TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARANÁ

5ª CÂMARA CÍVEL

Autos nº. 0076179-56.2020.8.16.0000

Agravo de Instrumento n° 0076179-56.2020.8.16.0000

Secretaria Unificada das Varas da Fazenda Pública - 4ª Vara
Agravante(s): Egis Engenharia e Consultoria Ltda. e CONCREMAT ENGENHARIA E
TECNOLOGIA S/A
Agravado(s): Luiz Fernando de Souza Jamur e iNSTITUTO DE PESQUISA E
PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA
Relator: Desembargador Luiz Mateus de Lima

AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA.

LICITAÇÃO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. DESCUMPRIMENTO
PARCIAL. APLICAÇÃO DE MULTA E IMPEDIMENTO DE CONTRATAR
COM A ADMINISTRAÇÃO. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE.
INOBSERVÂNCIA. PENALIDADES APLICADAS EM GRAU MÁXIMO.
DECISÃO QUE INDEFERIU O PEDIDO LIMINAR. REFORMA.
PENALIDADES DEVEM SER PROPORCIONAIS. PROVIMENTO
PARCIAL DO AGRAVO DE INSTRUMENTO.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de agravo de instrumento sob nº

76179-56.2020.8.16.0000, da 4ª Vara da Fazenda do Foro Central da Comarca da Região
Metropolitana de Curitiba, em que é agravante Egis ngenharia e Consultoria Ltda e agravado
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano

Por brevidade, adoto por reportação o relatório do Ilustre Juiz Substituto em segundo grau
Rogério Ribas.

“Volta-se o presente agravo de instrumento contra a decisão de mov. 20.1 dos autos nº
0005973-05.2020.8.16.0004 de MANDADO DE SEGURANÇA. Na ação, as impetrantes
buscam reduzir multa e afastar penalidade de suspensão do direito de licitar relativamente a
contrato administrativo n. 169/2011, aplicadas por suposta inexecução parcial. Na decisão
agravada o MM. juiz da causa, todavia, indeferiu a liminar, consignando in verbis:

“Conforme se infere dos documentos jungidos aos autos, o processo administrativo seguiu o
seu trâmite normal, não havendo qualquer elemento probatório que aponte ofensa a
regramento legal ou constitucional. Foi oportunizada a ampla defesa e o contraditório e aquilo
que se decidiu, especialmente a penalidade aplicada, encontra-se de acordo com o previsto na
legislação e no edital de regência do certame. A alegação de desproporcionalidade da multa,
seja pelo percentual em que aplicada, seja pela base de cálculo adotada, não merece
prosperar, pois, ainda que se esteja atratar de descumprimento parcial, a penalidade na forma
como aplicada estava prevista no edital convocatório do certame, ao qual a administração
pública está vinculada, em observância ao princípio da vinculação ao edital. A alegação de que
a pena de suspensão no patamar em que aplicada ofende os princípios da proporcionalidade e
da razoabilidade, igualmente não merece prosperar diante da gravidade da infração praticada,
na medida em que o descumprimento do contrato pelas impetrantes, ainda que parcial, frustrou
o próprio objeto da licitação, já que contratadas para ‘prestar serviços especializados de
supervisão de obras de infra-estrutura urbana, relativas ao Programa de Recuperação
Ambiental e Ampliação da Capacidade da RIT’, falharam em seu mister ao aprovar serviços
realizados em desacordo ao previsto pela Administração Pública. Além disso, a autoridade
coatora sopesou os fatos, chegando à conclusão de que ‘A inexecução contratual é notória e a
gravidade da falta pode ser aferida pela extensão do prejuízo causado ao erário e à população,
o que merece repúdio proporcional da Administração, o que não seria alcançado somente pela
aplicação da multa e, talvez, extrapolado com a punição ampla, qual seja, declaração de
inidoneidade’, o que também afasta a tese de ausência de proporcionalidade. (grifo meu)
Também não merece prosperar a alegação de vício de motivação quanto à aplicação de
suspensão temporária de licitar e contratar com Administração Pública, na medida em que no
processo administrativo se discorreu fartamente acerca das situações caracterizadoras da
violação ao contrato e sobre as razões que a tornavam graves a ponto de ensejar a aplicação
da penalidade em seu grau máximo.”

Contra a decisão se insurgem as impetrantes ora agravantes, alegando, em síntese, que: a)- A
penalidade não foi aplicada como prevista no edital e na lei, pois desconsiderou o dever de
proporcionalidade imposto à Administração na fixação da dosimetria das penas; b)- O ato
coator aplicou penalidade de multa de 10% sobre o valor total do contrato, o que equivale a R$
1.085.763,55, valor manifestamente desproporcional e ofensivo ao art. 2º, caput e VI, da Lei nº
9.784/99 e ao art. 160, caput e I, da Lei Estadual nº 15.608/2007; c)- Na aplicação de multa o
valor de referência deve ser o da parcela inadimplida e não o valor total do contrato. É
absolutamente irrazoável que a punição incida sobre a parcela incontroversamente cumprida
do contrato; d)- O Decreto Municipal nº 610 de 21/05/2019, da Prefeitura Municipal de Curitiba,
que dispõe sobre os procedimentos administrativos destinados à celebração de contratos,
convênios, acordos e outros ajustes, para órgãos e entidades da Administração Pública Direta,
Autárquica e Fundacional do Município de Curitiba, estabelece, em seu art. 112, inc. III, que a
multa por inadimplemento contratual deve ser aplicada sobre o valor remanescente da
contratação, ou seja, apenas sobre a parcela inadimplida; e)- Conquanto o Decreto referido
tenha sido expedido em momento posterior ao da aplicação da multa, suas disposições
demonstram que as regras do edital são desproporcionais, merecendo ser revistas; f)-
Ademais, o percentual de 10% utilizado na fixação da multa é o percentual máximo, não
distinguindo a natureza e gravidade da inexecução; g)- Quanto ao dever de ter impugnado o
edital previamente diante da previsão da aplicação de multa de 10% sobre o valor do contrato,
mesmo para as inexecuções parciais, “eraimpensável cogitar na impugnação do Edital em
razão dessa desproporcionalidade constatada no caso concreto”, até porque não só o edital é
vinculativo, mas também as normas legais, devendo-se aplicar a proporcionalidade na atuação
concreta da Administração; h)- O Município se esqueceu que o objeto do contrato foi prestado
sem problemas de 2011 a 2016 e que a execução dos serviços foi acompanhada em tempo
integral pelos engenheiros da Secretaria Municipal de Obras Públicas que nunca apontaram
falha; i)- Se houve falha na fiscalização por parte das impetrantes, o IPPUC também deve
reconhecer que houve falha do ente público, pois, conforme o Termo de Referência do edital, o
objeto contratual era o de prestação de serviços de apoio à supervisão da obra se Secretaria
Municipal de Obras; j)- Não deve prevalecer o entendimento de que a multa deve ser
proporcional ao valor do prejuízo sofrido pelo IPPUC, pois a multa contratual tem caráter
apenas sancionatório e não ressarcitório. Potenciais danos devem ser ressarcidos por via
própria; l)- Há vício de motivação da aplicação da penalidade, pois o IPPUC não apresentou
justificativas a respeito da dosimetria da pena, nem a respeito da fixação da suspensão de
licitar no prazo máximo de 2 anos; m)- Quanto ao serviço, há evidências nos autos
administrativos de que os fiscais do Município realizavam rigorosas visitas semanais às obras.
Foi colhida massa asfáltica para realização dos ensaios e verificação da integridade do projeto,
mas não sua espessura. Isto sempre constou dos relatórios mensais encaminhados à SMOP e
todos os relatórios foram aprovados. Vale dizer que a fiscalização da SMOP tinha
conhecimento e acompanhava tudo o que os contratados executavam. Ademais, havia uma
relação tumultuada entre o Município e a Terpasul (executante das obras fiscalizadas pelas
impetrantes), pois esta acusava o Município de não conceder o reequilíbrio
econômico-financeiro a que fazia jus. A relação se desgastou tanto que acabou gerando a
rescisão unilateral do contrato. Por derradeiro, afirma que contratou seguro judicial para
garantir o pagamento da multa no caso da presente ação ser julgada improcedente. Nestes
termos, pleiteia a concessão de “antecipação de tutela recursal para sustar os efeitos do ato
coator, suspendendo-se os efeitos das penalidades aplicadas ao Consórcio no processo
administrativo nº 01-104606/2020 até final julgamento da ação de origem”. No mérito, pugna
pelo provimento do recurso, confirmando-se a antecipação da tutela recursal.”

O pedido de concessão de efeito recursal ativo foi deferido, nos termos da decisão de mov. 7.1.

Contrarrazões, mov. 23.1.

A Procuradoria Geral de Justiça, em parecer subscrito pelo Procurador de Justiça subscrito

pelo Procurador de Justiça Ervin Fernando Zeidler, manifestou-se pelo conhecimento e
provimento do recurso. (mov. 28.1)

É o relatório

II – VOTO E SUA FUNDAMENTAÇÃO.

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do agravo de instrumento e lhe DOU

PARCIAL provimento.
Preambularmente, é certo que a concessão de liminar em mandado de segurança é medida
que se insere no poder geral de cautela conferido ao Juiz, em especial pelo artigo 7º, inciso III,
da Lei nº 12.016/09, quando presentes os pressupostos de relevância no fundamento do
pedido - fumus boni iuris-, e quando do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida,
caso seja deferida - periculum in mora-, que serão aferidos segundo sua convicção e prudente
arbítrio.

Nesse sentido, há muito orienta o Superior Tribunal de Justiça:

"[...] A concessão ou não da liminar em mandado de segurança decorre da livre convicção

e prudente arbítrio do juiz. Negada a liminar, esta só pode ser revista pela instância
recursora se houve ilegalidade manifesta ou abuso de poder. (STJ, 1ª Turma, RMS 1239-
SP, rel. Min. Garcia Vieira, julgado em 12/02/1992, negaram provimento, v.u., DJU. 23392,
p. 3429)".

"[...] A liminar em mandado de segurança é ato de livre arbítrio do Juiz e insere-se no

poder de cautela adrede ao magistrado.

Somente se demonstrada a ilegalidade do ato denegatório da liminar e ou o abuso de

poder do magistrado, e isso de forma irrefutável, é admissível a substituição de tal ato,
vinculado ao exercício do livre convencimento do juiz, por outro da instância superior.(STJ
- RT 674/202)". (in "CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL E LEGISLAÇÃO PROCESSUAL EM
VIGOR", 39ª. ed., São Paulo: Saraiva, pág.1826).

No contexto observo ilegalidade na decisão recorrida, eis que presente prova inequívoca da
verossimilhança da alegação e probabilidade do direito alegado, de modo que o deferimento do
provimento liminar é medida que se impõe.

Raciocínio que se extrai da lição de Cassio Scarpinella Bueno, para a concessão da liminar, o
impetrante deverá convencer o magistrado de que é portador de melhores razões que a parte
contrária; que o ato coator é, ao que tudo indica, realmente abusivo e ilegal.

(BUENO, Cássio Scarpinella. A Nova Lei do Mandado de Segurança: Comentários sistemáticos à Lei n. 12.016,
de 7-8-2209. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 64)

Constata-se que a agravada sagrou-se vencedora da Concorrência n 006/2010, em

26/07/2011, o Consórcio celebrou com o IPPUC o contrato nº 169/2011, pelo valor original de
R$ 6.593.729,67, cujo objeto era a prestação de serviços especializados de supervisão de
obras de infraestrutura urbana, relativas ao Programa de Recuperação Ambiental e Ampliação
da Capacidade da RIT. parcialmente financiado pela Agência Francesa de Desenvolvimento -
AFD (...) (Cláusula Primeira) (mov. 17.22 - Projudi 1º grau) e prazo de vigência de 60
(sessenta) meses a partir da data da publicação do extrato de contrato no Diário Oficial do
Estado - Atos do Município (Cláusula Terceira).

Em 09.07.2019 o agravante foi notificado extrajudicialmente em razão de irregularidades

relativas à (...) aprovação e aceitação dos serviços realizados em desacordo com as
especificações no Contrato 22029 encetado entre a Prefeitura e a Construtora Terpasul no Lote
3.1 e no Contrato 2493 Lote 3.2 da Linha Verde Norte, conforme segue: a) as espessuras das
camadas asfálticas e do pavimento rígido estão com valores menores que os definidos em
projeto; b) Há ocorrência de patologias tanto no pavimento rígido como no pavimento flexível na
obra da Linha Verde Lote 3.1 e no pavimento flexível do 3.2 (...) (mov. 17.23).

Ao final da execução do contrato n 169/2011, o IPPUC instaurou Processo Administrativo º

04-037706/2019 por suposta inexecução parcial pelo Consórcio.

Isso porque teriam sido constatados vícios na execução das obras pela Terpasul, mais
especificamente quanto a espessura e a densidade das camadas asfálticas e do pavimento que
estavam em desacordo com as especificações técnicas, o que teria causado o surgimento de
patologias (fissuras), cogitando-se que o Consórcio teria falhado no seu dever de supervisão,
pois teria atestado serviços não executados, ensejando pagamentos indevidos à Terpasul e o
aceite de serviços imprestáveis que precisariam ser refeitos.

Ao final do processo administrativo, aplicou-se as penalidades: (i) multa de 10% sobre o valor
do contrato, totalizando R$ 1.085.763,55; e (ii) suspensão temporária do direito de licitar
e contratar com o Município de Curitiba pelo prazo de dois anos.

Esta decisão foi proferida no dia 06/11/2019 (fls. 162 do processo administrativo) e mantida em
recursos e pedidos de reconsideração. Inclusive em parecer jurídico da Procuradoria do
Município de Curitiba, conforme mov. 17.33.

A recorrente não nega o descumprimento parcial do contrato administrativo, por falha na

fiscalização da espessura das camadas asfálticas e do pavimento rígido.

Logo, a análise restringe-se às penalidades impostas pela autoridade coatora.

O artigo 78 da Lei de Licitações – 8.666/93 prevê como penalidade:

Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida
a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:
 I - advertência;

II - multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato;

III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar

com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos;

IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública

enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida
a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será
concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos
resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior.

Referidas medidas, contudo, devem pautar-se pela proporcionalidade, cuja lição de Marça
Justen Filho esclarece:

(...) Ainda que se insista acerca da legalidade e da ausência de discricionariedade, é

pacífico que o sancionamento ao infrator deve ser compatível com a gravidade e a
reprovabilidade da infração. São inconstitucionais os preceitos normativos que
imponham sanções excessivamente graves, tal como é dever do aplicador
dimensionar a extensão e a intensidade da sanção aos pressupostos de antijuricidade
apurados. O tema traz a lume o princípio da proporcionalidade. Aliás, a incidência do
princípio da proporcionalidade no âmbito do processo administrativo federal foi objeto
de explícita consagração por parte do art. 2º, parágrafo único, inc. VI, da Lei
9.784/1999, que exigiu "adequação entre meios e fins, vedada a imposição de
obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente
necessárias ao atendimento do interesse público. A identificação da eficácia entre as
sanções acarreta, então, uma violação à proporcionalidade. É indispensável
reconhecer que as infrações praticadas pelos particulares apresentam graus distintos
de gravidade. Não existe um nível único de reprovabilidade nas condutas ilícitas dos
particulares. Algumas infrações são altamente nocivas e insuportáveis. Em outros
casos, a infração não gera consequências danosas com extensão mais ampla ou não
traduzem um intento reprovável tão intenso. Daí se segue que o sancionamento deve
ser adequado à dimensão reprovável da ilicitude. Não é compatível com a
proporcionalidade que qualquer ilícito seja punido com a sanção de mais elevada
gravidade. Essa solução não é mesmo desejável, eis que compromete a eficiência do
sistema repressivo. Quando todas as condutas são punidas com a sanção de mais
elevada gravidade, surge um incentivo à prática da infração mais grave. (...)
(Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 18ª edição, 2019,
Editora Revista dos Tribunais, e-book).

É de fácil conclusão, portanto, que as penalidades devem punir a conduta do contratado de

modo proporcional, sem afastar-se do caráter pedagógico.

No contexto, houve falha na prestação do serviço e consequentemente, a rescisão contratual,

porém a totalidade do contrato restou preservada, razão pela qual a penalidade deve limitar-se
à parte inadimplida.
Afasta-se da lógica do razoável entender-se pela punição sob a totalidade do contrato, faz-se
necessário que as sanções sejam aplicadas de forma gradativa e na medida do
descumprimento da avença.

Em outras palavras, inexiste motivo crível para que a as penalidades sejam impostas sob a
totalidade do contrato, quando, na verdade, somente parte do contrato foi descumprido.

Não bastasse, importante dizer que as disposições do Decreto Municipal nº 610/2019 devem
ser consideradas para a dosimetria das sanções administrativas e aplicadas em conjunto com
as disposições da Lei de Licitações.

Referido Decreto prevê:

Art. 112. A multa somente será aplicada se houver previsão expressa no instrumento
convocatório ou no contrato, e obedecerá aos procedimentos previstos em lei e no
presente decreto, observado o seguinte:

I - no caso de atraso injustificado na execução do contrato, a multa de mora será de

até 1% ao dia sobre o valor da parcela ou etapa inadimplida do contratado, observado
o prazo máximo de 10 dias;

II - vencido o prazo do inciso anterior, a Administração deverá avaliar o interesse

público na continuidade do ajuste, podendo rescindir a relação contratual, sem
prejuízo das demais sanções previstas;

III - no caso de inadimplemento do contrato, poderá ser aplicada multa punitiva

de 10% sobre o valor remanescente da contratação;

Neste raciocínio, constata-se que o parecer e a decisão que o acolheu e impôs a multa (mov.
1.31, fls. 4), não considerou a proporcionalidade da multa a ser aplicada em virtude da
inexecução do contrato.

Ou seja, a municipalidade não se ateve às disposições do inc. III do art. 113 do Decreto
Municipal nº 610/2019. Da mesma forma, a Administração deixou de fazer qualquer
consideração a respeito do quantum relativo ao prazo de imposição da suspensão do direito de
licitar e contratar, adotando, genericamente, o máximo de 2 anos de suspensão.

O art. 87 da Lei nº 8.666/93 prevê a sanção de suspensão do direito de licitar e contratar com a
Administração, conforme seu inc. III: “suspensão temporária de participação em licitação e
impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos”.
Contudo, o prazo de imposição da sanção é limitado ao máximo de 2 anos, de modo que
referida sanção pode ser aplicada proporcionalmente, dependendo da situação concreta.

A par disto, importante considerar que a motivação dos atos administrativos é regra para o
regular exercício do contraditório e ampla defesa, restando prejudicadas estas garantias
constitucionais quando o poder público deixa de observar este dever expressamente
consignado no ordenamento pátrio.

A Lei nº 9.784/99 dispõe:

Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade,

finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

A análise dos autos demonstra ausência de motivação adequada do ato sancionador no que se
refere à dosimetria das sanções impostas.

Sobre o tema, este Tribunal assim se manifesta:

MANDADO DE SEGURANÇA - CONTRATAÇÃO TENDO POR OBJETO A

PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE VIGILÂNCIA ARMADA E NÃO ARMADA AO
PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DO PARANÁ - EMPRESA QUE DEIXOU DE
CUSTEAR PARTE DO DÉCIMO TERCEIRO DOS SEUS COLABORADORES -
OBRIGAÇÃO CONTRATUAL VIOLADA - APLICAÇÃO DA MULTA PREVISTA NA
ALÍNEA "C" DA CLÁUSULA Nº 16 DO INSTRUMENTO DE CONTRATO
ADMINISTRATIVO – (...) - O PERCENTUAL ÚNICO DE MULTA (20%) INVIABILIZA
A DOSIMETRIA DA PENA - ELEMENTO CONTRATUAL QUE NÃO DISTINGUE AS
HIPÓTESES DE DESCUMPRIMENTO PARCIAL/INTEGRAL DO CONTRATO, BEM
COMO A VIOLAÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE NATUREZA PRINCIPAL OU
SECUNDÁRIA - PERCENTUAL PADRONIZADO QUE CONFLITA COM O ART. 413
DO CÓDIGO CIVIL E O ART. 160, DA LEI ESTADUAL Nº 15.608/2007 - NULIFICADO
O PERCENTUAL LINEAR, REVELA-SE CABÍVEL A UTILIZAÇÃO REFERENCIAL DO
ADMINISTRATIVAS - SEGURANÇA CONCEDIDA. 1) Embora a alínea "c" da cláusula
contratual nº 16 estabeleça uma progressão sancionadora (até o 30º dia, a multa de
mora diária é de 0,5% do valor mensal do contrato), a partir do 31º dia o instrumento
contratual estipula multa única de 20% do valor global do contrato, a qual incide
independentemente: a) de serem as obrigações acessórias ou principais; e b) de
haver descumprimento parcial ou integral do contrato. Como a multa de 20% é
invariável (destituída, pois, de parâmetros mínimos e máximos), deixou ela de
atender a necessária proporcionalidade que deve haver entre a conduta
violadora do contrato e a correspondente sanção administrativa. 2) Ante a
declaração de invalidade jurídica do percentual inflexível da multa contratual, cabe o
enfrentamento das consequências jurídicas e administrativas, na forma do art. 21 do
 Decreto-Lei nº 4657/42 (lei de introdução às normas do Direito Brasileiro). Possível
adotar, como parâmetro decisório, a nova sistemática contratual a ser interiorizada
pela Administração Pública contratante. 3) Diversamente das regras simplificadas
constantes do contrato firmado pela impetrante (fl. 677), a nova sistemática
pormenoriza as modalidades de infração, atribuindo-lhes consequências jurídicas
diversas de forma a promover o estado de coerência entre os ilícitos contratuais e
suas respectivas sanções. 4) Segurança concedida para reduzir o valor da
penalidade administrativa aplicada pela autoridade coatora.

(TJPR - Órgão Especial - MSOE - 1746993-1 - Curitiba - Rel.: Desembargadora

Regina Afonso Portes - Unânime - J. 06.05.2019, grifei)

Logo, observar a proporcionalidade na aplicação de multa por inexecução parcial de contrato

administrativo é medida aceita por esta Corte de Justiça.

Por tudo isto, o provimento do agravo é medida que se impõe, entendendo que não é o caso
de suspender-se a decisão, mas sim de determinar que as penalidades sejam impostas
sobre a parte inadimplida do contrato

Isto posto, conheço do agravo de instrumento e lhe DOU parcial provimento para determinar
que as penalidades sejam aplicadas sobre a parte inadimplida do contrato.

III - DECISÃO

Ante o exposto, acordam os Desembargadores da 5ª Câmara

Cível do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO PARANÁ, por unanimidade de votos, em julgar
CONHECIDO E PROVIDO EM PARTE o recurso de Egis Engenharia e Consultoria Ltda.

O julgamento foi presidido pelo Desembargador Renato Braga

Bettega, com voto, e dele participaram Desembargador Luiz Mateus De Lima (relator) e Juiz
Subst. 2ºgrau Marcel Guimarães Rotoli De Macedo.

29 de junho de 2021

Desembargador Luiz Mateus de Lima

Relator