Contratos Administrativos

1. Conceito: O contrato é uma manifestação bilateral de vontades entres pessoas físicas ou

jurídicas. Contrato é sinônimo de acordo de vontades. O contrato administrativo corresponde ao
acordo firmado pela AP, segundo normas de direito público, com o propósito de solver sua
necessidade. Contrato administrativo é o ajuste que a AP, agindo nessa qualidade, firma com o
particular ou outra entidade administrativa para a consecução de objetivos de interesse públicos,
nas condições estabelecidas pela própria AP.

2. Características: Os contratos administrativos são plurilaterais (mais de uma parte), formais

(forma descrita em lei), consensuais (refletem um acordo de vontades), onerosos (não são
gratuitos, são remunerados), comutativos (compensações recíprocas), e celebrados, em regra,
intuito personae (os contratos administrativos são pessoais, ou seja, a execução do contrato deve
ser levada a termo pela mesma pessoa que se obrigou perante a AP. Tal natureza decorre do fato
de serem eles celebrados após a realização de licitação, em que se visa não só selecionar uma
pessoa, física ou jurídica, que ofereça condições de assegurar a adequada execução do que foi
contratado – Art.22, XXVII, CR – competência legiferante da União).

O contrato administrativo é sempre consensual e, em regra, formal, oneroso, comutativo e

realizado intuito personae (personalíssimo); é consensual porque consubstancia um acordo de vontades,
e não um ato unilateral e impositivo da AP; é formal porque se expressa por escrito e com requisitos
especiais; é oneroso porque remunerado na forma convencionada; é comutativo porque estabelece
compensações recíprocas e equivalentes para as partes; é intuito personae porque deve ser executado pelo
próprio contratado, vedadas, em princípio, a sua substituição por outrem ou a transferência do ajuste.

O contrato administrativo é contrato de adesão (art.40, Lei 8.987/95), pois todas as cláusulas são
impostas unilateralmente pela AP. Uma das partes (AP) propõe as cláusulas e a outra parte não pode
propor alterações contratuais, logo a autonomia da vontade da parte que adere ao contrato é limitada à
aceitação das condições impostas.

A vigência do contrato tem começo com a formalização da avença, com data e assinatura. Não há
contrato administrativo por prazo indeterminado (art. 57, §3º, Lei 8.666/93).

3. Cláusulas Exorbitantes: Além dessas características substanciais, o contrato administrativo

possui uma outra que lhe é peculiar, embora externa, qual seja, a exigência de prévia licitação, só
dispensável nos casos expressamente previstos em lei. Mas o que realmente o tipifica e o
distingue do contrato privado é a participação da AP na relação jurídica com supremacia de
poder para fixar as condições iniciais do ajuste. Desse privilégio administrativo na relação
contratual decorre para a AP a faculdade de impor as chamadas cláusulas exorbitantes do Direito
Comum. Cláusulas exorbitantes são, pois, as que excedem do Direito Comum para consignar
uma vantagem ou uma restrição à AP ou ao contratado. A cláusula exorbitante não seria lícita
num contrato privado, porque desigualaria as partes na execução do avençado, mas é
absolutamente válida no contrato administrativo, desde que decorrente da lei ou dos princípios
que regem a atividade administrativa, porque visa a estabelecer uma prerrogativa em favor de
uma das partes para o perfeito atendimento do interesse público, que se sobrepõe sempre ao
interesse particular (art, 58, Lei 8.666/93). A integração da AP num dos pólos da relação
contratual é que autoriza a imposição dessas cláusulas.

As cláusulas exorbitantes são cláusulas contratuais que exorbitam da normalidade, garantindo a

disparidade de forças entre contratante e contratado, ou seja, conferindo à AP mais prerrogativas
durante a execução do contrato. Lembre-se que cláusula exorbitante sempre exorbitará em prol
da AP, jamais do particular. Princípio da supremacia do interesse público.
 Nos contratos administrativos são contempladas hipóteses e cláusulas que asseguram
a desigualdade entre os contratantes. Para uma das partes (AP) são deferidas
prerrogativas incomuns, que extrapolam o direito comum – direito privado, colocando-a
em posição de supremacia, tendo em vista o interesse público.

3.1 Alteração Unilateral do Contrato: A AP deve, em defesa do interesse público, promover a

alteração do contrato, ainda que discordante o contratado (art.58, I e 65, I, Lei 8.666/93).
Por isso, é limitado o princípio do pacta sund servanda (o acordo faz lei entre as partes).
A possibilidade de alteração do pactuado sempre se sujeita à existência de justa causa,
presente na modificação da necessidade coletiva ou no interesse público. Ao particular
restará, se for o caso, eventual indenização pelos danos que suportar. A alteração unilateral
alcança as cláusulas gerais, e nunca as cláusulas econômicas (valor do contrato).

3.2 Rescisão unilateral do contrato: A AP pode rescindir unilateralmente o contrato, desde

que haja motivo de interesse público que justifique a medida (art.58, II). Nos contratos
administrativos não há igualdade entre as partes contratantes, diferentemente dos contratos
da vida civil.

3.3 Manutenção do equilíbrio econômico - financeiro: A manutenção do padrão

remuneratório, fixado no instrumento contratual, antevisto no edital e presente a proposta,
constitui obrigação da AP, que não pode, a pretexto de alterar unilateralmente o contrato,
impor gravame insuportável ao contratado (art.58, §§ 1º e 2). Se houver alteração de
alguma cláusula contratual que afete a equação financeira original, a AP deve proceder à
revisão do contrato (art.65, §6º).

Revisão ≠ Reajuste

A revisão (evento extraordinário) tem lugar quando a AP procede à alteração unilateral de

suas cláusulas de execução, afetando a equação econômico-financeira original, ou quando algum
evento, mesmo que externo ao contrato, modifica extraordinariamente os custos de sua
execução, como, por exemplo, uma guerra. Nesses casos, o contratado tem direito à revisão do
contrato para restabelecimento de seu conteúdo econômico-financeiro. O reajuste (evento
ordinário) ocorre periodicamente, estando relacionado à inflação ordinária ou à perda ordinária
do poder aquisitivo da moeda, seguindo índices determinados, tudo conforme previamente
estabelecido no contrato. O reajuste ocorrerá de tempos em tempos para acompanhar a
desvalorização da moeda.

3.4 Inoponibilidade da exceção de contrato não cumprido (exceptio non adimpleti contractus):
No direito privado, o descumprimento de obrigação contratual pode desobrigar a outra
parte. Tal não ocorre nos contratos administrativos, ante a incidência dos princípios da
continuidade do serviço público e da supremacia do interesse público sobre o particular.

3.5 Controle do contrato: Ao contrário do que ocorre nos contratos regidos pelo direito
privado, o contrato administrativo permite à AP, e mesmo a estranhos a ela, o
acompanhamento da execução do objeto pactuado.

3.6 Penalidades: A AP, sem necessidade de intervenção de qualquer outro, poderá aplicar
penalidades à outra parte (ao particular), como advertência, multa, rescisão unilateral do
contrato, suspensão provisória por até 2 anos e declaração de inidoneidade.

O instrumento do contrato administrativo pode ser verbal, nas pequenas

contratações que tenham por objeto compras, sendo escrito em todas as demais hipóteses.
4- Execução do contrato: No curso da execução do contrato, detém a AP o dever de fiscalizar e
orientar o contratado, o que não retira desse a responsabilidade por sua fiel execução. Tais
deveres destinam-se ao direcionamento adequado da execução do contrato e não devem sugerir
qualquer modificação de seu objeto, permitindo, quando necessário, a imposição de medidas
protetivas.

5- Extinção do contrato: A extinção do contrato pode decorrer da extinção do seu objeto

(conclusão do contrato); do término do prazo (nesse caso, opera a extinção de pleno direito);
rescisão (pode ser administrativa, e nesse caso é imposta, ou amigável, fruto da composição ou
de pleno direito – pela anulação).

A anulação do contrato pode ser imposta pelo Poder Judiciário, em ação movida seja pelo
cidadão (ação popular), seja pelo detentor de direito líquido e certo (mandado de segurança), seja
ainda pelos legitimados à ação civil pública (como o MP).

6- Inexecução contratual: Caracteriza inadimplemento do contrato administrativo. O

descumprimento total ou parcial de suas cláusulas por qualquer das partes. A inexecução do
contrato pode dar-se com ou sem culpa de qualquer das partes. A inexecução sem culpa
pressupõe a existência de uma causa justificadora do inadimplemento e libera o inadimplente de
responsabilidade em razão da Teoria da Imprevisão (álea administrativa ou econômica).

6.1- Inexecução Culposa: A inexecução culposa do contrato é caracterizada pelo

descumprimento ou cumprimento irregular das cláusulas contratuais em razão de ação ou
omissão culposa ou dolosa da AP ou do particular. A inexecução por culpa do contratado
possibilita também a rescisão unilateral do contrato pela AP. A inexecução por culpa da AP
possibilita ao contratado pleitear a rescisão judicial ou por acordo. O contratado será ressarcido
dos prejuízos comprovados que houver sofrido (lucros cessantes e danos emergentes).

6.2 – Inexecução sem culpa: A inexecução sem culpa pressupõe a existência de uma causa
justificadora do inadimplemento e libera o inadimplente de responsabilidade, em razão da
Teoria da Imprevisão. É necessário que ocorra uma causa justificadora de inadimplemento
contratual após a celebração do ajuste, um evento imprevisível e extraordinário que impeça,
retarde ou torne insuportavelmente onerosa a execução do contrato como originalmente
avençado. Trata-se da chamada álea, daí o contrato administrativo ser aleatório. A álea pode ser
administrativa ou econômica, que gera anormalidade, imprevisibilidade ou ausência do desejo
das partes para a sua ocorrência.

7- Causas que justificam a inexecução do contrato: A inexecução sem culpa pressupõe a

existência de uma causa justificadora do inadimplemento do contrato. Libera-se, nesse caso, o
inadimplente de responsabilidade, em razão da Teoria da Imprevisão. Para que se caracterize
uma causa justificadora de inadimplemento contratual, é necessário que ocorra, após a sua
celebração, um evento imprevisível e extraordinário que impeça, retarde ou torne
insuportavelmente onerosa a execução do contrato nas condições originalmente estipuladas. Isso
ocorrendo, a parte fica liberada dos encargos e o contrato pode ser revisto. A Teoria da
Imprevisão resulta da aplicação da cláusula rebus sic stantibus , segundo a qual o vínculo
obrigatório gerado pelo contrato somente subsiste enquanto inalterado o estado de fato vigente à
época da estipulação. Todo contrato tem risco econômico, denominado álea contratual ordinária.
São só fatos absolutamente imprevisíveis, extraordinários e extracontratuais que podem ser
alegados como causas justificadoras de inexecução e, mesmo assim, quando sua ocorrência
provoque ou um desequilíbrio insuportável da equação financeira original do contrato ou a real
impossibilidade de sua realização a contento.
- Hipóteses:

7.1- Caso fortuito ou força maior (art. 78, XVII, Lei 8.666/93). Essas hipóteses referem-se a
casos imprevisíveis e inevitáveis que geram para o contratado excessiva onerosidade ou
impossibilidade de normal execução do contrato. Exemplo: furacão, terremoto, guerra, revolta
popular. Pode ensejar revisão do contrato para restabelecimento de sua equação econômico-
financeira. Pode também acarretar a rescisão unilateral do contrato pela AP ou sua rescisão
amigável.

7.2 – Fato do Príncipe (art.65, II, “d”, Lei 8.666/93). Trata-se de toda determinação estatal
geral, imprevisível, que impeça ou onere substancialmente a execução do contrato,
autorizando sua revisão, ou mesmo sua rescisão no caso de se tornar impossível seu
cumprimento. Exemplo: aumento de impostos.

7.3- Fato da Administração (art.78, XIV, XV, XVI, Lei 8.666/93). Ocorre fato da
administração toda vez que uma ação ou omissão da AP, especificamente relacionada ao
contrato, impede ou retarde sua execução. Atinge o contrato diretamente, enquanto o fato
do príncipe atinge o contrato reflexamente.

OBS:- Caducidade (art.38, Lei 8.987/95) ≠ Encampação (art.37, Lei 8.987/95). A encampação é
forma de rescisão unilateral do contrato administrativo por motivo de interesse público, logo sem
culpa do contratado. Gera para a AP obrigação de indenizar o particular. A caducidade é forma
de rescisão unilateral do contrato administrativo com culpa do contratado, pois esse descumpriu
obrigação contratual. Não gera obrigação de indenizar.

OBS: Vigência e eficácia. A vigência do contrato tem início com a formalização da avença (data
e assinatura), salvo se outra posterior no instrumento estiver contemplada. O contrato tem que
ser publicado no Diário Oficial, em respeito ao princípio da publicidade. A publicação resumida
do contrato é condição para a eficácia. A eficácia extingue-se com a extinção do contrato.

OBS:- Prazo de duração. O prazo contratual é, via de regra, coincidente com a vigência do
crédito orçamentário, que é igual ao ano civil (art.34, Lei 4.320/64).

OBS: Garantias. São garantias oferecidas pelo contratante, previstas no edital, para fiel
execução da avença. O limite da garantia será de até 5% do valor do contrato, salvo se
referir a obras, serviços e fornecimento de grande vulto, quando será de até 10% do valor
do contrato. São elas:

1- Caução, em dinheiro ou títulos da dívida pública

2- Seguro-garantia
3- Fiança bancária (ou garantia fidejussória)

Fato do Príncipe ≠ Fato da Administração

Fato do Príncipe: ato do Poder Público, geral e genérico, incidência reflexa no contrato.
Fato da Administração: ato da Administração Pública, específico, incidência direta no
contrato.

A Teoria da Imprevisão, ou o reconhecimento de situação fática estranha ao desejo das

partes, imprevisível no momento da formalização da avença e que produz forte alteração
no contrato, dificultando, retardando ou impedindo a sua execução, ante o rompimento do
equilíbrio econômico – financeiro, coincide com a cláusula rebus sic stantibus.