DISCIPLINA: Direito Financeiro

SEMESTRE/ANO: 2º semestre/2020
PROFESSOR: Mestre Oswaldo Othon de Pontes Saraiva Filho

2ª Apostila (resumo de aulas) da disciplina Direito Financeiro

Unidade 2 – “Direito Financeiro e suas fontes”

Direito Financeiro e a Ciência das Finanças. Direito Financeiro – Conceito. Relação

entre o Direito Financeiro e Ciência das Finanças. Direito Financeiro e o Direito
Constitucional. Direito Financeiro e Direito Administrativo. Direito Financeiro e Direito
Econômico. Direito Financeiro e Direito Tributário. Autonomia do Direito Financeiro.
Fontes do Direito Financeiro.

Direito Financeiro e a Ciência das Finanças. A Atividade financeira do Estado é objeto

de várias ciências. A Ciência das Finanças, por exemplo, cuida, de forma especulativa,
dos próprios fatos de que se compõe essa atividade financeira. É a ciência que informa
o legislador, critica as normas de Direito Financeiro e Tributário existentes e oferece
sugestões para alteração do Direito posto. Por isso, não é somente pré-legislativa no
sentido de situar-se cronologicamente antes da regra jurídica, mas acompanha a
evolução do Direito, de modo que se obtenha o que mais conveniente se mostre ao
desenvolvimento dessa atividade estatal.

DIREITO FINANCEIRO – Conceito: é um dos ramos autônomo do Direito Público

interno (Direito no qual há a predominância do interesse público), que cuida do aspecto
jurídico das finanças públicas, regulando a atividade financeira do Estado e de entes
públicos descentralizados (as receitas originárias e derivadas, inclusa o crédito público,
a despesa pública e os orçamentos), tendo como elementos essenciais seus princípios
e suas normas.

Relação entre o Direito Financeiro e Ciência das Finanças. Enquanto a Ciência das
Finanças investiga os fatos financeiros do ponto de vista especulativo (cuidando
apenas de fatos), o Direito Financeiro disciplina normativamente toda a atividade
financeira do Estado. O Direito Financeiro, da mesma forma que é influenciado, fornece,
em contrapartida, subsídios à Ciência das Finanças.

Direito Financeiro e o Direito Constitucional. O DIREITO FINANCEIRO parte do

tronco comum do Direito Constitucional (CF, arts. 24, I e §§ 1º ao 4º; 163 ao 169; 48, II
e XIII; 51, II; 52, V, VII ao IX; 62, §1º, d; 70 ao 74; 84, XXXIII e XXIV).
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Direito Financeiro e Direito Administrativo. O Direito Financeiro desprendeu-se do

Direito Administrativo. Segundo HELY L. MEIRELES (in Direito administrativo
brasileiro): Direito Administrativo é o conjunto harmônico de princípios jurídicos
(sistematização de normas e doutrinas jurídicas) que regem os órgãos, os agentes e a
atividades públicas (além dos bens públicos), tendentes a realizar os fins do Estado.

Direito Financeiro e Direito Econômico. Outro ramo do Direito, que se entrelaça com
o Direito Financeiro, é o Direito Econômico, que tem por objeto o estudo das normas
que disciplinam o comportamento do Estado relativamente à economia - é a disciplina
jurídico da macroeconomia.

Do Direito Financeiro já surgiu novo broto: o Direito Tributário. Devido a crescente

importância do tributo (a mais relevante receita derivada) para o custeio do Estado, tal
ramo do direito se especializou e desprendeu-se do Direito Financeiro.

Direito Tributário – Conceito: é o ramo do Direito Público, originado do ramo mais

amplo e genérico do Direto Financeiro, embora claro com matriz constitucional, que
cuida das normas e princípios relativos à tributação, regulando as relações jurídicas
entre os entes tributantes e as pessoas sujeitas às imposições tributárias.

Relação entre o Direito Tributário e a atividade financeira do Estado. O Direito

Tributário, assim, só apanha a atividade financeira no seu primeiro momento: a obtenção
coercitiva de recursos de natureza tributária na sociedade.

Regula, pois, a parte da receita (derivada) decorrente da incidência dos princípios e

regras jurídicas de tributação.

Quando se trata de receitas originárias do Estado, como decorrentes da exploração do

seu patrimônio, ou da prestação de serviços não inerentes ao Estado, nem
compulsórios, mas de interesse público, de modo que o ingresso é obtido de forma não
coercitiva, e mesmo nas demais espécies de receitas derivadas não envolvidas com o
tributo, nesses casos, não se inclui o Direito Tributário.

Como frisa Paulo de Barros Carvalho (in Curso de Direito Tributário): O Direito tributário
“não se ocupa de momentos ulteriores à extinção do liame fiscal”. Isto, salvo as
hipóteses de tributos finalísticos, com destinação legal ou normativa (empréstimos
compulsórios e contribuições especiais). Já no que tange à destinação efetiva ou
financeira, uma vez efetuado o pagamento do tributo, ou ocorrida de outra forma a
extinção do crédito tributário, a relação jurídico-tributária se extingue. O que acontece
depois faz parte de outra relação jurídica. Como explicita Alfredo Augusto Becker: “A

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regra jurídica que disciplinar a utilização da receita arrecadada por meio da tributação é
regra de Direito Financeiro”. (Teoria geral do direito tributário).

O desvio da quantia arrecadada, a título de contribuição especial ou empréstimo

compulsório, para finalidade diversa da que fora constitucional e legalmente prevista,
implica sanções administrativas para o gestor da coisa pública, mas não a invalidade do
tributo.

Conclusão: a destinação legal ou vinculação normativa do tributo interessa ao Direito

tributário em razão dos chamados tributos finalísticos (contribuições especiais e
empréstimos compulsórios), ao passo que a destinação efetiva ou financeira das
receitas tributárias interessa ao Direito Financeiro.

Autonomia do Direito Financeiro. O Direito Financeiro pode ser considerado um ramo

autônomo do Direito, porque tem uma doutrina própria em obras especializadas,
didaticamente é estudo em uma disciplina apartada nas universidades, possuem leis a
ele pertinentes, e, sobretudo, possui princípios jurídicos específicos, muitos deles
encontrados na própria Constituição Brasileira. No entanto, autonomia não significa
independência. Entrelaça-se com outras ciências e com outros ramos do Direito.
Embora existindo autonomia, não existe uma divisão estanque em nenhuma área do
Direito. Não significa divorciar-se dos princípios gerais de Direito.

A própria CF/1988 consagra a autonomia do Direito Financeiro: “Art. 24. Compete à

União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito
tributário, financeiro, ... II – Orçamento.”

Também os Municípios têm competência para dispor sobre matérias de Direito

Financeiro: CF, art. 30, I e II: “Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre
assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que
couber”.

CF/1988, § § do art. 24:

§1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á

a estabelecer normas gerais (diretrizes e normas que devem ser seguidas com
uniformidade).

§2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a
competência suplementar (complementar) dos Estados (e do DF, CF, art. 32,
§1º).

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§3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a

competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades (competência
supletiva).

§4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da

lei estadual, no que lhe for contrário

Fontes do Direito Financeiro: Constituição, leis complementares de normas gerais

e leis ordinárias:

Constituição: Há na CF/1988 um capítulo exclusivo dedicado às finanças públicas

(arts. 163 a 169), além de normas sobre a repartição das receitas tributárias (arts. 157
a 162), além de várias outras normas constitucionais dispersos, como por exemplo:
discriminação das despesas (arts. 21, 23 e 30); fiscalização orçamentária (arts. 70 a 75);
orçamento do Poder Judiciário (art. 99); orçamento do Ministério Público (art. 127);
orçamento da defensoria pública ( art. 134, §2º); precatórios (art. 100), etc.

Lei Complementar - Estatui o art. 163 da CF que lei complementar, aprovada por
maioria absoluta de votos (CF, art. 69), disporá sobre:

I – finanças públicas (recursos financeiros em Poder do Estado);

II – dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e
demais entidades controladas pelo poder público;
III – concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV – emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V – fiscalização das instituições financeiras;
VI – operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII – compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União,
resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas
ao desenvolvimento regional

CF, art. 165, §9o – Cabe, ainda, à lei complementar:

I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a

organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual (desde a Lei nº 4.320/64, o exercício financeiro coincide
como a ano civil, iniciando em 1º de janeiro e terminando no dia 31 de dezembro);

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II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração

direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de
fundos.

Normas Gerais de Direito Financeiro - Lei n° 4.320/1964: estatui normas gerais de

Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, foi recebida, pela Constituição Federal,
de 1988, como lei complementar, ou seja, com hierarquia equiparável à lei
complementar, pelos seguintes motivos: a) quando da edição dessa lei, em 1964, não
existia lei complementar; b) trata de matéria que a Carta Política, de 1988, exige que
seja disciplinada por lei complementar. Por isso, a Lei 4.320/64 só pode ser alterada por
lei complementar.

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) - LC nº 101/2000: Outra lei de grande relevância

é a Lei Complementar n° 101, de 4/5/2000, que estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.

Leis ordinárias, aprovadas por maioria simples (art. 47, CF/1988), cabem nos casos
em que a CF não exige lei complementar, e que não sejam da competência exclusiva
do Congresso Nacional (CF, art. 49) ou privativa da Câmara dos Deputados e Senado
Federal (arts. 51 e 52 – Resoluções do SF e Decreto legislativo do Congresso Nacional).

A CF prevê diversas situações em que é cabível a sua edição. Por exemplo para:

- autorizar previamente a abertura de crédito suplementar ou especial (art. 167, V. Cf.

art. 167, III);
- autorizar, previamente, transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos
de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro (art. 167. VI);
- autorizar, especificamente, a utilização de recursos dos orçamentos fiscal e da
seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e
fundos (art. 167, VIII);
- autorizar a instituição de fundos de qualquer natureza (art. 167, IX);
- autorizar a inclusão no PPA de investimento cuja execução ultrapasse um exercício
financeiro (art. 167, § 1º);
- dispor sobre normas gerais a serem obedecidas na exoneração de servidores estáveis
com o fito de reduzir despesas com pessoal (art. 169, § 7º).
- autorizar previamente a utilização, mediante créditos especiais ou suplementares, dos
recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do próprio de LOA, ficarem
sem despesas correspondentes (art. 166, § 8º);
- prever sanções a serem aplicadas pelo órgão de controle externo aos responsáveis
em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas (art. 71, VIII);

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- disciplinar denúncia de irregularidades ou ilegalidades perante ao TCU (art. 74, § 2º)

Medidas Provisórias: só excepcionalmente e em caso específico podem ser utilizadas

no Direito Financeiro.

O art. 62, § 1º, I, “d”, da CF (EC 32/2001) proíbe a edição de medidas provisórias sobre
matéria relativa a PPA, LDO, LOA e créditos adicionais, ressalvado o previsto no art.
167, § 3º, que autoriza, apenas, a utilização de medidas provisórias para a abertura de
créditos extraordinários, para o custeio de despesas urgentes e imprevisíveis, como nos
casos de guerra externa, comoção interna ou calamidade pública (art. 41, III, da Lei nº
4;320/1964).

Resolução do Senado Federal (CF, art. 59 VII) e Decreto legislativo do Congresso

Nacional

Matérias de Direito Financeiro que, privativamente, cabe Resolução do Senado Federal,

segundo a CF/1988:

- autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos

Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios (CF, art. 52, V);
- fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da
dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (CF, art.
52, VI);
- dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e
demais entidades controladas pelo Poder Público federal (CF, art. 52, VIII);
- estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (CF, art. 52, IX).

CF, art. 165, § 8º, in fine; e arts. 7º e 40, e 3º, “caput”, e 11, § § 1º e 4º, da Lei 4.320/1964;
art. 12, § 2º da LC 101/2000. O final do § 8º do art. 165 exclui de tal proibição “a
autorização para abertura de créditos suplementares (dotações adicionais) e
contratação de operações de crédito (empréstimo - receita pública), ainda que por
antecipação de receita, nos termos da lei”.

Traga-se à colação Ementa do Acórdão da T2 do STJ, decorrente do julgamento do

Resp nº 410.414 (DJ 27/9/2004, p. 301):

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. EMPRÉSTIMO BANCÁRIO.

ANTECIPAÇÃO DE RECEITA. EXIGÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA
ESPECÍFICA. DESCUMPRIMENTO. IMPROBIDADE.

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1. O acórdão manteve a condenação de Prefeito Municipal por improbidade

administrativa, por entender necessário procedimento licitatório, bem como
autorização legislativa específica para a contratação de empréstimos bancários
por antecipação de receita.

2. Embora seja dispensável, na hipótese, o procedimento licitatório para a

realização de operação bancária, já que realizada antes da Lei de
Responsabilidade Fiscal, subsiste o acórdão ao reconhecer a irregularidade das
operações de empréstimo sem autorização do Legislativo Municipal.

3. A lei do orçamento anual (ato-regra) pode autorizar, genericamente, as

operações de crédito por antecipação de receita (art. 165, § 8º), o que não afasta
a necessidade de aprovação, em cada caso, por ato legislativo de inferior
hierarquia (ato-condição).

4. Assim, para as operações de crédito por antecipação de receita não basta a

autorização genérica contida na lei orçamentária, sendo indispensável
autorização específica em cada operação (dec. leg., p. e.) A inobservância de tal
formalidade, ainda que não implique em enriquecimento ilícito do recorrente ou
prejuízo para o erário municipal, caracteriza ato de improbidade, nos termos do
art. 11 da Lei n.º 8.429/92, à mingua de observância dos preceitos genéricos que
informam a administração pública, inclusive a rigorosa observância do princípio
da legalidade.

5. Recurso especial improvido.

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