UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

RAMON MATHEUS DE MOURA BOUZO

SISTEMA DE MONITORAMENTO INTEGRADO DE FRONTEIRAS E

COOPERAÇÃO INTERAGÊNCIAS: Os Desafios do SISFRON na Amazônia.

Rio de Janeiro

2017
 RAMON MATHEUS DE MOURA BOUZO

SISTEMA DE MONITORAMENTO INTEGRADO DE FRONTEIRAS E COOPERAÇÃO

INTERAGÊNCIAS: Os Desafios do SISFRON na Amazônia.

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao

Centro de Ciências Jurídicas e Econômicas da
Universidade Federal do Rio de Janeiro, como
parte dos requisitos necessários à obtenção do
grau de Bacharel em Defesa e Gestão Estratégica
Internacional.

Orientadora: Profa. Dra. Adriana

Aparecida Marques.

Rio de Janeiro

2017
 AGRADECIMENTOS

Gostaria de agradecer aos mais pais, Maricélia de Moura e Mario Bouzo, pelo apoio e
suporte que me foi dado durante toda a vida. Sem vocês eu já mais teria entrado e cursado
uma universidade da importância da UFRJ.
Agradeço a minha namorada Maria Bianca Irace, por todo apoio emocional, por
sempre acreditar em mim e por sempre estar ao meu lado nos momentos em que eu mais
precisei.
Agradeço a todos os meus amigos da classe de 2013.1 em especial à Amanda Zuniga,
Barbara Machado, Gabriela Rodrigues, Lucas Rodrigues, Paola Moura, Marcus Vinícius
Amaral e Vivian Mattos. Vocês tornaram minha graduação uma experiência fantástica. Não
consigo imaginar minha trajetória na universidade sem vocês.
Agradeço aos entrevistados, nesse trabalho, que foram extremamente solícitos e
ajudaram essa monografia a ganhar relevância.
Agradeço a minha orientadora, Adriana Marques, pelo suporte e pela paciência ao me
orientar durante a esse trabalho. Sem sua ajuda eu jamais teria saído dos primeiros parágrafos.
Por fim agradeço a todo corpo docente e técnico do curso de graduação em Defesa e
Gestão Estratégica Internacional, vocês me ensinaram lições que levarei durante toda a minha
vida e me proporcionaram fazer nesse trabalho uma análise com um olhar crítico e profundo.
Em especial ao professores Henrique Paiva e Flavia Seidel que acompanharam durante minha
trajetória como monitor.

A todos vocês meu agradecimento.

 RESUMO

BOUZO, Ramon Matheus de Moura. Sistemas de Monitoramento Integrado de Fronteiras

e Cooperação Interagências: Os Desafios do SISFRON na Amazônia. Rio de Janeiro,
2017. Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Defesa e Gestão Estratégica
Internacional) - Centro de Ciências Jurídicas e Econômicas, Universidade Federal do Rio de
Janeiro, Rio de Janeiro, 2017.

O Trabalho de Conclusão de Curso estuda o Sistema Integrado de Monitoramento de

Fronteiras (SISFRON), dentro da lógica da cooperação interagências e das relações civis
militares. O TCC analisa os desafios que o SISFRON encontrará ao ser implementado na
região amazônica. Partindo da ideia de que a Amazônia brasileira é uma região com
características urbanas e não uma imensa floresta despovoada, o TCC apresenta as
problemáticas da região, sobretudo a ação das redes ilícitas transnacionais que atuam na área.
Procura-se compreender como as Forças armadas percebem e respondem a essas ameaças. Por
fim, o TCC examina o funcionamento e a organização do SISFRON, como ele é tratado nos
documentos brasileiros de defesa e sua situação atual.

Palavras-chave: Cooperação interagências. Relações civis-militares. Defesa. SISFRON.

Amazônia. Fronteira.

ABSTRACT

This course conclusion work, presents a study of the Integrated Border Monitoring
System (SISFRON), within the logic of the Interorganizational Cooperation and the Civil-
military relations area. This work analyzes the challenges of SISFRON in a future application
in the Amazon region. Understanding the Brazilian Amazon as a region of urban
characteristics and not an immense uninhabited forest, this work presents the problematics of
the region, especially the action of the transnational illicit networks and, seeks to understand,
how the military perishes and responds these threats. Lastly, analyzes the SISFRON
functioning, organization, how it is presented on the brazilian defense documents and their
current situation.

Key Words: Interorganizational Cooperation. Civil-Military relations. Defense. SISFRON.

Amazon. Border.
 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO.........................................................................................................................7

1 CAPITULO I: A COOPERAÇÃO INTERAGÊNCIAS E A IMPORTÂNCIA DAS

RELAÇÕES DE CONFIANÇA.................................................................................................9
1.1 As contribuições das teorias de relações civis-militares para o debate sobre as operações
interagências................................................................................................................................9
1.1.1 A teoria da concordância..................................................................................................10
1.1.2 A teoria das parceiras focalizadas....................................................................................11
1.2 A cooperação interagências................................................................................................14
1.2.1 A perspectiva brasileira sobre a cooperação interagências..............................................14
1.2.2 O caso colombiano...........................................................................................................16
1.2.3. O debate sobre a cooperação interagências nos Estados Unidos....................................17
1.3 As relações de confiança entre as agências.........................................................................19
1.3.1 Confiança entre as agências.............................................................................................19
1.3.1.1 Definições de confiança................................................................................................19
1.3.2 Quebra de confiança entre as agências............................................................................20
1.3.3 Reparação da confiança entre as agências.......................................................................21

2 CAPÍTULO II: CARACTERÍSTICAS E VULNERABILIDADES DA AMAZÔNIA

BRASILEIRA...........................................................................................................................25
2.1 A Amazônia brasileira........................................................................................................25
2.1.1 A evolução urbana da Amazônia brasileira.....................................................................25
2.1.2 Características e organizações das cidades amazônicas...................................................27
2.1.2.1 Território, soberania, limite político territorial, fronteira e faixa de fronteira..............29
2.2 Conflitos transnacionais na região amazônica......... ..........................................................30
2.2.1 As redes ilícitas transnacionais e as ameaças não tradicionais na Amazônia..................30
2.2.2 Os conflitos na região da fronteira amazônica.................................................................31
2.2.3 A questão do narcotráfico................................................................................................33
2.2.4.O legal e o ilegal nas cidades fronteiriças da Amazônia..................................................34
2.2.5 Os ilícitos transnacionais como uma ameaça regional.....................................................36
2.2.6 A visão das Forças Armadas sobre as ameaças não tradicionais na Amazônia...............38

3 CAPÍTULO III: O CASO DO SISFRON..............................................................................40

3.1 Projetos de vigilância e monitoramento na Amazônia anteriores ao SISFRON.................40
3.1.1 O Projeto Calha Norte (PCN)..........................................................................................40
3.1.2 O Sistemas de Proteção da Amazônia (SIPAM) e o Sistema de Vigilância da Amazônia
(SIVAM)...................................................................................................................................41
3.1.3 As Operações Ágata.........................................................................................................42
3.1.4 As Operações Sentinela...................................................................................................43
3.1.5 As Novas Necessidades dos Sistemas de Vigilância.......................................................43
3.2 O Sistema Integrado de Monitoramento das Fronteiras (SISFRON).................................44
3.2.1 O SISFRON e a Estratégia Nacional de Defesa (END)...................................................45
3.2.2 O SISFRON e a Estratégia Braço Forte (EBF) e o Projeto De Força Do Exército
Brasileiro (PROFORÇA)..........................................................................................................46
3.2.3 O SISFRON e o Estratégia Nacional de Segurança Pública nas Fronteiras
(ENAFRON).............................................................................................................................48
3.2.4 O SISFRON e o Plano Estratégico de Fronteiras (PEF)..................................................48
3.2.5 A Atual Situação do SISFRON........................................................................................49
3.2.6 Funcionamento e Organização do SISFRON..................................................................50
3.2.7 Os Impactos do SISFRON...............................................................................................53
3.2.8 O SISFRON e a Cooperação Interagências.....................................................................54
3.2.9 Entrevistas Sobre o Caso do SISFRON e Cooperação Interagência...............................55
3.2.9.1 Entrevista com o General Amauri Pereira Leite...........................................................55
3.2.9.2 Entrevista com o Coronel Marcelo Rocha Lima...........................................................57
3.2.9.3 Análise das entrevistas..................................................................................................59

CONSIDERAÇÕES FINAIS....................................................................................................61

REFERÊNCIAS........................................................................................................................63
 7

INTRODUÇÃO

O trabalho apresenta uma análise da cooperação interagências e de como as relações

de confiança são fundamentais para o funcionamento dessas operações em ambientes
complexos, por meio do estudo do caso do Sistema Integrado de Monitoramento de fronteiras
(SISFRON) e os desafios da sua futura implementação na Amazônia.

O estudo de caso, “O SISFRON e os desafios da sua futura implementação na região

amazônica”, foi escolhido, pois o SISFRON é um exemplo de sistema de monitoramento que
utiliza a cooperação interagências na sua organização. A região amazônica foi escolhida por
ser de extrema importância para o Brasil e pelo fato de o SISFRON ser implementado na
região em um futuro próximo.

Parte-se da ideia de que a cooperação interagência, se executada corretamente, é uma

forma que o Estado tem para responder a questões complexas as questão das redes ílicitas
transacionais que atuam na Amazônia.
O objetivo geral do trabalho é identificar se o SISFRON está preparado para responder
ao desafios da conjuntura da região amazônica. Os objetivos específicos são, identificar como
está a articulação das agências no SISFRON e quais os desafios que o SISFRON encontrará
na sua expansão para a Amazônia.
A pesquisa tem o propósito de trazer um panorama atualizado sobre o SISFRON,
tratando da importância estratégica da cooperação interagências no sistema, frente a
complexidade das questões referentes à defesa das fronteiras na região amazônica, uma vez
que as vulnerabilidades desse espaço geográfico foram um dos motivos da criação do projeto.
A pesquisa busca trazer contribuições acadêmicas para a área de estudos uma vez que buscará
apresentar novos dados e material que poderá ser utilizado nas discussões sobre a política de
defesa no Brasil.
O trabalho optou por uma metodologia qualitativa, descritiva e explicativa como
método científico para a construção da pesquisa por entender que as perguntas e objetivos da
mesma terão uma resposta mais adequada através desta abordagem. A pesquisa bibliográfica e
documental priorizou produções científicas sobre cooperação interagências, sistemas de
vigilância, em especial o SISFRON, vulnerabilidades e importância estratégica da Amazônia
para o Brasil. As entrevistas semiestruturadas foram realizadas com especialistas militares que
 8

estiveram ou estão atuando no SISFRON, com o objetivo de apresentar a situação atual do

sistema e como a cooperação interagências está sendo executada.
O trabalho está dividido em, uma introdução, três capítulos e considerações finais. O
primeiro capítulo discute como as teorias de relações civis-militares podem contribuir para o
estudo da cooperação interagência e enfatiza a importância das relações de confiança para o
funcionamento das operações interagência. O segundo capítulo faz uma descrição dos
problemas de segurança e defesa na Amazônia brasileira, examina a atuação das redes ilícitas
transacionais na região e mostra como as Forças armadas percebem e respondem a essas
ameaças não tradicionais. O terceiro capítulo aborda os projetos de vigilância voltados para a
região amazônica anteriores ao SISFRON, faz uma descrição do SISFRON, define a atual
situação do projeto e as relações entre as agências que compõe o sistema. Por fim, são feitas
algumas considerações finais sobre o SISFRON.
 9

1 CAPÍTULO I

A COOPERAÇÃO INTERAGÊNCIAS E A IMPORTÂNCIA DAS RELAÇÕES DE

CONFIANÇA.

1.1 AS CONTRIBUIÇÕES DAS TEORIAS DE RELAÇÕES CIVIS-MILITARES PARA O

DEBATE SOBRE AS OPERAÇÕES INTERAGÊNCIAS

Este trabalho parte da premissa de que as operações interagências devem ser

compreendidas levando-se em conta a dinâmica das relações civis-militares. No livro The
military in the political development of the new nations, Morris Janowitz (1964) fez uma
análise da participação e contribuição dos militares dentro do sistema estatal. Para o autor, é
necessário que haja uma distinção entre as instituições civis e militares, uma vez que os
militares possuem suas próprias demandas e agendas que por vezes divergem dos interesses
civis. Entretanto os militares podem contribuir em setores específicos dentro do Estado.

Janowitz afirma que o principal objetivo das relações civis-militares é harmonizar o

poder político civil e o poder militar. O futuro da profissão militar estaria em um equilíbrio
entre a estabilidade organizacional e a adaptação à rápida evolução tecnológica. Para o autor,
os militares não são um grupo homogêneo e não seria possível isolá-los da vida política
nacional, por isso seria necessário criar um compromisso de lealdade das Forças armadas ao
sistema democrático e uma maior compreensão de seu funcionamento bem como uma
interação mais efetiva entre a sociedade civil e o mundo militar (Janowitz,1964).

Rebecca Schiff faz uma releitura do pensamento teórico de Janowitz e apresenta uma
discussão das relações civis-militares na conjuntura dos Estados Unidos. Ela afirma que as
Forças armadas podem contribuir com outras agência governamentais em temas domésticos
além de assessorar o poder político e defender a nação de invasões estrangeiras, entretanto as
Forças armadas, nos Estados Unidos não estão envolvidas na formulação de decisões
políticas, havendo uma separação entre as instituições militares e civis nessa esfera sob o
argumento de que a presença militar poderia ser uma ameaça à democracia. Ou seja, há uma
acentuada fronteira entre o papel das instituições militares e civis (Schiff, 1995).
 10

Para Rebecca Schiff, essa fronteira entre as instituições civis e militares seria
decorrente do modelo de relações civis-militares de Samuel Huntington, ainda muito influente
nos Estados Unidos. Huntington, em seu livro The Soldier and the State de 1957, cria um
modelo normativo de controle civil sobre as Forças armadas. Segundo o autor, o controle civil
sobre os militares poderia ser subjetivo ou objetivo. O controle civil subjetivo seria exercido
por algum grupo, setor, instituição ou interesse político particular o que levaria a uma
instrumentalização do poder militar. Huntington mostrou receio com esse tipo de controle
temendo uma maior influência das Forças armadas nas decisões políticas (Huntington, 1957).

Para o autor, o tipo de controle civil mais efetivo seria o controle civil objetivo sobre
as instituições militares. Neste modelo haveria uma maximização do profissionalismo militar
e as Forças armadas seriam um instrumento do Estado, politicamente neutras e obedientes ao
grupo que detivesse a autoridade política. De acordo com Huntington, esse modelo seria o
mais adequado para um equilíbrio entre as Forças armadas e o poder civil, diminuindo a
influência dos militares nos assuntos políticos (Huntington, 1957).

1.1.1 Teoria da Concordância

Em um artigo de 1995, Rebecca Schiff apresenta a teoria da concordância

(Concordance theory). Esta teoria explica as condições específicas em que os militares podem
atuar na esfera doméstica. Diferentemente da teoria huntingtoniana tradicional, que preza pela
separação das instituições civis e militares, a teoria da concordância encoraja a cooperação
entre as duas partes pois isso poderia aumentar o alcance e reduziria a fronteira entre os meios
civil e militar.

Os três grandes atores dessa parceria seriam os militares, as lideranças políticas e os

cidadãos. Esses três grupos devem acordar sobre quatro indicadores: a composição social do
corpo de oficiais, o processo de tomada de decisão política, o método de recrutamento e o
estilo militar.

A composição social do corpo de oficiais, é o primeiro indicador da concordância. O

corpo de oficiais é encarregado do funcionamento institucional e do dia-a-dia das Forças
armadas. Como líderes das Forças armadas, o corpo de oficiais é responsável não somente
 11

pelas ligações críticas entre os cidadãos e os militares, mas também pelo contato entre os
militares e o governo.
O processo de tomada de decisão política envolve o processo institucional das
organizações da sociedade que afetam o funcionamento das Forças armadas e sua satisfação
em geral. Esse processo inclui o orçamento, tamanho, materiais, equipamentos e estrutura das
Forças armadas. As decisões são tomadas pelas elites políticas podendo envolver a
participação de oficiais militares.
O método de recrutamento refere-se ao modo como o alistamento de cidadãos para
as Forças armadas é feito. O recrutamento pode ser coercivo, onde os recursos são obtidos de
forma forçada e os cidadãos são obrigados a servir o que pode afetar a concordância entre os
militares e a cidadania, ou persuasivo, onde o alistamento nas Forças armadas pode ser
voluntário ou não. Para o recrutamento são expostos aos cidadãos motivos segurança,
patriotismo ou qualquer outra causa nacional. O recrutamento persuasivo ocorre quando os
três parceiros alcançam acordo ou concordância sobre os requisitos e composição das Forças
armadas.

O estilo militar trata dos elementos humanos e culturais da Forças armadas e de

como essa instituição porta-se, diferencia-se e apresenta-se para a sociedade por meio de
símbolos, tradições e rituais que podem transmitir mensagens de poder e autoridade. Para a
autora, esses indicadores refletem as condições específicas que influenciam o acordo o
desacordo entre os três grandes parceiros (Schiff, 1995).

1.1.2 Teoria das Parceiras Focalizadas

Em um trabalho publicado no ano de 2012, também na Armed Forces and Society,

Rebecca Schiff faz uma releitura de seu artigo seminal de 1995. Segundo a autora, a
separação entre as instituições civis e militares continuava nos Estados Unidos, mas as
operações de guerra no Iraque e no Afeganistão a cooperação dos militares dos Estados
Unidos com especialistas em Antropologia e Sociologia (Schiff, 2012)1.

1
Essa cooperação entre militares e cientistas sociais materializou-se no projeto Terreno Humano (Human
Terrain Project). O conceito atual do Terreno Humano começou a tomar forma na Guerra do Vietnã, com o
objetivo de apoiar as operações militares dos EUA por meio da coleta dados de inteligência, e ganhar os
“corações e mentes” dos sul-vietnamitas. Entretanto o atual conceito do Terreno Humano só foi
institucionalizado em fins de 2010, na conjuntura das guerras do Iraque e Afeganistão. A ideia inicial do Terreno
 12

Ainda no artigo de 2012, Rebecca Schiff apresenta a teoria das parceiras focalizadas
(Target partnership) que pode ser entendida como um desdobramento da teoria da
concordância ou como um acordo em relação a uma aliança específica entre os militares e os
condutores da política:

“Esta concordância geralmente é por um período de tempo limitado para fornecer

um quadro estratégico de curto prazo e fundamental para a colaboração civil-militar.
Pretende-se também atingir um objetivo muito específico relevante para a política
externa e a estratégia militar no nível de decisão política (Schiff, 2012, p.326)”.2

A autora faz uma diferenciação sobre a aplicação da teoria da concordância e a teoria

das parcerias focalizadas. Enquanto a teoria da concordância apresenta uma modelo que busca
um arranjo entre as relações civis-militares de modo a prevenir uma intervenção militar
doméstica, a teoria das parcerias focalizadas demonstra que os papéis dos atores militares e
civis podem ser fluidos quando a parceria é centrada em questões estratégicas específicas.

A teoria das parcerias focalizadas também vai além da questão da formalidade, da

hierarquia e do processo político de tomada de decisão uma vez que, dentro do contexto de
determinadas das operações, os papéis tradicionais desempenhados por atores civis e militares
podem ser sofrer alterações, por um curto período de tempo, com o intuito de agilizar a
discussão sobre qual a melhor estratégia militar a ser adotada, ou seja pode haver separação e
integração durante uma parceria com o intuito de atingir objetivos muito específicos para a
questões centrais da política externa e de missões estratégicas.

Em suma a teoria das parceiras focalizadas, apresentada em 2012 por Rebecca Shiff,
acredita que a cooperação entre civis e militares se realizada com o intuito de resolver algo
específico pode ter um potencial de ação muito maior e eficiente do que a ação

Humano, era de um sistema integrado, com o emprego de militares e cientistas sociais, para fornecer aos
comandantes militares uma melhor compreensão da população local do ambiente operacional no qual estavam
inseridos.
O Terreno Humano sofreu críticas dentro das Forças armadas americanas de militares que não veem com “bons
olhos” a realização de um trabalho eminentemente militar por acadêmicos civis, e de estudiosos e acadêmicos de
outros países, que o veem como um conceito pensado por acadêmicos norte-americanos, para ser aplicado por
suas tropas (e de seus aliados) em outros países, contra um inimigo dos Estados Unidos (Ruiz, 2014).

2
“This concordance is usually for a limited period of time to provide a short-term yet pivotal strategic
framework for civil–military collaboration. It is also intended to accomplish a very specific objective relevant to
foreign policy and military strategy at the political decision-making level
 13

compartimentada proposta pela teoria huntingtoniana de relações civis-militares ou até

mesmo pelas diretrizes da teoria da concordância (Schiff, 2012).

O SISFRON pode ser analisado dentro da lógica da teoria das parcerias focalizadas,
uma vez que as burocracias estatais envolvidas no projeto, baseado no modelo de cooperação
interagências, tendem a se especializar em questões estratégicas específicas de suas áreas,
tendo como pano de fundo um objetivo estratégico comum: o monitoramento das fronteiras
brasileiras. Na literatura brasileira que trata das relações civis-militares, Eliezer Rizzo de
Oliveira em sua análise sobre os documentos de defesa brasileiros chama a atenção para a
prioridade atribuída à região amazônica nestes documentos e os possíveis desdobramentos
desta decisão para o preparo e emprego das Forças armadas brasileiras (Oliveira, 2009).

No que diz respeito ao cumprimento de missões militares, David Pion Berlin enfatiza
o alto poder de barganha que as Forças armadas dos países latino-americanos podem ter com
os governos civis, antes e durante a execução das missões. Os militares vão desde a recusa a
sua obrigação, à definição das condições para seu cumprimento e à negociação com o
governo, para, finalmente, cumprirem as ordens. Quanto mais profissionalmente indesejáveis
a missão for para as Forças armadas, mais é provável que os militares não respondam
favoravelmente. Entretanto, quando as condições são favoráveis e profissionalmente
gratificante, as Forças armadas irão realizar as missões sem relutância. (Berlin, 2012).

Durante a Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal, o

Comandante do Exército, General Eduardo Dias da Costa Villas Bôas, declarou que o Sistema
Integrado de Monitoramento de Fronteiras (SISFRON) é o programa mais importante do
ponto de vista estratégico e o mais necessário ao país, uma vez que será uma resposta a
questão da atuação de atores ilícitos transacionais (Brasil, 2017).

Relacionando com o pensamento de Berlin (2012) com a declaração do comandante do

Exército Brasileiro, a defesa da Amazônia contra ameaças não tradicionais, apresenta-se como
uma missão profissionalmente gratificante, logo, à luz dos estudos sobre relações civis
militares, as chances de a missão de atuar no SISFRON ser bem aceita pelo militares é
grande, logo a cooperação com as agências civis em tese deve fluir com menos resistências.
 14

1.2 A COOPERAÇÃO INTERAGÊNCIAS

A cooperação interagência é o encontro do mundo civil com o mundo militar. De

acordo com o Ministério da Defesa (Brasil,2012). O termo interagências surge, da
cooperação de órgãos governamentais e não governamentais estruturados para alcançar
objetivos políticos e estratégicos de interesse nacional, harmonizando culturas e esforços
diversos, em resposta a problemas complexos, adotando ações coerentes e consistentes.

1.2.1 A Perspetiva Brasileira sobre a Cooperação Interagências

A discussão sobre a cooperação interagências no Brasil é bastante recente. O primeiro

livro que reuniu pesquisas de brasileiros sobre a cooperação interagências foi lançado pela
editora da Universidade Federal de Pernambuco em 2015. O livro Defesa e Cooperação
Interagências é um dos resultados das pesquisas e atividades científicas viabilizadas pelo
Projeto Vigilância nas Fronteiras e Muros Virtuais: um estudo analítico de política públicas e
sistemas operacionais de proteção às estruturas estratégicas terrestres, aprovado pelo Edital
Pró-Estratégia 2012 da Capes/SAE. Com o objetivo de aproximar a academia, agentes
públicos e a sociedade da importante discussão sobre a Política Nacional de Defesa e a
Estratégia Nacional de Defesa. No livro vários pesquisadores abordam a importância das
operações interagências para enfrentar questões de natureza multidisciplinar e analisam a
cooperação entre as Forças armadas e outras agências governamentais principalmente em
questões de ilícitos transnacionais e desastres ambientais.

Antes dessa publicação, alguns autores já haviam discutido as ações interagências em

termos mais genéricos, como Salvador Raza, ou em casos mais específicos, como Marcelo
Paiva e Túlio Cerávolo, que estudam as implicações das operações interagências para o
campo da inteligência no Brasil.

Para Salvador Raza a cooperação interagências é uma maneira do Estado conseguir

responder a questões complexas e pode ser entendida como um princípio genérico, uma
intenção, bem como um mecanismo de integrar e alinhar ações programáticas, assegurar
transparência e o aumento de probidade no planejamento e desempenho na gestão pública. A
cooperação interagências também pode traduzir uma política de governo. O processo de
 15

cooperação interagências seria essencialmente diferente dos métodos rotineiros. Este método
visaria a solução de crises e seria utilizado dentro dos ministérios ou agências de governo,
onde se buscaria compor planos detalhados para alcançar objetivos declarados, dificultando
uma ação mais rápida e eficiente:

“As decisões públicas se tornaram mais complicadas com as fronteiras entre estruturas
nacionais e internacionais de decisões cada vez mais porosas. O aumento exponencial
das partes inter-relacionadas na estrutura de causalidade dos problemas, o aumento da
densidade, qualidade e disponibilidade de informações com a aceleração dos ciclos de
decisões, e o aumento do número de atores simultaneamente envolvidos nos processos
de decisão e ação, com escopos de competências complementares, redundantes e
competitivos, tem levado a gastos públicos desnecessário ou excessivos, sem
resultados adequados. Também tem levado à lacunas de decisão e desorientação,
concorrendo para aumentar a vulnerabilidade nacional em temas críticos e, em última
instância, concorrendo para que vulnerabilidades e ameaças se materializem em
catástrofes” (RAZA, 2012, p.12).

Uma das formas de corrigir os problemas e construir alternativas para as crises dos
processos de tomada de decisão da gestão pública, tanto nacional quanto internacional, é a
construção e implementação colaborativa e cooperativa de políticas e estratégias estabelecidas
dentro da dinâmica das relações institucionais interagências.

As agências podem ter mais sucesso se especializando em domínios específicos. A

busca da racionalidade instrumental fomentaria a especialização e o profissionalismo dos
funcionários públicos das agências, provendo um serviço melhor, a um custo menor. Os três
grandes domínios da teoria das agências são, primeiro, o econômico, onde as agências são
mais eficientes, economicamente, do que as burocracias hierarquizadas tradicionais. Segundo,
o político, onde as agências são criações políticas para dar conta de demandas dessa natureza.
Terceiro, o administrativo, onde as agências são criações de burocracias para dar conta da
burocracia estatal e prover agilidade e flexibilidade às decisões governamentais.

Ainda de acordo com Raza, há uma distinção entre cooperação interagência e

coordenação. A cooperação interagências seria caracterizada por um menor formalismo nos
relacionamentos institucionais e fortemente influenciada por lideranças carismáticas. Já a
coordenação tenderia a assegurar que as atividades de uma agência tomassem as de outras em
consideração, normalmente demandando arranjos organizacionais mais elaborados para a
consecução de um propósito ou geração de um resultado (Raza, 2012).
 16

Segundo Marcelo Paiva, o conceito de interagências surgiu, por meio de estudos sobre
a aplicação desse sistema de trabalho em organizações públicas ligadas às áreas política,
social, ambiental e de segurança e defesa dos Estados Unidos da América (EUA) e do Reino
Unido. O valor público que as agências criam no ambiente de interagência, baseia-se no
incremento dos resultados que serão obtidos por meio da cooperação, uma vez que as Forças
armadas não são instituições com finalidades lucrativas.

Paiva constatou, por meio do depoimentos de vários agentes públicos brasileiros, a

importância das relações informais na cooperação interagências. Para o autor, a comunicação
informal vem sendo praticada há tempos e grande parte dela provém da necessidade do
imediatismo de algumas operações. Como, por exemplo, as operações na região da faixa de
fronteira, que devido as suas características, originaram a necessidade de integração entre os
agentes/instituições de segurança, tanto nacionais como estrangeiros. Como esses atores
dependem uns dos outros para cumprirem missões constitucionais, estabelecem-se redes
informais e temporárias a fim de agilizar a produção de inteligência, primordialmente no nível
tático e operacional. As relações formais, entretanto, não podem ser desconsiderados pois é
importante consolidar e incentivar um processo pré-existente de integração (Paiva, 2013).

Túlio Cerávolo afirma que as operações interagências estão se tornando frequentes no

Brasil do século XXI. Uma prova disso é a organização interagências feita para os grandes
eventos sediados pelo Brasil nos anos de 2013 (Copa das Confederações), 2014 (Copa do
Mundo) e 2016 (Olimpíadas). Em março de 2013, houve, no Comando Militar do Leste, uma
reunião para tratar da coordenação da segurança nacional para a Copa das Confederações e
Copa do Mundo de 2014. O evento contou com a presença dos Ministros de Estado da Defesa
e da Justiça, além dos mais altos níveis de autoridades de órgãos civis e militares. A
conclusão foi que haverá a necessidade de coordenação entre todas as instituições para que a
segurança dos grandes eventos seja planejada e executada, e o setor de inteligência é um
sistema fundamental para o sucesso dessas operações (Cerávolo, 2014).

1.2.2 O Caso Colombiano.

Teho Ronken escreve no contexto da cooperação interagências colombiana com os

Estados Unidos na questão do combate as drogas. Para o autor, por motivos econômicos, a
 17

estratégia militar demanda uma maior cooperação interagências e internacional em tempos de

paz para otimização de seus meios em tempos de guerra.

A luta contra as drogas colombiana, apresenta ao Departamento de Defesa dos Estados

Unidos as melhores condições para aprofundar e ampliar os níveis de articulação
interagências como os mecanismos de cooperação multilateral, devido a sua conotação civil,
sua tradicional jurisdição civil e a imagem de defensora da democracia e da saúde pública
contra uma ameaça transacional no campo de ação (Ronken, 2004).

Diego Aponte e Juan Franco também escrevem sobre o caso colombiano. Eles
definem a cooperação interinstitucional e interagências como um processo em que se
concentram e se sincronizam meios e esforços de várias instituições e agências que buscam
gerar valor na gestão pública para alcanças objetivos definidos. A cooperação interagência é,
além de um processo técnico, um processo político com dois níveis, um relacionado com a
definição diretrizes que guiam ação interagências e outro relacionado com a implementação
das políticas (Aponte; Franco, 2006).

1.2.3. O Debate sobre a Cooperação Intergências nos Estados Unidos

O debate acadêmico sobre a cooperação interagências está mais estruturado nos

Estados Unidos. Um autor que contribuiu muito para a discussão acerca da cooperação
interagência é Eugene Bardach. O autor define a atividade interagências como capacidade
colaborativa e colaboração, ou seja, uma atividade conjunta de duas ou mais agências que
aumentam o valor público por seu trabalho conjunto. Para aumentar a importância do valor
público é necessário cooperação entre as partes, diferenciação e especialização, sendo que
esta última é o motor principal da criação de valor.

A colaboração interagências é uma alternativa a reformas organizacionais, já que não

há como garantir que uma organização possua uma estrutura ótima em um dado momento,
nem que ela se mantenha assim posteriormente, fazendo com que as reorganizações
normalmente produzam pouco valor, a um alto custo em termos de tempo, energia e
ansiedade pessoal (Bardach, 1998).

Outra abordagem da cooperação interagências é a de Gabriel Marcella, que escreve no

contexto das operações interagências dos Estados Unidos. A cooperação interagências é um
 18

processo que envolve seres humanos e organizações complexas com diferentes culturas e
perspectivas sobre o que é melhor para o desenvolvimento nacional e qual é o melhor modo
para realização de políticas públicas.

O processo da cooperação interagências é político uma vez que há uma disputa de

poder de natureza política, pessoal e institucional entre as agências envolvidas no processo e
independente do estilo do presidente e das estruturas desenvolvidas para a gestão nacional da
política de segurança. O processo interagências executa funções básicas: identifica as
questões políticas, o nível em que as decisões devem ser tomadas, toma decisões e
supervisiona sua implementação (Marcella, 2008).

Paul Warmington faz uma diferenciação entre operações interagências, operações

multiagências e operações conjuntas. As operações interagências ocorrem quando várias
agências trabalham juntas de maneira formal e planejada. Mais que um trabalho informal, as
operações interagências podem ser executadas no nível estratégico ou operacional. As
operação multiagências se caracterizam pelo trabalho de várias agências com um determinado
cliente, porém estas agências não necessariamente trabalham em conjunto, seja por uma
determinação pré-estabelecida ou por falta de coordenação. Já a operações conjuntas
demandam um planejamento coordenado que abrange várias políticas e práticas de agências
diferentes (Warmington, et al., 2004)

Anning, Cottrell, Frost, Green e Robinson, em um trabalho produzido em 2008,

apresentam um conjunto de definições para tipificar as parcerias que podem ser estabelecidas
entre diferentes agências e estabelecem níveis hierárquicos entre esses tipos de parcerias. Para
os autores, o primeiro nível, a cooperação, se dá quando as agências trabalham juntas com
objetivos consistentes e serviços complementares enquanto mantém a independência. O
segundo nível, a colaboração, se dá quando as agências planejam em conjunto a resolução de
problemas de sobreposição, duplicações e lacunas na prestação de serviços para resultados
comuns. O terceiro nível, a coordenação, se dá quando as agências trabalham juntas no
planejamento e de forma sistemática para a consecução objetivos comuns e acordados. No
quarto nível, fundido e integrado, as diferentes agências tornam-se uma única organização a
fim de melhorar sua entrega final (Anning et al., 2008).
 19

1.3 AS RELAÇÕES DE CONFIANÇA ENTRE AS AGÊNCIAS

1.3.1 Confiança entre as Agências

Reinaldo Rivera escreve sobre as operações interagências dentro da Marinha dos

Estados Unidos. Segundo o autor, a confiança é fundamental para o sucesso de uma operação
interagências pois a cooperação é realizada graças a confiança, uma vez que sem a cooperação
o processo pode tornar-se ineficiente devido à duplicação de esforços que podem ser
atribuídas à falta de confiança (Rivera, 2017). Para o processo de cooperação interagências ser
exitoso é necessário conciliar os interesses das múltiplas agências, departamentos e
organizações (Estado-Maior Conjunto dos Estados Unidos, 2011).

Sunil Dessai escreve sobre as atividades interagências no pós 11 de setembro. Para

Dessai (2005), com uma cultura interagências forte as agências envolvidas no processo de
cooperação terão uma propensão maior a cooperar para alcançar metas mais amplas mesmo
quando essas metas não estão em plena consonância com os objetivos da própria agência.
Entretanto quatro fatores impedem a implementação dessa cultura interagências. O primeiro
seria que a comunidade interagências carece de uma doutrina de coordenação tanto para
situações de rotina quanto para situações de crise, o segundo seria que a comunidade
interagências carece de uma autoridade independente responsável pelo treinamento e
desenvolvimento de pessoal e da doutrina, o terceiro seria que as agências usam diferentes
estruturas regionais para organizar suas políticas e operações, e o quarto seria que as políticas
de pessoal são pensadas para a realidade das próprias agências em vez refletirem as
necessidades da comunidade interagências como um todo.

1.3.1.1 Definições de Confiança

Bradach e Eccles (1989) definem a confiança no ambiente das organizações como um

tipo de expectativa que alivia o medo, de uma das partes do processo, de que um dos lados irá
agir de forma oportunista.
 20

Já Roger Mayers e James Davis (1995) definem a confiança dentro das organizações
como a aceitação de um determinado nível de vulnerável em relação a um outro membro da
organização na expectativa de que esse membro irá realizar ações importantes,
independentemente de estar sendo monitorado ou controlado.

Mayers e Davis (1995) afirmam que o trabalho conjunto envolve a interdependência, e

os envolvidos devem, portanto, depender de outros de várias maneiras para realizar as metas
organizacionais pessoais e propõem que o efeito da integridade na confiança será mais
saliente no início do relacionamento antes do desenvolvimento do entendimento mútuo. A
confiança entre os membros irá aumentar ao longo do tempo.

De acordo com a definição de Rousseau, Sitkin, Burt e Camerer (1998) a confiança

envolve três características fundamentais - interdependência, vulnerabilidade e risco – e a
decisão de confiar em alguém normalmente envolve a ideia de que o outro membro possui
competência para realização da tarefa, benevolência em relação ao outro, integridade e
previsibilidade.

1.3.2 Quebra de Confiança Entre as Agências

De acordo com Salvador Raza, no Brasil “o problema da coordenação entre agências

emergiu nos últimos 15 anos com a difusão do emprego desse conceito/ferramenta na gestão
pública (RAZA, 2012, p.14)”.

Lara Olson e Hrach Gregorian escrevem sobre as operações interagências no âmbito

das ações da Organização do Atlântico Norte (OTAN) no Afeganistão e na Libéria. Segundo
os autores, a coordenação de operações civis-militares é mais difícil de outras relações
interinstitucionais dadas as diferenças fundamentais entre as forças militares internacionais e
as agências humanitárias e de desenvolvimento em termos de suas agendas, estilos de
funcionamento, funções, princípios e doutrinas que guiam seus trabalhos (Olson; Gregorian,
2007).

A falta de confiança entre as agências pode tornar a cooperação mais complicada e

gerar sentimentos pessimistas entre as agências. Olson e Gregorian (2007) acreditam que
muitas vezes há um forte sentimento de frustração das duas partes dada as tentativas sem
sucesso de estabelecer uma boa comunicação e compreensão clara das posições de cada um.
 21

Outra questão fundamental é que a coordenação no nível operacional é vulnerável a questões

que vêm do nível político, e uma suposta falta de informação nos dois sentidos do fluxo entre
os níveis de campo e político pode dificultar o processo de cooperação.

Estabelecer a cooperação entre as agências pode ser uma tarefa difícil. Olson e
Gregorian (2007) apontam uma série de fatores que tornam a integração e a colaboração
problemática entre as agências:

(1) fatores políticos, os interesses nacionais e elementos políticos podem impor novas
demandas ou comportamento às agências envolvidas;

(2) objetivos incompatíveis, dado que algumas agências mantêm interesses políticos
diferentes ou até mesmo contraditórios, essas divergências podem ocorrer até mesmo dentro
das próprias agências;

(3) diferentes visões de paz, agências que partem de princípios de paz diferentes
acabam divergindo na construção de um objetivo final comum.

Para Olson e Gregorian (2007) muitas vezes, a coordenação é vista como uma questão
puramente técnica, como alcançar a melhor estrutura de compartilhamento de informações ou
como um problema político, como a necessidade de obter o consentimento de alguns grupos
para concordar em ser coordenados por outros. Além disso, as pessoas operam com diferentes
mapas mentais, causando conflitos nas operação conjunta e, portanto, lidar com isso passando
por um processo de coordenação, é muitas vezes um problema sem solução.

1.3.3 Reparação da Confiança Entre as Agências

Peter Kim, Donald Ferrin, Cecily Cooper e Kurt Dirks (2004) realizaram um estudo
sobre os efeitos do pedido de desculpas na reparação das relações de confiança. Segundo os
autores, o processo de reparação de confiança pode ser mais difícil do que construir a
confiança, demandando diferentes estratégias. Um dos desafios de reparação de confiança é
que a magnitude do esforço necessário para a recuperação da confiança é bem maior do que o
esforço dispendido no desenvolvimento inicial do processo de construção da confiança. Uma
vez que a confiança é uma construção complexa e multifacetada, os esforços de reparação de
 22

confiança são atividades direcionadas a fazer com que a parte desconfiada volte a confiar e
tenha uma atitude mais positiva após um processo de quebra de confiança.

Estabelecer uma estratégia para a reparação da confiança entre as agências não é uma
tarefa simples. Os esforços de reparação de confiança geralmente precisam se concentrar na
convicção da confiança, bem como nas intenções. Além disso, a dificuldade em escolher a
resposta apropriada para o reparo da confiança é grande pois partes da equipe podem ter que
lidar com as consequências de ações das quais elas não executaram e, até mesmo, ter de
reconstruir a confiança com pessoas que não foram diretamente prejudicadas por estas ações
(Kim et al., 2004).

Como foram identificados problemas no nível interpessoal que dificultam cooperação

interagências no âmbito do SISFRON, é interesante pensar em modelos para a reparação da
confiança entre os indivíduos envolvidos nas operações do sistema. Um modelo para a
reestruturação da confiança interpessoal é o de Roy Lewicki e Barbara Bunker.

Roy Lewicki e Barbara Bunker (1996) estabelecem um roteiro para o processo de

reparação de confiança entre duas pessoas e procuram, por analogia, contribuir para o debate
sobre o processo de reparação de confiança em agências. Segundo os autores, a reparação da
confiança é um processo bilateral, demandando uma quantidade significativa de esforço tanto
do violador como do violado, de modo que uma parte não pode fazer o esforço da outra.
Ambas as partes devem estar dispostas a investir tempo e energia no processo racional,
percebendo que os benefícios de curto ou de longo prazo derivados da relação de confiança
compensam o investimento adicional de energia.

Os autores também colocam que a pessoa que violou a confiança deve seguir quatro
passos para tentar restabelecer a confiança. Primeiro o infrator deve reconhecer e admitir que
uma violação ocorreu, segundo, ele deve determinar a causa da violação, terceiro, ele deve
admitir que o ato era destrutivo, quarto, ele deve aceitar a responsabilidade por sua parte na
violação e oferecer uma reparação para compensar o ocorrido.

Por ser um processo bilateral, a “vítima” também tem um papel importante no

processo de reparação da confiança. A “vítima” deve seguir os mesmos passos que o violador.
Se a vítima não reconhecer a violação, é improvável que haja alguma incidência direta sobre o
nível operacional de confiança entre as partes. No entanto, dependendo dos atos, a vítima
pode ser mais susceptível a atribuir as responsabilidades de reparação ao infrator, não
querendo se envolver nesse processo. Se o violador não aparentar ser compreensivo com os
 23

danos causados à vítima ou, não demonstrar interesse em assumir a responsabilidade por seus
atos, é improvável que a vítima queira restaurar o nível anterior de confiança (Lewicki e
Bunker, 1996).

O próximo passo crítico na reconstrução da confiança é que a vítima solicite, ou o

infrator ofereça, alguma forma de perdão ou ação destinada a reparar a violação e reconstruir
a confiança. Para os autores este é provavelmente o passo mais difícil no processo. O violador
deve indicar estar ciente do que foi feito e pedir desculpas ou perdão. Ao se desculpar, o
infrator está oferecendo ações que "restaurarão" o equilíbrio, e a vítima, que foi ferida, estará
em posição de ditar se a relação pode ser reconstruída (reequilibrada) ou os termos e
condições sob que isso irá ocorrer (Lewicki e Bunker, 1996).

É importante que haja um processo de reparação mesmo que a vítima não solicite. Pois
se não houver algum tipo de reparação o relacionamento entre as partes vai experimentar
momentos de tensão, de modo que o violador vai continuar se sentindo envergonhado e
esperando uma ação de vingança ou retaliação e a vítima pode entrar em um estado de
hipervigilância para com todas as ações futuras do violador podendo abalar a confiança entre
as partes.

Para Marcelo Paiva a cultura de trabalho conjunto ainda não está consolidada mesmo
com as similaridades do processos cultural e histórico das Forças Armada brasileiras. Será
necessário conviver com desacordos e rupturas, reavaliando a metodologia tradicional de
trabalho. A liderança possui papel fundamental em todos os níveis, visto que cabe a ela
desenvolver competências necessárias ao trabalho interagências (Paiva, 2013).

No Brasil, o Exército é quem está mais avançado no desenvolvimento de estudos em

relação ao tema interagências, tendo, inclusive, publicado o manual Operações em Ambiente
Interagências. Entretanto o assunto interagências ainda é pouco conhecido e explorado pelas
instituições brasileiras, o que acaba limitando os estudos. Segundo Paiva, para haver
progresso no sistema interagências será necessário mais que um esforço informal por parte
dos agentes e das agências. O trabalho interagências exige não só uma mudança na
metodologia do trabalho, exige também uma mudança na tradição das agências. O que deve
ser enfatizado é o objetivo comum a ser atingido (Paiva, 2013).

De acordo com Túlio Cerávolo em uma operação interagências, todos devem

compartilhar os conhecimentos existentes em suas organizações, para que o ciclo da
inteligência possa ocorrer com bons resultados para o decisor. Para isso, é necessário que cada
 24

agência e cada agente designado para a integração sinta que o sistema é confiável e que seus
dados são importantes para o cumprimento da missão. O trabalho depende da união de
interesses de todos os participantes. De modo que não há nenhum tipo de subordinação
funcional entre as agências, gerando a necessidade de se entender e respeitar a cultura, a
filosofia, os objetivos, as práticas e as habilidades de cada agência. O Ministério da Defesa
deve atuar no nível estratégico buscando uma aproximação com os órgãos civis que integrarão
a operação. Os comandos subordinados devem atuar no nível tático, buscando um
estreitamento de laços principalmente no que tange à inteligência (Cerávolo, 2014).
 25

2 CAPÍTULO II

CARACTERÍSTICAS E VULNERABILIDADES

DA AMAZONIA BRASILEIRA.

2.1 A AMAZÔNIA BRASILEIRA

Este capítulo apresentará a Amazônia brasileira como uma região de características

urbanas, como contraponto ao mito de que a área seria um vazio demográfico ou uma terra
selvagem e inexplorada3. Entender a conjuntura da Amazônia não é uma tarefa simples, dada
a toda a complexidade e nuances que a região impõe ao analista. Entretanto, quanto mais
próxima da realidade a análise estiver, maiores são as chances de políticas públicas, e outras
ações, para a Amazônia, obterem sucesso em sua execução.
O capítulo mostrará como a Amazônia consolidou suas características urbanas e como
as redes ilícitas transacionais se organizam e afetam a região. A seguir, será visto como as
Forças armadas entendem e respondem à essas ameaças. Compreender os desafios da
Amazônia é fundamental para perceber como o sistema interagências do SISFRON se
portará quando implementado dentro das dinâmicas e desafios dessa região.

2.1.1 A Evolução Urbana da Amazônia Brasileira.

A ideia do território amazônico como um espaço vazio e inóspito, somada às

instabilidades políticas e à rivalidade estratégica entre o Brasil e a Argentina na região da
bacia do Rio da Prata, fez com que a Amazônia ficasse por muito tempo em segundo plano na
elaboração de políticas públicas para a área. Segundo Becker (2005), desde o período
colonial, a Coroa, não dispunha de recursos econômicos e população para povoar e ocupar um
território da extensão da Amazônia. Para Cardoso e Müller (2008), a Amazônia compunha a
retaguarda econômica da metrópole e integrava-se como peça fundamental da acumulação
primitiva europeia.

3
SECRETO, Maria Verônica. A Ocupação dos “Espaços Vazios” no Governo Vargas: do “Discurso do
Rio Amazonas” à saga dos soldados da borracha. Estudos históricos, nº 40, julho-dezembro de 2007.
 26

O primeiro movimento de ocupação efetiva da região se dá durante os séculos XVII e

XVIII na conjuntura da exploração das “drogas do sertão”. Os portugueses promoveram o
povoamento da Amazônia com a finalidade de afastar os concorrentes ingleses, holandeses e
franceses que se apoderavam das “drogas do sertão” (canela, cravo, anil, cacau, raízes
aromáticas, sementes oleaginosas, madeiras, salsaparrilha etc.). Dessa estratégia defensiva
surgem São Luís do Maranhão, Belém do Pará, Macapá e Manaus, ainda na forma de núcleos
fortificados aos quais se vão reunindo aldeamentos indígenas e colonos. Ou seja, o
povoamento basicamente lastreado em uma ação militar em prol das terras potencialmente
produtivas (Cardoso; Müller, 2008).
Nó final do século XIX, a Amazônia, com a exploração da borracha, passou a ter um
novo significado para o Brasil e influenciou a conjuntura geopolítica internacional da época.
O ciclo da borracha corresponde ao período em que as indústrias da Europa e os Estados
Unidos requeriam volumes maciços do produto que passou a ser muito utilizado nos
empreendimentos industriais das novas potências mundiais. O ciclo nasce e se desenvolve
com o intuito de baratear a produção, via imposição de preços coloniais à borracha (Cardoso;
Müller, 2008).
Mesmo com o a exploração do chamado “ciclo da borracha”, não houve um
crescimento acentuado das cidades amazônicas, com exceção de Manaus e Belém, as regiões
de onde o látex era retirado continuaram nas dinâmicas dos seringais. No século XX, a
paisagem da Amazônia começa a se mostrar urbanizada, um processo induzido, em grande
parte, pela intervenção estatal na década de 1960. Essa ocupação se deu de forma intensiva,
com a constituição de latifúndios e a alocação desordenada de camponeses, o que causou
sérios conflitos agrários (Carmo; Costa, 2015).
Mesmo com uma acentuação da migração, o aumento se deu em maior parte no
campo. As poucas cidades serviam com suporte os empreendimentos agrários. A partir da
década de 1970 a urbanização da Amazônia se deu sob as intervenções estatais com políticas
de migração induzida e financiada pelo Estado com investimentos maciços em grandes
empreendimentos para viabilizar o desenvolvimento urbano. Posteriormente, a ação do Estado
nas cidades amazônicas foi marcada no âmbito federal pela imposição de uma ordem
territorial em função do interesse nacional com a geração de energia, exploração de minérios e
também a dinamização da economia do país, porém a tão desejada ocupação da região não
concretizou e as estratégias espaciais não resolveram as dificuldades de acesso à área (Costa,
2013).
 27

Na década de 1980 as cidades amazônicas passam a ter aspectos urbanos mais

palpáveis, um traço presente até os dias atuais. Segundo Montoia, Moreira, Rangel e Costa
(2013): “embora a região tenha uma antiga reputação de ambiente rural que perde floresta, a
Amazônia tem sido considerada urbana desde 1980.” Mesmo a região sendo considerada
urbana, essa consolidação da urbanização não se refletiu em grandes melhorias na qualidade
de vida das populações locais, “na década de 1980, a urbanização da Amazônia vai se mostrar
de forma mais intrínseca, porém estas novas formas do espaço urbano não foram
acompanhadas de melhorias em termos de qualidade de vida” (Carmo; Costa, 2015.p.4).
Embora a cidades amazônicas tenham ganhado forma na década de 80, a maioria das
comunidades continuaram “isoladas”, do restante do Brasil e restritas ao comércio
extrativista, o que só mudou no começo dos anos 90. O final do século XX trouxe mudanças
estruturais que contribuíram para uma maior inserção da Amazônia na dinâmica nacional
como a conectividade regional, principalmente com entrada das redes de telecomunicações,
permitindo desde articulações locais até globais, e com a industrialização, com a exploração
mineral e com a Zona Franca de Manaus, rompendo a exclusividade do extrativismo como
principal fonte de renda na região (Becker, 2005).

2.1.2 Características e Organizações das Cidades Amazônicas.

Na dinâmica urbana amazônica pode-se observar um contínuo movimento das

populações dentro da própria região. De acordo com Costa (2013): “a urbanização na
Amazônia refere-se à multiplicação dos pontos de concentração e de sua população na cidade,
a população migra em busca de satisfação de necessidades básicas como educação, saúde e
novas oportunidades de trabalho”.
Najara Costa define as características e o comportamento populacional das cidades
amazônicas:

“Assim, a colonização amazônica a diferencia das demais regiões do país, não apenas
pelo isolamento geográfico de algumas cidades, ou pelo pequeno porte da maioria
dessas, mas que reflete grande importância local. As escalas de aglomeração seguem
padrões definidos pela acessibilidade, pela cultura, pela relação com o meio ambiente
e com a terra, e dependem fortemente dos processos em curso no espaço rural”.
(Costa, 2013. p.2).

Para Bertha Becker (2005), houve uma mudança na organização das cidades
amazônicas, Segundo a autora, a Amazônia é uma “floresta urbanizada”. O povoamento
 28

regional passou a se localizar ao longo das rodovias e não mais, necessariamente, na margem
dos rios. Além disso, dentro do processo de urbanização amazônico, observou-se na região
uma intensa mobilidade espacial com forte migração e contínua expropriação de terra.

Os serviços e o setor produtivo não são distribuídos uniformemente na região

amazônica. Os serviços mais importantes se localizam nas áreas mais desenvolvidas,
juntamente com os centros industriais e com bom acesso a redes logísticas. Em contra partida,
observa-se nas demais cidades, que ficam distantes dos grandes centros, e onde a maioria da
população é pobre, uma ausência de investimentos e empreendimentos que impossibilitam a
geração formal de emprego, renda e serviços na região (Carmo; Costa, 2013).

A formação urbana da região amazônica deu as cidades locais característica que as

diferenciam das outras cidades brasileira. As conjunturas de formação urbana na Amazônia
implicaram na diversidade de cidades, seja através de núcleos planejados ou não. As cidades
podem ser ligadas aos setores da mineração, indústria, madeira, siderurgia ao longo das
estradas e de grandes projetos, bem como da rápida concentração populacional ao longo dos
rios (Costa, 2013).

Becker (2005) alerta que muitos podem não considerar esses nucleamentos como
urbanos, entretanto ela ressalta que esse é o modelo de urbanização no Brasil e que a
urbanização não pode ser medida só pelo crescimento e surgimento de novas cidades, mas
pela veiculação dos valores da urbanização da sociedade.

Com relação às cidades na região da fronteira amazônica, o destaque vai para as

cidades-gêmeas. Essas cidades, segundo Menezes (2007): “São núcleos que estão
intimamente vinculados às disputas territoriais, à história da definição do limite internacional
e a influência da borda fronteiriça”. Lia Osorio Machado destaca as cidades-gêmeas dentro da
conjuntura da fronteira:

“Neste conjunto de aglomerações na linha de fronteira são as cidades-gêmeas que

devem ser destacadas, ou seja, aqueles núcleos localizados de um lado e outro do
limite internacional cuja interdependência é com frequência maior do que de cada
cidade com sua região ou com o próprio território nacional.” (Machado, 2006, p.63).

Em suma, é importante pensar a região amazônica, não apenas como uma região
dominada pela floresta ou associada ao caos e a ilegalidade. A região possui, sim uma série de
questões que torna as suas cidades e as populações locais vulneráveis. Entretanto, isso não
 29

exclui o fato de ela ser uma região urbana de características únicas e com um importante
papel dentro da dinâmica nacional.

Montoia observa a importância de não enxergar a região como um local

homogeneizado:

“Desta maneira, o olhar sobre a região, ao invés de caos ou subdesenvolvimento, pode

ser um novo olhar de vida, cidade, planejamento, ainda que a lógica global só permita
enxergar lugares homogeneizados, modelos prontos, desenvolvimento à custa de uma
cidade produzida para poucos e reproduzindo a cidade ilegal, como se percebe
atualmente (Montoia et al., 2013. p.6).

2.1.2.1 Território, Soberania, Limite Político Territorial, Fronteira e Faixa de Fronteira

Antes de seguir com a questão dos ilícitos na região da fronteira amazônica, é preciso
definir brevemente os conceitos de: território, soberania, limite político territorial, fronteira e
faixa de fronteira.

O território é imprescindível para a existência do Estado. É o espaço ao qual se

circunscreve a validade da ordem jurídica estatal (Dallari, 1998). Já a soberania é uma das
bases do Estado Moderno. Na concepção weberiana, A soberania estatal se dá quando o
Estado moderno exerce monopólio legitimo do uso da força física dentro de um determinado
território (Weber, 2004). Na visão de Ferrari (2014) o limite político territorial é o campo,
com espaço delimitado, apoiado na cartografia, onde o Estado exerce seu poder, seja para
governar, controlar, ou restringir determinadas ações sociais.

Já a fronteira é uma zona geográfica, um espaço onde as relações, não

necessariamente, são restritas ao limite político territorial (Ferrari, 2014). A faixa de fronteira,
está definida da seguinte forma na constituição brasileira de 1988: §2º, é “A faixa de até cento
e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa
de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e
utilização serão reguladas em lei (Brasil,2017)”.

Para Mattos (1990): “a caracterização jurídica da fronteira é a linha, a sua realidade

cultural ou administrativa (instalação de postos de controle, alfândegas, elementos de
vigilância ou defesa) é a faixa”.
 30

Mas a fronteira nem sempre precisa ser pensada como um elemento de divisão. A
fronteira é objeto permanente da preocupação dos estados, no sentido de controle e
vinculação, mas poderia ser um fator de integração, uma vez que é uma zona de
interpenetração mútua, com constante manipulação das estruturas sociais, políticas e culturais
distintas (Machado, 1998).

2.2 CONFLITOS TRASNACIONAIS NA REGIÃO AMAZÔNICA

Além do comportamento urbano único na Amazônia, a região também apresenta

conflitos com características peculiares, fruto da formação da região e das dinâmicas que as
cidades e populações locais tem com outros estados e atores, sejam os que atuam na
legalidade ou não. A Amazônia vive relações de conflitos e sinergias entre atores locais,
nacionais e internacionais, não respeitando necessariamente as fronteiras, envolvendo grandes
empresas, estatais e privadas, com forte presença do governo federal em comparação aos
governos municipais e estaduais (Couto, 2014).

2.2.1 As Redes Ilícitas Transnacionais e as Ameaças Não Tradicionais na Amazônia.

Uma das maiores problemáticas relacionadas a ilícitos que afligem a região amazônica
é a questão dos crimes transnacionais. O caráter transacional do crime organizado ainda está
por ser conceituado, entretanto, o delito transnacional e o delito transfronteiriço, podem ser
entendidos como uma metáfora jurídica utilizada para conceituar uma ação ilícita cujos
resultados extrapolam os limites territoriais de uma nação (Sposito, 2007). Albanese (2009)
define o crime transacional como sendo violações da lei que envolvem mais de um Estado no
planejamento, execução ou impacto, podendo ser divido em 3 grupos, os que se relacionam
bens ilícitos, serviços ilícios e operações ilegais em empresas e governos.

Na legislação brasileira, o decreto Nº 5.015, de 12 de Março de 2004, define um grupo

criminoso organizado como sendo um:

"Grupo estruturado de três ou mais pessoas, existente há algum tempo e atuando

concertadamente com o propósito de cometer uma ou mais infrações graves ou
 31

enunciadas na presente Convenção, com a intenção de obter, direta ou

indiretamente, um benefício econômico ou outro benefício material” (Brasil, 2004)

De acordo com a legislação brasileira, uma atividade ilícita dos grupo criminosos
organizados, passa a ter um caráter transnacional quando:

“A) For cometida em mais de um Estado; B) For cometida num Estado, mas uma
parte substancial da sua preparação, planeamento, direção e controle tenha lugar em
outro Estado; C) For cometida num só Estado, mas envolva a participação de um
grupo criminoso organizado que pratique atividades criminosas em mais de um
Estado; ou D) For cometida num só Estado, mas produza efeitos substanciais noutro
Estado.” (Brasil, 2004).

As redes ilícitas transnacionais são uma ameaça constante na região amazônica. Para
Robin (2004) “o crime transnacional seguiu o mesmo processo do desenvolvimento
econômico: precisou aumentar a sua interdependência e se estabeleceu com a globalização, e
sempre se fez presente onde estava o lucro”. Esses crimes impõem uma revisão das doutrinas
de segurança internacional do Brasil, bem como a de todas as nações, e se não disciplinados a
tempo podem afetar diretamente a soberania estatal. Sposito destaca a importância da
cooperação internacional como mais um modo de combater os ilícitos trasnacionais:

“A ampliação da cooperação internacional é fundamental para o combate a esses

crimes, porque sem essa cooperação não há como verificar a existência do crime que
ultrapassa as fronteiras. Pode ser iniciado em território brasileiro e concluído em
outro país, ou vice-versa. Nada pode ser feito sem a cooperação internacional,
principalmente sem o aperfeiçoamento de um sistema de intercâmbio de provas.”
(Sposito, 2004, p.86).

2.2.2 Os Conflitos Transnacionais na Região da Fronteira Amazônica.

Um dos motivos desse tipo de ilícito encontrar espaço de atuação na região é a

característica porosa das fronteiras amazônicas como observado por Porto:

Quanto à porosidade da fronteira, esta representa deficiências em diversos

âmbitos, tais como: na defesa do território; no controle das dinâmicas regionais em
diversas escalas e atividades (com forte presença do contrabando e de mobilidade
das drogas) e na movimentação migratória de brasileiros nos países vizinhos. É
justamente nesta porosidade que o ilegal e o legal circulam. O legal em crise e o
ilegal, flexível, móvel”. (Porto, 2010. p.147).
 32

Essa vulnerabilidade incentiva a atuação de atores ilícitos motivados por uma sensação
de impunidade dado a baixa presença do Estado comparada a grande extensão territorial da
região. A área das fronteiras brasileiras é vulnerável devido a fraca presença do Estado
brasileiro, baixa densidade populacional e municípios com dificuldades socioeconômicas.
Além disso, a extensa dimensão territorial das fronteiras amazônicas também funciona como
vetor de incentivo para a atuação de atores ilícitos como observado por Lessa e Silva:

“O Brasil tem aproximadamente 17 mil km de fronteira, sendo que a Amazônia

Legal brasileira faz fronteira com 8 (oito) países: Bolívia, Colômbia, Equador,
Guiana, Guiana Francesa, Peru, Suriname e Venezuela. A faixa de fronteira com os
países vizinhos é de 11.000 km (onze mil quilômetros), com sua extensão quase
totalmente composta de rios e selva fechada, o que dificulta muito sua fiscalização”
(Lessa; Silva, 2015. p.5).

A fronteira norte é uma porta aberta para as atividades ilícitas transacionais, com
destaque para tráfico de armas e munições, entorpecentes, madeiras e minerais e lavagem de
dinheiro (Ishida, 2007). O contrabando de ouro e de diamante, a biopirataria, a grilagem de
terras e o desmatamento ilegal, somando-se com o narcotráfico e a lavagem de dinheiro, são
as atividades na Amazônia que colocam em risco a soberania do Estado brasileiro, uma vez
que as políticas de defesa nacional ainda encontram dificuldades para definir respostas mais
efetivas para essas questões (Couto, 2011).

A região de fronteira na região amazônica é uma das principais áreas de atuação das
redes criminosas transnacionais, dada as porosidade das fronteiras brasileiras e pela
proximidade com os outros Estados, o que dá uma maior margem da manobra para esses
atores ilícitos. O território não é um sistema fechado e estático, mas sim aberto e com
relações, uma vez que trocam bens, trabalho e informação com ambiente, incluindo aí as redes
legais e ilegais (Machado, 2003).
Por ser palco de atuação das redes transacionais de ilícito, a região das fronteiras
amazônica acaba sendo afetada por uma série de impactos de acordo com Araújo:

“Os reflexos criminosos da prática do crime organizado internacional, na figura dos

atos típicos da região fronteiriça amazônica, trazem à realidade consequência
desagradáveis, como crimes conexos; o Brasil como eixo de escoamento e
atualmente como consumo também; o aumento da violência; prejuízos à saúde
pública; cooptação das Forças Armadas e órgãos de segurança pública presentes na
faixa, etc. (Araújo, 2010, p.791)”.
 33

2.2.3 A Questão do Narcotráfico.

Uma das principais atividades ilícitas transnacionais que atuam e geram mais impactos
na região amazônica é o narcotráfico. A Amazônia brasileira é “bombardeada” pelas redes do
narcotráfico, ligadas às organizações criminosas situadas nos países andinos (maiores
produtores de cocaína do mundo), essa “invasão” traz um impacto negativo no território, uma
vez que exerce influência na política, na economia e na cultura. Geopoliticamente, a região
amazônica é de interesse das redes do narcotráfico, devido a sua localização e de suas
particularidades, que auxiliam no funcionamento do comércio ilícito, geração de lucro, e
fazem com que essas redes continuem desafiando o poder do Estado (Couto, 2014).
O narcotráfico é uma ameaça não tradicional, uma vez que não depende
necessariamente do poder estatal para o seu desenvolvimento. A maior ameaça de caráter não
tradicional, presente na América do Sul, seria o tráfico de drogas, uma vez que o narcotráfico
se associaria com a maior parte das outras atividades ilícitas transacionais, e também com as
guerrilhas atuantes nos países andinos. Para os Estados Unidos, o narcotráfico, é tratado como
questão de defesa nacional e objeto de suas ações mais importantes na região.

Entretanto, mesmo com a questão da porosidade das fronteiras, a geografia da região

não oferece muitas alternativas de rotas para o narcotráfico, uma vez que o rio Amazonas e
seus principais afluente são corredores, não oferecendo muitas possibilidades de mudança de
rota (Machado, 2010). Os rios da região amazônica são frequentemente utilizados por
embarcações carregadas de cocaína refinada, dada a dificuldade de se manter um controle
rígido da entrada da droga no país devido à grande floresta latifoliada, fechada, e por conta da
população que sobrevive em meio a desigualdades sociais, somadas a ausência do Estado e
expropriação.

As atividades ligadas aos narcotráfico, não tem o compromisso de respeitar os limites

territoriais nacionais, de modo que suas ações perpassam por diversos Estados. Lia Osório
Machado ressalta esse caráter transacional do narcotráfico:

“O comércio de drogas ilícitas tem o caráter de atividade transnacional, opera em

escala global, mas seus lucros dependem do risco que representam as diferenças de
legislações e o controle de limites de cada estado nacional. O comércio de drogas e o
comércio de dinheiro (moeda, papel ou crédito) compartilham a mesma
ambiguidade - a de potencializar os lucros, ao atuar de forma transnacional e, ao
mesmo tempo, de se beneficiar das diferenças jurídico-político-econômicas entre os
estados nacionais”. (Machado, 1998, p. 6)
 34

As redes ilícitas transnacionais possuem um complexo nível de organização e

conseguem atuar em diversos campos e níveis dentro da região amazônica. As redes ilegais
foram os primeiros a alcançar algum êxito na integração amazônica sul-americana, uma vez
que elas aproveitaram as lacunas deixadas pelos Estados Nacionais na região, os chamados
“espaços vazios”, já que elas não podem se dar ao luxo de desprezar esses espaços, e por
possuírem uma escala de atividades complexa que se articulam com atividades legais e traçam
planos que envolvem desde as conexões locais até as redes internacionais (Machado, 2003).
A vulnerabilidade da região fronteiriça, juntamente com sua localização estratégica,
faz das cidades, e populações locais, um local de interesse para o narcotráfico. As redes do
narcotráfico criam estratégias de controle do território em rede, fazendo uso do grande vazio
demográfico e da decadência das atividades tradicionais, ou da pouca inserção delas na
dinâmica econômica nacional, principalmente na região de fronteiras próximas aos principais
produtores de coca, implantando laboratórios de processamento da droga e inserindo a
população ribeirinha no esquema das redes, oferecendo oportunidades, onde os indivíduos
passam a atuar como atravessadores e as cidades passam a entrar na sua área de influência,
aumentando assim a articulação das redes e as tornando parte do sistema ilegal (Couto, 2011).
Outra característica das redes transnacionais do narcotráfico que chama a atenção é a
sua velocidade. As redes transnacionais ligadas ao narcotráfico possuem uma rápida
capacidade de adaptação e rapidez na tomada de decisões, como por exemplo no caso da Lei
do Abate, Lei 9614/1998 (Aprovada em 2004), que fez com que as rotas aéreas se
deslocassem para rotas fluviais e terrestres na Amazônia e nas outras regiões do país
(Machado, 2010). As redes do tráfico possuem um caráter empreendedor pelo seu uso
multimodais de circulação, na região amazônica, assim como em outras regiões sul-
americanas, uma das estratégias é utilizar vias de circulação utilizadas por outras iniciativas
ilícitas como contrabando, imigração informal, ou aproveitando territórios especiais, como
áreas protegidas e terras indígenas (Machado, 2011).

2.2.4. O Legal e o Ilegal nas Cidades Fronteiriças da Amazônia.

Mesmo essas redes de crimes ilícitos tendo boa parte de suas operações na região de
fronteira amazônica, é importante não generalizar todos os casos ou definir a região como
conivente com os crimes transnacionais ou como uma zona de guerra. A visão muito
difundida de que a fronteira é um local privilegiado de práticas ilegais, de insegurança
 35

cotidiana ou de localização de grupos criminosos estrangeiros ativos, é preconceituosa e fruto,

em grande parte, de uma visão distanciada e do desconhecimento das realidades locais,
podendo estigmatizar as populações fronteiriças, em especial grupos mais vulneráveis e de
baixa renda (Neves et al., 2016).
O fenômeno da transnacionalidade criminosa é recente e fruto dos desdobramentos da
conjuntura do fim da Guerra Fria. Rotulá-lo como produto dos “guetos” é fechar os olhos para
o processo de globalização que toma conta rapidamente das realidades sociais (Araújo, 2010).
A diferença entre o capital legal e ilegal é muito tênue nas cidades amazônicas, uma
vez que as redes ilegais já estão muito integradas às dinâmicas locais e, com isso, acabam se
confundindo com as atividades lícitas, na prática, é quase impossível saber se os
investimentos, nas cidades estratégicas amazônicas, são provenientes de atividades legais ou
ilegais ou o peso que eles exercem, já que o capital proveniente dessas redes já foram
absorvidos pela economia urbana como um todo, entretanto, em setores específicos, como
movimento aeroportuário, bancário, transporte, comunicação e construção civil, as flutuações
são mais perceptíveis de modo que as cidades podem experimentar períodos de crise ou
desenvolvimento de acordo com o rendimento dessas redes ilegais (Machado, 2003).
Os nichos de corrupção na região fronteiriça se multiplicam, passando pelas
burocracias das aduanas, grupos sociais com negócios na região e organizações fora da faixa
de fronteira, que lucram com as diferenças de legislação, de moeda ou de risco na região. Essa
dificuldade de estabelecer na região amazônica uma divisão entre o lícito e o ilícito, acaba
contribuindo também na questão do cumprimento da legislação. Na região de fronteira
amazônica existe um desafio em relação ao cumprimento formal das leis nas palavras de
Machado:

“O desafio ao conceito de lei territorial representado pela situação de fluidez e

imprevisibilidade nas faixas de fronteira, onde pouca lei e pouco respeito à lei
desafiam os limites de cada estado. Esse processo de diluição dos limites nacionais
se deve não só à multiplicação de redes transfronteiriças mas também à competição
entre diferentes sistemas de normas, induzida pelos próprios estados e por outras
grandes organizações, legais e ilegais. Frente à essa instabilidade, a circulação
informal, organizada em torno de relações de parentesco, amizade, e mesmo
etnicidade, é reforçada em detrimento da circulação regulada pela lei”. (Machado,
1998, p. 6)
 36

2.2.5 Os Ilícitos Transnacionais como uma Ameaça Regional

A questão dos ilícitos transnacionais é um problema sério para os Estados amazônicos

já que os atores ilícitos possuem atuações que ignoram os limites fronteiriços e as
consequências dos seus atos acabam sendo compartilhadas entre os Estados. No caso do
narcotráfico, as principais plantações de coca estão, atualmente, na Bolívia e grande parte do
refino é feito na Colômbia. O território brasileiro é utilizado como corredor de passagem para
a droga, servindo como rota de acesso entre a Amazônia andina e os mercados europeu e
estadunidense. Mesmo com tantos Estados envolvidos, nenhuma política internacional que
englobe tarefas conjuntas foi pensada, observa-se apenas operações pontuais, unilaterais que
não conseguem chegar ao cerne do problema (Santos, 2010).
Como as redes de ilícitos transnacionais atuam de maneira similar na Amazônia e suas
consequências são compartilhadas pelos Estados sul-americanos, as respostas e esse tipo de
crime deveriam ser construídas em conjunto (Cossul; Jeager, 2016).
A cooperação é uma forma de resposta à versatilidade das redes ilícitas transacionais
(Machado, 2006). Os conflitos locais entre Estados vizinhos, nas cidades de fronteira, podem
ser atenuados por meio de um sistema de cooperação, como os programas espontâneos de
ajuda mútua para a resolução de problemas comuns, que esbaram nas condições precárias,
uma vez que dependem das normas dos governos centrais. O enfrentamento dos crimes
transnacionais deve ocorrer de forma coordenada entre todas as agências nos níveis federal,
estadual e municipal (Lins, 2015). O fato de a região amazônica abrigar diversas modalidades
de delitos transnacionais, estimulou um incremento no nível de cooperação, militar e policial,
entre os países amazônicos, principalmente ao longo das faixas de fronteira. As operações
conjuntas vêm fortalecido as relações de assuntos de segurança, e funcionando também como
medidas de confiança mútua (Ishida, 2007).

2.2.6 A Visão das Forças Armadas Sobre as Ameaças Não Tradicionais na Amazônia.

Nas últimas décadas a Amazônia tem se destacado como uma das prioridades da
política de defesa brasileira. De acordo com Piletti (2008), nos últimos 20 anos há um
deslocamento paulatino das preocupações militares brasileiras da região sul-sudeste para a
região amazônica o que implica em uma série de mudanças estruturais que vão desde a
transferência de efetivos para a Amazônia, até a mudança doutrinária, com vista ao
 37

adestramento das tropas para o combate na selva e adaptação às característica logísticas da

área. Esse processo é liderado pelo Exército, uma vez que essa é a força mais presente na
região que é tratada como um teatro de operações terrestre. As outras Forças atuam em
atividades subsidiárias e oferecem apoio logístico, mas vem aumentando a presença na área.
Os comandos do Exército Brasileiro responsáveis pela Amazônia são, o Comando
Militar da Amazônia (CMA), sediado em Manaus e cobrindo os estados do Acre, Amazonas,
Rondônia e Roraima (Brasil,2012), e, o Comando Militar do Norte (CMN), sediado em
Belém e cobrindo os estados do Pará, Amapá e Maranhão e parte do Tocantins (Brasil,2014).
A política de segurança e defesa do Brasil para a Amazônia se organiza em um tripé que
envolve a valorização da presença militar, integração da infraestrutura física e
desenvolvimento através da cooperação (Alves, 2004). Para justificar a importância da região,
grande parte dos escritos militares ressaltam a riqueza natural amazônica, como recursos
hídricos, reservas minerais e a imensa biodiversidade, e a necessidade de protegê-la contra a
ingerência externa de grandes potências como observa Piletti:

“A mudança nos paradigmas de segurança e defesa no pós-Guerra Fria, com o

aumento da importância dada às ameaças de caráter não-tradicional, vem
estimulando algumas significativas transformações estruturais no Exército brasileiro.
Embora não mude o foco das ameaças dos conflitos tradicionais e continue tratando
como hipótese de emprego mais importante a ameaça advinda de um Estado ou de
Estados que representem um poder militar incontestavelmente superior (mesmo que
utilizando em grande medida táticas de combate não convencionais, ligadas ao
combate de resistência), o Exército tem apresentado algumas mudanças estruturais
que indicam uma preocupação com a preparação da força para hipóteses de emprego
não convencionais, que envolvem, principalmente, o combate a inimigos não-
estatais”. (Piletti, 2008, p.79)

O fato de não haver um consenso sobre as ameaças não tradicionais gera diversas
visões sobre quais atividades podem ser enquadradas nesta categoria e dúvidas sobre quais
agências deveriam enfrentar essas ameaças. O Exército brasileiro considera os crimes
transnacionais, e as guerrilhas que atuam na Amazônia andina, pela ótica da segurança
tradicional e da defesa da soberania nacional e teme que a intensificação de ameaças
transnacionais na Amazônia possa ser um flanco para que a comunidade internacional acuse o
governo brasileiro de ser incapaz de controlar seu próprio território e proteger a floresta
amazônica, abrindo espaço para intervenção internacional (Marques, 2004).
Outra possibilidade de intervenção militar na Amazônia temida pelo Exército estaria
baseada na ideia de balcanização e mexicanização da região. A balcanização da Amazônia
estaria relacionada à existência de reservas indígenas na região que poderiam servir de
 38

“enclaves étnicos” e de justificativa para uma possível intervenção internacional na região. Já

a mexicanização da Amazônia seria o resultado do vazio demográfico na região e a existência
das reservas indígenas. Que poderiam proclamar uma república na região, que posteriormente
facilitaria uma invasão ou anexação de uma potência estrangeira (Marques, 2007).

A resistência do Exército em mudar seu perfil organizacional para atuar diretamente

no combate a ameaças não tradicionais também se deve ao temor de uma possível intervenção
militar na Amazônia, segundo Piletti:

“O Exército Brasileiro, por exemplo, é bastante resistente a qualquer transformação

em sua estrutura e doutrina que venha a alterar o perfil da instituição – que é o de
uma força de defesa da soberania nacional contra inimigos tradicionais estatais –
para uma espécie de “guarda nacional”, com funções de defesa interna e combate às
“novas ameaças”. Alterações nesse sentido são vistas como fruto da pressão norte-
americana que visa fragilizar militarmente os países da região para permitir uma
futura intervenção sobre a Amazônia”. (Piletti, 2008, p.141).

Além disso, o Exército brasileiro rejeita a tese de que deva participar diretamente do
combate ao tráfico de drogas por não acreditar que o aparelho militar seja o instrumento mais
eficaz para combater o tráfico e por temer uma influência do poder de corrupção das
organizações criminosas ligadas a estas atividades (Marques, 2007).

De acordo com a Constituição Federal de 1988, Brasil (2017), no § 1ºdo Art. 144,
prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e exercer as funções de
polícia marítima, aérea e de fronteiras, fica a cargo da Polícia Federal. Entretanto de acordo
com a Lei complementar Nº 136, de 25 de Agosto de 2010:

“Cabe às Forças Armadas, além de outras ações pertinentes, também como

atribuições subsidiárias, preservadas as competências exclusivas das polícias
judiciárias, atuar, por meio de ações preventivas e repressivas, na faixa de fronteira
terrestre, no mar e nas águas interiores, independentemente da posse, da
propriedade, da finalidade ou de qualquer gravame que sobre ela recaia, contra
delitos transfronteiriços e ambientais, isoladamente ou em coordenação com outros
órgãos do Poder Executivo, executando, dentre outras, as ações de: I -
patrulhamento; II - revista de pessoas, de veículos terrestres, de embarcações e de
aeronaves; e III - prisões em flagrante delito”. (BRASIL 2010)

Em consequência da estratégia da presença, o Exército acaba assumindo boa parte da

vigilância das fronteiras devido a um conjunto de características peculiares brasileiras tais
como, fronteiras continentais, extensos vazios demográficos e ausência de uma força de
segurança específica para as fronteiras (Medeiros, 2013).
 39

A estratégia da presença se dá pela ocupação militar ao longo território nacional e suas

extensões, com a finalidade de se fazer cumprir as normas constitucionais e contribuir de
modo eficaz para o desenvolvimento da nação. Na Amazônia, a estratégia da presença, dentro
da perspectiva militar, é tida como eficaz para induzir o povoamento, inibir a ação de atores
transnacionais não públicos e garantir a ordem pública na região (Marques, 2007).

Embora não atribuindo prioridade às atividades relacionadas aos crimes

transnacionais, com receio que essas ameaças passem ao seu encargo, as Forças Armadas, têm
incorporado em suas atividades algumas ações associadas ao enfrentamento de ameaças desta
natureza. Essas ações normalmente são desenvolvidas especialmente pelos Pelotões Especiais
de Fronteira ou durante a realização de grandes operações militares nessa área. Entretanto as
ações desenvolvidas pelos Pelotões Especiais de Fronteira são classificadas como atividades
de “vigilância”, uma vez que não tem grande mobilização da força com o objetivo específico
de combater os ilícitos:

“Apesar da inclusão de atividades associadas ao enfrentamento de ilícitos

transnacionais na legislação referente às Forças Armadas, as ações com esse fim
ainda são tratadas como uma atividade subsidiária – frequentemente a lei prevê
apenas o apoio à ação ou a cooperação com outros órgãos do governo. Neste
sentido, mantêm-se como prioritárias as funções tradicionais das forças,
relacionadas à defesa da soberania nacional e ao emprego em situações
convencionais”. (PILETTI, 2008, p.153)

Em resposta às ameaças não transnacionais, o Exército brasileiro implantou o conceito

de Forças de Ação Rápida em unidades militantes em diversas regiões do país. Essas
mudanças reforçam a necessidade de uma maior especialização das forças e questionam os
modelos de Forças armadas tradicionais, com grandes exércitos composto de recrutas com
treinamento superficial. Nesse sentido de especialização das forças, frente a ameaças não
tradicionais, foi criado em 2003, na cidade de Goiânia (GO), a Brigada de Operações
Especiais (Bda Op Esp). A escolha da cidade se deu pela sua facilidade de emprego imediato
em diversos cenários incluindo o amazônico (Piletti, 2008).

Em suma, ainda que os militares não considerem como sua responsabilidade exclusiva
o combate às ameaças não tradicionais, eles acabam em constante contato com essas ameaças,
uma vez que elas estão presentes em locais considerados estratégicos, como a Amazônia, logo
respostas para essa questão vem sendo pensadas mesmo que de forma indireta.
 40

3 CAPÍTULO III

O CASO DO SISTEMA INTEGRADO DE MONITORAMENTO DAS FRONTEIRAS

3.1 PROJETOS DE VIGILÂNCIA E MONITORAMENTO NA AMAZÔNIA

ANTERIORES AO SISFRON.

3.1.1 O Projeto Calha Norte (PCN)

A ideia de que a Amazônia seria um vazio demográfico, aliada ao pensamento

geopolítico da Guerra Fria estão na base da concepção do Programa Calha Norte (PCN).
Elaborado por um grupo coordenado pela Secretaria Geral do Conselho de Segurança
Nacional (SG/CSN) durante o Regime Militar, o Calha Norte só foi colocado em prática em
1985 durante o governo Sarney (1985–1990). Inicialmente o Calha Norte foi pensado como
um projeto que visava a militarização da zona de fronteira amazônica, aumentando assim a
proteção a essas áreas do território nacional. Nascimento destaca o intuito central do PCN:

O intuito central do Projeto era de melhorar a defesa das fronteiras amazônicas,

promover a ocupação e o desenvolvimento sustentável e ordenado dessa região.
Preocupado em afirmar sua presença e controle efetivo da Amazônia (visando
principalmente as fronteiras da Calha Norte dos rios), o Projeto concentrou-se não
apenas no povoamento desta porção do território brasileiro com a inserção de
migrantes, mas sobretudo o “enraizamento” da população por meio do oferecimento
de infraestrutura e do desenvolvimento de projetos sociais”. (Nascimento, 2013,
p.97)

O Calha Norte sofreu modificações significativas desde sua implementação, até hoje.
Em seu início, o projeto tinha um caráter militar, com foco na manutenção da soberania
brasileira sobre território amazônico e dissuasão das possíveis ameaças a esse território.
Entretanto, na década de 1990, o Calha Norte passou a dar prioridade a vertente civil e
ganhou o status de programa governamental, conseguindo, assim, reverter a falta de
investimentos públicos e a pouca visibilidade que o programa tinha na época. Hoje o Calha
Norte está inserido na dinâmica dos documentos de defesa lançados pelo governo federal:
Política de Defesa Nacional (2012), Estratégia Nacional de Defesa (2012) e Livro Branco de
Defesa Nacional (2012).
 41

Mesmo sendo um programa de 1985, o Calha Norte ainda é relevante nos dias atuais.
A área de atuação do Programa Calha Norte, passou de 1.500.000 km² em seu lançamento em
1985 para 2.743.986 km² a partir de 2006. O PCN não se insere apenas na perspectiva clássica
de defesa nacional. Hoje o programa está voltado para o desenvolvimento das cidades, em sua
área de atuação, por meio de obras que abarcam desde o aumento do contingente militar até a
implantação de infraestrutura básica, como construção de hospitais, aeródromos, estradas,
escolas agro-técnicas, tubulação para abastecimento de água potável etc. Com o intuito de
desenvolver a região sob uma perspectiva sustentável e fixar o homem à terra, em uma
tentativa de diminuir o dito “vazio demográfico” da região (Nascimento, 2013).

3.1.2 O Sistemas de Proteção da Amazônia (SIPAM) e o Sistema de Vigilância da

Amazônia (SIVAM)

A conjuntura geopolítica pós Guerra Fria impôs ao Brasil novas demandas para se
pensar a defesa da Amazônia. A criação do SIPAM-SIVAM se dá no cenário de globalização
econômica e construção de uma “nova agenda”, com demandas de defesa supranacionais,
como o narcotráfico, a biopirataria e principalmente a questão ambiental após a Conferência
da ONU sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente (RIO 92). Nesta Conferência, o Brasil se
sentiu pressionado pela comunidade internacional com o descaso em relação a Amazônia
(SENA, 2012). Diante dessa nova conjuntura nasce o SIPAM-SIVAM.
O SIPAM-SIVAM surgiu no governo Fernando Collor de Mello (1990) por iniciativa
da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (SAE/PR), Ministério da
Justiça e Ministério da Aeronáutica. A justificativa era baseada na deficiência de informações
necessárias para a formulação de ações governamentais pertinentes à Amazônia (Nascimento,
2013).
O sistema SIPAM-SIVAM (Proteção e Vigilância da Amazônia) é um projeto de
características multiministeriais, que tem como seus objetivos, o combate a entrada irregular
do narcotráfico, a proteção meio ambiente e o estabelecimento de regras fronteiriças de
ocupação ainda pouco consolidadas (SENA, 2012). O SIPAM, assim como o Calha Norte
após sua renovação, apresenta uma tendência de integração das esferas da administração
pública em seus níveis federal, estadual e municipal, além de outros setores da sociedade civil
e centros de produção científica (Nascimento, 2013).
De acordo com Humberto Lourenção: “O SIPAM é a organização governamental
gestora das informações estratégicas provindas do banco de dados do SIVAM, cujos elos são
 42

as várias entidades federais, estaduais e municipais que tenham ações de governo na

Amazônia” (LOURENÇÃO, 2003. p.63).
O SIVAM é o braço operacional do SIPAM e deve ser compreendido como um
conjunto de infraestrutura técnica e operacional responsável pela viabilização e
operacionalização da busca de informações técnico-científicas da Amazônia e repassaria as
informações para as Unidades de Vigilância, ligadas aos Centros Regionais de Vigilância e
demais órgãos conveniados (Nascimento, 2013).

3.1.3 As Operações Ágata

As Operações Ágatas são uma das vertentes do Plano Estratégico de Fronteiras. Essas
operações possuem um caráter temporário, em pontos estratégicos na fronteira terrestre
brasileira, de combate ostensivo à criminalidade e é coordenada pelo Ministério da Defesa,
com o apoio dos ministérios da Justiça e da Fazenda. A iniciativa serve para coordenar o
planejamento e execução de operações militares, policiais e sociais em cooperação com países
fronteiriços. As Ágatas intensificam a presença do Estado nas regiões de fronteira e o apoio à
população e promovem ações que visam cumprir as determinações do Plano Estratégico de
Fronteiras, do Governo Federal (Paiva, 2013) e (Santos,2015).
A primeira Operação Ágata foi realizada em 2011, no estado do Amazonas, na
fronteira com Colômbia, Peru e Venezuela (Santos, 2015). Atualmente, vem sendo deflagrada
a operação “Ágata-Curare IX”, no Acre, nas cidades de Plácido de Castro, Santa Rosa do
Purus, Brasileia, Capixaba, Acrelândia, Assis Brasil e Epitaciolândia, e em Rondônia na
cidade de Guajará-Mirim (G1, 2017) e (Nascimento, 2017). Como a operação está em curso,
ainda há poucas informações disponíveis no momento.

3.1.4 As Operações Sentinela

As Operações Sentinela são outra vertente do Plano Estratégico de Fronteiras. A

operação é de cunho permanente, de responsabilidade do Ministério da Justiça conta com
apoio dos Ministérios da Defesa e Fazenda. É composta pela integração das polícias Federal e
Rodoviária Federal, além da Força Nacional de Segurança Pública para enfrentamento ao
crime organizado transnacional de forma pontual, baseada em levantamentos de inteligência.
(Paiva, 2013) e (Graça, 2015).
 43

3.1.5 As Novas Necessidades dos Sistemas de Vigilância

O emprego das Forças Armadas no combate aos crimes transnacionais é relativamente

novo, o que gera uma certa dificuldade em pensar respostas a este problema, uma vez que
nem doutrinas e normas, de defesa e segurança, estão consolidadas para responder a questões
não tradicionais. Segundo Cossul e Jeager (2016), a problemática dos ilícitos transnacionais
não comporta a utilização de soluções tradicionais como o uso da força, entretanto é
necessário uma reestruturação da infraestrutura tecnológica para atuar no combate e
monitoramento, dada a característica porosa e pouco densa da fronteira, onde os atores ilícitos
atuam.

Barbosa apresenta como um eficiente sistema de monitoramento e vigilância, torna-se

essencial para o Estado:

“A capacidade de monitoramento e vigilância das fronteiras está diretamente ligada

à capacidade de reação do Estado em relação às atividades ilícitas que atentem
contra a segurança do País. Sendo assim, o domínio das informações relativas às
ações ilícitas, por intermédio de um eficiente sistema de monitoramento e vigilância,
torna-se de caráter essencial para o Estado” (Barbosa, 2014, p.62).

Durante uma audiência na Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional do

Senado Federal, o Comandante do Exército, General Eduardo Dias da Costa Villas Bôas,
declarou que em geral há uma ideia muito estereotipada, e estigmatizadas, sobre a Amazônia.
A Amazônia carece de um projeto e uma política. O tráfico de drogas na Amazônia é livre, a
capacidade de vigiar fronteiras é muito aquém da necessidade, e o crime organizado está se
aprimorando. O SISFRON é a grande aposta do Exército para resolver esse problema (Brasil,
2017).

As vulnerabilidades da região amazônica, como larga extensão, baixa densidade

demográfica, porosidade das fronteiras e a fragilidade de boa parte das cidades, tornam a
região vulnerável à ação de atores ilícitos transnacionais, como as redes do narcotráfico. Esses
atores transnacionais ilícitos, conseguem sucesso em suas operações, não só por conta das
fragilidades da região, mas sim porque não dispensam nenhum espaço na região e por possuir
um complexo nível de organização e envolvem nas suas operações e articulações desde as
 44

conexões locais até redes internacionais. É importante pensar em soluções que estimulem a
cooperação com os Estados fronteiriços amazônicos e que levem em conta as realidades e
dinâmicas locais, sem marginalizar as populações e as cidades, mas sim criando mecanismos
que também envolvam esses atores no processo (Nascimento, 2013).

Nos últimos anos o projeto SISFRON vem se apresentando como uma resposta à
questão dos ilícitos transacionais diferentemente do Projeto Calha Norte, que é muito
vinculado à ideia de ocupação do território, e do SIPAM/SIVAM que representa uma
inovação em relação ao Calha Norte já que aposta no apoio tecnológico para a vigilância da
fronteira, o SISFRON associa o monitoramento com apoio de instrumentos tecnológicos à
atuação de diferentes agências governamentais, brasileiras e de países vizinhos, para combater
as ameaças não tradicionais às fronteiras amazônicas.

3.2 O SISTEMA INTEGRADO DE MONITORAMENTO DAS FRONTEIRAS (SISFRON).

A dinâmica das ameaças transacionais na Amazônia impõe novas formas de se pensar

os mecanismos de defesa para a região. Diante disso, nos últimos anos, o Brasil tem
procurado atualizar suas políticas de segurança e defesa nacional revisando diretrizes,
formulando documentos, como a Estratégia Nacional de Defesa (END) e o Livro Branco de
Defesa Nacional (LBDN), e implementando políticas que conduzam o país a outro patamar,
vislumbrando o desenvolvimento da indústria nacional de defesa, o reaparelhamento das
Forças Armadas brasileiras e o desenvolvimento de projetos estratégico como o Sistema
Integrado de Monitoramento das Fronteiras (SISFRON) (Garcia, 2016).

BARBOSA (2014), define o SISFRON como:

“Um sistema de sensoriamento, apoio à decisão e apoio à atuação integrada, a fim de

fortalecer a presença do Estado na faixa de fronteira, incluindo sistemas de Comando,
Controle, Comunicações, Computação, Inteligência, Vigilância e Reconhecimento
(C4IVR), sendo prevista sua interligação com os sistemas análogos da Força Aérea
Brasileira e da Marinha do Brasil, permitindo suporte às operações conjuntas, além de
fornecer informações consolidadas para o Comando Supremo”. (BARBOSA, 2014,
p.847)

Os três antecedente importantes para entender a criação do SISFRON são a publicação

da Estratégia Nacional de Defesa, a redefinição das atribuições subsidiárias das Forças
 45

Armadas, a partir das Leis Complementares 97/1999, 117/2004 e 136/2010, e, por fim, o
lançamento do Plano Estratégico de Fronteiras (Brasil, 2016).

3.2.1 O SISFRON e a Estratégia Nacional de Defesa (END)

A END impôs novas diretrizes para os setores responsáveis pela Defesa Nacional.
Sendo o SISFRON a resposta do Exército brasileiro a essas novas demandas. Analisando as
diretrizes 12, 13 e 14 da END, Eliezer Rizzo de Oliveira, observa uma adaptação das Forças
armadas para a guerra contra forças não convencionais, especialmente para a guerra na selva e
a guerrilha urbana, sob o argumento da estratégia da resistência diante da ocupação do
território brasileiro por força militar superiormente dimensionada (Oliveira, 2009). A END
busca diminuir as diferenças operacionais entre as forças convencionais e não convencionais
amparando-se no conceito de flexibilidade. Além disso os combatentes deverão adquirir esta
habilidade com militares de outras forças, contarão com um conjunto de tecnologias de
comunicação e terão uma alteração cultural da autoimagem e identidade dos militares
enquanto categoria profissional. A END passa a exigir dos militares um elevado grau de
preparo profissional dos combatentes, por meio de uma especial capacidade de mobilidade,
qualidades de iniciativa, flexibilidade, adaptabilidade e capacidade de gerar surpresa no
campo de batalha (Oliveira, 2009).

Segundo Landim (2016), o SISFRON compreende, principalmente, as diretrizes

concernentes à organização – obedecendo ao “trinômio monitoramento/controle, mobilidade e
presença” – e ao desenvolvimento de capacidades de monitoramento e controle do espaço
aéreo, do território e das águas jurisdicionais brasileiras.

O Mapeamento das Políticas Públicas Federais na Faixa de Fronteira ilustra, no quadro

abaixo, como o SISFRON se relaciona com as Diretrizes da END:

N° Diretrizes da END (2008) Relação com o SISFRON

2 Organizar as Forças Armadas sob a O SISFRON aprimora
égide do trinômio principalmente o
monitoramento/controle, mobilidade monitoramento/controle do
e presença território.
3 Desenvolver as capacidades de O SISFRON contribui
monitorar e controlar o espaço aéreo, principalmente com as
 46

o território e as águas jurisdicionais tecnologias de

brasileiras.
4 Desenvolver, lastreado na capacidade
de monitorar/ controlar, a capacidade
de responder prontamente a qualquer
ameaça ou agressão: a mobilidade
estratégica.
5 Aprofundar o vínculo entre os
aspectos tecnológicos e os
operacionais da mobilidade, sob a
disciplina de objetivos bem definidos.
6 Fortalecer três setores de importância
estratégica: o espacial, o cibernético e
o nuclear.
9 Adensar a presença de unidades do
Exército, da Marinha e da Força
Aérea nas fronteiras.
22 Capacitar a indústria nacional de
material de defesa para que conquiste
autonomia em tecnologias
indispensáveis à defesa.
monitoramento terrestre.
O SISFRON inclui as
funções de apoio à decisão
e de atuação operacional.
O SISFRON incrementa os
meios terrestres e aéreos e
desenvolve o potencial das
tecnologias de movimento
necessárias.
Os setores espacial e
cibernético são os que mais
se vinculam às iniciativas
do SISFRON.
O SISFRON permite a
melhoria da infraestrutura
existente nas unidades do
Exército.
A meta do SISFRON é
utilizar sistemas com 100%
de componentes nacionais.
(BRASIL, 2016, p. 75)

3.2.2 O SISFRON E A Estratégia Braço Forte (EBF) e o Projeto de Força do Exército

Brasileiro (PROFORÇA).

O SISFRON está inserido no plano de articulação da Força Terrestre, dentro dos

programas “Amazônia Protegida” e “Sentinela da Pátria” da Estratégia Braço Forte (EBF)
(2009), além de ser uma das prioridades do Exército, segundo o Projeto de Força do Exército
Brasileiro (Brasil, 2012).

A EBF nasce de um diagnóstico feito pelo Estado-Maior do Exército devido as novas

exigências da Estratégia Nacional De Defesa:

“A Estratégia Braço Forte compõe-se do Plano de Articulação, que trata do

posicionamento de efetivos para atender à concepção estratégica de
emprego, presença e dissuasão, e do Plano de Equipamento. O primeiro
compreende os programas Amazônia Protegida e Sentinela da Pátria e o
segundo inclui os programas Mobilidade Estratégica e Combatente
Brasileiro” (BRASIL, 2012, p. 123).
 47

O Programa Amazônia Protegida, é o conjunto de projetos voltados para o

fortalecimento da presença militar terrestre na Amazônia, por meio da implantação e
modernização progressiva de novos Pelotões Especiais de Fronteira além de estabelecer ações
para o fortalecimento na estrutura operacional e logística do Comando Militar da Amazônia
(Brasil, 2012). A implantação de 28 (vinte e oito) novos Pelotões Especiais de Fronteiras
(PEF) é o grande carro chefe do Programa Amazônia Protegida (Lorenzoni, 2014).

As outras regiões do Brasil, serão contempladas pelo Programa Sentinela da Pátria.

Que prevê a reorganização, a adequação e, principalmente, a integralidade das estruturas
logísticas e operacionais dos comandos militares de área (Brasil, 2012).

Em 2012, os projetos da EBF são absorvida pelo Projeto de Força do Exército

Brasileiro (PROFORÇA). O projeto surgiu da evolução da EBF, visando adequar os 824
(oitocentos e vinte e quatros) projetos derivados da EBF, incluindo o SISFRON, para a
realidade orçamentária do Exército Brasileiro, bem como a existência de outros pontos
críticos (Brasil, 2012).

Outro argumento apresentado pelo documento do PROFORÇA é que o projeto tem o

objetivo de promover uma transformação institucional que desenvolva novas capacidades
para cumprir novas missões ou desempenhar novas funções em combate como a doutrina, a
gestão, o perfil desejável do profissional militar. Diferentemente da EBF que proporcionariam
apenas modernizações físicas da Força (Brasil, 2012).

Medeiros Filho (2013) Apresenta a sequência dos documentos que culminaram na

criação do projeto SISFRON em 2010.

Data Documento Evento

18/12/2008 Decreto nº 6.703 Estratégia Nacional de Defesa
(END).
30/06/2009 Estratégia Braço Plano encaminhado ao Ministério
Forte da Defesa (MD).
30/09/2009 Portaria nº 091- Diretriz para o planejamento da
EME evolução do Exército até 2030, em
decorrência da Estratégia Braço
Forte.
10/06/2010 Portaria nº 075- Diretriz para Implantação do
EME Processo de Transformação do
Exército Brasileiro.
22/12/2010 Portaria nº 193- a Diretriz para a Implantação do
EME Projeto SISFRON.
(Medeiros Filho, 2013, p.74)
 48

3.2.3 O SISFRON e a Estratégia Nacional de Segurança Pública nas Fronteiras

(ENAFRON).

Ainda na conjuntura da elaboração dos novos documentos de defesa e segurança,

surge em 2011 o Estratégia Nacional de Segurança Pública nas Fronteiras (ENAFRON). O
Governo Federal através do Decreto nº 7.496/2011 o ENAFRON, com o propósito de
fortalecer a prevenção, o controle, a fiscalização e repressão dos delitos transfronteiriços e dos
delitos praticados na faixa de fronteira brasileira.

“O ENAFRON promove ações para o aprimoramento das instituições estaduais de

segurança pública e seus objetivos são: a) Promover a articulação dos atores
governamentais, das três esferas de governo, no sentido de incentivar e fomentar
políticas públicas de segurança, uniformizar entendimentos e ações e otimizar o
investimento de recursos públicos nas regiões de fronteira e b) Enfrentar os ilícitos
penais típicos das regiões de fronteira e promover um bloqueio e a desarticulação
das atividades de financiamento, planejamento, distribuição e logística do crime
organizado e dos crimes transnacionais, cujos efeitos atingem os grandes centros
urbanos e a sociedade brasileira com um todo.” (BRASIL, 2013, p.7).

O SISFRON tem se desenvolvido concomitante à ENAFRON, sendo a principal ação

do Ministério da Defesa no âmbito do Plano Estratégico de Fronteiras, dada a perspectiva de
cooperação interinstitucional do SISFRON que tem no Ministério da Justiça um de seus
principais interlocutores. A cooperação já ocorre no âmbito logístico como o DPRF por meio
do compartilhamento, das antenas para transmissão de dados. Também há a perspectiva de
uso da infraestrutura disponível nos Centros de Operações pelas forças de segurança pública e
pelos Gabinetes de Gestão Integrada de Fronteira (Brasil, 2016).

3.2.4 O SISFRON e o Plano Estratégico de Fronteiras (PEF).

Outro documento fundamental para o início do SISFRON foi o Plano Estratégico de

Fronteiras (PEF). Documento instituído pelo Governo Federal pelo Decreto nº 7.496 de 08 de
junho de 2011, alterado pelo Decreto nº 7.638 de 08 de dezembro de 20114. O plano teve o

4
O PEF foi Revogado pelo Decreto nº 8.903, de novembro de 2016 e substituído pelo Programa de Proteção
Integrada de Fronteiras (PPIF) (Brasil,2016). O PPIF será integrado por representantes do gabinete se segurança
 49

intuído de fortalecer a prevenção, controle, fiscalização e repressão dos delitos

transfronteiriços e dos delitos praticados na faixa de fronteira brasileira, colocando, na ordem
do dia, projetos incipientes de integração interagências para a segurança da Faixa de
Fronteira.

Ainda que o Plano Estratégico de Fronteiras não cite explicitamente o SISFRON, as

suas demandas, como como a criação de Centros de Operações (Arts. 5º e 7º), estão
profundamente relacionadas o que ajudou na concretização do projeto do SISFRON, que
estava já estava em fase de elaboração quando o plano foi lançado (Brasil, 2016).

3.2.5 A Atual Situação do SISFRON

O SISFRON é a nova fronteira do Brasil, uma vez que o principal objetivo do sistema
é fortalecer a defesa territorial e garantir a soberania nacional na faixa de fronteira,
aumentando o poder de dissuasão do Estado brasileiro e contribuindo decisivamente com o
seu esforço de manter efetivo controle das citadas áreas e de desenvolvê-las (Araújo, 2012).

As recentes dinâmicas securitárias regionais estabelecem uma correlação entre

subdesenvolvimento e fortalecimento das atividades criminosas, por isso, as construções de
defesa regional compreendem iniciativas multidimensionais, que possam mitigar os
desequilíbrios sociais e ao mesmo tempo fortalecer os aparatos securitários dos países da
região, como é o caso do SISFRON que possui uma infraestrutura de uso dual, com potencial
para servir a fins civis e militares (Cossul; Jaeger, 2016).

O SISFRON se encontra em fase piloto já em funcionamento em Dourados (MS), na

região centro-oeste, cobrindo a fronteira com o Paraguai e a Bolívia. Inicialmente, o
SISFRON foi concebido para atender à área da região amazônica, entretanto, o Projeto-Piloto
começou pela fronteira sul do Estado do Mato Grosso do Sul, na área da 4º Brigada de
Cavalaria 49 Mecanizada, em virtude do grande volume de ilícitos que incidem naquela
região e também porque lá poder-se-á demonstrar a eficácia do projeto mesmo durante sua

institucional, da Agência Brasileira de Inteligência, do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas, da

Secretaria da Receita Federal, da Polícia Federal, da Polícia Rodoviária Federal, da Secretaria Nacional de
Segurança Pública, e da Secretaria-Geral do Ministério das Relações Exteriores. Com o objetivo de Promover
uma atuação integrada e coordenada de órgãos de segurança pública, inteligência, Receita Federal, Fazenda e
Forças Armadas nas regiões de fronteira, envolvendo também autoridades de municípios fronteiriços e de países
vizinhos (Peduzzi,2016).
 50

implantação e, a avaliar, reajustar e refinar as definições preliminares do Sistema,

possibilitando sua implementação de forma efetiva e adequada nas demais regiões do país
(Vasconcelos, 2014). Estima-se que apenas a partir do décimo quarto ano, o SISFRON
começará a apresentar benefícios financeiros concretos ao Estado brasileiro (Barbosa, 2014).
Landim apresenta ainda mais benefícios do SISFRON para as operações do Exército
Brasileiro:

“O SISFRON incrementará a capacidade de monitoramento da fronteira, garantindo

o fluxo contínuo e seguro de dados dentro da Força Terrestre, produzindo in-
formações confiáveis e oportunas para a tomada de decisões. Além disso, permitirá
que o Exército opere com eficiência em ações de defesa ou contra delitos
transfronteiriços e ambientais – de acordo com os dispositivos legais – sejam em
operações isoladas ou em conjunto com as demais Forças Singulares ou, até mesmo
em operações interagências, com outros órgãos governamentais”. (LANDIM, 2016,
p. 139)

De acordo com o Comandante do Exército, General Villas Bôas, na questão

orçamentária do SISFRON, preocupa a questão das tecnologias. Uma vez que não há
previsibilidade dos valores e em 2035 as tecnologias atualmente utilizadas já estarão
obsoletas. O Exército está tentando redimensionar o programa para acelerar o seu processo de
implementação. A partir desse ano, ou do próximo, o SISFRON se expandirá para a região
norte e a região sul do Brasil (Brasil,2017).

3.2.6 Funcionamento e Organização do SISFRON

O SISFRON não é um projeto isolado. Ele faz parte de uma rede integrada de sistemas
de monitoramento e controle brasileiros. O desenvolvimento do SISFRON ocorre em paralelo
com os projetos da Marinha e da Aeronáutica; Sistema de Gerenciamento da Amazônia Azul
(SisGAAz), Sistema de Controle do Espaço Aéreo Brasileiro (SISCEAB) e o de Sistema de
Defesa Aeroespacial Brasileiro (SISDABRA) – projetos que no futuro, se forem interligados,
farão a vigilância preventiva de todo o território nacional (Cossul; JAEGER, 2016). O
Sistema Brasileiro de Vigilância (SISBRAV) fará a integração de todos esses sistemas de
monitoramento e controle (Brasil, 2012).

O SISFRON utiliza um ciclo conhecido como OODA (observa, orienta, decide e atua).
Em tempos de guerra, o OODA visa levar o sistema de comando e controle do inimigo rumo
 51

ao colapso, afetando diretamente a operacionalidade dos meios físicos no combate. Já em

tempo de paz, o ciclo, possibilitará a atuação efetiva do Estado na faixa de fronteira. Barbosa
detalha o funcionamento do ciclo OODA:

“O SISFRON é subdividido nos seguintes Subsistemas: Sensoriamento; Tecnologia

da Informação e Comunicações (TIC); Apoio à Decisão; Logística; Segurança da
Informação e das Comunicações; e Capacitação e Simulação. Resumidamente,
entende-se que o Subsistema de Sensoriamento captura os dados e informações
sobre o ambiente de interesse e os encaminha para o Subsistema de Apoio à
Decisão, ocorrendo a associação de dados e informações de múltiplas fontes a fim
de consolidar as informações disponíveis e gerar o conhecimento (inteligência). O
conhecimento será utilizado como subsídio para o estabelecimento da situação e
seleção da linha de ação, implementação da linha de ação selecionada e no apoio ao
planejamento das missões. Da mesma forma, os resultados serão observados,
realimentando o processo (Barbosa, 2014, p.69)”.

Para o funcionamento efetivo do SISFRON e do ciclo OODA, se faz necessário o

sistema de Comando, Controle, Comunicações, Computação e Inteligência, Vigilância e
Reconhecimento (C4ISR). O C4ISR é o coração do SISFRON. A partir dele é conduzido a
coordenação, o controle e a sincronização das ações estratégicas, operacionais e/ou táticas.
Esse sistema opera no contexto de uma concepção tecnológica de ponta conhecida como
Network Centric Warfare – NCW (Guerra Rede-cêntrica); e nele estão representadas todas as
agências que caracterizam em sua plenitude a integração de uma arquitetura multidisciplinar
interagências.

A concepção rede-cêntrica do C4ISR possibilita uma significativa expansão do

compartilhamento simultâneo dos dados e informações, incrementando a qualidade desses
dados e informações obtidas, resultando numa consciência situacional muito mais acurada; e
numa sincronização plena do sensoriamento, o processamento e a atuação (Pinheiro, 2013). A
implementação do C4ISR no SISFRON fica a cargo da Embraer Defesa e Segurança
(Visiongain, 2012).

Como a parte cibernética é fundamental para o funcionamento do SISFRON, é

importante pensar como os dados gerados pelos sistemas serão geridos. Segundo Ramos
(2016) o planejamento do SISFRON ressalta a importância dos dados gerados pelo sistema
para uso em conjunto com sistemas análogos. A aplicação dessas fontes em conjunto
promoveria um ambiente de variedade de origens de dados e de aumento substancial no
volume dos dados. Entretanto o número de dados é superior a qualquer esforço de análise
humana, então abre-se espaço para inferir que deve haver algum modelo de auxílio à análise
 52

dos dados. Quando o SISFRON estiver em sua fase de atuação plena, o sistema integrará o
SIG, Sistema Integrado de Gestão, que utiliza o sistema OLAP (Online AnalyticalProcessing)
para o gerenciamento dos bancos de dados.

Dentro do SISFRON o Exército não é o único ator. Para o seu funcionamento, o

sistema precisará da cooperação interagências entre o Exército e outros órgãos
governamentais. Dentro do organograma do Exército, o SISFRON está associada ao Centro
de Comunicações e Guerra Eletrônica do Exército (CCOMGEX), vinculado ao Comando
Logístico do Exército e no Departamento de Engenharia e Construção do Exército.
Externamente, os vínculos do SISFRON podem ser divididos em dois âmbitos (Brasil, 2016).

O Mapeamento das Políticas Públicas Federais na Faixa de Fronteira detalha os

Sistemas e agências com que o SISFRON se relaciona:

“Um primeiro se refere à integração com outros sistemas de defesa e monitoramento

das Forças Armadas. Nesse caso se encontram:

 Sistema de Gerenciamento da Amazônia Azul (SISGAAZ/Marinha

do Brasil)
 Sistema de Proteção da Amazônia/Sistema de Vigilância da
Amazônia (SIPAM/SIPAM)
 Sistema de Defesa Aeroespacial Brasileiro (SISDABRA/Força
Aérea Brasileira).
O segundo âmbito é o de interação com outros órgãos públicos num ambiente de
operações interagências. No plano tático-operacional, os Centros de Operações
estabelecem um ambiente profícuo para a interação entre as agências. Nesse âmbito
está expressamente prevista a cooperação com:
 Gabinete de Segurança Institucional/Agência Brasileira de
Informação
 Ministério da Justiça Departamento de Polícia Federal (DPF)
 Departamento de Polícia Rodoviária Federal (DPRF)
 Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP)
 Fundação Nacional do Índio (FUNAI)
 Ministério do Meio Ambiente Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA)
 Ministério da Fazenda Secretaria da Receita Federal (SRF)
 Ministério da Ciência e da Tecnologia Instituto Nacional de
Pesquisas Especiais (INPE)
 Ministério das Relações Exteriores
 Ministério da Educação
 Ministério da Saúde Agência Nacional de Vigilância Sanitária
(ANVISA)
 Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento Instituto
Nacional de Meteorologia (INMet)
 Secretaria de Assuntos Estratégicos
 Países vizinhos
 Órgãos Estaduais e Municipais Secretaria de Segurança Pública
 Polícias Militares e Civis
 Guardas Municipais (BRASIL, 2016, p.97)”
 53

O SISFRON conta com a parecia entre o Exército e empresas privadas da área de

defesa e tecnologia, tanto brasileiras como estrangeiras com observado por Ramos e Goldoni:

“O Projeto é realizado pelo consórcio Tepro, formado por Savis Tecnologia e

Sistemas S/A e OrbiSat Indústria e Aerolevantamento S/A, empresas controladas
pela Embraer Defesa e Segurança. Além dessas, também fazem parte do SISFRON
as seguintes empresas: Brasil Sat, Agrale, Kryptus, ENECOL, RustCon, Harris,
Digitel, GigaCom Broadband Wireless, Volkswagen, AEL Sistemas e Advantech
Wireless, entre outras.” (RAMOS; GOLDONI, 2016 p.163)

Observa-se, como exigido na Estratégia Nacional de Defesa, que as empresas de

defesa que compõe o SISFRON, são majoritariamente brasileiras.

3.2.7 Os Impactos do SISFRON

O salto tecnológico resultante do SISFRON reforçará a capacidade de dissuasão do

Estado brasileiro e permitirá, ainda, a efetivação da estratégia da presença, a melhoria das
operações de Garantia da Lei e da Ordem e das ações subsidiárias (Vasconcelos, 2014). Os
novos recursos tecnológicos do SISFRON deixarão a tropa, e os demais órgãos do poder
público mais próximos ao ilícito que, após a tomada de decisão, responderão com o emprego
de pessoal e meios adequados à situação (Mattos, 2012).

O impacto do SISFRON não se restringe às fronteiras brasileiras. O sistema também

pode servir como um importante meio de cooperação com os Estados sul-americanos. De
acordo com Landim (2016), as atividades propostas pelo SISFRON, atendem aos objetivos
gerais e fortalecem o Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS), pois além de possibilitar a
consecução do objetivo específico de trocas de informações para a identificação de riscos e
ameaças que comprometam a paz regional e mundial, pode facilitar a transição da América do
Sul, como comunidade de segurança, do estágio inicial para o estágio ascendente, por meio de
trocas e cooperação que encorajam o desenvolvimento da confiança mútua necessária para a
ampliação da integração.

A segurança e a defesa da Amazônia brasileira encontram sua principal garantia na

coordenação de esforços com os países amazônicos, com vistas a ampliar a cooperação entre
 54

as diferentes Forças Armadas e a construir sociedades mais prósperas e mais justas (Alves,
2004). Essa cooperação deve ser aprofundada nos mais diversos campos, como o social e o
econômico, uma vez que o conceito de segurança extrapola o setor militar. Esse iniciativa é
um pilar básico de iniciativas entre o Brasil e seus vizinhos como a UNASUL como
observado por Barbosa:

“O banco de dados do SISFRON poderá fornecer conhecimentos de relevância para

os países fronteiriços – tais como as rotas utilizadas pelo narcotráfico e a sua
periodicidade. Semelhantemente, será possível, quando de interesse e solicitado por
parte dos Estados limítrofes, o levantamento de dados sobre garimpos ilegais, crimes
ambientais, pistas de pouso clandestinas, dentre outros, existentes na faixa de
fronteira do país solicitante.” (BARBOSA, 2014, p. 850)

Uma característica fundamental, e diferenciada, do SISFRON é a possibilidade de

emprego dual de seus recursos. O SISFRON, permitirá o apoio em melhores condições às
demais entidades governamentais com atribuições legais na faixa de fronteira, seja pela
utilização de informações provenientes do seu banco de dados, com apoio logístico, ou com
seus recursos de comunicação, como por exemplo na área de saúde o SISFRON, por meio de
videoconferências, proporcionará o auxílio a hospitais e organizações militares na realização
de tratamento de enfermidades e na atualização dos profissionais (Barbosa, 2014).

3.2.7 O SISFRON e a Cooperação Interagências

O SISFRON necessitará de um trabalho integrado, em tempo real, de diversos órgãos

do Estado, agindo, muitas vezes, de forma conjunta, outras por intermédio de interagências,
necessitando dos chefes nos escalões estratégico e operacional, uma vez que as operações na
faixa de fronteira estão sob a égide de condições legislações especiais, onde os planejamentos
do escalão estratégico e operacional refletirão decisivamente no escalão tático (Pereira, 2015).
A colaboração entre os atores será facilitada se cada agência atuar de acordo com as suas
possibilidades, limitações e missão institucional, em apoio às operações planejadas (Lins,
2015).

Dentro das Operações de Intensificação da Presença na Faixa de Fronteira (Op IPFF)

em ambiente interagências o emprego do Exército Brasileiro será cada vez mais requisitado e
 55

exercerá, quase sempre, um papel de liderança entre as agências envolvidas, devido a uma
presença histórica na faixa de fronteira, à grande disponibilidade de efetivos, infraestrutura,
logística e a capacidade de monitoramento que será fomentada pelo SISFRON: “para que essa
liderança seja exercida em sua plenitude e possa ampliar ainda mais o êxito das operações,
faz-se necessário o desenvolvimento de capacidades e conhecimento sobre as formas de
atuação das diversas agências envolvidas” (Lins, 2015).

Nem sempre a cooperação interagências ocorre de forma plena, o que, por sua vez,
atrapalha na execução da operação. Em um questionário, aplicado em um universo de 89
(oitenta e nove) militares, que haviam participado de alguma Op IPFF ou Operação
Interagências ou servido em organização militar situadas na faixa de fronteira, apontou, os
principais fatores que dificultam ou impedem a integração interagências em operação
interagências. Os três fatores mais indicados foram as “diferenças na cultura organizacional”
(26%), a “ausência de planejamento conjunto” (19%) e a “susceptibilidade à interferência
política em algumas agências” (17%) (Lins, 2015).

3.2.8 Entrevistas Sobre o Caso do SISFRON e Cooperação Interagência

3.2.8.1 Entrevista Com o General Amauri Pereira Leite

No dia 21 de Junho de 2017 foi realizado, uma entrevista, semiestruturada, com o

responsável pela implementação do projeto piloto do SISFRON, General de Brigada Amauri
Pereira Leite (Leite, 2017).

Segundo o General Leite, o SISFRON não será uma tranca nas fronteiras brasileiras,
mas diminuirá a ação de ilícitos transacionais. Como as redes de contrabando e descaminho.
O SISFRON é um sistema que vem sendo montado mas ainda não está tão integrado. Pronto,
o SISFFRON vai aumentar a integração e a vigilância das fronteiras.

De acordo com Leite, o SISFRON será uma operação Ágata de menor intensidade,
mas permanente. Dentro das operações interagências a coordenação é importante. De modo
que sem a coordenação, uma agência pode atrapalhar o serviço da outra.
 56

Leite destacou a importância das agências e das Forças armadas. Cada ator
desempenharia um papel complementar dentro do ambiente interagências. Como por exemplo
na Operação Boiadeiro realizada nas fronteiras do Brasil com o Paraguai, para a fiscalização
de gado com febre aftosa. Os órgãos de saúde atuariam na fiscalização dos animais, a polícia
rodoviária na questão da documentação e regulação do veículo e motorista, e o exército como
um ator que impediria a intimidação dos outros agentes por parte de atores ilícitos.

Dentro das operações as operações Ágata, Leite concorda com os fatores que
dificultam ou impedem a integração interagência em operação interagências, listados por Lins
(2015). Para ele as operações Ágata também apresentam as mesmas questões que dificultam a
cooperação, “diferenças na cultura organizacional”, a “ausência de planejamento conjunto” e
a “susceptibilidade à interferência política em algumas agências”.

Dentro das operações Ágata, as agências possuem linguagem diferentes. O desafio é a

coordenação de todos os órgãos. As diferenças políticas geram desconfianças entre as
agências. Leite também identificou uma disputa de poder política, pessoal e institucional entre
as agências envolvidas. Por exemplo, há uma disputa de “quem levará credito” das operações.
No SISFRON, ao final de uma operação, o certo seria aparecer o “escudo do SISFRON” e
não o de uma agência específica.

Segundo Leite, no contexto da operações Ágata 5 e 6, os órgãos federais, com

atribuição de ações na fronteira, acordam a cooperação. Entretanto, quando chegam em um
nível executivo, às vezes, não há boa vontade das agências dentro da operação e a cooperação
não flui tão bem.

Tendo em vista as operações Ágata, os outros atores da cooperação interagências não

viam bem a liderança do Exército. Alguns motivos seriam um medo der ser “engolido” pelo
Exército dentro da operação. Também havia uma dificuldade de aceitação devido as
diferenças organizacionais entre o Exército e as demais agências. As agências possuem
linguagem diferentes. O desafio é a coordenação de todos os órgãos.

Leite diz que a interoperabilidade das Forças armadas ainda precisa melhorar. E nas
operações interagências as diferenças culturais são maiores. Entretanto não há inciativas para
aprimorar e desenvolver a cooperação interagências. Essas ações deveriam partir dos altos
órgãos do poder executivo. A iniciativa poderia se dar, por exemplo, na forma de um curso de
operações conjuntas e interagências. O curso formaria uma massa crítica de pessoas que
 57

atuem no ambiente interagências, para que dentro das operações haja cooperação e não
competição, e no fim melhore a coordenação das operações.

Leite não identificou relações informais na Ágata e no começo da implementação do

SISFRON. Mas identificou que as relações informais são uteis. Essa informalidade poderiam
ser exploradas no curso de operações conjuntas e interagências. Assim os atores se
conheceriam melhor e estabeleceriam formas de comunicação mais próximas, facilitando
assim a coordenação e a integração interagências.

Por fim, Leite ressaltou que a integração é a palavra chave para o SISFRON. Ele fez
uma analogia com o futebol dizendo que os atores envolvidos deveriam “tirar as camisas dos
times e vestir a camisa da seleção”.

3.2.8.2 Entrevista com o Coronel Marcelo Rocha Lima

No dia 28 de Junho de 2017 foi realizado, uma entrevista, estruturada com o Coronel
Marcelo Rocha Lima, Chefe do Estado-Maior da 4ªBrigada de Cavalaria Mecanizada,
localizada em Dourados no Mato Grosso do Sul, Organização Militar do Exército responsável
pela execução do Projeto-Piloto do SISFRON (Lima, 2017).

Perguntando se no SISFRON, a cooperação do Exército Brasileiro com as agências,

vem sendo feita com o intuito de resolver algo específico, ou para tratar de questões mais
amplas, ele respondeu que o trabalho cooperativo com as agências, no contexto do sistema,
tem por objetivo agregar as capacidades de cada um dos entes envolvidos, de forma a se
ampliar a presença do Estado na faixa de fronteira e coibir/prevenir/repelir a ocorrência de
delitos transfronteiriços. Nesse sentido, as principais operações já feitas pelo SISFRON foram
a Operação Ágata, a Operação Carcará, a Operação Guaicurus, a Operação Dourados, dentre
outras.

Perguntado sobre o pequeno formalismo nos relacionamentos institucionais do

SISFRON e qual seria o impacto dessas relações informais. O Coronel confirmou que há sim
um menor formalismo e que a maior proximidade nas relações institucionais traz como
resultado a agilidade nas ações e uma maior cooperação entre os envolvidos.
 58

Sobre o planejamento e objetivo final da operações interagências, o entrevistado

afirmou que as partes trabalham juntas com objetivos consistentes e serviços complementares
enquanto mantem sua independência. Sobre a cooperação entre o Exército brasileiro e as
agências civis no SISFRON, Rocha Lima afirmou que as partes trabalham juntas de forma
formal e planejada, mais que um trabalho informal, podendo ser nível estratégico ou
operacional.

Sobre se dentro do SISFRON há disputas de poder política, pessoal ou institucional

entre as agencias envolvidas, e se houve algum caso em que a confiança entre as agencias foi
abalada. A resposta obtida foi que não houve registro. Foram apresentados os três fatores
mais indicados por Lins (2015), como fatores que dificultam ou impedem a integração
interagências em operações dessa natureza. A resposta foi que sim e que esses fatores podem
ser considerados uma verdade. Sobre se o Exército Brasileiro vem desenvolvendo
capacidades e conhecimento sobre as formas de atuação das diversas agências envolvidas, a
resposta foi que sim, como oportunidade para o acúmulo de experiências e de conhecimentos.
Perguntado se dentro do SISFRON, o Exército Brasileiro exerce um papel de liderança entre
as agências envolvidas, a resposta foi que não e que o princípio norteador é de colaboração
conjunta e sem protagonismo.

Sobre a cooperação com os outros órgãos foi perguntado se existe a interação com
todos órgãos públicos no ambiente de operações interagências, como previsto na concepção
do SISFRON, A resposta foi sim, mas de forma parcial e ainda embrionária. Sobretudo em
razão de diferenças de cultura organizacional. Sobre qual a agência que participou do maior
número de operações, a agência identificada foi a Policia Rodoviária Federal (PRF). A
cooperação com os órgãos estaduais e municipais, ocorre por iniciativa do Exército, por meio
de convite para os trabalhos de planejamento e durante a execução propriamente dita. A
cooperação com os órgãos de alcance Federal, também se dá por iniciativa do Exército, por
meio de convite para os trabalhos de planejamento e durante a execução propriamente dita.
Sobre a cooperação com os países vizinhos não há registro. Acerca da a integração com
outros sistemas de defesa e monitoramento das Forças armadas, a resposta foi que essa
integração ainda não existe, já que o projeto está na fase piloto.

Sobre a as redes ilícitas transacionais, a rede ilícita transacional mais encontrada nas
operações do SISFRON foi a do tráfico de drogas. Perguntando sobre como a estrutura do
SISFRON lida com a capacidade de adaptação, a rapidez na tomada de decisões, e o caráter
empreendedor das rede ilícita transacionais, a resposta foi que o SISFRON vem atuando na
 59

cadeia de transporte e de armazenamento no interior do país, pois são as duas estruturas mais
vulneráveis e mais expostas.

Acerca da atuação do SISFRON na Amazônia, foi perguntado em que o SISFRON

pode contribuir para a segurança da região. A resposta foi que o sistema contribuirá por meio
da vigilância e atuação na faixa de fronteira, preservando a soberania territorial. Por fim,
sobre se o SISFRON conseguirá se expandir para a região norte a partir desse ano ou no
próximo, a resposta foi que o projeto piloto tem previsão de término em 2021. Somente a
partir daí isto pode vir a se tornar realidade, sem desconsiderar as condicionantes políticas e
econômicas, que podem interferir no processo de implantação do sistema a qualquer tempo.

3.2.8.3 Análise das Entrevistas

Analisando a entrevista do General Leite, é possível fazer uma relação das suas
constatações sobre a cooperação interagências, com a declaração do Comandante do Exército,
General Villas Bôas que afirmou que não há nenhuma integração na atuação dos órgãos
governamentais, exceto em questões pontuais. O General Villas Bôas também pontuou que a
cooperação internacional e a integração dos órgãos governamentais é um problema de difícil
resolução porque envolve processo educativo (Brasil, 2017),

Além disso fica claro o caráter político das operações interagências, como constado
por Aponte; Franco (2006) e Marcella (2008).

Os processos que dificultam a integração e a relações de confiança apontados por

Dessai (2005), Lins (2015), Olson e Gregorian (2007) foram relatados pelo general Leite,
assim como a questão de “quem levará o crédito” e o medo de que um dos lados irá agir de
forma oportunista, tal qual foi apontado por Bradach e Eccles (1989). Seguindo a definição de
confiança entre as agências de Mayers e Davis (1995), o clima no SISFRON é de não há
sensação de confiança entre as agências.

Se analisarmos as observações feitas por Leite pela lógica de Warmington (2004) e

Anning (2008), as operações realizadas no âmbito das Ágatas e no SISFRON se enquadram
como um caso de operação multiagências, e na hierarquia das parcerias entre as agências,
essas operações se enquadram no segundo nível, a colaboração.
 60

Na entrevista do Coronel Rocha Lima fica claro que o SISFRON ainda não atingiu
todo o seu potencial e está atuando em questões pontuais.

Sobre a não identificação de quebra de confiança, há duas possibilidades. Ou os

processos que dificultam a integração e a relações de confiança, apontados por Dessai (2005),
Lins (2015), Olson e Gregorian (2007), foram minimizados, ou estão concentrados no nível
interpessoal. Dado as informações da entrevista com o General Leite, é provável que os
problemas estejam concentrados sim no nível interpessoal.

Analisando os dados da entrevista pela ótica de Anning (2008) e Warmington( 2004),

o SISFRON se encaixaria na hierarquia das parcerias entre as agências no primeiro nível
como cooperação e como um caso de uma operação interagências.

Mesmo o Coronel Rocha Lima não identificando uma liderança do Exército, no dento
do processo de cooperação entre as agências, o fato de o Exército tomar a iniciativa de
cooperação com os órgãos estaduais e municipais e com os órgãos de alcance federal,
demonstram um papel de protagonismo do mesmo dentro do SISFRON.

O fato de o narcotráfico ser identificado como a rede ilícita transnacional mais

encontrada nas operações do SISFRON reforça ainda mais as preocupações apresentadas por
Couto (2014) e Machado (2011). A cooperação com outros países deveria ser explorada, dado
a sua importância, como observado por Santos (2010), Cossul; Jeager (2016), Machado
(2006), Lins (2015) e Ishida (2007).
A informação de que o SISFRON só se expandirá para a Amazônia em 2021, mostra
um desencontro com a declaração do Comandante do Exército (Brasil, 2017) de que o
SISFRON se expandirá para a região norte a partir desse ano, ou do próximo. Entretanto, os
dados obtidos ao longo da pesquisa sugerem que o SISFRON só estará operando na
Amazônia após 2021.
 61

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O projeto SISFRON se apresenta como uma resposta à questão dos ilícitos

transacionais na região amazônica, entendendo a região dentro da lógica de floresta
urbanizada apresentado por Bertha Becker em 2005. O diferencial do projeto se dá pelo salto
tecnológico que ele trará para a Defesa Nacional como um todo, aprimorando a resposta do
Estado brasileiro frente aos desafios das fronteiras amazônicas. Outro diferencial do
SISFRON é o fato de o projeto não ser isolado e estar centrado na cooperação interagências.
Se bem implementada, a cooperação interagências do SISFRON dificultará a atuação das
redes ilícitas transacionais na região.

O SISFRON ainda está em uma fase embrionária. Se fosse implementado hoje na

Amazônia, provavelmente conseguiria reduzir a ação das redes ilícitas em questões pontuais,
mas ficaria muito aquém das ambições iniciais e potenciais do projeto.

Sobre a não previsibilidade da questão orçamentaria, isso pode ser entendido como
uma falta de confiança entre os decisões políticos e o Exército Brasileiro, se entendermos a
confiança pela ótica de Rousseau, Sitkin, Burt, Camerer (1998).

O SISFRON não pode iniciar suas operações na Amazônia com uma visão
homogeneizada da região. O sistema de interação com outros órgãos públicos deve dar
atenção às dinâmicas das cidades locais, principalmente as cidades-gêmeas e entender as
dinâmicas das redes ilícitas transnacionais na Amazônia.

Sobre a cooperação interagências do SISFRON é recomendado estabelecer uma boa

relação de confiança com essas órgãos municipais e buscar reduzir a influência dos agentes
ilícitos transacionais nessas localidades. Além disso, sempre que possível, o SISFRON,
poderia envolver os Estados fronteiriços amazônicos nas operações, uma vez que que as redes
ilícitas transacionais são uma ameaça regional. Quando maior o intercâmbio de informações,
maior a chance de sucesso das operações e resta a capacidade de adaptação das redes ilícitas
transnacionais. Também, seria interessante a realização de análises sistemáticas sobre a
entrada e atuação das grandes facções criminosas na região amazônica.
 62

O Exército Brasileiro, responsável pelo SISFRON, pode junto com as agências

envolvidas no sistema, reforçar mecanismos, ou pensar novas alternativas, que melhorem as
relações de confiança entre as agências envolvidas, principalmente no nível interpessoal. Uma
vez que o relacionamento interpessoal foi um dos pontos fracos do SISFRON, de acordo com
os resultados encontrados nessa pesquisa. Lembrando que o bom relacionamento interpessoal
pode ser um dos principais diferencias do sistema.

Quanto maior a interação e a confiança entre as agências mais efetivo projeto será.
Caso o SISFRON, permaneça com essa vulnerabilidade nas suas operações interagências, o
sistema não conseguirá responder aos desafios impostos pelas dinâmicas amazônicas e será
contornado pelas redes ilícitas transnacionais que atuam na região, com destaque para o
narcotráfico. Uma vez que esses atores possuem uma rápida capacidade de adaptação, rapidez
na tomada de decisões e sabem atuar em espaços nos quais o Estado brasileiro ainda possui
dificuldades para controlar.
 63

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