Regulação

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do autor e da editora, por quaisquer meios empregados, sejam eletrônicos, mecânicos, videográ-
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aplicam-se também à editoração da obra, bem como às suas características gráficas.

Título da obra: Anvisa – Agência Nacional de Vigilância Sanitária

Atualizada até 3-2013 (A1-AA284)

(Conforme Edital nº 1/2013 – Cetro)

Regulação

Autor:
Vestcon Editora

DIRETORIA EXECUTIVA ASSISTENTE EDITORIAL

Norma Suely A. P. Pimentel Gabriela Tayná Moura de Abreu

PRODUÇÃO EDITORIAL ASSISTENTE DE PRODUÇÃO

Rosângela Sandy Tiago Laiany Calixto

EDIÇÃO DE TEXTO EDITORAÇÃO ELETRÔNICA

Cláudia Freires Adenilton da Silva Cabral
Paulo Henrique Ferreira Carlos Alessandro de Oliveira Faria
Diogo Alves
CAPA Marcos Aurélio Pereira
Ralfe Braga
REVISÃO
ILUSTRAÇÃO Ana Paula Oliveira Pagy
Fabrício Matos Dinalva Fernandes
Micah Abe Érida Cassiano
Giselle Bertho
PROJETO GRÁFICO Micheline Cardoso Ferreira
Ralfe Braga Raysten Balbino Noleto

SEPN 509 Ed. Contag 3º andar CEP 70750-502 Brasília/DF

SAC: (61) 4062 0614 Tel.: (61) 3034 9576 Fax: (61) 3347 4399

www.vestcon.com.br
 Apresentação
O tema “Regulação” do Edital Cetro/Anvisa/2013 foi elaborado de forma confusa e repe va, não havendo progressão
nem equilíbrio entre os tópicos de forma a representar a teoria e a prá ca relacionadas à a vidade regulatória da Agência,
o que demonstra uma elaboração não técnica do referido tema, provavelmente por profissionais sem especialização na área.
Por essa razão, para a elaboração do material didá co, no mais das vezes e de forma proposital, não u lizamos os tópicos
apresentados no Edital para nomear os tulos da apos la.
O obje vo da matéria com o tema “Regulação” é apresentar um panorama de sólida base bibliográfica em diferentes
áreas de conhecimento, que contemple todo o conteúdo do Edital referente ao tema da Regulação, para que o tema seja
apresentado aos candidatos de forma mais coerente com a produção teórica e a realidade prá ca da área, com encadea-
mento e conexão entre assuntos, do geral para o específico.
É importante destacar que o conteúdo de vários tópicos do Edital consta no conteúdo de diferentes tulos da apos la,
não sendo apropriado para cada tópico referir-se a apenas uma página ou um intervalo de páginas, na maioria dos casos,
como, por exemplo, o tópico “Obje vo e recursos regulatórios”; este se refere a diversos conteúdos presentes em diferentes
tulos de seções e subseções da apos la (Estado “intervencionista” e Estado regulador; Quanto Estado? O debate atual;
Regulação: Conceitos; Teorias da regulação econômica – e tulos seguintes; Modelos de regulação – e tulos seguintes;
Reforma regulatória: Governança e qualidade regulatória; Recomendações para a reforma regulatória; e Instrumentos de
boas prá cas regulatórias).

Vestcon Editora
 ANVISA

SUMÁRIO*

Regulação
Relação entre Estado e Mercado .......................................................................................................................................... 7

Estado:
evolução do seu papel na regulação da economia......................................................................................................... 7

Maquiavel (1469-1527)......................................................................................................................................................... 8

Teorias do Estado desde Hobbes .......................................................................................................................................... 8

Locke (1632-1704)................................................................................................................................................................. 9

Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) .................................................................................................................................. 10

O Liberalismo, a parƟr de Adam Smith .............................................................................................................................. 10

Definindo o Estado Moderno ............................................................................................................................................. 11

Estado “intervencionista” e Estado Regulador .................................................................................................................. 12

Quanto Estado? O Debate Atual......................................................................................................................................... 14

Regulação:
conceitos ...................................................................................................................................................................... 14

Teorias da Regulação Econômica........................................................................................................................................ 17

Teoria NormaƟva da Regulação ......................................................................................................................................... 18

Teoria da Captura................................................................................................................................................................ 18

Teoria Econômica da Regulação ......................................................................................................................................... 19

Regulação e Agências Reguladoras:

o paradigma norte-americano ..................................................................................................................................... 21

Reforma do Estado da Década de 1990 e Criação das Agências Reguladoras no Brasil ................................................... 25

Desenho InsƟtucional das Agências Reguladoras Brasileiras ............................................................................................ 28

“Isomorfismo InsƟtucional” das Agências Reguladoras Brasileiras .................................................................................. 28

Gerações das Agências Reguladoras Brasileiras................................................................................................................. 28

Independência das Agências Reguladoras Brasileiras ....................................................................................................... 29

Agências Reguladoras Brasileiras:

setores de infraestrutura e sociais ............................................................................................................................... 30

Agências Reguladoras:
competência norma va e princípio da legalidade ....................................................................................................... 31

Modelos de Regulação ....................................................................................................................................................... 32

* Todos os assuntos do edital estão nesta apos la, apenas com a diferença de terem sido organizados dida camente para auxiliar o candidato.
Regulação pelo Custo de Serviço (cost of service) ............................................................................................................. 33

Fixação Direta de Preços..................................................................................................................................................... 33

Regulação por Taxa de Retorno (rate of return regulaƟon) .............................................................................................. 33

Regulação por IncenƟvos ................................................................................................................................................... 34

Regulação do Preço Teto (price cap) .................................................................................................................................. 34

Regulação por Comparação (yardsƟck regulaƟon)............................................................................................................ 34

Regulação da Qualidade ..................................................................................................................................................... 35

Reforma Regulatória:
governança e qualidade regulatória ............................................................................................................................. 36

Recomendações para a Reforma Regulatória .................................................................................................................... 36

Instrumentos de Boas PráƟcas Regulatórias ...................................................................................................................... 38

Análise de Impacto Regulatório ......................................................................................................................................... 39

ParƟcipação da Sociedade:
consultas públicas ........................................................................................................................................................ 40

Organismos de Supervisão da Regulação .......................................................................................................................... 41

Governança Regulatória ..................................................................................................................................................... 41

Promoção da Qualidade Regulatória no Brasil .................................................................................................................. 41

Desafios da Regulação no Brasil ......................................................................................................................................... 42

Programa de Fortalecimento da Capacidade InsƟtucional para Gestão em Regulação (PRO-REG) ................................. 43

Regulação, Saúde e Vigilância Sanitária ............................................................................................................................. 44

Agência Nacional de Vigilância Sanitária:

caracterís cas ins tucionais e papel regulador ........................................................................................................... 46

Processo Regulatório da Anvisa ......................................................................................................................................... 46

Programa de Boas PráƟcas Regulatórias da Anvisa ........................................................................................................... 49

REGULAÇÃO
Vestcon Editora

INTRODUÇÃO
O interesse pelos temas da regulação estatal de mercados e do papel das agências reguladoras tem ganhado cada vez
mais espaço na atualidade.
Após a chamada crise financeira mundial, uma tendência das análises econômicas que tem ganhado adeptos pelo mun-
do afora é a necessidade de fortalecer o papel do Estado na regulação dos mercados. “Mais regulação” é o que os agentes
econômicos, surpreendentemente, pedem hoje aos governos. Uma “mão visível do Estado” agora se sobrepõe à propalada
metáfora da mão invisível do mercado, de Adam Smith, para quem os mercados deveriam se autorregular, com mínima
presença da ação estatal na economia.
Este material traz os conteúdos do edital do concurso da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) para os cargos
de Analista Administra vo e Especialista em Regulação e Vigilância Sanitária relacionados ao tema (Conhecimentos Básicos:
Regulação).
São abordados desde o papel do Estado na regulação de mercados e as teorias da regulação econômica até o surgimento
e operação das agências reguladoras no Brasil. Ao final, são destacadas a regulação sanitária e as caracterís cas e atuação
da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, com ênfase no programa de melhoria da regulação da Agência.

RELAÇÃO ENTRE ESTADO E MERCADO

Ao adotar uma perspec va histórica, é possível notar que as ideias de pensadores sobre a relação entre Estado e mer-
cado, tanto do ponto de vista da polí ca como da economia, oscilam como um pêndulo.
A intervenção do Estado no comércio e na indústria foi defendida pelos mercan listas. A par r do liberalismo de Adam
Smith, surgiu e se difundiu a noção da “mão invisível do mercado”, que aloca recursos de modo eficiente.
Já na primeira metade do século XX, o pêndulo se move novamente: da hegemonia do mercado em direção a uma forte
intervenção do Estado, para a ngir metas nacionais e sob dis ntos formatos ideológicos. Esses foram os casos do keynesia-
nismo, sob o New Deal, nos Estados Unidos, e mesmo o marxismo-leninismo na União Sovié ca.
Nos anos 1980, o liberalismo voltou a ganhar espaço entre as nações, a par r das polí cas pra cadas pelos governos
Thatcher, na Inglaterra, e Reagan, nos Estados Unidos. Os estados nacionais passam a concentrar atenção na manutenção
da estabilidade macroeconômica e na liberalização dos mercados, em detrimento da polí ca industrial.
O que interessa aqui é, sobretudo, o papel do Estado na sociedade. De tal sorte que, considerando-se as principais e
mais relevantes teorias sobre o Estado, fundamentalmente aquelas que versam sobre o que deve e o que não deve o Estado
fazer, pode-se contribuir para a explicação sobre de que maneira o Estado moderno opera para exercer a coordenação e o
controle da sociedade, em geral, e do mercado, em par cular, para se compreender como se dá o processo de produção
das polí cas públicas e da regulação.
Assim, diferentes visões sobre o papel do Estado na economia, com maior ou menor intervenção para a regulação de
mercados, serão apresentadas abaixo, sumarizando o pensamento dos principais teóricos desde o surgimento histórico
dessa categoria até o desenvolvimento da ideia do liberalismo clássico de Smith.

O PAPEL REGULADOR DO ESTADO

Tema clássico das ciências sociais, o Estado é o objeto por excelência do estudo da polí ca. Essa afirmação é verdadeira,
em parte. A importância do peso rela vo atribuído ao Estado moderno nas relações de dada sociedade tem oscilado nas
preocupações dos cien stas sociais durante todo o século XX, e também nos úl mos anos. Os estudos sobre o Estado têm
merecido atenção de maneiras diferentes, variando em função da vertente disciplinar e da conjuntura polí ca e econômica
dos países, entre outros aspectos. Entretanto, também é fato que as mais difundidas perspec vas teóricas da polí ca, no-
tadamente a pluralista e a marxista clássica, não consideram que o Estado tenha um papel preponderante ou minimizam
a sua independência ou autonomia.

Nos EUA, à época da criação do departamento de Ciência Polí ca na Universidade de Colúmbia (1880), a Ciência Polí ca
era considerada a disciplina que tem iden dade e unidade como a “ciência do Estado”.
Fonte: FARR, J. The history of Poli cal Science. American Journal of PoliƟcal Science, v. 32, n. 4, 1988, p. 1175-95.

Após grande depressão e com a aplicação dos ensinamentos con dos no pensamento macroeconômico keynesiano,
o papel e a forma de atuação dos estados em nível mundial mudaram significa vamente. O surgimento da Teoria Geral
de Keynes foi historicamente relevante, e sobretudo oportuna. Num momento crí co da economia mundial propiciou a
implementação de vigorosos programas estatais de desenvolvimento econômico, com resultados festejados durante suces-
REGULAÇÃO

sivas décadas, especialmente no período pós-Segunda Grande Guerra. É evidente a grande expansão do Estado no período
mencionado, ampliando sua estrutura e suas funções nos campos propriamente administra vo, intervenção econômica na
produção e na regulação, bem-estar social por meio da proteção ao emprego e da previdência etc. Entretanto, apesar da
crescente importância do Estado “no mundo real”, o mesmo parece não ter havido na produção cien fica, ou pelo menos
com a mesma importância.

7
 Para saber mais!

A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, de John Maynard Keynes, foi publicada originalmente em 1936. “A re-
volução keynesiana representou uma ruptura com o modo de desenvolvimento da teoria econômica de até então, não
apenas porque foram iden ficadas insuficiências de natureza estrutural na forma de operação de economias capitalistas,
mas também porque a forma específica pela qual estas insuficiências se manifestavam pedia, além da criação de regras
compensatórias, o acompanhamento e a intervenção constante. Em outras palavras, a teoria keynesiana apontava para
a necessidade de polí ca econômica”. (destaques do original).
Fonte: CARVALHO, Fernando Cardim de. Mercado, Estado e teoria econômica: uma breve reflexão. Econômica, 1 (1),
junho de 1999, p. 21.

Basicamente, o estudo da Polí ca sempre oscilou entre dois polos mais imediatamente possíveis da reflexão sobre as
comunidades organizadas, quais sejam as “ins tuições polí cas como órgãos indispensáveis de controle e transformação
sociais”, por um lado, e as “condições extrapolí cas”, em geral classificadas como da “sociedade”, por outro.1 Pelo lado dos
estudos sobre a sociedade, inicialmente influenciados pelos aspectos econômicos ou de classe, apresentando o Estado uma
importância derivada dessa sociedade, abriu-se um vasto campo de inves gações, relacionados aos objetos e produto da
segmentação das disciplinas da ciência social, sociologia e antropologia, e das disciplinas irmãs, especialmente da história,
psicologia e economia. Obviamente, não se quer dizer com isso que tais polos são considerados opostos ou inconciliáveis.
O que há, na verdade, é o necessário diálogo entre tais posições intelectuais, e o corriqueiro entrelaçamento dos campos
disciplinares, em maior ou menor grau, consciente ou inconscientemente.

Para saber mais!

Para uma análise da importância da categoria Estado nas ciências sociais, em especial na polí ca comparada, e de tal
quadro de instabilidade na produção acadêmica relacionada ao tema, Cf. SKOCPOL, Theda. Bringing the State back in:
Strategies of analysis in current research. In: O’Neil, Patrick & Rogowski, Ronald (ed.). EssenƟal readings in comparaƟve
poliƟcs. New York: W.W. Norton & Company, 2004.

A primeira vertente, por sua vez, condicionou inves gações sobre desde as formas e sistemas de governo e as inten-
ções do príncipe e de seus governantes, o bom e o mau governo, de cunho norma vo e filosófico, até mais recentemente
o desenvolvimento dos estudos de natureza mais “cien fica” e com forte base empírica, próprios do estabelecimento da
ciência polí ca, sobre o comportamento do Estado e de seus componentes, as relações de poder entre os poderes, suas
polí cas públicas, as elites polí cas e os grupos de interesse.

E a Grécia?

Os escritos de pensadores da an guidade clássica como Platão, Sócrates, Aristóteles e Políbio, amplamente conhecidos
e difundidos, são dos por muitos estudiosos como relevantes e úteis, e ainda hoje válidos. Eles representam a origem
das três formas básicas de governo da democracia, aristocracia e monarquia. Embora nem sempre designados por tais
termos, tais formas são de uso corrente na linguagem polí ca moderna.

MAQUIAVEL Έ1469ͳ1527Ή
O precursor do uso do termo Estado foi Maquiavel (1469-1527), que por meio da seminal obra O Príncipe orientava o
governante em como obter, manter e ampliar seu domínio. Ele inovou na pologia e no estudo da polí ca, dis nguindo
não mais três, mas duas formas de governo, os principados (monarquias) ou as repúblicas (aristocrá cas ou democrá cas).2

Em sua seminal obra O Príncipe, Maquiavel (1469-1527) orientava

o governante em como obter, manter e ampliar seu domínio.

O uso do conceito de Estado na obra da Maquiavel foi possível em face das condições obje vas de desenvolvimento
dessa en dade, que passa a exercer sua dominação agora muito mais sobre os próprios homens que sobre o território.
REGULAÇÃO

A par r de então se tem presente os traços mais marcantes do Estado moderno, que o diferenciam do Estado propriamente
patrimonial, ou daquele conhecido pelos gregos e romanos.
1
LIPSET, Seymour Mar n. Introdução. In: Lipset, Seymour Mar n (org.). Polí ca e ciências sociais. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1972. p. 9.
2
É célebre a frase que inicia a mais difundida obra de Maquiavel: “Todos os Estados que existem e já exis ram são e foram sempre repúblicas ou principados”. MA-
QUIAVEL, Nicolau. O príncipe. Texto integral. Comentado por Napoleão Bonaparte. São Paulo: Ed. Mar n Claret, 2006.

8
 A iden ficação entre o monarca ou governante e o Estado é evidente, desconstruindo progressivamente as então cor-
rentes ideia e prá ca dos Estados patrimoniais, onde havia sim a propriedade do senhor de tudo relacionado ao Estado,
desde o território até os bens e as pessoas.
Pode-se falar também no início de uma “separação”, numa “autonomização” entre o Estado, como associação polí ca, e a
sociedade civil, entendida como as relações econômicas e sociais dela derivadas. Por fim, a soberania plena – ainda que se
possa cometer o vício da redundância – do Estado marca a independência do poder do governante, ou melhor, da autonomia
de sua autoridade de qualquer outra.3
Maquiavel falou da relação entre o príncipe e seus súditos de maneira a expressar duas concepções subjacentes: a de
uma natureza humana degradada, na qual os homens são egoístas, supers ciosos e ardilosos; e a de uma separação total
entre o governo e a moral, especialmente a religiosa. Sua obra é um ó mo exemplo da literatura da época que buscava
descrever o Estado, não com o obje vo de formar uma teoria sobre ele, mas para instrumentalizar o empresário polí co a
ser um bom governante para seu próprio bene cio.

TEORIAS DO ESTADO DESDE HOBBES

Já não mais tratando de como deve o príncipe governar, essas teorias gerais encontram na natureza essencial do homem
o suposto fundamental para jus ficar a existência e necessidade do Estado. O contrato social foi assim um mecanismo de
abstração colocado ao lado da descrição daquela época, a serviço da necessidade de prescrição do melhor Estado.
O bem comum, ao mesmo tempo que propunha romper com a tradição da lei divina, foi calcada na noção de uma certa
racionalidade divina nos seres humanos. As paixões dos homens deveriam ser controladas então pela ação do Estado gerado
a par r de um amplo acordo da sociedade, mantendo-se, entretanto, sua privacidade, seus direitos de posse, a condição
mais sagrada dos indivíduos.

A par r da teoria de Bodin, Thomas Hobbes (em Leviatã, 1651)

expandiu as noções de Estado absoluto e indivisível.

Com Hobbes, as cruéis consequências do imaginado estado de natureza – quando os homens poderiam matar-se a
todos corrompidos que eram em face de sua ganância desenfreada – seria suplantado pelo poder comum e único de um
Estado soberano. A liberdade do homem só poderia então ser preservada com o advento do contrato social. Para não cair
na desgraça da violência e da guerra o homem renuncia ao seu poder em favor do Estado.
A soberania foi analisada e defendida por Hobbes em Leviatã (1651), que a par r da teoria de Bodin expandiu as noções
de Estado absoluto e indivisível. O Estado não é assim designado para ser marcado como totalitário, arbitrário ou despó co,
mas justamente para se defender a única forma de concebê-lo em seu poder absoluto.
Contrapondo-se às teses da dis nção entre as formas boas e más e o governo misto, Hobbes advogou o Estado como
soberano absoluto e com plenos poderes sobre seus súditos, que assim o autorizam por meio de um pacto social, necessário
para garan r a sua vida e segurança pela sujeição a um único e comum poder, e não mais à possibilidade de uso da força
par cular como num anterior estado da natureza.4
Para além da preservação da própria vida, o ganho mais relevante e caro era a maximização de seus interesses econô-
micos, ou seja, a con nuidade dos negócios e do mercado.

Locke (1632-1704)
REGULAÇÃO

Para Locke (1632-1704), o governo só recebe a confiança en-

quanto garante proteção e jus ça aos indivíduos.

3
GRUPPI, Luciano. Tudo começou com Maquiavel. Porto Alegre: L&PM, 1996.
4
BOBBIO, Norberto. A teoria das formas de governo. 10. ed. Brasília: Ed. UnB, 1997.

9
 Diferente de um Estado monárquico absoluto, Locke constrói a defesa de uma sociedade civil com direitos polí cos, na
qual o governo só recebe a confiança dos indivíduos enquanto lhes garante a sua proteção e jus ça. Ainda preservando
a abstração do estado da natureza, a sociedade civil de Locke é o produto da racionalidade do homem e será composta
exclusivamente pelos proprietários. Sua função é baseada na propriedade como a garan a da jus ça e da equidade. Como
ela dará o seu poder ao Estado tem o direito de re rá-lo se não alcança o retorno esperado dos governantes.
O poder, então, emana dos indivíduos detentores das posses. Locke considera o poder absoluto como poder arbitrário,
e confere ao governo um poder derivado dos indivíduos, de suas fortunas e propriedades, para elaborar as leis, garan r a
segurança da propriedade e da vida, e punir os corrompidos que ameacem a preservação do todo.

Jean-Jacques Rousseau (1712-1778)

A vontade geral é retomada por Rousseau para fundamentar a

maior criação da sociedade, o Estado.

Na concepção de Rousseau, o homem é corrompido a par r do momento em que surge a propriedade privada. A ganância
é um produto da sociedade civil, não sendo encontrada no hipoté co estado da natureza. O direito de posse e propriedade
não é considerado uma virtude, mas a própria origem do mal e da desigualdade. Sua sociedade civil é o produto da voraci-
dade dos homens e os levará à desigualdade. A sua função primordial será a manutenção e a expansão das diferenças entre
ricos e pobres, proprietários e desprovidos, exploradores e explorados.
A vontade geral é retomada por Rousseau para fundamentar a maior criação da sociedade, o Estado. Por meio do
contrato social os indivíduos renunciam à sua liberdade para que justamente a tenham preservada. Embora nem todos os
cidadãos sejam iguais, não deveriam haver classes sociais, devendo o Estado tratar a todos de igual forma independente
de seu nascimento ou da posse de propriedades.
A vontade geral deveria então por meio do Estado garan r condições mínimas de convivência, limitando a propriedade
ao ponto de não permi r nem a opulência nem a miséria.

Para Adam Smith, o Estado é um corpo estranho que necessaria-

mente prejudica o andamento prodigioso do Mercado.

O Liberalismo, a parƟr de Adam Smith

Com Adam Smith (1723-1790), o liberalismo toma um fôlego que o vai impulsionar até os dias atuais.
Pode-se mesmo dizer que o liberalismo econômico nasceu com Adam Smith, pensador do século XIX, que acreditava
que se os indivíduos fossem deixados livres haveria algo como uma “mão invisível” que garan ria o bem-estar cole vo a
par r destes interesses individuais. Daí o nome liberalismo, liberdade para ação dos indivíduos, operando num sistema de
mercado livre. A tônica era, nas palavras de outro liberal, J.B. Say, o “laissez-faire, laissez-passer” (deixai fazer, deixai passar).
O controle de cada indivíduo permanece necessário, porém é função exercida por cada um por meio de sua própria moral,
de dentro para fora, não havendo mais a necessidade de um poder coerci vo externo para contensão de seu comportamento.
Segundo Smith, o desejo do indivíduo de melhorar sua condição de vida, realizando trocas para reduzir a dureza e a
fadiga do trabalho, e acumulando para aumentar o seu padrão de vida, acabaria por conduzir ao bem-estar cole vo, mes-
REGULAÇÃO

mo quando não houvesse essa intenção ou planejamento deliberado nesse sen do. Para ele, cada indivíduo esforça-se ao
máximo para empregar seu capital na sustentação da indústria domés ca, de forma a que esta indústria seja conduzida a
produzir o maior valor; cada indivíduo necessariamente trabalha para tomar a renda anual da sociedade a maior possível.
Subjacente à sua formulação está a suposição de que a busca do interesse próprio por cada indivíduo leva inexoravelmente
ao bem-estar cole vo. O interesse próprio se confunde com a busca eminentemente econômica por ganhos materiais, ainda

10
que o obje vo úl mo seja o da sua consideração pelos demais. Ao contrário de Rousseau, a natureza empreendedora do ser
humano é para Smith a mola da bem-aventurança, da sa sfação e da prosperidade das nações. O liberalismo econômico é
nesses termos a ação da mão invisível que leva os indivíduos a promover o bem-estar social ainda que isso não fizesse parte
de suas intenções. O Estado passa a ser um ator completamente secundário nas relações entre os indivíduos, relegado a
condição de um corpo estranho que necessariamente prejudicava o andamento prodigioso do mercado.

"Geralmente, na realidade, ele não tenciona promover o interesse público nem sabe até que ponto o está promovendo
... visa apenas seu próprio ganho e, neste, como em muitos casos, é levado como que por uma mão invisível a promover
um obje vo que não fazia parte de suas intenções" (Adam Smith).

A criação de condições que garan ssem a mudança de paradigma entre o mercan lismo e uma economia de mercado
era o papel fundamental a ser desempenhado pelo Estado aceito por Smith. Para tanto, seria necessário o estabelecimento
de marcos jurídicos que garan ssem a segurança dos negócios e a atuação, ou melhor, a não atuação estatal, deixando livre
o mercado para os interesses privados.

A mão invisível é, para Smith, uma força que leva a busca do interesse próprio individual, de modo a contribuir para o
bem comum. Cada indivíduo que persegue seu próprio interesse contribui para o maior bem-estar social. O interesse
próprio e a ordem social então se reconciliam. A busca do interesse próprio individual se torna o mo vo fundamental na
polí ca econômica.

Havia, nesta época, por parte dos economistas chamados clássicos (e também dos seus crí cos), uma preocupação em
analisar a economia a par r do entendimento do processo de produção como um todo e do processo de distribuição do
que foi produzido (entre as classes que compunham a sociedade, ou seja, os trabalhadores assalariados, os capitalistas e
os donos de terra) e, sobretudo, estavam esses economistas preocupados em entender como se dava a ar culação entre
estes dois processos de produção e distribuição.
Assim é que a chamada lei de Say, outro marco da concepção liberal, dizia que “a oferta cria sua própria procura”.
Trata-se de entender o processo produ vo como criando os rendimentos em termos de salários, lucros e renda, necessários
à aquisição dos frutos da produção, cons tuindo, portanto, um processo autossustentado realizado por meio do mercado,
onde são pagos os rendimentos e adquiridos os produtos.
A aceitação da lei de Say está ligada a uma visão de economia onde os indivíduos buscam sa sfazer suas necessidades
ou seu consumo em diferentes datas, e onde a lógica de funcionamento econômico é, então, derivada deste obje vo. É isto
que conduz Ricardo, outro expoente do liberalismo econômico, a dizer que “ninguém produz a não ser para consumir ou
vender...” e “os produtos sempre são comprados com outros produtos ou com serviços” (RICARDO, 1982, p. 197-198) e,
em consequência disso, a acreditar que a produção não podia sobrar ou não conseguir ser vendida de forma generalizada.
A tendência seria, pois, que a oferta agregada de produtos e a procura agregada por eles tendessem a se igualar. Não have-
ria desemprego generalizado, mas apenas transitório e localizado. Uma vez que a tendência ao equilíbrio estava garan da
neste gênero de raciocínio, cabia apenas preservar o livre jogo das forças de mercado.
Assim, destaca-se em primeiro lugar Hayek, para quem a intervenção estatal no sistema produ vo era danosa. Hayek era
avesso aos sistemas de jus ça social propostos pelos socialistas e social-democratas, por julgar que eles requerem a ação
estatal extensiva. Além disso, achava que a possibilidade de crise no sistema econômico estava ligada ao desrespeito, à so-
berania do indivíduo enquanto consumidor. Este desrespeito surgia quando o crédito era concedido. Isto ocorre, conforme
Hayek, porque o crédito bancário não derivava de poupança prévia, e só esta poupança poderia sinalizar adequadamente
as preferências dos agentes quanto ao consumo presente ou ao consumo futuro, de forma que os bens fossem produzidos
na medida ideal para atender aos consumos desejados em diferentes datas.

As teses liberais de eficiência reguladora do mercado quando deixado livre vão ser con nuadas por outros autores até os
nossos dias, a par r da introdução de diferentes argumentos novos. Todos os argumentos, porém, têm em comum uma
caracterís ca herdada das ideias de Smith: a de que o que garante o caráter regulador do mercado é a liberdade de ação
individual, o respeito ao interesse de cada indivíduo.

O liberalismo foi, então, a doutrina adotada por certa burguesia ascendente para jus ficar a estruturação de mercados
e a obtenção cada vez mais elevadas margens de lucro. Ou também se pode considerar que ele foi a ideologia polí ca da-
quela classe, com a qual se lutou contra a afirmação do Estado absoluto na Europa pós-medieval. Isso especialmente com o
advento do iluminismo no decorrer do século XIX. A centralização de poder no Estado é então contraposta com a formulação
de um corpo de ideias que valorizam os indivíduos e seus direitos de propriedade e de protagonismo econômico, aliados
aos ideais de liberdade polí ca e democracia.

DEFININDO O ESTADO MODERNO

As formas do Estado são aquelas em que se considera seus traços mais marcantes. Entretanto, as qualificações do Es-
tado em feudal, estamental, patrimonial, absoluto, burocrá co, representa vo, democrá co, autoritário, socialista, social,
pluralista, regulador etc., têm associados à sua classificação um conjunto bastante amplo de critérios, desde suas formas
REGULAÇÃO

de organização, do modo de produção a ele associado, das funções ou finalidades, às relações dele com os indivíduos ou
grupos sociais. A elas correspondem períodos mais ou menos definidos na história, havendo, entretanto a necessidade de
rela vização, sobretudo nos tempos mais contemporâneos, quando há a complexificação das relações sociais e polí cas.
Considera-se a categoria Estado como uma ins tuição polí ca formada em determinado contexto histórico localizado
geograficamente. O contexto foi a transição do medievo a Idade Moderna, pelo que se falará em Estado moderno. O espaço

11
 foi o con nente europeu, que deu lugar a organização do poder por meio da sua progressiva centralização e estruturação
efetuada em territórios delimitados. Admite-se que antes de tal período e em outras regiões houve outras experiências
importantes de organização do poder em associações e organizações que nham consideráveis papeis estruturais nas
respec vas sociedades.
Os escritos de pensadores da An guidade Clássica sobre a vida polí ca, amplamente conhecidos e difundidos, são dos
por muitos estudiosos como relevantes e úteis, e ainda hoje válidos. Eles representam a origem das três formas básicas de
governo da democracia, aristocracia e monarquia. Embora nem sempre designados por tais termos, tais formas são de uso
corrente na linguagem polí ca moderna. Apesar disso, o Estado moderno europeu é considerado aqui – como de resto na
ampla teoria polí ca contemporânea – como o marco do surgimento da mais destacada ins tuição polí ca da historia da
humanidade, que, muta s mutandis, permanece viva até os dias atuais.
Para Michael Mann, “o Estado é irrecusavelmente um conceito confuso”.5

Max Weber (1864-1920)

O problema seria que a maioria das definições dessa categoria contém dois níveis de análise: o ins tucional e o funcional.
Segundo o autor, a visão predominante é uma mista (porém, mais ins tucional), com quatro elementos, a saber:
• um conjunto diferenciado de ins tuições de funcionários, expressando
• centralidade, no sen do de que as relações polí cas se irradiam de um centro para cobrir uma
• área demarcada territorialmente, sobre a qual ele exerce
• um monopólio do estabelecimento de leis autoritariamente obrigatórias, sustentado pelo monopólio dos meios de
violência sica.

A análise de Mann é claramente tributária do clássico conceito de Estado cunhado originalmente pelo alemão Max
Weber, segundo o qual “Por Estado debe entenderse un ins tuto polí co de ac vidad con nuada, cuando y en la media
de que su cuadro administra vo mantenga con éxito la pretensión al monopolio legí mo de la coacción sica para el man-
tenimiento del orden vigente”.6

Para saber mais!

A definição de Estado moderno, segundo Max Weber

“Es conveniente definir el concepto de estado en correspondencia con el moderno po del mismo – ya que en su pleno
desarrollo es enteramente moderno – pero con abstracción de sus fines concretos y variables (...). Caracteriza hoy formal-
mente al estado el ser un orden jurídico y administra vo … por el que se orienta la ac vidad … del cuadro administra vo
(a su vez regulada por preceptos estatuidos) y el cual pretende validez no sólo frente a los miembros de la asociación – que
pertenecen a ella esencialmente por nacimiento – sino también respecto a toda acción ejecutada en el territorio a que se
ex ende la dominación (o sea, en cuanto ‘ins tuto territorial’). Es, además, caracterís co: el que hoy sólo exista coacci-
ón ‘legí ma’ en tanto que el orden estatal la permita o prescriba (…) Este carácter monopólico del poder estatal es una
caracterís ca tan esencial de la situación actual como lo es su carácter de ins tuto racional y de empresa con nuada.”
Fonte: WEBER, Max. Economia y sociedad. México: Fondo de Cultura Económica [1922] 2005, p. 45.

Estado “Intervencionista” e Estado Regulador

“Todos os Estados modernos se dedicam à redistribuição da renda, à gestão macroeconômica e à regulação de mercados.
O que varia é a importância rela va dessas funções a depender do período histórico e da tradição de cada de país.”
Giandomenico Majone

O italiano Giandomenico Majone delineou, em seu clássico ar go,7 a transição entre o que chamou de Estado posi vo
(como planejador, produtor direto de bens e serviços e como empregador de úl mo recurso) e o Estado regulador.
Segundo o autor, as modernas teorias polí co-econômicas do Estado dis nguem três pos principais de intervenção
pública no domínio econômico: 1) redistribuição de renda; 2) estabilização macroeconômica; e 3) regulação de mercados.
REGULAÇÃO

5
MANN, Michael. O poder autônomo do Estado: suas origens, mecanismos e resultados. In: HALL, John A. (org.). Os Estados na história. Rio de Janeiro: Imago, 1992,
p. 166-167.
6
WEBER, Max. Economia y sociedad. México: Fondo de Cultura Económica [1922] 2005, p. 43-44.
7
MAJONE, Giandomenico. Do Estado posi vo ao Estado regulador: causas e consequências de mudanças no modo de governança. In: MATTOS, Paulo Todescan L. et
al. (Coord.). Regulação Econômica e Democracia: o Debate Europeu. São Paulo: Editora Singular, 2006, p. 53-85.

12
 A primeira inclui todas as transferências de recursos de um grupo de indivíduos, regiões ou países, para outro grupo,
bem como a provisão de “bens de mérito”, tais como educação primária, seguro social, ou certas formas de assistência à
saúde que os governos obrigam os cidadãos a consumir. No caso da estabilização macroeconômica, o Estado tenta a ngir
e manter níveis sa sfatórios de crescimento econômico e de emprego. Seus instrumentos principais são a polí ca fiscal e
monetária juntamente com o mercado de trabalho e a polí ca industrial.
Por fim, as polí cas reguladoras têm como obje vo principal corrigir vários pos de falhas de mercado: o poder de
monopólio, as externalidades negaƟvas, a informação incompleta, a provisão insuficiente de bens públicos.

“Até então, o mundo capitalista vivia um período de altas taxas de desenvolvimento econômico e de amplo consenso
quanto ao papel do Estado de promover o crescimento econômico e o bem-estar social. No início da década de 1980
encerra-se essa fase de prosperidade vivida desde o fim da Segunda Guerra Mundial, e inicia-se uma prolongada recessão
cujos efeitos são uma acentuada crise fiscal, acompanhada de uma crise do modo de intervenção do Estado e de uma
crise de governabilidade”.
RUA, Maria das Graças. Desafios da governança. In: Coelho, Maria Francisca Pinheiro; Bandeira, Lourdes; Menezes, Ma lde Loiola de (orgs.)
PolíƟca, ciência e cultura em Max Weber. Brasília: Ed. da UnB, 2000. p. 159.

Em decorrência da necessidade de reconstrução das economias nacionais após a Segunda Guerra Mundial, as funções
de redistribuição e de gestão macroeconômica foram destacadas como prioridades polí cas máximas na maioria dos go-
vernos da Europa ocidental. O mercado foi, então, relegado ao papel de provedor de recursos para pagar pela generosidade
governamental.
Nesse período, quaisquer indícios de falhas de mercado eram considerados suficientes para jus ficar a maior interven-
ção do Estado, muitas vezes sob a forma da alocação central de capitais e da nacionalização de setores-chave da economia.
A centralização e a polí ca econômica discricionária foram consideradas pré-requisitos para uma governança eficaz.
A essa maior importância atribuída às polí cas de redistribuição e à gestão discricionária da demanda agregada deno-
minou-se “Estado do bem-estar”, “Estado keynesiano” ou “Estado keynesiano do bem-estar”, os quais se tornaram bastante
difundidos naquele período histórico.

Para saber mais!

Falhas de Mercado

Monopólio natural (poder de monopólio)

Um monopólio natural é uma empresa que tem capacidade de produção para todo o mercado com um custo inferior ao que
exis ria se houvesse outras empresas concorrendo com a primeira. O monopólio natural surge onde há grandes economias
de escala. Se as empresas são divididas para compe r entre si, o custo médio de cada uma seria maior do que o custo do
monopólio original. Assim, um monopólio natural ocorre quando o custo é minimizado concentrando toda a produção
de um conjunto de bens e serviços em uma única empresa, do que distribuindo essa produção entre várias empresas.

Externalidades (posiƟvas e negaƟvas)

A externalidade surge quando as empresas ou indivíduos realizam ações que levam em consideração somente os bene cios
e os custos privados, e não os custos e bene cios sociais. O bene cio privado corresponde somente ao bene cio do
indivíduo que consome o bem ou serviço.
O bene cio social leva em consideração o impacto desse consumo para todos os indivíduos da sociedade.

Quando o bene cio social é maior do que o bene cio privado, a externalidade é definida como posi va. Exemplo é de um
indivíduo que cuida do jardim da sua casa, beneficiando não somente ele mesmo, mas outros moradores da vizinhança.
A externalidade nega va, contrariamente, é caracterizada quando os custos dos produtores ou vendedores, chamados
de custos privados, não são totalmente internalizados. Esses custos, então, são distribuídos e absorvidos pela sociedade.
A degradação ambiental é um po de externalidade nega va na medida em que o subproduto gerado pela a vidade
econômica, ao ser consumido pela sociedade de forma forçada, provoca a deterioração dos fatores de produção dos
demais agentes econômicos e a perda de bem-estar dos indivíduos.
A externalidade nega va, tradicional jus fica va para a regulação, ocorre quando o consumo de um bem ou serviço por
uma pessoa, ou a produção de uma empresa, afeta diretamente o bem-estar de outra pessoa ou empresa que não é
parte na transação.

Informação incompleta (assimetria de informação)

Ocorre quando uma das partes em uma transação sabe mais sobre as condições em que se realiza a transação – por
exemplo, as caracterís cas de um bem ou serviço sendo transacionado – do que a outra parte.
Considera-se que existe uma constante assimetria de informação entre o regulador e as firmas reguladas que vai além do
conhecimento técnico. Não há como o regulador conhecer todas as a vidades de uma firma, excetuando o caso hipoté co
REGULAÇÃO

de reproduzi-las fielmente, ou seja, duplicar a firma no seu interior.

O regulador tem, assim, a tarefa de fazer a firma cumprir obje vos sociais, dis ntos dos obje vos da própria firma, sem ter
controle e conhecimento pleno de suas a vidades. Este é um caso do problema conhecido na literatura como “Problema
do Principal (regulador) e do Agente (firma)”. Para minorar o problema, muitas vezes se fazem auditorias periódicas das
firmas. Entretanto, essas auditorias apenas atenuam, não eliminam a assimetria.

13
 Provisão insuficiente de bens públicos
A insuficiente provisão de bens públicos também é uma falha de mercado que recorrentemente é u lizada como jus fica va
para a intervenção do Estado na economia.
Os bens públicos têm a caracterís ca da não rivalidade que faz com que o consumo de um bem público por um indivíduo
não reduza o consumo por outra pessoa, isto é, o custo de fornecer o bem público para um consumidor adicional é zero,
pois todos podem se beneficiar do bem sem reduzir o seu valor para os outros.
Outra caracterís ca dos bens públicos é a não exclusividade, que significa que esse bem não pode ser man do fora do
alcance de qualquer membro de um grupo uma vez que tenha sido fornecido para o grupo, isto é, se o bem está disponível
para uma pessoa, estará automa camente disponível para os demais.
Os exemplos mais comuns de bens públicos são a defesa nacional, a iluminação pública e a proteção policial.

No entanto, o consenso social-democrá co sobre o papel beneficente do Estado posi vo – como planejador, produtor
direto de bens e serviços e como empregador – começou a se desmoronar nos anos 1970. A combinação de crescente
desemprego e de crescentes taxas de inflação não podia ser explicada dentro dos modelos da época, enquanto a despesa
pública discricionária e as generosas polí cas de bem-estar eram cada vez mais vistas como parte do problema do desem-
penho econômico insa sfatório.
Surge, então, uma nova onda de reforma do Estado levando em conta justamente a concepção dos valores liberais,
construídos ao longo de dezenas de anos, desde o surgimento e consolidação do capitalismo. Esse movimento surge da
necessidade de se fazer frente às crises econômicas e polí cas ocorridas no Estado, mais pronunciadamente desde o fim da
década de 1970 e início da década de 1980, notadamente, na esfera econômica, as crises do petróleo nos anos de 1973 e 1979.
Um novo modelo, chamado de Estado regulador, começa a surgir no fim dos anos 1970. Ele inclui a priva zação, a libe-
ralização, a reforma dos esquemas de bem-estar e também a desregulação. Realmente, junto com a priva zação, a desre-
gulação é geralmente considerada como uma de suas caracterís cas mais dis n vas.
Paradoxalmente, o mesmo período assis u a um crescimento expressivo da formulação de polí cas reguladoras tanto
em nível nacional quanto europeu. Entretanto, como Majone chama a atenção, o termo “desregulação” é enganador. O que
se observou na prá ca não foi um desmantelamento de toda a regulação governamental – como se fosse uma volta a uma
situação de laissez-faire, que na realidade nunca exis u na Europa – mas, em vez disso, uma combinação de desregulação
e nova regulação, possivelmente em um nível diferente de governança.

A priva zação dos serviços públicos foi normalmente seguida de regulação de preços, enquanto que empresas recentemente
priva zadas perderam sua “imunidade” em relação a leis de concorrência. A desregulação, nesses termos, também, pode
significar regulação “menos rígida ou restri va”.

O que Majone considera como “fracasso da regulação através da propriedade estatal” explica a mudança para um modo
alterna vo de controle, pelo qual os serviços públicos e outros setores são deixados em mãos privadas, mas sujeitos a regras
desenvolvidas e aplicadas por agências especializadas. Essas en dades normalmente são mais independentes, pois podem
operar fora da linha de controle hierárquico dos ministérios e governo central.
Assim, o nexo causal entre a priva zação e a regulação legal proporciona uma importante explicação, ainda que parcial,
para o crescimento do Estado regulador.

Quanto Estado? O Debate Atual

Na atualidade, estamos observando esforços teóricos para ancorar as análises sobre as relações entre Estado e mercado
em bases mais substan vas.
Esses avanços indicam que a polarização do debate entre Estado e mercado não tem sen do, fortalecendo a visão de
cien stas polí cos que enfa zam a responsabilidade histórica dos Estados no processo de transformação econômica das
sociedades. Isto porque cada Estado está imerso em um conjunto concreto de relações sociais, que define espaços, canais
e modo de negociação entre administração pública e agentes econômicos de forma dinâmica e associada ao estágio de
desenvolvimento de suas nações.
Assim, nas palavras de Peter Evans,

[...] o debate estéril sobre o ‘quanto’ o Estado intervém deve ser subs tuído por argumentos sobre os diferentes pos
de envolvimento do Estado na sociedade e seus efeitos... o envolvimento do Estado é dado. A questão adequada
não se refere a ‘quanto’ o Estado intervém, mas sim ‘que po’ de intervenção ocorre e quais suas consequências.

REGULAÇÃO: CONCEITOS
A regulação é, então, uma forma contemporânea de ação do Estado.

Para saber mais!

As diferentes perspecƟvas de estudo da regulação

• Interesse dos economistas: estudar os setores sujeitos à regulação, analisando a forma em que esta influencia o
REGULAÇÃO

comportamento dos agentes e como impacto o bem-estar social, ou seja, “a regulação é eficiente ou não?”.
• Para o Direito: a regulação é o resultado de restrições legais ao comportamento dos agentes, cuja origem, hierarquia e
consistência interna são o resultado de processos por vezes dissociados da lógica econômica.
• Na Ciência Polí ca: pode-se entender a regulação como o resultado de um jogo polí co entre os grupos de interesse
que buscam moldar a intervenção estatal em seu bene cio.

14
 Trata-se, em linhas gerais, do modo como a coordenação entre empresas, cidadãos consumidores e os diferentes órgãos
do governo se dá quanto à edição de normas, e cujo obje vo primordial é o de es mular, vedar ou determinar comporta-
mentos envolvendo determinados mercados que, por seus traços próprios, requerem a interferência estatal.
A ação regulatória pode se dar por meio de leis, regulamentos e outras regras editadas pelo Poder Público e por en -
dades às quais os governos delegam poderes regulatórios ou norma vos. A regulação pode ser genérica, aplicando-se à
economia ou sociedade como um todo, ou setorial.
Em sen do amplo, a regulação pode ser concebida, portanto, como toda forma de intervenção do Estado na econo-
mia. Para uma definição mais discriminante, pode-se considerar a a vidade regulatória como toda intervenção estatal na
economia que não se efe va pela par cipação direta na a vidade econômica (como agente), mas se concre za mediante
condicionamento, coordenação e disciplina da a vidade econômica privada.
Já para Pinheiro & Saddi, a regulação consiste em um

conjunto de normas, regulamentos e procedimentos, em geral oriundos do Poder Execu vo, por meio das ins tuições
responsáveis pela sua aplicação, a que o Estado recorre para alterar os incen vos e restrições com que operam os
agentes econômicos, buscando corrigir as ineficiências geradas por falhas de mercado.8

Para saber mais!

Regulação de Entrada e Saída do Mercado

A criação de barreiras à entrada e à saída de agentes em mercados é fundamental para garan r a eficiência produ va em
determinadas circunstâncias, situação, por exemplo, em que uma firma monopolista deva explorar economias de escala,
e produzir ao menor custo possível.
Segundo a regulação tradicional, a criação de barreiras ins tucionais à entrada e saída do mercado, por meio de auto-
rização ou contratos de permissão e concessão, torna-se necessária para garan r a eficiência produ va. Os contratos
devem, então, es pular prazos para a concessão e disciplinar a saída dos inves dores, incluindo sanções, criando assim
mecanismos que evitem prejuízos
aos consumidores, como seria o caso de uma eventual desistência operacional da firma monopolista.
Restrições à entrada são geralmente jus ficadas como medida para evitar duplicações de infraestruturas consideradas
an econômicas. Jus fica vas frequentemente u lizadas são a viabilização de subsídios cruzados entre grupos sociais de
diferente poder de compra, mas que tenham igual necessidade e direito de acesso ao serviço essencial, ou mesmo a ne-
cessidade de ins tuição de monopólios múl plos que sejam considerados apropriados. A verificação dessas jus fica vas
deve ser feita em cada caso concreto.

Para Baldwin & Cave,9 pode-se u lizar o termo regulação em três acepções alterna vas, segundo o problema em questão:
• Um conjunto específico de comandos norma vos, em que a regulação envolve um agrupamento de regras coerci vas,
editadas por um órgão criado para determinado fim.
• Influência estatal deliberada, em que a regulação, num sen do mais amplo, cobre toda a ação estatal des nada a
influenciar o comportamento social, econômico ou polí co.
• Forma de controle social, em que todos os mecanismos que afetam o comportamento humano são determinados por
regras advindas do Estado ou não (por exemplo, autorregulação).

A regulação, dependendo das suas finalidades, pode ser econômica, social ou administra va.
A regulação econômica propicia a estrutura ins tucional para agentes econômicos, empresas e mercados. É a regulação
cujo propósito principal é facilitar, limitar ou intensificar os fluxos e trocas de mercado, por intermédio de polí cas tarifárias,
princípios de confiabilidade do serviço público e regras de entrada e saída do mercado.
Já a regulação social é a que intervém na provisão dos bens públicos e na proteção do interesse público, define padrões
para saúde, segurança e meio ambiente e os mecanismos de oferta universal desses bens. A regulação administra va, por
fim, diz respeito à intervenção nos procedimentos administra vos e burocrá cos, bem como aos procedimentos adminis-
tra vos adotados pelo Poder Público em sua relação com os administrados.
Ainda, a regulação econômica pode ser entendida, na visão de Viscusi, Vernon & Harrington, como “o uso do poder
coerci vo que tem como obje vo restringir as decisões dos agentes econômicos”. Segundo os consagrados autores, “a
regulação econômica refere-se às restrições impostas pelo governo sobre as decisões das firmas com relação ao preço,
quan dades, entrada e saída do setor.”10
A regulação econômica vem para, na presença das “falhas de mercado”, assegurar que o resultado da interação entre
produtores e consumidores de determinado bem ou serviço seja eficiente, tendo como resultado adequados níveis de
quan dade, qualidade e preço.
Também se pode atribuir à regulação econômica uma tarefa adicional: ela pode ser um veículo indutor da criação das
próprias condições de mercado em circunstâncias em que elas não existem. Quanto a este ponto, é de se reter a ideia de
que regulação não é somente uma etapa anterior ao alcance de níveis sa sfatórios de concorrência. A regulação es mula a
concorrência e procura mime zar mercados para minimizar suas deficiências, mas deve ainda desempenhar a importante
tarefa ins tucional de, por vezes, criar e organizar esses mercados, bem como em seu interior promover redistribuições
REGULAÇÃO

equânimes.

8
PINHEIRO, Armando Castelar & SADDI, Jairo. Direito, economia e mercados. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.
9
BALDWIN, Robert & CAVE, Mar n. Understanding RegulaƟon: Theory, Strategy, and Prac ce, Oxford: Oxford University Press, 1999.
10
VISCUSI, W. Kip.; VERNON, John Mitcham; HARRINGTON, Joseph Emme . Economics of RegulaƟon and AnƟtrust. Cambridge: MIT Press, 2000.

15
 A regulação econômica não é trivial, já que ao confeccionar e implementar esse corpo de regras, o Poder Público terá
de (i) asseverar quais são, em cada momento, a quan dade e qualidade ó mas de bens ou serviços a serem produzidos; (ii)
criar os incen vos corretos para que os produtores atendam a essa demanda de forma eficiente; (iii) es mulá-los a inves r
em inovação e adaptação de seus produtos; (iv) ao menor preço (ou tarifa) possível (isto é, com o preço igual aos custos
marginais de longo prazo); e (v) induzir o repasse dos ganhos de produ vidade para o consumidor dos serviços regulados.
Historicamente, a regulação era vista como subs tuição do mercado (compe ção) pelo Estado para garan r um bom
desempenho da economia.
Hoje, reconhece-se que a regulação influencia, mas dificilmente determina o comportamento dos agentes. A tendência,
então, é u lizar a regulação para criar incen vos para empresas, consumidores e demais agentes econômicos, de forma
que maximizem seu bem-estar.

Para saber mais!

O que é a regulação?

No trabalho da OCDE, a regulação se refere ao conjunto diverso de instrumentos por meio dos quais os governos estabele-
cem exigências às empresas e cidadãos. As regulações incluem as leis, pedidos formais e informais e normas subordinadas
emi das por todos os níveis de governo, e as normas emi das por organismos não governamentais ou autorreguladores
a quem os governos delegaram poderes norma vos.

A legislação é dividida em três categorias:

• A legislação econômica interfere diretamente nas decisões do mercado, como preços, concorrência, entrada ou saída
do mercado. As reformas visam aumentar a eficácia econômica pela redução de obstáculos à concorrência e à inova-
ção, frequentemente por meio da desregulação e pelo aperfeiçoamento da estrutura regulatória de funcionamento do
mercado e de sua atenta supervisão.
• As regulações sociais protegem os interesses públicos, como saúde, segurança, meio ambiente e dos mecanismos de
coesão social. Seus efeitos econômicos podem ter importância secundária ou até mesmo imprevista, mas eles podem
ser substanciais. As reformas visam verificar se a regulação é necessária, e projetar novos instrumentos, tais como a
adoção de incen vos para o mercado que sejam simples, mais flexíveis, eficazes e com preços mais baixos.
• As regulações administra vas são trâmites burocrá cos e formalidades administra vas por meio das quais os governos
coletam informações e intervêm em decisões econômicas individuais. Elas podem ter um impacto substancial sobre o
desempenho do setor privado. A reforma visa eliminar as que não são mais necessárias, organizando, simplificando e
aprimorando a transparência em sua aplicação.

Fonte: ORGANIZAÇÃO PARA COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO (OCDE). Relatório sobre a Reforma Regulatória. Brasil: fortale-
cendo a governança regulatória. Paris/Brasília: OCDE/Presidência da República, 2008, p. 28.

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Teoria da agência (principal-agent problem)

A questão sobre se o governo pode efe vamente perseguir obje vos públicos é an ga como o pensamento polí co.
De Montesquieu aos federalistas, vários pensadores apontaram dificuldades associadas à natureza humana, as quais
engendrariam a necessidade de pesos e contrapesos ao exercício do poder.
Da mesma maneira, a reflexão sobre qual seria o desenho ins tucional mais adequado para criar incen vos aos aspectos
posi vos da natureza humana e assim “bloquear” os aspectos nega vos está presente no pensamento polí co desde
Hobbes.
Uma versão mais moderna dessa mesma reflexão é fornecida pela Teoria da Agência, ou Teoria Principal-Agente, segundo
a qual o problema do desenho de mecanismos (mechanism design) refere-se à construção de um po de “contrato” capaz
de fazer com que os agentes revelem informação para determinada autoridade (principal).
Essa teoria tem como premissa básica a existência de um mercado regido por contratos firmados entre os agentes eco-
nômicos, quer sejam empresas, governo ou pessoas sicas. Portanto, toda a a vidade econômica reduzir-se-ia a uma
série de contratos bilaterais que poderiam ser firmados ou rompidos a qualquer momento por qualquer uma das partes.
A teoria da agência (principal-agent problem) situa-se no corpo de literatura da Economia da Informação e trata, mais
especificamente, do caso par cular em que há assimetria de informação.
O foco principal dessa teoria está no relacionamento entre agente e principal, no qual o agente dispõe de informações
privilegiadas e suas ações afetam o bem-estar entre as partes, sendo dificilmente observáveis pelo principal. Este po de
relação coloca em cena o problema de assimetria de informações entre o agente e o principal, que beneficia o primeiro
em detrimento do segundo.
Essa é a situação em que o agente sabe algo que o outro agente (no caso, principal) desconhece, o que leva eles a agirem
de maneira estratégica, seja para obter, seja para revelar, seja para esconder a informação.
A teoria analisa, então, como um ator econômico (principal) estabelece um sistema de compensação (contrato) que mo ve
o outro ator (agente) a agir de acordo com o interesse do primeiro. A questão primordial é a dificuldade de monitorar o
REGULAÇÃO

esforço dos atores econômicos envolvidos em uma transação, o que torna ainda mais complexa a elaboração dos contratos.
Por esta razão, são incluídos esquemas de incen vos baseados na performance observada.
Aqui estão envolvidos problemas de risco moral (moral hazard) – o conceito de risco moral é tratado em outro box “Para
saber mais...” – e oportunismo. A autoridade pode não ser capaz de observar a ação empreendida pelo agente, apenas
seu resultado. Neste caso estamos diante de um problema de ação oculta (hidden ac on).

16
 De acordo com a teoria da agência, em uma situação ideal de informação completa, a autoridade poderia observar o nível
de esforço realizado pelo agente e, consequentemente, premiá-lo ou puni-lo de acordo com o referido esforço. De outro
lado, numa hipótese mais realista, quando a escolha do nível de esforço é uma decisão privada do agente, estamos diante
de um problema de ação escondida (hidden ac on problem). Nessa circunstância, os contratos não podem ser con ngentes
com relação ao esforço, apenas com relação ao desempenho (este, sim, pode ser observado).

Ademais, os contratos entre agente e autoridade estão sempre sujeitos às restrições de compa bilidade de incen vos
e da racionalidade individual. Isso equivale a dizer que os contratos não podem contrariar o suposto, segundo o qual os
agentes se movem de modo a atender seu próprio interesse.
Fonte: SALGADO, Lucia Helena. Agências regulatórias na experiência brasileira: um panorama do atual desenho ins tucional. Rio de Janeiro:
Ipea, 2003. (Texto para discussão n. 941).

TEORIAS DA REGULAÇÃO ECONÔMICA

Por que a regulação existe?
Com essa questão, Alexandre Ghenventer11 inicia a discussão sobre por que os governos procuram criar restrições a
agentes econômicos e, assim, influir nos resultados de mercado. Basicamente, segundo o autor, a literatura apresenta três
hipóteses para a existência da regulação.
A primeira, mais tradicional, é conhecida como teoria do interesse público ou teoria norma va da regulação.
De acordo com a teoria norma va, a regulação ocorre em indústrias onde existam falhas de mercado, razão por que o obje-
vo da regulação seria o de garan r a alocação ó ma de recursos em situações em que ele próprio não seria capaz de fazê-lo.
Mas a percepção da existência de diversas situações empíricas inconsistentes com a teoria norma va da regulação
propiciou o surgimento de outra hipótese, conhecida como teoria da captura. De acordo com essa teoria, como a agência é
capturada pela indústria, o obje vo da regulação seria o de maximizar os lucros da indústria regulada e não o de promover
o bem-estar social.
Por fim, a teoria econômica da regulação procura compa bilizar as hipóteses da teoria norma va e da teoria da captura.
No caso da teoria econômica da regulação, embora a regulação não esteja fortemente associada a falhas de mercado (como
no caso da teoria norma va), nem sempre os resultados são pró-indústria (a exemplo do que propugna a teoria da captura).

Para saber mais!

Estruturas de Mercado

Às estruturas de mercado correspondem os diferentes pos de economia existentes no mercado, que variam basicamente
na maneira em como se determinam os preços dos produtos e as quan dades que serão produzidas nos diversos mer-
cados de uma economia.
Tais mercados estão estruturados de maneira diferenciada em função, essencialmente, de três fatores principais: o número
de firmas produtoras atuando no mercado, a homogeneidade ou diferenciação dos produtos das firmas, e a existência de
barreiras à entrada de novas empresas.
Assim, pode-se classificar as estruturas de mercado para o setor de bens e serviços da seguinte forma:

Mercado perfeitamente compeƟƟvo (concorrência perfeita)

É um po de mercado em que há um grande número de vendedores (empresas), sendo que uma empresa, isoladamente,
por ser insignificante em relação ao mercado como um todo, não afeta os níveis de oferta do mercado e, consequente-
mente, o preço de equilíbrio. Neste po de mercado devem prevalecer ainda as seguintes hipóteses:
• cada produtor é pequeno em proporção ao mercado;
• a saída do mercado de dado produtor não afetará as decisões dos demais produtores do mercado;
• o consumidor é pequeno em proporção ao mercado;
• bens homogêneos: os produtos são subs tutos perfeitos;
• consumidores: tanto faz quem fabrica o produto;
• produtores: tem acesso aos mesmos insumos;
• conhecimento completo sobre preço, quan dade e outras informações sobre o mercado;
• os compradores podem, facilmente, mudar de fornecedor;
• os fornecedores podem, facilmente, entrar e sair do mercado.

Monopólio

É uma situação de mercado em que uma única firma vende um produto que não tenha subs tutos próximos.

Caracterís cas:
• uma única empresa (firma monopolista) produtora do bem ou serviço;
• não há produtos subs tutos próximos ou concorrentes e, portanto, consegue afetar a quan dade total produzida
e pode influir sobre o preço de mercado de seus produtos, se tornando formador de preços (na medida em que a
REGULAÇÃO

quan dade total comercializada no mercado cai, o preço do bem aumenta);

• existem barreiras à entrada de firmas concorrentes.

11
GHEVENTER, Alexandre. Autonomia versus controle: origens do novo marco regulatório an tustre na América La na e seus desafios sobre a democracia. Belo
Horizonte: Editora da UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ, 2005.

17
 Concorrência Monopolista

Trata-se de uma estrutura de mercado intermediária entre a concorrência perfeita e o monopólio, na qual existem muitas
firmas vendendo produtos diferenciados que sejam subs tutos entre si, e que possui as seguintes caracterís cas:
• número rela vamente grande de empresas ofertando um dado bem ou serviço;
• cada empresa produz um produto diferenciado, seja por caracterís cas sicas (composição química), embalagem ou
prestação de serviço complementar (propaganda, atendimento, brindes e atendimento pós-venda);
• não há barreiras à entrada de novas empresas neste mercado;
• cada empresa tem certo poder sobre os preços, dado que os produtos são diferenciados e os consumidores têm opções
de escolha.

Oligopólio

É uma situação de mercado em que um pequeno número de firmas domina o mercado, controlando a oferta de um pro-
duto que pode ser homogêneo ou diferenciado.

Caracterís cas:
• reduzido número de empresas no mercado ou um pequeno número de empresas dominando um setor com muitas
empresas (decisões de cada empresa influenciam no resultado final do mercado);
• produtos homogêneos (oligopólio homogêneo) ou diferenciados (oligopólio diferenciado);
• existência de barreiras à entrada de empresas neste mercado (barreiras tecnológicas, de inves mento financeiro etc.);
• devido à existência de empresas dominantes, elas têm o poder de fixar os preços de venda.

Teoria NormaƟva da Regulação

O propósito original da Economia, nos séculos XVIII e XIX, foi o de explicar e jus ficar sistemas de mercado.
Os primeiros modelos econômicos, a par r de Adam Smith, obje varam demonstrar como um espaço econômico apa-
rentemente caó co, em que cada um persegue seu próprio interesse, pode ser harmonioso e maximizar o bem-estar da
sociedade. A chave para tais resultados repousaria na concorrência, que controla e restringe as ações egoístas dos indivíduos.
Mercados livres e em concorrência não só dirigem o emprego do capital para as indústrias onde ele possa ser mais
produ vo, como também possibilitam – por meio da “mão invisível” – a produção das mercadorias de que as pessoas
precisam e mais desejam.

Para saber mais!

“Para a teoria norma va da regulação, a existência de falhas de mercado fundamenta a ra onale da regulação. O Estado
– que assume a figura do chamado ditador benevolente – intervém no mercado com o intuito de assegurar que a busca
pelo interesse privado não venha a conflitar com o bem-estar social.
Como observa Train (1995), o termo mão visível, neste caso, seria bastante apropriado: o regulador induz a firma a pro-
duzir o resultado socialmente desejado.
Existem três circunstâncias bastante comuns que impedem os mercados livres de funcionarem de forma adequada: 1º) a
existência de monopólios naturais; 2º) a de externalidades; e 3º) a de poder de mercado.
GHEVENTER, Alexandre. Autonomia versus controle: origens do novo marco regulatório an tustre na América La na e seus desafios sobre a
democracia. Belo Horizonte: Editora da UFMG;
Rio de Janeiro: IUPERJ, 2005.

Salgado chama a atenção para o fato de a análise norma va apresentar inúmeras razões para a regulação, mas “todas de
uma forma ou de outra associadas ao conceito de falhas de mercado”.12 Segundo a autora, na presença de falhas, os mercados
não fornecem sinais suficientes para garan r escolhas adequadas, que levem ao equilíbrio entre ofertantes e demandantes.
Então, o grande desafio para a regulação econômica é encontrar o ponto ó mo que viabilize a lucra vidade, de um
lado (e, portanto, a operação e o inves mento das empresas), e o bem-estar dos consumidores, de outro, na forma de
disponibilidade de bens e serviços de qualidade e a preços razoáveis.
Assim, as funções da regulação seriam as de incen var os inves mentos necessários ao desenvolvimento econômico,
promover o bem-estar de consumidores e usuários e propiciar a eficiência econômica.
A regulação desempenharia função primordial, ao buscar reproduzir as condições de compe ção, para que os con-
sumidores tenham acesso a produtos e serviços com a qualidade e os níveis de preços que obteriam em um ambiente
compe vo. A ação regulatória costuma se concentrar em três pontos: preços, qualidade e condições de entrada e saída.
Assim, incen vos regulatórios mais amplamente u lizados são a introdução de normas específicas sobre estrutura de
mercado, tarifas e regras de interconexão ou acesso.

Teoria da Captura
REGULAÇÃO

Essa teoria, também conhecida como teoria dos grupos de interesse, se baseia na observação empírica que a regulação
tende a favorecer os produtores economicamente mais fortes, que capturam a regulação como forma de proteger seus

12
SALGADO, Lucia Helena. Agências regulatórias na experiência brasileira: um panorama do atual desenho ins tucional. Rio de Janeiro: Ipea, 2003. (Texto para
discussão n. 941).

18
interesses. A regulação seria originária da própria demanda por parte da indústria ou, com o passar do tempo, a regulação
acabava por ser u lizada de acordo com os interesses da indústria que pretendia regular. Essa teoria é radical, no sen do
em que somente os interesses dos produtores acabariam por prevalecer.
Como ensina Muller, diferentes vertentes da teoria da captura existem desde o século passado, sendo um exemplo
a visão Marxista que as grandes firmas seriam sempre beneficiadas pelo governo. Sob estes pontos de vista, “as firmas
demandariam regulação para efetuar transferências a seu favor e criar barreiras de entrada para proteger suas rendas de
monopólio e/ou gerar custos para seus concorrentes potenciais e efe vos”.13
Mesmo que a regulação vesse surgido inicialmente com o propósito de corrigir alguma falha de mercado, a teoria da
captura prevê que ela acabaria sendo distorcida para atender os interesses das firmas, prejudicando assim os consumidores.
Em indústrias compe vas, a regulação foi elemento essencial para elevar o poder de mercado das empresas já estabe-
lecidas, o que resultou não só na elevação de preços e prá cas discriminatórias como também na cartelização e limitação
da entrada de novos compe dores que pudessem dissipar as rendas das empresas e beneficiar consumidores. A teoria da
captura, desenvolvida a par r dessas observações empíricas, em contraste com a TNR, conclui que a regulação existe para
atender a demanda da indústria – desse modo, os próprios legisladores são capturados – ou a agência responsável pela
regulação tende a ser capturada com o tempo.
Para que ocorra a tendência à captura regulatória, não é necessário o uso de meios ilegais de cooptação (como subor-
no ou promessas de cargos na indústria). A própria assimetria de informação entre regulador e regulado torna o primeiro
dependente do segundo, desde o início do processo de regulação. Além disso, lobbies industriais são mais organizados e
possuem mais recursos do que aqueles que servem aos interesses de consumidores. Contudo, a mera hipótese de que a
regulação seria pró-produtor é considerada insuficiente.
Embora esta teoria tenha um apelo intui vo maior do que a teoria do interesse público, ela não se baseia em nenhum
modelo analí co que explique quais grupos irão capturar o regulador e quem será penalizado. Além disso, ela não consegue
explicar por que muitas vezes firmas pequenas conseguem capturar o processo regulatório, nem explicar diversas outras
regularidades observadas na prá ca.
A “teoria da captura” dá ênfase aos resultados do processo e não aos procedimentos. A maneira como os interesses
especiais capturam as agências é deixada de lado, numa autên ca interpretação do po “caixa-preta”. A teoria é, portanto,
vulnerável à crí ca de que, se forem mudados os procedimentos envolvidos na regulação econômica, os resultados da ação
podem vir a ser outros.

Teoria Econômica da Regulação

De acordo com Richard Posner,14 a teoria da regulação econômica referencia-se, basicamente, em duas outras teorias:
a teoria do “interesse público” – segundo a qual a regulação é criada em resposta a uma demanda do público por corre-
ção de prá cas de mercado ineficientes ou não equita vas; e a teoria da captura, que reconhece a a vidade regulatória
do Estado como uma resposta às demandas de grupos de interesse se digladiando para maximizar os bene cios de seus
próprios membros.

Para saber mais!

O ar go de Posner, publicado originalmente em 1974, é um dos mais representa vos dos estudos sobre intermediação
de interesses no processo regulatório, e já é considerado um clássico para este campo teórico.
Nele, o autor realiza uma crí ca sobre as principais teorias relacionadas ao interesse público, destacando a teoria econômica
da regulação, que ele reputa como superior às demais.

A teoria do interesse público refuta dois pressupostos que orientaram a intervenção estatal na economia via regulação
até a década de 1960, quais sejam as falhas de mercado, quando este é deixado à sua própria sorte, e a ideia de que a
regulação estatal é efe va e não gera custos.
Para essa teoria, a regulação não esteve presente nos setores da economia norte-americana onde há externalidades,
ineficiências ou estruturas monopolistas de mercado. As agências reguladoras teriam um desempenho frustrante, que
não poderia ser explicado por fraquezas pontuais e, como tais, passíveis de remediação, relacionadas a seus funcionários
e procedimentos.
Os mo vos para esse desempenho ruim estariam nas incoerências dos obje vos básicos das agências e na natureza
do seu processo. Para Posner, na verdade as consequências indesejadas da regulação são, frequentemente, desejadas por
grupos influentes na elaboração da legislação que estabelece o sistema regulatório. Ainda, não haveria evidências de má
administração das agências, mas antes de sua eficiência.
O problema estaria no estabelecimento pelo Poder Legisla vo dos obje vos das agências, os quais se poderiam consi-
derar ineficientes e injustos. Os obje vos para os quais são criadas pelo Legisla vo seriam inviáveis, a exemplo da regulação
dos preços. Dessa forma, solicita-se às agências que façam o impossível e, não surpreendentemente, elas falham. Nessa
tenta va de serem bem-sucedidas, acabam por distorcer o funcionamento eficiente dos mercados regulados.
A suposta inap dão burocrá ca, decorrente de diferenças salariais entre os funcionários das agências e os do setor pri-
vado, também poderia ser ques onada. Isso porque o ganho em capital humano na agência poderá render ao funcionário
melhores salários no setor privado no futuro.
REGULAÇÃO

Mas a mo vação do funcionário na agência também não seria um mo vo consistente, pois ela seria semelhante à
encontrada nas empresas privadas. Ao mesmo tempo, a direção da agência é mo vada a prestar contas ao Legisla vo e ao

13
MULLER, Bernardo. Teoria PolíƟca PosiƟva da Regulação. Dep. de Economia. Brasília: UnB, 1999. Mimeo.
14
POSNER, Richard. A. Teorias da Regulação Econômica. In: MATTOS, Paulo (coord.). Regulação econômica e democracia: o debate norte-americano. São Paulo: Ed.
34, 2004.

19
 Execu vo, com vistas à sua manutenção no cargo, e não se pode ignorar o alto custo que implica a supervisão das a vidades
do órgão regulador.
Assim, não havia sido formulada até então qualquer teoria convincente acerca das razões para se pressupor que as
agências sejam menos eficientes que outras organizações.

Para saber mais!

Falhas de Governo

No começo dos anos 1970, iniciou-se uma inflexão crí ca em relação à regulação econômica realizada pelo Estado. A teoria
começou a iden ficar as falhas de governo.
O Estado deixou de ser visto, no papel de agente regulador, como uma en dade cuja atuação econômica estava funda-
mentalmente voltada para o bem público.
Agora, tanto legisladores encarregados das normas que orientam a a vidade regulatória, quanto burocratas responsáveis
pela implementação e fiscalização do acompanhamento destas normas estariam sujeitos a cooptação por parte de grupos
de interesse interessados em garan r renda extraordinária, ou seja, envolvidos em a vidades de rent-seeking.
Estas abordagens do processo regulatório ficaram conhecidas como Teorias da Captura (também conhecidas como teorias
dos grupos de interesse), pois discutem as formas e as consequências da “captura” das ins tuições reguladoras do Estado
por interesses privados.
Esta teoria se baseia na observação empírica que a regulação tende a favorecer os produtores economicamente mais
fortes, que capturam a regulação como forma de proteger seus interesses.
O Estado é retratado como uma fonte potencial de ameaça ou de recursos para toda a vidade econômica na sociedade.
Estava, então, iniciado o processo à linha de estudos que se convencionaria chamar Teoria Econômica da Regulação.

Existem diferentes versões de teorias econômicas da regulação. Uma primeira poderia ser classificada como formulada
por marxistas e a vistas polí cos. Nela haveria um silogismo segundo o qual os grandes negócios capitalistas controlam
as ins tuições em geral, inclusive as agências reguladoras. O contra-argumento apontado é que as agências muitas vezes
atendem aos interesses de pequenas empresas, grupos profissionais e sindicatos de trabalhadores, por exemplo.
No âmbito da ciência polí ca os trabalhos enfocam basicamente a importância dos grupos de interesse nos processos
legisla vo e administra vo de formulação de polí cas públicas. Uma crí ca possível seria que os trabalhos dessa área não
conseguiriam explicar por que determinados interesses são efe vamente representados no processo polí co e outros não.
Em outras palavras: quais são as condições nas quais os grupos de interesse são bem-sucedidos ou fracassam na obtenção
de uma legislação favorável aos seus obje vos.
Poderiam ser formulados três grandes ques onamentos à Teoria da Captura:
• Primeiro, nem sempre exis ria mo vo para a captura, na medida em que a atuação de muitas agências não se pautaria
pela virtuosidade e a probidade.
• Segundo, haveria grupos de interesse dis ntos dentro de um mesmo setor econômico e a teoria não conseguia explicar
qual destes grupos teria êxito na captura.
• Terceiro, haveria evidências de que as agências beneficiam, muitas vezes, os interesses dos consumidores em detri-
mento daqueles do setor regulado.

A principal formulação da teoria da captura seria a teoria econômica da regulação, que tem em George J. S gler (Prêmio
Nobel em 1982) seu precursor e maior expoente. S gler publicou um ar go revolucionário no The Bell Journal of Econo-
mics and Management Sciences, em 1971. No paper ele adota os pressupostos da teoria econômica para explicar como se
desenvolve a polí ca regulatória e sua relação com o mercado.

Para saber mais!

A proposição central da teoria econômica da regulação é que a regulação econômica é uma expressão do poder coerci vo
do governo na esfera econômica e pode ser usada para conceder bene cios valiosos a determinados indivíduos ou grupos.
Dessa forma, ela pode ser vista como um produto cuja alocação é governada por leis da oferta e procura.

Posner admite que a teoria da captura de S gler poderia ser tomada por “uma versão refinada” da teoria formulada
pelos cien stas polí cos, mas reconhece que essa teoria é mais precisa e bem acabada que aquela. Esse refinamento se
daria pela teoria rejeitar o pressuposto dos obje vos virtuosos das agências; prever a captura de outros grupos de interesse;
e subs tuir a metáfora da captura pela da oferta e da demanda. Tudo isso a despeito da ideia de que grupos de interesse
são beneficiados pelas agências.
Na literatura há dois pos importantes de evidências empíricas para sustentar a teoria da regulação econômica. Por um
lado, encontra-se um substancial conjunto de estudos de caso que sustentam a tese de que a regulação econômica é melhor
explicada como um produto fornecido a grupos de interesse do que como uma expressão do interesse social em eficiência
e jus ça. Por outro lado, destacam-se as evidências empíricas sobre procedimentos do processo regulatório.
De acordo com Posner, teríamos pelo menos dois aspectos relevantes na teoria econômica da regulação. Primeiro,
REGULAÇÃO

a delegação do poder regulatório do Legisla vo para as agências reguladoras não se daria em função das alegadas espe-
cialização e independência das agências ao controle polí co de forma a favorecer o interesse público. O Legisla vo delega
funções tanto aos tribunais quanto às agências, mas aqueles têm historicamente se mostrado capazes de julgar questões
especializadas da regulação econômica, bem como apresentam comportamentos mais insulados em relação aos grupos de
interesse do que as agências reguladoras. Em segundo lugar, em relação à influência de grupos de interesse sobre as estru-

20
turas e os procedimentos das agências, estudos de caso sustentam que a regulação é estruturada para beneficiar coalizões
de empresas reguladas e também grupos de consumidores poli camente efe vos.
Posner adota uma posição claramente favorável à aplicação da teoria econômica ao estudo do comportamento dos
atores envolvidos no processo regulatório, e defende que o jogo regulatório funciona como um mercado, baseado em oferta
e demanda por regulação. Para ele a teoria econômica da regulação é um avanço com relação às demais teorias, por ser
capaz de explicar por que a regulação surge em setores de di cil cartelização.
Entretanto, o autor considera a teoria econômica da regulação amorfa, por ser incapaz de gerar uma predição testável e
inequívoca sobre em quais mercados específicos se encontrará a regulação. Assim, ela não explicaria por que tanto mercados
extremamente atomís cos quanto mercados muito concentrados obtêm regulação, ou melhor, a teoria consegue explicar
qualquer uma das situações, mas não o paradoxo entre elas.
Um dos principais teóricos da regulação econômica, S gler, baseou seu modelo nos custos de informação e organização.
Sua análise sobre a demanda e a oferta por regulação chega a uma conclusão claramente tributária do trabalho de Mancur
Olson (The logic of collec ve ac on, de 1965).

Para S gler, a regulação é adquirida pela indústria, além de concebida e operada fundamentalmente em seu bene cio.

Assim, os produtores sempre serão beneficiados pela regulação estatal oferecida pelas agências reguladoras, pois grupos
menores têm menores custos de organização e tendem a ser favorecidos na disputa com grupos maiores e de maior custo.
Na mesma linha, Edson Nunes chega a afirmar que a regulação é uma mercadoria monopolista de Estado fazendo com
que o aparato regulatório se torne um mercado, onde seja possível “comprar” e “vender” regulação.15
Por seu turno, Peltzman ressalta que não só a indústria pode capturar a autoridade regulatória. Por vezes, o governo
atenderá não somente às pressões dos produtores, pois há tendência de maximização da u lidade polí ca total dos re-
guladores na alocação dos bene cios entre os grupos interessados. Ou, conforme o autor, o regulador obje va fazer cada
indivíduo (desde que tenha algum peso polí co marginal) o mais feliz possível.16
Assim, Peltzman demonstra que os teóricos de Chicago ter-se-iam afastado da visão segundo a qual a regulação exis ria
apenas para beneficiar os produtores, para encará-la como fruto de uma polí ca de coalizões a fim de beneficiar diferentes
grupos de interesse envolvidos no jogo regulatório.
Nessa linha, as polí cas regulatórias são apontadas por Rebello como polí cas de soma posi va. Isto significa dizer que a
expecta va é que todos os setores afetados sejam ganhadores pelo bem público gerado, mesmo que as soluções não sejam
unânimes, ou que se escolha a segunda melhor alterna va, no caso de não haver ampla maioria polí ca.17

Para saber mais!

Teoria Econômica da Regulação: principais contribuições

Primeiro
• Os grupos compactos e bem-organizados obtêm mais bene cios da regulação estatal do que grupos maiores e difusos.
• Dessa forma, as a vidades de regulação estatal tendem a privilegiar os produtores, porque esses em geral são mais
bem organizados.
• Para Peltzman, entretanto, a coalizão dominante deve também incluir algumas categorias de consumidores.

Segundo
• A polí ca regulatória em geral busca maximizar a distribuição polí ca de recursos entre os membros de uma coalizão.
• Assim, com o passar do tempo, a tendência é a cristalização dessa distribuição, em que pesem as alterações nas condi-
ções de demanda ou de custos.
• É possível, ainda, que haja a implantação de mecanismos de subsídios cruzados.
• Nesse caso, ocorrerá o subsídio de preços a serem pagos por consumidores com custos de fornecimento mais elevados
pelos recursos dos preços pagos por outros consumidores.

Terceiro
• Os reguladores são sensíveis a perdas de bem-estar provocadas pela a vidade regulatória, pois esta gera distribuição
de riqueza e, consequentemente, bene cios polí cos para os reguladores.
• Em decorrência, evitam-se ações regulatórias capazes de reduzir a riqueza disponível para distribuição, pois, caeteris
paribus, elas promoveriam a redução de ganhos polí cos provenientes da regulação.

REGULAÇÃO E AGÊNCIAS REGULADORAS: O PARADIGMA NORTEͳAMERICANO

A par r do final do século XIX, a a vidade regulatória começou a ser operada nos EUA por meio de polí cas executadas
pelas agências independentes.
Pode-se dizer que a atuação de tais entes na regulação de mercados foi objeto de controvérsias desde o seu nascimento.
Isso porque houve durante todo o século XX muito debate a respeito da legi midade das agências reguladoras indepen-
dentes, ques onando-se sua própria existência e formato ins tucional.
REGULAÇÃO

15
NUNES, Edson. O quarto poder: gênese, contexto, perspec va e controle das agências reguladoras. Paper submeƟdo ao II Seminário Internacional sobre Agências
Reguladoras de Serviços Públicos. Brasília: Ins tuto Hélio Beltrão, 25 de Setembro de 2001, p. 2. mimeo.
16
PELTZMAN, S. A teoria econômica da regulação depois de uma década de desregulação. In: MATTOS, Paulo. Regulação econômica e democracia: o debate nor-
te-americano. São Paulo: Ed. 34, 2004.
17
REBELLO, Lêda Maria de Vargas. Polí cas regulatórias no setor saúde. Rev. Univ. Rural, Sér. Ciênc. Humanas, v. 23, n. 2, p. 151-60, Rio de Janeiro, jul.-dez. 2001.

21
 Além do debate público e acadêmico, sua forma de operação gerou demandas judiciais que arguiram a legalidade de
suas a vidades na regulamentação e na imposição de penalidades aos agentes econômicos.
Tal controvérsia atravessou pra camente todo o século XX, mas apresenta momentos marcantes que culminaram na
disseminação desses órgãos, na harmonização de seus procedimentos por meio de legislação disciplinadora, e no controle
e coordenação de sua atuação.
De fato, a primeira agência reguladora federal independente, a Interstate Commerce Commission (ICC), foi criada nos
EUA em 1887. O obje vo daquela Commission era regulamentar serviços de transporte ferroviário para impedir a imposição
de tarifas abusivas e prá cas discriminatórias naquele mercado.
A criação de agências reguladoras no plano federal dos EUA ocorreu quando vários estados já nham estruturado suas
agências regulatórias, criadas inicialmente como órgãos de assessoria nos assuntos ferroviários. Essas agências não possuíam
mandato para fixar tarifas, e atuavam apenas emi ndo recomendações para a administração das ferrovias.

Para saber mais!

O ICC surge exatamente cem anos depois de promulgada a Cons tuição norte-americana, a qual reserva amplos poderes
aos Estados daquela Federação. Tais poderes são consubstanciados na Emenda X, datada de 1791, que prevê que os po-
deres não delegados aos Estados Unidos, nem negados aos Estados da federação, são reservados aos Estados ou ao povo.
Trata-se de uma concepção que valoriza o poder local, diferentemente da tradição brasileira, que concentra o poder no
âmbito federal.

Somente a par r de 1871 houve a criação de agências reguladoras com poderes ampliados nos estados de Illinois, Iowa,
Minnesota e Wisconsin. Além da fixação de tarifas, esses órgãos atuavam no acompanhamento econômico do setor ferro-
viário, com destaque para as fusões e concentrações, buscando impossibilitar a diminuição da concorrência no mercado.
O rápido crescimento das a vidades regulatórias dos estados pôde ser notado em 1887, quando o Congresso nor-
te-americano criou a ICC e já havia agências reguladoras do setor ferroviário em 25 estados. A tendência de crescimento
nos estados con nuou e na década de 1920 podiam-se encontrar agências reguladoras em mais de dois terços dos estados
da federação norte-americana, atuando não só em transporte ferroviário, mas também em setores de rede como telefonia
e telégrafos, e gás e energia elétrica.
Logo após a estruturação do sistema do Federal Reserve (que funciona com o banco central norte-americano) e a criação
do imposto de renda, em 1913, foram criadas a Federal Trade Commission (1914), a Federal Power Commission (1920), e a
Federal Radio Commission (1929). Esta úl ma, transformada na Federal Communica ons Commission por meio do Federal
Communica ons Act, aprovado pelo Congresso norte-americano em 1934.
A preocupação que mo vou a criação de tais órgãos reguladores desde aquela época foi a necessidade de se combaterem
as “falhas de mercado”, possibilitando, dessa forma, coibir o abuso de poder econômico na operação de determinados agentes.
Vale lembrar que ainda no final do século XIX, em 1890, foi aprovado o Sherman Act, des nado a combater o compor-
tamento monopolista de mercado das firmas. A ín ma relação entre defesa da concorrência e regulação de mercados nos
EUA data já dessa época.

Para saber mais!

A ideia-força do Sherman Act, que ainda é a principal legislação an truste dos EUA, é considerar ilegal qualquer compor-
tamento em forma de contrato, combinação ou conspiração para restringir o comércio.
Sua concepção é claramente inspirada na visão filosófica liberal (an monopolista) de Adam Smith (1723-1790), em A
Riqueza das Nações.

Foi esta legislação que orientou todo o processo que culminou em 1913 na fragmentação do monopólio exercido pelas
célebres empresas de John Rockefeller, a Standard Oil Company.
Nunes explica que a ins tuição de a vidades regulatórias nos EUA contou com o apoio do movimento progressista do
final do século XIX. Os Progressistas, intelectuais das novas disciplinas das ciências sociais, como sociologia, economia, ciência
polí ca e antropologia, defendiam a regulamentação de a vidades econômicas pelo Estado, a estruturação e especialização
de burocracias estatais, bem como o estabelecimento de ligação entre a universidade e os governos. Tais bandeiras pro-
gressistas, lembra Nunes, permanecem como caracterís cas enraizadas na sociedade norte-americana até hoje, inclusive
as concernentes à polí ca regulatória estatal.18
Ensejada pela Depressão de 1929, e pela consequente implementação do New Deal (1933-1939) no governo Roosevelt,
houve a ampliação do arsenal regulatório nos EUA. O fortalecimento da esfera federal se deu a par r de uma ampla reforma
administra va que incluiu a criação de um número significa vo de novas agências reguladoras.
Entre outras agências, foram criadas a Securi es and Exchange Commission e o Civil Aeronau cs Board. Naquela época,
a crença de que o mercado precisava de um controle mais efe vo por parte do poder do Estado ganhou força e as agências
puderam se proliferar e desenvolver.
Sunstein, entretanto, lembra que as agências administra vas dos EUA não surgiram com o New Deal. Elas são parte do
governo desde o início da República norte-americana. Entretanto, o autor esclarece que a chamada “moderna agência re-
guladora” é um fenômeno recente daquele país: “foi somente com o New Deal que a figura da moderna agência tornou-se
um elemento marcante do governo norte-americano”.19
REGULAÇÃO

Entre a elaboração da Cons tuição dos EUA e a Guerra Civil foram criadas onze agências; entre 1865 e a virada do século,
outras seis; de 1900 até a Primeira Guerra, foram criadas nove; outras nove agências entre 1918 e a crise de 1929. No entanto,
18
NUNES, Edson. O quarto poder: gênese, contexto, perspec va e controle das agências reguladoras. Paper submeƟdo ao II Seminário Internacional sobre Agências
Reguladoras de Serviços Públicos. Brasília: Ins tuto Hélio Beltrão, 25 de Setembro de 2001, p. 2. mimeo.
19
SUNSTEIN, Cass R. O cons tucionalismo após o New Deal. In: MATTOS, Paulo (coord.). Regulação econômica e democracia: o debate norte-americano. São Paulo:
Ed. 34, 2004.

22
no período compreendido entre as décadas de 1930 e 1940 foram criadas nada menos que 17 novas agências no governo federal
dos EUA. Houve também a produção de mais regras para o sistema financeiro e explicitou-se a noção de falhas de mercado.

Para saber mais!

Em face do aumento de demandas judiciais e da preocupação em manter harmonia na interação entre os poderes, o Poder
Judiciário dos EUA impôs às agências reguladoras daquele país alguns critérios de atuação, quais sejam:
• a imposição de penalidades pelas agências deveria ser condicionada à existência de expressa previsão legal para este fim;
• as agências deveriam observar um processo de decisão determinado, de preferência estabelecido na legislação que as
criou;
• haveria possibilidade de revisão judicial dos atos pra cados pelas agências; e
• as agências deveriam observar a correta instrução processual para propiciar o controle judicial de seus atos.

De qualquer forma, as crí cas à atuação reguladora das agências não cessaram. Mas elas encontraram jus fica va para
sua atuação com base na delegação de competências do Congresso de legislar sobre o comércio.
A grande força que as agências de nham estava, entretanto, na sua especialização técnica, que lhes garan a autori-
dade para jus ficar sua atuação em determinados setores nos quais havia risco de ocorrência de falhas de mercado. Sua
atuação especializada disciplinava o mercado e garan a o seu correto funcionamento. O acúmulo técnico em determinadas
matérias era o que poderia sustentar a justa e correta decisão das agências na regulação de setores complexos e di ceis de
acompanhar por parte dos poderes Legisla vo e Judiciário.
Numa perspec va histórica, pode-se dizer que os EUA vêm de uma tradição em que imperava o liberalismo ortodoxo
(até cerca de 1887), e transitaram por uma forte regulação estatal promovida pelo New Deal. Esta regulação foi grada va-
mente atenuada no Pós-Segunda Guerra até, durante a década de 1980, haver um amplo processo de desregulamentação.
Justen Filho, para caracterizar o intenso processo de proliferação e diferenciação ins tucional de órgãos reguladores
naquele país, iden fica “duas ondas” de criação das agências nos EUA.
A primeira, caracterizada pela intervenção econômica, é aquela que se relaciona com o New Deal, quando nos anos 1930
e 1940 foram criadas inúmeras agências federais para atuar nos mais diversos setores da vida econômica norte-americana.
Seus obje vos seriam relacionados à superação das falhas do mercado, de maneira a controlar o poder econômico. Já a
“segunda onda” teria ocorrido a par r dos anos 1960, quando se destaca a incompetência do mercado para produzir re-
sultados não econômicos necessários.20
É possível iden ficar, entretanto, dois movimentos regulatórios dis ntos a par r da década de 1970. Apesar do movimento
de desregulamentação, nesta época foram criadas diversas novas agências nos EUA, que se relacionam com a proteção dos
consumidores em áreas nas quais seus direitos ainda se encontravam desguarnecidos (são exemplos os direitos ambientais
e os direitos trabalhistas).21 Em meados da década de 1970, todos os estados da federação norte-americana já contavam
com agências regulatórias.
De fato, pode-se considerar que as agências reguladoras foram as grandes responsáveis pela aprovação em 1946 do
Administra ve Procedure Act, que surgiu em decorrência dos fortes ques onamentos rela vos à discricionariedade admi-
nistra va daqueles órgãos.

O Administra ve Procedure Act define procedimentos inerentes à atuação dos entes reguladores dos EUA, a fim de que
cumpram determinados requisitos para a produção de regulamentos, decisões processuais e julgamento dos casos en-
volvidos no trabalho das agências.

As manifestações poderiam ser encaminhadas por escrito ou feitas oralmente durante audiências convocadas e reali-
zadas especificamente para este fim.
Todas as manifestações do público são registradas e guardadas pela agência, e devem necessariamente ser consideradas
no processo de construção das decisões e formulação das regulamentações finais.
As agências não podem elaborar regulamentos que não explicitem seus fundamentos e pressupostos.
Dessa forma, o processo de par cipação social acabou se tornando ins tucionalizado, pois permi u a oportunidade de
o público conhecer previamente a concepção e as proposições das agências para assuntos que muitas vezes são controver-
dos e tem impacto importante na vida dos cidadãos.
O Administra ve Procedure Act criou também a figura dos juízes administra vos nas agências, responsáveis pelo jul-
gamento de processos conduzidos no âmbito desses órgãos, e os quais man nham independência em relação à direção
das agências.

Para saber mais!

Aragão ressalta que as a vidades regulatórias executadas pelas agências reguladoras “foram se mul plicando de tal forma
que hoje o direito administra vo norte-americano é pra camente confundido com o direito das agências”.
Na mesma linha, Shecaira afirma que nos EUA o Estado administra e intervém nos mais diversos assuntos por meio da
presença de suas agências reguladoras. Assim, para a autora, o direito administra vo norte-americano é construído a
par r da criação das agências.
ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências reguladoras e a evolução do direito administraƟvo econômico. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005.
REGULAÇÃO

SHECAIRA, Cibele Cris na Baudassa Muniz. A competência das agências reguladoras nos EUA. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (org.). Direito Regulató-
rio: temas polêmicos. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2004.

20
JUSTEN FILHO, Marçal. O direito das agências reguladoras independentes. São Paulo: Dialé ca, 2002.
21
MATTOS, Paulo Todescan Lessa. Regulação Econômica e democracia: contexto e perspec vas na compreensão das agências de regulação no Brasil. In: FARIA, José
Eduardo (org.). Regulação, direito e democracia. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2002.

23
 Reforçou-se, dessa forma, o ins tuto do devido processo legal nas agências, garan do por medidas de universalismo de
procedimentos como a correta instrução processual, a fundamentação das decisões, o contraditório e ampla defesa das partes.

Para saber mais!

Todos esses desenvolvimentos ins tucionais relacionados à história da regulação nos EUA redundaram na pressão por
maior par cipação de públicos diversificados na construção das decisões dos agentes reguladores.

A necessidade de um marco legal mais claro para o trabalho das agências era uma premissa que não se esgotava no
Administra ve Procedure Act, mas avançava sobre a legislação das próprias agências, incluindo-se também as polí cas
setoriais que elas deviam alcançar.
De igual maneira, a eficiência do trabalho desses órgãos reguladores, aliada aos custos associados ao seu próprio tra-
balho e às regras impostas à conduta dos agentes foi uma preocupação constante. O aspecto relacionado à conduta dos
reguladores, em sua relação com as indústrias por eles reguladas, e a possibilidade de estabelecimento de conchavos entre
ambos, terminou por gerar na década de 1960 a aplicação da chamada teoria da captura às agências reguladoras.
Essa par cipação necessariamente deveria ser transparente e orientada para os interesses sociais mais amplos, como os
direitos dos consumidores, questões relacionadas ao meio ambiente e outros pos de direitos cole vos ou difusos. Também
empurrou as agências para um acompanhamento mais próximo do Congresso, que passou a receber relatórios e os próprios
dirigentes das agências em suas comissões com o obje vo de tornar o controle polí co mais sistemá co.
A construção desse ambiente ins tucional proporcionou a incorporação de tais valores e comportamentos por grande
parte das agências reguladoras dos EUA, o que também serviu de modelo para inspirar a definição dos marcos ins tucionais
de sistemas regulatórios, em maior ou menor grau, por todo o mundo.
Por outro lado, a atuação do Poder Execu vo na supervisão e coordenação das agências se dá principalmente por meio
do Office of Management and Budget (OMB).
Além de cuidar da elaboração do orçamento geral do Governo, o que lhe imputa operar com o estabelecimento de
prioridades, este órgão tem promovido a coordenação do trabalho regulador do Governo Federal por meio da formulação
e disseminação de critérios balizadores da atuação das agências.
Outras a vidades de destaque para o OMB são relacionadas às funções propriamente gerenciais, que têm sido desenvol-
vidas no campo da avaliação e da integração entre os órgãos, com o intuito de melhorar o desempenho de cada organismo
administra vo, bem como da administração pública no seu conjunto.
A atuação do OMB na área regulatória se dá principalmente por meio do trabalho do Office of Informa on and Regu-
latory Affairs (OIRA), criado em 1980.
Os princípios administra vos e técnicos indicados pelo OMB podem ser considerados importantes para propiciar uma
harmonia entre as a vidades das agências, dotando o sistema regulatório como um todo de maior previsibilidade e esta-
bilidade, condições fundamentais para a operação dos agentes econômicos no mercado.

Para saber mais!

O OIRA possui atualmente pouco mais de 50 especialistas em economia, polí cas públicas, esta s ca e tecnologia da
informação, entre outras matérias, a maioria deles funcionários de carreira trabalhando em tempo integral, com a função
de analisar toda a produção de impacto regulatório das agências federais dos EUA.

Destaque-se que é previsto nas atribuições do OMB a função de revisão técnica, administra va e legal dos atos regula-
tórios, normalmente elaborados sob a forma de regulamentos, emanados pelas agências.
Neste caso, porém, revisão adstrita às agências reguladoras que não têm caráter independente, ou seja, aquelas vincu-
ladas à estrutura da administração pública do Poder Execu vo, chamadas de execu ve boards.
O trabalho de revisão, baseado na Execu ve Order 12866, de 1993 (e suas atualizações), consiste na análise de impacto
regulatório com o obje vo de reconhecer a vidades regulatórias que estejam em desacordo com a polí ca geral do governo
ou com a polí ca adotada para o setor em que a agência atua.
Tal trabalho é realizado a par r da elaboração pelas agências de um relatório de análise do impacto regulatório, que
em termos gerais deve apoiar as decisões da agência para a adoção de um instrumento de regulação (normalmente uma
regulamentação).
O relatório deve apontar argumentos e evidências sobre o futuro regulamento que, por um lado, não impliquem um
custo maior que a inação do regulador, ou seja, que os bene cios da regulação suplantem os seus custos inerentes e, por
outro, que os critérios u lizados sejam os mais adequados para a resolução daquele caso específico.
Podem-se classificar as agências norte-americanas segundo diferentes critérios, sendo os mais importantes os que as
dividem em agências reguladoras e agências não reguladoras, e em agências execu vas e agências independentes.
As agências reguladoras têm delegação do Congresso para exercer poderes norma vos e de decisão, e resolver conflitos
entre a Administração Pública e os cidadãos, ou mesmo entre os cidadãos.
As não reguladoras, por seu turno, seriam aquelas prestadoras de serviços sociais, concedendo bene cios aos menos
REGULAÇÃO

favorecidos.
Para o outro critério, que define as agências norte-americanas em execu vas e em independentes, a diferença está na
possibilidade de des tuição de seus dirigentes pelo Presidente da República
Nas primeiras, existe a hipótese de des tuição pelo Presidente, enquanto nas independentes a des tuição só é possível
se realizada pelo Congresso e nas hipóteses estabelecidas na sua lei de criação.

24
 Para saber mais!

Principais caracterísƟcas do modelo das agências de regulação norte-americanas:

• especificidade: obje vos de atuação relacionados a setores específicos da a vidade econômica;
• discricionariedade técnica: fundamentação das decisões em critérios técnicos, embasando seu entendimento em ma-
térias de fato, estas fora do alcance do controle judicial; e
• neutralidade: postura não polí ca permeando sua atuação, distanciando suas tomadas de decisões da influência dos
grupos de pressão.
Fonte: CARVALHO, Ricardo Lemos Maia L. de. As agências de regulação norte-americanas e sua transposição para os países da civil law. In: DI
PIETRO, Maria Sylvia Zanella (org.). Direito Regulatório: temas polêmicos. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2004.

Vale lembrar, ainda, conforme indicado pelo Administra ve Procedure Act, que a atuação das agências reguladoras nos
Estados Unidos, para criar a possibilidade de par cipação de setores interessados no processo de construção das decisões,
deve reger-se pela:
• fundamentação das decisões adotadas;
• documentação do processo decisório; e
• pela informação da sociedade em geral.

REFORMA DO ESTADO DA DÉCADA DE 1990 E A CRIAÇÃO DAS AGÊNCIAS REGULADORAS

NO BRASIL
No Brasil, a história da a vidade de regulação da economia confunde-se com a história de construção estatal no País.
A par r do processo de state building da Era Vargas, houve no País vários processos de reforma do Estado. As reformas
buscaram, em sen do amplo, aperfeiçoar o arranjo ins tucional e o funcionamento do Estado brasileiro, construir e orga-
nizar sua burocracia, incrementar a capacidade de controle e coordenação das suas mais variadas a vidades, visando ao
equacionamento de problemas de ordem econômica e de sustentação polí ca do governo.
As reformas do Estado implementadas na década de 1990 seguem a trilha de certa cadência reformista no Brasil que,
de décadas em décadas, promove verdadeiras ondas reestruturantes, marcadas pelos amplos processos levados a cabo no
País em 1938 e 1967.

Para saber mais!

No Brasil, a intervenção e regulação no mercado foram realizadas pelo Estado por meio dos conselhos e ins tutos criados
mais intensamente a par r da década de 1930.

• 1906: Convênio de Taubaté (regulação da produção interna do grão de café, administrando a distribuição de cotas aos
estados produtores).
• 1931: Conselho Nacional do Café.
• 1933: Ins tuto do Açúcar e do Álcool.
• 1934: Códigos de Águas e de Minas.
• 1938: Ins tuto Nacional do Mate e Conselho Nacional do Petróleo.
• 1939: Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica.
• 1944: Conselho Nacional de Polí ca Industrial e Comercial.

Argumentos para a reforma do Estado no Brasil, mais especificamente para a reforma administra va da década de 1990,
podem ser encontrados em documentos do então Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (Mare), bem
assim na produção acadêmica do ex-ministro Bresser Pereira, ideólogo da reforma à frente daquele Ministério. O obje vo
geral dessa reforma administra va seria o de “transitar de uma administração pública burocrá ca para a gerencial”.22
Documento orientador da reforma, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,23 foi apresentado pelo MARE
como solução para a chamada “crise do Estado”. Ou seja, o próprio Estado seria a causa do descontrole fiscal, da redução
nas taxas de crescimento econômico, do aumento do desemprego e dos elevados índices de inflação.
O Plano propõe cinco conjuntos de medidas para a crise do Estado, dentre as quais a reforma do aparelho do Estado, com
vistas a aumentar sua “governança”. Aparelho do Estado significando a administração pública em sen do amplo, e Estado,
por sua vez, compreendendo adicionalmente o sistema cons tucional-legal.
O reforço à governança do Estado seria realizado pela transição da administração pública burocrá ca para uma adminis-
tração pública gerencial. Administração pública burocrá ca foi qualificada como eminentemente rígida e ineficiente, voltada
para si própria e para o controle interno. Administração pública gerencial seria, por outro lado, flexível e eficiente, voltada
para o atendimento do cidadão. Para Bresser-Pereira, a administração burocrá ca é lenta, cara, autorreferida, pouco ou
nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos.
O Plano apresenta ainda o obje vo de limitar a ação estatal a funções que lhes são próprias (Figura 1). Estão incluídas
nesse campo as funções rela vas ao “núcleo estratégico” e as funções ditas “exclusivas”. O primeiro formado pelos Poderes
REGULAÇÃO

Legisla vo e Judiciário, Ministério Público e Poder Execu vo (presidente da República, ministros e seus assessores diretos,
responsáveis pelo planejamento e formulação das polí cas públicas). O segundo compreendendo as funções de regula-
22
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da administração pública burocrá ca à gerencial. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos e SPINK, Peter Kevin (orgs.). Reforma do Estado
e administração pública gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 2005, p. 264.
23
BRASIL. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado. Câmara da Reforma do Estado da Presidência da República. Brasília, 1995.

25
 mentação, fiscalização e fomento. Este é o caso das agências reguladoras, em cujas competências incluem-se as funções
de regulamentação e de fiscalização de produtos e serviços.
Embora o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado enfa ze a necessidade de regulação dos mercados, o modelo
de Agências Reguladoras não foi contemplado na sua elaboração. Na realidade, as agências reguladoras surgem, enquanto
proposta, em 1996.24

Setores do Estado, formas

de propriedadee de administração.

Fonte: Adaptado de Brasil, 1995.

Um dos principais documentos oficiais que contém a jus fica va para a criação das agências reguladoras é Construção
do Marco Legal dos Entes Reguladores, uma recomendação aprovada pelo Conselho de Reforma do Estado (CRE), em maio
de 1996.
A par r de uma visão sobre um aparato regulatório “enorme, obsoleto, burocra zante e, em essência, intervencionis-
ta”, a recomendação propugna a “formulação de uma polí ca regulatória que dê consistência e coerência às propostas de
governo”, obje vando a “definição de um padrão de marco para a criação ou reforma de agências reguladoras”. Para dar
cabo a tal proposta, diagnos cou-se “a necessidade de estabelecimento de critérios gerais para a criação de en dades de
fiscalização e regulação de serviços públicos”.
Princípios para atuação dos entes reguladores
(Recomendação de 31 de maio de 1996,
do Conselho de Reforma de Estado)

Princípios para enƟdades de fiscalização e regulação de

serviços públicos
• autonomia e independência decisória do ente regulador;
• ampla publicidade das normas per nentes ao ente regula-
dor, de seus procedimentos e decisões e de seus relatórios
de a vidade, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas
em lei;
• celeridade processual e simplificação das relações man -
das entre o ente regulador e os consumidores, usuários e
inves dores;
• par cipação de usuários, consumidores e inves dores
no processo de elaboração de normas regulamentares,
em audiências públicas, na forma que vier a ser regulada
em lei;
• limitação da intervenção do Estado, na prestação de ser-
viços públicos, aos níveis indispensáveis à sua execução.
ObjeƟvos da função regulatória
• promover e garan r a compe vidade do respec vo mer-
cado;
• garan r os direitos dos consumidores e usuários dos ser-
viços públicos;
• es mular o inves mento privado, nacional e estrangeiro,
nas empresas prestadoras de serviços públicos e a vidades
correlatas;
• buscar a qualidade e segurança dos serviços públicos,
aos menores custos possíveis para os consumidores e
usuários;
• garan r a adequada remuneração dos inves mentos rea-
lizados nas empresas prestadoras de serviço e usuários;
• dirimir conflitos entre consumidores e usuários, de um
lado, e empresas prestadoras de serviços públicos;
• prevenir o abuso do poder econômico por agentes pres-
tadores de serviços públicos.

Para a implantação da administração pública gerencial seria necessária a ins tuição de agências execu vas e de agências
reguladoras, chamadas genericamente de “agências autônomas”.25
REGULAÇÃO

Durante a reforma do Estado dos anos 1990, o Governo Federal propôs dois modelos de agências autônomas, as regu-
ladoras e as execu vas.
24
SANTANA, Ângela. Agências execu vas e agências reguladoras – o processo de agencificação: pressupostos do modelo brasileiro e balanço da experiência. In: Mi-
nistério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Balanço da reforma do Estado no Brasil: a nova gestão pública. Brasília: MP/SEGES, 2002, p. 76.
25
“As a vidades exclusivas de Estado deverão ser em princípio organizadas através do sistema de ‘agências autônomas’”. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da adminis-
tração pública burocrá ca à gerencial, op. cit., p. 259.

26
 Ao se falar em agências autônomas, é preciso estabelecer a diferenciação entre as agências execu vas e as agências
reguladoras.
Segundo Bresser Pereira, as agências execu vas diferenciam-se das reguladoras porque são “entes públicos mais autôno-
mos em relação ao governo, uma vez que a elas compete cumprir polí cas de Estado, de caráter mais amplo e permanente,
em defesa do cidadão, não devendo, por isso, estar subordinadas a prioridades e diretrizes de um governo específico”.26
As reguladoras, portanto, teriam como principal diferencial sua maior autonomia em relação ao núcleo do governo,
ou seja, a Presidência da República e os ministérios. Essa maior autonomia é caracterizada por uma série de atributos,
destacando-se independência decisória, autonomia administra vo-financeira, ausência de vinculação hierárquica (subor-
dinação) ao Ministério supervisor, e estabilidade e mandato fixo dos dirigentes.
A reforma regulatória teve como principal finalidade “atrair inves dores privados e dar-lhes meios e incen vos para
operar eficientemente e expandir a capacidade de oferta”. Tal propósito se daria basicamente por meio da separação da
“concepção de polí ca das a vidades regulatórias e comerciais, ficando a polí ca com o ministério responsável pelo setor,
a regulação sendo confiada a uma agência independente e as a vidades comerciais deixadas com estatais, que deveriam
ser priva zadas”.27
As agências reguladoras deveriam, então, apresentar um conjunto mínimo de caracterís cas ins tucionais que as per-
mi ssem levar a cabo a reforma regulatória: “essas agências deveriam gozar de independência administra va e financeira
e se orientar pelos obje vos de incen var o inves mento e a eficiência, transferir os ganhos de produ vidade para os
consumidores, e proteger os inves dores privados do risco de expropriação administra va”.28
Tais entes regulatórios têm atribuições administra vas relacionadas à “fiscalização dos serviços e ao cumprimento das
condições ditadas pelos contratos de concessão, abrangendo desde o controle sobre a fixação de tarifas até as sanções de
natureza disciplinar”. Além das atribuições administra vas, às agências compete ampla gama de poderes regulamentares,
“tanto em matéria de segurança e de procedimentos técnicos, medição e faturamento dos consumos, controle e uso de
medidores, acesso a imóveis de terceiros e qualidade dos serviços prestados, quanto em matéria de aplicação de sanções”.29
Em outros países, há tendência pela especialização das agências, entendida como “a criação de uma agência para cada
a vidade, ou a criação de um único órgão para a regulação e fiscalização dos serviços públicos concedidos”.30
No Brasil, também se pode falar em especialização das agências reguladoras, na medida em que temos agências atuando
em setores econômicos específicos e regulando mercados setoriais (Quadro 3).

FINALIDADE INSTITUCIONAL DAS AGÊNCIAS REGULADORAS FEDERAIS BRASILEIRAS

Agência Finalidade InsƟtucional
Regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica, em conformidade
Aneel
com as polí cas e diretrizes do governo federal (art. 2º da Lei nº 9.427/1996).
Anatel Regular as telecomunicações (art. 8º da Lei nº 9.472/1997).
Promover a regulação, a contratação e a fiscalização das a vidades econômicas integrantes da indústria do petró-
ANP
leo, do gás natural e dos biocombus veis (art. 8º da nº 9.478/1997, com redação dada pela Lei nº 11.097/2005).
Promover a proteção da saúde da população, por intermédio do controle sanitário da produção e da comer-
cialização de produtos e serviços subme dos à vigilância sanitária, inclusive dos ambientes, dos processos,
Anvisa
dos insumos e das tecnologias a eles relacionados, bem como o controle de portos, aeroportos e de fronteiras
(art. 6º da Lei nº 9.782/1999).
Promover a defesa do interesse público na assistência suplementar à saúde, regulando as operadoras setoriais,
ANS inclusive quanto às suas relações com prestadores e consumidores, contribuindo para o desenvolvimento das
ações de saúde no País (art. 3º da Lei nº 9.961/2000).
Implementar, em sua esfera de atribuições, a Polí ca Nacional de Recursos Hídricos, integrando o Sistema Nacional
Ana
de Gerenciamento de Recursos Hídricos (art. 3º da Lei nº 9.984/2000).
Implementar, em suas respec vas esferas de atuação, as polí cas formuladas pelo Conselho Nacional de
Integração de Polí cas de Transporte e pelo Ministério dos Transportes, segundo os princípios e diretrizes
Antaq e
estabelecidos nesta Lei; e
ANTT
Regular ou supervisionar, em suas respec vas esferas e atribuições, as a vidades de prestação de serviços e de
exploração da infraestrutura de transportes, exercidas por terceiros (incisos I e II do art. 20 da Lei nº 10.233/2001).
Ancine Fomentar, regular e fiscalizar a indústria cinematográfica e videofonográfica (art. 5º da MP nº 2.228-1/2001).
Regular e fiscalizar as a vidades de aviação civil e de infraestrutura aeronáu ca e aeroportuária (art. 2º da Lei
Anac
nº 11.182/2005).

As agências reguladoras surgem, pois, como produto da reforma regulatória. Apresentam-se, ainda, como instrumento
para a atuação do Estado na regulação de mercados, notadamente naqueles casos em que serviços públicos passaram a
ser exercidos porque setores haviam sido priva zados.
REGULAÇÃO

26
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspec va internacional. São Paulo/Brasília: Ed. 34/Enap,
2002, p. 226.
27
PINHEIRO, Armando Castelar. Reforma regulatória na infraestrutura brasileira: em que pé estamos? In: SALGADO, Lucia Helena e MOTTA, Ronaldo Seroa da. (ed.)
Marcos regulatórios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: IPEA, 2005, p. 82.
28
Idem, ibidem.
29
WALD, Arnoldo e MORAES, Luiza Rangel de. Agências Reguladoras. Revista de Informação LegislaƟva, a. 36, n. 141, Brasília, jan./mar., 1999, p. 152-3.
30
WALD e MORAES, op. cit., p. 151.

27
 Desenho InsƟtucional das Agências Reguladoras Brasileiras

As agências reguladoras brasileiras configuram-se como autarquias públicas federais de caráter especial. Isso implica que
tais entes, apesar de se enquadrarem como en dades da Administração Pública indireta, dispõem de maior independência
em relação ao núcleo do governo. Isso porque têm natureza peculiar, por se tratarem de autarquias “especiais”, dotadas de
aspectos novos no ordenamento jurídico brasileiro.
Podem-se considerar como caracterís cas marcantes das agências reguladoras a independência administra va, auto-
nomia financeira, a ausência de vinculação hierárquica (subordinação) ao Ministério supervisor, e a estabilidade e mandato
fixo dos dirigentes.
Entretanto, ressalte-se que somente a úl ma caracterís ca pode configurar-se como dis n va das agências reguladoras,
visto que as demais, em maior ou menor grau, são encontradas em qualquer outra autarquia da Administração Pública
brasileira.
A nomeação dos dirigentes pelo Presidente da República, acompanhada de saba na pelo Senado, e a vedação para
sua demissão ad nutum (imo vada) são, pois, os aspectos que possibilitam às agências reguladoras um possível status de
novidades ins tucionais no Estado brasileiro.
Aragão resume que as agências reguladoras são autarquias em regime especial, com considerável autonomia em relação
à Administração centralizada, “incumbidas do exercício de funções regulatórias e dirigidas por colegiado cujos membros
são nomeados por prazo determinado pelo Presidente da República, após prévia aprovação pelo Senado Federal, vedada a
exoneração ad nutum”,31 ou seja, em razão da pura e simples vontade do chefe do Poder Execu vo.

“Isomorfismo InsƟtucional” das Agências Reguladoras Brasileiras

As caracterís cas especificamente rela vas ao mandato dos dirigentes, que devem passar por saba na no Senado Fe-
deral e contam com vedação para sua demissão ad nutum (imo vada), são as que diferenciam as agências reguladoras do
conjunto dos outros órgãos e ins tuições da Administração Pública.
Essas caracterís cas podem, portanto, ter funcionado como um forte incen vo para a adesão ao modelo de agências
reguladoras, em detrimento das execu vas. Parece ter havido um “efeito carona” das agências de segunda e terceira gera-
ções para emplacar um desenho ins tucional que lhes garan sse certo status diferenciado para sua cons tuição e atuação.

Para saber mais!

Para Mar ns, a segunda geração de agências reguladoras representou a flexibilização do modelo de agências indepen-
dentes. Nas palavras do autor: “Em síntese, já se sinalizava a u lização do modelo de agência reguladora como estratégia
de flexibilização (em busca do que se convencionou chamar jocosamente de ‘kit reguladoras’: mandato, carreira própria,
estrutura diferenciada de cargos comissionados, regras diferenciadas de licitação, de provisão de quadros temporários
etc.), que explodiu na terceira geração de agências reguladoras (ANA, Ancine, Antaq, ANTT)”.

Nesse sen do, fala-se na literatura32 na consagração do chamado “kit reguladoras”, que teria sido u lizado para a forma-
tação de agências que não seriam consideradas picamente reguladoras. Isso em função tanto de seus objetos de trabalho
quanto da estrutura do mercado e do setor em que atuam.

Nas palavras de Melo, “a implementação das primeiras agências ocorreu a par r de outubro de 1997 e o modelo observado
para a Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel e a Agência Nacional de Energia Elétrica – Aneel foi reproduzido
para as demais agências”.

A ideia de um isomorfismo organizacional, no caso brasileiro realizado a par r do desenho ins tucional da Aneel e da
Anatel, também é apontada por Melo.33
Apesar de diferenças marcadas pelo processo polí co de criação, bem como diferenças rela vas a sua configuração
ins tucional, as agências reguladoras brasileiras seguem um mesmo modelo geral, fruto dos obje vos semelhantes da
reforma regulatória, apontado para os mercados do setor da infraestrutura.

Gerações das Agências Reguladoras Brasileiras

Pode ser iden ficado um conjunto de agências reguladoras ditas de “primeira geração”, criadas em 1996 e 1997, e atu-
antes em setores da infraestrutura. Trata-se dos casos da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), da Agência Nacional
de Telecomunicações (Anatel), e da Agência Nacional do Petróleo (ANP). Santana34 ressalta que a criação de tais agências

31
ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências reguladoras e a evolução do direito administraƟvo econômico. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 275.
REGULAÇÃO

32
MARTINS, Humberto Falcão. Reforma do estado e coordenação governamental: as trajetórias das polí cas de gestão pública na Era FHC. In: ABRUCIO, Fernando Luiz
& LOUREIRO, Maria Rita (org.). O Estado Numa Era de Reformas: Os Anos FHC – Parte 1. Brasília: MP, SEGES, 2002, p. 250.
33
Nas palavras do autor, “a implementação das primeiras agências ocorreu a par r de outubro de 1997 e o modelo observado para a Agência Nacional de Telecomu-
nicações – Anatel e a Agência Nacional de Energia Elétrica – Aneel foi reproduzido para as demais agências”. MELO, Marcus André. PolíƟca regulatória: uma revisão
da literatura. BIB, Rio de Janeiro, 2º semestre de 2000, p. 8.
34
SANTANA, Ângela. Agências execu vas e agências reguladoras – o processo de agencificação: pressupostos do modelo brasileiro e balanço da experiência. In: Mi-
nistério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Balanço da reforma do Estado no Brasil: a nova gestão pública. Brasília: MP/SEGES, 2002.

28
obje vou tanto o monitoramento da qualidade dos serviços bem como o cumprimento de metas definidas nos contratos com
as respec vas operadoras (principalmente quanto à oferta dos serviços), quanto o estabelecimento de preços referenciais
e tarifas, criando um quase-mercado em ambientes de mercados monopolistas.
As chamadas agências de “segunda geração” seriam aquelas criadas em 1999 e 2000, mas ligadas a setores em que há
caracterís cas compe vas no mercado: Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) e a Agência Nacional de Saúde
Suplementar (ANS).
As agências classificadas como de “terceira geração” são a Agência Nacional de Águas (ANA), a Agência Nacional de
Transportes Aquaviários (Antaq) e a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), e a Agência Nacional do Cinema
(Ancine), todas criadas no período de 2000 e 2001. Estas também não atuantes em setores de mercado monopolista e
destacam-se pela grande heterogeneidade de objetos e naturezas. Por fim, houve mais recentemente a criação da Agência
Nacional de Aviação Civil (Anac), já durante o primeiro mandato do presidente Lula, e que não foi objeto de inclusão em
nenhuma dita “geração”. Também no seu caso não há relação com mercado monopolista.

Independência das Agências Reguladoras Brasileiras

Embora a qualificação das agências reguladoras como “independentes” tenha uso corrente, Aragão destaca que é mais
adequado se falar em autonomia do ente regulador, ou melhor, nas palavras do autor, “autonomia reforçada”.
Tal autonomia reforçada visa “propiciar a persecução estável, mais técnica possível, das polí cas públicas estabelecidas
em lei; e com a sucessão de vários presidentes da República ao longo do tempo, também o pluralismo no colegiado estará
assegurado”.35

Para saber mais!

“Podemos afirmar, dessa maneira, que todas as en dades da administração indireta possuem alguma autonomia, ainda
que muitas vezes seja uma autonomia quase que apenas nominal. Mas temos uma espécie de en dade da adminis-
tração indireta – as agências reguladoras – cuja autonomia, se comparada com a das demais, é bem maior, já que as
suas leis ins tuidoras fixam competências próprias e garan as para seu exercício de forma bem mais firme da que faz
ordinariamente.”
ARAGÃO, Alexandre dos Santos. Agências reguladoras e governança no Brasil. In: SALGADO, Lucia Helena e MOTTA, Ronaldo Seroa da. (ed.)
Marcos regulatórios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: IPEA, 2005, p. 130.

A constatação da necessidade de autonomia para as agências reguladoras ocorreu inicialmente na experiência nor-
te-americana. A par r de então foi desenvolvido o conceito de “captura”, ou seja, a tendência apresentada pelos órgãos
reguladores de responderem aos interesses das empresas prestadoras de serviços públicos.
Salgado & Mo a lembram que “a origem da ideia de que a regulação econômica deve ser exercida por agências com
autonomia técnica e decisória reside na preocupação com o problema da captura”.36 A independência decisória das agências,
sustentam Oliveira, Fujiwara e Machado, é fruto da independência financeira, estrutural e funcional. Tais caracterís cas
são importantes “para a adoção de soluções técnicas, e não polí cas, como frequentemente ocorre com os ministérios e
órgãos a eles subordinados”.37 Esta separação entre o técnico e o polí co redundaria na atribuição de um status de órgãos
de Estado às agências.
Vale ressaltar, entretanto, que a independência dos reguladores pode se configurar como o insulamento deste corpo
técnico frente ao setor regulado e ao próprio governo. Oliveira, Fujiwara e Machado defendem que a agência reguladora
ideal deveria ser dotada de independência, “exigindo uma mudança da cultura de centralização administra va que prevalece
no país desde os gabinetes do Império”. Dessa forma, os autores concluem que, em se tratando das agências reguladoras,
“a independência permite insular as instâncias de decisão técnica das pressões polí cas de toda ordem”.38
Wald & Moraes39 ressaltam que as agências reguladoras são subme das ao poder de supervisão e tutela do Poder Exe-
cu vo, pois na qualidade de pessoas jurídicas de direito público configuram-se como autên cas autarquias, encontrando-se
invariavelmente vinculadas a algum ministério ou secretaria.
Apesar disso, o termo “supervisão” não agrada aos dirigentes das agências, que em geral o iden ficam com a ideia
de controle, considerando seu exercício como um rompimento da autonomia das agências. A supervisão ministerial está
prevista (e ainda em vigor) desde a edição do Decreto-Lei nº 200, em 25 de fevereiro de 1967.
O quadro a seguir resume as caracterís cas envolvidas na origem das agências reguladoras criadas no País durante o
processo de reforma do Estado da década de 1990.
REGULAÇÃO

35
ARAGÃO, Alexandre dos Santos. Agências reguladoras e governança no Brasil. In: SALGADO, Lucia Helena e MOTTA, Ronaldo Seroa da. (ed.) Marcos regulatórios no
Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: IPEA, 2005, p. 137.
36
SALGADO, Lucia Helena e MOTTA, Ronaldo Seroa da. Introdução. In: SALGADO, Lucia Helena e MOTTA, Ronaldo Seroa da. (ed.) Marcos regulatórios no Brasil: o que
foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: IPEA, 2005, p. 10.
37
OLIVEIRA, Gesner; FUJIWARA, Thomas; MACHADO, Eduardo Luiz. A experiência brasileira com agências reguladoras. In: SALGADO, Lucia Helena e MOTTA, Ronaldo
Seroa da. (ed.) Marcos regulatórios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: IPEA, 2005, p. 169.
38
Idem, p. 189.
39
WALD, Arnoldo e MORAES, Luiza Rangel de. Agências Reguladoras. Revista de Informação Legisla va, a.36, n.141, Brasília, jan./mar., 1999, p. 163.

29
 Criação das agências reguladoras no Brasil

• Quinze anos de agências reguladoras no Brasil: maior inovação ins tucional no Estado nas úl mas décadas.
• Origem no processo de reforma do Estado da década de 1990 no Brasil.
• Inspiração no direito norte-americano.
• Novembro de 1995: Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
• Maio de 1996: Construção do Marco Legal dos Entes Reguladores (CRE).
• Atuação do Estado na regulação de mercados, notadamente nos priva zados.
• “Agencificação” (Luiz Alberto dos Santos40; Maria Sylvia Zanella Di Pietro41) ou “agenciamento” (Edson Nunes42).
• Agências autônomas  agências execu vas  agências reguladoras.
• Autarquias públicas federais de caráter especial: replicação em estados e municípios.
• Independência e autonomia: “autonomia reforçada” (Aragão).
• Independência administra va, autonomia financeira, ausência de subordinação.
• Marca do desenho ins tucional: mandato estável dos dirigentes.
• Mandato após saba na no Senado Federal.
• Vedação para demissão ad nutum.
• Forte incen vo para a adesão ao modelo de agências reguladoras.
• Gerações de agências: primeira (Aneel, Anatel e ANP), segunda (Anvisa, ANS) e terceira (ANA, Antaq, ANTT e Ancine),
e Anac.
• Efeito carona, isomorfismo organizacional, ou o chamado “kit reguladoras” (Mar ns).
• Desenhos ins tucionais diversos: contrato de gestão, ouvidoria, duração do mandato, recondução, definição do presi-
dente da agência, quarentena, consultas e audiências públicas, relação com órgãos de defesa da concorrência.
404142

Agências Reguladoras Brasileiras: Setores de Infraestrutura e Sociais

Além das diferenças entre agências execu vas e reguladoras, já comentadas, é possível ainda se falar em pos de agên-
cias, conforme sua orientação e campo de atuação.
Segundo Salgado43, são agências de governo, ou também denominadas de agências execu vas, as que executam as
polí cas e diretrizes de determinado governo. De outro lado, são as agências de Estado que comportam simultaneamente
tanto aspectos regulatórios quanto programá cos. Estas estariam relacionadas à regulação econômica no setor de infraes-
trutura enquanto as demais seriam responsáveis pela regulação social.
Gómez-Ibañez44 explica que o termo infraestrutura significa em baixo da estrutura e, em geral, setores que atuam na
infraestrutura envolvem serviços e equipamentos que se encontram embaixo do solo, como as encanações de água e esgoto,
ou mesmo os que estão na super cie, como ruas e estradas. As a vidades ligadas à energia elétrica e às telecomunicações
também são normalmente incluídas, mesmo que elas frequentemente sejam fornecidas por linhas estendidas em postes
e torres, e não no subsolo.
Normalmente, os serviços e equipamentos oferecidos por indústrias de infraestrutura são chamados de u lidades
públicas (public u li es). O que é comum à indústria de infraestrutura é elas envolverem redes (indústrias de redes) que
distribuem produtos ou serviços em um espaço geográfico, e na maioria dos casos as redes são intensivas em capital e os
inves mentos duráveis e imóveis.
O envolvimento do Estado na regulação de setores de infraestrutura se dá, segundo Gómez-Ibañez, principalmente em
face das seguintes razões: há elevado custo para estabelecer as redes de infraestrutura; bene cios são estendidos para
grandes populações (saneamento e água tratada promovem saúde pública, iluminação pública promove segurança); inves-
mentos em infraestrutura promovem crescimento econômico e sua distribuição pode combater a iniquidade; pode evitar
problemas ambientais e de segurança, especialmente se considerados como externalidades nega vas para os consumidores.
Entretanto, a razão mais importante para jus ficar a regulação da infraestrutura é que esses setores tendem a formar
monopólios. A natureza monopolís ca da infraestrutura decorre de fatores associados à inexistência de subs tutos per-
feitos ou a barreiras de entrada. Estas podem ser fixadas pelo governo, pela necessidade de contratos de longo prazo que
es pulem a necessidade de inves mentos duráveis e imóveis, ou inerentes à tecnologia da indústria, pela existência de
economias de escala.
Os setores da infraestrutura têm sido considerados pela literatura como os que mais demandariam a criação e atuação
de agências reguladoras independentes.

Para saber mais!

Indústrias de Rede

Conforme ensinam Pinto Jr. e Fiani, as indústrias de rede são um caso especial de monopólio natural.
Segundo os autores, as indústrias de rede exploram a mul plicidade de relações transacionais entre os agentes econômicos
situados em diferentes nós da rede, envolvendo um princípio de organização espacial e territorial.
REGULAÇÃO

40
SANTOS, Luiz Alberto dos. Agencificação, Publicização, Contratualização e Controle Social - possibilidades no âmbito da reforma do Aparelho do Estado. Brasília:
DIAP, 2000.
41
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Limites da função reguladora das agências diante do princípio da legalidade. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (org.). Direito Regulatório:
temas polêmicos. 2. ed. rev. ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 36.
42
NUNES, Edson. O quarto poder: gênese, contexto, perspec va e controle das agências reguladoras. Paper submeƟdo ao II Seminário Internacional sobre Agências
Reguladoras de Serviços Públicos. Brasília: Ins tuto Hélio Beltrão, 25 de Setembro de 2001, p. 2. mimeo.
43
SALGADO, 2003, op. cit., p. 36.
44
GÓMEZ-IBAÑEZ, José A. Regula ng infrastructure: monopoly, contracts, and discre on. US: Havard University Press, 2006.

30
 A par r desta definição, é fácil compreender por que as indústrias voltadas para a provisão de infraestrutura econômica
(eletricidade, gás, telecomunicações, transportes, água e saneamento básico) são caracterizadas como indústrias de rede.
As indústrias de rede são marcadas por três elementos que contribuem para a formação de um modo de organização
industrial par cular, quais sejam:
• a existência de externalidades;
• a importância das economias de escala;
• a ar culação em torno da infraestrutura propriamente dita – a infraestrutura de base que comporta os serviços de
transporte/transmissão do fluxo do produto – dos diferentes pos de serviços finais e do serviço de coordenação da
rede.

As indústrias de rede possuem como caracterís ca dis n va o fato de gerarem as externalidades de rede: o bene cio de um
usuário depende do número de usuários ligados à rede. O bene cio de um consumidor que dispõe de uma linha telefônica
depende diretamente do número de pessoas que estão conectadas, e com as quais ele pode se comunicar.
Como acontece em todos os casos de externalidades, trata-se de um problema de falha de mercado: como não há forma
de um consumidor remunerar outro pelo bene cio da adesão desse segundo à rede, há a possibilidade de não se alcan-
çar uma expansão eficiente da rede. Essa necessidade de garan r um nível adequado de interconexão pode demandar
a regulação do setor.
Além disso, o fato de que essas redes em geral apresentam economias de escala demanda regulação da entrada para se
evitar duplicação ineficiente de infraestrutura, com a consequente elevação de custos e perda de bem-estar.
Por úl mo, o fato de essas redes envolverem conexão direta com os consumidores gera um poder de mercado significa vo
para as empresas que administram essas redes, o que, associado com as vantagens derivadas de sua localização, geram
rendas extraordinárias, acabam por completar o conjunto de argumentos favoráveis à regulação.
As indústrias de redes eram tradicionalmente consideradas como monopólios naturais, com pesadas barreiras à entrada
e à saída que jus ficaram a presença a va do Estado na regulação dessas a vidades.
Fonte: PINTO Jr., Helder Queiroz & FIANI, Ronaldo. Regulação Econômica. In: KUPFER, David & e HASENCLEVER, Lia (Orgs.).
Economia industrial: fundamentos teóricos e prá cas no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2002, p. 515-43.

Agências Reguladoras: Competência NormaƟva e Princípio da Legalidade

Em importante ar go sobre a competência das agências reguladoras no direito brasileiro, Di Pietro45 discute os limites
dessa competência à luz do princípio da legalidade.
Em primeiro lugar, chama a atenção para os sen dos da palavra regulação: de um lado, como sinônimo de regulamentação
e, de outro, como um po diferente de direito, mais flexível, negociado, sujeito a mudanças para adaptação às alterações
ocorridas no objeto regulado.
Considerado o regulamento como ato estatal, unilateralmente imposto, baixado para dar fiel cumprimento à lei, cons-
tui competência priva va do Chefe do Poder Execu vo, indelegável a não ser na hipótese do ar go 84, inciso VI, alínea
a, da Cons tuição.
Como novo po de direito, pode ser baixado pelas agências, desde que resulte de negociação, de consenso, de par -
cipação dos interessados.
É um po de direito a que falta a caracterís ca da imposição unilateral de regras de conduta. Daí a previsão, nos Estados
Unidos, de um procedimento a ser necessariamente observado pelas agências para elaboração de seus regulamentos, sob
pena de ilegalidade.
Lá, as agências têm que se manifestar sobre as sugestões dos interessados e têm que mo var todas as suas normas,
inclusive demonstrando a sua razoabilidade, em termos de relação custo-bene cio, ficando essa mo vação sujeita a controle
judicial. E o procedimento é mais rigoroso quando possa afetar direitos dos cidadãos.
Esse é um po de direito que pode ser baixado pelas agências brasileiras, exatamente porque resulta de negociação com
os interessados. Mas deve colocar-se em nível hierárquico inferior às normas estatais, inclusive aos regulamentos baixados
pelo Chefe do Poder Execu vo.
A grande dificuldade no direito brasileiro é que se adaptou o modelo das agências norte-americanas, mas não se adotou
o procedimento de par cipação, que é o que dá legi midade às normas por elas baixadas. É preciso, para suprir tal defi-
ciência, que os poucos instrumentos de par cipação previstos nas leis ins tuidoras das agências sejam postos em prá ca.
Outra dis nção a ser feita é quanto a dois pos de atos norma vos: os atos norma vos propriamente ditos, que ditam
regras de conduta futuras, com caráter de generalidade e abstração, à semelhança da lei; e os atos norma vos de efeitos
concretos, ou seja, os atos que, formalmente, apresentam-se como atos norma vos, mas que, quanto ao conteúdo, são
verdadeiros atos administra vos, porque decidem casos concretos.
À medida que as agências vão se deparando com situações irregulares, com a vidades que quebram o equilíbrio do
mercado, que afetam a concorrência, que prejudicam o serviço público e seus usuários e que geram conflitos, elas vão
baixando atos norma vos para decidir esses casos concretos.
Para esse po de ato também não há óbice de ordem jurídica, pois aí é que está o que há de mais pico na função
reguladora: ela vai organizando determinado setor que lhe está afeto, respeitando o que resulta das normas superiores (e
que garantem o aspecto de estabilidade, de con nuidade, de perenidade) e adaptando as normas às situações concretas,
naquilo que elas permitem certa margem de flexibilidade ou de discricionariedade.
REGULAÇÃO

São dois aspectos fundamentais da regulação: estabilidade e flexibilidade. E sempre se deve ter presente a ideia de que
a lei não pode deixar flexibilidade (ou discricionariedade) para as agências baixarem normas em matéria de reserva de lei.

45
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Limites da função reguladora das agências diante do princípio da legalidade. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (org.). Direito
Regulatório: temas polêmicos. 2. ed. rev. ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2004.

31
 Como úl mo aspecto, é importante ressaltar a possibilidade que se reconhece às agências, do mesmo modo que sempre
se reconheceu a inúmeros órgãos e en dades administra vas no direito brasileiro (como o Conselho Monetário Nacional,
o Banco Central, Conselho Nacional de Educação e tantos outros) de, por meio de atos norma vos, interpretar ou explicitar
conceitos indeterminados, especialmente de natureza técnica, con dos em leis e regulamentos. Trata-se de conceitos que
se inserem na ideia de especialização das agências, exigindo definição mais precisa, porém sem inovar na ordem jurídica.
As agências reguladoras, en dades da Administração Indireta do Estado brasileiro, atuam, assim, na regulamentação
técnica de matérias afetas à sua área de abrangência da regulação econômica e social.
A especialização da regulamentação de matérias específicas pelos órgãos e en dades setoriais da Administração Públi-
ca encontra origem, segundo Aragão46, na incapacidade do Poder Legisla vo de produzir um ordenamento monocêntrico
uniforme, capaz de abranger todas as a vidades e atores sociais de maneira indis nta e comum.
Assim, nasceram regulamentações especiais des nadas a setores específicos da sociedade ou a determinadas naturezas
jurídicas – exemplos clássicos são os ramos do Direito do Trabalho e do Direito Civil.
Mas tal especialização jurídica não era suficiente para dar conta da complexidade das sociedades, sendo necessária ainda
a especialização das fontes do Direito e dos órgãos emanadores desses regulamentos. É daí que surgem na Administração
Pública órgãos e en dades com poder norma vo para regulamentar a vidades específicas, os quais progressivamente têm
ganhado autonomia e independência nessa tarefa, em face de avocarem-se a legi midade derivada do seu conhecimento
especializado na matéria que lhes é afeta no ato regulamentador.
Em setores nos quais existe par cular complexidade técnica e frequente evolução tecnológica de seus objetos, geralmente
o legislador fixa, mediante as chamadas leis-quadro, os parâmetros gerais, não tratando de forma completa, e menos ainda
exaus va, da matéria cujas lacunas deverão ser preenchidas pela autoridade do órgão regulamentador especializado. Isto
a par r do conhecimento da realidade setorial no tempo e da maneira mais par cular quanto possível. Também, decidida
da forma mais próxima e negociada possível com os atores sociais a serem afetados pela produção norma va consequente.
Dessa necessidade de preenchimento da vagueza norma va é que se re ra o fundamento do poder regulamentador dos
órgãos ou en dades não pertencentes ao Poder Legisla vo.
Destaquem-se aqui duas observações. A primeira está relacionada à possibilidade do exercício da discricionariedade pela
burocracia. Abordar o tema da discricionariedade é importante para essa discussão, pois ela está diretamente relacionada
ao exercício das funções da burocracia, em geral, e à natureza do trabalho do agente regulador, em par cular.
Isso porque a tarefa de regular, em grande medida relacionada à regulamentação técnica, encontra vasto campo para o
exercício da discricionariedade na formulação de normas a tulo de regulamentação de matérias eminentemente técnicas
sob a responsabilidade das agências reguladoras.
A discricionariedade está relacionada à margem de escolha pelo agente público entre uma mul plicidade de alterna vas
possíveis na execução de suas tarefas, informadas de maneira mais ou menos “abertas” pelos ditames dos critérios a que o
seu comportamento está subme do – subje vamente, das ins tuições que conformam o ambiente no qual o agente está
imerso, e obje vamente, das normas formais consubstanciadas em leis e regulamentos em vigor.
Assim, a já comentada tendência à especialização das agências reguladoras compromete o entendimento, por grande
parte dos cidadãos, dos termos dos atos expedidos pelas agências reguladoras, como de resto, por muitos dos órgãos e
en dades da Administração Pública do Estado contemporâneo, o que dificulta o controle da burocracia.
Em segundo lugar, é também importante ressaltar uma limitação para os reguladores. Esta limitação está relacionada à
impossibilidade de o poder regulamentador, em geral, criar direitos e obrigações, cabendo a ele somente detalhar ou espe-
cificar as disposições constantes em ato hierarquicamente superior, não apresentando o regulamento, portanto, força de lei.
Desta feita, ele não tem o condão de revogar lei anteriormente vigente, sendo também passível de revogação por lei
ulterior. À exceção, casos em que há expressa previsão em lei da delegificação ou deslegalização, quando então o órgão
regulamentador poderia expedir regulamentos que inovassem no ordenamento jurídico dentro do marco jurídico dado pela
lei originária, que degradou o grau para a norma zação daquela matéria, e demais leis superiores.
O que as agências não podem fazer, portanto, porque falta o indispensável fundamento cons tucional, é baixar regras
de conduta, unilateralmente, inovando na ordem jurídica, afetando direitos individuais, subs tuindo-se ao legislador.
Esse óbice cons tui-se no mínimo indispensável para preservar o princípio da legalidade e o princípio da segurança
jurídica. Principalmente, não podem as agências baixar normas que afetem os direitos individuais, impondo deveres, obri-
gações, penalidades, ou mesmo outorgando bene cios sem previsão em lei.
Trata-se, conforme ensina Di Pietro, de matéria de reserva de lei, consoante decorre do art. 5º, inciso XI, da Cons tuição.
Não se pode deixar de lembrar que a proteção dos direitos individuais frente ao Estado cons tuiu a própria razão de ser da
construção do princípio da legalidade, sem o qual não existe Estado de Direito.

Modelos de Regulação
Durante as úl mas décadas, as indústrias de infraestrutura conheceram uma verdadeira revolução quanto à sua estru-
tura e funcionamento.
Vistas an gamente como um exemplo de monopólios naturais, eram estruturadas na forma de monopólios ver calmente
integrados regulados pelo chamado modelo de “custo de serviço”.
Durante esse tempo, cresceu prodigiosamente a literatura sobre regulação, analisando, em sua maior parte, as limitações
da regulação por custo de serviço (a única então existente).
REGULAÇÃO

Hoje, tanto a estrutura como o funcionamento dessas indústrias assumem formas bem dis ntas daquele modelo. Na
maior parte delas, admite-se que alguns segmentos são potencialmente compe vos. Assim, a discussão tem se centrado
em como promover, da melhor maneira possível, essa concorrência.
46
ARAGÃO, Alexandre Santos de. O poder normaƟvo das agências reguladoras independentes e o Estado democráƟco de Direito. Revista de Informação Legisla va.
Brasília, ano 37, n° 148, out./dez. de 2000, p. 275-99.

32
 Mesmo nos segmentos que permanecem avaliados como sendo monopólios naturais (em par cular quando há operação
de redes sicas), a maioria passou a ser regulada por esquemas chamados de “regulação por incen vos”, par cularmente
pela regulação de “preço teto”.
Existem hoje muitas contribuições sobre esquemas de regulação incen vada, permi ndo melhor compreensão das
forças e fraquezas das diversas alterna vas.

Para saber mais!

As Diferentes Técnicas para Desenhar a Regulação

Há pelo menos seis técnicas diferentes de regulação, ou seja, procedimentos u lizados para desenhar e impor as regras
que definem a regulação, a natureza dessas regras e se o regulador toma e impõe a todas as decisões ou dá um grau de
liberdade significa vo para a en dade regulada, são elas:
• Comando e controle: o regulador define cada detalhe das ações que a empresa deve tomar.
• Por incen vos: delegam-se várias etapas do processo decisório para a empresa, que é recompensada em função do seu
sucesso em a ngir as metas estabelecidas pelo regulador.
• Potencial: nenhuma restrição é imposta a menos que o desempenho da empresa seja considerado insa sfatório, usu-
almente em função de um critério predefinido.
• Rea va: primeiro a empresa regulada propõe ou executa certa ação e, depois, o regulador a aprova ou não.
• Proa va: o regulador especifica de antemão quais ações são permi das e quais estão proibidas.
• Delegada: o poder de regular é delegado para os agentes regulados.
• Muito do processo de reforma das úl masdécadas envolveu a passagem de uma regulação imposi va, abrangente e de
comando e controle, para outra mais informa va e parcial e menos intervencionista.
Fonte: PINHEIRO, Armando Castelar & SADDI, Jairo. Direito, economia e mercados.
Rio de Janeiro: Elsevier, 2005. Cap. 6 - Regulação dos Serviços Públicos, p. 253-91.

Regulação pelo Custo de Serviço (cost of service)

A formação de preços é central para a tarefa da regulação, pois concentra as questões sobre o excedente e sua distribuição.
Tradicionalmente, o método mais comum adotado pelas en dades reguladoras para o controle de preços é a regulação
pelo “custo de serviço”, “custo contábil”, “custo histórico” ou “taxa de retorno fixa”.47
Neste procedimento, fixa-se a taxa de remuneração do capital inves do e as tarifas são calculadas de modo a sa sfazer
essa taxa, para um nível de consumo previsto.
A regulação por cost of service divide-se essencialmente em duas categorias: fixação direta de preços e remuneração
de a vos (rate of return regula on).

Fixação Direta de Preços

A forma mais invasiva de regulação é a fixação direta de preços por parte de uma en dade estatal. Este método tem
sido cri cado pela literatura, sobretudo devido à falta de obje vos claros (e em alguns casos à presença de obje vos con-
traditórios) apresentados pela en dade reguladora.
Apesar do obje vo estatal atuar em subs tuição do mercado e definir o preço do bem ou serviço, esta a vidade é de-
sempenhada num determinado contexto polí co e social. Assim, enquanto o critério de eficiência econômica é um input no
processo de definição de preços, existem outros obje vos sociais e polí cos que podem fazer com que a en dade reguladora
defina um preço que não esteja em linha com a eficiência econômica das estruturas reguladas.
Outra crí ca a este método diz respeito ao problema do principal-agent. Este problema tem duas dimensões: a empresa
regulada (agente) está sujeita a mo vações dis ntas face ao governo (principal), logo poderá perseguir os seus obje vos
de forma contrária ao previsto pelo “principal”; em segundo lugar, o agente possui substancialmente mais informação
sobre os seus clientes, estrutura de custos e de mercado face ao “principal”, pelo que a assimetria de informação pode ser
manipulada a favor do agente.
A conclusão a rar deste problema é que o resultado da regulação pode ser muito diferente do esperado pelo Estado,
resultando numa série de consequências e de ineficiências que não eram as desejadas.

Regulação por Taxa de Retorno (Rate Of Return RegulaƟon)

A regulação por taxa de retorno estabelece o nível de remuneração permi do, e a empresa pode estabelecer os seus
preços livremente, desde que os proveitos que daí advenham não sejam superiores a uma taxa “justa” de remuneração
definida pela en dade reguladora.
O método da taxa de retorno permite à empresa cobrir seus custos de operação e de capital, assim como o retorno de
capital. Este método proporciona à empresa maior autonomia na sua gestão, limitando, no entanto, o seu comportamento
monopolista.
Entretanto, a literatura iden fica uma série de problemas associados a esta forma de regulação, como a dificuldade de
na determinação de custos da empresa regulada, o que gera incen vos para as empresas superes mar os seus custos ou
mesmo incorrer em custos que não são necessários para manter os seus proveitos permi dos; e diminuição de incen vos
REGULAÇÃO

para a redução de custos, já que a empresa consegue transferir custos para os consumidores.
A principal restrição contra este po de abordagem é que ela não gera incen vos para economia de custos e melhorias
na eficiência, mas premia as empresas que apresentam maiores custos operacionais.

47
ARAÚJO , João Lizardo R. H. de. Modelos de formação de preços na regulação de monopólios. Econômica. v3, n. 1, p. 35-66, junho 2001.

33
 Regulação por IncenƟvos
As desvantagens resultantes da tradicional regulação por “custo de serviço” conduziu ao desenvolvimento de sistemas de
regulação que criem incen vos à melhoria da eficiência produ va, permi ndo às empresas guardar parte dos seus ganhos.
A resolução deste problema iniciou-se com a tomada em consideração no processo regulatório da assimetria de informação.
Em casos onde há assimetria de informações, o regulador não tem conhecimento e controle pleno das a vidades da
firma regulada. Então, a empresa pode explorar o maior conhecimento de suas próprias caracterís cas para obter vantagens.
Nesses casos, a questão essencial para a regulação foi: sabendo que a firma conhece mais que o regulador suas próprias
condições de operação e planejamento, que mecanismos se poderia desenhar para levar a firma a um comportamento
(próximo do) desejado pelos reguladores, para que se requeira menos informação para o regulador do que os esquemas
de custo de serviço?
O reconhecimento da importância dos impactos da assimetria de informação para a a vidade regulatória levou a estudos
sobre a regulação com incen vos.
O conjunto de soluções apresentadas a esta questão é conhecido como “regulação com incen vos”, na qual podem-se
iden ficar, mais ou menos arbitrariamente, três vertentes:
• regulação do preço (price cap);
• regulação por padrão de comparação (yards ck regula on, yards ck compe on);
• regulação da qualidade.

Regulação do Preço Teto (price cap)

Na sua forma mais elementar, esta forma de regulação é um contrato entre empresa regulada e a en dade reguladora,
em que são estabelecidos os preços máximos que a empresa regulada aplica ao seu mercado num determinado período
de tempo.
A forma como os preços evoluem é determinada previamente. Por exemplo, o preço pode evoluir de acordo com um
índice de preços exógeno e com um fator X calculado previamente pelo regulador. O preço máximo para cada ano cresce
então de acordo com o índice de preços, descontado do referido fator X. Este fator pretende refle r o potencial de redução
de custos de determinada empresa, seja por ganhos de eficiência, seja por progresso tecnológico. O fator X deve permi r
ainda que a poupança de custos seja par lhada com os consumidores, sem produzir efeitos adversos na empresa para que
esta a nja as tais poupanças, já que deverá ser calculado de forma a refle r os ganhos de produ vidade que excedem os
esperados para a economia como um todo e alterações esperadas nos preços dos inputs da empresa regulada que diferem
da esperada evolução de preços da economia em geral.
Na regulação do preço teto, então, o contrato de concessão fixa um preço e uma fórmula para reajustes periódicos (ge-
ralmente anuais) durante o período de concessão (mais precisamente, entre revisões efetuadas a intervalos de vários anos).
A revisão incorpora a inflação e um fator exprimindo metas plurianuais de ganho de produ vidade fixadas pelo regulador.
Pode incluir, ainda, um fator representando choques específicos à indústria, não levados em conta pelo índice de inflação.
Dado um preço contratado e as metas de produ vidade fixadas para os próximos anos (até a próxima revisão), a redu-
ção real de custos pela empresa, em relação às metas fixadas, poderá ser apropriada pela concessionária. Esta terá, pois,
incen vos a reduzir custos.
Frequentemente, embora nem sempre, o preço contratado resulta de um processo de licitação com estudos prévios e
concorrência entre vários candidatos, o que em princípio pode reduzir ganhos extraordinários. Por outro lado, se a indústria
produz múl plos bens ou serviços, existem diversas alterna vas para a aplicação da fórmula, que se reduzem a duas no
fim de contas: aplicar a fórmula para cada produto, ou aplicá-la a uma cesta de bens ou serviços, o que dará à firma uma
liberdade de modificar preços rela vos dentro da cesta.
Teoricamente, este esquema exige significa vamente menos informação para o regulador do que os métodos tradicionais.
Com efeito, para aplicar a fórmula básica, o regulador precisaria apenas ter acesso aos preços pra cados, que são de domínio
público, mais informações específicas sobre choques externos, e realizar estudos sobre ganhos potenciais de produ vidade.
Entretanto, a realidade é um pouco mais complicada que este raciocínio.
Em primeiro lugar, a definição de metas sobre possíveis ganhos de produ vidade exige conhecimentos mais aprofunda-
dos: é necessário acompanhar o desempenho da firma regulada de modo bem mais próximo que o simples esquema teórico
pareceria indicar. Isto leva a custos razoavelmente elevados, não necessariamente inferiores à dos esquemas tradicionais
de regulação.
Em segundo lugar, o processo de revisão tem conflitos potenciais e reais: muito mais que na regulação por custo de
serviço, a revisão leva a prolongadas negociações. A resolução de conflitos aumenta os custos e exige mais informação, não
tão diversa daquela requerida pelos esquemas tradicionais.
Ademais, a regulação do preço tem seus próprios efeitos colaterais.
Estudos mostram que esse esquema tende a prejudicar a qualidade do bem ou serviço, o que não ocorre com os esque-
mas tradicionais. Isto exige que níveis de qualidade sejam bem definidos e monitorados, ou que a regulação do preço seja
combinada com outros esquemas, visando regulação da qualidade. Aqui, também, haverá aumento do custo da regulação.

Regulação por Comparação (yardsƟck regulaƟon)

Outro esquema regulatório que pretende incen var a redução de custos e preços é a “regulação por padrão de compa-
REGULAÇÃO

ração” (yards ck regula on), também chamada “compe ção por padrões” (yards ck compe on).
Nesse po, o regulador tem acesso aos balanços anuais das diversas concessionárias e fixa preços para o ano seguinte,
baseado nas empresas mais eficientes, com certa tolerância.
A ideia é diminuir o risco moral e a seleção adversa, reduzindo assim o custo da assimetria de informação e pari passu
o custo da regulação, já que as próprias empresas fornecem dados com os quais julgar as outras.

34
 Este esquema supõe que não haja colusão entre as firmas (o que enseja a necessidade de medidas eficazes contra
colusão), e que suas estruturas de custos sejam comparáveis.

Para saber mais!

Risco moral

Dizemos que existe risco moral quando uma firma oculta ineficiências internas (produ vas), como, por exemplo, excesso
de pessoal ou gastos desnecessários.
O risco moral ocorre quando uma das partes em uma transação não consegue observar o esforço que a outra parte faz
ou fez para cumprir o seu papel no que ficou acertado entre elas.
Por exemplo, quando se contrata um profissional de serviços, é di cil avaliar ex-ante se a qualidade dos serviços será tão
boa quanto se poderia esperar. Da mesma forma, quando a lei determina que o concessionário público pra que a modi-
cidade tarifária, é di cil para o regulador avaliar se a empresa poderia estar se esforçando mais para baixar seus custos
e, consequentemente, as tarifas.
Outro exemplo de comportamento de risco moral vem do sistema financeiro. Quando um banco quebrado sabe que será
salvo pelo governo com a injeção de recursos públicos, seus administradores se comportam de forma imprudente, ou
seja, por não terem de arcar com todas as consequências de uma eventual inadimplência, podem pra car uma gestão
temerária. Já no mercado de seguros o problema do risco moral significa que o comprador do seguro não tomará os cui-
dados necessários para evitar acidentes ou roubo.

Seleção adversa

Designa o uso de informação especializada, não plenamente dominada pelo regulador, sobre alterna vas de ação, para
a ngir os obje vos da firma.
Ocorre quando uma das partes em uma transação tem menos informação do que a outra sobre as condições em que
essa troca se realiza.
Por exemplo, quando um inves dor vai comprar uma ação e não sabe se a empresa é de alto ou baixo risco. Ou quando
o regulador precisa definir a tarifa de um serviço público e não sabe qual o custo da empresa para fornecer o serviço.

Regulação da Qualidade
Sob o nome de “regulação da qualidade” encontram-se esquemas que buscam garan r a qualidade dos bens ou serviços
(expressa em indicadores observáveis pelo regulador) através de exigências ou de incen vos.
Isto pode ser encontrado em associação com regulação do preço teto, para contrarrestar o viés potencial desta úl ma
contra a qualidade. Por exemplo, as metas de ganhos de produ vidade poderiam estar inversamente ligadas à qualidade:
acima de certo patamar de qualidade, as metas de produ vidade seriam menos duras.
A ideia desta família de esquemas é compensar impactos nega vos da regulação do preço sobre a qualidade, sem exigir
o mesmo volume de informação da regulação por custo de serviço.
Entretanto, sob alguns aspectos, a regulação da qualidade é um dos mais an gos campos da regulação, mesmo em
setores usualmente considerados compe vos; sua importância tende a aumentar com a introdução da concorrência em
setores até hoje caracterizados por monopólio regulado por custo de serviço.
Tradicionalmente, essa regulação se tem caracterizado pela exigência de padrões mínimos de produtos, ou de procedi-
mentos norma zados para garan r qualidade e evitar fraudes.
O caso mais claro se dá em aspectos ligados à saúde pública, especialmente nas indústrias farmacêu cas e de alimen-
tos: por exemplo, as normas para conservação de alimentos, ou classificação de medicamentos com respeito a seus efeitos
colaterais.
Podem citar-se ainda padrões de mensuração para evitar fraude em peso de mercadorias. Outros casos ocorrem com a
exigência de equipamentos de segurança para automóveis, ou a determinação de níveis máximos de emissão de determi-
nados poluentes, ou ainda regras para a segurança de trabalhadores.
A jus fica va da regulação seria, neste caso, a existência de assimetrias de poder ou de informação entre as partes
contratantes, junto com externalidades como riscos à saúde, à vida ou a outros direitos básicos, que não seriam adequa-
damente cobertos por contratos ou procedimentos judiciais normais: o Estado entra, então, como juiz e fiscalizador para
garan r esses direitos.
No contexto das indústrias de infraestrutura, o tema dos incen vos à qualidade leva à seguinte questão: como introduzir,
nos contratos regulatórios, mecanismos que induzam firmas reguladas a prover bens ou serviços com padrões aceitáveis
de qualidade, mantendo ao mesmo tempo es mulos à eficiência?
Em princípio, há duas abordagens básicas: uma é incluir nos contratos exigências de padrões de qualidade, definidos
de maneira clara, mantendo os demais incen vos à eficiência; outra é reduzir o número de exigências de qualidade no con-
trato, subs tuindo-as por (ou complementando-as com) incen vos (ou seja, melhorias de qualidade dariam recompensa
financeira à firma).
A definição de padrões mínimos, no entanto, não é uma questão simples.
O nível desses padrões deve ser suficientemente alto para corresponder às expecta vas da sociedade (ou dos consu-
REGULAÇÃO

midores, numa ó ca mais estreita), mas não tão alto que afugente as firmas competentes.
Padrões mínimos muito elevados podem ocasionar fuga de firmas de qualidade, induzindo queda de qualidade na in-
dústria regulada. Por outro lado, padrões mínimos abaixo desses níveis elevariam a qualidade através da expulsão de firmas
incompetentes e melhoria da qualidade das firmas competentes.
Em resumo, permanece o desafio de conciliar incen vos à eficiência econômica e a melhoria de padrões de qualidade.

35
 De qualquer modo, o custo da regulação incen vada cresce ao longo do tempo e se aproxima do custo da regulação
tradicional.
Em outras palavras, o maior impacto da regulação incen vada se daria nos períodos iniciais de contratos de concessão.
Deste modo, períodos mais curtos pareceriam aumentar incen vos e reduzir impactos de contratos incompletos.
Por outro lado, períodos mais curtos reduzem o interesse de empresas na concessão e um compromisso de mais longo
prazo torna-se, aparentemente, necessário. Por este mo vo, há indica vos que tais esquemas podem ser mais interessantes
como instrumentos a serem u lizados na transição de um monopólio para a plena concorrência.

Reforma Regulatória: Governança e Qualidade Regulatória

Embora a noção de qualidade regulatória seja complexa, seus princípios oferecem uma perspec va acerca da qualidade
que ultrapassa a simples noção de eficiência.
O conceito possui uma dimensão norma va, delimita metas em termos de governança e é neutra ao escopo e ao tama-
nho da intervenção pública. Sendo assim, é compa vel com diferentes agendas polí cas.
Para Radaelli e Francesco,48 a definição de qualidade regulatória se dá em termos de “enraizamento”. A medida de qua-
lidade regulatória relaciona-se à extensão da avaliação do impacto regulatório, da consulta, da simplificação e do acesso,
embu dos no amplo processo polí co regulatório.
Alterna vamente, para Kaufmann, Kraay, e Mastruzz49, a qualidade regulatória, considerada como uma das dimensões
de governança, é a habilidade do governo em formular e implementar regulações e polí cas sólidas que permitam desen-
volver o setor privado.
Para a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD)50, qualidade regulatória é definida por
meio dos critérios de desempenho, de custo-efe vidade, e da qualidade legal das regulações e das demais formalidades
governamentais relacionadas.
Assim, deve-se considerar regulação de qualidade aquela que efe vamente a nge seus obje vos, em que os bene cios
excedem os custos, e onde estes são reduzidos ao menor nível possível. Dessa forma, a qualidade de um sistema regulatório
depende diretamente de como as regras são formuladas e concebidas.
Ainda que as definições sejam dis ntas, as ideias são convergentes. Dado um obje vo polí co qualquer, a qualidade
da regulação reside em a ngir esse obje vo envolvendo ao máximo os agentes, ao menor custo social e econômico e de
maneira mais clara e simples possível.

Recomendações para a Reforma Regulatória

A necessidade de desenvolvimento da qualidade regulatória tem ganhado cada vez mais destaque nas reformas regu-
latórias levadas a cabo pelos governos.
O tema da reforma regulatória no contexto internacional encontra referências importantes nos estudos e recomendações
da OCDE. Os países membros da OCDE têm sido encorajados pela organização a promoverem reformas em seus sistemas
regulatórios.
Nos úl mos 25 anos, poucas reformas do setor público em países da OCDE receberam mais atenção do que aquelas
realizadas na estrutura da regulação e na gestão regulatória. Hoje, todos os 30 países da OCDE têm programas de gerencia-
mento regulatório. Esses programas são focados no sistema de gerenciamento regulatório e em assegurar a qualidade das
novas regras existentes, bem como das já existentes regulações.
Polí ca regulatória, tal como ocorre com outras polí cas governamentais centrais, como, por exemplo, polí ca fiscal
ou monetária, concentra-se e baseia-se dinamicamente na opinião de que assegurar a qualidade da estrutura regulatória
é uma função permanente de governo. Isso significa que os governos estão adotando papéis proa vos na implementação
de sistemas de garan a de qualidade regulatória.
Uma reforma regulatória pode, então, ser considerada como a alteração da estrutura regulatória tendo por fim a me-
lhoria da sua qualidade.
A OECD define reforma regulatória como as mudanças que tenham como obje vo melhorar a qualidade regulatória,
podendo figurar desde a revisão de uma determinada regulação, a melhora do processo de criação da regulação, ou até a
reconfiguração de todo o regime regulatório e suas ins tuições.
As regulações devem buscar, de maneira integrada e sistemá ca, eliminar regras individuais contraditórias ou que
dupliquem uma a outra.
Tornar o sistema regulatório mais eficiente é um complexo e abrangente processo, que inclui diminuir burocracias
para os negócios, tornar as polí cas mais baseadas em evidência, promover o funcionamento dos mercados e melhorar o
entendimento público sobre as leis.
Em 1995, o conselho de ministros da OECD adotou uma recomendação com obje vo de auxiliar seus países membros
a a ngir uma regulação de alta qualidade.51
De acordo com essa recomendação, a boa regulação deve:
• servir claramente aos obje vos polí cos iden ficados, sendo efe va em a ngir esses obje vos;
• ter uma base empírica e legal consistente;
• produzir bene cios que jus fiquem os custos, considerando a distribuição dos efeitos econômicos, ambientais e
sociais;
• minimizar os custos e as distorções de mercado;
• promover inovação por meio de uma abordagem de incen vos de mercado e baseada em obje vos;
REGULAÇÃO

48
RADAELLI, C. M. e FRANCESCO, F. Indicators of Regulatory Quality. DG Enterprise at DBER: 2004.
49
KAUFMANN, D. KRAAY, A. e MASTRUZZI, M. Governance MaƩers VII: Governance Indicators for 1996-2007. World Bank Policy Research June 2008: World Bank, 2008.
50
ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). The OECD Report on Regulatory Reform: Synthesis. Paris: OECD, 1997.
51
ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). RecommendaƟon of the council of the OECD on improving the quality of government
regulaƟon. Paris: OECD, 1995.

36
 • ser clara, simples e prá ca para os usuários, consistente com outras polí cas e regulações e compa vel, na medida
do possível, com os princípios de concorrência, de comércio e de promoção de inves mentos, a nível domés co e
internacional.

O documento recomenda, ainda, a adoção de medidas efe vas para garan r qualidade e transparência das regulações,
por meio das seguintes etapas:
• examinar a qualidade e desempenho dos processos polí cos e administra vos para desenvolver, implementar, avaliar
e revisar as regulações, u lizando, como guia, os princípios con dos no Checklist Referencial para Decisão Regulatória;
• desenvolver sistemas administra vos e gerenciais, desde que sejam prá cas e em conformidade com os princípios
legais e com as tradições de governo, a fim de aperfeiçoar a tomada de decisões;
• integrar os princípios de eficiência, flexibilidade e transparência ao processo regulatório, em todos os níveis de governo;
• atentar à qualidade da transparência regulatória com respeito às regulações que poderão ter impacto em outros
países, ou afetar o comércio internacional, os inves mentos ou outros aspectos das relações internacionais.

O Checklist Referencial para Decisão Regulatória, presente no item I da recomendação aos países membros da OECD,
contém questões que seriam aplicadas a todos os níveis polí cos quando da aplicação de uma regulação.
A ferramenta seria ú l para auxiliar a decisão polí ca no que se refere à qualidade regulatória, ao dispor o processo
decisório de forma mais ordenada e previsível, iden ficar as regulações ultrapassadas ou desnecessárias e tornar as ações
governamentais mais transparentes.
Em 1997, atendendo à solicitação de 1995 de seu Conselho de Ministros, a OECD publicou um novo relatório52, ins tuindo
amplas diretrizes para reforma regulatória, guiando os países membros a uma melhor qualidade regulatória, reforçando a
abertura de mercado e a concorrência, e reduzindo os custos da regulação.
De acordo com esse relatório, a polí ca regulatória de resultados possui três componentes básicos e mutuamente de-
pendentes: deve ser adotada no mais alto nível polí co, conter padrões explícitos e mensuráveis de qualidade regulatória
e promover um con nuo aperfeiçoamento da capacidade regulatória.
O relatório indica sete princípios de qualidade regulatória. A essência desses princípios foi man da na publicação53 de
2005, sendo somente aprimoradas as notas explanatórias e recomendações subordinadas a cada princípio.

Para saber mais!

Checklist para Decisão Regulatória

1) O problema está corretamente definido?
2) A ação do governo é jus ficada?
3) A regulação é a melhor ação governamental a ser adotada?
4) Há base legal para a regulatória?
5) Qual o nível de governo para essa intervenção regulatória?
6) Os bene cios jus ficam os custos?
7) Os efeitos distribu vos através da sociedade são transparentes?
8) A regulação é clara, consistente, compreensível e acessível aos usuários?
9) Todas as partes interessadas veram a oportunidade de apresentar suas posições?
10) Como ocorrerá o cumprimento da regulação?
Fonte: ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD) Recommenda on of the council of the OECD on
improving the quality of government regula on. Paris: OECD, 1995.

Os princípios presentes no guia de 2005 são:

• adotar, em nível polí co amplo, programas de reforma regulatória que estabeleçam obje vos claros e estrutura ne-
cessária à implementação;
• avaliar os impactos e analisar as regulações sistema camente para garan r que elas cumpram com seus obje vos
planejados de modo eficiente e efe vo, em um ambiente econômico e social complexo e variável;
• garan r que as regulações, as ins tuições reguladoras encarregadas da implementação e os processos regulatórios
sejam transparentes e não discriminatórios;
• analisar e fortalecer, onde necessário, o alcance, a efe vidade e o cumprimento da polí ca de concorrência;
• formular regulações econômicas em todos os setores para es mular a concorrência e a eficiência, e eliminá-las exceto
onde há clara evidência de que são a melhor maneira de atender aos interesses públicos;
• eliminar barreiras regulatórias desnecessárias ao comércio e ao inves mento, por meio de con nua liberalização e
aumento da consolidação e melhor integração de abertura de mercado por meio do processo regulatório, fortalecendo
a eficiência econômica e a compe vidade;
• iden ficar ligações importantes com outros obje vos polí cos e desenvolver polí cas para alcançar esses obje vos
de modo a apoiar a reforma.

Apesar da Recomendação de 1995 e os Princípios de 2005 con nuarem sendo relevantes, foi decidido pela Conferência
Internacional da OCDE sobre Polí ca Regulatória, em 28-29 de outubro de 2012, que a sua cobertura deve ser ampliada em
função de experiências mais recentes, comentários adicionais, e o mandato abrangente do Comitê de Polí ca Regulatória.
REGULAÇÃO

Assim, em 2012, o Comitê de Polí ca Regulatória da OCDE atualizou suas diretrizes e publicou o documento Recom-
menda on of the Council on Regulatory Policy and Governance (Recomendação do Conselho sobre Polí ca Regulatória e
Governança).

52
ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). The OECD Report on Regulatory Reform: Synthesis. Paris: OECD, 1997.
53
ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). OECD Guiding principles for regulatory quality and performance. Paris: OECD, 2005.

37
 A nova Recomendação amplia os instrumentos existentes da OCDE sobre a reforma e gestão regulatória adotada desde
1995, com vistas a dar respostas atualizadas para os desafios da polí ca regulatória. A recomendação abrange polí cas,
gestão e governança regulatória como instrumentos de governo como um todo que podem e devem ser aplicadas pelos
ministérios setoriais, agências reguladoras e agências de concorrência.
A crise financeira internacional de 2008 reforçou a necessidade e destacou a importância de um arcabouço regulatório
que funcione bem para mercados transparentes e eficientes com os incen vos corretos. Sociedades necessitam de polí cas
regulatórias e ins tuições também para lidar com a interconexão de setores e economias. Dessa forma, arcabouços regula-
tórios transparentes, justos e claros servem também como uma condição básica sine qua non para lidar efe vamente com
os desafios ambientais e de equidade em uma sociedade.
A Recomendação apresenta a Polí ca de Regulação e Governança como uma a vidade de governo como um todo, in-
tegrada dentro do ciclo da polí ca de desenho regulatório, da execução, da análise e da avaliação apoiada por ins tuições
adequadas. Ela enfa za a importância da coordenação, de comunicação, da consulta e da cooperação ao longo do ciclo da
polí ca pública. Ela concentra-se em maior medida na necessidade de avaliação de risco e na coordenação da regulação
entre níveis de governo e na organização das agências regulatórias do que fizeram instrumentos anteriores da OCDE.
Juntos, os princípios expressos na Recomendação dão aos países as bases para uma avaliação compreensiva do desem-
penho das polí cas, das ferramentas e das ins tuições que apoiam o uso de regulações eficientes e efe vas para alcançar
obje vos sociais, econômicos e ambientais.

Para saber mais!

Recomendação do Conselho sobre PolíƟca Regulatória e Governança

Comitê de PolíƟca Regulatória da OCDE (2012)

1. Assumir o compromisso no mais alto nível polí co com uma polí ca explícita de qualidade regulatória para o governo
como um todo. A polí ca deve ter obje vos claros e estruturas para a implementação que assegurem que, se a regulação
for usada, os bene cios econômicos, sociais e ambientais jus fiquem os custos, os efeitos distribu vos sejam considerados
e os bene cios líquidos maximizados.
2. Respeitar os princípios de um governo aberto, incluindo transparência e par cipação no processo regulatório para ga-
ran r que a regulação sirva ao interesse público e para que seja informado das necessidades legí mas dos interessados
e das partes afetadas pela regulação. Isto inclui a oferta de canais efe vos (incluindo on-line), para que o público possa
contribuir para o processo de preparação de propostas regulatórias e para a qualidade da análise técnica. Os governos
devem assegurar que regulações sejam compreensíveis e claras e que as partes possam facilmente compreender seus
direitos e obrigações.
3. Estabelecer mecanismos e ins tuições para supervisionar a vamente os procedimentos da polí ca regulatória e seus
obje vos, apoiar e implementar a polí ca regulatória, e, assim, promover a qualidade regulatória.
4. Integrar a Avaliação do Impacto Regulatório (AIR) desde os estágios iniciais do processo de polí cas para a formulação de
novas propostas de regulação. Iden ficar claramente os obje vos da polí ca, e avaliar se a regulação é necessária e como
ela pode ser mais efe va e eficiente na consecução desses obje vos. Considerar outros meios de regulação e iden ficar
os trade offs das diferentes abordagens analisadas para escolher a melhor alterna va.
5. Conduzir programas sistemá cos de revisão do estoque regulatório em relação a obje vos que sejam claramente defi-
nidos pela polí ca, incluindo considerações de custos e bene cios, para assegurar que as regulações estejam atualizadas,
seus custos jus ficados, efe vos e consistentes, e almejem os obje vos pretendidos.
6. Publicar regularmente relatórios sobre o desempenho da polí ca regulatória, dos programas de reforma, bem como
das autoridades públicas responsáveis pela aplicação das regulações. Esses relatórios devem incluir informações sobre
como instrumentos regulatórios, tais como a Análise de Impacto Regulatório (AIR), prá cas de consulta pública e revisões
de regulações existentes funcionam na prá ca.
7. Desenvolver uma polí ca consistente capaz de abranger o papel e as funções das agências reguladoras, a fim de pro-
porcionar maior confiança de que as decisões regulatórias sejam tomadas de maneira obje va, imparcial e consistente,
sem conflito de interesse ou influência indevida.
8. Assegurar a efe vidade dos sistemas de revisão da legalidade e imparcialidade processual das regulações, bem como das
decisões tomadas pelos órgãos competentes na aplicação de sanções regulatórias. Garan r que os cidadãos e as empresas
tenham acesso a estes sistemas de revisão a um custo razoável e recebam as decisões tempes vamente.
9. Aplicar conforme apropriado, a avaliação de riscos, gestão de riscos e estratégias de comunicação de risco para a con-
cepção e implementação das regulações para garan r que a regulação seja direcionada e efe va. Os reguladores devem
avaliar os efeitos da regulação e devem elaborar estratégias para implementação responsiva e enforcement.
10. Promover sempre que necessário a coerência regulatória através de mecanismos de coordenação entre os níveis
supranacional, nacional e subnacional do governo. Iden ficar questões regulatórias transversais em todos os níveis do
governo, para promover a coerência entre as abordagens regulatórias e evitar a duplicação ou conflito de normas.
11. Fomentar o desenvolvimento da capacidade de gestão e desempenho regulatório nos níveis subnacionais de governo.
12. Considerar no desenvolvimento de medidas regulatórias, todos os padrões internacionais relevantes e as estruturas de
cooperação na mesma área e, quando apropriado, seus possíveis efeitos sobre as partes que estejam fora da sua jurisdição.
Fonte: h p://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/2012recommenda on.htm.

Instrumentos de Boas PráƟcas Regulatórias

REGULAÇÃO

O Programa de Polí ca Regulatória da OCDE inclui três elementos essenciais: as medidas, os instrumentos e as ins tui-
ções reguladoras.
Todas as polí cas regulatórias racionais devem ser idealizadas para maximizar a eficácia e a efe vidade da legislação e
de sua regulamentação.

38
 Assim, devem basear-se em enfoques que levem em conta tais elementos, de forma complementar. A transparência
e a responsabilização devem cons tuir-se como obje vos e, ao mesmo tempo, meios pelos quais se assegura o êxito das
polí cas regulatórias.

Análise de Impacto Regulatório

Entre os instrumentos mais empregados para melhorar a eficiência e a efe vidade dos sistemas regulatórios estão a
análise de impacto regulatório, a consideração de alterna vas à regulação, e as consultas públicas e os mecanismos de
responsabilização.
A AIR é uma ferramenta regulatória que examina e avalia os prováveis bene cios, custos e efeitos das regulações novas
ou alteradas. Ela oferece aos tomadores de decisão dados empíricos valiosos e uma estrutura abrangente na qual eles
podem avaliar suas opções e as consequências que suas decisões podem ter.
Um escasso entendimento dos problemas em questão ou dos efeitos indiretos da ação governamental pode debilitar
os incen vos regulatórios e resultar em falha regulatória. A AIR é u lizada para definir problemas e garan r que a ação
governamental seja jus ficada e apropriada.

Para saber mais!

ObjeƟvos da AIR:
• mensurar, por meio de análise econômica, o impacto de propostas regulatórias sobre o bem-estar social ou sobre seg-
mentos da população;
• tornar o processo regulatório mais transparente e responsável;
• Comunicar maior racionalidade às escolhas regulatórias;
• apoiar decisões polí cas com base em critérios claros;
• envolver partes interessadas em processos sistemá cos de consulta;
• proporcionar maior controle social.

Para saber mais!

Etapas da AIR:
• iden ficar o problema;
• é necessária a intervenção governamental?;
• especificar obje vos, resultados esperados , metas;
• iden ficar alterna vas;
• avaliar custos e bene cios de cada alterna va;
• consulta Pública;
• execução (enforcement);
• avaliação.

Em geral, a u lização das análises de impacto regulatório e das alterna vas à regulação é um fenômeno mais recente
nos países da OCDE, mas ambos os instrumentos têm sido entendidos rapidamente nos úl mos anos.
Aproximadamente metade dos governos dos países membros da OCDE incluem as análises de impacto regulatório em
seus programas regulatórios, enquanto um bom número adicional de países recorrem a esse instrumento em circunstâncias
determinadas.

Número de países-membros da OCDE que adotaram a AIR

30

25

20

15

RIA adoption
10

5
REGULAÇÃO

0
74

75

76

77

78

79

80

81

82

83

84

85

86

87

88

89

90

91

92

93

94

95

96

97

98

99

00

01

02

03

04

05
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20

20

20

20

20

Number of countries

Fonte: OCDE, 2005.

39
 O alcance e a sofis cação das análises de impacto regulatório têm crescido e, ainda que seus padrões obje vos não
sejam elevados, estão conseguindo influir na legislação por meio da u lização sistemá ca da iden ficação dos custos e
bene cios como marco fundamental para analisar as decisões sobre regulação.

Para saber mais!

Iden ficação das alterna vas para solução do problema (todas as opções viáveis):
• não intervenção (fazer nada ou fazer o mínimo);
• informação e educação;
• autorregulação;
• corregulação;
• regulação clássica (comando e controle);
• regulação econômica.

Por outro lado, todos os países membros da OCDE têm admi do que recorrem, cada vez com maior frequência, a um
amplo leque de alterna vas às formas tradicionais de regulação, ainda que a maioria necessite de mais experiência na
matéria, em virtude de o crescimento ser produzido a par r de um nível ainda bastante baixo.

Para saber mais!

PráƟcas válidas e tendências da AIR nos países da OCDE:

• maximizar o comprome mento polí co para a AIR;

• alocar responsabilidade para os elementos do programa AIR;
• treinar os reguladores;
• u lizar um método analí co consistente, porém, flexível;
• desenvolver e implementar estratégias de coleta de dados;
• obje var inicia vas da AIR;
• integrar a AIR com os processos de elaboração de polí cas, iniciando o quando antes;
• comunicar os resultados;
• envolver o público intensivamente;
• aplicar a AIR nas regulações existentes como também nas novas.

Para saber mais!

Evolução das recomendações sobre AIR na OCDE

• 1995: a Recomendação do Conselho da OCDE sobre a Melhoria da Qualidade da Regulação do Governo enfa zou a fun-
ção da AIR para assegurar, sistema camente, que as opções regulatórias mais eficientes e eficazes sejam as escolhidas.
• 1997: o Relatório sobre Reforma Regulatória recomenda aos governos “incorporar a análise de impacto regulatório no
desenvolvimento, revisão e reforma de regulações”.
• 2005: os Princípios Orientadores para a Qualidade e Desempenho Regulatório, (Guiding Principles for Regulatory
Quality and Performance) recomenda que a AIR seja conduzida de maneira oportuna, clara e transparente.
• 2012: a Recomendação do Conselho sobre Polí ca Regulatória e Governança (Recommenda on of the Council on Regulatory
Policy and Governance) aponta para a necessidade de a AIR ser realizada nos estágios iniciais do processo de formulação
da proposta regulatória.

ParƟcipação da Sociedade: Consultas Públicas

A OCDE valoriza e es mula a par cipação da sociedade no processo de construção das decisões e regulamentos ne-
cessários à regulação.
Ela defende que tal par cipação confere legi midade ao processo, além de aumentar a sua efe vidade por meio da
iden ficação de fatores associados a sua implementação que fogem ao conhecimento dos reguladores, ou não têm a devida
atenção durante a formulação das propostas que vão à consulta pública.
Consultas também apontam ou ressaltam contradições entre os diferentes atores envolvidos na aplicação da regulação,
especialmente entre os agentes econômicos, e entre estes e os cidadãos.
O principal bene cio, então, é a prévia reação do público sobre determinada proposta, o que funciona como importante
termômetro daquelas medidas para a tomada de decisão dos reguladores.
No caso das consultas públicas e dos mecanismos de responsabilização, o contexto atual revela que, embora a maioria
dos países membros da OCDE conte com uma vasta história de u lização desses instrumentos, estão ocorrendo mudanças
substanciais na sua configuração e aplicação, tendo em conta que estão des nados a cumprir obje vos novos e a responder
a comunidades cada vez mais exigentes.
Os procedimentos de consulta, em par cular, estão se abrindo a todos os grupos da sociedade e estão sendo u lizados
REGULAÇÃO

cada vez mais como meios de se obter uma informação obje va para sustentar as análises de impacto regulatório.
O desenho de uma regulação de alta qualidade não poderá melhorar o bem-estar da população se não for garan da a
eficácia de sua aplicação.
É essencial garan r a adequação da regulação, o que prevê a elaboração de um desenho regulatório sofis cado e es-
tratégias de aplicação de elevada qualidade.

40
Organismos de Supervisão da Regulação
A natureza e as funções dos organismos de supervisão da regulação são elementos ins tucionais essenciais para deter-
minar os resultados de uma polí ca regulatória.
Novamente, a situação atual é híbrida. Na maioria dos países da OCDE, existem organismos de supervisão da regulação
que, entretanto, frequentemente enfrentam enormes obstáculos para mobilizar os poderes, os recursos e as competências
adequadas para aplicar a polí ca regulatória.
Mais importante que a criação de organismos centrais de supervisão é a proliferação, durante a úl ma década do século
XX, de numerosos corpos de regulação independentes do governo, os quais têm assumido responsabilidades em matéria
de supervisão de setores econômicos de elevada importância, como os serviços públicos e os financeiros.
Seu desenvolvimento supõe que, para responder devidamente aos obje vos da regulação, é necessário estar livre de
qualquer po de interferência polí ca ou administra va, empresarial ou de qualquer outro po de interesses.
Contudo, um ponto essencial para aproveitar as vantagens que poderiam ser extraídas desses organismos independentes
é garan r que existam poucos mecanismos de responsabilização adequados e uma coerência polí ca sa sfatória com o
conjunto das estruturas e ins tuições governamentais.
Além disso, para instaurar uma polí ca regulatória e manter o impulso da reforma é necessário que exista ampla base
a favor da reforma.

GOVERNANÇA REGULATÓRIA
Uma das preocupações centrais para a OCDE está relacionada à base de sustentação polí ca para as reformas regulatórias
implementadas nos seus países membros.
U lizando o conceito de “governança regulatória”, a Organização destaca que a eficiência das polí cas regulatórias le-
vadas a cabo pelas ins tuições responsáveis por sua implementação necessita do apoio explícito dos governos para definir
os obje vos e a importância da regulação da economia na atualidade.
Para que as agências reguladoras possam atuar de forma consistente, é necessário, dessa forma, que haja um ambiente
polí co favorável à aplicação de marcos regulatórios claramente definidos, incluindo-se, aí, os instrumentos adequados
para elevar a sua efe vidade.
Esse aspecto é imprescindível, tendo em conta que, inevitavelmente, qualquer reforma tem repercussões nega vas para
certos grupos da sociedade e deve-se supor que estes farão oposição a ela.
Formar uma base que esteja a favor da reforma exige que se exponham claramente tanto os bene cios que serão a n-
gidos como os riscos de não empreendê-la.
As polí cas regulatórias formuladas ao longo do processo de reforma regulatória devem, assim, se preocupar com as
resistências apontadas pelos agentes econômicos.
Tais resistências ou falta de adesão são frequentemente resultados da má formulação ou má aplicação das polí cas
regulatórias e relacionam-se com custos elevados para o seu cumprimento; critérios injustos para a sua formulação; e uma
espécie de “furor regulatório” dos governos.
Este úl mo gera regulações produzidas em excesso, que são inefe vas, desnecessárias, que terminam por não ser bem
conhecidas pelos agentes econômicos e menos ainda pelos cidadãos, que não podem contar com efe vo monitoramento
ou capacidade de enforcement, ou, em especial, que são denominadas de regulação direta, considerada uma alterna va
sobrevalorizada.
Além disso, é mencionada uma consequente questão cultural de desrespeito na regulação pra cada pelo Estado, o que
redunda no descrédito das agências reguladoras.

Para saber mais!

Regulação e Governança: a visão da OCDE

Para a OCDE, regulação é definida de forma ampla, referindo-se ao conjunto diversificado de instrumentos pelos quais
os governos estabelecem requisitos para empresas e cidadãos. Regulações incluem leis, normas formais e informais e
regras subordinadas emi das em todos os níveis de governo, além de normas expedidas por órgãos não governamentais
ou autorregulados aos quais os governos tenham delegado poderes regulatórios.
Uma Governança regulatória efe va maximiza a influência da polí ca regulatória na formulação de regras que terão im-
pacto posi vo na economia e na sociedade, estando em linha com obje vos básicos de polí cas públicas. Preocupa-se com
a concepção e implementação da regulação, bem como assegura o seu cumprimento. Isso implica em uma abordagem
integrada na implantação de polí cas, ferramentas e ins tuições de regulação.
Fonte: OCDE. Recomendação do Conselho sobre PolíƟca Regulatória e Governança. Comitê de Polí ca Regulatória. Paris: OCDE, 2012.

Promoção da Qualidade Regulatória no Brasil

O Brasil alcançou um elevado patamar de desenvolvimento econômico, e, como consequência, tem a necessidade de
fortalecer os fundamentos ins tucionais, voltados para uma economia com base no mercado.
Depois de longo período de intervenção do Estado, o país experimentou uma mudança em direção à liberalização e
REGULAÇÃO

priva zação no início dos anos 1990. Nesse contexto, diversas agências reguladoras foram estabelecidas.
Com mais dez anos de experiência ins tucional, esse debate entra em nova fase, abordando o contexto mais abrangente
da qualidade da regulação.
Contudo, os ministérios têm perdido alguns de seus quadros de pessoal, com implicações para a estrutura ins tucional.
A falta de consenso sobre um desenho ins tucional também tem do implicações significa vas para a percepção do risco

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 regulatório. A questão da escolha das melhores opções ins tucionais para a governança regulatória em uma economia com
base no mercado permanece aberta.
O Brasil ainda precisa melhorar sua capacidade de regular com qualidade e aumentar a transparência e responsabilização
para uma efe va governança pública. A escolha correta do equilíbrio entre independência e responsabilização ao mesmo
tempo em que se delegam competências regulatórias reflete as escolhas estratégicas de polí ca públicas.
Enquanto o principal foco inicial era a priva zação e o equilíbrio do orçamento público, hoje em dia as questões re-
ferentes ao desenho ins tucional estão recebendo mais atenção, junto com a necessidade de estabelecer uma polí ca
regulatória ampla de governo. Isso muda o foco em direção a um contexto mais amplo da qualidade da regulação em uma
moderna economia.
Os debates sobre um novo projeto de lei para as agências realizados no Congresso refletem a variedade de pontos de
vista no país. Se o Brasil ainda precisa pôr fim à diferença em relação aos países da OCDE, há uma necessidade de asse-
gurar que as agências sejam “colocadas para funcionar”, cumprindo a missão para qual foram originalmente criadas, com
recursos e pessoal estáveis, obje vos claros que atendam às necessidades dos inves dores e dos consumidores e menos
interferência polí ca.
Enquanto grande parte do foco do debate polí co ainda está nas agências, uma perspec va mais abrangente sobre as
polí cas tem surgido, refle ndo as tendências dos países da OCDE. Aprimorar o sistema jurídico do país como um todo,
e seus diversos instrumentos, é a chave para assegurar um crescimento econômico sustentável e fornecer uma estrutura
transparente para os cidadãos e agentes do setor privado.
Se, por um lado, existem estruturas rela vamente organizadas para preparar os atos regulatórios, com mecanismos
informais de consulta e alguns procedimentos de controle de qualidade, por outro, o Brasil necessita fazer o uso sistemá co
de diferentes ferramentas de qualidade regulatória.
A consulta pública poderia ser aproveitada mais plenamente. Mesmo ao assegurar o acesso por meios eletrônicos,
garan r a par cipação efe va dos cidadãos, o procedimento de consulta pública con nua sendo um desafio.
O baixo nível de par cipação social pode ser comparado à dificuldade de representação da sociedade civil. Há também a
necessidade de fazer com que a voz dos consumidores seja efe vamente ouvida. Outras questões incluem a conformidade
nas relações com o Judiciário, assim como esforços adicionais de simplificação administra va.
Simplificar a estrutura jurídica exige um trabalho intensivo de aperfeiçoamento, tanto da quan dade quanto da quali-
dade da regulação atualmente em vigor.
É necessário que haja uma estratégia sistemá ca, com uma estrutura de análise da regulação que assegure transparência,
par cipação social e eficiência econômica, com responsabilidades explícitas em nível polí co e administra vo.
A discussão sobre um processo padronizado de preparação de novas normas regulatórias que incluam a avaliação do
impacto das mesmas está começando a acontecer. Existe, ainda, a necessidade de preparar capacidades regulatórias dentro
da administração a médio e longo prazo.

Desafios da Regulação no Brasil

A ampla agenda da reforma regulatória internacional trata como os governos podem implementar um sistema com-
preensivo de gestão regulatória.
Esse sistema pretende garan r a qualidade das novas e das existentes regulações, e envolver ins tuições específicas.
Emprega um conjunto diferente de instrumentos regulatórios (econômicos, sociais e administra vos) pelo qual os governos
fazem exigências a empresas e cidadãos.
A discussão sobre a definição da promoção da qualidade regulatória no Brasil foi determinada, principalmente, por
interesses em questões setoriais, especialmente focalizadas no projeto ins tucional de agências reguladoras.
Se essa foi uma constante no debate polí co, o diálogo entre importantes ins tuições no núcleo do governo e as agên-
cias reguladoras permaneceu muito limitado, especialmente em anos recentes durante o processo de desregulamentação
e de priva zação. A reforma regulatória até agora apresentou baixos resultados, além de uma significa va ausência de
coerência polí ca.
A maioria dos debates foi concentrada no projeto das agências reguladoras, dando menor atenção à necessidade de
integrar uma abordagem de qualidade regulatória do governo como um todo, e que poderia dar suporte ao estabelecimento
de uma unidade responsável pela supervisão da reforma regulatória.
Com referência às agências, o primeiro desafio do Brasil tem sido operar como organismos autônomos dentro do am-
biente polí co a fim de prover confiança e transparência para o setor privado e para a sociedade civil.
O estabelecimento da autonomia das agências, no contexto de um debate de polí cas públicas mais amplas, tem sido
acompanhado de muitas discussões e contradições. Algumas delas estavam ligadas à questão de formulação da polí ca
para o setor, que deveria ser de responsabilidade dos ministérios supervisores, e a execução dessa mesma polí ca, tarefa
delegada às agências reguladoras.
Em geral, as agências têm operado sem independência do governo; no entanto, têm cumprido sua missão desde que
foram criadas.
Mas no caso brasileiro, as reformas vão além do desenho ins tucional das agências reguladoras, na qual boa parte do
debate nacional tem se concentrado até o momento.
O obje vo é melhorar o sistema jurídico do país como um todo e seus diferentes instrumentos, de forma a assegurar o
crescimento econômico sustentável e fornecer uma estrutura clara para a par cipação dos cidadãos e do setor empresarial
privado. Isso está relacionado com todas as regulações – não apenas as estabelecidas em nível federal, mas também as
REGULAÇÃO

específicas dos estados, que são cruciais para o Brasil.

Portanto, as questões regulatórias dos diferentes níveis de governo merecem atenção especial, pois os mecanismos de
coordenação entre o governo federal e os estados, definição clara de papéis e responsabilidades entre os níveis do governo
e as capacidades de qualidade regulatória em níveis subnacionais têm um impacto direto na atra vidade e na performance
econômica das regiões.

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 Mesmo que a discussão sobre questões regulatórias se concentre principalmente nas agências reguladoras, discussões
recentes têm destacado a necessidade de promover capacidade de regulação dentro da administração a médio e longo prazo.
A reforma regulatória também se refere a melhorar processos regulatórios bem como torná-los melhor estruturados.
As leis no Brasil não são preparadas necessariamente conforme os mecanismos de controle de qualidade, embora sejam
u lizados procedimentos formais para preparar novas leis. A acessibilidade a leis e normas para cidadãos foi aprimorada
com portais eletrônicos. Mesmo que instrumentos de consolidação tenham sido introduzidos para reduzir o número de leis
existentes, a estrutura jurídica permanece incerta e complexa.
Simplificar e tornar o processo mais transparente, eficaz e com maior responsabilização são desafios que exigem um
verdadeiro esforço. Da mesma forma, é necessária segurança jurídica para aumentar a conformidade e reduzir o envolvi-
mento do Poder Judiciário.
Um dos aspectos controversos do recente processo de análise polí ca é o estabelecimento de uma unidade de coorde-
nação, acompanhamento e avaliação de assuntos regulatórios

Programa de Fortalecimento da Capacidade InsƟtucional para Gestão em Regulação (PRO-REG)

A par r de 2007, a Casa Civil, em trabalho conjunto com os Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e
Gestão, elaborou e propôs o Programa de Fortalecimento da Capacidade Ins tucional para Gestão em Regulação (PRO-REG).

Para saber mais!

Os obje vos do PRO-REG são:

• reforçar o sistema regulatório para facilitar o exercício de todas funções por todos os atores;
• reforçar as capacidades para formular e analisar polí cas públicas em setores regulados;
• melhorar a coordenação e visões estratégicas entre polí cas setoriais e o processo regulatório;
• reforçar a autonomia, transparência e desempenho de agências reguladoras; e
• desenvolver e melhorar mecanismos para a responsabilização social e transparência durante o processo regulatório.

Este programa foi desenvolvido com o apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID); a proposta é ajudar a
implementar o sistema regulatório e a coordenação entre as ins tuições que par cipam do processo regulatório.
O Programa visa a introdução de novos mecanismos para a responsabilização, par cipação e monitoramento da socie-
dade civil e em reforçar a qualidade da regulação dos mercados. O PRO-REG tem, dentre outros, o obje vo de estabelecer
um organismo de supervisão da qualidade regulatória e a introdução de uma Análise do Impacto Regulatório (AIR) como
uma ferramenta polí ca de apoio ao processo de tomada de decisão.
O PRO-REG, por intermédio das ações do comitê gestor e do comitê consul vo, deverá mobilizar as diferentes ins tui-
ções, dentro da administração, que são envolvidas no processo regulatório. O programa é responsável pela coordenação e
promoção de análises e pesquisas, bem como da formulação das propostas concretas a serem executadas pelas unidades
responsáveis pela regulação.
Ele também deverá fornecer suporte técnico a diferentes unidades relacionadas com a implementação e o estabeleci-
mento de um modelo da excelência para a gestão regulatória.
A fim de implementar o PRO-REG, duas instâncias foram criadas: um Comitê Gestor – CGP e um Comitê Consul vo – CCP,
coordenados pela Casa Civil da Presidência da República.
O Comitê Gestor, composto por representantes da Casa Civil, do Ministério da Fazenda, e do Ministério do Planejamento,
Orçamento e da Gestão, é responsável pela definição das diretrizes estratégicas do PRO-REG, pelo estabelecimento das
prioridades do programa, pela coordenação com as diferentes ins tuições envolvidas na fase de implementação e pela
apresentação de relatórios dos avanços alcançados.
O coordenador do comitê poderá convidar representantes de ins tuições públicas e privadas, do Legisla vo e do Judiciário
para par cipar das reuniões. O comitê poderá estabelecer temporariamente grupos de trabalho específicos ou comissões
para tratar de propostas concretas.
Já o Comitê Consul vo é composto por representantes das agências reguladoras, dos ministérios supervisores dessas
agências, do Ministério de Jus ça e do Conselho Administra vo para Defesa Econômica (Cade).
O Comitê Consul vo é responsável por levar adiante propostas para aprimorar o PRO-REG e providenciar assistência,
apoio e consultoria ao Comitê Gestor, bem como melhorar o nível técnico das ações empreendidas.
A Subchefia de Análise e Acompanhamento de Polí cas Governamentais da Casa Civil será responsável pelo apoio técnico
e administra vo ao PRO-REG, preparando suas reuniões e acompanhando a execução das medidas adotadas.
O PRO-REG estrutura-se em quatro componentes: fortalecimento da capacidade de formulação e análise de polí cas;
melhoria da coordenação e do alinhamento estratégico entre polí cas setoriais e o processo regulatório; fortalecimento da
autonomia, transparência e desempenho das agências reguladoras; e apoio aos mecanismos para o exercício do controle
social.
O componente “fortalecimento da capacidade de formulação e análise de polí cas” diz respeito ao fortalecimento da
capacidade dos ministérios em formular polí cas públicas que afetem os setores em que as agências reguladoras atuam,
bem como realizar o acompanhamento e a avaliação da implementação e dos resultados dessas polí cas, levando em consi-
deração as variáveis que condicionam o funcionamento dos mercados, o impacto sobre a concorrência e a compe vidade,
REGULAÇÃO

o ambiente de negócios, a capacidade de atrair inves mentos e os efeitos potenciais sobre consumidores e usuários.
O componente “melhoria da coordenação e do alinhamento estratégico entre polí cas setoriais e o processo regula-
tório” visa a promover a coordenação e o alinhamento entre as polí cas públicas setoriais e os processos de regulação,
apoiando-se a criação de instâncias ins tucionais para a coordenação de ações no âmbito do governo federal, o intercâmbio
de informações e a retroalimentação das decisões que afetam a qualidade regulatória.

43
 Além de apoiar a obtenção e formalização de consensos e acordos em torno dos resultados esperados pelas polí cas
setoriais, do desempenho das agências e da sua autonomia administra va.
O obje vo do componente “fortalecimento da autonomia, transparência e desempenho das agências reguladoras” é
fortalecer a autonomia das agências reguladoras federais, contribuir para a melhoria de seu desempenho e promover a
implantação de instrumentos que apoiem a melhoria da qualidade da regulação.
São projetos deste componente o desenho, desenvolvimento e implementação: de um programa de capacitação em
AIR; de um sistema de convocação e seleção de diretores e gerência superior das agências; e de um programa de capacita-
ção em processos administra vos e gestão por resultados dirigidos aos funcionários das agências; bem como a definição e
aplicação de metodologias para a prevenção de irregularidades nos processos regulatórios.
O “apoio aos mecanismos para o exercício do controle social”, no âmbito das a vidades regulatórias, dar-se-á tanto para
facilitar o acesso das organizações da sociedade civil, consumidores e usuários ao processo regulatório, como para melhorar
o monitoramento e a capacidade de análise desses atores sobre o processo.
São obje vos desse componente o desenho e implementação de um programa de capacitação em questões básicas de
regulação, orientado a en dades e organizações de defesa do consumidor, tanto públicas quanto governamentais; de uma
campanha de comunicação ins tucional de educação em regulação; diagnós co de capacidades ins tucionais dos Serviços
de Proteção ao Consumidor (Procon) para atender às demandas dos usuários; assistência técnica à gestão de informação do
Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor; tal como a capacitação e assistência técnica às agências reguladoras
para a facilitação do controle social.

Regulação, Saúde e Vigilância Sanitária

Inicialmente, para o entendimento do papel e do desenho ins tucional da agência reguladora do setor de vigilância
sanitária, é importante que se apresente as caracterís cas do campo da vigilância sanitária associada a uma noção sobre
o conceito de regulação.
A a vidade de regulação estatal, em sen do amplo, pode ser concebida como toda forma de intervenção do Estado na
economia. Uma definição mais discriminante, entretanto, deve levar em conta que essa intervenção estatal na economia
não se efe va pela par cipação direta na a vidade econômica (como agente), mas se concre za mediante condicionamento,
coordenação e disciplina da a vidade econômica privada.
Isso pode ser mais diretamente enxergado quando o Estado exerce as a vidades de regulamentação e norma zação;
permissão, autorização e licença; fiscalização e controle; definição de tarifas; imposição de sanções e penalidades.
Do ponto de vista da Economia da Regulação, essa intervenção do Estado na economia tem como função, basicamente,
regular desequilíbrios do mercado, quando o mercado se afasta do modelo de concorrência perfeita, ou seja, apresenta
“falhas de mercado”; e promover o desenvolvimento econômico das empresas com vista a maximizar a u lidade cole va,
fomentar e estabilizar o crescimento econômico, e promover a redistribuição da renda.
No setor saúde, as principais caracterís cas responsáveis pelas “falhas de mercado” são:
• a “assimetria de informação”, entre os diferentes atores, sobre os bens e serviços voltados para os cuidados de saúde;
• o caráter imprevisível da necessidade de cuidados de saúde; e
• o conceito de “externalidades”, que corresponde a custos sociais da produção que não se refletem integralmente
nos preços, gerando-se ora bene cios para os consumidores (externalidades posi vas) e ora custos para os demais
membros da sociedade (externalidades nega vas) – ou seja, a u lização individual promove consequências além
daquelas esperadas ou previstas pelo consumidor.

A Economia da Regulação subdivide-se, classicamente, em três grandes temas: a polí ca an truste; a regulação eco-
nômica; e a regulação não econômica.
A polí ca an truste trata do controle do abuso do poder econômico por parte de empresas em ambiente de concorrência
imperfeita que geram grandes prejuízos para o consumidor e demais setores produ vos.
A regulação econômica propriamente dita atua em situações picas de monopólio natural, nos quais não apenas há ação
predatória de grandes empresas, mas também caracterís cas estruturais de determinados setores que impõem limites à
concorrência, como a presença de economias de escala e de rendimentos decrescentes. Nesses casos, o Estado interfere
nas condições de entrada e saída do setor, na quan dade e qualidade da produção, na formação do preço.
No úl mo caso, convencionado de regulação não econômica, o Estado intervém nas relações de produção com vistas
a se reduzirem, prevenirem ou remediarem danos sociais, decorrentes dos riscos gerados no processo de produção e con-
sumo de determinados bens: são os casos do setor saúde e do meio ambiente. As funções picamente desempenhadas
pelos órgãos de vigilância sanitária, ao longo do tempo e cada vez mais, claramente se enquadram de maneira coerente
com essas a vidades regulatórias estatais.
O conceito de vigilância sanitária, mesmo que seja o do senso comum, geralmente inclui um ou mais dos termos pro-
teção, controle, fiscalização, risco, saúde.
Entretanto, em sua caracterização mais precisa e contemporânea, outros termos tais como a preservação, a normalização,
avaliação, monitoramento, a inspeção, os danos, os produtos, os serviços, o ambiente devem ser também considerados, na
medida em que o campo avança na sua ins tucionalização em todo o mundo.
A despeito da feição mais moderna da vigilância sanitária, não é novidade que as ações relacionadas ao controle sanitário
REGULAÇÃO

têm origem desde épocas remotas quando, sob diversos modos de produção, tenta-se regular o exercício da medicina, o
meio ambiente e produtos objeto de trocas comerciais, como alimentos ou fármacos.
As a vidades próprias do campo da vigilância sanitária têm sido consideradas como das mais an gas da saúde pública,
e são desempenhadas mesmo antes de se ter maior clareza sobre a existência de fatores e ológicos, de relações causais
e da determinação social das doenças.

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 Ediná Costa54 lembra que documentos an gos como o Código de Hamurabi, o Código de Manu e o An go Testamento
contêm normas sobre a saúde, incluindo até mesmo sanções para o caso de descumprimento.
Além do reconhecimento da vigilância sanitária como uma das mais an gas prá cas da saúde pública, as ações e ser-
viços de vigilância sanitária são historicamente inerentes ao papel atribuído ao Estado de zelar pela saúde da população.
A vigilância sanitária interfere, quer se queira ou não, na vida de todos os seres humanos do planeta, pois o exercício do
poder de polícia, concre zado na produção norma va e na fiscalização sanitária, obriga os par culares a “submeterem-se
aos preceitos jurídico-administra vos limitantes das liberdades individuais, condicionando-as aos interesses cole vos e às
imposições estabelecidas na Lei”.55
Isso decorre, no moderno Estado de Direito, da supremacia do interesse público sobre o privado, definido pelas leis que
representam a vontade geral da própria sociedade, obrigando a administração pública a realizá-lo.
No contexto brasileiro, a vigilância sanitária pode ainda ser encarada hodiernamente como ação de caráter preven vo,
pois atua sobre riscos associados a produtos, insumos e serviços relacionados com a saúde, com o ambiente e o ambiente
de trabalho, com a circulação internacional de transportes, cargas e pessoas perpassa todas as prá cas médico-sanitárias,
da promoção à proteção, recuperação e reabilitação da saúde.
Desta forma, a vigilância sanitária cons tui-se

[...] como um subsetor específico da Saúde Pública, cujo objeto é a proteção e defesa da saúde individual e cole va,
compondo-se de um conjunto de saberes e prá cas que visam interferir nas relações sociais produção-consumo
para prevenir, diminuir ou eliminar riscos e danos à saúde relacionados com objetos historicamente definidos como
de interesse da saúde e tendo como obje vo a crescente qualidade de vida.56

Por sua vez, Lucchese 57 sugere que a vigilância sanitária, tal como a conhecemos hoje, é “filha da revolução industrial”,
pois nas primeiras décadas do século XX, principalmente nos países mais desenvolvidos, foram estabelecidas leis que cria-
ram órgãos e mecanismos para sua implementação a fim de controlar a produção e a comercialização de bens e serviços
com potencial risco à saúde pública.
Aponta, ainda, que a forma como a vigilância sanitária se apresenta tem relação direta com o grau de desenvolvimento,
uso e consumo de tecnologias, e que em cada lugar é in mamente relacionada com a divisão internacional do trabalho e
ao consequente grau de desenvolvimento tecnológico da produção.
Assim, a organização e atuação das ins tuições responsáveis pela vigilância sanitária assumem diversas conformações,
em função dos valores culturais, polí cos e econômicos caracterís cos de cada país ou região.
A definição corrente de vigilância sanitária no Brasil é eminentemente legal.
A vigilância sanitária recebeu tratamento direto na Cons tuição, sendo dispostas várias de suas ações no art. 200 do
Capítulo da Seguridade Social, Seção Saúde, ao enumerar as atribuições do Sistema Único de Saúde, das quais compete à
vigilância sanitária a execução de várias com primazia.

Para saber mais!

ConsƟtuição Federal: destaques das ações relacionadas ao trabalho da vigilância sanitária

Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da lei:
I – controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse para a saúde e par cipar da produção de
medicamentos, equipamentos, imunobiológicos, hemoderivados e outros insumos;
II – executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as de saúde do trabalhador;
III – ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde;
IV – par cipar da formulação da polí ca e da execução das ações de saneamento básico;
V – incrementar em sua área de atuação o desenvolvimento cien fico e tecnológico;
VI – fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor nutricional, bem como bebidas e águas para
consumo humano;
VII – par cipar do controle e fiscalização da produção, transporte, guarda e u lização de substâncias e produtos psicoa-
vos, tóxicos e radioa vos;
VIII – colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.

Posteriormente, a Lei nº 8.080/1990 (Lei Orgânica da Saúde), que dispõe sobre a organização do SUS, também confere
especial atenção à matéria e dispõe que vigilância sanitária é “um conjunto de ações capaz de eliminar, diminuir ou prevenir
riscos à saúde e de intervir nos problemas sanitários decorrentes do meio ambiente, da produção e circulação de bens e
da prestação de serviços de interesse da saúde”.
A Lei estabelece, ainda, que a vigilância sanitária abrange “o controle de bens de consumo que, direta ou indiretamen-
te, se relacionem com a saúde, compreendidas todas as etapas e processos, da produção ao consumo”; e “o controle da
prestação de serviços que se relacionam direta ou indiretamente com a saúde”.
O conceito legal de vigilância sanitária con do na Lei n° 8.080, confere a esse campo de atuação da saúde um caráter
abrangente que vai do controle do risco (“eliminar, diminuir ou prevenir riscos”) à intervenção nos ambientes, processos e
estabelecimentos para garan r saúde e qualidade de vida.
REGULAÇÃO

54 COSTA, E. A. Vigilância sanitária: proteção e defesa da saúde. 2. ed. São Paulo: Sobravime, 2004.
55 Idem, ibidem.
56 Idem, ibidem.
57 LUCCHESE, Geraldo. Globalização e regulação sanitária: os rumos da vigilância sanitária no Brasil. Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 2001. Tese (Doutorado em Saúde Pública),
Escola Nacional de Saúde pública. Fundação Oswaldo Cruz, 2001.

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 Agência Nacional de Vigilância Sanitária: CaracterísƟcas InsƟtucionais e Papel Regulador
No Brasil, as primeiras ações de vigilância sanitária, relacionadas ao controle de portos, remontam à chegada da Corte
Portuguesa, em 1808.
A conformação de serviços mais sistemá cos de vigilância sanitária, e a própria u lização do termo datam, entretanto,
do início do século XX. Durante o século passado, órgãos e ações de vigilância foram se reforçando com o processo de
urbanização e industrialização. Nas úl mas décadas daquele século já se falava na cons tuição de um sistema nacional de
vigilância sanitária.
Ao final do século XX, a sociedade brasileira conviveu com vários casos no ciados de problemas relacionados a produtos
ou serviços sujeitos a vigilância sanitária. Esses foram os casos do acidente com o Césio 137, no ano de 1987, em Goiânia; as
mortes de pacientes renais crônicos pela u lização de água contaminada por uma unidade de diálise em Caruaru, em 1996.
Com o agravamento da crise de legi midade da vigilância sanitária durante a década de 1990, quando se no ciava a
circulação de grande volume de medicamentos falsificados no país058, as discussões sobre a necessidade da formação de
um sistema nacional de vigilância sanitária foram retomadas.
Em 1994, foi editada a Portaria GM/MS n° 1.565/1994, que definia a ins tuição do Sistema Nacional de Vigilância Sani-
tária (SNVS). A portaria, nunca implementada, serviu de base para a conformação do SNVS e criação da Anvisa que ocupou
o lugar da an ga Secretaria Nacional de Vigilância Sanitária do Ministério da Saúde.
Criada há pouco mais de dez anos, a Anvisa surgiu com a finalidade ins tucional de promover a proteção da saúde da
população, por intermédio do controle sanitário da produção e da comercialização de produtos e serviços e dos ambientes, dos
processos, dos insumos e das tecnologias a eles relacionados, bem como fazer o controle de portos, aeroportos e fronteiras.
Uma singularidade que caracteriza a atuação da Anvisa é o fato de a regulação no campo da vigilância sanitária ser
exercida não em setor específico da economia, mas em todos os setores relacionados a produtos e serviços que podem
afetar a saúde da população brasileira.
A Cons tuição Federal de 1988 e a Lei Orgânica da Saúde, Lei nº 8.080/1990, consagram a saúde como direito de todos
e dever do Estado, que deve exercê-lo por meio da formulação e da execução de polí cas econômicas e sociais que visem
à redução de riscos de doenças e de outros agravos.
Além disso, o Estado deve estabelecer as condições que assegurem o acesso universal e igualitário às ações e aos servi-
ços para a promoção, a proteção e a recuperação da saúde. Dessa forma, a saúde é entendida como conceito associado à
qualidade de vida do indivíduo e ao seu bem-estar, tanto sico quanto mental e social, tendo como fatores determinantes
e condicionantes a alimentação, o meio ambiente, a moradia, o saneamento básico e o trabalho, entre outros.
Outra singularidade da Anvisa é sua atuação tanto na regulação econômica do mercado quanto na regulação sanitária.
Desempenha, assim, função de mediação entre produtores e consumidores, tendo em vista que o uso de produtos, bens e
serviços por ela regulados pode causar graves efeitos à saúde da população. Nesse contexto, é necessário conhecer ampla
e previamente a realidade social e sanitária na qual esses produtos e serviços se inserem.
As a vidades da Agência devem ser, portanto, intrinsecamente ligadas à defesa dos direitos do consumidor, uma vez
que trabalha para garan r que produtos e serviços sejam de qualidade e não coloquem em risco o bem-estar do cidadão
e a saúde pública.
A Agência Nacional de Vigilância Sanitária pode ser considerada a maior das agências reguladoras do Brasil.
De um lado, pelo quan ta vo de sua força de trabalho: cerca de três mil servidores, metade deles distribuídos por todo
o território nacional em portos, aeroportos e postos de fronteira para realizar o controle de entrada e saída de produtos e
pessoas, para proteger os interesses da saúde pública nacional.

Para saber mais!

A missão da Anvisa

“Promover e proteger a saúde da população e intervir nos riscos decorrentes da produção e do uso de produtos e serviços
sujeitos à vigilância sanitária, em ação coordenada com os estados, os municípios e o Distrito Federal, de acordo com os
princípios do Sistema Único de Saúde, para a melhoria da qualidade de vida da população brasileira”.

De outro lado, a magnitude do trabalho da Anvisa é resultado da abrangência dos objetos e processos regulados por
sua atuação.
Além da coordenação do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, e do controle de portos, aeroportos e fronteiras,
à Anvisa cabe a regulação de serviços de saúde e de produtos de interesse à saúde, de laboratórios de saúde pública, da
propaganda de produtos de interesse à saúde.
São exemplos dos produtos regulados − e processos a eles relacionados − pela Anvisa os medicamentos, os alimentos,
os produtos para saúde − equipamentos, produtos médicos e kits diagnós cos; sangue, outros tecidos, células e órgãos;
saneantes; cosmé cos; produtos tóxicos − com destaque para os agrotóxicos; e produtos derivados do tabaco. Controla
também os ambientes, os processos, os insumos e as tecnologias a eles relacionados e realiza o monitoramento de preços
de medicamentos. Também é responsável pela análise e anuência prévia nos processos de concessão de patentes para
produtos e processos farmacêu cos pelo Ins tuto Nacional da Propriedade Industrial − INPI.

Processo Regulatório da Anvisa

REGULAÇÃO

Ao longo dos seus 13 anos de existência, a ampla par cipação da sociedade no processo regulatório certamente tem sido
uma das maiores e mais constantes preocupações da Anvisa, que conta com uma série de ações de ampliação de espaços
ins tucionais e promoção da transparência, desde a sua criação, com reforços no úl mo período.
58
BRASIL. Relatório final da Comissão Parlamentar de Inquérito desƟnada a InvesƟgar os Reajustes de Preços e a Falsificação de Medicamentos, Materiais Hospi-
talares e Insumos de Laboratórios. CPI dos Medicamentos. Brasília: Câmara dos Deputados, 2000.

46
 A participação social é buscada na Anvisa por meio de diversos espaços e mecanismos. A estrutura básica da agên-
cia, aprovada pela lei de criação, contempla uma Ouvidoria independente e um Conselho Consultivo, órgão colegiado
de acompanhamento da gestão da Anvisa.
Também funcionam como estruturas colegiadas as câmaras setoriais, organismos de assessoramento temático
à Diretoria Colegiada em assuntos estratégicos que requeiram um maior aprofundamento de discussão dos temas
afetos a cada uma delas.
Com o objetivo de ampliar a participação da sociedade, a Anvisa realiza, ainda, consultas públicas e audiências
públicas para colher subsídios às suas propostas de regulação. As consultas e audiências públicas são mecanismos que
têm ganhado cada vez mais força e legitimidade, e são bastante característicos das agências reguladoras.
A ampliação da participação social por meio de consultas e audiências públicas visa a conferir legitimidade ao
processo regulatório, além de aumentar a efetividade por meio da identificação de fatores associados à implemen-
tação das regras, que fogem ao conhecimento dos reguladores ou não têm a devida atenção durante a formulação
das propostas que vão à consulta pública. Os procedimentos de consulta podem, ainda, ser utilizados para se obter
informação mais abrangente e objetiva para sustentar as análises de impacto regulatório.
Na Anvisa, as consultas públicas têm sido uma estratégia largamente utilizada pela diretoria para colher mais
informações e permitir que a sociedade opine sobre suas propostas de regulamentos.
A realização de audiências públicas, por sua vez, não tem sido uma prática comum ao longo da existência da Anvisa,
mas há uma tendência recente de aumento da sua frequência. Sempre associadas à realização de consultas públicas,
as audiências têm sido promovidas para aprofundar o debate de aspectos de mais intenso conflito nas propostas que
foram objeto de consulta e receberam contribuições de diferentes setores da sociedade.
As consultas públicas da Anvisa têm o objetivo de receber críticas, sugestões e contribuições de todos os interes-
sados da sociedade para aprimorar o processo de tomada de decisão da agência.
Segundo prevê o decreto que regulamenta a lei de criação da Anvisa, as propostas de atos normativos da Anvisa
podem ser submetidas à consulta pública, a critério da Diretoria Colegiada, a partir de sua deliberação.
O gráfico a seguir apresenta a evolução da publicação, desde a criação da Anvisa, do número de Consultas Públi-
cas (CP), Resoluções da Diretoria Colegiada (RDC) e Instruções Normativas (IN), essas últimas editadas para detalhar
aspectos previstos nas RDCs.

Anvisa: Consultas Públicas (CP), Resoluções da Diretoria Colegiada (RDC) e Instruções Normativas (IN), 1999-2012

Como mostra o gráfico, a Anvisa tem publicado um número relativamente estável, próximo a uma centena, de
consultas públicas (CP) a cada ano.
Situação diferente é a do número de resoluções da diretoria colegiada (RDC), que tem variado bastante ano a
ano, com grande quantidade de publicações durante quatro anos – entre 2002 e 2005 – quando superou a casa
das trezentas normas, mas apresentando uma tendência de queda acentuada nos últimos anos, com possibilidade
de estabilização.
Além dos instrumentos e mecanismos já citados, outros exemplos de fortalecimento da transparência e partici-
pação social da Agência são o controle social do SUS; o contrato de gestão, o relatório de gestão, o relatório anual
REGULAÇÃO

de atividades, o controle exercido pelo Poder Legislativo, as câmaras técnicas, a central de atendimento telefônico
e eletrônico e o amplo acesso a informações no sítio da internet. Evidencia-se, dessa forma, um direcionamento das
ações da Anvisa para a ampliação da participação, do controle e da transparência, ainda que conformado num arranjo
de iniciativas não compulsórias e com desenho incipiente. Todos esses instrumentos e mecanismos são apresentados
no quadro a seguir.

47
 Instrumentos e mecanismos de transparência e parƟcipação social da Anvisa

Forma Descrição
Fazem parte do controle social do SUS as conferências de saúde, com o obje vo de
avaliar a situação de saúde e propor as diretrizes para a formulação da polí ca de
saúde; e os conselhos de saúde, que devem atuar na formulação de estratégias e no
controle da execução da polí ca de saúde. A agência deve seguir as deliberações das
Controle Social do SUS
conferências de saúde, sejam gerais ou temá cas, e está sujeita ao acompanhamento,
fiscalização e controle realizados pelo Conselho Nacional de Saúde. A Anvisa compõe
comissões assessoras e par cipa das reuniões do plenário do Conselho, quando é
convidada a se pronunciar.
É o instrumento pelo qual a agência e o ministério supervisor pactuam as metas e
indicadores para a avaliação da atuação administra va e do desempenho da agência,
Contrato de gestão estabelecendo, ainda, parâmetros para a sua administração interna. O descumprimen-
to injus ficado do contrato de gestão pode ensejar a exoneração do diretor-presidente
da agência, pelo Presidente da República, a par r de solicitação do ministro da Saúde.
Des nado essencialmente aos órgãos de controle, apresenta anualmente, desde
a criação da Anvisa, os resultados alcançados pela administração da agência rela-
cionados às metas e ao indicadores definidos para o período anterior. Aponta uma
Relatório de gestão avaliação do desempenho ins tucional com base nos dos programas e instrumentos
de planejamento do governo federal, apresenta uma caracterização quanto às princi-
pais informações de natureza e perfil da agência, bem como os resultados da gestão
orçamentária e financeira.
Desde 2006, apresenta em linguagem coloquial um resumo das principais ações
realizadas pela agência durante o ano anterior. Tem sido apresentado, a pedido da
própria Anvisa, em reunião de audiência pública na Comissão de Seguridade Social
Relatório anual de aƟvidades
e Família, da Câmara dos Deputados, e na Comissão de Assuntos Sociais, do Senado
Federal, às quais têm entre suas prerroga vas acompanhar e deliberar sobre matérias
rela vas à saúde.
Par cipação em audiências públicas sobre diversos temas afetos à vigilância sanitária e
às atribuições da agência, em várias comissões da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal, além de um crescente número de pedidos de par cipação, atendidos em parte,
para par cipação em debates em parlamentos subnacionais.
Controle pelo Poder LegislaƟvo
Ainda, o Poder Legisla vo solicita a prestação de contas por meio dos cons tucionais
requerimentos de informações, aprovados em Plenário na Câmara e Senado, sendo
constantes os temas relacionados à qualidade de segurança de produtos, a vidades
de registro, inspeção, fiscalização e regulamentação, detalhamento de contas e demais
aspectos administra vo-financeiros.
Inves do em mandato de dois anos, o ouvidor da agência deve coordenar o trabalho
formulação e encaminhamento de denúncias e queixas aos órgãos competentes, es-
pecialmente à própria Diretoria Colegiada da agência, bem como à Procuradoria e à
Ouvidoria Corregedoria, e ao Ministério Público, auxiliando no esclarecimento; e produzir semes-
tralmente, ou quando julgar oportuno, relatório com apreciações crí cas sobre a atuação
da agência, devendo apresentá-lo à Diretoria Colegiada, ao Conselho Consul vo e ao
Ministério da Saúde, no sen do de promover a melhoria da gestão.
Órgão colegiado composto por treze membros indicados pelos órgãos e en dades
de governo, do setor produ vo e da sociedade civil (comunidade cien fica e defesa
do consumidor) para requerer informações e propor diretrizes e recomendações à
Conselho ConsulƟvo
Diretoria Colegiada da agência; opinar sobre as propostas de polí cas governamentais
na área de atuação da agência; e apreciar e emi r parecer sobre os relatórios anuais
elaborados pela Anvisa.
Compostas por representantes da comunidade cien fica, tratam essencialmente dos
aspectos específicos dos trabalhos das áreas técnicas da Anvisa, quase sempre para
Câmaras Técnicas discu r entendimentos e tendências da ciência e tecnologia dos produtos regulados
pela agência nas áreas de cosmé cos, medicamentos, fitoterápicos, produtos para a
saúde, rede de laboratórios de saúde pública, alimentos e saneantes.
REGULAÇÃO

Câmaras Setoriais
As dez câmaras setoriais temá cas contam em média com 30 representações de ins -
tuições de abrangência nacional, dos órgãos de governo, en dades do setor produ vo
e da sociedade civil (profissionais, defesa do consumidor e comunidade cien fica)
para tratar de temas estratégicos, com o obje vo de auxiliar no processo decisório da
Diretoria Colegiada da Anvisa.

48

Agenda regulatória
Consultas e Audiências Públicas por meio da iden ficação de fatores associados à implementação das regras que fogem
Reunião pública da Diretoria
Colegiada
Parcerias para promoção da
parƟcipação social
Central de atendimento telefô- informações sobre produtos sujeitos a vigilância sanitária (cosmé cos, alimentos,
nico e eletrônico
Acesso a informações no síƟo
da internet
Carta de Serviços ao Cidadão
Fonte: RAMALHO, Pedro Ivo Sebba. Transparência e par cipação social no processo regulatório da Anvisa:fortalecimento dos consumidores na
Melhoria da regulação no Brasil: o papel da par cipação e do controle social. Brasília: Presidência da República, 2011.
É uma lista de temas prioritários para a Anvisa regulamentar no próximo período.
Elaborada pela primeira vez em 2009, a Agenda Regulatória da Anvisa é construída de
forma par cipa va, com recebimento de sugestões da sociedade através de en dades
nacionais do setor produ vo e da defesa do consumidor, entre outros, concedendo à
sociedade a oportunidade de opinar e contribuir na definição da pauta de decisões es-
tratégicas, e sinalizando para a sociedade qual a direção das próximas ações da agência.
Têm como obje vo receber crí cas, sugestões e contribuições de todos os interessados
da sociedade para aprimorar o processo de tomada de decisão da agência, colhendo
subsídios às suas propostas de regulação e conferindo legi midade ao processo regu-
latório. Além disso, visam o aumento da efe vidade das normas editadas pela Anvisa
ao conhecimento dos reguladores ou não têm a devida atenção durante a formulação
das propostas que são objeto de contribuições. Tais instrumentos podem, ainda, ser
u lizados para se obter informação mais abrangente e obje va para sustentar as análises
de impacto regulatório.
Ao permi r o acompanhamento pela sociedade do processo de tomada de decisões
estratégicas da Agência, as reuniões públicas se des nam a ins tuir previsibilidade e
estabilidade das regras e a promover a transparência do processo decisório da Anvisa;
a reduzir as assimetria de informação entre os afetados pelas decisões; a qualificar a
instrução técnica para fundamentar e respaldar as decisões; e a dar completude do
direito ao contraditório. Nas reuniões públicas são deliberados os casos relacionados a
resolver pendências entre agentes econômicos e entre estes e consumidores e usuários
de bens e serviços compreendidos na área de atuação da Agência, a saber: edição de
normas sobre matéria de competência da Agência; julgamento de recursos, como úl ma
instância administra va; e aprovação de súmulas acerca da interpretação da Agência
quanto à legislação de vigilância sanitária para orientação e aplicação em casos análogos.
A pauta das reuniões é divulgada antecipadamente e as votações são abertas, devendo
cada Diretor expor o seu voto. As partes do processo poderão requerer sustentação oral.
O “Projeto de Fortalecimento da Capacidade Técnica de Par cipação Social das En dades
Civis de Defesa do Consumidor na Regulação”, realizado em parceria com o Ins tuto
Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec), prevê a oportunidade de trocar experiências
com um conjunto de en dades civis de defesa do consumidor, recebendo um retorno
da cidadania sobre sua visão da regulação da Anvisa e, ao mesmo tempo, podendo
capacitá-los em matérias normalmente consideradas de di cil entendimento, favore-
cendo suas contribuições futuras em processos de consulta pública. Outras parcerias,
mais recentes, foram realizadas com o Fórum Nacional de En dades Civis de Defesa do
Consumidor (FNECDC), para con nuação da promoção da par cipação dos consumi-
dores, e com o Departamento Intersindical de Esta s ca e Estudos Socioeconômicos
(Dieese) e todas as Centrais Sindicais do Brasil, para a ampliação e fortalecimento da
par cipação dos trabalhadores na regulação sanitária.
Por um número po 0800, todo cidadão interessado poderá realizar denúncias, obter
medicamentos etc.), ter acesso a orientações aos viajantes e conferir o andamento de
processos, entre outros serviços.
Com mais de 80 mil páginas, o sí o da Anvisa concentra grande número de informações
técnicas e de interesse geral sobre os objetos de trabalho da Anvisa, além dos relatórios
de gestão e de a vidades, informações sobre suas contas (como a execução do orça-
mento, gastos com passagens e diárias, licitações, convênios e contratos realizados),
a agenda dos dirigentes, e as decisões tomadas pela agência por meio da consulta às
pautas e atas das reuniões da diretoria colegiada.
A Anvisa foi a primeira en dade da Administração Pública Federa a lançar sua Carta
de Serviços ao Cidadão, prevista no Decreto Presidencial nº 6.932, de 11 de agosto de
2009. A Carta conta com 99 compromissos da Anvisa perante o cidadão, o governo,
os profissionais de saúde e o setor regulado. Ela traz informações em relação a cada um
dos serviços prestados, requisitos, documentos e informações necessárias para acessar
o serviço. Ainda, as principais etapas para processamento do serviço, prazo máximo e
forma de prestação do serviço e de comunicação.
regulação sanitária. In: PROENÇA, Jadir Dias e PRADO, Carlos Eduardo Resende.

Programa de Boas PráƟcas Regulatórias da Anvisa

REGULAÇÃO

Embora se possa considerar que a regulação sanitária e econômica da Anvisa se desenvolveu de forma notória ao longo
dos 13 anos de sua existência, é importante apontar os problemas ainda enfrentados.
No que diz respeito à regulamentação, base e fundamento da ação sanitária para todo o território nacional, a Anvisa ainda
tem uma produção norma va desordenada e fragmentada; dificuldade técnica de elaboração de atos norma vos pela au-
sência de padrões e sistema zação do processo de regulamentação; intensa judicialização da ação regulatória e consequente
instabilidade regulatória, com prejuízos para a sociedade e para o próprio Sistema Nacional de Vigilância Sanitária − SNVS.

49
 Há, ainda, a necessidade de se aprimorar a instrução do processo decisório da Anvisa e o fortalecimento dos mecanismos
de par cipação e transparência. De todas as questões apontadas, no entanto, o problema mais imediato a ser superado
pela Anvisa está relacionado à coordenação da produção norma va da Agência.
No âmbito da Anvisa, esses problemas são objeto do Programa de Boas Prá cas Regulatórias que propõe a sistema -
zação, consolidação e divulgação das consultas.
Além disso, a padronização dos documentos, modelos e formulários a serem u lizados encontra-se em fase de incor-
poração à ro na e à cultura organizacionais.
A mais ampla e melhor divulgação dos materiais, inclusive os que subsidiaram a elaboração das propostas que são publi-
cadas como consulta pública, é uma necessidade para facilitar o acesso e a par cipação da sociedade nos temas discu dos.
O Programa de Boas Prá cas Regulatórias da Anvisa tem o obje vo de modernizar e qualificar a gestão dessa produção
norma va.

Para saber mais!

Estratégias do Programa de Boas PráƟcas Regulatórias da Anvisa:

• edição do Guia de Boas Prá cas Regulatórias;

• publicação de uma Agenda Regulatória;
• análise de impacto regulatório;
• revisão e a consolidação da Legislação Sanitária, incluindo toda a regulamentação da Anvisa;
• formação e qualificação para essa atuação regulatória com excelência pela agência; e
• fortalecimento da par cipação social nesse processo regulatório.

Suas diretrizes são de fortalecimento da capacidade ins tucional para gestão em regulação, de melhoria da coordenação,
da qualidade e da efe vidade dessa produção de regulamentos, e de fortalecimento da transparência e do controle social.
Esse Programa tem como referências fundamentais o PRO-REG, no campo da polí ca regulatória do Governo Federal, e,
no âmbito setorial, a Polí ca de Saúde, do Ministério da Saúde. Isso faz com que a Anvisa tenha a di cil tarefa de conciliar os
seus obje vos originais de proteção à saúde com obje vos de promoção do desenvolvimento econômico e social do Brasil.
Fazem parte do Programa da Anvisa a vidades que vão desde o mapeamento e a simplificação do macroprocesso de
regulamentação, até as ações rela vas à compilação, consolidação e revisão de atos norma vos.
O referido Programa de Boas Prá cas Regulatórias da Anvisa configura-se como um conjunto de medidas para o aper-
feiçoamento das a vidades da agência relacionadas à regulamentação.
O Guia de Boas Prá cas da Anvisa está disponível na internet para consulta. Ele trata de todo o processo de regula-
mentação no âmbito da agência e inclui a AIR como uma etapa que, na verdade, perpassa todo o processo de formulação,
consulta e decisão final sobre as propostas.
O processo se inicia internamente com a definição pública, pela Diretoria, do início da elaboração de cada uma das
propostas.
No que diz respeito à par cipação social, a Anvisa, como já mencionado, tem um conjunto grande e diverso de mecanis-
mos e instrumentos. Destaca-se, no úl mo período, a parceria com o Ins tuto de Defesa do Consumidor (IDEC), no âmbito
do Projeto de Fortalecimento da Capacidade Técnica para a Par cipação Social na Regulação. Os focos do projeto foram,
principalmente, o aprimoramento dos procedimentos de consulta e audiência pública e o fortalecimento de alguns canais
de par cipação, como o Conselho Consul vo e as câmaras setoriais da Anvisa.
A Agenda Regulatória, por sua vez, significa para a Anvisa um conjunto estratégico de temas considerados prioritários
para regulamentar em um determinado período. A Anvisa editou a Agenda Regulatória em 2009, pela primeira vez, e con-
nuou elaborando nos anos seguintes.
Isso para promover a previsibilidade – sinalização sob a direção da regulação da Anvisa pelos próximos anos – , a trans-
parência e a governança, o que vai redundar na ampliação da credibilidade do sistema regulatório no âmbito da saúde.
É uma inicia va também inovadora da Anvisa, já disseminada para a maioria das outras agências reguladoras federais.
Os temas da Agenda não são de regulamentação obrigatória, mas a Anvisa busca priorizá-los na sua regulamentação.
Uma importante caracterís ca da Agenda é não ser exaus va, para que a Anvisa tenha uma margem de discricionariedade
de edição dos seus atos, inclusive aqueles de urgência, que o próprio objeto da saúde demanda.
O acompanhamento da Agenda Regulatória pode ser feito no site da Anvisa.
No item Boas Prá cas Regulatórias, pode-se conhecer todo o programa de regulamentação e acompanhar a evolução da
regulamentação da Anvisa, com respeito aos itens previstos na Agenda Regulatória. Está disponível para toda a sociedade.
Há macrotemas, como, por exemplo, alimentos, e, dentro deles, as propostas elaboradas.
A Anvisa assume a definição de AIR dada pela OCDE, segundo a qual a AIR é uma “ferramenta regulatória que examina
e avalia os prováveis bene cios, custos e efeitos das regulações novas ou alteradas. Ela oferece aos tomadores de decisão
dados empíricos valiosos e uma estrutura abrangente na qual eles podem avaliar suas opções e as consequências que suas
decisões podem ter”.
As principais conclusões que a AIR pode trazer para a Anvisa são: ajustar os obje vos de uma proposta; verificar o im-
pacto dessas propostas do ponto de vista econômico e social, e até mesmo ambiental; iden ficar e avaliar alterna vas para
se a ngir determinado obje vo; es mar se os bene cios previstos jus ficam os custos; e iden ficar os grupos que serão
beneficiados ou afetados de maneira mais intensa pelo novo regulamento.
Ainda, a AIR na Anvisa tem como obje vos: informar e subsidiar o processo de tomada de decisão da alta direção da
REGULAÇÃO

Anvisa; potencializar a efe vidade dos regulamentos e reduzir os encargos regulatórios; iden ficar exper se e antecipar o
impacto potencial das propostas; promover a integração ins tucional e melhorar a perspec va de implantação dos regula-
mentos, e criar mecanismos de acompanhamento e avaliação da qualidade da regulação produzida.
A Anvisa é a única agência que possui uma unidade organizacional exclusivamente responsável por coordenar e exe-
cutar o trabalho relacionado às boas prá cas regulatórias, no caso, à implantação e à implementação do Programa de Boas

50
Prá cas Regulatórias, incluindo a AIR.

Para saber mais!

Atribuições do Núcleo de Regulação e Boas PráƟcas Regulatórias da Anvisa:

• subsidiar a Diretoria Colegiada para o fortalecimento da governança regulatória e da par cipação social no processo de
elaboração e revisão de atos norma vos da Anvisa;
• coordenar a elaboração da Agenda Regulatória e os procedimentos de AIR para instruir e subsidiar o processo de tomada
de decisão em assuntos norma vos;
• orientar tecnicamente as unidades da estrutura organizacional da Anvisa na implantação e no cumprimento de boas
prá cas regulatórias para elaboração e revisão de atos norma vos;
• promover a integração ins tucional com demais órgãos públicos e en dades da sociedade civil para o fortalecimento
da governança regulatória e da par cipação social na regulação;
• assessorar a Diretoria Colegiada perante o Conselho Consul vo e Câmaras Setoriais da Anvisa, e acompanhar as a vi-
dades do CNS e demais instâncias de par cipação e controle social do SUS.

O processo de AIR, em fase anterior à consulta pública, se inicia com a etapa de elaboração de um relatório de AIR sim-
plificado, que é levado ao conhecimento da Diretoria Colegiada para a decisão sobre a consulta pública. Sendo aprovada,
a proposta vai a consulta pública, recebem-se as contribuições e aquele processo, aquela proposta volta à análise da área
responsável, para a revisão do relatório com a inclusão de informações sobre as propostas recebidas no âmbito da consulta
pública.
Podem-se ensejar, ainda, sugestões rela vas a novas consultas a outras partes interessadas, setores específicos que são
afetados naquele processo.

EXERCÍCIOS
1. (Isae1/AL-AM/Procurador/2011) Tendo por base as semelhanças e diferenças das agências execu vas e das agências
reguladoras, assinale a afirma va correta.
a) A autonomia das agências execu vas advém da lei, ao passo que a das agências reguladoras decorre dos termos
do contrato de gestão celebrado com a Administração Pública.
b) A autonomia das agências execu vas e reguladoras advém do contrato de gestão celebrado com a Administração
Pública.
c) As agências reguladoras e as agências execu vas possuem o mesmo grau de autonomia com relação ao Poder
Execu vo Central.
d) O Chefe do Poder Execu vo não pode exonerar, livremente, os dirigentes das agências reguladoras nem das agências
execu vas.
e) Os dirigentes das agências reguladoras não podem ser exonerados ad nutum pelo Chefe do Poder Execu vo, en-
quanto os dirigentes das agências execu vas podem.

2. (Funcab/PC-RJ/Delegado de Polícia/2012) São caracterís cas das Agências Reguladoras, exceto:

a) poder norma vo técnico.
b) autonomia decisória.
c) não vinculação à Administração Direta.
d) independência administra va.
e) autonomia econômico-financeira.

3. (FCC/TRT 1ª Região/Juiz do Trabalho/2012) A respeito das agências reguladoras e agências execu vas, é correto afir-
mar que
a) as agências reguladoras adquirem autonomia a par r de qualificação ob da em face de contrato de gestão celebrado
com o respec vo Ministério supervisor.
b) as agências execu vas caracterizam-se como autarquias de regime especial, criadas por lei, com autonomia admi-
nistra va, orçamentária e financeira.
c) ambas possuem regime especial, estabelecido na lei ins tuidora, atuando as agências execu vas na regulação de
a vidade econômica e as agências reguladoras no controle e fiscalização de serviço público.
d) as agências execu vas são empresas públicas ou fundações, com autonomia ampliada a par r de decreto governa-
mental, em face da apresentação de plano para melhoria de eficiência e redução de custos.
e) as agências reguladoras possuem regime jurídico especial, fixado na lei ins tuidora, garan ndo maior grau de au-
tonomia administra va e orçamentária que o conferido às demais autarquias.

(Cespe/Anac/Analista Administra vo/2012) Julgue os itens a seguir, referentes às agências reguladoras.

4. As agências reguladoras têm o poder de orientar e de conciliar, mas não de sancionar, competência exclusiva do Poder
Judiciário.
5. As agências reguladoras são órgãos da administração indireta que exercem unicamente o pico poder de polícia,
impondo limitações administra vas de fiscalização e de repressão previstas em lei.
6. As agências reguladoras têm autonomia financeira e orçamentária, assim como receita própria.
REGULAÇÃO

A respeito da administração direta e indireta, julgue o item que se segue.

7. (Cespe/Anac/Técnico Administra vo/2012) A Anac, uma agência reguladora, recebe essa qualificação por força de
contrato de gestão celebrado com órgão da administração a que se subordina, para melhoria da eficiência e redução
de custos.

51
 (Cespe/Anatel/Analista Administra vo/2012) Julgue os itens a seguir.
8. Todas as agências reguladoras federais são autarquias e cada uma está vinculada a um ministério específico, de acordo
com a sua área de atuação.
9. Além das agências reguladoras federais, podem exis r, no Brasil, agências reguladoras estaduais e municipais.
10. A Anatel, por ser agência reguladora integrante da administração indireta, exerce o poder regulamentar com maior
vigor, podendo inovar na ordem jurídica com a edição de atos norma vos primários e regulamentos autônomos.
11. As agências reguladoras independentes, criadas no Brasil no final dos anos 1990 do século passado, seguem modelos
já estabelecidos em diversos países, como os Estados Unidos da América e países europeus.
12. Toda agência reguladora está vinculada a algum ministério, de que dependente financeiramente: por exemplo, a Anatel
é subordinada financeiramente ao Ministério das Comunicações.

13. (Cespe/TRF 3ª Região/Juiz Federal/2011) Considerando a a vidade regulatória da administração pública e o regime
jurídico das agências reguladoras e execu vas, assinale a opção correta.
a) As relações de trabalho nas agências reguladoras são regidas pela CLT e geridas por um conselho diretor cujos
membros são escolhidos pelo presidente da República e por ele nomeados, após aprovação pelo Senado Federal.
b) Apenas a Anatel e a ANP são previstas cons tucionalmente e, por isso, dispõem de independência administra va
e autonomia financeira, não se sujeitam a subordinação hierárquica, tendo seus dirigentes mandato fixo e estabi-
lidade, prerroga vas que as demais agências reguladoras não possuem.
c) A função primordial das agências reguladoras e das agências execu vas consiste no exercício do controle sobre
par culares prestadores de serviços públicos.
d) A qualificação de autarquia ou fundação como agência execu va dar-se-á por ato do presidente da República.
e) Diferentemente das agências reguladoras, as agências execu vas não dispõem de autonomia de gestão.

14. (UEG/PC-GO/Delegado de Polícia/2008) Pela inadequação do modelo tradicional da centralização administra va, houve
a ex nção total ou parcial do monopólio estatal de alguns serviços públicos e de outras a vidades. Com a transferência
total ou parcial da execução ao setor privado surgiram as agências reguladoras. Sobre esse tema, é correto afirmar:
a) podem as agências reguladoras definir polí cas públicas e executá-las nos diversos setores regulados.
b) a definição da polí ca tarifária, os mecanismos de revisão e os respec vos parâmetros são de competência das
agências reguladoras.
c) a independência quanto à a vidade de regulação é rela vizada, ainda que tenha como caracterís ca a inexistência
de subordinação hierárquica face ao poder central.
d) as agências reguladoras têm natureza de autarquias especiais e integram a administração federal direta; os diretores
são nomeados pelo Presidente da República.

(Cespe/Anatel/Analista Administra vo/Contabilidade/2009) Com referência à estrutura da administração pública, julgue o

item que se segue.
15. A Anatel e a Agência Nacional do Petróleo são as únicas agências reguladoras que têm fundamento na própria Cons-
tuição Federal. Essas agências são autarquias de regime especial e gozam de independência em relação aos poderes
da República, tanto que seus dirigentes têm mandato por prazo determinado, não podendo ser exonerados, e, além
do mais, não estão sujeitas ao controle interno do Poder Execu vo.

16. (Cesgranrio/Petrobras/Advogado/2011) A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombus veis (ANP) é en dade
integrante da Administração Federal Indireta, subme da ao regime autárquico especial. A ANP regula a indústria do
petróleo, do gás natural, seus derivados e de biocombus veis. A caracterís ca do regime autárquico especial a que a
ANP está subme da é o(a)
a) poder norma vo técnico, decorrente da inicia va reservada para projetos de lei que impliquem afetação de direito
dos agentes econômicos ou de consumidores e usuários de bens e serviços da indústria do petróleo.
b) ausência de controle do Tribunal de Contas da União, como corolário de sua autonomia econômico-financeira.
c) autonomia decisória, decorrente da competência para julgar conflitos entre os agentes econômicos regulados e
entre tais agentes e consumidores e usuários de bens e serviços do petróleo, em decisões insusce veis de revisão
pelo Poder Judiciário, tendo em vista sua discricionariedade técnica.
d) independência econômico-financeira, decorrente da previsão legal de diversas fontes de receitas próprias da au-
tarquia e por ela administradas.
e) independência polí ca, pela qual os membros de sua Diretoria são nomeados pelo Presidente da República, após
aprovação do Congresso Nacional, para mandato de quatro anos, não coincidentes, somente podendo ser des tu-
ídos por decisão judicial transitada em julgado.

17. (Copeve/Prefeitura de Penedo – AL/Procurador Municipal/2010) O Poder norma vo técnico das agências reguladoras,
ou seja, a possibilidade de edição de normas gerais de caráter técnico formalizadas em atos administra vos e regula-
mentares, em decorrência de delegação prevista na respec va lei, é representação do fenômeno conhecido como
a) desregulamentação. d) densificação norma va.
b) autonomia legiferante. e) deslegalização.
c) independência setorial.

18. (Cespe/TRF 5ª Região/Juiz/2011) É caracterís ca da natureza de autarquia especial conferida à Agência Nacional de
REGULAÇÃO

Energia Elétrica, agência reguladora criada pelo Estado brasileiro,

a) a contratação de servidores não concursados para atribuições efe vas.
b) a independência administra va.
c) o mandato variável de seus dirigentes.
d) a exoneração sumária de seus dirigentes.
e) a vinculação financeira a órgãos da administração direta.

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19. (MPE-PR/Promotor de Jus ça/2011) Rela vamente às agências reguladoras, é correto afirmar:
a) Integram a administração direta, caracterizadas como fundações.
b) Integram a administração indireta, caracterizadas como sociedades de economia mista.
c) Integram a administração direta, caracterizadas como empresas públicas.
d) Integram a administração indireta, caracterizadas como autarquias de regime especial.
e) Seus servidores sujeitam-se ao regime de trabalho da Consolidação das Leis do Trabalho.

20. (FCC/TRT 19ª Região/Analista Judiciário/Área Judiciária/Execução de Mandados/2008) As agências reguladoras, criadas
para regular e fiscalizar os serviços prestados por empresas privadas que atuam na prestação de serviços, que em suas
essências seriam públicos, têm natureza jurídica de
a) autarquias sob regime especial.
b) órgãos da Administração direta.
c) empresas públicas.
d) órgãos do Tribunal de Contas da União.
e) en dades privadas.

21. (EJEF/TJ-MG/Juiz/2006) As agências reguladoras:

a) não se submetem, de modo absoluto, à legislação formal, daí se falar hoje em “deslegalização”.
b) devem adaptar-se ao sistema jurídico brasileiro, principalmente quanto ao controle de legalidade dos seus atos.
c) aqui, tal como nos Estados Unidos, tendem a assumir, na opinião da doutrina majoritária, cada vez mais autonomia.
d) são, segundo a doutrina que prevalece no Brasil, en dades que, de forma autônoma e independente, editam nor-
mas, fiscalizam, aplicam sanções, resolvem disputas entre empresas e regulam o mercado.

22. (Cesgranrio/EPE/Advogado/2010) A respeito do regime jurídico aplicável às agências reguladoras, considere as asser-
vas abaixo.
I – As agências reguladoras federais são criadas por meio de decreto autônomo do Presidente da República, observada a
necessária autonomia administra va e financeira que confere a elas independência frente ao Poder Execu vo respec vo.
II – Os dirigentes das agências reguladoras federais, no Brasil, são nomeados para exercício de cargo em comissão, de
livre nomeação e exoneração pelo Presidente da República.
III – Nos limites da deslegalização operada pelas leis específicas que criam agências reguladoras, tais en dades exer-
cem poder norma vo e emitem normas genéricas e abstratas a serem observadas no âmbito do segmento objeto da
regulação.

É correto apenas o que se afirma em

a) I. c) III. e) I e III.
b) II. d) I e II.

Julgue o próximo item rela vo à organização dos poderes.

23. (Cespe/Antaq/Especialista em Regulação/Engenharia Civil/2009) Os diretores das agências reguladoras serão escolhidos
pelo presidente da República, mas essa escolha deve ser aprovada, por meio de voto secreto, após arguição pública,
pelo Senado Federal.

24. (FCC/PGE-SP/Procurador de Estado/2002) São caracterís cas das agências reguladoras criadas no direito brasileiro:
a) proibição de cumprimento de “quarentena”; ins tuição de mecanismos de autonomia de gestão administra va e
patrimonial; previsão de mandato dos dirigentes.
b) existência da “quarentena”; implantação de mecanismos de autonomia de gestão econômico-financeira; previsão
de mandato de seus dirigentes.
c) atribuição de poder norma vo; discricionariedade técnica; inexistência de controle polí co pelo Legisla vo; par -
cipação popular na elaboração dos atos regulatórios.
d) discricionariedade técnica; par cipação do Legisla vo na escolha dos dirigentes; não submissão das a vidades-meio
ao controle pelo Tribunal de Contas.
e) vitaliciedade dos dirigentes; adoção do regime cele sta para os servidores; atribuição de poder de polícia.

(Cespe/Anatel/Analista Administra vo/Administração/2009) Sobre regulação e agências reguladoras, julgue os itens seguintes.
25. O mandato dos conselheiros e dos diretores das agências reguladoras terá o prazo fixado na lei de criação de cada
agência.
26. As agências reguladoras serão dirigidas em regime de colegiado, por um conselho diretor ou diretoria composta por
conselheiros ou diretores, sendo um deles o seu presidente, o diretor-geral ou diretor-presidente.

(Cespe/Anatel/Analista Administra vo/2009) Acerca das agências reguladoras, julgue os itens subsequentes.
27. O regime jurídico aplicável aos servidores das agências reguladoras atualmente é o do emprego público, regulado pela
Consolidação das Leis do Trabalho, dado o caráter de autarquia especial conferido às agências.
28. As agências reguladoras têm caráter nacional, sendo vedado aos estados e ao Distrito Federal criar suas próprias
agências estaduais quando se tratar de serviço público, por ausência de previsão cons tucional.
REGULAÇÃO

29. O Plano Nacional de Desesta zação nha como obje vo estratégico, entre outros, o de aumentar o déficit público, de
maneira a equilibrar as finanças do governo federal, transferindo para a inicia va privada, por meio da priva zação,
a vidades que o Estado exercia indevidamente e sem controle.
30. As agências reguladoras têm origem no regime norte-americano, contempladas nas figuras das independent agencies
e independent regulatory agencies, des nadas à regulação econômica ou social.

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 31. (Uespi/PC-PI/Delegado/2009) A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), a Agência Nacional de Telecomuni-
cações (Anatel) e a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombus veis (ANP) são:
a) fundações públicas.
b) empresas públicas.
c) sociedades de economia mista.
d) órgãos da administração direta.
e) autarquias especiais.

32. (FGV/Sefaz-RJ/Fiscal de Rendas/2010) Com relação às agências reguladoras, analise as afirma vas a seguir.
I – As agências reguladoras integram o aparelho burocrá co do Estado como autarquias sob regime especial.
II – É juridicamente viável a cobrança de taxa – a taxa de fiscalização – pelas agências reguladoras para des nação
específica.
III – O Banco Central não pode ser considerado agência reguladora por carecer de independência decisória, já que suas
decisões condicionam-se aos atos norma vos emanados pelo Conselho Monetário Nacional.

Assinale:
a) se somente a afirma va I es ver correta.
b) se somente a afirma va II es ver correta.
c) se somente as afirma vas I e II es verem corretas.
d) se somente as afirma vas I e III es verem corretas.
e) se todas as afirma vas es verem corretas.

33. (MPE-MG/Promotor de Jus ça/2010) São caracterís cas das agências reguladoras existentes no ordenamento jurídico
pátrio, exceto
a) Podem exercer pico poder de polícia, impondo de limitações administra vas, fiscalização e repressão, conforme
previsão legal.
b) Podem, nos termos da lei, controlar as a vidades que cons tuem objeto de concessão ou permissão de serviço
público ou de a vidade econômica monopolizada do Estado.
c) Seus servidores são admi dos segundo o regime de trabalho cele sta.
d) Subs tuem o poder execu vo com relação às funções que o poder concedente exerce nos contratos de concessão
ou permissão de serviços públicos.
e) Seus dirigentes são nomeados para mandato fixo, afastada, em regra, a possibilidade de exoneração ad nutum.

34. (Cesgranrio/Petrobras/Advogado/2005) Tratando-se de agências reguladoras, assinale a opção que não apresenta uma
caracterís ca verídica destes entes.
a) As agências reguladoras possuem poder norma vo, que permite a elas regulamentar as matérias de sua compe-
tência.
b) As agências reguladoras são pessoas jurídicas de direito público que exercem suas funções sob o regime de autar-
quias especiais.
c) As agências reguladoras possuem autonomia financeira.
d) Os dirigentes das agências reguladoras são livremente escolhidos e nomeados pelo Presidente da República.
e) O mandato dos dirigentes das agências reguladoras é fixo, não sendo admi da exoneração ad nutum destes.

(Cespe/TRE-BA/Técnico Judiciário/Área Administra va/2010) Acerca da organização administra va e dos conceitos rela vos à
administração direta e indireta, julgue o item que se segue.
35. As agências reguladoras são en dades que compõem a administração indireta e, por isso, são classificadas como
en dades do terceiro setor.

36. (FCC/TRT 3ª Região/Analista Judiciário/Área Judiciária/2009) A doutrina aponta entre as principais caracterís cas das
agências reguladoras no ordenamento jurídico brasileiro
a) a desvinculação das normas cons tucionais aplicáveis aos entes da Administração Pública, o que confere às agências
maior grau de autonomia e independência.
b) a personalidade de direito privado e a autonomia administra va e orçamentária.
c) a personalidade de direito público, com menor grau de autonomia administra va em relação às demais autarquias.
d) a especialidade, a neutralidade, a independência e a competência legisla va exclusiva para disciplinar a prestação
do serviço público ou a vidade econômica sob sua fiscalização.
e) o regime jurídico especial, fixado na lei que a ins tui, garan ndo maior grau de autonomia administra va e orça-
mentária que o conferido às demais autarquias.

(Cespe/Antaq/Analista Administra vo/2009) Julgue o próximo item rela vo à organização do poderes.

37. O Poder Judiciário não pode anular ato de nomeação dos diretores das agências reguladoras.

38. (Esaf/ANA/Analista Administra vo/Comum a todos/2009) “No setor de a vidades exclusivas de Estado, deverão ser
REGULAÇÃO

introduzidas as Agências como novo modelo ins tucional, na forma de Agências Execu vas e Agências Reguladoras, que
revitalizarão as autarquias e fundações, resgatando a sua autonomia administra va e assimilando novos instrumentos e
mecanismos de gestão voltados para a assimilação em profundidade da administração gerencial, por meio da introdução
da avaliação de desempenho, do controle por resultados, da focalização da sa sfação do usuário e do controle de custos.”
In: BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Os avanços da reforma na administração pública:
1995-1998. Brasília: MARE, 1998. 127 p. Cadernos MARE da reforma do estado; Caderno 15, p. 18-19.

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 Quanto às caracterís cas das agências reguladoras federais no ordenamento jurídico brasileiro, assinale a opção correta.
a) Como integrantes da administração pública federal direta, as agências reguladoras surgiram no Brasil com a fina-
lidade primeira de regular e controlar os serviços públicos que passaram a ser prestados pela inicia va privada na
década de 1990.
b) Sem uma legislação que discipline as caracterís cas gerais das agências reguladoras brasileiras, as leis especiais que
ins tuíram cada uma delas acabaram por conferi-las as mais diversas naturezas: empresas públicas, sociedades de
economia mista, autarquias e fundações.
c) A independência decisória conferida às agências reguladoras no Brasil trouxe o conceito de jurisdição administra-
va ao ordenamento jurídico brasileiro, de maneira que, em seu âmbito de atuação, essas ins tuições possuem
competência para dirimir conflitos de interesses que envolvam a administração pública, com força de coisa julgada.
d) Entre as garan as asseguradas a fim de conceder às agências reguladoras maior autonomia e independência, estão,
em regra, a formação de quadro próprio de servidores, receitas próprias e dirigentes escolhidos pelo chefe do Poder
Execu vo, aprovados pelo Senado Federal e com mandato fixo.
e) Enquanto en dades da administração pública federal indireta, as relações de trabalho das agências reguladoras são
regidas pela Consolidação das Leis de Trabalho – CLT, em regime de emprego público.

39. (Esaf/ANA/Analista Administra vo/Administração/2009) Sobre as Agências Reguladoras, é correto afirmar que inte-
gram a:
a) Administração Direta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia.
b) Administração Direta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia em regime especial.
c) Administração Indireta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia.
d) Administração Indireta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia em regime especial.
e) Administração Indireta e, embora esse tenha sido o lugar-comum até hoje, não são obrigadas a adotar a forma de
autarquia, muito menos em regime especial.

(Cespe/Anatel/Analista Administra vo/2006) Três meses após ter tomado posse para cumprir o seu mandato, um diretor
da Anatel foi exonerado a pedido e, em razão de sua experiência no setor, foi contratado, logo após a exoneração, para
prestar consultoria a uma empresa ligada ao setor de telecomunicações. Com base na situação hipoté ca acima, julgue os
itens que se seguem.
40. A esse ex-diretor não se aplica nenhum impedimento para prestação de qualquer po de serviço a empresa integrante
do setor regulado pela agência.
41. Se houver algum po de impedimento à prestação desse serviço, o crime come do pelo ex-diretor é, nos termos da
lei que dispõe sobre a gestão de recursos humanos das agências reguladoras, o de advocacia administra va.

(Cespe/Anatel/Analista Administra vo/2006) A noção de agência reguladora, como ins tuição resultante da progressiva
reconformação da existência polí ca em torno de um setor específico, e, portanto, u lizando-se um termo de Hegel, como
substancialidade imediata do espírito, pode apresentar-se em uma roupagem de viés corpora vo totalizante, como espaço que
encarne uma facção de interessados – daí o fenômeno conhecido por captura do órgão regulador, em que há a contamina-
ção do espaço público pelos interesses par culares de quaisquer dos par cipes como fins – , ou pode firmar-se na posição a
ela designada de espaço de suspensão de par cularidades do governo, do Congresso, da sociedade civil, dos usuários, das
empresas, em nome de uma persona des nada a ser parte de um projeto maior de coexistência de interesses par culares.
Márcio Iório Aranha. Agência reguladora e espaço público: sua funcionalidade como espaço de exercício da virtude polí ca. In: Direito das
telecomunicações: estrutura ins tucional regulatória e infra-estrutura das telecomunicações no Brasil.
Brasília: JR Gráfica, 2005 (com adaptações).

Considerando o texto acima como referência inicial, julgue o item subsequente, acerca da disciplina cons tucional e legal
da administração pública.
42. A criação, a atuação e o funcionamento da Anatel são subme dos ao princípio da reserva legal, ao princípio da es-
pecialidade e ao princípio do controle. Quanto a este úl mo, a Anatel submete-se apenas aos aspectos de controle
ins tucional e administra vo.

43. (Esaf/CGU/Analista de Finanças e Controle/Tecnologia da Informação/2006) Pelo sistema cons tucional brasileiro,
a categoria das agências reguladoras apresenta competência de natureza:
a) legisla va e administra va.
b) exclusivamente administra va.
c) exclusivamente legisla va.
d) administra va e jurisdicional.
e) legisla va, administra va e jurisdicional.

GABARITO
1. e 9. C 17. e 25. C 33. c 41. C
2. c 10. E 18. b 26. C 34. d 42. E
3. e 11. C 19. d 27. E 35. E 43. b
REGULAÇÃO

4. E 12. E 20. a 28. E 36. e

5. E 13. d 21. b 29. E 37. E
6. C 14. c 22. c 30. C 38. d
7. E 15. E 23. C 31. e 39. e
8. C 16. d 24. b 32. e 40. C

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