
uma empresa concessionaria do metro do Porto (e há).
É um contrato por vezes entre privados e o respetivo município (administração

autárquica)

Para alem destas administrações também temos os privados que nos termos da lei ou
de contrato administrativo desempenham tarefas publicas. Ainda se poderá dizer que
este tipo de classificação tem haver mais com as relações entre a administração
publica e os particulares. Dentro da organização administrativa, antes do município do
porto, da camara municipal do porto tomar uma deliberação ou uma decisão relativa a
um assunto concreto há todo um trabalho feito internamente através de estudos,
pareceres, inquéritos. Há uma atividade de preparação das decisões. Há muito de
administração publica que é interno, internamente.
Art.º 267 da Constituição refere-se às estruturas organizativas. Temos então aqui o

chamado conceito organizatório de administração publica (primeiro conceito da
administração publica).
Um segundo conceito da administração publica é o conceito material que tem haver

com o art.º 266 da Constituição.
O conceito organizatório é um conceito feito por subtração. É retirar da atividade do

estado aquilo que é legislação e jurisdição. Fazendo essa subtração nos obtemos
então o conceito de organizatório (pág. 30).
A administração publica não é feita apenas através do conceito organizatório. Haverá
funções administrativas (é a atividade da função publica, de autoridade), por vezes
desempenhadas por outros poderes do estado, mas de uma maneira ocasional,
acidental (pág. 31). Exemplo: O presidente da república pode acidentalmente exercer
função administrativa.
Sentido organizatório
Conceito em sentido estrito Conceito em sentido funcional

do termo, tipicamente (pág. 33). Complementa o sentido
administrativo (pág. 32). de administração publica com
outras
É composto por todas as entidades. Podem ser entidades
pessoas coletivas publicas. privadas que colaboram com as
Exemplo: estado, regiões administrações publicas, mas
autónomas, município do colaboram na prestação de serviços
Porto públicos, exercem funções
Também se incluem enti- administrativas de prestação de
dades administrativas serviços públicos, mas continua
formalmente privadas que privados. Exemplo: A gestão de um
tenham uma forma de hospital do serviço nacional de
saúde
sociedade ou associação por uma entidade privada.
privada, mas que sejam Uma entidade privada pode fazer a
criadas por pessoas coletivas gestão de um hospital do serviço

publicas ou situados sob a nacional de saúde porque fez um
respetiva influência dominante. contrato de gestão, em que obriga
(sob o capital social, ter mais de um privado a gerir um hospital do
50%). serviço nacional de saúde.
O sentido material da administração publica (pág. 42) é a atividade do estado e das

outras pessoas coletivas publicas (por exemplo, região autónoma dos açores,
município do Porto). Não é uma organização, é uma atividade. São as atividades que
desempenham digamos as entidades que fazem parte da organização, do conceito
organizatório (para desempenhar atividades de interesse publico).
As administrações publicas no sentido material não é meter lá tudo, não é tudo
porque isso seria uma visão totalitária (da totalidade). É as necessidades sociais de
segurança, solidariedade e bem-estar economia, social e cultural. Não se mete tudo
porque não haveria orçamento do estado que aguentasse.
O sentido material é uma função de execução, não é propriamente uma função de

inovação jurídica, não é uma função legislativa, de inovar juridicamente, é uma função
de executar as leis e os regulamentos em vigor. A direção geral de saúde é uma função
de execução, executa as leis e os regulamentos de saúde, sanitários que salvaguardem
a prossecução de execuções. É a concretização. É concretizar as necessidades sociais
no terreno.
A administração publica exerce o conceito material no estrito cumprimento do

princípio da legalidade. O princípio da legalidade (art.º 3 do CPA) diz-nos que todos
os atos e decisões da administração tem de obedecer a uma lei anterior, tem de ser
no cumprimento de leis ou regulamentos. Exceção ao princípio da legalidade (art.º 3,
nº2 do CPA) que se chama estado de necessidade. Esta exceção não invalida a regra
geral vinculativa do nº1.
O princípio da legalidade (pág. 45) exige uma reserva total de normas jurídicas,
portanto, tem de haver uma norma jurídica que não precisa de constar de lei, pode
constar de um regulamento (norma da UE). O que é preciso é que a administração
quando decide decidir com base numa norma jurídica anterior valida e isso chama-se
reserva total de norma jurídica.
O princípio da legalidade fundamenta-se com alguns artigos do código civil e do CPA

(pág. 51). O princípio da legalidade é muito exigente porque a administração tem de
obedecer à lei e ao direito (art.º 3 do CPA), ou seja, as normas constitucionais, os
princípios gerais de direito incluindo os princípios gerais de direito internacional.
A lei não diz somente que a administração publica tem de fazer uma determinada
tarefa, também diz quais são os concretos poderes que a PSP tem por exemplo, ou a
camara municipal do Porto tem. Esses poderes chamam-se competências.
Portanto, o principio da legalidade é atuar dentro dos limites das competências, dos
poderes atribuídos por lei, em conformidade com os fins de interesses públicos
porque, por exemplo, a camara municipal do Porto, atua de acordo com as
competências legais (há uma lei da Assembleia da Republica que diz quias são as
competências das camaras municipais), mas as competências não podem desvirtuar
as finalidades de interesse publico, os fins de interesse púbico. Portanto, o município

tem competência em matéria de urbanismo, mas as competências da matéria do
urbanismo têm de servir fins de interesses públicos constantes da lei e da Constituição.
Exemplos: a qualidade de vida nas cidades, haver habitação social...
Tem de haver uma ponderação proporcional entre interesses públicos e o respeito

pelos interesses dos cidadãos na administração publica.
A administração em sentido material tem de dar contrapartidas suficientes para os

cidadãos (pág. 52).
Não tem logica que seja uma tarefa publica uma atividade sem contrapartidas
suficientes. Exemplo: um serviço nacional de saúde ineficiente, bem organizado e
atenuante, justifica-se que a constituição o considere tarefa publica. É uma tarefa
constitucionalmente definida, não se pode retirar o serviço nacional de saúde.
7/10/2020
Pratica
1. Porque é que a administração de uma seguradora privada é diferente da

atividade de um município? O que distingue a atividade de uma seguradora
privada, que tem por função receber prémios e não correr riscos, da de um
município (pessoa coletiva territorial, espécie de miniestado)?
Uma seguradora privada diz respeito ao caso em concreto, pretende obter um bem
individual, é uma atividade egoísta que só interessa àquela entidade (obtenção do
lucro). Não está minimamente preocupada com o bem-estar dos soberanos.
A atividade do município é em geral, vai tentar satisfazer as necessidades essenciais
da população. O município é um tipo de pessoa coletiva territorial, ou seja, de
população e território (art.º 235 da Constituição- autarquia local).
Isto leva a consequências praticas:
 Se a entidade da seguradora é uma entidade privada que prossegue uma

atividade privada, que é uma entidade financeira, isso significa que esta
atividade é regulada fundamentalmente pelo direito privado. Ou seja, a
seguradora não detém poderes de autoridade. Relaciona-se com os seus
segurados com base no princípio da liberdade da vontade ou princípio da
autonomia privada. O segurado faz o contrato com a seguradora se quiser,
apesar de haver seguros obrigatórios o segurado tem a possibilidade de
escolher uma seguradora ou outra.
 No que diz respeito ao município estamos perante uma atividade
administrativa, ou seja, uma pessoa coletiva de direito publico, é um tipo
de autarquia local, que exerce uma atividade publica (administração
publica) e que se encontra regulada, quando está em causa o exercício de
poderes de autoridade, pelo direito administrativo. O município enquanto
pessoa coletiva publica, população e território, significa que o município é
uma forma de organização de uma comunidade politicamente organizada.
Portanto, o município na sua área territorial que se chama circunscrição (os

municípios não têm território, território há só um em Portugal que é uno e
indivisível- art.º 7 da Constituição), o município exerce de forma exclusiva
os poderes que a constituição e a lei lhe reservam. Os municípios estão
numa situação de sujeição, ou seja, o município não pode optar entre
submeter-se ou não à autoridade do município, têm de acatar. O município
age com base em três tipos de vinculações: 1. O município só prossegue
interesses públicos, não prossegue interesses privados; 2. A persecução
do interesse publico, no caso de um município, faz-se apenas na respetiva
circunscrição territorial, ou seja, na respetiva área do município. A camara
municipal não tem competência para autorizar construções em
Matosinhos, Gondomar, etc.; 3. Para prosseguir interesses públicos que a
lei lhe confia, atividade essa que é circunscrita territorialmente (ou seja, o
município só pode atuar na sua respetiva área), o município só pode fazer
isso através do exercício dos poderes funcionais (competências
administrativas) que a lei expressamente lhe reserva (art.º 36 e 37 do
CPA- noção de competência).
2. O que é o interesse publico?
É uma necessidade coletiva ou interesse social que é algo diferente do interesse

individual ou de grupo. Uma necessidade coletiva pode ser privada ou pode ser publica
ou pode ser simultaneamente as duas coisas. Portanto, o que define uma necessidade
coletiva, como a saúde, a cultura, o ambiente, etc.… é a constituição e sobretudo a lei,
que define em cada momento histórico o que é o interesse publico. E a partir desse
exercício o que a lei (fundamental e ordinária) faz é analisar a sociedade e perceber o
que deve ou não caber ao estado e depois atribuir a satisfação dessas necessidades
coletivas a pessoas coletivas.
O interesse publico não é uma categoria unitária, dentro do interesse publico existe o
interesse publico primário e o interesse publico secundário. O que as distingue é que
o interesse publico primário corresponde ao chamado bem comum, ou seja, a paz, a
justiça, o bem-estar e o desenvolvimento da comunidade (art.º 9, alínea d da
constituição), é aquilo que justifica o próprio estado. Se o estado não servir para isso
não serve para absolutamente nada.
O interesse secundário são desdobramentos ou instrumentos para a realização do
interesse privado. Exemplos: saúde, educação, habitação, cultura, ambiente,
urbanismo, etc... Porque sem isto dificilmente há bem-estar e desenvolvimento
humano. Portanto, os interesses secundários são ao fim e ao cabo interesses que não
são absolutamente fundamentais para a própria existência do estado, mas que, no
entanto, são necessários para que o estado cumpra a sua função primaria que é
assegurar basicamente a convivência pacifica entre os membros da comunidade.
3. Distinga função administrativa e função legislativa, política e jurisdicional?
O princípio da separação de poderes nasce depois da revolução francesa e serve como

um mecanismo para reagir contra o estado absoluto, e, portanto, contra a
concentração de poderes e tem por objetivo, não apenas evitar a concentração, mas
também através disso assegurar que não haja em certa medida arbitrariedade e abuso

de poder. É um princípio que visa fundamentalmente em primeiro lugar identificar as
funções típicas do estado que originalmente eram três (judicial, legislativa e
executiva), mas depois no decurso do sec. XX passou a ser identificado uma quarta
(que é a função política).
A primeira função do princípio da separação de poderes é identificar as funções
típicas e isso é feito com base na observação da realidade social. Chega-se à
conclusão de que o estado emite normas que são, portanto, regras que se aplicam a
um conjunto de pessoas e não apenas a uma pessoa (poder legislativo). Chega-se
também à concisão que o estado resolve litígios (poder jurisdicional) e depois também
se chega à conclusão que também existe um poder executivo.
Depois de identificar as funções, a próxima função do princípio da separação de
poderes é criar ou identificar órgãos públicos a quem essas funções, cada uma delas,
deve ser atribuída sendo certo que cada função deve ser atribuída a um órgão
diferente. Portanto, a função judicial aos tribunais, a função legislativa ao
parlamento (em Portugal é a Assembleia da República), a função executiva deve caber
à administração publica e a função política deve caber aos órgãos soberanos com
funções políticas.
O Governo, em Portugal, exerce três funções: a função legislativa, que eventualmente
nunca deveria ter porque é um dos únicos órgãos administrativos, se não o único, que
define as suas próprias regras através de um decreto lei (art.º 112 da Constituição-
hierarquia normativa); a função executiva, porque é o órgão máximo da organização
publica; e a função legislativa; para alem disto este mesmo governo tem ainda a
função politica;
O que distingue a função administrativa da função política tem haver com o grau de
vinculação ao direito. Ou seja, a função política, que não deixa de ser uma função
publica, é exercida e normalmente tem um caracter executivo que está apenas
vinculada à Constituição. É uma função que tem associado um elevado grau de
discricionariedade (existe uma autonomia ou capacidade de definir meios) e para alem
disso ela está essencialmente condicionada à Constituição. Na função política pode-se
escolher, em certa medida, tanto os fins como os meios.
O ato político (por exemplo, de expulsar um embaixador ou declarar a guerra) são atos
que não são sindicáveis, ou seja, que não são controlados pelos tribunais. Não se pode
anular um ato político, não é impugnado.
A função administrativa está sujeita integralmente ao princípio da legalidade (hoje em
dia é mais visto como um princípio de juridicidade), no sentido de que a administração
publica não está apenas sujeita à lei como também ao direito em geral. É uma função
que é integralmente sindical, ou seja, é possível ir a um tribunal administrativo e
impugnar um procedimento legislativo ou impugnar um ato administrativo, ou
impugnar um contrato administrativo. Ou seja, a função administrativa é uma função
sujeita ao princípio da legalidade em toda a sua dimensão e, por isso, é uma função
que pode ser controlada pelos tribunais (alguém tinha de meter uma ação, o tribunal
não tem iniciativa legislativa).
O que distingue a função administrativa (assume sempre a forma de regulamento) da

função legislativa (assume sempre a forma de lei material ou formal) é, primeiro, o
procedimento que são as várias etapas até chegar ao resultado que é a lei, e em

segundo a forma. Substancialmente, o que acontece é que a função legislativa tem
associado opções políticas que estão vinculadas à Constituição. Ao passo que a função
administrativa é dela essencialmente executiva, ou seja, não é tanto criativa como a
legislativa que pode criar novas normas, mas sim mais executiva, ou seja, executar as
leis que já existem. É uma função que está totalmente sujeita à lei. A maior parte dos
regulamentos são de desenvolvimento de leis (ou execução), servem para preencher
os passos em branco que são deixados pela lei. A atividade legislativa é uma atividade
politica, só que é politica com forma de lei, é uma atividade criadora, com uma
margem ampla de autonomia e uma atividade que está sujeita normalmente apenas
pela Constituição (temos de ter em atenção que há determinadas leis com valor
reforçado, ou seja, são leis que se sobrepõem a outras leis.
A função administrativa é uma função de execução das leis, ou seja, é uma função
executiva que está sujeita em todas as suas dimensões ao princípio da legalidade.
O que distingue a função administrativa da função jurisdicional ou judicial é que na

atividade administrativa há pelo menos dois sujeitos, normalmente, a administração
publica de um lado, através de uma pessoa coletiva, e um administrado, normalmente
através de uma pessoa privada. Nesse caso, como existe uma relação há normalmente
interesses de ambas as partes, a administração publica quando atua devia atuar de
forma imparcial e prossegue sempre um determinado interesse que é o interesse
publico. Já os tribunais que são os órgãos soberanos que tem a função jurisdicional
têm de atuar sempre de forma imparcial e independente. Os tribunais não têm
capacidade de iniciativa processual, não há nenhum processo que nasce
espontaneamente num tribunal (se for um processo criminal normalmente é o
ministério publico ou o ofendido, se for nos tribunais administrativos pode ser o
ministério publico).
A administração publica tem capacidade de iniciativa procedimental, pode
desencadear procedimentos, e é uma atividade que não é desinteressada por causa do
princípio da persecução do interesse publico.
Para alem disso temos a questão do procedimento e da forma, por exemplo, a
atividade jurisdicional é uma atividade processual, ou seja, obedece a um processo
(um conjunto de etapas organizadas sequencialmente cujo objetivo final é a emissão
de uma decisão jurisdicional. Ao passo que a atividade administrativa é uma atividade
procedimental e não processual que tem um determinado objetivo que é a prática de
atos jurídicos típicos de direito administrativo (um ato administrativo é um
regulamento ou então a celebração de um contrato).
Em termos da forma, a atividade jurisdicional normalmente manifesta-se através de
um despacho, que é uma decisão judicial que normalmente não é final, de uma
sentença, que é uma decisão final tomada por um tribunal singular ou de um acórdão,
que é uma decisão final tomada por um tribunal coletivo. Essa decisão jurisdicional,
que é uma decisão de aplicação do direito, é uma decisão que se impõem a toda a
comunidade, tem de ser acatada podendo ter consequências se não o fizer ou até ser
considerado crime.
Para alem disto existe uma característica obvia entre as duas atividades que é quer a
atividade administrativa, quer a atividade jurisdicional são atividades sujeitas ao
direito.

A função administrativa abrange toda a atividade publica subordinada à lei que não
consistindo a titulo principal na resolução de questões de direito (como sucede com a
função jurisdicional) nem se traduzindo na realização de escolhas fundamentais da
comunidade politica (como ocorre com as funções legislativa e politica) visa a criação
de condições concretas de realização dos ideias de paz, justiça e desenvolvimento
definidos pelos órgãos superiores da comunidade.
4. Conceito de administração publica
O conceito de administração publica não tem um sentido unitário, é possível apontar

vários sentidos a essa expressão.
Sentido organizatório ou subjetivo- É sinonimo de organização administrativa, ou

seja, sistema de pessoas coletivas publicas, órgãos administrativos e serviços
públicos que integram a administração publica, o exercício dessa função.
A função administrativa que corresponde, normalmente, ao exercício de um poder de
autoridade cabe às pessoas coletivas publicas. A lei permite em alguns casos que essa
função administrativa, que pode envolver poderes de autoridade, seja também
exercida por entidades privadas (através de concessão ou delegação de poderes).
Exemplo: as autoestradas (art.º 2, nº4 do CPA).
Sentido material- corresponde à atividade do estado e das outras pessoas coletivas

publicas que consiste na satisfação concreta e continua das necessidades sociais de
segurança, solidariedade e bem-estar.
Sentido funcional- abarca, basicamente, todas as organizações sejam publicas ou

privadas que exercem as funções administrativas.
5. Pessoa coletiva publica
Uma pessoa coletiva publica é uma organização humana a qual a lei reconhece
capacidade jurídica, ou seja, é vista como sujeito de direito. Rege-se pelo direito
publico.
6. Órgão
Um órgão é uma estrutura que está dentro da pessoa coletiva e que corresponde ao
centro de manifestação e mutação da vontade da pessoa coletiva. Portanto, é quem
toma as decisões da pessoa coletiva (art.º 20 do CPA).
7. Serviços
São unidades funcionais que têm por função executar, preparar, as decisões dos
órgãos.
A nossa administração publica esta dividida em vários setores, em várias áreas (art.º
199, alínea d da Constituição).

 Administração estadual- administração da pessoa
coletiva estado. Esta divide-se em administração
estadual direta e indireta. A direta envolve todos
os órgãos e todos os serviços que integram a
pessoa coletiva estado. Neste âmbito o órgão
Governo exerce sobre todos os órgãos e todos os
serviços um poder de hierarquia (dirige). A
indireta é composta por todas as pessoas
coletivas que foram criadas pela pessoa coletiva
estado para concretizar ou satisfazer funções
estaduais e que se encontram sob a
superintendência e tutela do Governo. Exemplo:
institutos públicos (segurança social).
 Administração regional (das regiões autónomas) -

em Portugal são duas, têm poderes legislativos e
estão em relação ao governo numa relação de
cooperação (algo próximo da independência).
Não estão sujeitas ao controlo do Governo. Cada
uma das regiões autónomas também podem ter
administração direta e indireta. A pessoa coletiva
região autónoma pode criar institutos públicos,
pode ter empresas publicas...
Conseguem gerar outras pessoas coletivas
menores.
 Administração autónoma- Todas as pessoas

coletivas que a integram estão sujeitas à tutela
por parte do governo. A tutela é um poder de
controlo, que, neste caso, é um controlo de
legalidade. Pode ser de dois tipos: territorial,
abrange as autarquias locais que na prática são de
dois tipos, a freguesia e o município. As freguesias
têm pequenas dimensões, os municípios já têm
uma maior capacidade e administração direta e
indireta (podem desdobrar-se); funcional ou não
territorial, é composta pelas universidades
publicas e por os institutos politécnicos e é
composta ainda pelas associações publicas
profissionais (ordem dos médicos, engenheiros...)
 Administração independente- temos entidades

com ou sem personalidade jurídica própria que
estão numa relação de independência perante o

Governo. Não está sujeita a qualquer poder de
submissão, de controlo, por parte do Governo.
Não há hierarquia, superintendência nem há
tutela. Pode ser composta por pessoas coletivas
publicas como o caso do Banco de Portugal e
composta por organizações sem personalidade
jurídica própria (unidade orgânicas). São
normalmente entidades reguladoras.
8/10/2020
Teórica
Questões importantes:
1. Porque é que a administração de uma companhia de seguros privada é

diferente da administração de um município? (pág. 10) (Já está resolvido pelo
Frederic)
2. Distinguir função administrativa, legislativa, política e justiça. (pag.15) (Já
resolvido pelo Frederic)
3. Será sempre fácil distinguir administração de justiça? (pag.18)
4. Acha que os poderes dos tribunais administrativos face à administração
publica tem vindo a ampliar-se? (pag.21)
5. Classifique o metropolitano do Porto no conceito de administração publica.
(pag.29)
6. Acha que a caixa geral de depósitos pertence ao conceito organizatório de
administração publica? E a qual deles? (pag.33)
7. Haverá coincidências entre o sentido organizatório e material de organização
publica? (pag.37)
8. Qual a importância do princípio da reserva total da norma jurídica? (pag.49)
9. Acha que a administração publica terá sempre uma atividade meramente
executiva da lei? (pag.43)
10. Será que o serviço nacional de saúde se pode incluir no conceito material de
administração publica? (pag.51)
O direito administrativo é a parte do direito publico que tem por objeto a organização
(cada administração publica tem uma organização), os meios, regula as formas de
atividade das administrações publicas e as consequentes relações jurídicas entre estas
e os outros sujeitos jurídicos, as outras entidades privadas ou publicas e os cidadãos
em geral (pag.53).
O direito administrativo é o direito estatutário e funcional (pag.55). Um direito

estatutário é quando tem um objeto muito preciso, um sujeito atuante, muito
identificável. O sujeito atuante que identifica o direito administrativo é a presença das

administrações publicas. Só há direito administrativo quando na relação jurídica uma
das partes é uma freguesia, estado...
O direito do trabalho também é um direito estatutário porque o direito laboral só
existe porque há trabalhadores, há um sujeito identificado que tem de estar presente
sempre.
O direito administrativo também é um direito funcional (temos direito de perguntar
que funções cumprem essas administrações publicas), as funções têm de estar
legalmente previstas pelo menos no roçamento geral do estado. É um direito virado
para funções muito especificas (não são todas as funções, exemplo, o desporto).
O direito privado também sempre foi utilizado pela administração publica, pelas
empresas publicas. O estado atua normalmente em termos de direito administrativo,
de direito públicos, mas o estado, a segurança social, todas as entidades publicas
podem utilizar o direito privado (pag.58). Exemplo: para fazerem negócios jurídicos,
compras e vendas de imoveis... Um qualquer município pode contratar pessoal no
âmbito de um trabalho de direito privado.
A utilização do direito privado pelas entidades publicas pode ser feita com restrições.
O direito é o direito predominante, o direito comum do setor publico administrativo.
Mas, se se trata de empresas publicas ou associações e sociedades de direito privado
que pertencem ao setor publico (Exemplo: TAP).
O direito privado administrativo (pag.59) é direito privado, mas com restrições de

interesse publico. Exemplo: O município do Porto necessita de adquirir 10 veículos
automóveis para os serviços. É um negócio de compra e venda privado, mas é um
direito privado com restrições. Algumas dessas restrições são: 1. Tem de fazer um
concurso publico para a compra entre as várias marcas que fornecem esses serviços
e que tem de ter um prazo; 2. Tem de fazer um contrato publico; 3. Tem de estar
previsto no orçamento feito em 2019;
Estas restrições existem para existir transparência (por aqui se combate a corrupção
no direito administrativo), igualdade de oportunidade.
Em muitos destes contratos públicos a única entidade reguladora chama-se tribunal
de contas. O tribunal de contas é um tribunal previsto na Constituição que fiscaliza a
legalidade dos contratos públicos e fiscaliza outras circunstâncias (é muito
importante a independência do tribunal de contas).
O município, o estado, só fazem as despesas orçamentadas, por isso é que todos os
anos é discutido o orçamento geral do estado para vigorar no ano seguinte.
A administração deve utilizar o direito privado em certos setores (pag.60) e, então,

podemos dizer que há uma reserva constitucional de direito privado porque, por
exemplo, não conseguimos por a TAP ou a caixa geral de depósitos a atuar em termos
de direito publico. Sempre que essas empresas pudessem atuar em termos de direito
publico ia ferir a concorrência, tem de haver igualdade com as restantes empresas
privadas, tem de haver concorrência em muitos setores. Portanto, onde a
administração publica está sujeita às regras de concorrência ela é obrigada a utilizar
o direito privado porque se não vai ferir a concorrência, a igualdade entre os vários
atores (vai tirar a igualdade às empresas privadas).

Em determinados setores a administração é obrigada a utilizar o direito privado e a
isso se chama uma reserva constitucional de direito privado.
O direito administrativo em sentido estrito é o direito publico administrativo (o tal

direito de autoridade, de restrições), os municípios, a camara municipal tem poderes
públicos, de autoridade. Exemplo: Se quisermos construir um prédio num terreno da
nossa propriedade privada só o podemos fazer com licença da camara municipal.
A noção ampla é o direito administrativo que regula a atividade do direito publico
(restrita) mas também regula em parte a atividade do direito privado.
O direito administrativo normalmente evolui muito rapidamente, tem muitas

modificações, ao passo que o direito privado, as leis civis, são mais lentas a ter
modificações.
Um dos fatores que tem contribuído na Europa à falta de condições económicas dos
estados é a necessidade de democratização (?), com medidas como o encarecimento
dos combustíveis, originaram crises orçamentais. As crises orçamentais têm impedido
o bom funcionamento do estado de bem-estar democrático e social (pag.64).
Houve necessidade de informatizar, modernizar, de avaliar o pessoal da administração,
de introduzir a administração eletrónica porque como estavam em crise orçamental
que tem dificuldades em trabalhar com o estado democrático e social, portanto, são as
crises que levam às modificações. As entidades publicas são geridas muitas vezes como
se fossem empresas, a administração publica tem aquela ideia que deve atuar em
vários pontos como empresas, e as empresas publicas podem não dar lucro, mas não
podem dar prejuízo (pag.65).
Os privados podem se auto administrar, elegem associações profissionais e o estado
delega nessas associações profissionais poderes públicos. Exemplo: os advogados
autoadministram-se, não é o estado que administra os advogados é a ordem dos
advogados que é uma associação profissional em direito administrativo (quem faz
parte da associação da ordem dos advogados são advogados privados que exercem
advocacia).
Nos vários países europeus várias vezes não é o estado que administra, quem
administra os vários setores são comissões independentes, autoridades
administrativas independentes embora, de alguma maneira, controlados pelo
governo. Exemplo: Banco de Portugal (política financeira, bancaria).
As privatizações se não forem justificadas podem proporcionar fraudes, a fuga ao
controlo publico. Não podemos privatizar as atividades administrativas todas. Os
interesses privados são muito importantes, mas visam o lucro, adquirir posições e,
portanto, as entidades publicas não devem posicionar-se em dignos (?) lucrativos.
Exemplo: Não podemos privatizar o serviço nacional de saúde porque se não íamos
pagar preços enormes (pag.69).
A população presa nos estados unidos por crimes, por delitos é extremamente
numerosa. Essas prisões na sua grande maioria não são administradas pela
administração publica, são por privadas que obviamente estão qualificados com
especiais exigências, que passam pelo controlo das autoridades da administração.
Normalmente são entidades de fins assistenciais. Todos os privados têm de pagar

impostos e só pagam os impostos se tiverem lucros, portanto, todos os privados têm
de dar lucro.
Não se pode exagerar numa privatização injustificada pelo facto de haver
transparência e concorrência (pag.70). O estado tem de ser um estado de garantia, de
que as regras legais são cumpridas pelos privados.
O direito administrativo de um estado de direito democrático é muito diferente de um

estado de direito autoritário, ou de um estado totalitário. É um direito administrativo
que dá imensa importância às relações jurídicas administrativas (pag.72). Uma relação
jurídica administrativa é uma relação entre dois ou mais sujeitos com direitos e
deveres recíprocos, de parte a parte. O direito administrativo não pode ser visto como
um direito de autoridade da administração e um dever de audiência do cidadão. Isto
tem de ser enquadrado numa relação jurídica administrativa, que significa ter direitos
e deveres recíprocos.
Relação jurídica administrativa
Bipolar- é uma relação entre

dois sujeitos. Exemplo: a autoridade
de transito multa o cidadão por mau. Multipoligonal- são
estacionamento, proprietários do. relações jurídicas entre
automóvel, mas o cidadão vários interessados para
proprietário do automóvel tem um. o mesmo objeto. Exemplo:
prazo para dizer se era ele que ia a construção do novo
conduzir o veículo. Se não era aí já aeroporto de Lisboa, há
entra um terceiro sujeito. Muitas partes interessadas.
1º o governo, 2º os municípios
3º os residentes, 4º as outras
entidades, 5º as associações
ambientalistas, 6º companhias
de aviação, 7º a UE...
Poligonal
O direito administrativo é um direito publico porque a administração exerce poderes

de autoridade legal. Tal como os outros direitos o direito administrativo tem lacunas.
No CPA tem os princípios gerais no art.º 3 ao 19 que servem para preencher lacunas.
 Porque é que haverá um direito administrativo? (pag.86)
A administração tem direitos subjetivos plenos, limitados, condicionados, mas

também as associações, as sociedades também têm interesses coletivos a defender.
Exemplo: da ordem dos advogados (pag,93)
Muitas vezes os direitos subjetivos são muito importantes, mas a lei portuguesa fala
muitas vezes em direitos e interesses legalmente protegidos (pag.95) (art.º 4 do CPA).

(Nota: prestar atenção na página 95 à distinção entre direitos subjetivos, interesses
legalmente protegidos, interesses simples e expetativas jurídicas).
Por um lado, o direito administrativo legitima o poder publico. Por outro lado,
garante os direitos e os interesses dos privados. Os privados têm de estar
salvaguardados nos seus direitos e interesses (garantia dos cidadãos) (pag.91).
A administração publica é uma instituição socialmente efetiva, que atua no dia a dia
das pessoas (pag.96). Uma instituição destas não vive só de normas jurídicas, vive
também de situações económicas, sociais, psicológicas, económicas. A administração
não se estuda só pelo direito, pela norma jurídica, estuda-se também pelas relações
sociais, pela economia, pela ciência política...
Há várias perspetivas sobre a administração publica, o direito administrativo é
interdisciplinar, as normas jurídicas não podem atuar isoladas da realidade e a
realidade é estudada por esses fatores referidos acima.
O direito administrativo tem determinados fins e tarefas (pag.97), uma das principais
é esta garantia de proteção jurídica perante os atos administrativos relativos aos
cidadãos (os cidadãos têm de ter uma efetiva proteção jurídica perante os atos da
autoridade), têm também de assegurar a igualdade, a proporcionalidade, o controlo
da atividade administrativa (pag.98), o afastamento do arbítrio (a autoridade não
pode fazer o que lhe apetece), e afastar a corrupção (uma administração têm de estar
imune à corrupção).
Divisões do direito administrativo
O direito administrativo é muito amplo e então os autores dividem o direito

administrativo em geral e especial. O administrativo geral é este, o que nos
estudamos no 2º ano e o especial é um direito específico em algumas matérias. O
direito administrativo externo é aquele que regulas as relações entre o cidadão e o
estado. O direito administrativo interno é aquele que regula as relações dentro da
“máquina” administrativa, dentro da própria administração. Diretamente não tem
haver com os cidadãos, são normas sobre o funcionamento da “maquina”.
Distinção entre direito administrativo estadual, regional, autárquico, institucional,
associativo e independente (pag.101).
Outra divisão muito importante é direito administrativo nacional (direito
administrativo português), internacional, europeu (o direito administrativo da União
Europeia é vinculativo diretamente nos estados membros) e global (direito
administrativo emanado por organizações normalmente ligadas às nações unida).
Direito administrativo vs. direito constitucional (pag.103 e seguintes). O direito
administrativo é uma concretização do que a Constituição estimula.
Direito administrativo vs. direito penal.
Direito administrativo vs. direito judiciário (que é o direito dos tribunais. Todos os
tribunais têm um direito que os organiza).
Direito administrativo vs. Direito publico.

O direito administrativo não nasceu só no sec. XIX como referem alguns autores
(pag.119). Já se pode falar em estado e em administração publica pelos menos 3000
anos a.C., o chamada estado oriental. Exemplo: O antigo Egipto já tinha uma
administração publica que fazia grandes obras publicas, uma administração militar,
uma administração de irrigação da agricultura que era controlada e feita pelo poder
publico e uma administração dos impostos.
A administração publica da Constituição atua, que sucedeu ao chamado estado

corporativo e vigorou até 1774. A nossa Constituição atual de 1776 introduziu uma
nova administração publica muito centrada no governo e na figura do primeiro
ministro que são os dirigentes máximos da administração publica (pag.146 e
seguintes). É uma administração muito focada pela União Europeia após a adesão de
Portugal, pretende descentralizar e desconcentrar os serviços, pelo menos nas leis,
pretende aproximar os serviços das populações, por outro lado à a democracia
política, mas também democracia nos serviços públicos (chamada democracia
participativa). Exemplo: Os funcionários públicos têm direito à greve, as associações de
pais nas escolas publicas...
As tarefas publicas têm ido muito num sentido social, uma administração muito
municipal (veio dar voz aos municípios). O papel dos tribunais administrativos foi
aperfeiçoado (pág. 148), ganharam muita autonomia, muito desempenho,
protagonismo e independência. As garantias dos cidadãos dilataram-se.
O nosso sistema é um sistema de estado de direito democrático e social que é isso que
está na Constituição.
Houve uma tendência até há pouco tempo do neoliberalismo que era uma teoria da
administração publica muito influente (pag.151). Mas devido a uma crise económica e
financeira (dos mercados privados) começou a perder força (pag.154).
As políticas publico administrativas continuam muito importantes, não podemos
afastar a administração publica.

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Livros essenciais: Constituição (obrigatório), Novo Código procedimento

O direito administrativo pretende regular a Administração Publica.

O direito Administrativo é o direito que regula as administrações publicas.

A administração publica é um poder executivo, executa as leis em geral (em geral

Legisladores- Assembleia da República, Governo, Assembleias Regionais (podem

Poder legislativo- elaborar leis

Mara Rafaela Silva 2º ano, DAI

Art.º 266 a 272 da Constituição- capítulo da Administração publica.

O direito administrativo pode ser visto de duas perspetivas:

2. Como uma parcela muito importante do nosso sistema jurídico.

Neste caso o direito administrativo é um ramo do direito publico. O sistema jurídico

O nosso direito administrativo nasce com o princípio da separação de poderes e com a

É um conjunto ordenado e articulado de normas jurídicas (padrões de conduta

O direito administrativo é um sistema ou subsistema jurídico que é composto por

Mara Rafaela Silva 2º ano, DAI

 Numa primeira dimensão o direito administrativo regula a forma como se

1. Territoriais- são as pessoas coletivas, população e

Um conjunto ordenado de etapas que

As formas de atuação administrativa, ou seja, as formas especificamente aplicáveis ao

Mara Rafaela Silva 2º ano, DAI

É um contacto relacional juridicamente

Relações jurídicas administrativas

Aquelas que se estabelecem dentro da própria administração publica.

Clássicas- são as que se estabelecem entre a administração publica (através de um

A tutela administrativa corresponde a um tipo de relação jurídica administrativa, de

Mara Rafaela Silva 2º ano, DAI

A administração publica é titular de poderes de autoridade, significa que os

Garantias dos Administrados (art.º 268 da Constituição)

Garantias administrativas Garantias contenciosas

Mara Rafaela Silva 2º ano, DAI

1. recurso hierárquico que são atos praticados pelo subalterno, os administrados

2. Reclamação administrativa que é uma forma de impugnação administrativa

O direito administrativo corresponde ao conjunto de normas jurídicas (sistema ou

Noções de administração publica e de interesse publico

O direito administrativo é o direito da AP (administração publica, é escrito com

Administrar, no sentido comum da palavra, significa gerir um conjunto de bens

Administração publica Administração privada

Não é a natureza dos bens que efetivamente corresponde ao critério de

Mara Rafaela Silva 2º ano, DAI

Interesses egoístas ou Interesses de grupo. Interesses sociais-

Serão todas, necessariamente,

O que define um interesse coletivo ou social como um interesse publico é sempre

Quem define o que é um interesse publico é a administração e a lei.

Os interesses públicos são necessidades coletivas, pertencentes à comunidade em

Podemos ter necessidades coletivas ou interesses sociais:

1. Que são confiados em exclusivo ao estado e só o estado as pode exercer.

Mara Rafaela Silva 2º ano, DAI

Dentro co conceito de interesse publico podemos ter:

1. Interesses públicos primários- Corresponde aos valores básicos que orientam

Entramos em dois princípios fundamentais:

 Princípio da persecução do interesse publico

O que distingue a administração publica da administração privada enquanto atividades

Mara Rafaela Silva 2º ano, DAI

As pessoas coletivas publicas são obrigadas, vinculadas a prosseguir os interesses que

Todas as pessoas coletivas, município, freguesia, instituto publico, associação publica,

1. Através da concessão de atribuições. As atribuições são um conjunto de fins

Estas limitações também correspondem a uma das dimensões do princípio da

Noção ampla de administração publica

A administração publica enquanto conceito é um conjunto de tarefas (administração

Mara Rafaela Silva 2º ano, DAI

Podemos ter quatro sentidos atribuídos ao conceito de administração publica:

1. Sentido subjetivo ou organizativo- ou seja, a administração publica enquanto