Prof.

: Rodrigo Motta
Disciplina: Direito Administrativo

PONTO 01 – ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Direito Público e Direito Privado

Direito Público
• Desigualdade jurídica – regula os interesses estatais e sociais
Prevalência do interesse público; prerrogativas estatais

Direito Privado
• Igualdade Jurídica – regula os interesses individuais
Coexistência das pessoas em sociedade

Direito Administrativo - Ramo do direito público

OBS: Dizer que o direito administrativo é um ramo do direito público não significa dizer que seu objeto está restrito a relações
jurídicas regidas pelo direito público.

Elementos do Estado:

POVO
ESTADO TERRITÓRIO
GOVERNO SOBERANO

Montesquieu – “O Espírito das Leis” (1748) – tripartição dos Poderes

São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário (Art. 2º, CF)

FUNÇÕES DO ESTADO
01) Função Legislativa => elaboração das leis. Exercida tipicamente pelo Poder Legislativo.
02) Função Jurisdicional => aplicação da lei aos casos concretos. Exercida tipicamente pelo Poder Judiciário.
03) Função Administrativa => administração da máquina pública. Exercida tipicamente pelo Poder Executivo.

Considerações importantes
✓ Atipicamente os Poderes Legislativo e Judiciário também exercem uma função administrativa.
✓ O objeto de estudo do Direito Administrativo é a função administrativa.
✓ Embora o Poder Executivo também atue no desempenho de função política, tal função não é objeto de estudo do Direito
Administrativo.

Sistemas administrativos
➢ Jurisdição Una - sistema inglês – art. 5º, XXXV, CF (inafastabilidade da jurisdição). Sistema adotado no
Brasil.
➢ Dualidade de jurisdição - Sistema do contencioso administrativo – sistema francês

CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

Conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, agentes e atividades públicas tendentes a realizar
concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. 1

1
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 39ª ed. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 40.
1

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Ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a
Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus
fins, de natureza pública.2

FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

➢ Lei (sentido amplo) – fonte primária do Direito Administrativo, abrangendo esta expressão desde a Constituição até
os regulamentos executivos.
➢ Doutrina – Sistema teórico de princípios aplicáveis ao Direito Positivo.
➢ Jurisprudência – Reiteração dos julgamentos num mesmo sentido.
OBS: EC 45/2004 – art. 103-A, CF – súmulas vinculantes
➢ Costumes – prática administrativa

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
➢ sentido subjetivo, orgânico ou formal: é o conjunto de órgãos, agentes e entidades que exercem a função
administrativa estatal.
Órgãos – unidades desprovidas de personalidade jurídica. Ex.: ministérios e secretarias
Entidades – estruturas dotadas de personalidade jurídica. Ex.: autarquias e fundações públicas.
Agentes – Pessoas que exercem atribuições públicas. Ex.: servidores públicos.

➢ sentido objetivo, funcional ou material: atividade administrativa desempenhada pelo Estado, visando satisfazer as
necessidades que a coletividade possui.
Polícia administrativa – limitações administrativas impostas por lei (ordens, autorizações, notificações, fiscalização e
sanções)
Serviço Público – prestações concretas visando satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade
(como o serviço postal e o serviço de telecomunicações)
Fomento – Incentivo à iniciativa privada (como favores fiscais e auxílios financeiros ou subvenções).

PONTO 02 – PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO

Prerrogativas Sujeições

Supremacia do interesse público Indisponibilidade do interesse público

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

PRINCÍPIOS EXPRESSOS

LEGALIDADE
✓ O administrador público está sujeitos aos mandamentos da lei no exercício da sua atividade funcional.
✓ Segundo Hely Lopes Meirelles, “na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na
administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que
a lei autoriza”.
✓ Não impede a prática de atos discricionários.

2
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27ª ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 48.
2

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IMPESSOALIDADE
✓ Imparcialidade, neutralidade
✓ Vedação à promoção pessoal do agente público (art. 37, §1º CF)
Art. 37, § 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos
públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo
constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou
servidores públicos.
✓ Finalidade pública
✓ Teoria do órgão - Os atos não serão imputados ao agente que o pratica, mas ao órgão ou entidade em nome do qual ele
atua.

MORALIDADE
✓ Atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé (art. 2º, § único, IV, Lei nº 9.784/99)
✓ Não se trata da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida como o conjunto de regras de conduta tiradas
da disciplina interior da Administração (Maurice Hauriou).
✓ A ação popular é um importante instrumento de controle da moralidade administrativa.
Art. 5º, LXXIII, CF - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a
anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando
o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;

✓ Violação do dever de probidade.

Art. 37, § 4º, CF - Os atos de improbidade administrativa importarão à suspensão dos
direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento
ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

✓ A prática do nepotismo viola, dentre outros, o princípio da moralidade.

SÚMULA VINCULANTE Nº 13 STF - A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em
linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante
ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou
assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de
função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante
designações recíprocas, viola a Constituição Federal.

PUBLICIDADE
✓ Divulgação oficial dos atos para conhecimento público e início dos efeitos externos.
✓ Objetiva a transparência dos atos da Administração.
✓ Art. 5º, XXXIII, CF - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de
interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo
sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
✓ Lei de acesso à informação – Lei nº 12.527/2011
✓ Não possui natureza absoluta, pois o sigilo é exceção
✓ Requisito de eficácia.

EFICIÊNCIA
✓ Tornou-se expresso com a Emenda Constitucional nº 19/98
✓ Perfeição, presteza e rendimento funcional
✓ Modo de atuação do agente / modo de estruturar, organizar e disciplinar a Administração Pública

PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS
✓ Rol meramente exemplificativo
✓ Alguns princípios constitucionalmente implícitos estão expressos em normas infraconstitucionais, como a motivação,
razoabilidade, proporcionalidade e segurança jurídica.
Art. 2º, Lei 9.784/99 - A Administração Pública obedecerá, dentre outros, os princípios da
legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla
defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

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RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE
✓ Proibição do excesso
✓ Compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas por parte da
Administração Pública.
Art. 2º, VI, Lei nº 9.784/99 – Adequação entre meios e fins, vedada a imposição de
obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao
atendimento do interesse público

AUTOTUTELA
✓ Controle dos próprios atos. Permite à Administração Pública rever seus próprios atos, anulando os ilegais e revogando
os inconvenientes ou inoportunos.
✓ Anulação é extinção por razões de ilegalidade, com efeitos ex tunc. Revogação é extinção por razões de conveniência
e oportunidade, com efeitos ex nunc.
Súmula n° 346 STF - A Administração Pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos.
Súmula n°473 STF - A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada,
em todos os casos, a apreciação judicial.

CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO

✓ Os serviços públicos não devem sofrer interrupção, ou seja, sua prestação deve ser contínua para evitar que a paralisação
provoque, como às vezes ocorre, colapso nas múltiplas atividades particulares.
✓ Inerente ao interesse público.
Art. 6º, Lei nº 8.987/95 - Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço
adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas
pertinentes e no respectivo contrato.
§ 1o Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade,
eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das
tarifas.
§ 2o A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e das
instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço.
§ 3o Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de
emergência ou após prévio aviso, quando:
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e,
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.
§ 4º A interrupção do serviço na hipótese prevista no inciso II do § 3º deste artigo não poderá
iniciar-se na sexta-feira, no sábado ou no domingo, nem em feriado ou no dia anterior a
feriado. (Incluído pela Lei nº 1.4015, de 2020)

MOTIVAÇÃO
✓ Indicação dos pressupostos de fato e de direito que serviram de fundamento a prática do ato.
✓ Possui fundamento constitucional, ainda que não esteja expresso na Constituição Federal
Art. 93, X, CF - As decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em sessão
pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

✓ Atenção: Não confundir motivo com motivação.

✓ Em regra, os atos administrativos devem ser motivados.
Art. 50, Lei nº 9.784/99 - Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos
fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

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III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;

IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres,
laudos, propostas e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.
§ 1º A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de
concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou
propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato. (...)
✓ Alguns atos não necessitam de motivação (Ex: nomeação e exoneração de cargos em comissão)

PONTO 03 – ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA

Organização administrativa - Entidades políticas e Entidades administrativas

Entidades políticas – pessoas jurídicas que compõem a Federação, possuindo autonomia política, o que as possibilita a auto-
organização (elaboração das próprias Constituições e Leis Orgânicas) e também capacidade de legislar, dentro das
competências constitucionais.
União, Estados, Distrito Federal e Municípios são pessoas políticas. Possuem personalidade jurídica de direito público.

Entidades administrativas – pessoas jurídicas que não possuem autonomia política. Não possuem competências legislativas,
possuindo apenas atribuições de natureza administrativa.
Autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista são pessoas jurídicas administrativas.

Centralização – Execução direta, por meio de órgãos e agentes integrantes da Administração direta.
Descentralização – Distribuição de competência para outra pessoa. Entidades distintas.
Concentração – Aglutinação de órgãos.
Desconcentração – Distribuição interna de competência. Ocorre entre órgãos

OBS: Não há hierarquia entre a Administração direta e indireta

DESCENTRALIZAÇÃO

Descentralização política – Ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições próprias que não decorrem do ente
central; é a situação dos Estados-membros e Municípios. Possuem competência legislativa própria, que não decorre da União
nem a ela se subordina, pois possui fundamento constitucional.

Descentralização administrativa – Ocorre quando as atribuições que os entes descentralizados exercem só têm o valor jurídico
que lhes empresta o ente central; suas atribuições não decorrem, com força própria, da Constituição, mas do poder central.
OBS: Alguns doutrinadores também tratam da descentralização territorial ou geográfica (entidade dotada de personalidade
jurídica de direito público, com capacidade administrativa genérica).

DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
OUTORGA DELEGAÇÃO

Técnica, funcional ou por serviços Por colaboração

Outorga legal (lei) Contrato ou ato unilateral

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Transfere apenas a execução do serviço.

Transfere titularidade e execução do serviço
*a titularidade permanece com o poder público.

Ex: autarquias Ex: concessionárias de serviço público

Entidades da Administração Pública Indireta

Algumas características comuns

✓ São dotadas de personalidade jurídica
✓ Fruto de descentralização administrativa
✓ Especialização de fins e atividades
✓ Sujeitos a controle pelo ente instituidor
✓ Vinculadas à Administração direta
✓ Necessidade de concurso público para provimento de cargos e empregos públicos
✓ Proibição constitucional de acumulação de cargos públicos
✓ Sujeição a controle pelos Tribunais de Contas
✓ Necessidade de licitação, como regra, para contratação (compras, obras, serviços e alienações), salvo nos casos
especificados na lei.

Personalidade Jurídica
✓ Autarquias – Pessoas jurídicas de direito público
✓ Fundações públicas – Pessoas jurídicas de direito público ou privado
Segundo o STF, as fundações públicas de direito público são espécie do gênero autarquia. São as chamadas fundações
autárquicas ou autarquias fundacionais.
✓ Empresas públicas e Sociedades de economia mista – Pessoas jurídicas de direito privado
Art. 3º, Lei 13.303/2016 - “Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado...”
Art. 4º, Lei 13.303/2016 – “Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado...”

Atividades desempenhadas
✓ Autarquias – Atividades típicas do Estado
Art. 5º, DL 200/1967 – “Serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios para
executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e
financeira descentralizada.”
✓ Fundações públicas – Patrimônio personalizado, com finalidade não lucrativa, de caráter social
✓ Empresas públicas e Sociedades de economia mista – Prestam serviço público ou desempenham atividade econômica

OBS: Dependendo da atividade exercida (prestação de serviço público ou desempenho de atividade econômica), pode haver a
incidência de uma característica num caso e não no outro.

Exemplo1: Responsabilidade Civil

Art. 37, §6º, CF – “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável
nos casos de dolo ou culpa.”

Exemplo2: Bens
Art. 98, CC – “São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os
outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.”
OBS: Bens utilizados diretamente na prestação de serviço público sofrem restrições, como a impenhorabilidade.

Exemplo3: Imunidade Tributária

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municípios: (...)
VI - instituir impostos sobre:
a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros; (...)

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§ 2º - A vedação do inciso VI, "a", é extensiva às autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se
refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes.
OBS: Em diversas ocasiões, o STF decidiu que, quando as empresas públicas e sociedades de economia mista prestassem
serviços públicos, fariam jus à imunidade tributária, como no caso dos Correios (ECT) e Infraero.

Criação
Art. 37, XIX, CF – “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de
sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.”
✓ Autarquias – Criadas por lei específica
✓ Fundações públicas – Depende da natureza. Se for de direito público, será criada por lei específica. Caso não, sendo
de direito privado, a lei específica apenas autorizará a criação. Lei complementar definirá as áreas de atuação.
✓ Empresas públicas e Sociedades de economia mista – Lei específica apenas autoriza a criação. (Art. 3º e 4º da Lei
13.303/2016)

OBS: Sobre a criação de subsidiárias – art. 37, XX, CF - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de
subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada.

Lei 13.303/2016 – Estatuto jurídico das entidades estatais

“Art. 3º Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei e com
patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos
Municípios.
Parágrafo único. Desde que a maioria do capital votante permaneça em propriedade da União, do Estado, do Distrito Federal
ou do Município, será admitida, no capital da empresa pública, a participação de outras pessoas jurídicas de direito público
interno, bem como de entidades da administração indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Art. 4º Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada
por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao
Distrito Federal, aos Municípios ou a entidade da administração indireta.”

A edição da Lei nº 13.303/2016 é decorrência da previsão do art. 173, §1º da CF:

“Art. 173, § 1º, CF A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas
subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo
sobre:
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais,
trabalhistas e tributários;
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública;
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de acionistas minoritários;
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.
§ 2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do
setor privado. (...)”

Regime Jurídico de Pessoal

Autarquias e fundações públicas de direito público – Regime estatutário
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único
e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas. (Vide ADIN
nº 2.135-4)
Empresas Públicas, fundações públicas de direito privado e Sociedades de Economia Mista - CLT

DIFERENÇAS ENTRE EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

CAPITAL
EMPRESAS PÚBLICAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
100% público Majoritariamente público / minoria capital privado
FORMA SOCIETÁRIA
EMPRESAS PÚBLICAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
Qualquer forma admitida pelo direito Somente Sociedade Anônima (S.A)

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FORO PROCESSUAL
EMPRESAS PÚBLICAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
Justiça Federal (Art. 109, I, CF, se federais) Justiça Estadual (súmula 556 STF)

“Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:

I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés,
assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do
Trabalho; (...)”
Súmula nº 556, STF - É competente a Justiça Comum para julgar as causas em que é parte sociedade de economia mista.

Alguns Exemplos de Entidades da Administração Indireta

➢ Autarquias - INSS, Banco Central, CVM, IBAMA

OBS:
1) Autarquias corporativas ou profissionais: Conselhos federais e regionais, fiscalizadores de profissões.
*Segundo o STF, a OAB não se enquadra. Natureza “sui generis”

2) Consórcios públicos – Lei 11.107/05 – quando possuírem personalidade jurídica de direito público (associação pública),
integrarão a administração indireta de cada um dos entes consorciados.

3) Agências Reguladoras – Autarquias em regime especial, que atuam na regulação de setor específico, como a ANATEL, ANEEL
e ANP.
*Não confundir agência reguladora com agência executiva (autarquia ou fundação que celebra contrato de gestão com órgão
da administração pública direta, com fixação de metas de desempenho, baseadas no princípio da eficiência - art. 37, §8º, CF)

➢ Fundações Públicas – FUNAI, FIOCRUZ, IBGE, FUNASA, CNPq

➢ Empresas Públicas – Caixa Econômica Federal (CEF), Correios (ECT), BNDES, SERPRO
➢ Sociedades de Economia Mista – Petrobras e Banco do Brasil

IMPORTANTE!
Entidades paraestatais não integram a Administração Pública direta nem indireta. Portanto, Organizações Sociais, OSCIP,
Serviços sociais autônomos e Fundações de apoio são entidades do Terceiro Setor, e não da Administração Pública.

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