..

(
( , /

PORTAIS MUNICIPAIS E
PROMOÇÃO DA CIDADANIA:
CONSTRUÇÃO DE MODELO DE AVALIAÇÃO E
VERIFICAÇÃO DE LIMITES E POSSIBILIDADES

Banca examinadora

Prof. Or. Norberto A. Torres (orientador)

Prof. Or. Clóvis Bueno de Azevedo
Prof. Or. Ladislau Oowbor
Prof. Or. Peter K. Spink
Prof. Or. Roberto Grun
 FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
\

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO

JOSÉ CARLOS VAZ

LIMITES E POSSIBILIDADES DO USO DE

PORTAIS MUNICIPAIS PARA PROMOÇÃO DA
CIDADANIA: A CONSTRUÇÃO DE UM
MODELO DE ANÁLISE E AVALIAÇÃO

Tese apresentada ao Curso de Doutorado

em Administração de Empresas da

FGVIEAESP - Área de Concentração:

Sistemas de Informação, como requisito

para obtenção do título de doutor em

Administração.

Orientador: Prof. Dr. Norberto A.

Torres

�
FGV
Funda.ção Getulio Vargas

<11! Empresa", de São Paulo '

Escola de Administração

Billllowca

1200301275

SÃO PAULO

2003
n
I

V AZ, José Carlos. Portais Municipais e Promoção da cidadania: Construção de

modelo de avaliação e Verificação de limites e possibilidades. São Paulo: EAESPIFGV,
2003, 491 páginas (Tese de doutorado apresentada ao Curso de Doutorado em
Administração de Empresas da EAESPIFGV, Área de Concentração: Sistemas de
Infomação).

Resumo: Trata dos limites e possibilidades de promoção da cidadania por portais

municipais. Constrói um Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais
(MAAP-M) com o intuito de analisar e avaliar de forma abrangente e multidimensional
portais municipais em termos de sua contribuição à promoção da cidadania. Aplica o
modelo ao caso do portal do município de São Paulo. Realiza uma pesquisa exploratória
com municípios brasileiros sobre serviços e informações oferecidos pelos portais.
Caracteriza sua utilização e apresenta limites e possibilidades desta para a promoção da
cidadania. A pesquisa conclui pela aplicabilidade do modelo e pela possibilidade dos
portais municipais serem utilizados para promoção da cidadania, mas sob efeito de
condicionantes tecnológicos e não-tecnológicos.

Palavras-chave: Internet; Portais; Portais Municipais; Governo Local; São Paulo

(prefeitura); Atendimento ao Cidadão; Inclusão Digital; Governo Eletrônico;
Cidadania.
,
,

I
I
,
I

I
i
I

I
I
I

I
!
I
I
I
!
DEDICATÓRIA

I
I
I-
r Ao Cabral, que não se interessa por estas coisas.
i
í
±

I
I
!
I
I
II
f
I
!
,
l,
I
'{
 4

AGRADECIMENTOS

o bom de se fazer uma tese é que, por uma combinação de sentimentos

como solidariedade e pena, todo mundo ajuda:

Com tantos ajudando, eventualmente algum nome pode não ter sido citado

nestas páginas, mas isto não diminui minha gratidão.

Fábio Alher mostrou que é um amigo admirável, Vagner Diniz fez com

que tudo começasse, na família todos tiveram paciência.

Davison Balduino e Lucimara Morais Lima merecem um agradecimento

especial pela ajuda inestimável que deram, especialmente no fechamento do

trabalho.

Por gentilezas, indicações, sugestões e auxílios de toda ordem agradeço a

Alejandra Meraz Velasco, Janaina Valéria de Mattos, Ana Paula F. Macedo

Soares, Evelyn Levy (que leu e criticou o primeiro esboço do projeto), Ladislau

Dowbor, Anastácio Pereira Lima, Fábio Madeira, Alberto Teixeira, Gisele M.

Ribeiro, Marcelo Rocha da Silva, Maria Alexandra Viegas Cortez da Cunha,

Roberto Grum, Clóvis Bueno de Azevedo, Sylvia Cadena, Todd Laporte e Dam

Remenyi.

Na Prefeitura de São Paulo, agradecimentos sinceros a Helena Kerr do

Amaral, Sérgio Amadeu da Silveira e Marcelo Sales Hargreaves pela enorme

colaboração.

Meu obrigado ao reitor da UniABC - Universidade do Grande ABC, Prof.

Azurem Ferreira Pinto, pelo apoio no momento certo. Também sou grato à Profa.

Lucinei A. de Britto e a Lilian Baptista pela ajuda valiosa de muitas formas.

Torno público meu agradecimento à CAPES pela bolsa de estudos

concedida.

Aos amigos e companheiros do Instituto Pólis agradeço pela colaboração e

apoio. Um agradecimento especial a Ruth Simão Paulino, Jorge Kayano, Eduardo

L. Caldas, Silvio Caccia Bava, Veronika Paulics e Zuleika Arashiro.

viagem e estadia Minha sincera gratidão ao professor Peter K. Spink, da EAESPIFGV,
por ter possibilitado que isto ocorresse. A ele meu agradecimento também pelo apoio e
motivação, e pelas inúmeras oportunidades de aprendizagem que tem criado para
beneficiar muitos.

De minha estada em Austin fica o agradecimento aos professores Gary

Chapman, Robert Wilson e Joe Potter. Também agradeço a Francis Fisher, Sue
Beckwidth, Heloísa Buarque de Almeida e Richard Pelton entre vários outros que com
suas grandes e pequenas gentilezas auxiliaram-me. A hospitalidade e acolhida de
Pamela Rogers foi inesquecível.

A ENAP - Escola Nacional de Administração Pública deu-me a oportunidade de

realizar pesquisas e outras atividades que contribuíram para a realização desta tese.
Agradeço por isso a Regina S. Pacheco, Vera Petrucci, Carlos A. Morales, Marco Acco,
Marianne Nassuno, Danielly Ramos e a muitos funcionários que sempre me atenderam
com cordialidade e gentileza.

Na EAESPIFGV devo agradecer aos professores Fernando Meirelles, Marcos

Fernandes Gonçalves da Silva, Maria Rita Durand, Marta Farah e Pierre Ehrlich.

Ao professor Norberto Torres endereço minha gratidão não somente pela

orientação e valiosas sugestões e indicações de pesquisa: seu apoio, paciência,
encorajamento e disposição para ajudar foram indispensáveis para a realização deste
trabalho. Mas também foram exemplos de solidariedade e respeito humano mais
perenes que qualquer tese.
I
§
'"

!
suMÁRIo

CAPÍTULO 1 - INTRODUÇÃO ...................................................... 13

1.1 VISÃO GERAL DA PESQUISA .........•••...•........................................ 15

1.2 JUSTIFICATIVA DA ESCOLHA DO TEMA ...................... . ............... . 18

1.3 CONfEÚDO DO TRABALHO •....................•.•.............................•.•. 20
'If
Ii CAPÍTULO 2 - CONTEXTUALIZAÇÃO DA UTILIZAÇÃO DA
1 INTERNET PARA O ATENDIMENTO AO CIDADÃO E SUAS
,
i
i, MÚLTIPLAS DIMENSÕES. ............................................................................. 25
I
ENTRE
I
! 2.1 O CENÁRIO DA ADMINlSlRAçÃO PÚBLICA BRASILEIRA:
,

,
I TENTATJVAS DE REFORMA, EMERGE A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS COM FOCO NO
!

I
1
CIDADÃO 27

2.1.1 Década de 1990: Emergência de novas temáticas e

I
I
paradigmas 27
I 2.1.2 Foco no cidadão . ........................................................ . ....... 32
I
...

j 2.1.3 Ofoco no cidadão e a reoganização dos serviços de

�
I atendimento 35
i
I
I
2.1.4 Os riscos dofoco no cidadão e a substituição do cidadão pelo
j

fi cliente 40
2.1.5 A importância da tecnologia da informação na orientação ao
II 42
! cidadão
2.2 O CENÁRIO DA TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO ...........••••.•..••.... 45
2.2.1 Tendências gerais da Tecnologia da Informação: integração
e convergência ............................................................................................. 45
2.2.2 Internet como integradora das tendências de evolução da
Tecnologia da Iriformação . . .......................................................................... 50
2.2.2.1 A integração de aplicações baseadas na Internet com
sistemas e dados pré-existentes .. ................................ .............................. 54
2.2.3 De Websites a Portais: tendências para evolução da
prestação de serviços na Internet ........ . .. . .. . ........................ . ......................... 55
2.2.4 A construção das bases tecnológicas da evolução dos portais:
desafios tecnológicos e disputas por mercado 61 . ......................... . .....

j
..............

j
I
y
 2.2.4.1 Portlets .
........ .................................................................. 61
2.2.4.2 Web Services e e-Services ........................ . .................... 62
2.2.5 Novas tecnologias e novosfocos de avaliação . .. . ... . ... . ... 66 . . .. . .

2.3 A EXPANSÃO DO USO DA INTERNET PELO SETOR PÚBLICO E O

GOVERNO ELETRÔNICO .........•....•....••.........••..............•.••...............................•..•.. 67
2.3.1 Estágios de desenvolvimento do governo eletrônico e o caso
brasileiro 70
2.3.2 Limites para a implementação do governo eletrônico.......... 73
2.3.3 O conceito inacabado de Governo Eletrônico.... . . ..... .. . .. .. . . 75
2.3.3.1 Governo eletrônico e uso de portais municipais: uma
defInição de trabalho ................... . ......... . ......................................... . ......... 79
2.3.4 Governo Eletrônico e uso da internetpelos Municípios .. ... 80 . .

2.3.4.1 Evolução do uso de portais municipais para o

atendimento ao cidadão pelos municípios brasileiros (1995-2002) .......... 81
2.4 TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO E CIDADANIA .............••............. 89
2.4.1 Cidadania e Direitos. .. . .. .... .. . . .. .. . ..... ...... .... ...... .. 89
.. .. . . . . .. . . .. . . . . .

2.4.2 A disseminação da Tecnologia da Informação e da Internet e

suas implicações sociais: entre possibilidades e ameaças .. . ...... ..... ..... . ... 92
. . . .

2.4.2.1 Participação política e controle social dos governos ..... 94

2.4.2.2 Internet e desigualdades sociais ..................................... 97
2.4.3 Exclusão digital.............. ... ......... .. . .. ..... .. .... . ... .. ... ........ 99
. . .. . . . . . .

2.4.4 Potencial de impacto nos direitos de cidadania da utilização

de portais ou websites municipais para atendimento ao cidadão . .... . .... . . 103
. .

CAPÍTULO 3 - ANÁLISE E AVALIAÇÃO DE PORTAIS

MUNICIPAIS: MARCO CONCEITUAL REFERENCIAL EM UMA
PERSPECTIVA MULTIDISCIPLINAR ....................................................... 110

3.1 A MULTIDIMENSIONALIDADE DOS PORTAIS MUNICIPAIS ..•.•..•... 112

3.2 O REFERENCIAL DA AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ....•.•• 116
3.2.1 Avaliação dos efeitos das políticas públicas: impactos e
resultados 122
3.3 O REFERENCIAL DA AVALIAÇÃO DO USO DA TECNOLOGIA DA

INFORMAÇÃO E DE PORTAIS ..................•...••.•....•.........•.••••.•............•..•.........•.... 130

 3.3.1 Primeiros esforços de avaliação de websites: ofoco nas
interfaces 131
3.3.2 A avaliação de usabilidade: o desafio da adequação das
interfaces às demandas dos usuários......... . ................................ ........... ..... 134
3.3.3 Para além das interfaces: a contribuição da avaliação da
eficácia do uso da tecnologia da informação .............. . ...... ........... .. .......... 140
.

3.3.4 Avaliação de portais governamentais e municipais .......... . 144

3.3.5 Novas tecnologias e novosfocos de avaliação ......... ......... 152 .

CAPÍTULO 4 - METODOLOGIA ................................................... 158

4.1 OBJETNOS E OBJETO DO TRABALHO ..

....... . ................ . ............ . 159
4.1.1 Problematização e estabelecimento da hipótese de pesquisa
161
4.2 Locus E FOCUS DA PESQUISA: DEFINIÇÃO DO CAMPO E

MULTIDISCIPLINARIDADE ...•.................•..............••..............•.••..............•.•........ 166

4.3 SELEÇÃO DA ESTRATÉGIA DE PESQUISA .................••..............•. 170
4.3.1 A opção pela pesquisa qualitativa .... ...... ........... .. ........... . 170
. . .

4.3.2 A interação entre dados e análises ... . ......................... ... .. 174

. . .

4.3.2.1 Hipótese de pesquisa . ... ............................. . .... .. . .. . ..... . .. 175

4.3.2.2 Questões estruturadoras da pesquisa......... ................... 175
4.3.3 Etapas do trabalho. . ......... ............... .... . ......... .. ........ ... 176
. . . . . . . . .

4.4 CONSTRUÇÃO E APLICAÇÃO DE MODELO DE ANÁLISE,

CLASSIFICAÇÃO E AvALIAÇÃO .....••••.•............................•....................•............• 180

4.5 COLETA E TRATAMENTO DOS DADOS .......•..•.........................•.. 182
4.5.1 Primeiro nível: observação preliminar de portais websites
municipais 182
4.5.1.1 Seleção dos portais e municípios a pesquisar .............. 183
4.5.1.2 Procedimentos de coleta e tratamento dos dados ......... 184
4.5.2 Segundo nível: Pesquisa exploratória para elaboração de
visão panorâmica das experiências .............. ............ .................. .............. 184
. .

I
4.5.2.1 Seleção dos portais e municípios a pesquisar .............. 185
4.5.2.2 Procedimentos de coleta e tratamento dos dados ......... 189

i 4.5.3 Terceiro nível: Estudo de caso.................... ............ ......... 189 . . .

I 4.5.3.1 Seleção do caso a pesquisar ........................................ 190

I

1
 4.5.3.2 Procedimentos de coleta e tratamento dos dados......... 192
4.5.4 Validade e confiabilidade ......................... . ..................... . 192
...

4.5.4.1 Validade da construção................................................ 193

4.5.4.2 Validade intema ........................................................... 194
4.5.4.3 Validade externa .......................................................... 194
4.5.4.4 Confiabi1idade do estudo ............................................. 195

CAPÍTULO 5 - O MODELO DE ANÁLISE E AVALIAÇÃO DE

PORTAIS MUNICIPAIS (MAAP-M) . ........................................................... 197

5.1 PRINCÍPIOS, ESTRUTURA E DO MODELO DE AVALIAÇÃO ........... 199

5.1.1 Pressupostos referentes à relação entre cidadania e
atendimento ao cidadão .............................................................................. 200
5.1.2 A importância do contexto e a relatividade da avaliação 200 ..

5.1.3 Relações de causalidade e efeitos do emprego dos

instrumentos de políticas públicas .............................................................. 201
5.1.4 Concentração na eficácia dos portais municipais .............. 202
5.1.5 Estrutura do modelo de análise e avaliação dos portais
municipais 203
5.2 AVALIAçÃo DO CONTEXTO - IDENTIFICAÇÃO DOS

CONDICIONANTES AMBIENTAIS, ORGANIZACIONAIS E POLÍTICOS .............. ..... 205

.

5.2.1 Condicionantes ambientais ................................... . .

... ........ . 207
5.2.1.1 Condicionantes ambientais gerais ................................ 209
5.2.1.2 Condicionantes ambientais específicos........................ 211
5.2.2 Condicionantes organizacionais . . . .............. . ....................... 213
5.2.3 Condicionantes políticos e estratégicos ..................... . ........ 222
5.2.3.1 Condicionantes políticos e estratégi cos gerais ............. 225
5.2.3.2 Condicionantes políticos e estratégicos específicos..... 228
5.3 FUNCIONALIDADES E PADRÕES DE USO .................................... 236
5.3.1 Análise do conteúdo ofertado ........ ..................................... 238
5.3.2 Análise de característicasfoncionais e de desenho ............ 244
5.3.3 Análise dos padrões de acesso ............................................ 249
5.4 EFEITOS DA UTILIZAÇÃO DE PORTAIS MUNICIPAIS NO

ATENDIMENTO AO CIDADÃO ........................................................................ .... . 254

 5.4.1 Impacto dos portais municipais na transformação da
cidadania 262
5.4.2 Resultados dos portais municipais na mudança dos padrões
de produção e consumo dos serviços ... ........ ............ . . ...... .. . . . .......... . . 266
.. .. . .. ...

CAPÍTULO 6 - APRESENTAÇÃO, TRATAMENTO E

DISCUSSÃO DOS DADOS COLETADOS: EXPERIÊNCIAS
BRASILEIRAS DE UTILIZAÇÃO DE PORTAIS MUNICIPAIS E
ESTUDO DO CASO DO PORTAL PREFEITURA.SP, DA PREFEITURA
MUNICIPAL DE SÃO PAULO. ..................,.................................................. 271

6.1 RESULTADOS DA PRIMEIRA ETAPA DO LEVANTAMENTO DE

DADOS: PESQUISA EXPLORATÓRIA PARA A CONSTRUÇÃO DE UMA VISÃO

REFERENCIAL DA UTILIZAÇÃO DA INTERNET PELOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS

PARA O ATENDIMENTO AO CIDADÃO ..............••..•....•.....................•..•.••••........... 274

6.1.1 Componentes da oferta básica de serviços e informações . 274
6.1.2 Uma visão panorâmica da utilização da Internetpara o
atendimento ao cidadão nos municipios brasileiros............ . . .... ........ 276
.... ... . .

6.1.2.1 Os dados levantados: visão panorâmica da utilização da

Internet para o atendimento ao cidadão nos municípios brasileiros ....... 277
6.1.3 Considerações adicionais . ............ . .. . .... . .. . .............
.. ........... 299
6.2 RESULTADOS DA SEGUNDA ETAPA DO LEVANTAMENTO DE

DADOS: ESTUDO DO CASO DO PORTAL PREFEITURA.SP, DA PREFEITURA DO

MUNICÍPIO DE SÃO PAULO .•.....•..•.......................•••••••................•.••.••............... 303

6.2.1 Fichamento do caso ..... . .. ........ ............... . . ........ .. .......... .. . 303
. .. .

6.2.1.1 Missão do portal, como declarada pelos responsáveis. 303

6.2.1.2 Dirigentes públicos responsáveis pelo portal municipal.
304
6.2.1.3 órgãos responsáveis e envolvidos na operação do portal

municipal. 304
6.2.1.4 A política de tecnologia da informação da prefeitura 306 ..

6.2.1.5 Histórico, evolução e estratégias de implantação do portal

municipal. 307
6.2.1.6 Recursos envolvidos no desenvolvimento e manutenção.
316

l
 6.2.1.7 Tecnologias empregadas ..... .. . . . . .. .. .. ...
.. .. .. .. .. . . . ..... . .. . 318
... .

6.2.1.8 Principais dificuldades enfrentadas ..... .. .. ... . ..

.. . . . ......... . 319
6.2.2 Identificação e análise dos condicionantes ambientais,
organizacionais, políticos e estratégicos do caso em estudo . . ... .. ... . ........ 326
6.2.2.1 Condicionantes ambientais .... .... ..... .. . .
.. . ....... .. . .. .......... 327
6.2.2.2 Condicionantes organizacionais. . . .... .. .. .. . . ...... .. ..
.. ...... . 334
.

6.2.2.3 Condicionantes políticos e estratégicos .. . ..... . . . . . . 340

. ... ... . .

6.2.3 Análise dafoncionalidades e padrões de uso ............ ... . . .... 345

6.2.3.1 Análise do conteúdo ofertado ..... . .. .
.. . ....... ... . . ..... . . . . 345
. ... .

6.2.3.2 Análise de características funcionais e de desenho .... . 371

.

6.2.4 Análise dos padrões de acesso .................... . .

... .... . .............. 379
6.2.5 Avaliação dos resultados e impactos da utilização ............ 384
6.2.5.1 Identificação dos impactos e resultados . . .. ................... 385
6.2.5.2 Caracterização dos impactos e resultados . .
.... .... ......... . 392

CAPÍTULO 7 - CONCLUSÕES ..•.•..•..•..•.......•.•..•....••.••..•........•..•.... 397

7.1 UTILIDADE E VIABILIDADE DO MODELO DE ANÁLISE E AVALIAÇÃO

DE PORTAIS MUNICIPAIS CONSTRUÍDO (MAAP-M) .......................................... 401

7.1.1 A aplicação do modelo no caso estudado . . 402 ...................... ...

7.1.2 Aspectos positivos e condições de aplicabilidade do modelo

405
7.1.3 Possibilidades de aperfeiçoamento do modelo MAAP-M 408 ..

7.2 POSSIBILIDADES E LIMITES DO USO DE PORTAIS MUNICIPAIS PARA

O ATENDIMENTO AO CIDADÃO EM UMA PERSPECTIVA DE PROMOÇÃO DA

CIDADANIA 411
7.2.1 Possibilidades de promoção da cidadania através dos portais
municipais 412
7.2.2 Limites e restrições à promoção da cidadania através dos
portais municipais .................................................................. ' " .................. 417
7.2.3 Desafios e perspectivas ....... . .
.. . .......... . ............. . ....... .......... . 423
7.3 CONSIDERAÇÕES FINAIS ..........•.•..........•.•.........•.........•............• 427
7.3.1 Limitações do trabalho e possibilidades de desenvolvimentos
futuros 427
7.3.2 Contribuições deste trabalho .......... . ..
. ....... . ..
. ................. . . 429
.
-----
----� - --

ABSTRACT ........................................................................................ 433

REFERÊNCIAS BillUOGRÁFICAS ................................................ 434
ANEXO A - ROTEIRO PARA LEVANTAMENTO DE
INFORMAÇÕES PARA AVALIAÇÃO DE USO DE PORTAL MUNICIPAL
PARA O ATENDIMENTO AO CIDAD ÃO .......................... . ...... . ................ 458
ANEXO B - MAPA DO PORTAL DA PREFEITURA DO
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO ...................................................................... 472
ANEXO C - PROTOCOLO DE CRIAçÃO, MANUTENÇÃO E
ATUALIZAÇÃO DOS SITES DA ADMINSITRAÇÃO PÚBLICA
MUNICIPAL DE SÃO PAULO NA INTERNET . ........................................ 475
ANEXO D - SERVIÇOS DISPON ÍVEIS NO SERVIÇO DE
ATENDIMENTO AO CIDADÃO DO PORTAL PREFEITURA.sP, DA
PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO ............................................ 479
ANEXO E - MUNICÍPIOS PESQUISADOS NA FASE DE
OBSERVAÇ ÃO PRELIMINAR .............................................................. . ..... 489
 13

CAPÍTULO 1 - INTRODUÇÃO
 14

Capítulo 1 - Introdução

Não é simples conduzir uma pesquisa em que o próprio objeto de estudo muda
de nome (e de conceito) ao longo da realização da pesquisa. O tema que despertou o
interesse do pesquisador foram as homepages de prefeituras. Nos primeiros dias de
trabalho, ainda na fase de aproximação ao tema, a pesquisa já versava sobre websites
municipais. À época de sua conclusão, o avanço da tecnologia da informação e o
adensamento do uso da Internet pelos municípios vai transformando-os em portais.

Por trás dessa mudança, encontra-se um conjunto de fenômenos sociais

complexos e interligados: evolução da tecnologia de conectividade e integração de
sistemas, dados e aplicações, evolução da tecnologia de portais, ampliação da base de
usuários da Internet sem modificação do quadro de exclusão digital a que se submete a
maior parte das pessoas, aprendizado organizacíonal e social quanto ao uso da Internet,
mudanças nas práticas de gestão e de trabalho nas organizações públicas, demandas dos
cidadãos quanto a novos padrões de qualidade de serviços e transformações culturais.

Com isso, o que um dia foi pensado como estudo das homepages municipais,
torna-se um trabalho a exigir uma abordagem multidimensional e integrada: há se falar
de tecnologia da informação, de transformação na gestão pública, de atendimento ao
cidadão, de organizações públicas, de processos sociais e culturais e de direitos e
cidadania.

Esse tipo de fenômeno pode também ser estudado à luz do processo de Reforma
do Estado, colocado em discussão nos vários níveis de governo, inclusive o municipal.
LAFORE (1992, p. 72) observa que "o tema da modernização do serviço público
apoiou-se fortemente sobre uma vontade de melhor conhecer e melhor servir o
cidadão." Para o mesmo autor, foi "em nome de uma melhor prestação de serviços ao
cidadão que os métodos do setor privado foram introduzidos no setor público:
comunicação, introdução de novos métodos de trabalho, projetos de serviço, avaliação
etc."

Do ponto de vista da tecnologia da informação, os últimos anos têm propiciado

um desenvolvimento bastante expressivo. A convergência entre estas duas tendências
 15

pode produzir inovações significativas na relação entre governos e cidadãos, trazendo

consequências positivas para a promoção da cidadania.

1.1 Visão geral da pesquisa

o atendimento ao cidadão tomou-se objeto de atenção de governos brasileiros

nos últimos anos. Uma combinação entre oferta e demanda trouxe à luz, nos vários
níveis de governo, experiências que se valeram de novas tecnologias ou de
instrumentos tradicionais e que passaram a se incorporar ao cotidiano dos cidadãos.

Essa emergência de novas experiências passa a exigir que, do ponto de vista da

produção de conhecimento, tal fenômeno receba também uma nova atenção. Esta
pesquisa pretende colaborar nessa tarefa sob o ângulo dos aportes que a tecnologia da
informação pode trazer ao atendimento ao cidadão, concentrando sua atenção no uso da
Internet pelos governos municipais brasileiros.

No tocante a isto, é importante salientar duas concepcões básicas que orientam

todo o estudo:

A primeira concepção liga-se ao entendimento de que a cidadania é fruto da

relação entre Estado e sociedade e, portanto, não pode ser simplesmente outorgada
pelo Estado. Isto significa que o governo municipal, através do uso de um website
municipal para o atendimento ao cidadão, não confere cidadania, mas pode contribuir
para o seu avanço, considerando-se que a construção da cidadania é um processo de
permanente renovação e ampliação de suas frentes e possibilidades (OLIVEIRA,
2000).

A outra concepção referencial em que se funda este trabalho é decorrente da

anterior, e diz respeito à indissociabilidade entre atendimento ao cidadão e
cidadania. Os dois temas não podem ser tratados em separado porque o atendimento ao
cidadão prestado pelas organizações públicas não deixa de ser uma forma de
relacionamento entre o Estado, através de um de seus entes, e a sociedade, ainda que
atingindo apenas um único indivíduo POLITT (1990).
 16

o objetivo desta pesquisa foi construir um modelo de análise e avaliação de

portais municipais para o atendimento ao cidadão, voltado para a identificação de

resultados e impactos potenciais e efetivos sobre a promoção da cidadania Através de

sua aplicação em um caso selecionado, combinada a outros recursos de investigação

(pesquisa exploratória e revisão de literatura), objetivou-se também identificar os

limites e possibilidades da utilização de portais municipais na promoção da cidadania.

Portais podem ser conceituados como instrumentos abrangentes e articulados de

presença de organizações na Internet. Os portais concentram e subordinam a si o acesso

a um conjunto estático ou dinâmico de conteúdos com algum vinculo entre si. Segundo

CUNHA (2000, p. 77), "um portal é uma porta de entrada na rede, a partir do qual os

usuários determinam seus passos na Web. [ . ] Existem portais que oferecem serviços e
. .

conteúdos genéricos, outros especializaram-se em máquinas ou mecanismos de busca de

informações e outros ainda são centrados em um conteúdo particular, como serviços

públicos."

A hipótese de pesquisa que fundamentou o trabalho foi:

o uso de portais municipais no atendimento ao cidadão contribui

positivamente para a promoção da cidadania, com essa contribuição sujeita a
condicionantes e restrições de ordem tecnológica, política, social e organizacional

A investigação foi orientada pelas seguintes questões estruturadoras:

• O que significa promover a cidadania através de portais

municipais?

• Como avaliar a contribuição à cidadania gerada pela oferta de

serviços e informações através de um portal?

• Qual é o real alcance de cada possibilidade de utilização dos

portais municipais para a promoção da cidadania? Que serviços podem ser

prestados, que tipo de informação pode ser oferecida?

• Quais são os limites, restrições e condicionantes para a eficácia

dos portais na promoção da cidadania?

 17

A construção do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP­

M) aparece como a primeira contribuiçào desta pesquisa. O MAAP-M presta-se

especialmente a avaliações de eficácia organizacional e de termo mais longo. Por conta

de sua capacidade de explicação da influência dos componentes e condicionantes do

portal sobre seu desempenho, o modelo pode ser utilizado como elemento de avaliação

para subsidiar intervenções. Sua estrutura é modular e flexível, sendo possível destinar

diferentes graus de atenção aos seus componentes, de acordo com as características do

caso estudado.

A pesquisa também oferece uma caracterização do uso de portais por municípios

brasileiros para o atendimento ao cidadão, sob o ponto de vista da promoção da

cidadania, elaborada com base em uma pesquisa exploratória com método de

observação direta. Essa caracterizacv fornece uma visão panorâmica das aplicacw
utilizadas pelos municípios.

O estudo do caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Município de São

Paulo, teve como objetivo central ilustrar e validar o mpm. Adicionalmente, teve

também o objetivo de aprofundar e complementar os resultados da pesquisa

exploratória realizada.

Pode-se destacar o estudo de caso como uma contribuição em si ao estudo do

tema e ao estudo do governo do município, pela importância do registro da experiência

que apresenta e as reflexões sobre seus resultados e dificuldades.

Com bases nesses dados, foi possível chegar à conclusão de que os portais

municipais podem contribuir para a promoção da cidadania, mas a efetividade de seu

impacto depende de uma complexa série de condicionantes e características dos portais.

Os limites, restrições e condicionantes para adoção dessas tecnologias foram

classificados e analisados em suas interações. Não se restringiu a análise aos limites

específicos das aplicações, mas limites mais gerais, com capacidade de intervir

diretamente sobre os padrões de produção e consumo dos serviços de atendimento ao

cidadão através da Internet.

 18

1.2 Justificativa da escolha do tema

Desde os pnmerros momentos da World Wide Web comercial foram

identificados potenciais para a promoção da cidadania por portais brasileiros (VAZ,

1995). Mesmo que tenha havido otimismo exagerado em alguns casos, não se pode

refutar essas possibilidades. Entretanto, a literatura de avaliaçào de portais públicos e a

literatura sobre utilização da Internet por municípios dedica pouca atenção aos níveis de

efetividade dos portais. De modo geral, os autores dedicam-se a apresentar os beneficios

teóricos da utilizacv da Internet ou casos de sucesso para benchmarldng. Reflexões

criticas sobre experiências de utilizacv de portais por governos municipais são raras.

Também há carência de instrumentos de avaliacv voltados à eficácia dos portais: o

paradigma de que avaliar um portal é atribuir pontos a quesitos de funcionalidade e

padrões de uso, especialmente de usabilidade, permanece forte.

Com isso, à abundância de retórica soma-se a carência de informações úteis. A

avaliacv baseada na idéia de usabilidade peca pela incapacidade de aprofundar-se nas

dinâmicas sociais, organizacionais e políticas que presidem o planejamento,

implementação e operação de portais municipais. As informações por elas produzidas

tendem a ser mais úteis aos escalões intermediários (gerentes de comunicação, gerentes

de tecnologia da informação) que à direção estratégica da prefeitura A profundidade

das avaliacw realizadas geralmente não alcança os fatores que realmente direcionam
o desempenho dos portais municipais, pois esses só podem ser detectados através de

avaliacw estruturadas, flexíveis, abrangentes e multidimensionais.

Esse quadro motivou o desenho da pesquisa aqui apresentada. Para avançar no

conhecimento sobre a promoção efetiva da cidadanía através de portais municipais,

novos métodos de avaliação precisam ser elaborados. Além disso, novas avaliacw

precisam ser realizadas para identificar os limites e possibilidades do uso de portais

municipais para atendimento ao cidadão, sob a pena de que grandes somas podem ser

investidas pelas prefeituras sem retornos econômicos, políticos e sociais

correspondentes.
 19

A escolha do tema, além da sua importância intrínseca, também encontra

motivações no interesse pessoal do pesquisador que, nos últimos anos, produziu e

apresentou diversos trabalhos ligados à administração municipal no campo da

tecnologia da informação e da promoção da cidadania, participou do Comitê

Consultivo do CONIP - Congresso Nacional de Informática Pública e do júri do Prêmio

"Cidadania na Internet", categoria websites municipais (em 1998, 1999 e 2000).

Também participou de pesquisas promovidas pela Escola Nacional de Administração
!
Pública sobre sistemas de atendimento ao cidadão .

1 ENAP (2001b).
 20

1.3 Conteúdo do trabalho

o emprego de Internet pelas prefeituras para o atendimento ao cidadão significa

um problema de ordem tecnológica, administrativo-organizacional e política. Para

explorar os múltiplos aspectos envolvidos foi necessário retomar o conhecimento

produzido sobre as diversas dimensões do problema, de forma a contextualizá-lo.

o Capítulo 2 apresenta essa contextualização da utilização da Internet para o

atendimento ao cidadão. Empreendeu-se uma revisão de literatura sobre vários temas:

tendências da administração pública, orientação para o cidadão no atendimento,

tendências da tecnologia da informação, tendências da tecnologia de portais, direitos de

cidadania, questões sociais ligadas à disseminação da Internet, governo eletrônico e

utilização da Internet por governos, com destaque para os governos municipais. Esse

capítulo não apenas fornece a revisão bibliográfica geral do trabalho, como avança

criticamente na contextualização e conceituação.

o capítulo inicia pela discussão das principais tendências presentes no cenário

da administração pública a partir da década de 1990 no BrasiL A orientação para o

cidadão na organização do Estado e na prestação de serviços públicos emerge nesse

período para o centro das discussões e influencia processos de mudança nos órgãos

públicos, além de trazer novos referenciais para a gestão pública. Materializar esta

orientação, no entanto, implica mudanças nas estruturas mentais e nas práticas de

trabalho vigentes no serviço público. As evoluções deste campo exigem mudanças nos

processos de trabalho que dependem da utilização intensiva da tecnologia da

informação.

A tecnologia da informação surge como ferramenta indispensável, o que

justificou que se apontasse as principais tendências na sua evolução, em especial no

que diz respeito ao uso da Internet nos processos de negócio e sua integração aos

sistemas, bases de dados e aplicações.

A contextualização continua pela discussão das principais características dda

utilização da Internet pelo setor público para o atendimento ao cidadãos. Destaca-se o

chamado "governo eletrônico", termo que foi associado à utilização intensiva dos

recursos da Internet na prestação de serviços públicos. Discutem-se as principais

 21

barreiras à efetivação do governo eletrônico, tal como colocadas pela literatura, e a

evolução dessas idéias e práticas no Brasil.

Após explorar as conceituações de governo eletrônico propostas na literatura

sobre o tema discute-se sua utilização como recurso conceitual, sendo possível

constatar que se trata de uma conceituação ainda não consolidada. Face às restrições
encontradas com relação ao termo governo eletrônico, considerou-se mais adequado

identificar o objeto do trabalho como a utilização de portais, em nível municipal, para

atendimento ao cidadão, do ponto de vista da promoção da cidadania, buscando-se na

literatura as principais possibilidades de aplicações dos portais municipais, inclusive

trazendo informações sobre a sua evolução no Brasil.

Como o objetivo deste trabalho passa pelo entendimento dos limites e

possibilidades de promoção da cidadania através do uso da Internet pelos governos

municipais foi preciso identificar diversas dimensões de relacionamento entre a Internet

e a cidadania. A contextualização encerra-se com a discussão das relações entre

cidadania e portais municipais, sob o ponto de vista do atendimento ao cidadão, com a

compreensão das relações entre Internet e cidadania. São identificados os principais

questionamentos à utilização da Internet e elabora-se uma tipología dos efeitos do uso

de Internet para o atendimento ao cidadão sobre os direitos e as relações de cidadania, a

partir das reflexões de MARSHALL (1967) e BOBBIO (1992).

o Capítulo 3 apresenta um marco conceitual referencial para a análise e

avaliação de portais municipais, dentro da perspectiva multidisciplinar adotada.

Constitui-se na revisão bibliográfica mais específica, após a revisão bibliográfica de

contextualização e conceituação apresentada no capítulo anterior.

A análise das características e a avaliação da contribuição dos portais municipais

à promoção da cidadania através do atendimento ao cidadão exige o concurso de

conhecimento produzido em distintos campos. Trata-se de um fenômeno tecnológíco,

organizacional e político. Seu desempenho é condicionado por uma extensa lista de

fatores, ambientais, organizacionais, e políticos e tecnológicos.

A abordagem empregada partiu da formulação mais geral no campo da avaliação

das políticas públicas, com a identificação na literatura das categorias centrais de

avaliação (impactos e resultados) e sua reconstrução para efeito da presente pesquisa,

 22

tarefa esta que orientou a revisão da literatura de avaliação de aplicações da tecnologia

da informação e de portais ou websites. Com isto, o referencial produzido manteve seu

foco nas categorias de avaliação que apontam para a contribuição dos portais para a

promoção da cidadania através do atendimento ao cidadão, o que significou elaborar

uma crítica da avaliação de portais ou websites baseada em indicadores quantitativos de

usabilidade e padrões visuais, por inadequada ao foco na eficácia organizacional e na

integração de processos imposto pelos desenvolvimentos da tecnologia de portais.

No Capítulo 4 o objetivo, o objeto e a hipótese de pesquisa são definidos em

função da problematização do problema. As questões estruturadoras da pesquisa são

levantadas.

Nesse capítulo expõem-se as principais decisões metodológicas enfrentadas para

o desenho da estratégia de pesquisa. Ddiscute-se a decisão pelo locus em

Administração Pública e focus na prestação de serviços e atendimento ao cidadão. A

opção por uma metodologia de base qualitativa é explanada e a fundamentação

metodológica em aspectos da grounded theory é explicitada. Cada uma das etapas de

trabalho é exposta: justifica-se a construção e apresenta-se os fundamentos, alicerçados

na crítica aos procedimentos tradicionais de avaliação de portais ou websites com base

na usabilidade e aspectos visuais. A coleta de dados compõe-se de três níveis:

observação preliminar de portais ou websites municipais, pesquisa exploratória sobre a

utilização de portais municipais para o atendimento ao cidadão e estudo do caso do

portal Prefeitura.sp, da Prefeitura Municipal de São Paulo. Para cada uma delas faz-se a

apresentação da justificativa de sua presença na estratégia de pesquisa, a exposição dos

critérios e procedimentos de seleção de casos a estudar e dos procedimentos de coleta e

tratamento dos dados. O capítulo também discute as questões ligadas à validade e

confiabilidade da pesquisa.

O Capítulo 5 apresenta o Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais

(MAAP-M), desenvolvido para atender um dos objetivos centrais da pesquisa. O

modelo de análise e avaliação desenvolvido incorpora a base conceitual apresentada nos

itens anteriores, combinando recursos da avaliação de políticas públicas e seus

instrumentos e da avaliação técnica de portais ou websites em função dos objetivos do

trabalho e das questões orientadoras da pesquisa.

 23

o Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) orienta-se

para a identificação de impactos e resultados da utilização de portais no atendimento ao

cidadão e modelo busca compreender não somente estes efeitos da aplicação da

tecnologia, mas também o comportamento de seus principais fatores condicionantes.

Ou seja, por agrupar instrumental analítico e avaliativo, o modelo não somente

contribui para a identificação dos efeitos do uso dos portais ou websites em distintos

niveis, chegando aos impactos na promoção da cidadania, como também explora as

relações de causalidade que explicam o funcionamento do portal e seu desempenho. É,

portanto, um modelo voltado para a eficácia organizacional com poder de diagnóstico e

identificação de fatores de sucesso e de fatores limitadores do desempenho.

Estas características do modelo desenvolvido conferem-lhe o caráter de produto

destacado desta pesquisa. Apesar de concebido como instrumento para a identificação

de limites e possibilidades do uso de portais ou websites municipais para o atendimento

ao cidadão com vistas à promoção da cidadania, o MAAP-M em si pode ser visto como

uma contribuição adicional que pode ser utilizada em outras investigações acadêmicas

ou mesmo por gestores públicos interessados em avaliar a utilização da internet pelas

prefeituras.

Ao Capítulo 6 coube a apresentação dos dados coletados e tratados, compostos

por uma visão panorâmica do uso de portais ou websites municipais no atendimento ao

cidadão em municípios brasileiros. Nessa visão panorâmica, que utilizou como amostras

municípios com maior probabilidade de utilização de inovações, foi possível identificar

uma oferta básica de serviços compartilhada pelos municípios com uso mais

consolidado. Identificaram-se, também, possibilidades de utilização da tecnologia de

forma a contribuir positivamente para a cidadania.

O mesmo capítulo traz o estudo do caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do

Município de São Paulo. O estudo de caso foi desenhado para ilustrar e validar a

aplicação do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M),e para

aprofundar os resultados da pesquisa exploratória, ampliando o entendimento da

compreensão das possibilidades e limites de promoção da cidadania por meio da

utilização da Internet pelas prefeituras municipais.

 24

o sétimo é último capítulo oferece as conclusões da pesquisa. Nele é discutida a

validade do modelo de análise e avaliação desenvolvido e é apresentada de forma

conclusiva uma avaliação das possibilidades e limites da promoção da cidadania pela

utilização da Internet no atendimento ao cidadão, utilizando-se conclusões do estudo de

caso e da pesquisa exploratória.

 25

CAPÍTUL02 - CONTEXTUALIZAÇÃO DA
UTILIZAÇÃO DA INTERNET PARA O
ATENDIMENTO AO CIDADÃO E SUAS
MÚLTIPLAS DIMENSÕES.
 26

Capítulo 2 - Contextualização da utilização da internet para o

atendimento ao cidadão e suas múltiplas dimensões.

Para explorar o conjunto de questões construídas no capítulo anterior a partir da

formulação de hipóteses de pesquisa, foi necessário retomar o conhecimento produzido

sobre as diversas dimensões do problema, de forma a contextualizá-lo. O emprego de

Internet pelas prefeituras para o atendimento ao cidadão, como já visto, significa um

problema de ordem tecnológica, administrativo-organizacional e política.

Este capítulo pretende dar conta do entendimento multidisciplinar do objeto da

pesquisa, fornecendo uma contextualização e conceituação básica. Para isto, foi

empreendida uma revisão de literatura sobre vários temas: tendências da administração

pública, orientação para o cidadão no atendimento, tendências da tecnologia da

informação, tendências na tecnologia de portais, direitos de cidadania, questões sociais

ligadas à disseminação da Internet e utilização da Internet por governos, com destaque

para os governos municipais. Este capítulo configura-se, portanto, como a revisão

bibliográfica geral do trabalho, mas vai além disto ao avançar na contextualização e

conceituação.

O capítulo inicia-se por uma seção que traz a discussão das principais tendências

presentes no cenário da administração pública a partir da década de 1990 no Brasil. A

"orientação para o cidadão" na organização do Estado e na prestação de serviços

públicos emerge nesse período para o centro das discussões e influencia processos de

mudança nos órgãos públicos, além de trazer novos referenciais para a gestão pública.

Esses novos referenciais de operação dos serviços públicos exigem mudanças

nos processos de trabalho que tendem a exigir o emprego intensivo de recursos de

informática. Neste capítulo, em sua segunda seção, também se identificam as tendências

centrais da tecnologia da informação e, mais especificamente, de uso de portais.

Especial atenção é dedicada à integração de sistemas, bases de dados e aplicações, vital

para o fornecimento de serviços através da Internet.

Outra seção apresenta as principais características do chamado "Governo

Eletrônico", termo que passou a definir a utilização intensiva dos recursos da Internet na

prestação de serviços públicos. Após estabelecer as distinções necessárias à sua

 27

utilização como recurso conceitual, exploram-se as possibilidades propostas na

literatura sobre o tema, com destaque para o nível municipal.

Construir conhecimento sobre o problema exige, ainda, a compreensão das

relações entre Internet e cidadania Em virtude dessa necessidade, neste capítulo se
mapeia os principais questionamentos à utilização da Internet e, por fim, a partir das
reflexões de MARSHALL (1967), constrói-se uma tipologia dos efeitos do uso de
Internet para o atendimento ao cidadão sobre os direitos e as relações de cidadania.

2.1 O cenário da Administração Pública Brasileira: entre tentativas

de reforma, emerge a prestação de serviços com foco no cidadão

Nesta seção é explorada uma dimensão fundamentaI para a compreensão do

quadro em que se insere o problema estudado: o cenário da administração pública a
partir da década de 1990, caracterizado pela emergência de novas temáticas e
paradigmas. Neste movimento, ganhou força especial a orientação ao cidadão na
prestação de serviços públicos. Materializar esta orientação, no entanto, implica
mudanças nas estruturas mentais e nas práticas de trabalho vigentes no serviço público.
E requer a utilização intensiva da tecnologia da informação.

2.1.1 Década de 1990: Emergência de novas temáticas e paradigmas

As últimas décadas do século XX apresentaram mudanças nos paradigmas da

Administração Pública (MEZZOMO KEINERT, 1998), com a emergência de um novo
modelo com ênfase na eficiência e no controle dos resultados, em substituição à
tradicional focalização no controle das atividades-meionas organizações burocráticas.

Comumente chamado de Modelo Gerencial (BRESSER PEREIRA, 1996), este

novo modelo traz à agenda da gestão pública novos temas, que ABRUCIO (1997, p. 8)
destaca como sendo: a preocupação com a avaliação de desempenho, o controle sobre
os gastos públicos e a orientação dos serviços públicos para a satisfação dos cidadãos.
CAIDEN (1991) destaca o aumento da produtividade, a ampliação da capacidade de
resposta do setor público, a criação de mecanismos de controle e a reestruturação das
 28

organizações públicas. CLAD (1999, p. 129) também aponta como "ingredientes

básicos" desse novo paradigma a eficiência, a democratização do serviço público, o
aumento da autonomia gerencial, a redução dos níveis hierárquicos e o desenvolvimento
de mecanismos de transparência da administração pública. TROSA (2001) destaca a
orientação para resultados, contrapondo-se à orientação para os controles, como
diferencial desse novo modelo.

No Brasil, esse movimento encontra maior eco nos primeiros anos do governo
de Fernando Henrique Cardoso, no período compreendido entre 1995 e 1998. Durante a
gestão de Luiz Carlos Bresser Pereira à frente· do Ministério da Administração e
Reforma do Estado, uma série de iniciativas do governo federal implantam proposições
do chamado "Modelo Gerencial", como também disseminam seus princípios entre a
opinião pública e os servidores federais. A partir de 1999, a extinção do citado
ministério materializa a retirada da "Reforma do Estado" da agenda prioritária do
governo federal (CUNHA, 20001'. Entretanto, temas como redesenho de processos, foco
no cidadão, orientação gerencial para resultados, flexibilização das estruturas estatais e
parcerias público-privado, entre outros, mantiveram-se nas discussões sobre a
administração pública no Brasil.

Essas mudanças no pensamento em Administração Pública não ocorreram por

acaso, nem se tratam de um fenômeno brasileiro. SOARES (2002, p. 86) aponta que

"o desenvolvimento do modelo gerencial de administração foi inspirado

na iniciativa privada, apresentando ainda muitos elementos dessa forma
de gestão ".

De fato, o período compreendido pelas décadas de 1980 e 1990 foi marcado pelo
florescimento de uma profusão de experiências de novas técnicas de gestão no setor
privado. As mudanças que pautaram os estudos e também a prática da administração de
empresas no período destinaram-se a adaptar a gestão empresarial a um novo ambiente
caracterizado pelo acirramento da competitividade internacional, pela concentração da
competição em grandes conglomerados transnacionais e pela profunda transformação

"Para um balanço desse processo, ver a obra organizada por BRESSER PEREIRA e SPINK (2001).
 29

motivada pela disseminação da Tecnologia da Informação no campo da produção de

bens e serviços e na gestão das empresas (TAPSCOTT, 1 999). Novos temas emergiram,
sob marcada influência das transformações operadas na Administração de Empresas,

como o tratamento de informações em grandes volumes e profundidade, a busca da

excelência no atendimento aos clientes, a redução de desperdícios e retrabalhos, a

automatização da produção de bens e servíços, a utilização da internet para a prestação

de serviços, a redução das organizações ao seu porte "mínimo"'.

COELHO (2001a, p. 1 3 1 ) destaca, entre as tendências emergentes nas

organizações públicas que caracterizam um novo modelo de organização do trabalho:

• formas mais flexíveis e menos regulamentadas de emprego público;

• maior flexibilidade gerencial;

• maior compromísso com desempenho e resultados;

• elevados padrões de conduta, comportamento e ética profissional;

• oferecimento de oportunidades a minorias e portadores de deficiências;

• associação de remuneração a desempenho;

• capacitação de gerentes para liderança de equipes;

• postura ativa em relação a parcerias e novos negócios.

FRESNEDA (1998) destaca a relação entre tecnologia da informação e

transformações radicais nas organizações públicas, atingindo estruturas organizacionais,

processos de trabalho e perfil do servidor público. A crescente utilização de recursos

tecnológicos pelo setor público contribui positivamente para a criação de novas

estruturas, com menos niveis hierárquicos, orientadas pelos valores da qualidade,

eficiência, foco no cidadão, trabalho colaborativo e horizontalidade.

, Neste tópico em particular, técnicas como downsizing e reengenharia foram popularizadas e, no senso

comum, tomaram-se sinônimo --note-se que equivocado-- de modernização gerencial.

 30

SOARES (2002) identifica quatro categorias de transformações interligadas e

com influências recíprocas, que presidiram as ações de transformação das organizações
públicas.

• mudanças organizacionais;

• mudanças nos processos de trabalho;

• substituição do aparato tecnológico; e

• mudanças culturais.

Essas tendências refletiram-se em novas abordagens da administração que

influenciaram o pensamento sobre Administração Pública. K.ETTL (2000) observa que
a emergência do comércio eletrônico gerou nas empresas transformações nos modelos
de negócios as quais o setor público passou a tentar emular. CAIDEN (1991, p. 88)
defende uma atuação "mais empresarial" dos governos. GUERRERO (2001) defende
que os serviços públicos devem perder sua forma burocrática e orientar-se para as
práticas mercantis, transformando o cidadão em consumidor.

Em paralelo a esse processo de influência da Administração de Empresas sobre a

Administração Pública, outras influências manifestaram-se no ambiente deste campo do
conhecimento.

Não se pode descartar a influência dos processos ocorridos ao longo da década

de 1980 e primeiros anos da década de 1990, nos países de capitalismo avançado de
tradição anglo-saxônica Marcados por uma orientação neoliberal, especialmente
preocupada com questões de eficiência e redução de gastos públicos, os governos desses
países promoveram profundas reformas nos respectivos aparelhos estatais. Essas
experiências foram decisivas para a construção teórica do "modelo gerencial", e suas
práticas e conceitos resistiram a descontinuidades administrativas nos paises de origem,
mantendo-se como orientações prevalecentes nas práticas de governo, sendo
incorporados à agenda pública de diversos outros países. Tanto as experiências quanto
a produção teórica tiveram influência marcante sobre o processo brasileiro de "Reforma
 31

do Estado", que nelas buscou, deliberadamente, um quadro de referência1, e também

sobre o pensamento em Administração Pública no país.

Especialmente ao tratar nas questões ligadas à eficiência e à redução de gastos

públicos, esse modelo encontrou eco no Brasil. Por uma série de fatores ligados aos
imperativos de ajuste fiscal no Estado brasileiro, surgiu a necessidade de maior
racionalização no uso dos recursos, tomados mais escassos. Ao mesmo tempo, no
Brasil, o processo de redemocratização, fortemente impulsionado pela Constituição de
1988, estimulou uma significativa pressão da sociedade por transparência nos governos.

Também se pode cogitar que essa mesma redemocratização tenha alimentado

uma postura de maior demanda da sociedade por melhor qualidade dos serviços
públicos. AFONSO (2002) aponta a emergência de uma "cobrança local por melhores
serviços públicos". Este fato também pode ser ligado ao surgimento de novas
expectativas quanto à qualidade do atendimento aos clientes das empresas privadas, que
no período investiram significativamente em melhoria do atendimento. No setor
privado, as décadas de 1980 e 1990 caracterizam-se por uma preocupação crescente
com a qualidade do atendimento ao cliente, por conta das pressões por competitividade.
Com isso, diversas técnicas de gestão de atendimento foram desenvolvidas no período.
Criaram-se as condições para a sua incorporação pelo setor público, como técnicas que
podem ser aplicadas também para o atendimento de usuários dos serviços públicos
(ENAP, 2001b). Um outro ângulo desse crescimento da demanda por melhor qualidade
dos serviços públicos é apresentado por JONES e THOMPSON (2000), que sustentam
que a padronização e a rigidez dos serviços públicos providos no modelo burocrático
tomaram-se inadequados para sociedades crescentemente hererogêneas e complexas.

Mais forte no âmbito da União e dos estados, nas prefeituras esse processo
redundou nas chamadas ações de "modernização administrativa", voltadas à redução de
custos e aumento da capacidade operativa da administração municipal. VAZ (2001)

1 A titulo de exemplo, pode-se mencionar os esforços da ENAP - Escola Nacional de Administração

Pública, no período 1995-2002, em termos de tradução de publicações, intercâmbio com organismos
governamentais desses países, promoção de seminários internacionais com pesquisadores est.rangeiros e
representantes de experiências de reforma nos países de capitalismo avançado.
 32

caracteriza os processos de modernização administrativa como uma fOlTIla de mudança

organizacional e identifica como principais transfolTIlações geradas por esses processos
o estabelecimento de novas fOlTIlas de atendimento ao cidadão, novos processos e
práticas de trabalho e o surgimento de novas fOlTIlas de tratamento da infolTIlação.

DANIEL (2001), opondo-se à visão de Estado minimo defendido pelo discurso

de inspiração neoliberal, propõe a modernização administrativa como caminho para a
construção de um "Estado local forte", capaz de "prestar serviços públicos com
democracia e eficiência, com qualidade e produtividade". Os dois autores citados, em
concepções bastante próximas, apontam · que os programas de modernização
administrativa podem incorporar instrumentos como:

• elaboração de indicadores de desempenho da administração municipal,

tornados públicos;

• instituição de padrões de qualidade do atendimento ao cidadão;

• alterações na estrutura organizacional;

• mudanças no desenho dos processos de trabalho, com foco na fOlTIla de

prestação de serviços públicos;

• intervenções voltadas à promoção de mudanças na cultura organizacional;

• valorização do servidor público e melhoria de suas condições de trabalho;

• capacitação profissional dos servidores públicos; e

• incorporação de tecnologia da infolTIlação, especialmente a Internet, aos

processos de trabalho e atendimento ao cidadão.

2.1.2 Foco no cidadão

Os autores que propõem o modelo gerencial de administração pública

contrapõem-no ao chamado modelo burocrático. BRESSER PEREIRA (1999) defende
que o modelo gerencial resolve uma limitação do modelo burocrático: a falta de
focalização nas necessidades dos cidadãos-usuários dos serviços públicos. Em sua
 33

critica, afIrma que o modelo burocrático tem um efeito inibidor sobre o processo
decisório, por sua base na regulamentação intensiva das ações dos agentes públicos com
vistas à garantia da impessoalidade no acesso aos serviços. Com isso, o aparato estatal
assume uma postura auto-referida e perde agilidade para atendimento das demandas.

Constitui-se a inversão de propósitos apontada por KETTL (2001), em que a

"máquina pública" dedica-se a atender prioritariamente os seus interesses e apenas
subsidiariamente os da população. Ou, dito de outra forma:

"O modelo tradicional de atendimento ao público nos órgãos

governamentais é marcado pela fragmentação e pela falta de conexão
ágil e racional entre os diversos serviços e informações. Os vícios
burocráticos e comportamentais foram se acumulando ao longo dos
anos, transformando cada setor da máquina pública em algo com início
e fim em si mesmo. Dessa forma, os serviços oferecidos não se
apresentam como soluções aos problemas dos cidadãos e, sim, como
soluções administrativas internas aos próprios setores. "
(pREFEITURA MUNICIPAL DE SANTO ANDRÉ, 2001).

De acordo com FALCO (2000), esta situação vincula-se à fragilidade do

controle social sobre o aparato estatal, explicada pela assimetria de informação presente
nas relações entre governo e sociedade, nas quais esta última não dispõe de informações
sufIcientes para efetivar o controle sobre as ações do Estado.

Segundo SOARES (2002, p. 48), a colocação do cidadão no centro das ações do

setor público é a "resposta que o modelo gerencial pretende dar para combater as
distorções da administração auto-referida." A mesma autora prossegue afIrmando que,
com o deslocamento do foco da administração pública em direção aos resultados, "o
quesito dos padrões de qualidade na provisão dos serviços públicos destacou-se como
um aspecto essencial para as práticas de administração pública"
 34

o modelo gerencial da administração pública, a despeito de suas várias nuances

e linhas distintas>, consistentemente direciona esforços em termos do atendimento ao

cidadão. Cunha-se a expressão "foco no cidadão" como síntese de princípios que

SOARES (2002, p.47) destaca:

• velocidade e agilidade de resposta do prestador de serviços;

• utilização de sistemas flexíveis de atendimento ao cidadão, com maiores

condições de atendimento segmentado ou personalizado, em substituição à

prestação de serviços padronizada;

• busca da excelência dos serviços, inclusive com o estabelecimento de

padrões e metas de qualidade de atendimento;

• manutenção de canais de comunicação com os usuários, e

• avaliação da qualidade dos serviços prestados.

A adoção do "foco no cidadão" funciona como um princípio central de

reorganização do Estado, segundo os princípios do modelo gerencial. Não somente a

prestação de serviços em si é reestruturada, mas se pretende que todo o funcíonamento

do aparelho estatal redirecione-se e mude suas prioridades a partir das demandas

entendidas como aquelas prioritárias dos cidadãos. É um Estado para o cidadão".

Para que o Estado possa desempenhar esse papel, é necessário acompanhar a

evolução da satisfação dos usuários dos serviços públicos. A qualidade é entendida
fundamentalmente como sendo aquela percebida pelo usuário do serviço (ZEITHALM,

PARASURAMAN e BERRY, 1 990). A partir deste postulado, desenvolveu-se o

5 Para uma tipologia de abordagens no âmbito do modelo gerencial da Administração Pública, ver
FERLIE et aI. (1 999).

" Apesar do foco deste trabalho ser o nível municipal de governo, não houve preocupação de se recorrer a
uma bibliografia específica para este nível, por duas razões; a concentração da produção no nível nacional
ou em trabalhos sem delimitação de abrangência em termos de níveis de governo e a adequação dessa
produção às necessidades de reflexão do ponto de vista municipal. Para bibliografia específica ver
LARRETA e STRAFACE (2000).
 35

modelo do Service Gap Model (BLYTHE e MARSON, 1999), que busca relacionar a
satisfação dos usuários à diferença (gap) entre a expectativa dos usuários sobre os
serviços públicos e o serviço efetivamente obtido. O modelo propõe a obtenção de
informações sobre as expectativas dos cidadãos, a reestruturação das organizações
públicas para o atendimento dessas expectativas, a construção de instrumentos de
monitoramento da satisfação dos usuários, a estruturação de um sistema de "feed-back"
e melhoria contínua para a redução das diferenças entre expectativas e resultados.

2.1.3 O foco no cidadão e a reoganização dos serviços de atendimento

A orientação para o cidadão levou à disseminação de uma série de instrumentos

de atendimento ao cidadão. Esses instrumentos buscam atender às necessidades de
simplificação dos procedimentos, como expresso por OSBORNE e GAEBLER (1994,
p. 210):

"um sistema dirigido ao cliente deve ser "descomplicado " para o

cliente, que não deve ser confrontado com um fabuloso labirinto de
programas fragmentados, (...) e uma infinidade de formulários para
preencher. O sistema deve ser transparente para que os clientes sejam
capazes de transitar por entre as muitas opções disponíveis, sem
necessariamente ter que transitar pelas burocracias que se ocultam por
trás de cada uma delas. "

Esses requisitos, evidentemente, encontram suporte na aplicação de recursos de

tecnologia da informação, especialmente naqueles que permitem a integração dde
processos e o acesso remoto a sistemas e bases de dados. Ainda que se valendo de
intensidades distintas do uso dessas tecnologias, os principais instrumentos de
atendimento ao cidadão, de alguma forma a utilizam.

O desenvolvimento de soluções de atendimento orientado ao cidadão pode ser

classificado em duas categorias, de acordo com o nivel de integração de processos e o
formato do atendimento oferecido:

• atendimento setorial: oferecimento de soluções obedecendo a estrutura

setorial existente na administração pública (ou uma estrutura já fruto de
 36

uma revisão organizacional), incorporando recursos tecnológicos e

redesenho de processos. Neste modelo, a principal preocupação se

encontra na revisão dos processos com foco nas necessidades do cidadão. A

inovação concentra-se no back-office, ou seja, na realização pelas tarefas

pelos órgãos públicos, e requer maior nível de integração interna na

execução de tarefas entre os vários departamentos de um mesmo órgão, mas

requer menor grau de integração entre distintos órgãos;

• atendimento integrado: utilização de recursos únícos para o atendimento ao

cidadão, independentemente da natureza de sua demanda. Neste modelo, o

foco está na redução do deslocamento e do gasto de tempo do cidadão. A

inovação concentra-se no modelo de contato do cidadão com a

administração pública, que requer maior integração entre órgãos distintos e

a implantação de estruturas comuns.

Evidentemente, esses dois tipos são tipos básicos, podendo existir combinações

entre eles (por exemplo, uma central de atendimento integrado de um órgão específico,

que integra o atendimento dos vários departamentos que o constituem).

BENT et aI. (1999) desenvolveram uma tipologia para o modelo de atendimento

integrado (single window service). Classificam as possibilidades de atendimento por
esse modelo em três categorias:

• centrais de informação: equipamentos que promovem melhorias no

atendimento ao cidadão através da centralização da oferta de informação

e orientações para o acesso a serviços públicos, como guias de serviços

na Internet, centrais de atendimento telefônico e centrais de informação

com atendimento presencial. A utilização de recursos telefônicos e de

Internet permite que as informações encontrem-se disponíveis inclusive

fora dos horário comercial ou para cidadãos com dificuldade de

locomoção ou que se encontrem fora da localidade. SOARES '(2002),

aponta a dependência deste tipo de instrumento dos recursos

tecnológicos;
 37

• centrais de atendimento único: facultam aos cidadãos o acesso a um

conjunto abrangente de serviços através em um único equipamento

público. O atendimento centralizado, reunindo serviços de vários

órgãos, vem significar economia de tempo e deslocamento para os

cidadãos1; e

• centrais de atendimento específico: são centrais de atendimento

destinadas a atender uma região ou tipo de público específico, que por

suas características (localização, vulnerabilidade social, concentração de

demandas) necessitam de procedimentos especiais. Estas centrais podem,

inclusive, operar de maneira itinerante (SOARES e VAZ, 2000).

SOARES (2002) observa que a utilização de recursos da tecnologia de

informação é imprescindível para este tipo de atendimento. Da mesma forma, aponta a

necessidade de reorganização das instituições envolvidas, o que significa que devem

atuar de forma articulada, propiciando uma rede de serviços integrada.

Entretanto, essa integração não é automática, nem simples de ser obtida. Na

verdade, é preciso levar em conta que, sob o rótulo de single window services ou one­
stop service shops, ou seja, pontos únicos de atendimento ao cidadão-usuário, podem
ser enquadrados serviços com muitas diferenças entre si. A diferença fundamental é o
nível de integração entre os órgãos envolvidos. Este pode se comportar de acordo com a

seguinte escala:

• ausência de integração: não são utilizadas centrais de atendimento. Cada

órgão organiza o atendimento em suas instalações, de acordo com seus

processos;

1 No Brasil, são consideradas experiências relevantes neste campo o SAC - Serviços de Atendimento ao
Cidadão do Estado da Bahia e o Poupatempo, do Governo do Estado de São Paulo.
 38

• compartilhamento de instalações e protocolo: como na categoria anterior,

as organizações compartilham um espaço, nele reproduzindo uma lógica
setorial. Entretanto, existe um protocolo mínimo de atendimento
utilizado por todas as organizações ou departamentos que compartilham
o equipamento. Este protocolo pode envolver disposição de instalações,
organização do atendimento e fluxo de usuários, papelaria e identidade
visual, padronização de mobiliário, vestuário de atendentes e
procedimentos de atendimento;

• interface única de atendimento: as organizações se relacionam

compartilhando os recursos de contato com o cidadão. Este recebe um
atendimento único, preferencialmente por um único funcionário, ficando
a cargo da integração entre os órgãos o encaminhamento da resolução do
problema do cidadão para o órgão competente, utilizando cada um seus
processos individuais; e

• integração de atendimento e processos: Não somente a interface é única,

como as organizações compartilham sistemas e bases de dados, a partir
de processos integrados. Assim, não somente o cidadão tem economia de
tempo e deslocamento, como se produzem ganhos de eficiência na
operação dos processos.

Essa mesma catagorização pode ser aplicada à utilização da Internet para o

atendimento ao cidadão através da Internet, conforme apresentado no quadro abaixo.
 39

Tabela 2.1 Níveis de integração em centrais de atendimento integrado

-

CATEGORIA ATEND�NTO PRESENCIAL ATEND�NTO PELA INTERNET

Inexistência Organizado para cada órgão ou Cada órgão ou departamento

de departamento em suas instalações. dispõe do próprio website, sem
integração. relação com os demais.

Compartilha Realizado em um equipamento Cada órgão ou departamento

mento de comum, mas cada órgão ou dispõe do próprio website, mas
instalações. departamento organiza seu compartilham uma página inicial
atendimento de acordo com seus comum.
próprios critérios.
Compartilha Realizado em um equipamento Cada órgão ou departamento
mento de comum, sob responsabilidade de dispõe do próprio website, mas
instalações e cada órgão, mas seguindo normas compartilham uma página inicial
protocolo de comuns. comum e alguns elementos
atendimento. visuais e links.

Interface Realizado em um equipamento Os websites dos órgãos são

única de comum, com uma interface única componentes de um portal único,
atendimento. de atendimento (guichê único), compartilhando estrutura de
preservando-se os procedimentos navegacão, padrões visuais e uma
internos estruturados interface única de atendimento ao
setorialmente. usuário com baixo nível de
integração com as aplicações
setoriais.
Integração de Realizado através de interface O portal municipal dispõe de uma
atendimento única, estruturado por processos interface única de atendimento ao
e processos. integrados. cidadão que permite alto nivel de .
integração com os processos de
trabalho e sistemas de
informação.
 40

o receituário da orientação ao cidadão no atendimento propõe, também, que esta

não utilize apenas os recursos da tecnologia da informação, a reorganização de

processos e a reestruturação dos modelos de atendimento. O investimento na produção

e divulgação da informação sobre os serviços é vista como elemento indispensável para

a garantia da efetivação do foco no cidadão (OSBORNE e PLASTRICK, 1997; RUA,

1999), uma vez que garante uma resposta a problemas clássicos no acesso aos serviços:

• desconhecimento do público sobre os serviços e procedimentos para obtê­

los, porque as informações não existem ou são de dificil acesso;

• desconhecimento sobre as caracteristicas dos servIços oferecidos e dos

padrões de qualidade que podem ser exigidos pelos cidadão; e

• linguagem cifrada e inacessível dos órgãos públicos.

O fornecimento de informações ao cidadão sobre os serviços públicos tem como

instrumentos mais presentes na literatura os guias de serviços públicos e as cartas de

serviços (ENAP, 2001b). Os primeiros são documentos que apresentam em um só

recurso (impresso ou na publicado na Internet) as informações necessárias para que os

cidadãos possam ter acesso aos serviços (como endereços e telefones, critérios de

elegibilidade, documentos a apresentar). As segundas são documentos que apresentam

não somente informações sobre o acesso de serviços, como estabelecem padrões de

qualidade exigíveis, como tempos de espera e atendimento, tempo de solução de

problemas, níveis de soluções de problemas e tipo de atendimento a ser oferecido.

Por fim, os àutores que defendem a orientação ao cidadão recomendam,

também, a utilização de recursos de asculta de opiniões e avaliação dos serviços pelos

usuários, uma vez que a qualidade dos serviços é vista em função das expectativas

destes e de sua satisfação (pARASURAMAN, 1991; BLYTHE e MARSON, 1999;

DINSDALE e MARSON, 2000).

2.1.4 Os riscos do foco no cidadão e a substituição do cidadão pelo cliente

A despeito das inovações geradas pela orientação ao cidadão, todo esse

movimento trouxe, entre seus efeitos, uma redução do conteúdo de cidadania atribuído
 41

ao usuário de serviços públicos. Transformado em cliente-consumidor, o cidadão vê o

direito ao acesso ao serviço público e sua possibilidade de participar de sua gestão
substituídos por uma relação que, se não completa e verdadeiramente presidida pela
lógíca de mercado, tenta emulá-la. Nesse contexto, como aponta SOARES (2002), os
cidadãos aparecem como usuários dos serviços públicos, mas não como seus titulares.

Segundo POLITT (1990) o termo cliente ou consumidor, usado pelo modelo

gerencial, parte de um ponto de vista individualizante, que prioriza os direitos
individuais e o mercado em detrimento dos direitos coletivos e da participação na esfera
pública.

A equiparação (ou redução) de cidadão-usuário a cliente é criticada como uma

visão frágil, por limitar o alcance do conceito de cidadania. Entender o cidadão-usuário
como cliente dos serviços públicos significa, em última instância, eleger o mercado
como mediador da cidadania. O exercício da cidadania passa, no caso dos serviços
públicos, a remeter às práticas, princípios e valores de mercado, o que não
necessariamente se coaduna com o princípio da universalidade dos direitos.

POLITT (1990, p. 1 83) manifesta a inadequação dessa transposição conceitual,

assinalando que:

"não basta tratar os usuários de serviços públicos como meros

consumidores, ignorando a dimensão da cidadania envolvida. Em que
pesem as contribuições do uso de mecanismos do mercado para o
governo, [ .. ] não se pode fazer uma transposição pura e direta de um
setor para o outro. Em outras palavras, a eficiência e a eficácia não
podem corresponder exatamente aos mesmos valores e significados no
setorpúblico e no setor privado n.

Por conta disto, o autor estabeleceu uma distinção entre as duas visões:
consumidor de serviços públicos e cidadão. Enquanto a relação de consumo é uma
relação de atendimento a demandas individualizadas e desconectadas entre si, a relação
entre o cidadão-usuário dos serviços públicos e os órgãos provedores dos serviços
necessariamente inclui vinculações que ultrapassam os limites do atendimento
 42

individualizado, como 'justiça, representação, participação e igualdade de

oportunidades" (pOLITT, 1 990, p.1 29).

Não é sem motivo, portanto, que a partir do modelo gerencial tenham surgido
novas abordagens que buscam retomar a cidadania como categoria relevante na
prestação de serviços públicos. ABRUCIO (2001 ) indica que a abordagem denominada
Public Service Orientation surge como nova corrente com esta preocupacão, vendo o
usuário dos serviços públicos como cidadão, portanto portador de direitos, não mais
como cliente de serviços providos sob lógica que tentava copiar a lógica de mercado.
Segundo o autor, a Public Service Orientation retoma os temas do republicanismo e
democracia a partir da valorização de conceitos como accountability, transparência,
participação política, eqüidade e justiça, "questões praticamente ausentes" no modelo.
gerencial puro. Também valoriza a participação em nível local e a descentralização, não
somente como meio mais eficiente de prestar serviços, mas como meios mais eficazes
para capacitar os cidadãos para a participação nas decisões públicas (HAMBLETON,
1992, p. 1 1, citado por ABRUCIO, 2001, p. 1 90). Ainda segundo Abrucio, a visão do
cidadão na Public Service Orientation tem uma conotação coletiva, pensando-se a
cidadania como um conjunto de cidadãos portadores de direitos e deveres.

2.1.5 A importância da tecnologia da informação na orientação ao cidadão

Quer seja pela influência das várias produções do modelo gerencial, quer seja
pelo impacto da Public Service Orientation, ou, ainda, pela absorção de conteúdos de
múltiplas fontes nesse campo, a introdução do "foco no cidadão" como categoria central
de organização das ações do Estado influenciou o pensamento em adminístração pública
e a prática de gestores públicos. SOARES (2002) identifica três grandes categorias de
estratégias de intervenção no aparelho de Estado para a adequação das operações às
necessidades e demandas do cidadão-usuário:

• reestruturação da "máquina pública", no sentido de conferir maior agilidade

e qualidade de atendimento;

• controle do desempenho pela implantação de padrões e indicadores de

desempenho para monitoramento da qualidade do serviço público;
 43

• interação e comunicação com o cidadão, em termos de fornecimento de

informações sobre os serviços públicos, participação dos usuários em

processos de avaliação dos serviços e criação de mecanismos de asculta.

Fica evidente que estas três estratégias demandam o emprego de recursos da

tecnologia da informação, não se podendo deixar de dar valor às novas possibilidades

abertas pelo seu desenvolvimento-(FRESNEDA, 1 998) e, mais particularmente, pela
Internet. Autores como HEEKS e DAVIES (1999) e JOIA (2002) identificam uma
indissociabilidade entre os processos de reforma do Estado e a intensificação do uso da
tecnologia da informação pelos governos.

COELHO (2001 a, p. 1 27) vê na expansão dos recursos da tecnologia da

informação a possibilidade de emergência de um "novo paradigma" para a atuação dos

governos na chamada "Era da Informação". O autor (como muitos outros) cede à

tentação da pomposidade do título e de seu apelo mais popular do que científico, uma

vez que a informação e o conhecimento sempre presidiram a ação das sociedades

humanas, desde tempos imemoriais (BURKE e ORNSTEIN, 1 998). Por conta disso, é
dificil dizer que esta é uma era da informação e as outras não o foram. Não é a
informação que caracteriza o movimento histórico em questão, mas talvez a

disponibilidade e velocidade da expansão da tecnologia a ela dedicada, o que exigirá

distanciamento histórico para ser verificado.

A despeito desses arroubos de entusiasmo, entretanto, vale registrar as

perspectivas apontadas pelo autor para o futuro dos governos, como "ideal a ser

atingido":

"os governos funcionam 24 horas por dia, divulgando informações e

prestando serviços de maneira mais rápida, com menores custos e
melhor qualidade, promovendo um controle social mais eficiente,
incrementando o compartilhamento de informações e a integração de
serviços e adotando o uso de transações eletrônicas de forma
abrangente " (COELHO, 2001a, p. 1 27).

Assim como apontado por SOARES (2002), a visão do autor recorre aos
recursos da tecnologia da informação para sua efetivação, especificamente à Internet e à
 44

integração de dados, sistemas e aplicações. Em verdade, em que pese a disseminação do

uso de portais ou websites de órgãos públicos, e resultados bem sucedidos na prestação
de serviços através da Internet, esse quadro ainda está distante de ser completamente
atingido pela administração pública brasileira, e isso não exclui o nível municipal.
Como se constatou na presente pesquisa, fatores extra-tecnológicos têm uma grande
responsabilidade sobre este relativo atraso. A evolução da tecnologia de portais, por sua
vez, também não superou a totalidade dos desafios colocados à materialização dessa
visão.

Depois de haver construído, nesta seção, um quadro referencial do cenário da

administração pública, com destaque para as questões relativas ao atendimento ao
cidadão na prestação de serviços e fornecimento de informações, e mostrado o quanto
as evoluções futuras deste campo dependem dos recursos da tecnologia da informação,
é oportuno estabelecer um quadro referencial do cenário da evolução da tecnologia da
informação, especialmente das tecnologias de Internet e de integração de dados,
sistemas e aplicações à rede mundial. Este é o centro do conteúdo da seção seguinte.
 45

2.2 O Cenário da Tecnologia da Informação

o cenário da Administração Pública, como se pode ver, é fortemente

condicionado pela tecnologia da informação. A orientação do funcionamento dos

governos para o atendimento ao cidadão exige novos processos de trabalho, ampliação

da interação com o cidadão e utilização intensiva de informação. A tecnologia da

informação surge como ferramenta indispensável, o que justifica que se aponte as

principais tendências na sua evolução, em especial no que diz respeito ao uso da

Internet nos processos de negócio e sua integração com os sistemas, bases de dados e

aplicações, o que se apresenta nesta seção.

2.2.1 Tendências gerais da Tecnologia da Informação: integração e convergência

Para se caracterizar as tendências da tecnologia da informação é preciso, além

do tradicional binômio hardware-software, levar em conta os recursos de comunicação

entre computadores, por se constituirem no ponto mais dinâmico de expansão

contemporânea da tecnologia.

As tendências da tecnologia da informação são influenciadas pela perspectiva

de progressivas reduções nos custos unitários de produção de equipamentos,

combinadas ao aumento de sua capacidade. A redução dos custos tem se originado do

�
dominio crescente sobre a tecnologia, especialmente no campo dos microprocessadores,

assunto já suficientemente abordado pela literatura. A expansão do mercado e o

desenvolvimento das tecnologias produtivas têm permitido que ganhos de escala

alimentem a redução de custos. Observa-se que, cada vez mais, os equipamentos

incorporam em seus custos parcelas crescentes de valor intangível, representado pelos

esforços de pesquisa tecnológica empreendidos para o desenvolvimento dos produtos.

Assim, registra-se uma tendência a que o custo de equipamentos passe a ser cada vez

menos relevante no total de investimentos e despesas com a tecnologia da informação. .

Paralelamente à redução de seus custos, os equipamentos sofrem uma grande

expansão de sua capacidade e um aumento de sua portabilidade, permitindo uma

explosão de usos, especialmente naqueles de pequeno porte, além da transformação nas

arquiteturas, possibilitando a combinação do aumento das capacidades das estações de

 46

trabalho com a facilidade de acesso, compartilhamento e processamento remoto de

grandes volumes de informação.

o aumento da capacidade dos equipamentos abre espaço para o incremento do

potencial dos programas, especialmente com o crescimento de aplicações orientadas à

integração de processos de trabalho e o crescimento de aplicações orientadas para

problemas estratégicos e gerenciais. Além dos usos tradicionais de sistemas

transacionais, surgem crescentemente aplicações que procuram responder a demandas

por maior capacidade de análise e suporte a decisões, como a exploração de bases de

dados (data mining, datawarehouses, datamarts, eRM, business inteligence) e a

demanda por integração de sistemas, aplicações e bases de dados, inclusive sobre a

plataforma da Internet. Não se trata de deixar de lado o controle ou a racionalização do

trabalho por meio do computador, tarefas que popularizaram seu uso e justificaram a

sua expansão. Na verdade, este tipo de aplicação já se encontra consolidada e os

desenvolvimentos da tecnologia devem crescentemente integrar as aplicações

transacionais à produção de informações de suporte à decisão.

Outro aspecto importante do desenvolvimento tecnológico em termos de

software é a ampliação das suas capacidades de resolução de problemas, tomando

transparentes para os usuários um número crescente de tarefas, que por meio de

recursos embutidos nas aplicações, quer por meio de agentes de software, capazes de

orientar os usuários --e mesmo decidir em seu nome-- na realização de tarefas

complexas e na busca de informações.

No campo da comunicação e conectividade vislumbram-se os movimentos mais

importantes, abrindo espaço para uma crescente convergência tecnológica. A expansão

da infra-estrutura de comunicações (fibras óticas, conexões de banda larga, satélites

artificiais, backbones) cria condições para a integração de aplicações através da

Internet, com o aumento da capacidade e velocidade de transmissão.

A emergência de potentes recursos de comunicação permite a disseminação de

redes internas e externas às organizações, que se tomam um requisito indispensável para

a operação inclusive de organizações de pequeno porte.

Por outro lado, esse crescimento da conectividade e da dependência das

organizações das redes de computadores leva ao crescimento dos gastos com as

 47

rubricas de custos do entorno da tecnologia da informação como segurança, transmissão

de dados e capacitação de recursos humanos.

Essas características da evolução da base material da tecnologia da informação

expostas acima são decisivas para a compreensão do cenário da tecnologia da

informação, no qual se pode destacar três tendências principais a afetar as organizações

e também a administração pública: a disseminação da Tecnologia da Informação, com a

sua consequente incorporação a todas as dimensões da vida organizacional, o aumento

da conectividade e integração e a convergência de várias tecnologias e dispositivos.

a) Incorporação da Tecnologia da Informação à totalidade das operações das

organizações

A disseminação da Tecnologia da Informação, fato evidente que dispensa

maiores comentários, tem levado a uma popularização do uso dos recursos disponíveis,

com a conseqüente expansão do número de trabalhadores qualificados para usos

básicos. Essa ampliação do uso beneficia-se da redução de custos unitários verificada

ao longo do tempo e na ampliação de capacidades de velocidade, processamento e

armazenamento. Segundo ALBERTIN (2000, p. 9):

"As mudanças tecnológicas nas indústrias de computadores e de

telecomunicações têm aumentado as economias de escala e de escopo, e
têm tido um profundo impacto no foncionamento das empresas. "

o mesmo autor destaca que essas econornías de escala e de escopo perrnítiram

um novo patamar de manípulação de informações, inclusive sob condições de dispersão

geográfica, em um contexto de declínio dos custos de processamento que toma

descrescentes os custos unitários médios de transações,das empresas.

DERTOUZOS (1997), por sua vez aponta o desenvolvimento de interfaces

como um espaço de grandes inovações no uso da tecnologia da informação, com

redução do nível de mediação exigido para a utilização de recursos da tecnologia. Essa

simplificação do uso amplia a base de usuários e gera novas ofertas de serviços.

o processo de dissernínação da Tecnologia da Informação atingiu também os

governos locais. Segundo FINQUELIEVICH (1995, p. 107), são três as mais relevantes
 48

motivações que contribuíram para a disseminação da Tecnologia da Informação nas

administrações municipais:

• diminuição do tamanho e portabilidade dos equipamentos de informática,

que os tomaram menos elitistas, possibilitando a descentralização do uso
e agilidade no tempo de resposta;

• a convergência de tecnologias através da informática e comunicação,

culminando em equipamentos de uso múltiplo; e

• a diminuição dos custos da informatização, acompanhada da evolução

tecnológica.

Os fatores objetivos apresentados acima têm permitido a incorporação pela

sociedade do paradigma da informatização, ou seja, cada vez mais o uso da Tecnologia
da Informação é assumido como elemento fundamental para o funcionamento da
sociedade e da administração pública, materializando-se, segundo AFONSO (2002:3)
no surgimento de uma

"demanda por fortes inversões em novas tecnologias de informação e

comunicação, mais abrangente do que apenas usar a Internet, ainda que
este seja o epicentro ".

Entretanto, deve-se salientar que esse processo de incorporação de um

paradigma de uso da tecnologia da informação pela sociedade muitas vezes é tratado
pela imprensa, por publicações não acadêmicas e por outros formadores de opinião de
forma excessivamente otimista. CRANE & BODIE (1996) assinalam que as
transformações organizacionais acarretadas pela Tecnologia da Informação muitas
vezes são imprevisíveis e até mesmo contraditórias. ALBERTIN (2000) destaca que a
utilização da Tecnologia da Informação em si não garante a consecução dos objetivos
organizacionais, que podem ser sim beneficiados pela sua aplicação estratégica e
sintonizada a estes. Em outro sentido, DINIZ (1997: 1 1 1), aponta os riscos do
"consumismo tecnológico". Já MEHTA e DARIER (1998, p. 1 1 5) sustentam que a
Internet é elitista e excludente, podendo ser vista como um instrumento de "colonização
eletrônica" que ameaça a segurança dos Estados e a privacidade dos indivíduos.
 49

b) Aumento da conectividade e integração

A tendência ao aumento da conectividade e integração tem criado condições

para a transformação das práticas de trabalho nos organismos públicos, em função da
ampliação da capacidade e velocidade de transmissão de dados, do crescimento do uso
de ferramentas de trabalho em grupo e das possibilidades de integração de sistemas.
MADNICK, já em 1 991, apontava para o fato de que a evolução da Tecnologia da
Informação conduz a uma elevada conectividade, o que possibilita novas formas de
relacionamento inter-organizacional e novos padrões de desempenho baseados na
conectividade gerada pela processo de redução de custos e aumento de produtividade da
Tecnologia da Informação, em combinação com a emergência de novos recursos, como
a maior acessibilidade a bases de dados, a transformação das interfaces de trabalho ser
humano-máquina e a constituição de potentes redes de comunicação, defmidas por
ALBERTIN (2000:45):

"Uma rede de comunicação é um sistema de unidades de

processamento independentes compartilhando recursos de hardware,
software e dados para uma comunidade de usuários. "

o aumento da conectividade possui efeito radical sobre o desenho de processos

de trabalho e a forma como as organizações interagem com seu meio. MALONE,
YATES & BENJAMIN (1987)" previram que o crescimento da interconexão entre os
sistemas e organizações não produziria simplesmente incrementos de velocidade e
eficiência sobre os fenômenos conhecidos, mas geraria transformações fundamentais no
fluxo de bens e serviços. De fato, a integração de processos de trabalho possibilitada
pela integração de sistemas e bases de dados, especialmente sobre a plataforma da
Internet, extrapola a integração interna à organização e atinge a integração externa entre
organizações diferentes diferentes, modificando as relações entre as organizações e
entre elas e seus clientes.

Com a expansão das redes e da interconexão de computadores e dessa mesma

integração de sistemas, novos padrões de interatividade com usuários têm sido obtidos.

! Citado por ALBERTIN (2000, p. 13).

 50

Com a utilização de transações digitais, substituindo antigas formas de funcionamento

de processos e funções da administração pública, tornou-se possível a realização
remota de atividades ligadas ao relacionamento com clientes, usuários de serviços,
contribuintes e fornecedores.

c) Convergência tecnológica

A chamada convergência tecnológica é uma tendência derivada do aumento da

conectividade e da expansão das capacidades da Tecnologia da Informação. Com a
popularização da Internet (ou, melhor dizendo, com a consolidação do protocolo
TCP/IP2 e sucessores) ampliaram-se as possibilidades de intercomunicação,
interatividade com usuários e de processamento remoto.

Ao mesmo tempo, o desenvolvimento da tecnologia permite a digitalização de

virtualmente todas as informações, o que conduz à integração de diversos dispositivos
(telefones fixos e portáteis, televisores, pagers e dispositivos eletrônicos inseridos em
aparelhos domésticos, computadores portáteis e de mão, coletores de dados, máquinas,
computadores de bordo de automóveis ou outros dispositivos conectáveis à internet).
No campo da administração pública ainda não se observam materizalizações
significativas desta tendência. Entretanto, pode-se divisar mudanças nos processos de
trabalho que envolvem coleta e transmissão de dados e no fornecimento de informações
aos cidadãos. Com o desenvolvimento da tecnologia de comunicação sem fio (wireless),
supõe-se que devam expandir-se novas formas de conexão a sistemas de informação
públicos e mesmo a sistemas transacionais dos governos .

2.2.2 Internet como integradora das tendências de evolução da Tecnologia da

Informação

Dentre as tecnologias da informação, sem dúvida a Internet é a que mais se tem

destacado nos anos recentes. A expansão do padrão estabelecido pela Internet como

2 TCPIIP é a sigla em inglês para Transmission Control Pr% col/In/erne/ Pr% col. AFONSO (2000:6)
defme o TCPIIP como mn "conjunto de protocolos universal de transporte e encapsulamento de dados da
Internet". Com a evolução da Internet, os protocolos e os recursos de transmissão de dados e integração
de aplicações ganham importãncia e complexidade, como será visto adiante.
 51

referência para ambientes intermediados por computadores (ALBERTIN, p. 45) implica

a extensão de sua utilização em diversos novos campos e o florecimento de novas
aplicações.

A Internet constitui um ambiente mediado por computador que combina

diversos recursos que podem ser utilizados separadamente ou de maneira integrada. O
correio eletrônico oferece uma forma de comunicação interpessoal ágil e barata; quando
utilizado com recursos de comunicação em grupo, como listas de discussão, possibilita
o acesso a um público dirigido em uma área específica de interesse; também é possível
realizar transferências de arquivos em qualquer formato, incluindo bancos de dados,
documentos texto, documentos gerados por aplicativos, imagens, sons etc.; os chats
oferecem a facilidade de comunicação imediata computador a computador ou mesmo a
discussão simultânea; a tecnologia de hipertexto desenvolvida a partir dos sucessores
do Mosaic permite a utilização combinada de aplicações com formato baseado no
conceito de hipertexto, com apresentação de imagens, textos, som, animações,
formulários, execução remota de programas, acesso a bancos de dados, publicações
online.

ALBERTIN (2001 :45) considera que, sendo a Internet uma infra-estrutura

digital pública e compartilhada, permite não só fácil e livre acesso, como também que
os custos de distribuição de serviços sejam ser reduzidos.

A Internet veio fumar-se como elemento fundamental dessa tendência de

aumento da conectividade. ALBERTIN (2000:45) a define como:

"uma rede composta por uma série de redes do tipo local, regional,
nacional e internacional conectadas, utilizando um protocolo do tipo
TCPI/P, que permite a interoperabilidade de ambientes com
equipamentos multi-plataformas e multi-fornecedores. "
 52

A disseminação da Internet, especialmente a partir do vertiginoso crescimento

das aplicações baseadas na World Wide Web �, foi percebida como portadora

de diversos beneficios para as organizações, como a redução de custos e despesas,

aumento de produtividade, oportunidade de divulgar e melhorar a sua imagem

institucional e de aumentar a interatividade com seu público alvo através da realização

de transações virtuais. Segundo MOULES (1997), a realização de transações virtuais

tem como principais potencialidades a possibilidade de redução de custos e preços, em

termos de economia em instalações, economia em estoques e economia em pessoal e a

redução da pressão sobre unidades de atendimento a clientes. Para o mesmo autor, a

Internet pode construir relações individualizadas com clientes, baseadas no

atendimento de necessidades particulares, inclusive pela prestação de serviços com

acompanhamento do processo por via eletrônica. Por suas características, a

conveniência para os clientes tende a firmar-se o valor central das transações virtuais

possibilitadas pela ampliação dos recursos de conectividade.

o uso da tecnologia baseada no protocolo TCPIIP e seus sucessores não se

restringe, entretanto, à relação entre as organizações e seu ambiente externo. Com o

desenvolvimento da Internet, abriu-se também caminho para o desenvolvimento de

redes corporativas internas, utilizando a mesma tecnologia, barata e já bastante

disseminada,. Essa rede interna é chamada Intranet.

A Intranet traz beneficios que vão além da simplificação e melhoria da qualidade

da troca de correspondência interna. Utilizando-se o padrão de desenvolvimento e

acesso a websites, permite ampliar o acesso a informações dentro da organização,

inclusive através da informações não estruturadas. Um volume muito grande de

informações, oriundas de vários sistemas, pode ser disponibilizado. Com a emergência

das tecnologias de portais e o aumento da capacidade de conexão e transmissão de

dados, as intranet crescentemente passaram a utilizar a própria Internet como plataforma

e os portais passaram a combinar aplicações de intranet e aplicações para público mais

amplo, como será visto adiante.

ll! A World Wide Web caracteriza-se por utilizar-se de uma interface gráfica que permite uma utilização
intuitiva por parte de seus usuários. Ao mesmo tempo, trata-se de um suporte digital multimídia,
incorporando sons, imagens, textos e gráficos.
 53

Por conta dessas características pode-se afirmar, ainda com ALBERTIN (2000),
que:

"A Internet é a grande facilitadora, ou melhor, é considerada como um

ambiente em rede, base e viabilizador da integração dos outros vários
ambientes ( .) ALBERTIN (2000, P. 45).
"

Desde seu aparecimento, a Internet despontou como possibilidade de novos

beneficios para as organizações como:

• redução de custos e despesas;

• aumento de produtividade;

• aumentar capacidade de vendas e relacionamento com clientes;

• divulgar e melhorar a sua imagem institucional ;

• estabelecer contato com a tecnologia; e

• aumentar a interatividade com seu público alvo.

De fato, os desenvolvimentos das aplicações de tecnologia da informação

baseadas na Internet buscaram, a partir da segunda metade da década de 1 990, orientar­
se para a materialização desses beneficios. Entretanto, a realização desse conjunto de
possibilidades depende de crescentes capacidades de integração de sistemas. Segundo
COELHO (2001b), a expansão da prestação de serviços na Internet traz novas
dificuldades para as organizações, como a compatibilização de equipamentos e
programas e a incorporação de novos dispositivos além dos computadores (telefones
fixos e portáteis, televisores, pagers e dispositivos eletrônicos inseridos em aparelhos
domésticos, computadores portáteis e de mão, máquinas, computadores de bordo de
automóveis ou outros conectáveis à internet), que deverão assumir um papel mais
importante no acesso à Internet nos próximos anos.
 54

2.2.2.1 A integração de aplicações baseadas na Internet com sistemas e dados pré­

existentes

MURPHY e STOYANOVA (2002) afIrmam que a evolução da Internet levou a

uma crescente complexidade, com múltiplas aplicações, plataformas, bases de dados e
origens de dados. Nos ambientes de uso intensivo da Internet, as demandas expandem­
se para a universalização do acesso a serviços e informações através da Internet, o
atendimento à demanda por maiores volumes de dados e maior qualidade de
informação e à exigência de menores tempos para recuperação da informação.

Neste quadro, é inevitável a necessidade de compatibilização dos recursos e

ambientes, uma vez que a proliferação de novas aplicações da tecnologia da informação
não se vê acompanhada na mesma velocidade pela capacitação dos recursos humanos,
além de levar à superposição de tecnologias por conta da velocidade da inovação.

Ao caminhar para uma utilização mais intensiva da Internet na realização de

suas atividades-fIm e atividades-meio, as organizações enfrentam o problema de
incorporar à lógica de funcionamento os heterogêneos recursos tecnológicos já
existentes, inclusive aqueles sistemas desenvolvidos para dar suporte a transações
inicialmente não realizadas através da Internet (legacy systems), como aqueles baseados
em COBOL, C ou assembler, ou as aplicações mais recentes, desenvolvidas para a
Internet, mas sem aprofundamento em termos de integração com outros sistemas (web
legacy), como aplicações em Java e XML (ULRICH, 2000).

A rapidez da obsolescência das aplicações é, em muitos casos, antieconômica.

TOMKINS e MICHAEL (2002) apontam a importância do reaproveitamento de
tecnologias, aplicações e bases de dados existentes (legacy artifacts e legacy models), e
da reutilização de componentes para a integração entre sistemas, com ganhos de
agilidade e custos.

Os principais sistemas e bases de dados de uma organização signifIcam

investimentos de grande monta, realizados ao longo de vários anos, nos quais esses
recursos foram sendo aperfeiçoados, incorporando as definições necessárias ao
funcionamento do negócio. O abandono de sistemas e bases de dados existentes
implica custos volumosos de substituição, sendo mais indicada a busca de alternativas
para sua reutilização.
 55

DONEGAN (2002) aponta a necessidade de reconhecer como ativos intelectuais

da organização as informações existentes em seus múltiplos sistemas e bases de dados.

Para isso, aponta como necessárias ferramentas de integração e gerenciamento do seu

conteúdo, de maneira abrangente e escalável, valendo-se de arquiteturas abertas e com

possibilidades de fácil agregação de novas funcionalidades.

ULRICH (2002) destaca duas ondas alternativas dominantes no processo de

integração entre legacy data, legacy applications e aplicações baseadas na Internet

(web-based applications): middleware e tecnologias semi-invasivas.

A tecnologia middleware baseia-se na ligação entre a interface do website e os

sistemas existentes na organização. Do ponto de vista do usuário, a transação se efetiva

através do website, mas o middleware se encarrega de iniciar o processo ligando a

transação aos outros processos da organização em seu processamento normal,

eventualmente usando até mesmo processamento por lotes (batch).

As tecnologias semi-invasivas são ferramentas que permitem a migração de telas

de legacy systems para websites e possibilitam a esses sistemas ter acesso a essas telas.

Embora esta forma de integração seja mais aconselhável que a tecnologia de

middleware, permanecem incompatibilidades entre os requisitos dos ambientes

baseados na Internet e as características técnicas dos sistemas pré-existentes.

Como conseqüência da utilização dessas tecnologias, ULRICH (2002) aponta a

proliferação de sistemas hfbridos, utilizando parcialmente novas e antigas tecnologias, e

incapazes de atender as necessidades da efetiva utilização da Internet pelas

organizações. Por conta disso, o autor destaca a necessidade de desenvolvimento de

novas tecnologias com maior poder de extração, transformação e reutilização de dados e

aplicações já existentes para migração para uma arquitetura já efetivamente

direcionada para a Internet.

2.2.3 De Websites a Portais: tendências para evolução da prestação de serviços

na Internet

A redefinição da infra-estrutura de aplicações de tecnologia da informação em

função do desenvolvimento das tecnologias voltadas à Internet é um desafio crítico para

as organizações (MURPHY, 2002).

 56

MACNEIL (2002) sustenta que a utilização da Internet exige que as aplicações

sejam baseadas em arquiteturas abertas e crescentemente transacionais, portáteis,

distribuídas, multi-tarefa, escaláveis, seguras e dotadas de recursos de personalização.

Esta tendência supõe o desenvolvimento de tecnologias voltadas a suporte de processos

específicos do negócio e extração de dados das bases de dados existentes.

Os desenvolvimentos iniciais de websites concentraram-se nas interfaces

adotadas. Com a evolução tecnológica, o foco desviou-se da forma para o conteúdo e

para as formas de acesso. A arquítetura das aplicações de comércio eletrônico e governo

eletrônico passou a se fundar em coleções de serviços e aplicações oriundos de diversos

sistemas de informação e outras fontes da organização, tomados disponiveis através de

um portal que promove a integração (YOCKELSON, 2002).

Portais podem ser entendidos como ambientes que tornam disponiveis

informações e serviços contextualmente relevantes para um indivíduo, sendo este um

cliente, usuário, um empregado ou parceiro da organização (YOCKELSON, 2002).

Com isso, a grande tendência na prestação de serviços através da Internet é a de

expansão da utilização de portais que agregam informações e funcionalidades, atuando

como uma ferramenta de unificação de provimento de serviços sob recursos de controle

de acessos de usuários, personalização e interface comum (MANGULIUS, 2002). Com

isso, as organizações passam a oferecer seus serviços através de um ponto único de

acesso remoto, disponivel ininterruptamente e prestando serviços através de auto­

atendimento .

Ao mesmo tempo, a estruturação e configuração das páginas de um portal

tomou-se muito mais fácil em relação aos primeiros websites. Com' a utilização de

ferramentas de construção de templates, é possível criar com facilidade visualizações

automáticas (workplaces) distintas em termos de aparência e estrutura de navegação,
em função das especificidades dos públicos e aplicações. Cada workplace organiza os
componentes (porflefs) disponiveis para o usuário em uma única tela.

RAMPRASAD (2002) apresenta a evolução dos portais em duas "gerações". A

primeira geração superou os websites isolados ao agregar conteúdos de diferentes

origens (ou unidades organizacionais), estabelecendo o princípio do controle

centralizado sobre conteúdo descentralizado. Caracterizou-se pelo oferecimento de

 57

conteúdos genéricos (notícias, eventos, infonnações padronizadas), correio eletrônico e

recursos de busca. Já a segunda geração caracteriza-se pela focalização dos grupos de

usuários e nos processos de negócio e pelo acesso a conteúdos vinculados a aplicações

(tanto aplicações desenvolvidas especificamente para a Internet como aquelas

desenvolvidas para outros ambientes), permitindo o acesso personalizado a transações e

aplicações .

As principais tendências para o desenvolvimento de portais, segundo CA

(2002a) são:

• centralização do acesso: um portal deve ser entendido como um recurso que

funciona como ponto único de acesso na web a todas as aplicações e

infonnações necessárias aos usuários, incluindo: Web Services, Websites,

aplicações e documentos;

• flexibilidade de acesso: o acesso e a utilização de um portal pelos seus

usuários deve se dar de fonna flexível, o que significa que diferentes

dispositivos podem permitir o acesso (computadores pessoais,

computadores de mão, telefones celulares) como também o acesso deve ser

personalizado em tennos de apresentação e funcionalidades disponiveis, o

que requer recursos de reconhecimento, classificação e autenticação de

usuários; e

• estruturação em canais: apesar de incorporarem múltiplas aplicações,

muitas vezes operadas por diferentes unidades de uma mesma organização,

a estruturação dos portais crescentemente se orienta pela criação de canais,

agrupamentos lógicos de infonnação e aplicações destinados a atender

categorias de necessidades dos usuários, em substituição ao critério

departamental, que reduz o portal a uma soma de websites isolados.

o desafio para a construção de ambientes baseados em portais centra-se,

portanto, na automação dos processos de extração de infonnação para permitir a

personalização dos serviços, de fonna que a partir da infonnação os usuários possam

realizar transações mais rapidamente. A personalização deve levar em conta não só o

 58

conteúdo, mas também segurança, processos de negócio, permissões, interface e

reconhecimento de perfis de usuários (YOCKELSON, 2002).

Com o desenvolvimento da tecnologia de portais, outros requisitos tomam-se

importantes. BROWN et a!. (2002) destacam entre as caracterísitcas mais importantes

para o desempenho de um portal: facilidade de acesso; recursos de busca;

personalização; segurança; interatiyidade; integração de aplicações e integração de

dados.

BROWN et ai. (2002) justificam a necessidade de portais para organizações

cujos negócios sejam compostos de múltiplos serviços e tarefas, utilizando sistemas

distintos para seu processamento. Também apontam os portais como soluções para

organizações cujos usuários dos websites tenham que buscar informações e serviços em

um grande repertório, o que toma muito tempo para localização do que se deseja. Além

disso, permitem um melhor e mais simplificado gerenciamento tanto dos conteúdos

estruturados como dos não-estruturados. Nesse sentido, combinam vantagens em termos

de eficiência e eficácia da utilização da Internet.

BARRY (2002) aponta como fatores-chave do sucesso da implementação dos

portais a facilidade de implementação, a flexibilidade de uso através da alta capacidade

de personalização, a utilização de componentes padronizados e a arquitetura aberta

voltada à integração. YOCKELSON (2002) aponta a integração de dados e aplicações

como o principal ponto de atenção para o planejamento estratégico e implementações de

portais.

Os portais são normalmente classificados em quatro categorias, de acordo com

seus usuários: empregados, outras organizações ou consumidores. Comumente essas

categorias são denominadas Business to Employees (E2E), Business to Business (E2B)

e Business to Consumer (E2C), respectivamente, além dos portais que combinam mais

de uma dessas categorias. Segundo CA (2002b) os portais voltados aos empregados

(B2E) são os de utilização mais intensa. Os portais para relacionamento com outras

organizações (B2B) tem uma utilização menos intensa que os anteriores, e os portais

voltados aos consumidores (B2C) são os de uso mais leve, em termos de utilização por

usuário/hora.
 59

Para YOCKELSON (2002), esta separação entre categorias de usuários é devida

ao foco do negócio, não à tecnologia, e deve ser substituída por um processo de

convergência tendo como resultado uma única interface personalizável, com predomínio

dos portais multi-uso.

RAMPRASAD (2002) classifica os portais defrnidos como de segunda geração

em três tipos:

• portaís informacionais: são aqueles voltados principalmente ao

fornecimento de informações, tanto genéricas quanto personalizadas;

• portais transacionais: destinados ao processamento de transações

vinculadas aos processos de negócio das organizações; e

• portais colaborativos: voltados à realização de atividades colaborativas

envolvendo distintos parceiros.

o mesmo raciocínio de YOCKELSON (2002), quanto à necessidade de

flexibilizar a categorização dos portais por público, pode ser aplicado também a esta

categorização. Na verdade, os tipos de portaís de RAMPRASAD (2002) não podem ser

vistos como isolados. Especialmente para organizações complexas, cujos negócios

sejam compostos de múltiplos serviços e tarefas, é mais conveniente tomar essa

tipologia não como uma classificação rígida dos tipos de portais, mas como uma

tipologia de funções dos portais. Partindo dessa conceituação, pode-se, portanto,

identificar essas funções como elementos constitutivos dos portaís, singularmente

combinados entre si em função das especificidades de cada organização.

Assim, combinando as duas tipologias temos as seguintes classificações de

funções dos portaís:

 60

Tabela 2.2 Tipologia de funções dos portais

-

APLICAÇÕES

PÚBLICO INFORMACIONAIS TRANSACIONAIS COLABORATIVAS

Usuários [mais, Disseminação de Operações de Interação entre

cidadãos, informações prestação de organizações e

consumidores genéricas. serviços e comércio público-alvo.

(B2C)ll. Acesso a bases de eletrônico.

dados.

Empregados (B2E). Treinamento básico. Processos internos. Trabalho em gmpos

Base de remotos.

conhecimento Grupos de

compartilhadas. aprendizagem.

Acesso a bases de

dados.

Parceiros de Disseminação de Transações Projetos

negócios (B2B). informações eletrônicas. compartilhados.

genéricas. Integração de Intercâmbio de

Base de sistemas inter- informações.

conhecimento organizacionais.

compartilhadas.

11 As siglas correspondem, respectivamente, aos termos ingleses Business to Consumers, Business to

Employees, Business to Business. Foram apresentadas por serem bastante freqüentes na literatura,
inclusive naquela escrita em português.
 61

2.2.4 A construção das bases tecnológicas da evolução dos portais: desafios

tecnológicos e disputas por mercado

2.2.4.1 Portlels

MARGULIUS (2002) vê nos portais a tendência para se consolidarem como

principal ponto de encontro entre aplicações, conteúdo e processos de negócio. Com

isto, tem-se que os principais desafios em termos de integração de tecnologias e

sistemas de informações materializam-se em desafios para o desenvolvimento dos

portais. O autor dá conta de que esses desafios apresentam-se não somente sob a forma
de evolução tecnológica, mas também de disputa entre abordagens e tecnologias. Essa

disputa tecnológica não tem aspectos somente técnicos, mas também é uma disputa por

mercado travada pelas empresas fornecedoras de soluções baseadas nessas tecnologias,

que direcionam seus esforços de pesquisa e desenvolvimento em função de suas

estratégias de negócio. O mesmo autor aponta que o estabelecimento de padrões

realmente abertos levaria à transformação dos produtos dessas companhias em

commodities, permitindo a entrada de novos competidores em seu mercado.

Evidentemente, esta subordinação do desenvolvimento tecnológico a interesses

econômicos não é um fenômeno inédito no desenvolvimento tecnológico em geral, e

muito menos no desenvolvimento da tecnologia da informação.

Uma das tecnologias de maior importância para o desenvolvimento de portais é

a utilização de portlets. Portlets são componentes padronizáveis que aparecem como

pequenas janelas nas páginas dos portais , conectando os usuários a aplicações, e têm

papel decisivo na personalização dos serviços e informações ofertados. Funcionam

como elementos básicos dos portais, incorporando ampla variedade de conteúdos,

podendo ser manipulados pelos usuários com facilidade. São estruturados como objetos

modulares que podem ser adicionados ao portal como componentes autônomos,

contendo informações ou aplicações, desde as mais simples, como um documento de

texto, até portlets de conteúdo dinâmico, como dispositivos de acesso a aplicações

 62

integradas como ERP ou CRM, passando por vídeo, áudio e lIllagens, captura de
metadados, correio eletrônico, workflow e busca.

o desenvolvimento de portlets encontra como principal desafio a criação de

condições técnicas para a interoperabilidade de portlets entre si e com outros recursos
como aplicações de gerenciamento de relacionamento com clientes (CRM), sistemas
integrados de gestão e portal frameworks, por sua vez também freqüentemente
incompatíveis entre si ou entre produtos da mesma categoria com fornecedores
diferentes. No caso de portal frameworks, por exemplo, é importante notar que cada
fornecedor dispõe de seus próprios portlets e padrões, o que compromete a
interoperabilidade entre eles (MARGULIUS, 2002). Esta característica do mercado
fornecedor de tecnologia para portais leva a um contexto de altos custos de
desenvolvimento de portlets sob tecnologia proprietária o que, por sua vez, cria uma
pressão pelo desenvolvimento de padrões abertos, que devem popularizar-se nos
próximos anos (COELHO, 2001b).

2.2.4.2 Web Services e e-Services

Para solucionar os problemas de integração de aplicações e dados em um

contexto de crescimento da importância da operação de portais, segundo COELHO
(200Ib), "muitas das empresas de software estão a propor uma nova arquitectura
tecnológica baseada em XML a que chamam de e-Services, que tem como objectivo
normalizar e facilitar a troca de informação entre os diversos sistemas através da
Internet" .

A tecnologia de e-Services baseia-se no deenvolvimento do conceito de Web

Services. Sob este rótulo são classificados objetos de software que podem se acoplar na
Internet usando protocolos para executar funções ou processos, produzindo serviços
durante o seu uso (on-the-jly), por conta do emprego de componentes reutilizáveis
padronizados (DIFFUSE PROJECT, 2002).

Os Web Services/e-Services constituem um padrão de aplicações para ambientes

Internet que podem interagir dinamicamente com outras aplicações baseadas na
Internet. As bases tecnológicas dos Web Services/e-Services em grande parte se valem
da combinação de vários recursos tecnológicos:
 63

• XML (Extensible Markup Language): a linguagem XML pennite a

descrição e manipulação de dados, assim como sua distribuição em diversos

tipos de dispositivos e plataformas Internet; por suas caracteristicas de

padrão aberto, esta tecnologia funciona como interface para múltiplas

aplicações e serviços de múltiplas especificações com independência de

plataforma (KLUG, 2002);

• SOAP (Simple Object Access Protocol): protocolo que pennite o

encapsulamento de informações de modo a assegurar interoperabilidade em

plataformas Java e .NET;

• WSDL (Web Services Description Language): linguagem em que são

escritos os componentes dos Web Services, caracterizando-se como uma

descritora de interfaces e funções dos serviços invocados através do

protocolo SOAP; e

• UDDI (Universal Description, Discovery & Integration): sistema de

consulta de meta-dados que funciona como um diretório de web services,

permitindo a sua localização por sistemas de busca universal.

A utilização dessa tecnologia pennite o estabelecimento de ambientes voltados à

constituição de relacionamentos eletrônicos dinâmicos, baseados em componentes que

são unidades lógicas e de dados que podem ser agregadas a aplicações (ULRICH,

2001). Assim, as ferramentas Web Services/e-Services pennitem que se decomponha

aplicações em componentes modulares reutilizáveis de fácil integração. Ao funcionar

como padrões para conectar componentes de aplicações que operam remotamente, de

maneira independente de quais plataformas sejam utilizadas, possibilitam que usuários

tenham acesso a aplicações e serviços de distintas formas e com distintos dispositivos

(MURPHY, 2002). Com isso, permitem que, a partir da identificação dos pontos de

interface entre organizações, sistemas e clientes, os sistemas de informação sejam

acessados e utilizados a partir da Internet de forma a realizarem-se transações

inteiramente em base virtual (MURPHY e STOYANOVA, 2002), inclusive interligadas

automaticamente, sem necessidade de ações dos usuários ao longo do processo. Trata­

se, na verdade, da substituição da automação de tarefas pela automação de processos

 64

completos, mesmo que as etapas dos processos estejam em diferentes websites (daí a

importância de portais integradores), o que pode até mesmo não ser percebido pelo

usuário, visto que obtém o produto final do processo, a despeito de quais tarefas tenham

sido cumpridas para seu fornecimento.

COELHO (2001b) aponta que os beneficios dessas novas tecnologias abarcam a

redução de tempos e custos, a facilidade de integração de aplicações e dados e,

principalmente, uma expressiva mudança do padrão de prestação de serviços através da

Internet, por conta da flexibilidade de utilização proporcionada por novos níveis de

integração de sistemas. Esta flexibilidade materializa-se na automatização de

procedimentos em geral, oferecidos independentemente em um mesmo portal ou em

distintos portais ou websites. As aplicações passam a se assentar "sobre composições de

serviços, encontrados e efectuados dinamicamente durante a execução, aquilo a que

chamamos a integração de serviços 'just-in-time ' '', de acordo com um dirigente da

IBM:l1

Outra companhia atuante na área de Tecnologia da Informação, a HP, defende

que os e-Services trazem como vantagens o fato de serem "acopláveis", padronizados e

modulares, permitindo a realização de várias transações de um único processo e a

incorporação de outros dispositivos além dos microcomputadores. Os e-Services

trafegam sobre uma infra-estrutura sempre disponível, e são disponibilizados de forma

simples e personalizada.ll

DIFFUSE PROJECT (2002) aponta quatro consequências principais da

disseminação da tecnologia de e-Services:

• software pode ser utilizado e remunerado como um fluxo, ao invés de

pacotes;

II Cf. entrevista de Manuel Guerrero à Revista Redes, Portugal, junho de 200 1 . Disponível em
http://w.xl.pt/red/060I/aOI-02-00.shtml. Consultado em 3 de janeiro de 2003 .

.Ll Cf. http://www.hp.com.hr/e-services; consultado em 3 de janeiro de 2003.

 65

• toma-se possível obter interoperabilidade automática ad hoc entre

aplicações;

• serviços podem ser completamente descentralizados e distribuídos pela

Internet e acessados por distintos dispositivos; e

• redução dos custos e obstáculos de integração de sistemas, permitindo a

focalização no atendimento às tarefas críticas da prestação de serviços.

A proliferação de soluções pontuais ou específicas aumenta os custos de

desenvolvimento e manutenção de sistemas. A orientação para Web Services supera a
prestação de serviços pontuais através da Internet, muitas vezes por distintas unidades
da mesma organização sem que haja comunicação entre eles, daí seu impacto na
configuração de portaís. A provisão de Web Services é entendida como uma iniciativa
que atravessa a organização (ULRlCH, 2001), pela definição de padrões e integração de
dados e aplicações, gerando novos padrões de operação baseados na agregação de
sistemas com altos padrões de consistência, segurança e desempenho, escalabilidade,
capacidade de personalização e visualização e integração de recursos existentes (legacy
integration). Por conta de suas características, permite que os custos de integração
sejam reduzidos, tanto por conta de se basear em uma arquitetura simplificada como por
utilizar padrões e componentes reutilizáveis, com ganhos de escala nos custos de
desenvolvimento e manutenção. Ao mesmo tempo, a padronização de componentes
reduz tempos de desenvolvimento de novas aplicações e toma-as maís confiáveis
(ULRlCH, 2001).

As vantagens apontadas, entretanto, não podem ser absolutizadas. ULRlCH

(2001 ) considera que a consolidação deste tipo de padrão levará vários anos, uma vez
que evolução dos recursos de tecnologia da informação baseia-se no desenvolvimento
"artesanal" de aplicações desde seu Início, e que há necessidade de estabelecimento de
novos padrões de arquitetura, além da migração [mal do conjunto de legacy
applications para essa nova arquitetura. Da mesma forma, LI et aI. (2002) advertem
que, apesar da evolução da tecnologia no sentido da constituição de uma plataforma
para realização de negócios e provisão de serviços eletrônicos, ainda não se
materializou completamente uma infra-estrutura para plataformas de e-services
realmente interoperáveis e integradas.
 66

2.2.5 Novas tecnologias e novos focos de avaliação

A primeira grande mudança na WWW foi a transição das páginas estáticas,

características dos tempos pioneiros, para a utilização de bancos de dados, com o

aparecimento de recursos dinâmicos de oferta de conteúdos e de personalização. Com

isso, a utilização da Internet para fins de prestação de serviços recebeu um grande

impulso, ao mesmo tempo que novos padrões de uso puderam emergir, com a

disseminação do comércio eletrônico, primeiras aplicações de governo eletrônico e

inicio da utilização de portais (DIFFUSE PROJECT, 2002). Do ponto de vista da

avaliação do uso de portais, passou-se do foco nas características técnicas da interface

para a adequação aos usuários e clientes. Vista como um novo meio de realização de

negócios a ser explorado, o foco de marketing (especialmente distribuição e

planejamento de marketing) dominou a visão de avaliação.

Com as tecnologias de portais, portlets e e-services/Web Services, a evolução da

Internet manifesta uma clara tendência de mudança da orientação, passando de uma

integração baseada nos dados para uma integração baseada nos serviços (LINTHICUM,

2001). Já não se trata de dominio de um novo canal de distribuição, mas de novas

maneiras de estruturação dos processos organizacionais a partir da Internet. O foco

precisa ser modificado, tornar-se abrangente e dar mais peso para a estratégia

organizacional, dando maior destaque à eficácia e aos resultados das operações.

o cenário da administração pública aponta a importância da tecnologia da

informação para a efetivação da orientação ao cidadão e melhoria do atendimento ao
cidadão, com consequentes ganhos de eficácia e eficiência para os órgãos públicos.
Por conta da importancia da tecnologia da informação nesse processo, esta seção
apresentou as principais tendências componentes da sua evolução recente,
especialmente em termos de tecnologia de Internet e sua integração com sistemas, bases
de dados e aplicações. A seção seguinte complementa esta, ao apontar os principais
aspectos do chamado da utilização de ambientes mediados por computador,

especialmente da Internet, no atendimento ao cidadão. Discute-se, também, o conceito

de governo eletrônico, caudatário destas tendências.

 67

2.3 A expansão do uso da Internet pelo setor público e o governo

eletrônico

Nesta seção, são abordados os principais aspectos referentes à expansão do uso

da tecnologia da infonnação e da Internet pelo setor público. O conceito de governo

eletrônico é apresentado e discutido em tennos gerais, focalizando especialmente o

nível munícipal, objeto do presente estudo.

A combinação do conjunto de tendências da tecnologia e da mudança de

paradigmas da Administração Pública, apresentados nos tópicos anteriores, traz

impactos diretos sobre a atuação dos governos. Há uma tendência de ampliação das

demandas apresentadas pela sociedade aos governos e de aumento do padrão de

exigência e expectativa quanto à qualidade dos serviços. Com o surgimento de novos

métodos de produção dos serviços, novas fonnas de organízação e novos serviços

surgem condições para efetivo crescimento da eficiência e da eficácia das ações

governamentais (COELHO (2001 , p. 1 1 1 )

HEEKS e DAVIES (1 999) destacam que a eclosão dessa diversidade de novos

recursos possibilita transfonnações profundas nas práticas de governo. Esses novos

patamares potenciais de eficiência vêm ao encontro da implantação de processos com

foco na prestação de serviços ao cidadão, mais ágeis e velozes, com alta tecnologia e

fácil monitoramento. Pode-se afinnar, com COELHO (2001 a, p. 1 1 1), que

"os processos de reforma e modernização da gestão pública estão

enfrentando um novo desafio, qual seja, o de adaptarem-se à crescente
difusão de inovações tecnológicas e à expansão de um novo paradigma
produtivo associado ao estabelecimento da chamada 'sociedade do
conhecimento ' ".

Não é sem motivo, portanto, que a década de 1990 assistiu ao crescimento do

número de aplicações da Tecnologia da Infonnação à Administração Pública no

atendimento direto ao cidadão, destacando-se (RAMOS e VAZ, 1998; VAZ, 200 1):
 68

• utilização de recursos de ganho de tempo na operação de processos, como

leitura ótica, cadastro único, cartões magnéticos, equipamentos em rede,
centrais de atendimento telefônico l4 ;

• praças ou centrais de atendimento informatizadas e em rede;

• desconcentração da prestação de serviços:

• postos de atendimento regionalizado operando em rede com sistemas

centrais;

• prestação de serviços através da Internet;

• fornecimento de informações através da Internet; e

• quiosques informatizados para auto-atendimento.

Em outra dimensão, tem-se a ampliação da capacidade de análise da informação

por parte dos governos. Tecnologias como os sistemas de informação georeferenciadas
(SIG), sistemas de datawarehouse e mineração de dados permitem uma melhor
identificação de demandas e resultados de políticas públicas e a operação de sistemas de
informação para acompanhar em profundidade a relação com cidadãos.

COELHO (2001a, p. 127-128) aponta também como decorrência da expansão da

tecnologia da informação na Administração Pública a possibilidade de criação de
"novos modelos de negócio para as organizações públicas", a transformação da
burocracia existente em "burocracia digitai", o "surgimento de estruturas de gestão mais
dinâmicas e flexíveis". HO (2002) observa que o advento da Internet e do chamado
"governo eletrônico" caminha para acarretar mudanças inclusive no nivel local de
governo, em um movimento de perda da importância dos modelos tradicionais,
baseados na padronização burocrática, na departamentalização e foco nos meios,
substituídos pelo "paradigma do governo eletrônico", caracterizado pelo preocupação

11 Também chamadas, desnecessariamente, de "call centers".

 69

com oferecimento de serviços aos cidadãos-usuários e pela formação de redes

colaborativas.

CUNHA (2000, p. 123) destaca o papel da tecnologia na desintermediação da

relação entre governo e cidadãos:

"Os governos podem utilizar a tecnologia para promover a

desintermediação na relação governo-cidadão. Para isso, o governo tem
que redesenhar e integrar os processos de atendimento, sob o risco de
perpetuar processos anacrônicos. Alguns dos processos atuais de
intermediação existem pela complexidade dos processos burocráticos e
agregam valor ao serviço pela comodidade fornecida ao solicitante. Por
vezes, representam oportunidades para práticas de corrupção. Há, no
entanto, espaço para intermediários informacionais, cuja habilidade
estará em integrar processos governamentais que envolvam diferentes
poderes e esferas de poder, diferentes organizações governamentais e
ainda outras organizações e processos da iniciativa privada, por
exemplo clientes efornecedores".

Observando a partir do ângulo da cidadania, FERREIRA e ARAÚJO (2000)

destacam que o governo eletrônico proporciona uma redução de custo de cidadania,
entendido como o dispêndio de tempo em atividades de aquisição de informação sobre
ações de natureza pública, no acompanhamento critico dessas ações e na participação
cidadã. Não consideram, no entanto, que a redução de outros dispêndios de tempo (para
acesso a serviços públicos) também significa ganhos de tempo apropriáveis pela
cidadania

Assim, vê-se que a tecnologia da informação tem sido crescentemente entendida

como um instrumento de apoio à administração pública, ao permitir o oferecimento de
novos serviços aos cidadãos, ao oferecer condições para ampliação da eficiência e da
eficácia dos serviços públicos, ao melhorar a qualidade dos serviços prestados e ao
permitir acesso à informação e à constituição de novos padrões de relacionamento com
cidadãos e novos espaços para promoção da cidadania. No campo da administração
pública, a intensificação do uso e o surgimento de novas aplicações da tecnologia da
informação levou ao surgimento da idéia de governo eletrônico.
 70

2.3.1 Estágios de desenvolvimento do governo eletrônico e o caso brasileiro

Existe uma diferença entre a informatização da administração pública e governo

eletrônico. A expansão e a consolidação da Internet, em paralelo com os movimentos de
mudança na administração pública para a incorporação da orientação ao cidadão, dá um
destaque inédito ao cidadão nas políticas e projetos de tecnologia da informação nos
governos.

Essa nova situação trouxe condições para uma mudança significativa no uso da
informática pelos governos. Por conta disso, REINHARD (1999) propõe uma
caracterização da evolução do uso da tecnologia da informação na administração
pública brasileira, que caminha desde a automação inicial de processos sob a forma de
sistemas isolados até os estágios de "desintermediação da comunicação com o público"
e "atendimento integrado ao cidadão". Segundo CUNHA (2000), esta última etapa,
caracterizada pela integração de processos e pela integração interorganizacional,
encontra-se em construção, mas se encontra ainda distante da prática da maioria dos
municípios. A autora, entretanto, destaca sua inevitabilidade, por conta da
disponibilidade da tecnologia, da demanda dos cidadãos e pelo surgimento de novos
padrões de atendimento a partir da experiência do setor privado.

ONU e ASPA (2002) propõem uma categorização de estágios do

desenvolvimento do governo eletrônico que leva a um termo semelhante à etapa de
atendimento integrado ao cidadão proposta por RElNHARDT (1999). Essa
categorização é apresentada na tabela 2.3 adiante.
 71

Tabela 2.3 Estágios d o governo eletrônico segundo ONU e ASPAll

-

ESTÁGIOS CARACTERÍSTICAS

Emergente Estabelecimento de uma presença governamental

oficial na Internet.
Em crescimento Os websites governamentais ampliam a oferta de
informações e tomam-se mais dinâmicos.
Interativo Usuários podem obter formulários, contatar
funcionários e dirigentes muruclpaIS e interagir
através da Internet.
Transacional Usuários podem fazer pagamentos e outras
transações on line.
Integração generalizada Integração completa de serviços eletrônicos
superando as fronteiras administrativas dos órgãos.
Fonte: ONU e ASPA (2002, p. 12)

No caso brasileiro, AFONSO (2002) aponta a implantação de aplicações de

governo eletrônico como prioridade do governo federal, tomando-se, crescentemente,
prioridade também dos governos subnacionais. O fornecimento de informações e a
prestação de serviços têm recebido grande atenção no desenvolvimento de novas
aplicações. Diversos órgãos do Governo Federal1& e dos governos estaduais, além de
numerosos municípios, implantaram algum tipo de atendimento aos cidadãos utilizando
este recurso, em alguns casos com grande destaque na sociedade, como a utilização da
Internet pela Secretaria da Receita Federal que é, sem dúvida, o caso de maior
visibilidade.ll

II A tradução e adaptação dos termos é de responsabilidade do pesquisador.

1& Ver bttp://www.redegoverno.gov.br para o portal de serviços ao cidadão do governo federal, que tem
liderado a aplicação da internet no setor público brasileiro.

1l Para descrição e análise da experiência, ver ENAP (2001a, p. 103-145) e COELHO (200Ia). O
endereço eletrônico da Receita Federal é bttp://www.receita.fazenda.gov.br.
 72

Em estudo realizado em 200 1 , ONU & ASPA (2002) classificam o Brasil como
um país com alta capacidade de governo eletrônico. Dentre 1 32 países listados, o Brasil
situa-se na décima oitava colocação na classificação do índice de governo eletrônico
adotado pelos pesquisadores, a frente dos demais paises da América do Sul.

Os governos estaduais e municipais não têm obtido a mesma visibilidade que as

ações do governo federal, mas como prestadores de numerosos serviços, encontram-se
em condições de explorar os recursos da tecnologia em questão, com um grande leque
de novas aplicações surgíndo.

AFONSO (2002:5) registra o avanço da prestação de serviços pela Internet por

órgãos estaduais, especialmente no que diz respeito à administração tributária:

"Examinando sites de administrações tributárias européias e

americanas, além de documentos obtidos em organizsmos
internacionais, verificou-se que a quantidade e a abrangência dos
serviços oferecidos pelas administrações tributárias brasileiras é
maior "

O mesmo autor aponta dados de observação estruturada de websites de

governos estaduais abrangendo a verificação da implementação de 38 serviços
potenciais em setembro de 200 1 . Os resultados são apresentados na Tabela 2.4 a seguir.

Tabela 2.4 - Implementação de serviços através da internet por

governos estaduais brasileiros

QUANTIDADE DE SERVIÇOS
IMPLEMENTADOS NÚMERO DE UNIDADES DA
FEDERAÇÃO
Até 4 4
Entre 5 e 1 4 15
Entre 1 5 e 24 4
Acima de 24 3
Fonte: AFONSO (2002, p. 6)

Este quadro, entretanto, não pode ser visto com otimismo exagerado. Ainda que
o uso da Internet para o fornecimento de informações e para a prestação de serviços
 73

públicos apresente uma inegável tendência ao crescimento, ainda se encontra aquém do

potencial que a tecnologia oferece. CUNHA (2000), em pesquisa sobre o emprego da
Internet pelos 'três níveis de governo no Brasil, destaca características dessa
subutilização;

• predomínio do fornecimento de informações sobre a prestação de serviços;

• baixo nível de integração de processos; e

• virtual inexistência de processos realizados através da Internet que integrem

órgãos distintos.

A autora observa que os resultados do uso de portais ou websites municipais

estão relacionados ao nível de integração entre sistemas e processos, inclusive no nível
interorganízacional, e assinala que a integração é

"de um lado limitada pelas dificuldades de integrar processos da

administração pública isolados e, por outro, pela dificuldade de
integração dos dados em meio eletrônico, dos sistemas de informação e
das arquiteturas tecnológicas já existentes em cada estrutura de
governo (CUNHA, 2000, p. 1 1 6).

Com isso, tem-se um quadro em que, devido à baixa integração de processos, as

aplicações da Internet predominantemente são adaptações de aplicações anteriormente
eXistentes, sem um trabalho de redesenbo de processos dando-lhe sustentação
(CUNHA, 2000).

2.3.2 Limites para a implementação do governo eletrônico

A adoção de práticas de governo eletrôníco obedece a condicionantes relativos à

estrutura social, econômica e política dos países. Estudos apontam como fatores
determinantes para a expansão do governo eletrôníco a infra-estrutura de comunicações,
disposição dos governos e capacitação da força de trabalho (ONU & ASPA, 2002).

GERMAN (2000) destaca o problema do acesso à tecnologia como limitante da

expansão do governo eletrôníco. O acesso à tecnologia não se resume ao fornecimento
 74

de acesso à Internet, sendo necessário qualificar esse acesso (por meio do entendimento
dos tipos de políticas e equipamentos públicos utilizados, mecanismos de indução ao
uso, financiamento da inclusão digital) e outros tipos de acesso a serviços públicos por
meio eletrônico. Como dentro de um mesmo governo o desenvolvimento tecnológico
pode dar-se de forma bastante desigual, é preciso também atentar para a exclusão digital
interna aos órgãos públicos.

PEARSON (2002) afirma que a transição das práticas tradicionais da

administração pública para práticas fundadas no uso intensivo da tecnologia da
informação requer a construção de uma forte infra-estrutura, considerando programas e
equipamentos, intercomunicação e redes, recursos de segurança, capacidade de
armazenamento e gerenciamento de grandes volumes de dados, treinamento e
integração de sistemas a interfaces centradas no cidadão e de fácil acesso.

ONU e ASPA (2002, p. 49) apontam como obstáculos à implementação do

governo eletrônico as barreiras gerenciais, operacionais, institucionais e àquelas ligadas
às políticas e ao planejamento. Entre esses obstáculos destacam: custos e recursos de
tecnologia e infra estrutura; falta de capacidade de gerenciamento de projetos de
tecnologia da informação de larga escala; falta de coordenação e planejamento
estratégico; falta de recursos para prestar serviços ininterrruptos; dúvidas e resistências
de altos dirigentes e gerentes; falta de continuidade e deficiências na abrangência das
políticas e programas; falta de incentivos à inovação; ausência de políticas e diretrizes
para ação; dicotomias culturais e organizacionais; oposição por interesses profissionais
ou corporativos e restrições jurídicas à inovação.

Já FERREIRA e ARAÚJO (2000) apontam quatro categorias de dificuldades,

focalizando com destaque a divulgação de informações e a transparência: dificuldades
de universalização de acesso; falta de infra-estrutura governamental para sustentar a
interatividade com os cidadãos, o que compreende não somente a disponibilidade de
recursos técnicos mas também administrativos e gerenciais; falta de regulamentação e
de práticas de simplificação do fornecimento de informação; e qualidade da informação
divulgada.

A noção de governo eletrônico está fortemente vinculada à integração. Os

projetos de governo eletrônico são, forçosamente, iniciativas que ampliam o grau de
 75

integração intragovernamental. A organização da administração pública em

departamentos estanques e com intercomunicação formal e lenta desestimula práticas de

integração de processos, sistemas e aplicações. Resistências burocráticas e de decisores

públicos e outros fatores ligados à dinâmica política interna dos governos podem
alimentar essas barreiras.

2.3.3 O conceito inacabado de Governo Eletrônico

JOIA (2002) aponta que o conceito de governo eletrônico é, ainda, um conceito

emergente, e que a literatura ainda não consolidou um conceito, uma vez que o conjunto

de fenômenos abarcados pela conceituação normalmente empregada é extremamente

abrangente.

A noção de governo eletrônico popularizou-se entre os anos finais do Século XX

e iniciais do Século XXI, sem a necessária consolidação do conceito e sem uma clara

definição de sua abrangência Como conceito emergente, os riscos de sua aplicação

indiscriminada não podem ser ignorados. Mesmo assim, diversos autores empregam o

termo governo eletrônico para diferentes niveis de aplicação da tecnologia da

informação pelos órgãos públicos. De modo geral, os autores vinculam a noção de

governo eletrônico diretamente à utilização da Internet ou de outros meios de

interconexão eletrônica pelas organizações públicas.

A vinculação do conceito de governo eletrônico à utilização de Internet e a

outras formas de interconexão eletrônica pode ser vista em conceitos como aquele

expresso por COELHO (200 la, p. 1 1 2):

"toda a prestação de serviços e iriformações, de forma eletrônica, para

outros níveis de governo, para empresas e para os cidadãos, vinte e
quatro horas por dia, sete dias por semana".

Da mesma forma, a definição da OCDE baseia-se no aproveitamento do

potencial de transformação de estruturas e modelos de operação dos governos oferecido

pela Internet e tecnologias a ela relacionadas (OCDE, 2001).

 76

IRMC (2001) entende que o termo governo eletrônico refere-se ao uso da

tecnologia da informação, especialmente a tecnologia de Internet e aplicacões

interconectadas para:

• facilitar a comunicação e estimular o acesso e fornecimento de

informações e serviços públicos para cidadãos, empresas, funcionários
públicos e outras entidades governamentais;

• ampliar a eficiência, eficácia e desempenho de processos e programas; e

• permitir a facilitação e ampliação da participação dos cidadãos no processo

democrático.

Esta conceituação associa a idéia de governo eletrônico às novas formas de

oferta de informação e serviços, mas não a limita a novas ofertas, entendendo que tantos
os novos serviços e informações podem ser oferecidos como os serviços correntemente
não fornecidos on tine. Assim, não se trata de operar uma substituição de canais de
tradicionais de distribuição, mas de sua suplementação por um novo canal.
 77

A vinculação do termo à utilização da Internet aparece como decorrência da

popularização do uso dessa tecnologia entre os governos. Face às possibilidades de
constituição de novos canais de distribuição de serviços públicos através de portais ou
websites governamentais, vislumbrou-se o surgimento de uma nova categoria no campo
da utilização da tecnologia da informação. Observe-se que esta noção emerge
simultaneamente à disseminação dos processos da chamada "Reforma do Estado" e não
é sem motivo que muitos autores associam os dois fenômenos de maneira definitiva.
JOIA (2002), por exemplo, afirma que:

"Sem dúvida alguma, o sucesso de Governo Eletrônico anda pari-passu

com o sucesso da reforma do próprio Estado. Em verdade, são dois
conceitos complementares. "

Entretanto, outros autores apresentam uma conceituação na qual o termo

"governo eletrônico" abraça qualquer utilização da tecnologia da informação por parte
dos governos. LENK e TRAUNMÜLLER (2001, citado por JOIA, 2002), claramente
influenciados pela metodologia do Balanced Scorecard (NORTON e KAPLAN, 1997),
apontam quatro perspectivas do governo eletrônico:

• perspectiva do cidadão: fornecimento de serviços eletrônicos do governo

para cidadãos;

• perspectiva de processos: alterações de processos de trabalho em

organizações públicas, ampliando sua eficiência e eficácia;

• perspectiva da cooperação: promoção da integração entre órgãos

governamentais e destes com outras organizações, conferindo agilidade
aos processos decisórios e eliminando-se redundâncias; e

• perspectiva da gestão do conhecimento: gerenciamento, a partir de

repositórios adequados, de conhecimento acumulado nos vários órgãos
governamentais.
 78

Outros destacam o papel do uso da tecnologia da informação pelos governos

para a promoção da chamada "democracia digital", incorporando sistemas de votação
eletrônica através da Internet ou de dispositivos off-line, sistemas de atendimento
telefônico e aplicação de tecnologia da informação a processos (FERREIRA e
ARAÚJO, 2000).

A definição de ONU e ASPA (2002, p. 54) situa o governo eletrônico no campo

das relações interorganizacionais, envolvendo a coordenação e implementação de
políticas e a prestação de serviços. Aqui, o Governo Eletrônico é diferenciado da
Governança Eletrônica (interação entre cidadãos, órgãos governamentais e autoridades)
e Administração Eletrônica (atividades organizacionais, gestão do conhecimento e
operação de políticas organizacionais).

As diferentes abordagens compartilham a mesma noção de governo eletrônico

como prestação de serviços contínua e remotamente, mas ocultam uma gama de
aplicações da tecnologia da informação, marcadas por distintos graus de integração dos
sistemas de informação e de níveis variáveis da presença dos recursos da tecnologia da
informação como elementos indissociáveis da operação dos processos organizacionais.

Assim, a construção de um conceito consolidado de governo eletrônico exige

algumas operações conceituais e delimitações, que podem ser resumidas pelas três
perguntas abaixo:

a) Para ser governo eletrônico é preciso usar a Internet?

Uma primeira necessidade é a delimitação dos pontos de contato entre governo

eletrôníco e Internet. A literatura não responde com precisão se aplicações que não
utilizam a Internet devem ser consideradas como aplicações de governo eletrônico ou
não.

b) Qualquer aplicação que usa a Internet é governo eletrônico?

Se qualquer uso da Internet pelos governos puder ser considerado governo

eletrônico, caem por terra definições como as de ONU e ASPA (2002), que separa
governo, administração e governança eletrônica. Ao mesmo tempo, fica-se com um
conceito genérico a ponto de não ter utilidade, a exemplo do que já existe hoje, sem uma
consolidação do conceito.
 79

c) Qualquer provimento de serviços por Internet é governo eletrônico?

Como decorrência das questões anteriores, tem-se que é preciso responder à

pergunta se implantar governo eletrônico resume-se a implantar o provimento de

serviços através de um portal. A integração de processos e sistemas está subjacente sob

a forma do questionamento da existência de um nivel mínimo de integração de

processos que delimita o que pode ser considerado governo eletrônico.

2.3.3.1 Governo eletrônico e uso de portais municipais: uma definição de trabalho

Viu-se acima que o conceito de governo eletrônico não está completamente

consolidado e, na suas formas mais utilizadas, ainda é por demais genérico para ser útil
como categoria organizadora da realidade. Assim, foi preciso extrair desta noção um
conteúdo que auxiliasse a estruturação do modelo de análise e avaliação de portais
municipais, ainda que cobrisse apenas parcialmente a abrangência que a maioria dos

autores confere ao tema.

A literatura que trabalha com noções mais ampliadas de governo eletrônico

considera um conjunto de diversas possibilidades de uso da tecnologia da informação

pelos governos. Para este trabalho, o foco das atenções concentra-se em um único

recurso: o uso de portais.

A produção sobre o tema é unânime em afinnar que o governo eletrônico pode

ocorrer no nivel local, regional ou nacional, ou seja, em municípios, estados e União.

Ainda que haja um marco referencial compartilhado, a natureza e conteúdo das

aplicações modifica-se (FERNANDES, 2001). No presente estudo, face a seus objetivos

e objeto, apenas o nivel municipal de governo interessa à pesquisa.

A este trabalho, por conta de sua preocupação com o atendimento ao cidadão,

interessam apenas parte das categorias de aplicações expostas por ONU e ASPA (2002)
A dimensão de governo eletrônico é responsável pelo fornecimento de serviços e de

informações de interesse individual. A governança eletrônica é a dimensão responsável

pelas informações de interesse coletivo e à interação do cidadão com o governo. O

objeto de interessse é a utilização dos portais municipais para o atendimento ao

cidadão. A chamada "Administração Eletrônica", compreendendo aplicações voltadas
 80

ao público interno e à promoção da eficiência organizacional, não está incluído no

escopo deste trabalho.

Os beneficios do governo eletrônico são apontados como apropriáveis pelo

governo (aumento de ' capacidade operativa, ganhos de eficiência, melhor

relacionamento com os cidadãos). Também podem ser vistos a partir de outro ponto de

vista, o do cidadão (melhor atendimento, acesso a serviços e informações, condições de

. interagir com governo). É este o ângulo de análise e avaliação dos portais municipais
aqui adotado.

Por fun, este trabalho não se destina a firmar posição sobre o alcance do

conceito de governo eletrônico e de sua abrangência. Por sua imprecisão, o termo

governo eletrônico mostrou-se pouco útil. Assim, este trabalho opta por associar o

governo eletrônico a uma definição de trabalho mais restrita, porém mais potente em

termos de instrumento conceitual de classificação de aplicações. Fala-se sobre a

utilização de portais, em nível municipal, para atendimento ao cidadão, do ponto de

vista da promoção da cidadania.

2.3.4 Governo Eletrônico e uso da internet pelos Municípios

Por conta das características tecnológicas da Internet, com o acesso ao melO

sendo relativamente independente do porte da organização, ocorreu uma disseminação

do uso dessa tecnologia relativamente rápida em seus primeiros anos. BAKER (1 997,
ix) considera a Internet um sistema de transmissão de informações estruturado em rede
e registra que o crescimento do seu uso fez dela a mais reconhecida das tecnologias

desse tipo, por oferecer aos governos locais um novo canal para a oferta de serviços e

informações.

A utilização da Internet e de recursos de governo eletrônico é apontada como

fonte de impactos positivos nos governos municipais, com o desenvolvimento de novas

ferramentas de gestão, maior disponibilidade de informação, possibilidades de aumento

da eficiência e eficácia das políticas públicas, novas oportunidades de interatividade

com cidadãos e novos espaços para promoção da cidadania (VAZ, 1995).

Por outro lado, com a disseminação do uso da Internet e, simultaneamente, com

a disseminação da integração de sistemas e de redes internas nas prefeituras, novos

 81

problemas surgiram, com novas exigências e necessidade de novos investimentos e,

consequentemente, com a instauração de novos padrões de custo.

Esse movimento faz com que municípios de menor porte e condições financeiras

mais débeis não tenham condições de arcar com os mesmos custos de municípios de

maior porte (servidores, sistemas de segurança, qualidade do desenvolvimento,

softwares de desenvolvimento etc.). Some-se a isso as próprias dificuldades de acesso

em muitas localidades, por conta dos custos elevados e da fragilidade das redes de

telecomunicações.

2.3.4.1 Evolução do uso de portais municipais para o atendimento ao cidadão pelos

municípios brasileiros (1995-2002)

A partir do início da operação comercial da Internet, em meados dos anos 90 do

século XX, os municípios iníciaram um processo de criação de aplicações da Internet

para a disseminação de informações e a prestação de serviços.

No Brasil, o uso da Internet ocorreu inicialmente em um número reduzido de

municípios, notadamente de grande e médio porte, configurando-se esse conjunto de

experiências em um leque de aplicações de websites municipais voltadas para o

fornecimento de serviços e informações aos cidadãos. Nos primeiros sete anos de

adoção da tecnologia, no período entre 1 995 e 2002, as administrações municipais

utilizaram muito pouco a Internet para aplicações voltadas a facilitar suas relações com

fornecedores e outros órgãos governamentais!!.

A observação do uso dos websites municipais ao longo desse período!2 revela

um processo de homogeneização dos websites. Ao longo destes anos, a diferenciação de

11 Vale observar que novas aplicações de governo eletrônico vêm se desenvolvendo também em outros
campos que não o fornecimento de serviços e infonnações ao cidadão, como a introdução de aplicações
de compras eletrônicas. Estas aplicações significam um novo estágio do uso da Internet pelos governos,
mas não fazem parte do escopo deste trabalho.

12 O pesquisador observou websites municipais ao longo deste período, inclusive de maneira sistemática,
através de sua participação no comitê de seleção do Prêmio Cidadania na Internet, promovido pelo

, -
 82

conteúdo entre os websites reduziu-se, indicando um processo de disseminação de

funcionalidades oferecidas. Pode-se considerar que o processo gerou uma oferta básica
de serviços e informações aos cidadãos através da Internet.

o conteúdo dessa oferta básica pode ser agrupado em categorias, de acordo com
a natureza de seu uso: (a) oferta de informações de interesse geral, voltadas a demandas
individuais dos usuários dos websites; (b) prestação de serviços; (c) oferta de
informações para controle social dos atos do governo municipal e (d) comunicação
interativa com cidadãos. Cada uma delas é descrita a seguir. Ao fim desta seção, um
quadro sinóptico é apresentado, obedecendo a esta mesma classificação, juntamente
com descrições mais detalhadas, quando necessário, além de exemplos de municípios e
uma avaliação da profundidade da oferta:1l!.

a) Oferta de informações de interesse geral, voltadas a demandas individuais dos

usuários dos websites

Inserem-se nesta categoria as aplicações dos websites municipais voltadas a

tomar disponíveis informações públicas de interesse geral, mas que atendem a
necessidades de municípes ou de organizações e indivíduos que mantenham ou
pretendam manter relações com o município ou seu .governo. Nesta categoria, o
fornecimento de informações atende a demandas e interesses ligados aos direitos
individuais. Foi este o primeiro tipo de aplicação da Internet por municípios a se
difundir. Já em 1 995, algumas das aplicações listadas a seguir aparecem no website do
município mineiro de Fruta!, considerado o primeiro website municipal brasileiro21•

CONIP - Congresso Nacional de Informática Pública. Nesta atividade, o pesquisador teve a oportunidade
de observar a evolução de dezenas de websites de municípios ao longo do período 1 998-2001 .

:1l! A profundidade da oferta do serviço ou informação é considerada aqui como o nível de completude do
atendimento da demanda, em termos da participação do portal no atendimento parcial ou total das várias
fases do processo necessário para o atendimento da demanda total. Este conceito é explorado mais
adiante, no Capítulo 5 deste trabalho.

li As menções a conteúdos de websites municipais baseiam-se em observação direta do website. Em parte

dos casos, a localização no tempo refere-se ao mês, semestre ou ano, sem indicação da data específica da
observação.

, -
 83

Inicialmente, surgiram aplicações como divulgação de infonnações institucionais e

infonnações básicas sobre o município, inclusive aquelas voltadas a atrair
investimentos.lI De fonna contínua, novas infonnações passaram a ser apresentadas
pelos websites municipais: notícias sobre a cidade e sobre o governo municipal;
diretórios de serviços públicos municipais; diretórios de serviços prestados por outros
entes; infonnações sobre endereços, horários, telefones de repartições públicas
municipais; procedimentos e documentação exigida para utilização de servIços
públicos; legislação municipal; recomendação de outros websites de interesse;
programação cultural, esportiva e de lazer do município; cartografia; informações de
divulgação turistica e econômicall; infonnações de apoio a visitantes da cidade;
itinerários e horários de transporte coletivo; publicações oficiais da prefeitura; diário
oficial do município; infonnações relevantes para os moradores e visitantes da cidade
(cotações de produtos, chegada de navios ao porto, condições de balneabilidade das
praias etc.); divulgação de concursos públicos e licitações, entre outras. Não é sem
sentido que esta categoria constituiu-se no campo de experimentação para a elaboração
dos websites municipais futuros, permitindo gradual aprendizado e familizarização de
usuários, técnicos e dirigentes municipais com a nova tecnologia. Tratou-se de um
caminho natural de adoção da Internet. A simples divulgação de infonnações gerais
exige apenas atividades de criação e edição de páginas de websites, sem demandar
integração com os sistemas de infonnação e sem implicar transfonnações nos processos
de trabalho e desenvolvimento de novos serviços. Na verdade, este foi o mesmo
caminho adotado também pela maioria das empresas privadas.

b) Prestação de serviços

A prestação de serviços através da Internet é vista como alternativa à degradação

do atendimento ao cidadão pelos órgãos públicos, que, segundo COELHO (2001a, p.
127), é caracterizada pela irracionalidade, departamentalismo, corporativismo e arbítrio
da burocracia, e materializada no gasto de tempo do cidadão com filas e deslocamentos,
servidores desmotivados e ambientes insalubres.

II Este foi o primeiro uso dos websites municipais brasileiros. Cf. DINIZ (1997: 1 \ 3).

1J Cf. VAZ (1995).

 84

Após as primeiras experiências de uso dos websites municipais, concentradas na

divulgação de infonnações de interesse geral, rapidamente surgiram aplicações

destinadas a atender necessidádes particulares dos cidadãos, desta vez transfonnando a

fonna de prestação de serviços públicos. Ainda em 1995, VAZ (1 995, p.2) identifica
como possibilidades de prestação de serviços públicos:

"solicitações de execução de serviços, pedido e obtenção de

informações de interesse [particularJ do cidadão, marcação de
consultas médicas, inscrição em cursos e eventos "

Ao longo dos anos subseqüentes, vários novos serviços foram introduzidos,

como sistemas de solicitação e acompanhamento de manutenção urbana (poda de

árvores, limpeza pública, pavimentação etc.); fornecimento de infonnações

personalizadas como acompanhamento do andamento de processos, localização de

túmulos e infonnações sobre situação fiscal de contribuintes; downloads de documentos

e programas gratuitos; emissão de formulários; emissão de alvarás e certidões; emissão

de boletos e guias de pagamento de impostos, taxas e contas de água; cálculo de

impostos municipais; registro de reclamações de consumidores; venda de material de

campanhas comunitárias11 e pagamentos on line de tributos.

c) Oferta de informações para controle social dos atos do governo municipal

Ao contrário da primeira categoria apresentada (oferta de informações de

interesse geral, voltadas a demandas individuais dos usuários dos websites), nesta

categoria inserem-se as aplicações dos websites municipais voltadas à garantia de

direitos coletivos ligados à prática do controle social sobre os governos. De fonna

pioneira, em 1995 a prefeitura de Recife apresentava o andamento das obras públicas,

inclusive com fotos de sua evolução no website municipal1i. Também incluem-se nesta

categoria aplicações como a divulgação de prestações de contas, divulgação de

relatórios financeiros e informações simplificadas sobre a execução orçamentária. VAZ

11 A cidade de Boston, nos EUA, introduziu esta funcionalidade em seu website em 1 998.

1i Cf. VAZ (1995).

 85

(1995) destaca a possibilidade de obtenção de resultados positivos em termos de

ampliação da transparência da gestão:

"Especialmente se a conexão auxiliar a fiscalização das ações do

governo municipal, permitindo que os cidadãos acompanhem as ações
da prefeitura e a execução orçamentária, será possível reforçar a
transparência da gestão. "

Acrescentam-se às aplicações incluídas nesta categoria o acompanhamento de

ações governamentais definidas em práticas participativas como os chamados
orçamentos participativos"" e a publicação de informações em atendimento às exigências
da Lei de Responsabilidade Fiscal.

d) Comunicação interativa com cidadãos

Algumas aplicações surgiram com o intuito de usufruir as possibilidades de

comunicação interativa entre governos e cidadãos tomadas possíveis pela Internet,
como fóruns de discussão sobre temas relevantes para o municípioll, conversas on-line
com personalidades e autoridades municipais, enquetes ou pesquisas de opinião,
atendimento a pedido de informações sobre programas e ações do governo municipal.

VAZ (1995, p. 2) aponta o potencial de uso da Internet para a "identificação de

demandas da sociedade em termos de obras e serviços públicos" e levanta a

possibilidade de sua utilização em processos participativos de decisão "inclusive para a
definição de prioridades no processo de elaboração do orçamento."

Também assinala que essa interatividade pode trazer beneficios no campo da

identificação de necessidades de intervenção e ganhos políticos para a relação entre
governo e cidadãos:

:1!i Os municípios de Porto Alegre e Belo Horizonte foram os municípios brasileiros que fizeram as
primeiras tentativas neste campo.

TI Em setembro de 1 998 o município de Vitória já utilizava sistematicamente este recurso em seu website.

, -
 86

"ao utilizar a Internet como instrumento de comunicação com os

cidadãos, a prefeitura se aproxima destes, ampliando sua capacidade de
diagnóstico e a legitimidade de suas ações. "

o mesmo autor considera também ser possível utilizar a Internet para a

avaliação dos serviços públicos e recebimento de reclamações sobre sua prestação,
inclusive como insumo para o trabalho das ouvidorias municipais�.

Na Seção 1 .2 deste capítulo (Tabela 1.2) foi apresentado um quadro sintético das
funções dos portais empresariais. Partindo desse quadro e das reflexões acima, é
possível montar quadro assemelhado para a utilização dos portais municipais.

28 Para infonnações sobre experiências e fonna de funcionamento de Ouvidorias Municipais, ver VAZ
(2000c).
 87

Tabela 2.5 Categorias de liSO dos portais municipais, por público e

aplicações

PÚBLICO INFORMACIONAIS
Cidadãos e suas Disseminação de in-
organizações fonnações genéricas.
(G2C� Acesso a bases de da-
dos para obtenção de
infonnações
individualizadas.
Servidores PÚ- Treinamento básico.
blicos (G2E) Bases de conheci-
mento compartilbadas.
Acesso a bases de da-
dos.
Fornecedores e Disseminação de in-
Empresas (G2B) fonnações genéricas.
Bases de conheci-
mento compartilbadas.
Infonnações de acesso
a negócios.
Outros Orgãos Bases de conheci-
Governamentais mento compartilbadas.
(G2G)
APLICAÇÕES
TRANSACIONAIS COLABORATIVAS
Solicitação de Processos colabo-
serviços presenciais. rativos entre orga-
Prestação de serviços nizações da socie-
virtuais. dade e governo
municipal.
Operação de proces- Trabalho em grupos
sos internos. remotos.
Grupos de aprendi-
zagem.
Transações eletrôni- Projetos comparti-
caso lbados.
Intercâmbio de in-
fonnações.
Transações eletrôni- Projetos comparti-
caso lbados.
Integração de siste- Intercâmbio de in-
mas e processos inter- fonnações.
organizacionais.

12 As siglas correspondem, respectivamente, aos tennos ingleses Govemment to Citizens, Governrnent to

Employees, Govemment to Business e Govemment to Govemment. Foram apresentadas por serem
bastante freqüentes na literatura, inclusive naquela escrita em português.

-
 88

Para efeito deste trabalho, apenas a categoria "Cidadãos e suas organizações" é

considerada, pelos motivos acima expostos. No decorrer da pesquisa, estas aplicações
foram exploradas em detalhe e exemplificadas, para auxiliar na construção do Modelo
de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) e da avaliação do potencial
dos portais municipais na promoção da cidadania.

Observa-se uma certa convergência nas conceituações e avaliações das

possibilidades de expansão do uso da tecnologia da iriformação e da Internet pelo setor
público. Apresentaram-se acima os principais conteúdos atribuídos à noção de
governo eletrônico, e foi possível constatar que se trata de uma conceituação ainda não
consolidada. Discutiram-se as principais barreiras à efetivação do governo eletrônico,
tal como colocadas pela literatura, e a evolução dessas idéias e práticas no Brasil.

Face às restrições encontradas com relação ao termo governo eletrônico,

entendeu-se por oportuno identificar o objeto do trabalho como a utilização de portais,
em nível municipal, para atendimento ao cidadão, do ponto de vista da promoção da
cidadania.

Nesta seção também se tratou das principais possibilidades de aplicações dos

portais municipais, focalizando especialmente o nível municipal.

A seção seguinte discute as relações entre cidadania e portais municipais, sob o

ponto de vista do atendimento ao cidadão.

, -
 89

2.4 Tecnologia da informação e cidadania

Em uma sociedade em que os fluxos de informação têm papel preponderante, as

interfaces tomam-se forças sociais poderosas (BARRETO, 2001). As conseqüências

d a disseminação da Internet, portanto, alcançam as práticas sociais que interferem sobre

as relações de cidadania. Uma vez que o objetivo deste trabalho passa pelo

entendimento dos limites e possibilidades de promoção da cidadania através do uso da

Internet pelos governos municipais, não basta conhecer as tendências apontadas acima,

tanto para a administração pública como para a tecnologia da informação. Foi preciso,

como apresentado a seguir, identificar diversas dimensões de relacionamento entre a

Internet e a cidadania. As dimensões e propósitos deste trabalho, no entanto, obrigaram

o pesquisador a realizar escolhas, tanto nos temas abordados quanto na literatura

consultada, que reduziram a atenção dedicada a alguns aspectos.

O primeiro tema a merecer atenção foi o entendimento dos elementos

constitutivos da cidadania, fundada na noção de direitos. Também se apresenta nesta

seção as implicações sociais da expansão do uso da Internet, como vistas pela literatura

Não sendo este o objeto da pesquisa, esses processos e condicionantes não se

constituiram em objeto de estudo detalhado, mas sua existência não poderá ser

desconsiderada. Optou-se por apontar os aspectos que possam vir a ter maior influência
--

sobre o desempenho dos portais ou websites municipais.

A seção constrói, também, uma tipologia de efeitos do uso da Internet para o

atendimento ao cidadão, em termos de incidência sobre os direitos e, consequentemente,

sobre as relações de cidadania no interior da sociedade.

2.4.1 Cidadania e Direitos

A noção de direitos de cidadania (ou de cidadão como portador de direitos)

aponta para a demanda por igualdade entre os indivíduos. Ou seja, os direitos de

cidadania não são exclusivos de um determinado grupo social, mas pertencem a

qualquer cidadão, não se podendo colocar obstáculos fundados em bases étnicas,

culturais, religiosas, de gênero ou de nacionalidade.

 90

De acordo com MARSHALL ( 1967), para que a igualdade no exercício dos

direitos seja alcançada, coloca-se a necessidade de instrumentos que promovam a
garantia de sua efetivação. Tem-se, aqui, demanda e justificativa para a existência de
instituições públicas destinadas à promoção e salvaguarda dos direitos da cidadania, em
um modus operandi calcado na impessoalidade e no domínio da lei.

Dentro desta visão, o Estado assume um papel determínante na realização dos

direitos de cidadania. "Em seu sentido amplo, cidadania constitui o fundamento da
primordial frnalidade do Estado democrático de direito, que é possibilitar aos indivíduos
habitantes de um país seu pleno desenvolvimento através do alcance de uma igual
dignidade social e econômica" (ROZICKI, 2002).

Assim, os direitos de cidadania só podem existir quando o Estado valida as

normas de cidadania e adota medidas para implementá-las. Os direitos de cidadania
devem ser universais, promulgados por lei e garantidos a todos. Pessoas e coletividades
podem possuir seus próprios imperativos morais, costumes ou mesmo direitos
específicos, mas estes só se tomarão direitos de cidadania se forem universalmente
aplicados e garantidos pelo Estado. A cidadania conceme, desse modo, à relação entre
Estado e cidadão, especialmente no tocante a direitos e obrigações (JANOSKI, 1 998).

O conceito de cidadania foi desenvolvido por diferentes correntes de

pensamento, mas há relativo consenso em tomo da proposta de Marshall (1 967), que
propôs a primeira teoria sociológica de cidadania ao desenvolver os direitos e
obrigações inerentes à condição de cidadão.

Centrado na realidade britânica da época, em especial no conflito entre

capitalismo e igualdade, MARSHALL (1 967) relaciona a noção de cidadania à noção de
direitos. Separa o conceito de cidadania em três partes, ou elementos, a partir de uma
perspectiva histórica. Os três elementos são o civil, o político e o social. A esses
elementos correspondem três tipos básicos de direitos de cidadania que podem ser assim
apresentados: direitos civis, direitos políticos e direitos sociais.

O elemento civil é associado aos direitos vinculados à liberdade individual,

como o direito a ir e vir, o direito à opinião, expressão, pensamento e crença, o direito à
propriedade e o direito à justiça. O autor associa sua consolidação ao século XVill.
 91

A participação no exercício do poder político, entendida como direito do

cidadão, é o centro do elemento político do conceito de cidadania em MARSHALL.

Assim, o direito de participar nos processos políticos de decisão de assuntos de

natureza pública, quer seja como representante ou representado, rncorpora uma

dimensão a mais à cidadania, e sua consolidação nas sociedades ocidentais é um tema

central na dinâmica do século XIX.

o terceiro elemento da análise do conceito de cidadania do autor é o elemento

social. Trata-se, aqui, de ir além da liberdade individual e da liberdade política. Este

elemento faz referência ao direito a um mínimo de bem-estar econômico e segurança, à

participação na herança social e a condições de vida compatíveis com os padrões que

prevalecem na sociedade como minimamente dignos. O século XX, segundo Marshall,

é o palco da afirmação desses direitos na história.

BOBBIO ( 1 992) também utiliza uma categorização dos direitos de acordo com

sua evolução histórica, destacando um processo no qual se consolidam primeiramente

os direitos de liberdade em relação ao Estado (liberdades individuais), passando-se

depois aos direitos políticos, que incorporam um olhar positivo sobre a liberdade,

construindo condições de posicionamento autônomo e participativo dos cidadãos em

relação ao Estado. Posteriormente, afirmaram-se os direitos sociais, responsáveis por

expressar novas exigências e valores como o bem-estar e da igualdade não apenas

formal. A estas três categorias de direitos, acrescentou-se uma quarta categoria,

chamada de direitos de quarta geração, nos quais se incluem direitos de acesso coletivo,

ou seja, aqueles cujo destinatário é a generalidade dos cidadãos ou até mesmo os

animais e a natureza, como o direito ao meio ambiente adequado e à qualidade de vida

(ROZICK1, 2002).

Contrapondo-se ao jusnaturalismo, BOBBIO ( 1 992, p.32) observa que os

direitos, como construções históricas e sociais, "emergem gradualmente das lutas que o

homem trava por sua própria emancipação e das transformações das condições de vida
que essas lutas produzem".

Como construções históricas, os direitos "são o produto não da natureza, mas da

civilização humana; enquanto direitos históricos, eles são mutáveis, ou seja, suscetíveis

de transformação e ampliação."
 92

Sendo construções históricas e sociais, os direitos não surgem repentinamente.

Constroem-se a partir de lutas sociais, de disputas políticas e econômicas e da superação
das contradições entre a sua simples enunciação e a efetiva realização. BOBBIO
demonstra que a simples enunciação dos direitos no formato de declarações públicas ou
mesmo de leis não implica seu exercício efetivo por parte dos cidadãos.

A materialidade dos direitos, portanto, é objeto de um processo de disputa no

interior da sociedade e de diferentes segmentos do aparato estatal, não isento de avanços
e recuos. Essa visão gradualista da implementação dos direitos supõe a existência de um
processo de afIrmação dos direitos que envolve diversos atores sociais.

A afIrmação dos direitos dá se no plano do discurso e no plano da prática, no

cotidiano das relações sociais e na relação entre indivíduos, coletividades e Estado.

Assim, pode-se apontar diversos elementos que contribuem para a efetivação

dos direitos: no âmbito da sociedade, o debate público, a circulação de informações e a
mobilização de atores sociais comprometidos com a afIrmação dos direitos em questão
podem funcionar como fatores de convencimento da sociedade e pressão sobre os
agentes estatais.

No campo das ações de iniciativa dos governos, cabe destacar as políticas

direcionadas a públicos especialmente excluídos do acesso a direitos, o fornecimento
de informações aos cidadãos sobre como aceder a seus direitos e às medidas para
remoção de entraves e facililtação do acesso aos direitos, como novos canais de oferta
de serviços e informações. Estas últimas formas de ação estatal para a afIrmação e
garantia da efetivação dos direitos são especialmente importantes para o presente
trabalho.

2.4.2 A disseminação da Tecnologia da Informação e da Internet e suas

implicações sociais: entre possibilidades e ameaças

A importância do processo de disseminação da tecnologia da informação é

inegável e seus impactos sobre a sociedade fartamente abordados pela literatura.
LOJKINE (1995, p. 1 1) fala de uma "revolução informacional", capaz de transformar as
bases da sociedade industrial, anunciando uma "nova civilização, pós-mercantil".
 93

Segundo vários autores, essa disseminação levou ao surgimento de uma "sociedade da

informação" (CASTELLS, 1 989).

Esse fenômeno tem efeitos diretos sobre o entendimento da noção de cidadania

e sobre sua efetivação (e as disputas em torno dela) no interior da sociedade. Segundo

SILVA (200 1) essa "revolução" centrada na informação tem proporcionado a

emergência de novas linguagens, novos instrumentos, novas instalações tecnológicas

que apresentam grandes beneficios, mas também implicam custos sociais significativos.
A informação tem adquirido um renovado valor que, segundo o acesso que se tenha a
ela, pode significar integração ou dominação, oportunidade ou marginalidade.

A expansão da Internet e sua consolidação como paradigma entre as

possibilidades de ambientes intermediados por computadores, devem ser vistas como
processos que ocorrem analogamente ao caso de outras tecnologias (BURKE e

ORNSTEIN, 1 998). Assim, seus impactos sociais e políticos estão sujeitos não somente
às suas características específicas, mas também aos demais condicionantes tecnológicos
e aos processos econômicos, culturais e sociais. Por outro lado, não se pode deixar de

considerar algumas peculiaridades da Internet, especialmente sua capacidade de integrar

diferentes modalidades de comunicação e diferentes tipos de conteúdo (DIMAGGIO et
ai. , 200 1 , p. 308), sua característica de "rede digital de dados extremamente
descentralizada" (AFONSO, 2000, p. 5), a capacidade de associar o processamento de
informações com a comunicação e a acessibilidade relativamente elevada ao seu uso.

Estes atributos levam seu potencial de penetração a diversos aspectos da vida humana,
uma vez que podem ser aplicados a qualquer tipo de organização e a um largo espectro

de relações sociais.

Buscando cobrir esse espectro, DIMAGGIO et ai. (2001 ) destacam cmco

grandes domínios de investigação nos impactos sociais da Internet:

• transformações das práticas de participação política;

• relação entre Internet e desigualdades sociais;

• impactos no capital social e relações interpessoais e comunitárias;

 -

94

• mudanças estruturais nas organizações; e

• transformações culturais e influência sobre a diversidade cultural.

Para os objetivos deste trabalho, os dois primeiros itens acima são diretamente
relacionados às ações dos governos locais, o que os faz particularmente importantes e
merecedores de atenção especiallQ.

2.4.2.1 Participação política e controle social dos governos

DIMAGGIO et ai. (2001 ) situam as principais questões envolvendo a

participação política e a Internet no campo de seus impactos na forma como os cidadãos
relacionam-se com os governos. Trata-se, portanto, de argüir se a Internet permitirá o
florescimento de uma sociedade mais participativa e atuante no campo político e se a
maior disponibilidade e circulação de informações refletir-se-á em cidadãos melhor
informados e mais críticos.

Os mesmos autores afirmam que, como em outros casos, a literatura sobre os

impactos da Internet sobre a política evoluiu por três estágios: euforia injustificada,
ceticismo abrupto e igualmente inj ustificado e gradual percepção de que efetivamente
esta tem possibilidades muito singulares e politicamente significantes (DIMAGGIO et
aI. , 2001 , p. 3 1 9).

Do ponto de vista das iniciativas da sociedade civil, há um relativo consenso de

que a chamada ciberpolítica (cyberpolitics), ou ativismo cidadão pela Internet (HlLL e
HUGUES, 1 998), passada a fase de euforia dos primeiros anos da rede, dificilmente
atinge resultados importantes de maneira isolada, nem promove sozinha ampliação do
grau de democratização. BRYAN et alo (1998) destacam a importância das redes
comunitárias (civic networks) para o fortalecimento do tecido social.

TSGAROUSIANOU ( 1 998) afirma que as iniciativas no campo da sociedade

civil, com a criação de espaços virtuais de debate, mobilização de atores sociais e

lQ Para as três dimensões que não são exploradas neste trabalho, DlMAGGIO et aI. (2001) oferecem uma
farta bibliografia.
 95

indivíduos, articulação de demandas e formação política de cidadãos para a participação

requerem outros esforços dos grupos interessados. O espaço virtual, portanto, nào
substitui os demais espaços de relação política.

Em termos das ações dos governos para estimular a participação política através
da Internet, o ponto de partida é o entendimento da informação como direito do cidadão,
bem público e fundamento para o acesso a uma série de outros direitos (SUCUPIRA,
1997; MALMEGRIN, 1 997), dispondo de um "caráter de promotora de uma
'alavancagem' de outros direitos" (VAZ, 2002, p.245). A participação e o controle
social sobre o governo dependem fundamentalmente da circulação de informação.
Entretanto, não se trata unicamente de uma questão de montante de informação
veiculado, mas também da forma de sua apresentação, de maneira a atingir um público
amplo (SUCUPIRA, 1 997).

O controle social dos atos de governo envolve uma relação que "inclui mas
também supera a fiscalização dos atos e resultados da administração pública" (LEVY,
2000, p. 5). DINIZ ( 1997) destaca como possibilidades de controle social através da
Internet a disponibilização de bancos de dados do governo municipal e publicação de
informações sobre as várias fases de processos fundamentais na operação da prefeitura,
como licitações, coleta de tributos, execução orçamentária. O autor destaca a
importância de utilizar a Internet para explicitar compromissos dos governos com suas
comunidades pela abertura para o controle social, exemplificando com o
acompanhamento dos processos de orçamento participativo, e mesmo a utilização da
Internet para participação dos cidadãos nos processos de tomada de decisão do governo.
O autor, entretanto, tem o cuidado de registrar que a Internet, nestes casos, pode
funcionar como "um canal a mais" na relação do Estado com o cidadão.

LAPORTE et ai. (2002) defendem que a Internet pode contribuir para a

emergência de novos padrões de govemança, incrementando as relações entre cidadãos
e governos e participação política. Segundo os autores, a utilização da Internet pelos
governos, se orientada para o fornecimento de informações, permite à interatividade
desempenhar um papel significativo nas relações entre cidadãos, organizações da
sociedade civil e governo.
 96

Essa visão privilegia a utilização ativa dos portais governamentais para a

promoção do controle social das políticas e ações dos órgãos públicos a partir da idéia
de openness, ou abertura para o fornecimento de informações, entendida como o
fornecimento livre e universal de informações para seu público-alvo (DEMCHAK et
ai., 2000, p. 7). WELCH e WONG (2001 , p. 5 1 0) consideram este conceito de
openness como um indicador de "governamental accountability".

Duas categorias são básicas para a promoção da participação política através de

portais governamentais, neste enfoque: a transparência (transparency) e a interatividade
(interactivity). A transparência é definida como a informação que um órgão público
apresenta a respeito de si próprio, enquanto interatividade é defInida em termos de
conveniência no acesso às informações disponiveis no website (DEMCHAK et ai.,
2000, p. 9)11.

VAZ (1 997) aponta a possibilidade de ações estruturadas e sistemáticas dos

governos municipais no fornecimento de informações aos cidadãos. O mesmo autor
levanta a possibilidade de surgirem efeitos multiplicadores, do ponto de vista do
desenvolvimento da cidadania, à medida em que se consiga caminhar para uma rede de
informações da qual os cidadãos e suas entidades possam participar, obtendo e
compartilhando informações (VAZ, 2002). Alguns requisitos são vistos como
necessários: a promoção do acesso dos cidadãos à Internet, a articulação dos principais
sistemas informatizados com os portais e websites municipais e a · estruturação da
informação com foco na sua busca pelo cidadão. Na mesma direção, DOWBOR (1 997)
levanta a importância da criação de sistemas locais de informação, partindo do princípio
de que a velocidade da produção de informações possibilitada pela disseminação da
tecnologia da informação desloca o problema do fornecimento de informações aos
cidadãos do acesso às fontes para a participação nos processos de informação, baseados
em sistemas constantemente atualizados.

Para efetivamente promover a participação política e controle social, portanto, é

requerido um certo nivel de institucionalização da abertura da organização pública ao

11 Demchak e Laporte participaram do desenvolvimento de um método de avaliação de websites

governamentais baseado nesses conceitos (DEMCHAK et aI., 2000), apresentado adiante.
 97

fornecimento de informações, o que justifica a preocupação de DEMCHAK et aI.

(2000) com essa noção.

Para alguns autores, essas possibilidades da Internet, no entanto, mais do que

ampliar a base social da participação, podem apenas complementar e suplementar
tradicionais fontes de informação para controle social e participação, uma vez que os
cidadãos que utilizam a Internet para participação política já o fazem através de outros
meios (ROBINSON et al., 2000, citado em DIMAGGIO et a!., 2001).

CUNHA (2000, p. 124) adverte que:

"O uso da rede para facilitar a prática democrática depende mais dos
mecanismos de participação existentes do que da tecnologia. Já há
tecnologia disponível, mas a viabilização depende de vontade política e
de interesse do cidadão. A Web é uma alternativa para governos cuja
agenda de ação contempla o incremento da participação democrática,
mas o perfil de usuários atual não é representativo da população. "

Dentro desta visão, a tecnologia da informação, e mais precisamente a Internet,

não tem papel determinante na expansão da participação política e do controle social,
que é caudatária de outros processos sociais mais complexos (TSAGAROUSIANOU,
1 998), que envolvem processos envolvendo mudanças na cultura organizacional das
instituições públicas, nas práticas da sociedade e na cultura política.

2.4.2.2 Internet e desigualdades sociais

Na relação entre Internet e desigualdades sociais surgem questões relativas às

possibilidades de redução de desigualdades sociais, de sua reprodução através da
Internet ou mesmo de sua ampliação, com o surgimento de novas formas de exclusão
social.

As avaliações maIS otimistas entendem que a Internet pode reduzir a

desigualdade pela redução do custo da informação e pela possibilidade de ampliar as
capacidades e habilidades de trabalho das pessoas, independentemente de seu nível
social (ANDERSON et al., 1995, citado por DIMAGGIO et al., 2001, p. 3 1 0). Em
contrapartida, pode-se dizer que aqueles que dispõe de melhores condições sócio-
 98

econômicas tendem a antecipar-se na apropriação dos beneficios da Internet, ou valer-se

de uma capacidade de conexão maior para ampliar suas diferenças em relação aos
demais.

Outros defendem que a Internet possibilita a ampliação do acesso aos serviços

públicos e a redução dos limites impostos pela falta de acesso à informação à
apropriação de serviços públicos (HO, 2002; COELHO, 2001 a).

Alguns autores, mesmo sem rejeitar o potencial da Internet para a promoção da

cidadania, ressaltam que o conjunto de possibilidades abertas por essa tecnologia pode
ter sua efetivação limitada pelo seu "alto conteúdo elitizante" (DINIZ, 1997, p. 1 1 1).

CUNHA (2000) conclui que o perfil do cidadão usuário de serviços eletrônicos é

semelhante ao do internauta brasileiro - classe A e B, educação formal de nivel
superior, o que toma o problema do acesso crítico e necessitando de intervenção
governamental. Como resultados dessa elitização, surge o risco de que esta tecnologia
venha a ser apropriada desigualmente por distintos setores da sociedade: "como
qualquer outra tecnologia, a Internet tem servido para legitimar algumas estruturas de
poder vigente" (DINIZ,1997, p. 1 1 1).

LOJKINE (1995, p. 237) aponta o nsco da proliferação da "desigualdade

informacional", levando setores sociais à exclusão da apropriação dos beneficios da
"revolução informacional" por conta de suas dificuldades de acesso à tecnologia.

AFONSO (2000) questiona quem são os beneficiários e os controladores da

chamada "nova sociedade" e destaca a importância de monitorar a propagação da
tecnologia e a reprodução da desigualdade social a ela associada. SCHILLER (1 996,
1998) adverte para os perigos da inteligação global promover não igualdade de
oportunidades, mas sim mais desigualdade. Para este autor, prevalecem os interesses
dos investidores privados nos desdobramentos do desenvolvimento da Internet. Como
resultados dessa elitização, surge o risco de que esta tecnologia venha a ser apropriada
desigualmente por distintos setores da sociedade: "como qualquer outra tecnologia, a
Internet tem servido para legitimar algumas estruturas de poder vigente" (DINIZ,1 997,
p. I I I).
 99

Como resultados dessa elitização, surge o risco de que esta tecnologia venha a

ser apropriada desigualmente por distintos setores da sociedade: "como qualquer outra

tecnologia, a Internet tem servido para legitimar algumas estruturas de poder vigente"

(DINIZ,1 997, p. 1 1 1).

RIFK1N (2000) levanta a possibilidade de crescente mercantilização da vida

humana promovida por uma nova forma de capitalismo, baseada na oferta de serviços

pagos ofertados no espaço virtual constituído pela Internet. Em posição complementar,

BARBER (2000) indica a possibilidade de surgimento de um "totalitarismo comercial"

fundamentado na oferta de serviços e informações através da Internet.

SILVA (2001 ) destaca os impactos da tecnologia de informação não somente no

plano das grandes tendências sociais, mas também aqueles no âmbito das condições
materiais de existência dos indivíduos e em suas maneiras subjetivas de absorverem o

fenômeno. Para o autor, o impacto da tecnologia de informação se cristaliza no espaço

privado. Observando expectativas quanto ao uso da tecnologia de informação por parte

de indivíduos com pouca ou nenhuma condição de acesso a ela, nota que a tecnologia de

informação adquire sentido para os adultos objeto da investigação somente em sua

relação com as possibilidades de estudos de seus filhos. O discurso emerge desde a

exclusão atual, mas considera as possibilidades de inclusão futura (dos filhos) através
da educação. Nesse sentido, a tecnologia de informação - especificamente o

computador - adquire valor simbólico. Serve assim como ponto de partida para a

emergência de um discurso de igualdade, em que não se distingue o valor simbólico das

novas tecnologias de seu valor real; e tampouco se fazem distinções entre a qualidade

do acesso que têm às novas tecnologias, comparado com o que têm os setores de
maiores recursos: nas suas representações, o simples fato de ter acesso a elas faz

desaparecer as diferenças que se expressam em outros âmbitos. Desemboca-se assim em

uma lógica perversa: crer que o acesso comum às novas tecnologias gera igualdade.

2.4.3 Exclusão digital

GERMAN (1997, p. 3 1 a 5 1 ) alerta para o risco de uma nova divisão da

sociedade em todos os países, entre aqueles conectados à Internet e aqueles dela
isolados, constituindo-se, em nível transcendente e não delimitado pelas fronteiras

nacionaís, uma network high society contraposta à information poor society. Segundo o
 1 00

Relatório de Desenvolvimento Humano da ONU de 1 999n, somente três por cento da

população mundial possuiam acesso à Internet.

Em outra obra (GERMAN, 2000a), o mesmo autor relativiza, inclusive, o papel

de iniciativas de inclusão digital baseadas no aumento da presença da população na
rede. O mesmo autor chama a atenção para a necessidade de "responsabilidade global"
para os riscos potenciais que a expansão do uso e das capacidades da tecnologia de
informação e comunicação. Para o autor, a expansão da Internet traz consigo riscos
como o da perda de privacidade e redução do sigilo de privacidade de dados. A
exclusão digital é tratada como um aspecto da exclusão social mais ampla, e o simples
aumento do percentual da população com acesso à Internet não significaria promoção da
igualdade social, mas sim levaria o desnível social para o espaço virtual. Ou seja, a
exclusão digital deve ser compreendida como um processo associado à exclusão social,
alimentando e sendo alimentada por ela, fundando-se em obstáculos econômicos,
ausência de infra-estrutura e carências de educação. Superar estes fatores, no entanto,
não é condicão suficiente para a popularização do uso da Internet, pois a oferta de
serviços atraentes é apontada como necessidade para estimular a sua disseminação.

CUNHA (2000, p. 1 10) observa que não se pode tratar o problema do acesso à
Internet no Brasil da mesma forma como este é tratado nos Estados Unídos. Se lá o
problema é colocado como tornar viável o acesso das minorias, no Brasil a questão é
como promover o acesso da maioria, vítima da exclusão social e da concentração de
renda, o que signífica a atuação em quatro dimensões:

• acesso à tecnologia de informação e serviços, desde tecnologias básicas

como o telefone até serviços baseados em redes de computadores como os
que a Internet provê;

• acesso à informação;

• acesso a uma conexão fisica; e

n Ver bttp://www.undp.org/hdro/99.btm, acessado em 20 de outubro de 2000.

 101

• competência para o uso, domínio da leitura/escrita e usabilidade.

Em resposta aos desafios da popularização do acesso à Internet, iniciativas do

governo e da sociedade civil têm proliferado, sob o rótulo de inclusão digital.

A ação de inclusão digital mais freqüente é a criação de postos de acesso

gratuito à Internet e capacitação para uso de tecnologia da informação (telecentros),
operados por organizações da sociedade, por prefeituras ou por convênios entre ambos.

No campo da sociedade civil, uma das iniciativas pioneiras e mais consolidadas

é a do CDI - Comitê pela Democratização da Informática. Segundo números da própria
instituição, esta conta com 702 escolas de informática e cidadania autônomas e auto­
sustentáveis, em 38 cidades e 1 9 estados brasileiros e já foram capacitados para o uso da
tecnologia da informação 309.668 crianças e jovens33•

A iniciativa de telecentros da Prefeitura Municipal de São Paulo, posta em

operação em 200 1 , conta com vinte unidades (sendo uma para pessoas portadoras de
deficiência) e mais de 9 1 mil usuários cadastrados, sendo cerca de 62 mil o número de
usuários mensais. O número de cidadãos que já concluiram o curso de informática
básica superou a marca dos 23 mil no período entre 2001 e 2002.

Entre os usuários dos telecentros, predominam os oriundos dos extratos sociais

empobrecidos, contrariamente aos resultados apresentados pelas pesquisas sobre o perfil
dos usuários da Internet no Brasil. Pode-se dizer que os telecentros não somente
atendem a uma demanda reprimida, como também criam demanda, ao incluir cidadãos
antes excluídos do universo de usuários da Internet. Fica evidente e inegável a
possibilidade de impacto da oferta deste tipo de serviço sobre a promoção da cidadania.

Os telecentros de São Paulo evidenciam as dimensões da carência de acesso

gerada pela exclusão digital, e também auxilia a sua caracterização como parte da
exclusão social mais ampla, como se pode ver pelas tabelas abaixo:

li Cf. Perfil Institucional do COl, disponlvel em www.cdi.org.br. Consultado em 20 de dezembro de

2002.

B I B L lOTE C I\ ItM1 L A . B O E D E C K E R
 1 02

Tabela 2.6 Renda dos Usuários dos Telecentros da Prefeitura de São Paulo
-

FAIXA DE RENDA PORCENTUAL DE usuÁRIos

Sem renda

1 a 2 salários mínimos

2 a 5 salários mínimos

5 a 1 0 salários mínimos

Acima de 1 0 salários mínimos

Fonte: Prefeitura Municipal de São Paulo, Coordenadoria de Governo Eletrônic�

Tabela 2.7 Escolaridade dos Usuários dos Telecentros da Prefeitura de São Paulo
-

FAIXA DE RENDA PORCENTUAL DE usuÁRIos

Sem escolaridade

Ensino fundamental incompleto

Ensino fundamental completo

Ensino médio incompleto

Ensino médio completo

Superior completo ou incompleto

Fonte: Prefeitura Municipal de São Paulo, Coordenadoria de Governo Eletrônico

Outra iniciativa comum é a criação de laboratórios de acesso à Internet em

escolas da rede pública. A prefeitura de Campinas implantou um dos projetos pioneiros,

li Os dados sobre a utilização dos telecentros da prefeitura municipal de São Paulo estão disponíveis em
http://www.telecentros.sp.gov.br/interna.php?id=516. Consultado em 15 de janeiro de 2003.
 103

o Projeto Alfa, constituindo uma rede inteligando as escolas municipais35 à Internet já

em 1997.

Vale destacar, também, um tipo de iniciativa menos comum: o oferecimento de

acesso gratuito à Internet: a Prefeitura do Recife foi pioneira nesta iniciativa, com a
Rede Cidadão, implantada em 1 993 como uma freenet. A Rede Cidadão provê acesso
discado gratuito a qualquer cidadão36.

É preciso, entretanto, olhar cautelosamente discurso e práticas sobre a inclusão

social, evitando-se uma visão rnitificadora do oferecimento do acesso universal à

Tecnologia da Informação e à Internet. MALINA (1999) alerta para o risco de que a
ampliação do uso de Internet pelos governos ao invés de reduzir amplie a exclusão

digitai, constituindo uma nova forma de prestação de serviços que exclui a maioria da

população.

Além disso, é preciso levar em conta que a exclusão digital não é fruto apenas

da insuficiência da infra-estrutura, ou das carências de escolaridade, nem depende

exclusivamente das variáveis econômicas. Cuidado especial deve ser posto nas

barreiras ao acesso ocultas sob as relações sociais, como as impostas pelas relações de

gênero, por exemplo (VAZ e MATTOS, 2000).

2.4.4 Potencial de impacto nos direitos de cidadania da utilização de portais ou

websites municipais para atendimento ao cidadão

Nas seções precedentes foi apresentada uma revisão dos tópicos centrais das

várias dimensões do problema da promoção da cidadania através do uso da Internet para

atendimento ao cidadão pelos governos municipais: o cenário da administração pública,

com especial atenção para o foco no cidadão e o atendimento, as tendências mais

importantes incidindo sobre a tecnologia da informação e a Internet, as aplicações da

& Para mais informações sobre o Projeto Alfa, ver PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPINAS, 1996.

l!i Para mais informações sobre a Rede Cidadllo, ver http://www.recife.pe.gov.br/pr/freenet/indexs.php4.

 104

Internet na operação de serviços e fornecimento de informações pelos governos e a

dimensão da cidadania, considerando-se os seus múltiplos aspectos e, em especial, a
articulação entre cidadania e direitos.

Sendo a noção de cidadania intimamente ligada à conquista, garantia e acesso a

direitos, as possibilidades de promoção da cidadania através do uso de portais
municipais no atendimento aos cidadãos, em princípio, podem ser entendidas como
aquelas atividades que, de alguma forma, permitem a facilitação do acesso e o exercício
de direitos. Isto exige a identificação das iniciativas de uso da Internet no atendimento
aos cidadãos que produzam efeitos sobre o acesso, efetivação e consolidação de direitos.
Partiu-se das reflexões de MARSHALL (1 967) e BOBBlO (1992) acima expostas,
somadas às observações de websites na fase preliminar de pesquisa e à literatura sobre
governo eletrônico, especialmente em nivel municipal, para estabelecer uma tipologia
de cinco tipos de impactosll do uso de portais ou websites municipais no plano dos
direitos da cidadania. Note-se que alguns serviços contribuem para a promoção de mais
de um direito.

a) Promoção do direito à informação de interesse particular

Enquadram-se nessa categoria as iniciativas que permitam aos cidadãos obter

informações de posse do governo municipal que dizem respeito aos interesses dos
cidadãos, de empresas ou de organizações. O oferecimento de informações é, em si, um
serviço prestado ao cidadão e às organizações.

Esta categoria é bastante abrangente, e inclui:

• informações individualizadas, ou seja, aquelas que se referem

especificamente aos cidadãos, a seu trabalho ou a seu patrimônio, ou às
organizações e sua operação, como informações sobre trâmite de processos
e solicitações e sobre impostos e multas a pagar; e

II A noção de impacto de politicas públicas e de seus instrumentos é tratada adiante, no capítulo 3 deste
trabalho.
 105

• informações gerais de interesse particular: aqui, classifica-se um conjunto

numeroso de informações que, apesar de não serem individualizadas,
atendem a demandas particulares como programação cultural, notícias,
condições de tráfego, itinerários e horários de transporte coletivo, concursos
públicos, licitações, mapas, informações históricas e demográficas e
informações de interesse de setores econômicos locais.

b) Promoção do direito aos serviços públicos

Os serviços públicos são espaço privilegiado de afirmação dos direitos sociais, .

uma vez que o Estado é por excelência o agente responsável pela sua promoção
(BOBBIO, 1 992). Estes direitos, entretanto, nem sempre se encontram plenamente
disponiveis aos cidadãos: ou a informação a eles é inacessível, ou as formas tradicionais
de seu provimento são pouco eficazes. Nesses casos, a utilização da Internet pode suprir
deficiências na prestação de serviços e também estimular o acesso a eles, reduzindo as
desigualdades no acesso e removendo obstáculos à sua efetivação.

BRESSER PEREIRA (1999, p. 65) relaciona o aumento da eficiência, eficácia e

produtividade do setor público, gerando a ampliação do acesso aos serviços públicos e
a obtenção de altos niveis de qualidade de atendimento aos cidadãos ao "resgate do
espaço público como [oeus de expressão da cidadania".

Assim, nesta categoria incluem-se as ações que facilitem o acesso a serviços

públicos, como o oferecimento de serviços total ou parcialmente pela internet e a
divulgação de informações que sejam requisitos para a efetivação de direitos e removam
obstáculos de caráter social, cultural e geográfico ao acesso aos serviços. Também
aqueles serviços cujo oferecimento pelo governo municipal representa uma iniciativa
deste na afirmação de direitos não completamente consolidados na sociedade, inserindo­
se em um quadro de disputa social pela representação dos direitos e seu alcance.

c) Promoção do direito ao próprio tempo

Ao reduzir tempos gastos pelos cidadãos em deslocamentos e providências para

utilizar os serviços públicos, as aplicações da tecnologia da informação podem ampliar
o acesso ao direito a usufrir o próprio tempo com liberdade, para ampliar suas
 106

capacidades, dedicar-se a seus interesses pessoais ou trabalhar. Este tipo de efeito tende

a reduzir as desigualdades na apropriação e fruição do espaço urbano e, segundo alguns,

pode-se até mesmo pensar em novas formas urbanas geradas pela disseminação da

Internet, inclusive para a prestação de serviços públicos (MITCHELL, 1 997).

CUNHA (2000, p. 1 1 8), em pesquisa sobre o perfil do usuário dos portais ou

websites governamentais, aponta a percepção, da parte dos usuários, de que este é um

recurso caracterizado pela facilidade de uso, ganhos de tempo e economia de recursos.

Na pesquisa, aparece como principal motivo que leva os cidadãos a utilizar o

atendimento por Internet o fato de que este "evita deslocamentos". Destacam-se,

também, entre as respostas, as justificativas com base em que "é mais rápido", "está

disponível fora do horário comercial" e porque permite ao cidadão "não enfrentar

filas". Assim, a promoção deste direito pode ser vista como uma das mais importantes

expectativas dos cidadãos.

Grande parte das facilidades oferecidas pela Internet em tese devem poder ser

alocadas a esta categoria, porém é oportuno notar que resultados parciais podem ser

obtidos, quando apenas parte do serviço é oferecida através da Internet, ou quando este

não é oferecido, mas o portal municipal fornece as informações necessárias para que se

tenha acesso ao serviço, economizando ao cidadão deslocamentos apenas para obtenção

de informações.

d) Promoção do direito ao controle social do governo

A OCDE (200 1) destaca o potencial do uso da Internet para a promoção da

transparência da gestão pública. A transparência promove relações de governança

efetiva, ao permitir o acompanhamento da formulação de políticas e das iniciativas de

governo pelos cidadãos e suas organizações. Cria condições para o estabelecimento de

relações de confiança entre governados e governantes e dá legitimidade às ações destes

últimos. Por outro lado, exige a existência de mecanismos de prestação de contas dos

atos governamentais.

Nesta categoria de direitos promovidos pelo uso da Internet incluem-se, as

iniciativas que permitem essa prestação de contas. Portanto, incorpora iniciativas de

 107

acesso de cidadãos a informações sobre as ações do governo, fundadas na noção de

direito à informação pública (SUCUPIRA, 1 997; MALMEGRlN, 1997) permitindo­
lhes acompanhar, avaliar e controlar o desempenho governamental, como, por exemplo:
a publicação de demonstrativos financeiros, relatórios de atividades de órgãos públicos,
planos de governo, andamento de obras e divulgação de licitações.

e) Promoção do direito à participação política

Ao contrário do controle social do governo, que tem um caráter basicamente

coletivo, a participação política, mesmo que sempre vinculada a dinâmicas sociais, se
materializa pela ação individual dos cidadãos ou de suas organizações enquanto atores
sociais dotados de projetos próprios (MATUS, 1 996).

Iniciativas de comunicação interativa entre governos municipais e cidadãos, que

permitam a estes intervir, de alguma forma, na gestão dos serviços públicos e das
políticas públicas, em tese podem materializar-se e fortalecer o direito à participação
política no âmbito do governo municipal. Incluem-se aqui as possibilidades de
participar em processos de discussão coletivos através de recursos de interatividade
presentes nos portais, as possibilidades de opinar sobre projetos do governo e até
mesmo as experiências de votação por meio da Internet, ainda não disseminadas.

Também podem ser classificadas nesta categoria as ações de divulgação e

estímulo à participação de processos participativos promovidos pelo governo municipal,
como a divulgação de reuniões do orçamento participativo e as orientações sobre os
requisitos para participação.

o quadro abaixo sintetiza essas categorias de direitos que podem sofrer impacto
positivo do uso da Internet para o atendimento ao cidadão pelos governos municipais.
 108

Tabela 2.7 - Atendimento ao cidadão pela Internet e promoção de direitos

DIREITOS INICIATIVAS CORRESPONDENTES

Direito à informação de Fornecimento de informação individualizada.

interesse particular. Fornecimento de informação geral de interesse

particular.

Direito aos serviços públicos. Prestação de serviços públicos.

Fornecimento de informação para acesso aos serviços

públicos.

Direito ao próprio tempo. Prestação de serviços públicos.

Fornecimento de informação de facilitação de acesso

a serviços públicos.

Direito ao controle social do Prestação de contas.

governo. Divulgação de atividades de governo.

Direito à participação na Interação com cídadãos nos processos de elaboração

gestão municipal. e implantação de políticas.

Divulgação de informações para facilitar o acesso de

cidadãos a processos participativos.

Nesta seção, a dimensão de cidadania da utilização da Internet no atendimento

ao cidadão foi apresentada e discutida. Limites e possibilidades da utilização da
Internet foram identificados na literatura existente. A partir da conceituação de
direitos de MARSHALL (1967) e de BOBBIO (1992) foi elaborada uma tipologia de
efeitos potenciais do emprego de portais ou websites municipais sobre os direitos dos
cidadãos. Ao se fazer este movimento, é preciso manter em mente a advertência de
OLIVEIRA (2000), citado por KAYANO & CALDAS (2002, p. 300):

"a construção da cidadania e de sua imediata correlata, a democracia, são

intermináveis, no sentido de que, no momento mesmo em que aquisições

cídadãs e democráticas são confIrmadas, recomeça o trabalho de

ampliação dos limites já alcançados".

Assim, não se pode adotar uma noção estática da cidadania, limitada a

conteúdos pré-definidos. Fruto de uma construção que se dá a cada lance da vida
 109

social, seu conteúdo dinâmico precisa ser redimensionado a cada momento. Essa
compreensão da relação entre uso da Internet e cidadania compiementa a avaliação
dos cenários da administração pública e da tecnologia da iriformação, apresentados
nas seções anteriores. Como se pode ver, a literatura nas três áreas aponta para o
desenvolvimento das tecnologias de portais e Internet de forma a criar condições para
alterar a dinâmica de produção e consumo de serviços públicos em nível municipal,
atendendo a esforços de orientação do funcionamento dos governos para a focalização
no cidadão. Esse movimento vem a significar mudanças nas relações de cidadania que
se somam aos demais câmbios sociais instigados pela disseminação do uso da Internet.

Essas mudanças, entretanto, têm graus de materialização bastante distintos. A

despeito da consolidação de uma "oferta básica " de serviços e informações veiculados
nos portais ou websites municipais, persistem diferenças entre eles e nem todas as
promessas da tecnologia foram ainda cumpridas. O potencial da Internet não terá sido
suficientemente explorado, ou esse pretenso potencial inexplorado não passa de euforia
tecnológica? Ou, em outra direção, a tecnologia de Internet é inadequada para atender
a essas demandas?

Com isto, o problema da avaliação das possibilidades de avanço na cidadania

por meio do uso da Internet para o atendimento do cidadão assume uma importância
fundamental.

Concluída esta contextualização do tema, a pesquisa volta-se para a construção

de um marco conceitual reforencial da avaliação de portais, destinado a subsidiar a
construção de um modelo de avaliação e análise de portais municipais em termos de
seus impactos sobre a cidadania. Este é o objeto do próximo capítulo.
 1 10

CAPÍTULO 3 - ANÁLISE E AVALIAÇÃO DE

PORTAIS MUNICIPAIS: MARCO CONCEITUAL
REFERENCIAL EM UMA PERSPECTIVA

MULTIDISCIPLINAR
 111

Capítulo 3 - Análise e avaliação de portais municipais: marco

conceitual referencial em uma perspectiva multidisciplinar

Este capítulo apresenta um marco conceitual referencial para a análise e

avaliação de portais municipais, dentro da perspectiva multidisciplinar que preside esta

investigação. Constitui-se na revisão bibliográfica mais específica, após a revisão

bibliográfica de contextualização e conceituação apresentada no capítulo anterior.

Tratando-se de objetos complexos, os portais municipais exigem, para a análise

de suas características e avaliação de sua contribuição à promoção da cidadania através

do atendimento ao cidadão, o concurso de conhecimento produzido em distintos

campos. Trata-se de um fenômeno tecnológico, organizacional e político. Seu

desempenho é condicionado por uma extensa lista de fatores, ambientais,

organizacionais, e políticos e tecnológicos.

Assim, a construção de um marco conceitual referencial necessita dar conta

dessa multiplicidade de fatores envolvidos. Sua estruturação fundou-se em dois campos

centrais: a avaliação de políticas públicas e seus instrumentos, especialmente

concentrada na avaliação de efeitos (impactos e resultados); e a avaliação de recursos de

tecnologia da informação, com concentração na literatura de avaliação de portais em

algumas formulações clássicas sobre desempenho de sistemas de informação.

o capítulo está estruturado de acordo com esses dois campos. A abordagem

empregada partiu da formulação mais geral no campo da avaliação das políticas

públicas, com a identificação na literatura das categorias centrais de avaliação (impactos

e resultados) e sua reconstrução para efeito da presente pesquisa, tarefa esta que

orientou a revisão da literatura de avaliação de aplicações da tecnologia da informação e

de portais. Com isto, o referencial produzido manteve seu foco nas categorias de

avaliação que apontam para a contribuição dos portais para a promoção da cidadania

através do atendimento ao cidadão.

 1 12

3.1 A multidimensionalidade dos portais municipais

Nesta seção, inicia-se a construção de um marco conceitual referencial para a

avaliação de portais pelo entendimento de sua multidimensionalidade.

BAKER (1997) entende a adoção de websites municipais como uma inovação ao

mesmo tempo tecnológica e de política pública. A partir desta posição, descortina-se a
possibilidade de entendimento do portal municipal como um fenômeno multi­
dimensional, que envolve tecnologia da informação, organização dos serviços públicos
e da política de atendimento ao cidadão e a relação do governo municipal com a
sociedade e os cidadãos. Portanto, para encetar esforços analíticos e avaliativos é
imprescindível estabelecer categorias que delimitem essas múltiplas dimensões.

Primeiramente, um portal ou website municipal pode ser visto sob sua

dimensão tecnológica, ou seja, como um tipo específico de aplicação de um recurso de
tecnologia de informação, sob a forma de um ambiente mediado por computador. A
implantação de um portal municipal é uma decisão tecnológica (BAKER, 1 997, p. 39).
Nesse sentido, em que pesem as especificidades da organização que o utiliza e dos
usuários de seus serviços, um portal municipal sujeita-se aos mesmos requisitos gerais
de utilização e categorias de desempenho de portais de outras organizações voltadas à
prestação de serviços de massa.

Pode-se também estudar um portal municipal em sua dimensão organizacional

e de prestação de serviços, ou seja, como um recurso que uma prefeitura municipal
enquanto organização emprega para compor seu sistema de atendimento ao cidadão­
usuário de serviços públicos.

BAKER (1997, p. 3) assinala que a decisão de implementar um website

municipal pode ser considerada uma inovação em termos de política pública que
envolve potenciais mudanças nos métodos de produção e oferta dos serviços públicos,
através de um novo canal de distribuição e comunicação.

o portal municipal deve ser entendido como um instrumento ---prioritário ou

não-- da política de atendimento ao cidadão da prefeitura. Esta pode ser ou não uma
política explícita, uma vez que se pode considerar que não ter uma política explicitada
 1 13

não significa que a organização não disponha de valores, princípios e diretrizes

norteando sua ação naquele campo, nem que não realize o atendimento ao cidadão, uma

vez que, no caso de uma prefeitura, é impossível não ser realizado algum tipo de

atendimento ao cidadão.

Indo além, pode-se dizer que não dispor de uma política pública formulada para

um determinado problema não deixa de ser uma definição política do governo: a

inclusão de uma temática na agenda de políticas públicas reflete a interação do núcleo

dirigente do governo municipal com a complexa teia de atores sociais que intervém na

arena de disputa pela formulação de políticas e pela alocação de recursos públicos.

Sendo ou não parte de uma política de atendimento ao cidadão explícita, um

portal municipal, em sentido organizacional, é um instrumento de realização de

atividades defInidas como integrantes do campo de atuação da organização que o

utiliza. Partindo de tal consideração, faz sentido supor que deva obedecer a padrões de

efIciência e efIcácia que justifIquem sua adoção como instrumento de prestação de

serviços.

o atendimento ao cidadão através de um portal municipal precisa, portanto,

contemplar as necessidades e características do público-alvo de forma a estimular sua

escolha como instrumento de atendimento a suas demandas, atendendo a seus critérios

de satisfação. Da mesma forma, vincula-se aos padrões de desempenho organizacional,

o que requer sua integração às práticas de trabalho, formas organizativas e sistemas

informatizados da prefeitura.

É possível considerar um portal municipal, ainda, como um meio de interação

entre administração municipal e cidadãos, o que signifIca observá-lo em sua dimensão

política, uma vez que a utilização do portal municipal reflete as próprias escolhas do
governo municipal em termos de promoção de direitos dos cidadãos, desde os direitos

ligados ao acesso aos serviços públicos até aqueles relacionados ao acesso a informação

e à participação na gestão pública.

Nesse sentido, os recursos de que dispõe e a forma como são oferecidos aos

cidadãos refletem e materializam os padrões de interação desejados e/ou obtidos pelo

governo com os cidadãos e a sociedade, guardados os limites impostos pelas restrições

tecnológicas, econômicas e sociais.

 1 14

Os padrões de interação entre governo e cidadãos e sociedade no âmbito da

utilização dos portais municipais para o atendimento aos cidadãos devem ser

considerados de maneira bidirecional, ou seja, não apenas considerando os fluxos de

informação e serviços oriundos da prefeitura destinados aos cidadãos, mas também as

possibilidades de expressão e participação dos cidadãos no processo de formulação,

implementação, gestão, acompanhamento e avaliação dos serviços e das politicas

públicas.

A forma como as informações e os serviços são oferecidos e apropriados pelos

cidadãos, seu conteúdo e sua amplitude, mais que deixar entrever, são parte integrante

da complexa relação entre o governo municipal e a sociedade. Isto significa que os

efeitos da utilização de um portal municipal alcançam pontos que estão além do simples

atendimento de demandas individuais.

As três dimensões aqui estabelecidas não se compreendem como aspectos

estanques e dissociados. Não é possível estudar em profundidade um portal ou website

municipal abrindo mão de uma delas. Tomar um portal ou website municipal apenas em

sua dimensão tecnológica não o dissocia de outros portais municipais voltados à

prestação de serviços nem permite compreender seus efeitos do ponto de vista político

na relação do governo municipal com a sociedade. Excluir a dimensão tecnológica, no

entanto, priva o analista de conhecer os reais padrões de funcionamento do portal

municipal e torna impossível o estudo dos padrões de consumo dos serviços pelos

cidadãos-usuários, fundamentais para a compreensão dos efeitos efetivos e potenciais de

sua adoção.

A dimensão organizacional e de prestação de serviços, enquanto categoria de

análise dos portais municipais, permite ao pesquisador compreender o portal municipal

em ligação com a política de atendimento ao cidadão da prefeitura. O estudo dessa

dimensão oferece subsídios para o entendimento do funcionamento do portal municipal

a partir da análise de seu conteúdo. As funcionalidades tornadas disponíveis pela

tecnologia podem, portanto, receber novos atributos a partir deste ponto de vista. Esses

atributos, estabelecidos em função dos conteúdos do website municipal, conferem

significado à sua utilização.
 1 15

A compreensão da dimensão organizacional e de prestação de serviços permite a

articulação do portal em si, em sua dimensão tecnológica, com os efeitos de sua

utilização, especialmente do ponto de vista dos efeitos individualizados, junto aos

cidadãos-usuários ou a organizações. Quando associado ao estudo da dimensão política

do portal ou website municipal, torna possível compreender esses efeitos do ponto de

vista mais amplo, aqueles não necessariamente individualizados.

Não se pode deixar de lado a dimensão organizacional e de prestação de serviços

porque seu entendimento traz para o esforço de análise e avaliação importantes

referenciais de contexto organizacional. Websites não existem de maneira apartada das

organizações que os criam e são responsáveis por sua manutenção, portanto qualquer

trabalho de avaliação não pode ignorar as condicionantes organizacionais.

Da mesma maneira, a dimensão política dos portais ou municipais articula-se às

demais. Não considerá-la, mutila qualquer tipo de avaliação de portais municipais, já

que impede o entendimento da apropriação por indivíduos e organizações, em termos

particulares, e pela sociedade, em termos coletivos e difusos, dos benefícios gerados.

Mas o alcance desta dimensão vai adiante. Além de sua imprescindibilidade para a

avaliação dos efeitos dos portais municipais, utilizá-la como uma das faces do prisma

através do qual se os observa, permite compreender os condicionantes políticos que

presidiram e/ou presidem a concepção, implantação e operação do portal municipal.

Analisar e avaliar um portal municipal em sua dimensão política rompe com as

possibilidades de estabelecer pretensas neutralidades para o emprego da tecnologia da

informação e para a adoção de instrumentos de atendimento ao cidadão. A

impossibilidade desse tipo de neutralidade, tomada como um pressuposto neste

trabalho, por sua vez, demanda instrumentos de avaliação que considerem a relatividade
38
da avaliação de políticas públicas e seus instrumentos .

Por conta da existência dessas distintas dimensões do fenômeno, e de sua

articulação e interdependência, é preciso atentar para o fato de que a construção de uni

modelo de análise e avaliação do uso de portais municipais para atendimento ao cidadão

deve compreender um desenho metodológico multidimensional. Isto torna clara a

J§. Cf. GARCIA (2001, p. 5). A relatividade da avaliação de pollticas públicas é apresentada adiante.
 1 16

necessidade de uma abordagem multidisciplinar, envolvendo conhecimento no campo

da avaliação de políticas públicas e no campo da avaliação técnica de websites.

o desenvolvimento do método de avaliação de portais municipais aqui

empreendido foi concentrado no objetivo do trabalho, ou seja, identificar limites e

possibilidades do emprego deste tipo de tecnologia para o atendimento ao cidadão,

identificando sua contribuição para a promoção da cidadania.

Trata-se, sem dúvida, de um problema que supera a simples construção de

métodos de avaliação de desempenho técnico e disponibilidade de websites, ou de suas

características de concepção, exigindo o emprego de instrumental de avaliação de

políticas públicas, especialmente de seus condicionantes e efeitos. Mais do que

recursos complementares, devem ser estes os recursos centrais do método de avaliação,

servindo-se do conhecimento no campo da avaliação técnica de websites como

instrumental auxiliar para dar conta de aspectos tecnológicos do problema.

Nesta seção os portais municipais tiveram sua muldimensionalidade explorada.

Trata-se de fenômenos ao mesmo tempo tecnológicos, políticos organizacionais e de
prestação de serviços. Compreender os desafios de sua avaliação exige a compreensão
dessas múltiplas dimensões. A seguir, é apresentada o referencial disponível no campo
da avaliação de políticas públicas e seus instrumentos.

3.2 O referencial da avaliação de políticas públicas

o ponto de partida desta seção é o entendimento dos portais municipais como

instrumentos de política pública, inclusive de mais de uma simultaneamente. Este fato,

por si, complexifica de inicio o problema, já que a tarefa de correlacionar múltiplas

políticas não é trivial. Como fenômenos complexos, estas se intercruzam

indefinidamente.

A literatura de avaliação de políticas públicas e seus instrumentos é bastante

farta, o que obrigou a uma seleção forçosamente parcial. Foi dada especial atenção aos

autores que tratam das relações de causalidade na aplicação das políticas públicas.
 1 17

Ao se refletir sobre avaliação de políticas públicas e de seus instrumentos ou

componentes1l', não é possível deixar fora de destaque o seu caráter aplicado, apontado
por diversos autores. POSAVAC & CAREY (1 992) apresentam uma conceituação de
avaliação baseada na sua contribuição ao desenho, redesenho e gestão das políticas
públicas. Para esses autores, a avaliação combina um conjunto de recursos para
determinar a real necessidade das ações e em que grau estas atendem às necessidades
i
que a originaram. É também importante para verificar se a relação custo-benefcio dos
serviços é favorável e se os efeitos secundários negativos são suportáveis.

Este último aspecto é também defendido por COrrA (1998), quem destaca a
importância da avaliação em um contexto de restrição de recursos que exige a
racionalização dos gastos públicos. Segundo a autora, a eficiência e a eficácia são
"vetores" que devem orientar as avaliações.

GARCIA (2001 , p. 5), por sua vez, aponta a relatividade dos sistemas e
métodos de avaliação das políticas públicas, afirmando que:

"um sistema de avaliação é sempre um produto de uma construção

deliberada com vistas a atender necessidades específicas em um
ambiente institucional particular. Resultará de um esforço coletivo de
tentativa e erro, de aprender fazendo, pois não existem um modelo
universal nem receitas genéricas aplicáveis a quaisquer situações. "

U2) Tradicionahnente, a literatura trata de políticas públicas e de programas e projetos a elas

subordinados. Para efeito desta pesquisa, não se considerou necessário aprofundar estas distinções, já que
o estudo dos referenciais conceituais e metodológicos da avaliação das políticas públicas aqui realizado
tem o intuito de instrumentalizar a construção de uma ferramenta específica para avaliação do uso de
portais municipais para o atendimento ao cidadão. Discutir estes conceitos em profundidade, portanto, é
uma tarefa que não faz parte do escopo deste trabalho. Entretanto, para evitar um enfoque desprovido de
rigor, utilizaram-se os termos "avaliação de políticas públicas" para a delilmitação do campo do
conhecimento e para tratar de aspectos mais gerais e "avaliação de políticas públicas e seus
instrumentos", neste caso buscando considerar todos os possíveis subconjuntos ou componentes, quando
se sentiu a necessidade de explicitar esses eventuais subconjuntos ou componentes. Note-se que, neste
trabalho, os portais municipais foram considerados instrumentos de uma política de atendimento ao
cidadão, explícita ou não.
 1 18

Da mesma forma, outros autores oferecem distintos pontos de vista que

corroboram afirmações deste teor (pINTO, 1986; FIGUEIREDO & FIGUEIREDO,

1 986).

A literatura sobre o assunto têm origens distintas, que não se restringem à

produção acadêmica. Incorpora contribuições de pesquisadores acadêmicos e

profissionais envolvidos com uma ou diversas etapas do processo de formulação,

implementação, operação, gestão e avaliação das políticas públicas. Boa parte dela é
produzida por demanda ou sob vinculos institucionais de órgãos técnicos

governamentais ou agências de cooperação internacional.

A produção sobre o terna, por conta disto, vê reforçado seu caráter de saber
eminentemente multidisciplinar, uma vez que seus construtores provém de diversos

meios e trazem com eles influências desses meios de onde provém e circulam.

Comparando os avaliadores oriundos do "mundo da pesquisa" (acadêmicos) e do

"mundo do planejamento", PINTO (1986, p. 88) observa que as trajetórias pessoais e

profissionais dos avaliadores, assim corno sna associação a diferentes tipos de

organização ou ambientes institucionais, têm influência decisiva nos resultados das

avaliações.

Outros autores ressaltam que a avaliação de uma política pública ou de seus

instrumentos é um problema complexo e quase estruturado (MATOS, 1 993;.citado por

GARCIA, 2001). Segundo MORIN (2000, p. 38; citado por GARCIA,2001):

"há complexidade quando elementos diferentes são inseparáveis

elementos constitutivos do todo (como o econômico, o político, o
sociológico, o psicológico, a afetivo, o cultural) e há um tecido
interdependente-interativo e inter-retroativo entre o objeto do
conhecimento e seu contexto, as partes e o todo, o todo e as partes, as
partes entre si. "

Ainda seguindo as idéias de GARCIA (2001), vê-se que essa complexidade traz

problemas sérios para a construção de conhecimento sobre avaliação e também para sua

realização: problemas de tal ordem, complexos e quase-estruturados, não podem ser

facilmente resolvidos a partir de conhecimentos padronizados ou especializados.

 1 19

A realização de boas avaliações enfrenta obstáculos de distintas ordens.

Primeiramente, é preciso considerar a relatividade de qualquer processo de avaliação,
apontada acima. Dada essa relatividade, é bastante provável que uma dada avaliação
encontre ecos bastante diferentes, dependendo de quem sejam aqueles que com ela

tomam contato.

Uma segunda dificuldade, apontada por GARCIA (2001 , p. 9), é o caráter

"sabidamente nebuloso, impreciso, muitas vezes não formalizado" dos "meandros e
desvãos dos processos de formação, desenho e execução das políticas
governamentais" .

GARCIA (2001 ) também aponta como dificuldade o fato de que, muitas vezes,
os programas, políticas e projetos não foram desenhados levando em conta sua posterior
avaliação. Esta circunstância limita as conclusões da avaliação, não sendo possível
recuperar a situação inicial ou reconstruir o processo de intervenção realizado nem
compreender plenamente a evolução de seu contexto. Como conseqüência, vem a
dificuldade para estabelecer relações de causalidade entre ações e seus efeitos.

Por sua vez, PINTO (1986) nota que as avaliações de políticas publicas são
afetadas pela agenda dos decisores governamentais, por si só bastante volátil,
volatilidade esta potencializada pela descontinuidade administrativa.

Essa mesma descontinuidade administrativa também acrescenta uma outra

dificuldade a este rol: a mudança de pressupostos e, portanto, de expectativas dos
agentes governamentais quanto às políticas e, portanto, quanto à sua avaliação.

A avaliação é sempre, portanto, uma operação realizada a partir de um ponto de

vista, de uma dada leitura da realidade e de um corpo de valores que conformam um
conjunto de expectativas quanto aos efeitos da política. Esses valores não são valores
predeterminados e imutáveis, mas dependem dos referenciais adotados pelos
avaliadores da política.

Nesse mesmo caminho, ROCHE (2000) reafirma a relatividade da avaliação e

assinala que os julgamentos avaliativos dependem do contexto a partir do qual são
elaborados e dos pressupostos assumidos pelos agentes da avaliação. A avaliação tem
como base
 120

"os julgamentos sobre que mudança é considerada 'significativa ' para

quem, e por quem; pontos de vista que freqüentemente variarão de
acordo com a classe, o sexo, a idade e outros fatores " (ROCHE, 2000,
p. 39).

Face a essa relatividade, tem-se que a avaliação de políticas públicas e de seus

instrumentos pode servir a diferentes objetivos, simultaneamente ou não (COTTA,
1998). Da mesma forma, diferentes enfoques ou tipos de análises podem ser
empregados, gerando, inclusive, distintas modalidades de avaliação. Entretanto, estas
diferentes modalidades guardam um forte relacionamento entre si, sendo, muitas vez,
impossível isolar completamente uma modalidade, ou concentrar a avaliação apenas em
um aspecto enfoque específico (pOSAVAC & CAREY, 1992).

Igualmente, um processo avaliativo pode enfatizar distintos aspectos das

políticas públicas ou de seus instrumentos. A literatura menciona1ll diversos aspectos
das políticas públicas e de seus instrumentos como critérios de avaliação ou mesmo
categorias centrais para distintas abordagens da estruturação de processos de avaliação,
sendo os mais importantes os listados a seguir.

Normalmente os objetivos das políticas são alvo de investigação, mas é preciso

atenção quanto ao fato de que nem sempre estão explicitados por seus formuladores. A
literatura, em geral, considera distintos níveis de objetivos (objetivos gerais e
específicos, metas), sua natureza e nível de consecução. Segundo COHEN & FRANCO
(1993), citado por COTTA (1998), os objetivos classificam-se em objetivos "de
resultado e de sistema, originais e derivados, gerais e específicos, únícos e múltiplos,
complementares, competitivos e indiferentes, imediatos e mediatos".

A relação custo-beneficio das políticas é empregada em busca de conclusões

sobre a eficiência e os padrões de produtividade da política e seus instrumentos, através
da análise de sua eficiência no emprego dos recursos em relação aos efeitos produzidos.
Aqui, são formuladas questões sobre a adequação do volume de recursos aplicados à

1!i. Cf. ROCHE (2000), INTRAC (2001), COTTA (1998), AGUILAR & ANDER-EGG (1994),
FIGUEIREDO & FIGUEIREDO (1986), PINTO (1986), POSAVAC & CAREY (1 992), GARCIA
(200 I), entre outros.
 121

relevância do problema, por um lado (dimensionamento da intervenção) e à consistência

entre os recursos empregados e os efeitos produzidos (eficiência). COTTA (1998, p.
1 14) adverte para o fato que em muitas intervenções esta avaliação não é possível (ou,
i
poder-se-ia dizer, deve ser relativizada), sendo que os benefcios não podem ser
mensurados quantitativamente ou há outros aspectos, não econômicos, a ser
forçosamente considerados (promoção da eqüidade, inclusão social, acesso e
preservação de direitos e outros).

o público-alvo da política é outro critério especialmente destacado nas

avaliações. Inclui-se aqui o estudo dos beneficiários das políticas públicas,
considerando diversas possibilidades de classificação, com base em variáveis
demográficas, sociais e econômicas. A avaliação das políticas, sob o ponto de vista do
público-alvo, envolve questões como o nível de cobertura da ação em relação ao
público-alvo, a adequação da política e seus instrumentos ao valores e traços culturais
do público, o alcance junto a diferentes segmentos e a relevância da escolha do público
a ser beneficiário.

Também é bastante destacado pela literatura o estudo dos atores sociais

envolvidos, tomados como aqueles grupos sociais que, de alguma forma, têm relação ou
interesses na política pública e em seus efeitos. Neste caso, o foco da atenção não se
restringe ao público-alvo ou beneficiários da política. A avaliação de uma política com
este foco normalmente abarca a identificação dos atores envolvidos (e também daqueles
excluidos) e sua participação nas etapas de formulação, implementação, operação,
gestão e avaliação da política pública, inclusive incorporando a análise da "intricada
rede de interesses" existente (COTTA, 1 998, p. 109), indispensável para possibilitar
uma avaliação das relações entre eles.

o processo avaliativo também pode concentrar-se na avaliação de processo,

focalizando aspectos como a articulação interna da política e seus instrumentos, a
validade dos diagnósticos utilizados, a aderência das ações realizadas aos objetivos, o
cumprimento dos cronogramas de implementação. Segundo COTTA (1998, p. 1 12),
"trata-se do acompanhamento sistemático da evolução das metas do programa ou
projeto".
 122

Os efeitos das políticas, por sua vez, são um critério central para a avaliação de
eficácia das ações. Normalmente, a literatura utiliza termos como eficácia, impactos,

resultados, efetividade, efetividade social e efeitos, muitas vezes com divergência entre

acepções ou superposição de categorias, havendo variação dos significados de um

mesmo termo, de autor para autor. Neste trabalho, emprega-se o termo "efeito", salvo

quando em citação de outro autor, para designar qualquer tipo de mudança na realidade

total ou parcialmente atribuível à política pública ou ao emprego de um instrumento de

política pública. Será demonstrado adiante a necessidade de estabelecer uma

categorização mais precisa, que permita aprofundar a análise e avaliação dos efeitos.

Identificar os efeitos de uma política pública é um dos objetivos mais comuns de

processos de avaliação. Busca-se, ao avaliar os efeitos da política, conhecer sua

capacidade de transformar a realidade. Os efeitos são definidos como desejados ou

indesejados, previstos ou inesperados, primários ou secundários, potenciais ou efetivos,

restritos ou ampliados (COTTA, 1 998).

Entretanto, é voz comum na literatura a indagação sobre o encadeamento dos

efeitos, o atendimento às necessidades do público-alvo, à aderência aos objetivos da

política e ao planejamento de sua intervenção e também o questionamento sobre a

sustentabilidade dos efeitos no longo prazo. A avaliação dos efeitos, como será

demonstrado a seguir, é a mais importante contribuição da literatura de avaliação de

políticas públicas à consecução dos objetivos deste trabalho.

3.2.1 Avaliação dos efeitos das políticas públicas: impactos e resultados

Através da avaliação dos efeitos pode-se estabelecer relações de causalidade

entre as ações e as transformações na realidade observadas (COTTA, 1998, p. 1 12). Os

efeitos das políticas públicas e da aplicação de seus instrumentos, tal como apresentados

acima, materializam seus limites e possibilidades de intervenção. Determinando os

efeitos de uma política pública ou do emprego de um instrumento de política pública, é

possível estabelecer sua capacidade de atender às demandas ou intervir sobre as

situações-problema em questão. Também tornam-se factíveis avaliações sobre a

sustentabilidade das ações e sobre a replicabilidade da política em outros contextos.

Pode-se, inclusive, utilizar a avaliação dos efeitos para fixar condições de sucesso e

insucesso de intervenções. Ou seja, a partir do entendimento dos efeitos das políticas

 1 23

públicas pode-se avaliar os limites e possibilidades de uma política pública ou do

emprego de um dado instrumento de política pública.

Como decorrência, em função dos objetivos deste trabalho, é forçoso oferecer

destaque especial aos efeitos das políticas públicas. Sendo este trabalho voltado para a
identificação de limites e possibilidades da utilização de portais municipais para o

atendimento ao cidadão, a avaliação de efeitos das polfticas é a principal contribuição

que a avaliação de políticas públicas aporta.

Inicialmente, é importante distinguir a avaliação de uma política da avaliação de

seus efeitos. Na verdade, a avaliação dos efeitos é parte da avaliação da política. Trata­

se da atividade de avaliar as mudanças na realidade decorrentes da realização da

política ou da aplicação de seus instrumentos.

A categoria "efeitos" é entendida aqui como uma categoria suficientemente

genérica para abarcar qualquer tipo de fato que se constitua em mudança em relação à
situação anterior e cuja gênese se possa explicar, ao menos parcialmente, por uma

relação de causalidade com a política pública ou instrumento de política pública em

questão.

o nível de generalidade de uma categoria é inversamente proporcional à sua

potência enquanto instrumento analítico, o que pode vir a reduzir sua aplicabilidade em

processos de avaliação. Evidentemente, a construção de um conjunto de categorias de

análise extremamente detalhado pode dificultar a avaliação sem necessariamente

adicionar valor significativo. Por conta disso, os autores que abordam o tema

identificam alguns poucos, mas distintos níveis de classificação dos efeitos das políticas

públicas, em geral fundamentando a clivagem em função de atributos como

profundidade das mudanças operadas, sustentabilidade das mudanças, horizonte

temporal das mudanças e transformações sociais, econômicas e culturais operadas,
41
entre outras •

Como em geral ocorre na literatura de planejamento estratégico e avaliação de

políticas públicas, os autores adotam nomenclaturas diferentes para categorias muito

1.1 Cf. ROCHE (2000), INTRAC (2001), COTTA (1998)

 124

próximas entre si, ou correspondentes. BARROS (1999, citado por GARCIA, 2001)
destaca os conceitos de "eficácia" e "efetividade social" para avaliação de efeitos de
uma política pública O primeiro termo refere-se aos beneficios mais imediatos das
ações da política sobre aqueles beneficiários diretos, enquanto a "efetividade social" é
defmida "nos mesmos moldes da eficácia, mas do ponto de vista mais amplo das
populações, comunidades ou setores beneficiados."

AGUILAR & ANDER-EGG (1994) utilizam dois níveis para a avaliação da

eficácia das políticas públicas e seus instrumentos: resultados intermediários e
resultados fmais.

Da mesma forma, INTRAC (2001, p. 5) também estabelece uma hierarquia para

os efeitos, e identifica três níveis:

• resultados: medida do esforço empreendido e das atividades realizadas;

• efeito: uso das atividades realizadas e produção de beneficios sustentáveis a

longo prazo;

• impacto: mudanças efetivas, caracterizadas por diferenças entre a situação

original e aquela no momento da avaliação.

Nesta categorização, os "efeitos" referem-se aos "resultados mais imediatos"

---note-se que a terminologia adotada causa imprecisão e dá margem a dúvidas-­
causados pela intervenção, ao passo que os impactos referem-se às "conseqüências ou
produtos finais" da intervenção. Os impactos, nesta categorização, são uma categoria
bastante adequada para esforços avaliativos, uma vez que a eles se pode atribuir um
valor subjetivo ou objetivo (INTRAC, 2001, p. 5).

GARCIA (2001), por sua vez, também considera importante a existência de

distintos níveis, privilegiando a noção de impacto. O autor relaciona a avaliação de
impactos de uma política pública à verificação das transformações da realidade
atribuíveis às ações das iníciativas governamentais em questão. Essa avaliação coloca
em foco, portanto, o problema das relações de causalidade.

ROCHE (2000, p. 37) conceitua avaliação de impacto como:

 125

"análise sistemática das mudanças duradouras ou significativas

-positivas ou negativas, planejadas ou não- nas vidas das pessoas e
ocasionadas por determinada ação ou série de ações ".

Como decorrência desta defInição, tem-se que a avaliação de impacto deve

basear-se na análise do grau de influência dos resultados de uma intervenção sobre a
produção de mudanças nas vidas das pessoas que compõem seu público-alvo. Na visão
do autor, os impactos não precisam ser, necessariamente, duradouros, uma vez que as
ações podem produzir mudanças na qualidade de vida das pessoas, sufIcientemente
significativas, ainda que não se mantenham eternamente.

FIGUEIREDO & FIGUEIREDO (1 986, p. 57), com uma especial preocupação

em defInir a política pública como ação que não prescinde da ação política tanto em sua
fase de formulação, quanto na fase de implementação e avaliação, destacam a
complexidade da avaliação do impacto e sua ligação íntima com a compreensão dos
referenciais e condícionantes da política pública:

"a avaliação dos impactos é extremamente complexa, já que não basta

mostrar que ocorreram mudanças, mas é preciso mostrar, também, que
as mudanças registradas não ocorreriam (total ou parcialmente) sem a
ação política. "

É importante considerar que os efeitos das políticas vinculam-se não somente às

ações realizadas, mas são condicionados ou determinados pelo ambiente institucional e
político. Segundo ROCHE (2001 , p. 40) ao se avaliar os efeitos de uma política, os
julgamentos:

"só podem ser feitos para cada situação especifica, o que leva a uma
importante conclusão de que a mudança acontece devido a uma
combinação das atividades de determinado projeto ou programa com a
contínua dinâmica do contexto no qual as atividades ocorrem ".

O mesmo autor adverte que os modelos de avaliação lineares apresentam, por

conta disto, restrições, pois a interação entre diversos aspectos da realidade
 126

"pode resultar no mesmo insumo que produz divergentes e

possivelmente inesperados resultados com o decorrer do tempo ou em
diferentes locais " (ROCHE, 2000, p. 41).

Destacando a vinculação lógica entre impactos e resultados, produtos,

atividades e insumos, o autor oferece a noção de encadeamento dos efeitos, através da

chamada "cadeia de impacto"-destinada a facilitar o estabelecimento de distinções entre

os diferentes níveis dos efeitos: produtos, resultados e impactos (ROCHE, 2000, p. 42).

A figura 3 . 1 abaixo representa uma adaptação de responsabilidade do

pesquisador da Cadeia de Impactos de Políticas Públicas de Roche.

Figura 3.1 Cadeia de Impactos de Políticas Públicas (Adaptado

de Roche, 2000, p.43)

Nível de influência
sobre mudanças Impactos

/
Resultados

/
Produtos

Atividades

/
Insumos

Importância do contexto social,

econômico, ambiental, político e
organízacional

Os produtos, na verdade, não significam transformações na realidade, apenas

instrumentos empregados para a promoção destas transformações no âmbito das ações

 1 27

estudadas. No caso da avaliação dos portais municipais, o produto é o próprio portal

municipal, como instrumento da política pública de atendimento ao cidadão.

Os resultados e impactos significam efeitos reais da política, ou seja, as

transformações de fato empreendidas, em nível crescente de complexidade e

decrescente de concretude.

ROCHE (2000) também observa que as variáveis de contexto apresentam

crescente influência na avaliação, à medida que se caminha em direção aos impactos.

Assim, enquanto o produto é facilmente identificável, o resultado, além de não tão

facilmente identificável, já é fruto de uma interação entre o produto, o público

beneficiário e seu contexto. Já o impacto apresenta-se como uma interação entre os

resultados obtidos e o contexto, sendo que muitas vezes é praticamente impossível

isolar o impacto da política ou de seus instrumentos de outros fatores interveníentes.

COTTA (1998, p. 1 15) também levanta a idéia de encadeamento entre efeitos

das políticas públicas, mencionando que

"a intervenção produz certos efoitos no grupo visado, os quais, por sua
vez, repercutem sobre o restante da população e/ou sobre o ambiente
social. Ao diferença entre avaliação de resultados e avaliação de
impacto, portanto, depende eminentemente do escopo da análise: se o
objetivo é inquirir sobre os efoitos de uma intervenção sobre a clientela
atendida, então trata-se de avaliação de resultados; se a intenção é
captar os reflexos desta mesma intervenção em contexto mais amplo,
então trata-se de uma avaliação de impacto. Ou, dito de outra forma, a
avaliação de resultados visa aferir os resultados intermediários da
intervenção, e a avaliação de impacto, seus resultadosfinais . 42 "

Não é possível concordar com a autora quanto aos pré-requisitos para a

realização de avaliações de resultados e impactos, vísto que a autora vincula sua

realização à existência de metas mensuráveis: "os objetivos da intervenção devem estar

11 COTIA (1998: 1 1 5).

 128

definidos de maneira a permitir a identificação de metas mensuráveis."� (COTTA,

1998, p. 1 1 5).

Ocorre que, ao se avançar na cadeia de impacto proposta, mais difíceis e

relativas são as possibilidades de determinação da real contribuição da política para

aquelas transformações significativas operadas sobre a realidade, ou seja, mais
indissociados estão os impactos do contexto. Daí a importãncia de se propor a noção de
'3
contribuição como forma de qualificar o impacto: se não é possível afirmar
categoricamente que uma dada intervenção determinou uma transformação da realidade,
ao menos deve ser possível buscar evidências da importãncia de sua contribuição para a
mudança em questão. Quanto mais amplo for o impacto, em termos de interferência
transformadora em processos sociais complexos, mais obstáculos podem surgIr para
uma mensuração com base em dados quantitativos ou avaliação com conclusões
baseadas no estabelecimento de relações de determinação. Para produzir essas
evidências, tende a ser importante valer-se do recurso à produção de indicadores
qualitativos.

Por fim, cabe notar que a simplicidade da idéia de avaliação de impacto é apenas
aparente. Avaliar impactos não é uma tarefa trivial: exige trabalho de campo, tempo e
emprego de recursos humanos (GARCIA, 2001).

Em outro ponto de vista, deixar-se levar pela aparente simplicidade da tarefa de

avaliar impactos de políticas públicas e seus instrumentos pode obstruir a compreensão
de que a avaliação de impactos sujeita-se à relatividade das avaliações, uma vez que
distintos atores sociais podem vir a construir suas próprias explicações das relações de
causalidade entre a política pública e as transformações da realidade verificadas
(INTRAC, 2001, p. 14).

Com base nesta breve revisão da literatura, fica claro que é útil analisar e avaliar
os efeitos de uma política pública ou do emprego de seus instrumentos valendo-se de
níveis articulados entre si, que permitam resgatar relações de causalidade entre as ações
realizadas e os efeitos obtidos, sem restringir-se apenas aos aspectos "técnicos" da

!1 O pesquisador registra as discussões com Ana Luiza Salles Souto e Jorge Kayano, do Instituto Pólis,
sobre a noção de contribuição como recurso para a avaliação de impactos.
 129

política. Além disso, é necessário fixar atenção especial na definição desses distintos

niveis de avaliação dos efeitos. A terminologia empregada pode dar margem a

dificuldades de compreensão e de comparação de abordagem. O problema, no entanto, é

mais complexo, pois como aponta RaCHE (2000, p.9), a distinção entre categorias,

embora tenha utilidade, nem sempre é suficientemente clara. Cabe, portanto, o

estabelecimento de distinções entre as categorias de avaliação dos efeitos e suas

fronteiras, levando em conta que essas fronteiras nem sempre se manifestam

claramente.

Assim, para efeito desta pesqUIsa, optou-se por classificar os efeitos da

utilização de portais municipais como instrUInentos de política de atendimento ao

cidadão em duas categorias encadeadas de maneira não completamente linear:

resultados e impactos, a partir da conceituação de RaCHE (2000), portanto em ordem

crescente de complexidade, abrangência, profundidade, prazo de maturação e de

permanência e contribuição para transformações nas condições da cidadania.

Nas páginas acima foram discutidas as referências conceituais da avaliação de

políticas públicas e seus instrumentos, buscando estabelecer um marco conceitual
referencial da avaliação de portais municipais. A seção seguinte toma um outro
caminho para complementar esse marco conceitual referencial, discutindo a evolução
da literatura sobre avaliação de portais, inclusive considerando as tendências mais
recentes de evolução da tecnologia, apresentadas em capítulo anterior. Também
recorre à literatura sobre avaliação de eficácia da utilização da tecnologia da
iriformação, ainda que se detenha menos nesse tema.
 130

3.3 O referencial d a avaliação d o uso d a tecnologia d a informação e

de portais

Apesar de, como visto anteriormente, os portais munIcIpaIS devrun ser

compreendidos como instrumentos da política de atendimento ao cidadão, o que faz

com que o trabalho exija o emprego de referenciais de avaliação de políticas públicas e

seus instrumentos, não se pode deixar de considerar que este é um instrumento de

política pública de cunho marcadrunente tecnológico, uma vez que se trata da aplicação

de recursos da tecnologia da informação para a prestação de serviços e fornecimento de

informações. Ainda que não seja suficiente isoladrunente, a análise e avaliação da base

tecnológica é indissociável do esforço analítico e avaliativo.

A seguir, é apresentada uma revisão da contribuição da literatura sobre

planejrunento e avaliação de websites ao problema, explorando sua evolução ao longo

do tempo. Com isto, pode-se ver o quanto a evolução tecnológica influenciou as

prescrições para desenvolvimento de portais e os critérios e métodos para sua avaliação.

De um foco eminentemente técnológico, cruninhou-se para uma crescente preocupação

com a adequação às características dos usuários e o atendimento às suas demandas.

Com o desenvolvimento de novas tecnologias de integração, outras questões aparecem,

e a avaliação de portais novrunente sofre um deslocrunento, aprofundando o movimento

anterior e incorporando crescentes preocupações estratégicas. O que em meados da

década de 1 990 merecia atenção de designers e especialistas em informática, menos de

dez anos depois é objeto de preocupação por parte dos decisores públicos e privados.

Este tópico também é complementado por uma rápida revisão de algumas

contribuições clàssicas da literatura de avaliação de uso de tecnologia da informação e

de seu alinhrunento com a estratégia das organizações, contribuições estas que tomrun a

mesma linha e também influencirun a evolução da produção sobre avaliação de portais.

A escassa literatura sobre avaliação de portais sub-nacionais também é apresentada, em

seus pontos centrais.

Com base nestas contribuições da literatura e da emergência de novas

tecnologias com potencial de transformação significativa nos padrões de uso da Internet

 131

para a prestação de serviços, são identificadas algumas diretrizes para a avaliação de

portais municipais, que são aprofundadas no capítulo seguinte.

3.3.1 Primeiros esforços de avaliação de websites: o foco nas interfaces

Para tratar de avaliação de portais, é preciso levar em conta o que a literatura

afuma a respeito de quais devem ser as características de um portal que atenda a

requisitos de eficiência e eficácia. A literatura sobre padrões de qualidade de websites é

bastante farta e tem bastante vinculação com aquela sobre os requisitos mercadológicos

de sucesso do uso de websites. Na literatura, as obras voltadas a fatores de sucesso para

o "comércio eletrônico" predominam sobre as obras relativas ao sucesso do "governo

eletrônico" em termos de anterioridade e volume. Essa literatura traz referências

importantes para qualquer trabalho de avaliação e deve ser considerada.

ABELS et al. (1 997) levantam o dilema de compatibilização entre forma e

conteúdo para a criação de recursos informacionais de efetiva utilidade para seus

usuários. Identificam três grandes campos que oferecem referências básicas para a busca

de solução para esse dilema:

• a contribuição dos profissionais de planejamento e desenvolvimento de

websites, formando uma literatura de base empírica;

• a literatura sobre desenho de interfaces computacionais e

• as adaptações de critérios desenvolvidos para documentos impressos.

a) A literatura de base empírica

A litt,ratura de base empírica fundamenta-se em princípios extraidos da

experiência de profissionais de planejamento e desenvolvimento de websites, e foi

especialmente importante nos primeiros anos da utilização comercial da World Wide

Web. Sua fundamentação em efetivas avaliações por parte dos usuários é apontada

como frágil, sendo as preferências e percepções dos profissionais sobre o que seria um

bom website o principal insumo para sua produção (ABELS et ai. , 1 997, p. 253).
 1 32

Os mesmos autores apontam que grande parte de sua atenção é dedicada aos

aspectos relacionados à forma, como o uso de imagens, a extensão das páginas e os

tipos de letras a utilizar. A estrutura de navegação também é privilegiada, com especial

atenção as ligações entre páginas (links).

DAY (1997, p. 109) aponta que esta literatura é, em grande parte, maIS
prescritiva que avaliativa, como o trabalho de BLUM (1996), ou aborda os dois
aspectos conjuntamente, como STOVER e ZINK (1996). Nem sempre sua produção
tem enfoque acadêmico, fato atribuível à relativamente recente disseminação da
Internet, o que caracteriza a produção sobre sua utilização como um campo ainda em

construção e pelo caráter eminentemente prático dos profissionais que trabalham com o

desenvolvimento de websites, não vinculados a ambientes de produção acadêmica, em

geral.

b) A literatura sobre interfaces

A literatura sobre desenho de interfaces computacionais é anterior à produção de

conhecimento sobre avaliação de portais. Seus autores são responsáveis por uma

produção que se apóia em princípios desenvolvidos pelos estudos sobre a influência de

fatores humanos no planejamento de interfaces de sistemas de informação e recursos de

tecnologia da informação, que permitiram a construção de conhecimento para desenho

de interfaces computacionais baseadas nas necessidades dos usuários, como em

NISENBAUM (1994), ADLER e WINOGRAD (1992) e TREU (1994).

A partir desta literatura, diversos autores construíram suas obras, como

BORGES et al.(1996) e SlillM (1 996), incorporando conhecimentos desenvolvidos

para outras aplicações da tecnologia da informação para o planejamento e avaliação de

websites.

Muitas das contribuições deste campo baseiam-se em pesquisas com usuários,

em geral focalizando testes de usabilidade de aspectos específicos dos websites, como

em BELL e TANG (1998). ABELS et aI. (1997) consideram este enfoque mais rigoroso
e melhor fundamentado conceitualmente que a literatura de base empírica.
 133

c) A literatura baseada em avaliação de documentos impressos

A terceira abordagem identificada tem enfoque mais forte nos conteúdos e

recursos de acesso à informação que nos aspectos de desenho e apresentação dos

portais.

A literatura fundamentada nos critérios de avaliação de sistemas de informação

baseados em documentos impressos destaca a possibilidade de aplicação aos websites

de fatores tradicionalmente levados em conta nesses sistemas, como critérios de

organização, confiabilidade das fontes de informação e abrangência do tratamento da

informação. Além desses, outros fatores são apontados, como facilidade de utilização,

recursos de busca de informação e disponibilidade, como em PRATT et al.(1996) e

RETTIG (1996).

Assim como a literatura de base empírica construída a partir da experiência de

profissionais de design de websites, ABELS et al.(1997) também consideram que boa

parte desta literatura fundamenta-se mais no julgamento dos especialistas em coleta,

armazenamento e recuperação de informações do que em investigações.

Preocupados com as limitações dessas abordagens, ABELS et aI. (1998, p. 42)

utilizaram pesquisas qualitativas junto a usuários para definir requisitos para o bom

desempenho de um website, tendo como resultados, em ordem decrescente de

importância: facilidade de uso, conteúdo, estrutura, conexões (links), recursos de busca
e aparência.

Outros autores organizam de forma diferente critérios correlatos, ou apresentam

visões concentradas em determinados focos, destacando critérios específicos. BAKER

(1997, p. 4), considerando um website municipal essencialmente como um canal de

fornecimento de informações, assinala a necessidade de basear a implementação nas

necessidades dos usuários.

Os três campos apontados por ABELS et al.(1997), descritos acima, fornecem

referências para o planejamento e avaliação de websites em termos de orientação para
critérios de qualidade, mas concentram-se especialmente no que diz respeito aos

requisitos que conformam a interface com os usuários, preocupando-se com a facilidade

de uso e aderência às necessidades de navegação nos websites pelos usuários.

 1 34

3.3.2 A avaliação de usabilidade: o desafio da adequação das interfaces às

demandas dos usuários

Com a difusão do uso da Internet para atividades comerciais e prestação de

serviços, DAY (1 997) focaliza sua atenção, como diversos outros autores, na
necessidade de construir métodos de avaliação e de desenho de websites que tenham
como referência seus usuários, e assinala a necessidade de ouvir os usuários através de
pesquisas e testes.

Surge, portanto, para que esforços avaliativos possam ser conduzidos, a questão
da fixação de padrões de qualidade da interface utilizada, presente não somente na
literatura sobre websites, mas também naquela referida a outros recursos de atendimento
ao cidadão e fornecimento de informações públicas.

ROWLEY ( 1 998) assinala que a qualidade da interface é particularmente

importante e influencia a eficácia da realização de transações e do emprego dos
recursos de acesso a informações pelo público. Também registra que as interfaces dos
ambientes mediados por recursos da tecnologia da informação devem ser capazes de
permitir a interação dos recursos com diferentes tipos de usuários. Devem ser simples o
suficiente para permitir que os usuários as utilizem sem nenhum treinamento, além das
informações fornecidas durante a própria experiência de utilização, o que eXIge que
sejam interfaces simplificadas e auto-explicativas.

A literatura sobre projeto e avaliação de websites é farta em estabelecer forte

relação de influência das condições de uso dos portais sobre sua capacidade de atrair
usuários, assinalando que a simples oferta de serviços não basta, sendo necessário que
os portais sejam estruturados de forma a facilitar e induzir o seu uso.

HORGAN ( 1 996) aponta que as definições em termos de estruturação de

websites são problemas complexos, por envolverem múltiplas combinações de técnica e
arte, exigindo uma visão que vai desde os aspectos técnicos da computação até a
psicologia Segundo o autor, nenhuma das múltiplas facetas podem ser negligenciadas.

Para dar conta dessa complexidade, a usabilidade é tratada como categoria de

abrangência mais geral, para o caso dos websites, mas presente como problema anterior
no campo da produção e avaliação de interfaces computacionais.
 1 35

Ainda antes da explosão do uso comercial da Internet, NlELSEN (1993) vê a

usabilidade como relacionada fundamentalmente a quão bem um usuário pode utilizar
uma funcionalidade provida pelo sistema através de uma interface.

o mesmo autor, posteriormente, adaptou conhecimentos no campo da

usabilidade de interfaces de sistemas para os websites, combinando suas pesquisas
anteriores a sua experiência profissional (N1ELSEN, 1 999) e orientou seu trabalho a
uma perspectiva avaliativa integrada à prescritiva, apresentando critérios para o bom
desempenho de websites. Distingue a avaliação de usabilidade em métodos testes de
usabilidade por usuários e inspeções de usabilidade, na qual estes não estão envolvidos.
As inspeções de usabilidade podem ser realizadas por avaliadores a partir de quesitos
previamente definidos, sem exigir grandes investimentos em tecnologia ou amostragem
de usuários (pEREIRA JR. e CAPETO, 2000).

A idéia central na obra de Nielsen é a de que o website deve conformar-se às

reais necessidades do usuário e a suas práticas de utilização da Internet. Deve-se buscar
objetividade no website, e aplicar apenas os recursos necessários para o bom
fornecimento da informação ou da prestação de serviços.

44
A obra de Nielsen ocorre como uma reação às primeiras experiências de
desenvolvimento de websites, nos primeiros anos da World Wide Web, em que os
novos recursos tecnológicos da interface em surgimento ainda eram explorados tanto
pela comunidade técnica como por seus usuários. Nesses primeiros anos, o
desenvolvimento de websites era um campo extremamente incipiente e os profissionais
envolvidos vinham de áreas distintas como a produção editorial gráfica, a televisão ou o
desenvolvimento de sistemas, trazendo as práticas dos meios de origem, o que levou a
um processo de "aprendizado na prática para aqueles que se aventuram nesse espaço
virtual" (BORGES, 1 999).

Nielsen toma a frente do processo que cumpre um papel estruturador e

organizador do conhecimento, deslocando a orientação do projeto de websites da forma
para o conteúdo e estruturação. Com a popularização dos portais e o crescimento do seu

11 Jacob Nielsen é responsável por um website específico sobre questões de usabilidade que pode ser
consultado para infonnações adicionais: http://www.useit.com.
 136

uso comercial e governamental, fez-se necessário esse trabalho de reorientação das

práticas de desenvolvimento de websites, uma vez que muda o perfil dos usuários,
incorporando um número crescente de pessoas com baixo nível de conhecimento e
interesse por tecnologia da informação (BORGES, 1 999).

Os critérios para o bom desempenho de um website que NIELSEN (1 999)

propõe, sob o rótulo de usabilidade, podem ser apresentados, de forma resumida, como:

• simplicidade: a forma deve subordinar-se ao conteúdo; o uso de recursos de

edição do texto e recursos adicionais como som, imagens e animações deve
ficar restrito ao minimo essencial, para evitar não somente a lentidão do
acesso (que é inibidora da utilização) como também para garantir ao usuário a
suficiente concentração no conteúdo;

• relevância do conteúdo: as informações e serviços oferecidos no website

devem ser realmente úteis, e restritas aquilo que realmente importa aos
usuários, com textos concisos e objetivos;

• objetividade: o website deve levar o usuário o mais rapidamente possível à

informação ou serviço que necessita;

• coerência: o website deve utilizar padrões VISuaIS e de organização que

podem ser facilmente captados pelos usuários, permitindo-lhes interagir
intuitivamente com os recursos, o que torna mais simples a utilização da
interface; e

• clareza da organização da informação: o website deve ter uma estrutura clara

e compreensível para o usuário, que deve poder deslocar-se pelas diferentes
seções sem perder a noção de localização.

Esta linha de avaliação de usabilidade fundada na avaliação por indicadores e

listas de verificação de quesitos, com atribuição de notas e indicadores, expandiu-se
significativamente como a consolidação dos portais como instrumentos de comércio
eletrônico e de prestação de serviços públicos. Segundo PEREIRA JR. e CAPETO
(2000), a praticidade e o baixo custo deste tipo de instrumento são determinantes para a
sua adoção e popularização, que levou, inclusive, ao oferecimento de serviços
 137

-
comerciais de avaliação de portais. Pode-se citar, a título de exemplo, o WAMMI
Website Analysis and Measurement Inventory (www.wammi.com). que opera a partir
de questionários submetidos aos usuários; o Bobby, voltado à avaliação de usabilidade e
acessibilidade a portadores de deficiências (www.watendimento ao

cidadãohfITe.comlbobby) e que realiza avaliações instantâneas; e o MCIL Website

Effectiveness Review (www.mcil.co.uk/7-site-review-homepage.htm). que permite

avaliações personalizadas e comparativas a partir de uma lista de verificação padrão45•

PEREIRA JR. e CAPETO (2000) desenvolveram, a partir do WAMMI, da obra

de Nielsen e de outros métodos de avaliação de interfaces de sistemas computacionais

não voltados diretamente para os websites, uma lista de verificação baseada em

indicadores articulados em onze categorias:

• tratamento da informação: maneira como o conteúdo do website está

organizado, apresentado e tomado disponível;

• compatibilidade do sistema com o contexto e linguagem do usuário:

clareza, adequação e correção da apresentação das informações escritas,

incluindo terminologia, símbolos, abreviações e gramática;

• reconhecimento e orientação no sistema: trata da estruturação da navegação

no website, avaliando os recursos de navegação, a facilidade de localização

de seções e informações e a transparência da estrutura de navegação;

• visibilidade do sistema: diz respeito ao fornecimento de informações ao

usuário quanto aos arquivos, funcionalidades e informações disponíveis no

website, permitindo ao usuário conhecer os resultados de sua navegação no

website;

• consistência e padrões: inclui a consistência de títulos e seções, a disposição

dos elementos de interface e dos formatos utilizados;

11 Websites verificados em 14 de dezembro de 2002.

- -- - - ----
------
 138

• aspectos visuais, estética, legibilidade e design: concentra a avaliação das

páginas individualmente, observando itens como atratibilidade visual,

organização da disposição das páginas e distinção visual entre elementos de

interface, texto e conteúdo;

• flexibilidade e eficiência: avaliação da capacidade do website de ser

utilizado de maneira diferenciada, incluindo recursos de impressão,

consulta futura, velocidade de conexão e acesso à informação e

acessibilidade a diferentes versões de programas e equipamentos;

• controle e liberdade do usuário: verifica se o usuário tem controle e

consentimento sobre todas as ações realizadas pelo website durante a

navegação;

• prevenção de erros e recuperação: considera o quanto o projeto do website

preocupa-se com evitar a ocorrência de erros e as ações desencadeadas a

partir da ocorrência destes, como a emissão de mensagens de erro claras e a

possibilidade de execução de ações de recuperação;

• suporte ao usuário: inclui não somente os serviços de suporte automático

durante a navegação como também a possibilidade de contato com a equipe

de manutenção do website; e

• conformidade técnica: indica a conformidade com padrões e diretrizes de

acessibilidade, validação de código e métodos de documentação e

manutenção.

A contribuição de PEREIRA JR. e CAPETO (2000) é bastante ilustrativa desta

linha de trabalho. Estrutura-se em categorias subdivididas em quesitos, sendo que cada

quesito é representado por uma pergunta, como no caso de vários outros métodos.

Destinado a produzir uma avaliação de baixo custo, sem a perspectiva de ser avaliação

única, o método desenvolvido atribui pontuações em gradiente (O a 4) em função

crescente do nivel de ocorrência de cada um dos quesitos estabelecidos para cada uma

das categorias. O resultado fmal é sintetizado através da apuração da porcentagem de

 139

pontos obtidos sobre a pontuação máxima possível, construindo-se uma escala de

avaliação qualitativa (de péssimo inferior a ótimo superior) vinculada ao resultado

quantitativo. A maior riqueza da avaliação, no entanto, está nos comentários a cada

quesito de avaliação, orientados para o aperfeiçoamento do website. Ao se tomar

contato com estes comentários, entretanto, percebe-se que a tentativa de estabelecer

uma metodologia quantitativa esbarra na atribuição de conceitos subjetivos como "bem

indexado" ou "bom trabalho de atualização", sem a definição do que seria "mal

indexado" ou "um trabalho de atualização regular".

Poder-se-ia apresentar em detalhe outros métodos semelhantes de avaliação,

cada um deles utilizando categorizações distintas e formas de apresentação de

resultados diferenciadas. O mais importante a observar, entretanto, é a convergência

desses métodos e categorias para algumas recorrências, como aponta ROBlNSON

(2002), que destaca a multiplicidade de métodos de avaliação de websites produzida

pela avaliação baseada em quesitos, desde simples checklists até websites que oferecem
serviços comerciais de avaliação. O autor observa que algumas variáveis são

repetidamente mencionadas, como conflabilidade, abrangência, atualização, utilidade e

precisão das informações. Apesar de também basear seu método de avaliação em

quesitos e indicadores, declara que não se pode contar com a existência de indicadores

perfeitos e definitivos para a eficácia de um website, assinalando a necessidade de

produzir métodos de avaliação que levem em conta as necessidades dos usuários.

3.3.3 Para além das interfaces: a contribuição da avaliação da eficácia do uso da

tecnologia da informação

As visões de avaliação de websites apresentadas acima já incorporam a reflexão

produzida a partir da consolidação dos portais como instrumento de prestação de

serviços e atendimento ao cidadão. Concentram-se nas características e funcionalidades

dos portais. Por outro lado essas visões têm menos a dizer sobre outros aspectos. Para

estes, é importante destacar outros campos de produção de conhecimento relevantes.

Pode-se, portanto, acrescentar à lista uma quarta fonte de conhecimento, que é a

literatura sobre avaliação e planejamento de sistemas de informação e de recursos de

tecnologia da informação. Sendo ela vastíssima, não se propõe realizar aqui uma revisão
 140

de seu conteúdo, mas é importante registrar alguns pontos básicos, por sua capacidade
de influenciar a produção de conhecimento sobre avaliação técnica de portais.

A abordagem · dos fatores críticos de sucesso (ROCKART, 1 979) tem uma

influência significativa na literatura posterior de planejamento e avaliação de sistemas e

recursos de tecnologia da informação. De acordo com TORRES ( 1 995), que utiliza essa
abordagem para identificar fatores críticos de sucesso no planejamento de recursos de
tecnologia da informação, os fatores críticos de sucesso constituem-se em poucos
fatores, de importância vital para o sucesso da organização, e estão diretamente ligados
aos processos operacionais.

ALBERTIN (2001) considera que se pode aplicar essa abordagem não somente à
estratégia da organização, ou à sua estratégia de tecnologia da informação, mas também
a iniciativas, e estabelece fatores criticos de sucesso de projetos de tecnologia da
informação.

Pode-se ver a influência desse conceito na literatura de avaliação de websites, na

qual boa parte dos autores advoga a eleição de um número reduzido de fatores como
determinantes do sucesso de um website. A partir dessas contribuições da literatura, é
possível identificar fatores criticos de sucesso da utilização de portais.

As questões de eficiência e eficácia em tecnologia da informação são outro dos

aspectos mais trabalhados pela literatura. SMITHSON e HIRSCHEIM ( 1 998)
relacionam o crescimento da importância da eficácia como critério central de avaliação
à evolução da tecnologia da informação e consequente ampliação dos efeitos desta para
além da automação de atividades e dos ganhos de produtividade.

Baseando-se em MAGGIOLINl ( 1 98 1), LAURINDO (2002, p.33), em

conceituação bastante representativa da produção sobre o assunto, vincula a noção de
eficácia em tecnologia da informação ao desempenho das aplicações, em termos de
tempo e de uso de recursos e à implantação de sistemas ao menor custo possível e com
melhor uso de recursos. O mesmo autor relaciona a eficácia no uso da tecnologia da
informação à implantação de sistemas que melhor se adaptem às necessidades dos
usuários e da organização, no que tem a concordância de KUKLA et ai. ( 1 992), que
apresentam como caracteristicas de sucesso de um sistema de informações sua
eficiência técnica, facilidade de utilização, utilidade para os usuários e adaptabilidade a
 1 41

mudanças no meio e na organização. WHITE e MANNING (1998) relacionam esses

fatores à decisão de utilização de portais para atendimento de demandas por serviços e
informação. Esses critérios são compartilhados amplamente por outros autores.

A preocupação crescente com a avaliação da eficácia do uso da tecnologia da

informação desencadeou duas linhas principais de avaliação. A primeira concentra-se na

avaliação das relações custo-beneficio dos investimentos em tecnologia da informação

(MAHMOOD, 1 993; FRAMEL, 1993; BYRD e MARSHALL, 1 997), o que nem

sempre é fácil, uma vez que os beneficios muitas vezes têm um tempo de maturação que

não chega a ser levado em conta, os impactos podem ser indiretos e não diretamente

mensuráveis, problemas apontados por LAURINDO (2002, p. 64-71), que avalia que

"não é possível concluir acerca do desempenho da tecnologia da

informação em relação à sua eficácia usando unicamente indicadores
financeiros e de investimento em tecnologia da informação ".

Por conta destas conclusões de LAURINDO (2002) e dos próprios objetivos e

hipóteses deste trabalho, este não incorpora esse tipo de avaliação. Outros fatores

contribuem para que não se o incorpore, como as restrições para identificação de custos

efetivos de serviços no âmbito da Administração Pública; o fato de se buscar aqui

identificar limites e possibilidades para o uso de portais municipais, em uma perspectiva

mais exploratória; e as tendências de redução de custos de informática, o que, em

princípio, levaria à efetivação posterior de possibilidades atualmente antevistas e

inviáveis economicamente, mas desde já identificadas como possibilidades (o que já

atende aos objetivos desta investigação). Some-se a isso o futo de que a mensuração
econômica de impactos na promoção da cidadania é tema controverso e, como visto

anteriormente, nem sempre é um objetivo realizável.

A segunda linha de avaliação da eficácia do uso da tecnologia da informação

pelas organizações privilegia sua contribuição à estratégia. MCFARLAN (1984) destaca

distintas possibilidades de contribuição da tecnologia da informação ao sucesso das
organizações, o que traz impacto para os conteúdos e métodos de avaliação da eficácia

do uso das aplicações da tecnologia, em função de sua influência na estratégia e no

funcionamento do negócio.
 142

o mesmo autor salienta que é necessário levar em conta a evolução da

tecnologia da informação nesse tipo de avaliação, considerando os impactos presentes e

os impactos futuros da tecnologia da informação no funcionamento das organizações.

Assim, quanto mais fortes os impactos presentes ou futuros, maior atenção deverá ser

dada às avaliações de contribuição da tecnologia para a eficácia da estratégia

Conseqüentemente, avaliações da eficácia da tecnologia da informação estarão mais

próximas de avaliações da eficácia da estratégia e levarão menos em conta os fatores

relacionados à eficiência organizacional. Essa transição, ainda segundo o autor deve ser
acompanhada por um deslocamento da importância das áreas de tecnologia da
informação na estrutura organizacional da empresa, em direção ao nível estratégico.

Não é sem motivo, portanto, que HENDERSON e VENKATRAMAN ( 1 993),

com a abordagem do alinhamento estratégico, destacam a relação de mútua

determinação entre a tecnologia da informação e a estratégia da organízação, o que

exige que os sistemas de informação, processos e infra-estrutura organízacional

articulem-se à estratégia de tecnologia de informação e à estratégia de negócio. Com

isso, os autores colocam para a avaliação da utilização de recursos de tecnologia da

informação a necessidade de considerar sua contribuição à eficácia organizacional não

somente como elemento de suporte às operações, mas como instrumento central no
desempenho organizacional, capaz de determinar a estratégia organizacional.

Em linha semelhante, PORTER e MILLAR ( 1985) relacionam positivamente a

importância das aplicações da tecnologia da informação para o desempenho

organizacional à intensidade de informação envolvida nos produtos e processos.

A aplicação de elementos destas visões para os portais munícipais pode trazer

beneficios. Ao aplicar às prefeituras munícipais a classificação empregada por

LAURINDO (2002, p. 36) e baseada nos trabalhos de MCFARLAN ( 1984) e
FERNANDES e KUGLER (1 990), tem-se que as prefeituras munícipais encontram-se

em uma posição na qual as aplicações da tecnologia da informação têm baixo impacto

presente, mas alto impacto futuro, uma vez que os desenvolvimentos da tecnologia da

informação tendem a beneficiar as atividades de prestação de serviços, o fornecimento

de informações, a integração de sistemas, a realização de transações remotas e o

 143

46
deslocamento de fronteiras organizacionais • Assim, crescentemente a avaliação da

eficácia das aplicações da tecnologia da informação neste tipo de organização deverá

pautar-se pela sua contribuição à eficácia estratégica, gradativamente tomando o lugar

de destaque da contribuição para a eficiência do uso dos recursos. Em outras palavras, o

desenvolvimento da tecnologia da informação faz com que a apropriação dos seus

beneficios desloque-se do interior da prefeitura (eficiência nos processos) para a sua

relação com a sociedade e os cidadãos (eficácia no atendimento aos cidadãos). O

instrumental avaliativo, portanto, deve deslocar-se no mesmo sentido.

3.3.4 Avaliação de portais governamentais e municipais

A prática da defrnição de critérios de "bom desenho" para o planejamento e

avaliação de websites influenciou o surgimento de um literatura de avaliação de portais

governamentais baseada em critérios de desempenho. De certa forma, essa literatura e

as práticas investigativas dela derivadas influenciaram-se, também, pelas práticas de

benchmarking e pesquisas sobre best practices, em voga na década de 1 990, buscando

selecionar experiências de sucesso e nelas identificar as caracteristicas decisivas para o

bom desempenho, passíveis de serem reproduzidas em outras experiências. Da mesma

maneira, essa produção se mantém bastante permeável à utilização de indicadores

quantitativos agregados para a avaliação. Não é sem motivo que essa literatura gerou

iniciativas de comparação de portais públicos (ESCHENFELDER et a!., 1 997; GANT

e GANT, 2002) e de construção de rankings de websites municipais (DEMCHAK et
al., 2000).

Essa corrente Incorporou os principios básicos das idéias expressas por

NlELSEN (1999) e outros autores, e voltou-se para a construção de métodos de

avaliação baseados em um número reduzido de categorias de avaliação. Entretanto, em

seus trabalhos, já se percebe o oferecimento de maior atenção à eficácia do website.

Uma contribuição significativa desta linha é a de DECONTI ( 1998), que

desenvolve um sistema de classificação de websites governamentais baseado na análise

1Ji As principais tendências da tecnologia da infonnação e seus impactos nas organizações são abordados
no Capítulo I deste trabalho.
 144

de velocidade de acesso, facilidade de leitura, flexibilidade, aspectos estéticos, estrutura

e recursos visuais avançados.

A avaliação de websites municipais ganha importância e densidade conceitual

com o trabalho do Cyberspace Policy Research Grour. Os autores deste grupo, como
DEMCHAK et aI. (2000) estruturam um sistema de avaliação denominado WAES
(Website Attribute Evaluation System) a partir de um grupo restrito de categorias,
focando a avaliação na idéia de openness, ou abertura para o fornecimento de
informações, entendida como o fornecimento livre e universal de informações para seu

público-alvo (DEMCHAK et aI., 2000, p. 7). WELCH e WONG (2001 , p. 5 1 0)

consideram este conceito de openness como um indicador de "governamental
accountability" .

Duas categorias são básicas para a avaliações, neste sistema: a transparência

(transparency) e a interatividade (interactivity), cada uma delas subdividida em

atributos, sendo que para cada um deles são estabelecidos conjuntos de quesitos para

avaliação. A transparência é definida como a informação que um órgão público

apresenta a respeito de si próprio, enquanto interatividade é defInida em termos de

conveniência no acesso às informações disponiveis no website (DEMCHAK et a!.,

2000, p. 9).

Uma aplicação da metodologia formulada por DEMCHAK et a!. (2000)

especifIcamente para municípios foi desenvolvida no estado de Michigan, nos EUA, por

uma organização independente chamada Cyber-state. org. Neste trabalho, duas grandes
categorias foram utilizadas para estruturar os quesitos de avaliação (CYBER-STATE,

2002): a densidade dos dados ofertados, entendida como o volume de dados disponiveis
no website, e a interatividade, defInida como a facilidade de uso das informações. Pode­

se observar a grande correspondência entre as duas categorias e as categorias originais

do trabalho de DEMCHAK et aI. (2000).

FERBER et aI. (2002) destacam como limitação do trabalho de DEMCHAK et

a!. (2000) o fato de seus estudos levarem a um método baseado em uma lista de

11 Cf. http://www.cyprig.arizona.edu.
 145

verificação de atributos avaliados apenas em função de sua existência ou não. Segundo

o método em questão, o resultado final da avaliação é a soma do resultado de cada
atributo, que tem valor zero ou um, respectivamente quando ele está ausente ou ocorre.
Com isso, o método não permite que avalie a gradação desses componentes, tomando
impossível captar e avaliar diferenças de qualidade e fatores subjetivos e qualitativos.

FERBER et aI. (2002) propõem, então, uma metodologia de avaliação de

websites públicos voltada para os websites dos legislativos estaduais dos EUA. Seu
método utiliza cinco categorias, cada uma delas dividida em dez quesitos: conteúdo,
focalizando as informações oferecidas; usabilidade, mensurando qualidade do desenho,
facilidade de navegação e de localizar as informações; interatividade, incluindo
recursos para prÇlmover a comunicação entre os usuários e o governo; transparência,
incluindo as informação aos usuários sobre as organizações e pessoas responsáveis
pelos websites e utilidade, incorporando a preocupação com a capacidade de servir aos
interesses de distintos públicos usuários do website.

GANT e GANT (2002) desenvolvem um método de avaliação de portais de

estados dos EUA, com um caráter mais abrangente. Os autores vão além da
preocupação com a democratização da informação por meio da Internet e consideram
mais seriamente a prestação de serviços. Em seu trabalho, estabelecem quatro
categorias de avaliação: abertura (openness), personalização de serviços e informações,
,

usabilidade e transparência e calculam indicadores para cada uma delas, produzindo

depois um indicador agregado que gera um ranking dos portais avaliados.

A noção de abertura para os autores concentra-se em aspectos de conteúdo, e

incorpora à idéia de openness de DEMCHAK et aI. (2000) a prestações de serviços.
Assim, para os autores, a abertura refere-se à extensão do fornecimento de serviços e
informações pelo website e sua capacidade de manter um fluxo de comunicação com
seu público-alvo. Trata-se, portanto, de uma avaliação do número e tipo de serviços e
informações oferecidos pelo website, levando em conta também o número de passos
necessários para que os usuários tenham acesso a eles (GANT e GANT, 2002, p. 1 3).
Neste quesito os autores também associam a eficácia do website ao uso do princípio de
one-stop service shops, ou seja, pontos únicos de atendimento ao cidadão-usuário, que
pode resolver seus problemas a partir de um único ponto na Internet.
 146

A personalização é vista por GANT e GANT (2002, p. 16) como o oferecimento

de conteúdo e forma em formatos específicos para usuários ou grupos de usuários,

através de recursos de criação de páginas personalizadas pelo próprio usuário, do uso
de recursos de identificação e cadastramento dos usuários e do oferecimento de serviços
e informações personalizadas a partir do reconhecimento dinâmico do perfil do usuário.

o terceiro critério utilizado por GANT e GANT (2002, p. 17) é o da usabilidade,

entendida como o nível de facilidade de acesso aos recursos disponíveis no website.
Neste quesito, ou autores utilizam a usabilidade como categoria agregada para avaliação
de todos os aspectos relacionados à facilidade de utilização da interface, como
identidade visual, adequação aos distintos grupos de usuários, estrutura de navegação,
acessibilidade para portadores de deficiências48, funcionamento em distintos programas
navegadores (browsers), integração com outros dispositivos como computadores de
mão, existência de serviços de suporte telefônico, menus intuitivos, mapas dos websites,
indicações de novidades, recursos de busca, serviços de ajuda e respostas a dúvidas
freqüentes (FAQs).

o quarto e último critério dessa abordagem é a transparência (transparency),

entendida aqui especialmente no que diz respeito à confiabilidade do website. Assim,
esse quesito abrange itens como contato com responsáveis pelo conteúdo e pelos
serviços, recursos de comunicação direta com os cidadãos-usuários, datas das últimas
versões de cada página, recursos e políticas de segurança e privacidade e oferecimento
de informações sobre as transações realizadas, incluindo recibos que possam ser
impressos.

Os trabalhos de GANT e GANT (2002), do Cyberspace Policy Research Group

e de outros autores (ALEXANDER e TATE, 1 999; GRAY, 1 999; HORTON e LYNCH,
1999; KAYE e MEDOFF, 1 999), avançam na construção de critérios de avaliação de

111 A principal fonte para consulta a requisitos de acessibilidade para portadores de deficiências são as
orientações produzidas pelo World Wide Web Consortiurn (W3C), através de sua iniciativa denominada
WAI - Web Accessibility Initiative (W3C, 2001). Ver também BROPHY e CRAVEN (2002) para
métodos de avaliação de acessibilidades e websites dedicados ao tema. Vale destacar que o oferecimento
de recursos de acessibilidade para esse público tem relações diretas com a promoção da cidadania e
combate a urna forma específica de exclnsão social.
 147

websites de organizações públicas, especialmente ao deslocar o foco da avaliação para o

atendimento de necessidades dos usuários e para os efeitos da utilização dos portais, em
detrimento das características funcionais e visuais, sem deixar de dar-lhes relevância.
Entretanto, esta abordagem tem a limitação de reduzir a avaliação a seus aspectos
quantificáveis por meio de indicadores, deixando de lado aspectos qualitativos e as
particularidades de cada portal ou website e das organizações das quais fuzem parte. Ao
se orientar para a produção de rankings, tornam-se instrumentos úteis para a
comparação, mas não atendem plenamente às necessidades de avaliações dos efeitos do
uso dos portais municipais no atendimento ao cidadão.

Na verdade, para esta linha de produção se aplicam ainda que parcialmente as

críticas de DAY ( 1997), não restritas à avaliação de websites governamentais. Para este
autor, as características de desenho do website são absolutamente secundárias, uma vez
que são subordinadas à estrutura de navegação. Para o autor, a avaliação do website
deve prender-se unicamente à sua eficácia, em última análise defmida pelo uso e
disposição para o uso por parte do seu público-alvo. As características de desenho são
problemas não da ordem da eficácia, mas da eficiência, devendo ficar circunscritas às
avaliações de aspectos técnicos.

Outros autores relativizam a idéia de regras rígidas e universais de usabilidade

de portais, preferindo estabelecer procedimentos de avaliação individualizados para
cada portal (HOLZSCHLAG et ai., 2002). Para os autores desta linha, ao invés de
proceder a formulações de caráter genérico e validade universal, é mais adequado que a
avaliação leve em conta as características do negócio e da organização.

CUNHA (2000) ultrapassa os limites da avaliação baseada na usabilidade e

propõe um modelo de avaliação de portais de governo com duas dimensões:

• características de qualidade: usabilidade, funcionalidade, eficiência,

portabilidade e confiabilidade, defmidas a partir da literatura de avaliação de
websites e de produtos de software; e

• fatores higiênicos e motivacionais para o trabalho no ambiente Web: a partir da

aplicação dos princípios da teoria de Herzberg sobre motivação no trabalho à
 148

utilização de websites, defIne características relacionadas ao atendimento de

requisitos básicos de operação e à adoção de estímulos à utilização dos portais.

Fatores higiênicos estão relacionados ao oferecimento de funcionalidades

básicas (ou seja, são percebidos negativamente pelo usuário) e fatores

motivacionais, que direcionam a satisfação do usuário, por adicionar valor à

prestação do serviço e estimular os usuários a utilizar o website.

A autora assinala que a avaliação da utilização da Internet pelo governo deve ir

além dos aspectos ligados à primeira dimensão, destacando a importância do

entendimento dos objetivos estratégicos do governo e sua relação com a tecnologia,

destacando, também, como aspectos que devem ser considerados as características dos

cidadãos que utilizam os serviços, o conteúdo do portal e o processo de implementação.

DAY ( 1997) também considera que as avaliações baseadas nas características

funcionais dos websites são sempre parciais e incompletas, e critica as metodologias de

avaliação baseadas nas características técnicas e de navegação. Para o autor, o fator

realmente relevante é a satisfação das necessidades e desejos dos usuários: um portal ou

website é bom quando o público ao qual se destina opta por utilizá-lo porque lbe
agrada Dentro dessa linha, a estrutura deve estar subordinada à estratégia de negócio

do website. A defInição da estrutura deve subordinar-se ás características e

necessidades dos usuários, ao objetivo do portal e ao conteúdo. Uma vez defInida a

estrutura, os aspectos visuais e os recursos técnicos são vistos pelo autor como

secundários.

De fato, é de se questionar o alcance de formulações genéricas sobre o

desempenho de websites. Se, por um lado, é bastante razoável supor que a interface gera

padrões de interação relativamente homogêneos, independente do negócio e da

organização, por suas características técnicas, por outro parece pouco prudente deixar

de levar em conta as diferenças entre usuários de portais tão distinto quanto o de uma

banda de rock e o de um serviço de informações sobre economia e fInanças (BORGES,

1999).

Por conta disso, HOLZSCHLAG et ai. (2002) advogam que a maneira mais

efIcaz de avaliar um portal é construindo instrumentos específIcos para cada objeto de

avaliação. Estes instrumentos devem colocar seu foco na forma como os portais
 149

atendem as necessidades e expectativas dos usuários e considerar sua evolução ao longo

do tempo, as condições de produção da oferta de serviços e informações e o contexto de
utilização das interfaces.

A necessidade de se deixar de lado visões genéricas e aprofundar olhares

personalizados sobre os portais não fica restrita à sua avaliação. À medida que os
portais crescem em volume, complexidade e riqueza de conteúdo, a importância das
soluções de navegação também cresce, o que passa a exigir recursos de personalização
do uso, servidos por bases de dados sobre os usuários articuladas às bases de dados
operacionais e aplicações utilizadas pelo website (STERNE, 1 996). Partindo de uma
posição bastante comum na literatura, que advoga a participação dos usuários no
desenho de interfaces, NISENBAUM (1 994) avança e defende que as interfaces devem
subordinar-se aos objetivos dos usuários e atender às tarefas que desempenham por
meio das interfaces, daí a importância de recursos de personalização construídos a partir
de consultas aos usuários, desde a organização da informação por meio de redundâncias
por especificidades (por exemplo, páginas e estruturas de navegação destinadas a
públicos específicos) até ferramentas de personalização individualizada. Analisando
portais governamentais brasileiros, CUNHA (2000) destaca a necessidade de utilização
de recursos de personalização, com o desenvolvimento de portais temáticos, voltados a
grupos de interesse, e de ferramentas de personalização individual da navegação.

Esse quadro de maior complexidade dos portais traz a necessidade de avaliar as

condições de seu funcionamento em relação não somente à interface empregada, mas
também aos padrões de acesso a ela. Contextos de altas capacidades da interface, sob
baixo desempenho de comunicação, levam à redução das possibilidades de contribuição
positiva do portal para o desempenho organizacional. Em outras palavras: para avaliar a
eficácia de um portal, é preciso conhecer os padrões de acesso a eles.

Para que seja possível avaliar os padrões de acesso ofertados através de portais,
o conceito de disponibilidade tem relevância e merece ser considerado. Segundó
DERFLER (2002, p. 201), a idéia de disponibilidade vincula capacidade a
confiabilidade do website. Capacidade deve incluir conexões, processamento e
armazenamento de dados. A confiabilidade está relacionada às características dos
equipamentos, conexões e habilidades dos recursos humanos responsáveis pelas
múltiplas etapas dos processos.
 150

A avaliação da disponibilidade dá conta dos problemas relacionados à oferta do

ambiente, mas não considera as características da demanda. No caso específico dos

portais municipais, como instrumento de política pública, a avaliação de sua eficácia

como elementos de promoção da cidadania requer a avaliação também das

possibilidades de acesso colocadas à disposição dos usuários potenciais. A título de

exemplo, pode-se considerar que um determinado portal ou website municipal tenha
alta disponibilidade mas o número de usuários seja extremamente baixo, por

inexistência de ações ou políticas de inclusão digital e estimulo ao uso dos serviços

(VAZ, 1995f2.

o conteúdo dos portais municipais compreende tanto informações tomadas

disponiveis a partir de processos não-estruturados quanto o resultado da oferta de

serviços e informações originadas e processadas por de sistemas eletrônicos de

informação que estão fortemente articulados aos processos de trabalho da prefeitura

municipal.

Para a primeira categoria, a contribuição da literatura apresenta-se muitas vezes

no formato de textos prescritivos destinados a orientar o desenvolvimento de websites,

como a literatura de base empírica apresentada por ABELS et alo (1997).

PELC (2001 ) entende que os portais municipais atendem principalmente a um

uso informacional, e por isso defende que devem garantir ao cidadão a possibilidade de

obter neles informações desejadas com o mínimo de esforço, substituindo o

atendimento telefônico. Sustenta que as organizações municipais devem dispor de

instrumentos para garantir que os conteúdos sejam os mais adequados e dispostos da

maneira mais amigável possível. Para isso, utilizando o exemplo do portal do Condado

de Fairfaix (Estado da Virgínia, EUA), propõe o uso de pesquisas qualitativas lfocus

groups) para a identificação dos conteúdos e formas mais interessantes para os

usuários. Na mesma direção, outros autores, como ROBlNSON (2002), entre outros,
destacam a importância da garantia da confiabilidade das informações apresentadas e de

12 A importância de políticas e ações de inclusão digital é abordada em maior detalhe na Secão 1 .4 deste
trabalho.
 151

sua atualização como fundamentais para o desempenho em termos de oferta de

conteúdo informacional.

Quanto à segunda categoria (serviços e informações originadas e processadas

por de sistemas eletrônicos de informação que estão fortemente articulados aos

processos de trabalho da prefeitura municipal), a literatura contribui especialmente

,,
através da literatura de comércio eletrônico e do chamado "governo eletrônico 5o.

Basicamente, essa literatura organiza-se em dois campos. O primeiro concentra­

se nos aspectos vinculados à arquitetura de negócios, preocupando-se com a

apresentação das possibilidades dessas aplicações da tecnologia (FERNANDES, 2001),
a exploração dos requisitos para sua eficácia e a discussão de seus aspectos estratégicos

(DINIZ, 2000).

O segundo campo volta-se para os temas mais relevantes do ponto de vista

tecnológico, sendo a principal preocupação presente nessa literatura a criação de

condições básicas para a operação, incluindo-se aí tanto as questões ligadas à

construção de infra-estruturas com capacidade de suportar as transações (DERFLER,

2002) como aquelas voltadas às características das aplicações em termos de

funcionalidades oferecidas, especialmente em termos de integração de sistemas.

3.3.5 Novas tecnologias e novos focos de avaliação

O desenvolvimento da tecnologia de prestação de serviços através da Internet e a

tendência à consolidação dos portaís como o padrão de estabelecimento de presença

das organizações na Internet promoveram um novo deslocamento do foco da avaliação

do uso da Internet. A primeira grande mudança na WWW foi a transição das páginas

estáticas, características dos tempos pioneiros, para a utilização de bancos de dados,

com o aparecimento de recursos dinâmicos de oferta de conteúdos e de personalização.

Com isso, a utilização da Internet para fins de prestação de serviços recebeu um grande

impulso, ao mesmo tempo que novos padrões de uso puderam emergir, com a

J!! A conceituação e principais elementos do "governo eletrônico" são objeto de atenção da Seção 1.3

deste trabalho.
 152

disseminação do comércio eletrônico, primeiras aplicações de governo eletrônico e

inicio da utilização de portais (DIFFUSE PROJECT, 2002). Do ponto de vista da
avaliação do uso de portais, passou-se do foco nas características técnicas da interface
para a adequação aos usuários e clientes. Vista como um novo meio de realização de
negócios a ser explorado, o foco de marketing (especialmente distribuição e
planejamento de marketing) dominou a visão de avaliação, que se valeu basicamente
das avaliações de usabilidade.

Se a pergunta central da avaliação de websites baseada na usabilidade era a

adequação às características dos usuários, a evolução da tecnologia opera um
deslocamento para os processos de negócio. A nova pergunta a orientar a avaliação do
uso de portais é: que problemas e necessidades são atendidas? Em outras palavras, o
avanço da tecnologia e a consolidação de padrões de usabilidade de portais operaram
um deslocamento para questões estratégicas. As características visuais e a estruturação
assumem um· lugar secundário na avaliação (obviamente, continuam tendo influência
sobre o desempenho dos portais), tornando-se categoria central os efeitos concretos
sobre o desempenho organizacional do oferecimento de serviços e informações através
da Internet.

Com as tecnologias de portais e e-Services/Web Services, a evolução da Internet

manifesta uma clara tendência de mudança da orientação, passando de uma integração
baseada nos dados para uma integração baseada nos serviços (LINTIDCUM, 2001). Já
não se trata de dorninio de um novo canal de distribuição, mas de novas maneiras de
estruturação dos processos organizacionais a partir da Internet. O foco precisa ser
modificado, tornar-se abrangente e dar mais peso para a estratégia organizacional,
dando maior destaque à eficácia e aos resultados das operações.

Essas mudanças na Internet afetam as práticas e a produção intelectual sobre a

avaliação de portais. Pode-se identificar, portanto, um processo de evolução com quatro
grandes fases do pensamento sobre avaliação do uso de portais pelas organizações:

• avaliação baseada nas características técnicas da interface: preocupação

com normas de bom desenho, utilização correta dos recursos da linguagem
HTML e redução dos tempos de acesso, em função das limitações de
velocidade das conexões;
 153

• avaliação baseada na usabilidade: foco na estrutura de navegação e na

adequação às características dos usuários;

• avaliação baseada na contribuição ao desempenho organizacional:

orientação para a consecução de objetivos diretamente relacionados aos

processos de negócio das organizações; e

• avaliação baseada na eficácia organizacional: com o desenvolvimento das

tecnologias de portais, gerando uma integração generalizada de processos

sobre plataforma Internet, envolvendo aplicações e bases de dados, o foco

orienta-se para não somente a estratégia organizacional, mas também para a

integração de processos. Com isso, a avaliação de portais municipais passa

a dar peso à eficácia organizacional e à integração no uso dos recursos da

tecnologia da informação.

O quadro abaixo identifica esses quatro momentos, devendo-se levar em conta

que se trata de uma tipologia ideal, não havendo um comportamento diacrônico perfeito,

isto é, os momentos muitas vezes se sobrepõem e muitas vezes ocorrem no campo real

transições, tanto nos portais como na produção de conhecimento sobre eles.

 1 54

Tabela 3.1 - Evolução da tecnologia de websites e portais em relação ao

pensamento sobre sua avaliação

AVALIAÇÃO

ETAPA CARACTERÍSTICAS DOS CAMPO DE

WEBSITES REFERÊNCIA
FOCO

Pioneirismo Páginas estáticas. Recursos técnicos. Características

de designo

Difusão Websites semi-estáticos. marketing. Usabilidade.

Consolidação Portais dinâmicos. Estratégia Conteúdo e

organizacional. resultados.

Integração Integração generalizada de Estratégia Integração no

generalizada processos sobre organizacional e uso dos
plataforma Internet, integração de Recursos da TI
envolvendo aplicações e processos. e eficácia
bases de dados. organizacional.

Não é sem motivo, portanto, que PEARSON (2002) apresenta como

características ideais da prestação de serviços públicos por meio da internet

oferecimento unificado de uma abrangente quantidade de serviços providos por

distintos órgãos, ininterruptamente, levando em conta a facilidade de uso e a

consistência em termos de aparência e funcionalidade.

Novas categorías de avaliação tomam lugar de destaque, a partir das novas

tendências de configuração de portais: o nivel de profundidade da cobertura dos

processos pelas aplicações disponiveis, os padrões de utilização e correspondentes

recursos de personalização, a integração aos sistemas e bases de dados tradicionais da

organização (legacy systems), a capacidade de interação com usuário e trabalho

colaborativo, os recursos de segurança e a infra-estrutura de equipamentos, dispositivos

de comunicação e programas para garantir a disponibilidade do portal.

Para a identificação da contribuição dos portais municipais ao desempenho

organizacional das prefeituras no tocante à promoção da cidadania o desenvolvimento

 155

de recursos de avaliação de sua utilização necessita concentrar-se na contribuição à

consecução dos objetivos estratégicos de atendimento ao cidadão. Impõe-se o emprego

de recursos de avaliação de portais que levem em conta a satisfação de seus usuários e a
construção de novos padrões de atendimento.

Pode-se, a partir desta preocupação e da literatura existente nos diversos campos

relacionados direta ou indiretamente à avaliação técnica de portais, estabelecer duas
grandes diretrizes, a serem utilizadas como fundamentos para o desenho de
instrumentos de avaliação técnica dos portais municipais. Sua fixação é diretamente
relacionada ao contexto de uma avaliação multidisciplinar com objetivo central de
compreender a contribuição dos portais municipais para a promoção da cidadania
através do atendimento ao cidadão.

A primeira diretriz é a de que a avpJiação de portais municipais, do ponto de

vista da tecnologia da informação, deve superar a simples avaliação do design da
interface. Se os aspectos ligados à interface e condições de navegação são relevantes,
outros dois também merecem ser considerados e, juntos, configuram o tripé de
avaliação técnica dos portais municipais: são os padrões de acesso e o conteúdo
ofertado. Assim, pode-se afirmar que a eficácia de um portal, do ponto de vista
técnológico, depende da adequada interação entre três elementos:

• os conteúdos oferecidos, tanto no formato de prestação de serviços por meio

de sistemas de informação integrados ao portal como pela oferta de
informações de interesse dos usuários, em termos de suas reais necessidades e
expectativas;

• os padrões de acesso ao portal, em termos de velocidade, capacidade,

confiabilidade, oferta de pontos de acesso livre e adequação às expectativas e
necessidades dos usuários; e

• a interfact) disponível para os usuários, em termos de conformação às suas

habilidades e hábitos de utilização e atendimento às suas necessidades,
levando em conta a facilidade de uso, estruturação, integração e coerência das
várias partes.
 156

A segunda diretriz para a avaliação diz respeito à importância de manter o foco

da avaliação naqueles fatores diretamente relacionados às possibilidades de contribuição
do portal ou website municipal para o desempenho organizacional, o que, no problema
em estudo, significa identificar a influência de condicionantes políticos, organizacionais

e ambientais, da configuração tecnológica e de seu entorno sobre a capacidade de gerar

transformações na cidadania através do uso de portais municipais.

Nesta seção, que constituiu a revisão bibliográfica especifica desta pesquisa,

finalizou-se, com a revisào da literatura de avaliação de portais, o trabalho de
construção de um marco conceitual referencial para esta avaliação. Tal marco buscou
dar condições para que o modelo construído incorporasse também o referencial das
avaliação de políticas públicas, consequentemente permitindo que se construa um
modelo de análise e avaliação multidimensional, incorporando a dinâmica política e
organizacional à avaliação.

No próximo capítulo, as questões e opções metodológicas para a construção e

condução do estudo são apresentadas. As questões surgidas neste capítulo e no
anterior, e outras a elas associadas, são trabalhadas na forma de hipóteses. O
problema de pesquisa é detalhadamente delineado e os métodos de investigação
apresentados.
 157

CAPÍTULO 4 - METODOLOGIA
 158

Capítulo 4 - Metodologia

4.1 Objetivos e objeto do trabalho

o objetivo desta pesquisa foi construir um modelo para identificar os limites e

possibilidades da utilização de portais municipais para o atendimento ao cidadão na

promoção da cidadania e, através de sua aplicação combinada a outros recursos de

investigação (pesquisa exploratória, estudo de caso e revisão de literatura), identificar

quais são esses limites e possibilidades.

A escolha desses objetivos deve-se à expansão do uso da Internet pelos

governos e pelos cidadãos, ainda que esta expansão veja-se limitada pela exclusão da

maioria da população brasileira dos beneficios desta tecnologia. Apesar de todas as

esperanças' --e, às vezes, otimismo infundado-- de muitos autores (FRESNEDA,

1998; COELHO 2001 a) o observador mais atento vê-se diante de um paradoxo: uma

tecnologia de alto potencial includente, ao ser adotada crescentemente pelo Estado,

pode tomar-se excludente por conta de reproduzir na apropriação de seus beneficios as

demais desigualdades sociais (MALINA, 2002).

Na contemporaneidade, a noção de cidadania não combina com a de exclusão.

Ao contrário, organiza-se a partir da incorporação permanente e sistemática de novos

conteúdos e da criação de condições de inclusão para usufruto dos direitos (OLIVEIRA,

2000). A cidadania vincula-se à busca de igualdade através da afirmação de direitos

(BOBBIO, 1 992). Portanto, não é possível falar em cidadania sem falar de direitos, o

que leva diretamente à reflexão sobre os efeitos da expansão da Internet sobre a

cidadania: afmal de contas, essa nova tecnologia permite a promoção da cidadani a e,

portanto, a afirmação, consolidação e facilitação de acesso a direitos? Ou simplesmente

reproduz e alimenta as desigualdades sociais vigentes, oferecendo direitos para poucos

em detrimento da exclusão dos demais?

Procurar respostas para estas questões descortinou uma lacuna no conhecimento

sobre o uso dos portais de Internet pelos municípios: pouco se refletiu sobre a

efetividade da promoção da cidadania operada pelo uso dos portais municipais. Além

disso, não se dispõe de instrumentos para avaliação de portais municipais em

profundidade. Poucas iniciativas de pesquisa dão conta de avaliar websites municipais.

 159

A mais expressiva iniciativa é do Cyberspace Policy Research Grour. Os autores

deste grupo, como DEMCHAK et ai. (2000) estruturaram um sistema de avaliação
denominado WAES (Website Attribute Evaluation System) a partir de um grupo restrito
de categorias, focando a avaliação na idéia de openness, ou abertura para o
fornecimento de informações, entendida como o fornecimento livre e universal de

informações para seu público-alvo. Com isso, dão conta de uma das dimensões da
cidadania identificadas na seção 1 .4 deste trabalho. Esse talvez seja o único trabalho de
investigação sistemática sobre cidadania e websites municipais. Os próprios , '

responsáveis por este trabalho, em comunicação pessoal endereçada ao pesquisador,

informam não ter conhecimento de outros trabalhos assemelhados (LAPORTE, 2002).

Para suprir essa lacuna no conhecimento sobre avaliação de portais ou websites

municipais, os objetivos desta pesquisa incorporaram com destaque a elaboração de um

modelo para análise e avaliação de portais municipais, orientado para a avaliação dos

impactos sobre a cidadania do atendimento ao cidadão através da Internet.

A complexidade do conjunto de aplicações e conseqüências da disseminação do

uso da Internet, somada às diferenças entre os níveis de governo, fez necessário o
estabelecimento de contornos para permitir o trabalho de pesquisa.

Para que pudesse ser desenvolvido um modelo adequado às especificidades do

seu objeto de avaliação e para evitar problemas decorrentes de uma abrangência

demasiadamente ampla, com prejuizo da profundidade das análises, foi necessário

escolher um dos três níveis de governo para ser estudado. A escolha do nível municipal
de governo permitiu um estudo simultâneo de experiências de agentes distintos mas

prestadores de vários serviços semelhantes e comparáveis.

Com isto, tem-se uma focalização do estudo no uso da Internet no atendimento

aos cidadãos-usuários de serviços públicos em nível municipal. A pesquisa buscou

constmir um modelo de análise e avaliação de portais municipais para identificar os

impactos dessa utilização, de forma a contribuir metodológica e conceitualmente para o

planejamento de sistemas de atendimento voltados para a promoção da cidadania, no

li Cf. http://www.cyprig.arizona.edu.
 1 60

nível municipal de governo, para o caso brasileiro. Adicionalmente, buscou respostas,

utilizando esse mesmo modelo, para as questões relacionadas aos limites e

possibilidades de promoção da cidadania por meio do uso de portais municipais para o

atendimento ao cidadão.

4.1.1 Problematização e estabelecimento da hipótese de pesquisa

BENJAMIN & LEV1NSON ( 1 993) afIrmam que o desenvolvimento da

tecnologia da informação possibilita um deslocamento dos limites das funções e

organizações, com a emergência da integração eletrônica entre sistemas. MEIRELLES

(1 994, p. 478) baseia-se na literatura e na evidência empírica para sugerir cinco classes

de impactos do uso da tecnologia da informação sobre as organizações a partir da

ampliação das possibilidades de interconexão:

• alterações de aspectos dos papéis gerencHUS, das relações de poder,

distribuição de funções, níveis hierárquicos e processos;

• alterações de práticas de trabalho e da estrutura organizacional baseadas em

alterações nas práticas de trabalho em equipe possibilitadas pelos recursos da

tecnologia da informação;

• mudanças nas fronteiras organizacionais em função da redução crescente dos

custos de interconexão;

• aumento do nível de integração interna de processos; e

• aumento da interdependência organizacional.

No setor público, diversos autores, como FRESNEDA ( 1 998), apontam a

possibilidade de que esta transformação possa ser comparável à ocorrida no setor

privado, com a adoção da tecnologia da informação significando uma mudança de

grande vulto na administração pública brasileira. Essa mudança, segundo o autor,

provoca uma transformação organizacional notável nas instituições governamentais em

termos dos seus processos de trabalho e das formas de produção dos serviços públicos.

Mas também se pode estender o alcance dessas mudanças à relação com os cidadãos-
 1 61

usuários dos serviços, pela mudança do seu nível de acesso e forma de utilização dos

serviços públicos.

A partir da segunda metade da década de 90 do Século XX, a ampliação do uso

de ambientes intermediados por computador, notadamente aqueles baseados no
protocolo TCP/IP, generalizados através da Internet, criou novas condições para a
utilização da tecnologia da informação na prestação de serviços. No caso do setor
privado, esses novos recursos da tecnologia da informação trouxeram possibilidades
-muitas vezes superestimadas- de grandes mudanças nas empresas. Segundo
DREYFUSS (1995, p. 25), a Tecnologia da lnformação crescentemente vem
transformando as organizações, atuando como:

• instrumento permanente de renovação de processos;

• agente de viabilização de novos produtos e serviços; e

• elemento de flexibilização entre ambiente, organização e pessoas.

Em formulações distintas, diversos outros autores têm apontado este impacto

transformador dos desenvolvimentos da tecnologia da informação. HENDERSON &
VENKATRAMAN (1 993), KEEN, (1991) e MCFARLAN (1984) relacionam esses
desenvolvimentos com transformações estratégicas nas organizações. PORTER (1 997,
p. 61) apresenta a universalidade desta tendência, que atinge todas as organizações. Os
padrões de relacionamento com clientes, fornecedores e outros elementos do ambiente
organizacional tem recebido atenção convergente. GATES (1996, p. 157) aponta a
ampliação das fronteiras das organizações pelo crescimento das aplicações de troca
eletrôníca de dados (EDI). TACHIZAWA & REZENDE (2000, p. 17) destacam a
reformulação dos relacionamentos externos das empresas com o surgimento de
aplicações que permitem "a interaçao com usuários e sistemas localizados
externamente à organização ".

Diversos autores exploraram o papel transformador da tecnologia da informação

sobre as organizações públicas, como OSBORNE & GABLER (1994) e seus impactos
sociais (pOSTMAN, 1 993; MILLER, 1 996; DETOURZOS, 1 997).
 162

Apesar das diferenças econômicas em relação a países considerados

desenvolvidos, com a conseqüente escassez de recursos para investimentos, muitos

autores, como FRESNEDA (1998) e COELHO (2001a), acreditam que também no

contexto brasileiro a tecnologia da informação pode desempenhar papel central na

transformação das práticas vigentes no Estado. FINQUELIEVICH (1 995, p. 1 1 0), ao

falar do processo de informatização dos municípios, destaca o papel transformador da

tecnologia da informação na assistência à tomada de decisões e no significativo

crescimento das possibilidades de comunicação rápida, quer no que diz respeito às
informações trocadas entre os diversos órgãos da municipalidade, quer no que diga

respeito à comunicação municipalidade/municipes.

A mesma autora, no entanto, relativiza a tendência a superestimar papel da

inovação tecnológica, recordando a importância de outros fatores:

"los vectores de la modernización y la agilización de la administración

local passan más por la distribución dei poder, la formación de los
administradores y gestionarios, la voluntad de decidir y de comunicar,
que por la evolución tecnológica. " (FINQUELIEVICH, 1995, p. 1 1 0).

É linha geral entre os autores, tanto brasileiros como estrangeiros, quer por

observação de experiências, quer por analogia com o setor privado, a razoável suposição

de que a tecnologia da informação, em sua evolução, também possa modificar a relação

dos órgãos públicos com os cidadãos usuários de seus serviços, uma vez que se pode

levantar a possibilidade de que a adoção da tecnologia de informação consegue

transformar os padrões de consumo dos serviços públicos por parte dos cidadãos.

Por conseguinte, a pesquisa buscou verificar se esta afirmação pode ser

considerada válida para o caso da utilização de portais municipais no atendimento ao

cidadão. Entretanto, e diferentemente do que ocorre com o setor privado, a questão não

pode ser considerada apenas do ponto de vista do consumo em si. Enquanto o setor

privado preocupa-se com a maximização da riqueza dos acionistas, valendo-se da

expansão da produtividade e das receitas para tanto, a prestação de serviços públicos

envolve um componente indissociável de promoção da cidadania e garantia de direitos

(pOLITT, 1 990).
 163

o tempo de consolidação das mudanças tende a ser mais lento do que visões

otimistas apresentavam há não muito tempo. Em princípio, pode-se afirmar que essa
defasagem está associada às dificuldades estruturais e conjunturais enfrentadas pelo
poder público municipal (inadequação de políticas, lentidão no processo decisório,

deficiências da infra-estrutura de telecomunicações, redução do volume de recursos

destinados a investimento) do que a questões de natureza propriamente tecnológica.

Não se pode deixar de lado fatores diretamente relacionados à condução do

processo de inovação tecnológica no governo municipal, como os apontados por

FlNQUELlEVICH (1 995). Segundo a autora, os processos de informatização e as

administrações locais não se acompanham, em geral, de uma evolução correlata dos

processos de gestão e organização, o que acarreta um "bloqueio da informatização ",

em decorrência da adoção de técnicas conservadoras no que se refere à organização
interna e as relações da administração com as outras instituições e com o público. Essas

formas de condução dos processos de informatização limitam-se a traduzir para uma

nova tecnologia as relações de poder e os padrões de organização dos serviços públicos

vigentes, retardando a modernização efetiva dos serviços." (FlNQUELlEVICH, 1995,

p. 1 1 0).

Tendo levantado tanto as visões de possibilidades como a existência de fatores

em tese limitantes à utilização de portais municipais para a promoção da cidadania e os

questionamentos sobre o processo de adoção das tecnologias pelo setor público, foi

inevitável transportar essas questões para a definição do estudo.

Assim sendo, foi acolhido como relevante o questionamento sobre o real alcance
52
das transformações induzidas pela Internet, através do uso de portais municipais no

atendimento ao cidadão, buscando não somente identificar as possibilidades, mas

também compreender seus limites.

Jl Neste trabalho, entende�se por port�l municipal um ponto único de acesso aos serviços e informações
oferecidos pela prefeitura na Internet, operado diretamente pelo governo municipal, sob qualquer fonna
de contratação de serviços. Um portal municipal concentra as atividades de prestação de serviços e
fornecimento de infonnações aos cidadãos pelo governo municipal através do uso articulado de padrões
visuais, estrutura de navegação e organização da infonnação.
 164

Na presente seção foi apresentada a problematização que gerou a definição do

objeto e objetivo da pesquisa e permitiu a formulação da hipótese a ser usada para
orientar a construção do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais
(MAAP-M) e para a pesquisa de campo a se valer deste. Na seção seguinte apresenta­
se o processo de definição ponto de vista empregado pelo pesquisador, com a escolha
do focus da investigação e do 10cus que a orientou.
 165

4.2 Locus e focus da pesquisa: definição do campo e

multidisciplinaridade

Nesta seção, objetiva-se deixar claro a partir de onde se pretendeu observar o

problema, ou seja, sob que referenciais do ponto de vista do pensamento científico
empreendeu-se a construção teórica e se orientaram as investigações sobre a realidade.

Ao mesmo tempo em que o problema dos portais municipais exige um olhar

multidimensional, é preciso definir o campo ao qual se vincula a pesquisa, para que
possa valer-se de seu instrumental.

Segundo BORDIEU (1 983), os campos articulam-se a partir de uma definição

--que não é estática-- de objetos de estudo e de disputa no conhecimento, questões e
interesses de investigação que conformam a prática de seus componentes, que, por sua
vez, valem-se em seu trabalho de pesquisa de um habitus compartilhado, que se
conforma em um

"capital de técnicas, de referências, um corifunto de 'crenças ', ( . .)

propriedades que se atém à história (nacional e internacionalj da
disciplina, à sua posição ( ..) na hierarquia das disciplinas, e que são ao
mesmo tempo condição de foncionamento do campo e o produto deste
funcionamento (...). ,,53

Face à relativa novidade do objeto deste estudo e à pouca disponibilidade de

literatura específica, pode-se afirmar que não há um campo já definido na produção de
conhecimento sobre portais ou websites municipais. Assim, o trabalho de investigação
precisou recorrer a distintos campos, buscando em sua produção elementos para
articular uma reflexão consistente para um problema ainda pouco estudado. Entretanto,
não seria possível realizar o trabalho sem estabelecer referenciais minimos para a
estruturação da pesquisa.

li BORDIEU (1983, p. 89-90).

 166

o fato de tratar-se de um trabalho de pesquisa destinada à obtenção de titulação

acadêmica, no campo da Administração, afIrmou-se como referência inicial. A partir

das opções, procedeu-se à organização do esforço investigativo. Dentro do pensamento

na Administração, a Administração Pública dispõe de um referencial de observação

bastante adequado aos objetivos, dispondo de instrumental para observar as politicas

públicas e seus instrumentos, as organizações públicas, suas relações com os cidadãos­

54
usuários dos serviços públicos, seus sistemas de informação e suas estratégias . Ao

mesmo tempo, a Administração Pública, enquanto campo, mostra-se bastante aberta a

contribuições de outros campos, o que foi benéfIco neste caso, dada a necessidade de se

recorrer a alguns instrumentais analíticos que permitam entendimento dos aspectos

tecnológicos. Ao mesmo tempo, a Adminístração Pública tem condições de acolher

contribuições de outros campos da Administração.

Portanto, a opção de focus da pesquisa é a Administração Pública, enquanto

ramo das ciências sociais aplicadas. Segundo MEZZOMO KEINERT ( 1 998, p. 17):

"O focus é a perspectiva teórica que coloca à disposição conceitos para

selecionar e interpretar os fatos reais e as observações integrativas
relevantes para as principais questões, o que individualiza as posições e
dá meios para mapear o território. O focus é o instrumental analítico
utilizado, um certo 'enfoque especializado ' sobre o campo. ,,55

Sendo esse o focus escolhido, não cabe levar a cabo uma exploração tecnológica

da Internet, com o estudo dos seus princípios técnícos de funcionamento ou dos seus

requisitos em termos de equipamentos, sistemas operacionais, protocolos de transmissão

de dados e outras questões . relevantes no caso de adoção de outros foci. Nem cabe

explorar as relações políticas presentes no processo, para além dos efeitos do

atendimento (por exemplo, o relacionamento entre atores sociais).

54 Para uma reflexão sobre as relações entre Administração Pública e Administração na produção de
conhecimento, ver MEZZOMO KEINERT ( 1998).

J1 Esta concepção tem como referencial os trabalhos de GOLEMBIEWSKI (1974; 1977) e HENRY
(1975).
 167

Seguindo a mesma base metodológica --construída por GOLEMBIEWSKI e

HENRY-, a definição do locus da pesquisa é ímportante exatamente para orientar esse

aspecto do estudo. O locus é apresentado por MEZZOMO KEINERT (1997, p. 1 7)

como:

"o que delimita o território a ser explorado pelo estudo, definindo os

fenômenos empíricos que constituem o objeto da pesquisa. O locus é o
local institucional do campo (institutional where). "

A preocupação com a promoção da cidadanía não significou a eleição imediata

do tema como um locus do trabalho. Na verdade, a promoção da cidadania é entendida,
aqui, como resultado da utilização da tecnologia estudada na prestação de serviços
públicos pelos governos municipais. Assim, é necessário delimitar a "exploração do
território" do uso de portaís municipais pelos governos municipais, identificando os
fenômenos que possam vir a contribuir para a promoção da cidadania.

Para o presente estudo, o locus escolhido é o da prestação de serviços e

atendimento ao cidadão, o que ímplica não voltar as atenções (ou voltá-las de maneira
seletiva e determinada pela condição aqui estabelecida) a temas igualmente relevantes
para outras dímensões da promoção da cidadania, como a inclusão digital, ou a temas
ímportantes para outras dimensões do uso da Internet no setor público, não diretamente
vinculados à promoção da cidadanía, como o gerenciamento do uso da Internet, análises
custo-beneficio ou desenho de processos de trabalho. Todos estes temas não se
constituem no locus e, portanto, serão mantidos apartados do escopo do trabalho.

Explicitadas estas opções, a metodologia a ser empregada necessitou confrontar

possibilidades apresentadas na literatura com sua efetiva ímplementação nos
municípios, identificando nas experiências concretas os resultados junto aos cidadãos.
Em virtude dessa necessidade, combinou-se o uso de pesquisa bibliográfica produzida
no focus de Administração Pública e em outros foci, no locus da prestação de serviços e
atendímento ao cidadão e em outros loci complementares, com o desenvolvímento do
Modelo de Análise e Avaliação de Portaís Municipais (MAAP-M), e com o estudo de
experiências de aplicação da Internet em sistemas de atendímento ao cidadão por
governos municipais em dois níveis: uma pesquisa exploratória e um estudo de caso.
 168

Nesta seção justificou-se a escolha do campo da Administração Pública como o

foeus da pesquisa, por conta de seus recursos para lidar com fenômenos
multidimensionais envolvendo políticas e organizações públicas e por sua capacidade
de acolher contribuições de outros campos. Definiu-se também o atendimento ao
cidadão como o loeus do estudo a prestação de serviços e atendimento ao cidadão.

Na seção seguinte são apresentadas as conclusões que conduziram à seleção da

estratégia de pesquisa capaz de dar conta de articular a construção do Modelo de
Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) à etapa de coleta e tratamento
de dados, de forma a permitir a verificação da hipótese e, em outra direção, valer-se
dela para identificar questões e categorias de análise
 169

4.3 Seleção da estratégia de pesq uisa

Por conta dos objetivos e da hipótese, foi necessário compreender em que

medida o uso de portais municipais por governos municipais para a prestação de

atendimento aos cidadãos pode ser bem sucedido e em que medida pode ser inócuo ou

contraproducente. Um desenho de pesquisa específico foi criado para isso. Ele é

apresentado nesta seção.

Tratou-se, delimitando-se este caminho a partir da pesquisa de campo, de

estabelecer tipologias de possibilidades de ampliação da cidadania através do uso da

tecnologia em questão, ao mesmo tempo que deverão ser exploradas as condições de

implantação e utilização que impedem maior aplicabilidade. Observe-se que este tipo

de pesquisa, no qual a exploração dos dados obtidos empiricamente abre diversas

possibilidades -impossíveis de serem previstas em sua totalidade-- exige um

procedimento metodológico baseado na coleta e análise de dados que, ao invés de

submetê-los a uma teoria anteriormente elaborada, orienta-se para seu tratamento em

termos de categorização e de formulação de conceitos e tipologias não definidas a

priori.

4.3.1 A opção pela pesquisa qualitativa

A distinção entre métodos de pesquisa de base qualitativa e quantitativa

pressupõe a opção entre dois tipos de pesquisa. De um lado estão os modelos que são

matematicamente rigorosos, dotados de grande potencial de explicação de relações entre

poucas variáveis de comportamento que pode ser isolado. De outro lado vêm aqueles

modelos que são capazes de lidar com variados domínios e abranger um maior número

de variáveis, ao preço de perderem o rigor matemático e terem suas conclusões mais

discutíveis.

Três dimensões principais distinguem as peSqUISas qualitativas das

quantitativas: a natureza do envolvimento do pesquisador; a coleta de dados e o tipo de

dado coletado e o método de estabelecimento de generalizações.

 1 70

a) A natureza do envolvimento do pesquisador

A natureza de envolvimento é vista como a chave com as quais lidam diferentes

estilos de pesquisa (BRYMAN, 1 989).

A relação entre o pesquisador com o objeto na pesquisa quantitativa costuma ser

bem superficial e breve ou não costuma sequer a acontecer. Este é o caso onde os

pesquisadores fundamentam-se em questionários postais de pesquisa ou laboratórios

experimentais. A pesquisa qualitativa fundamenta-se em entrevistas e na possibilidade

direta de observação e envolvimentos pessoais do pesquisador com o fenômeno

pesquisado. A interação entre entrevistador e entrevistados, por exemplo, pode ser

decisiva para a interpretação dos dados coletados.

Pesquisas quantitativas partem da premissa de que devem permitir exata

replicabilidade e implicam a explicitação sistemática de procedimentos que podem ser

repetidos por outros pesquisadores interessados em replicar a pesquisa. A pesquisa

qualitativa faz uso de maior contato com o objeto da pesquisa para criar um quadro mais

complexo das interrelações envolvidas e considera a possibilidade apenas de uma

replicabilidade parcial dos resultados: devido à interação do observador com o objeto,

não existem duas observações idênticas.

b) A coleta de dados e o tipo de dado coletado

A pesquisa quantitativa supõe que a estrutura e os procedimento de coleta

devem ser defInidos antes do inicio da coleta de dados e não podem ser alterados

posteriormente. O seja, o pesquisador sabe exatamente que tipo de dados deve coletar

para testar a teoria proposta. Ao contrário, pesquisadores qualitativos com freqüência se

engajam em um vasto trabalho de campo preliminar antes de defInirem o desenho [mal

da pesquisa.
 171

Pesquisadores envolvidos em pesquisa qualitativa podem necessitar incorporar

novos elementos à sua estratégia inicial de pesquisa e refmar a pesquisa teórica do

trabalho. O pesquisador pode ainda começar o estudo sem ter identificado com precisão

as variáveis a considerar.

c) Método de estabelecimento de generalizações

Em uma pesquisa quantitativa hipóteses são formuladas a partir da teoria, uma

vez que esta tem o papel fundamental de explicação sobre os fenômenos. Os resultados

dos testes são indicativos da validade da teoria como suporte à sua confirmação. Têm
valor em si como conhecimento do fenômeno estudado. Dados qualitativos somente

são conhecimento quando inseridos no trabalho teórico.

O ponto de vista adotado nesta pesquisa assume que o conjunto de problemas

em questão não pode ser tratado com a expectativa de respostas exatas e universais. Ao

contrário, devido à sua condição de fenômenos sociais complexos, são por natureza
dotados de ambigüidades, multidimensionalidades e densas cadeias de causalidade e

interrelacionamento. Isto sugere que teorias normativas não são de grande

aplicabilidade, uma vez que não conseguiriam dar conta dessa totalidade e gerariam

explicações pontuais e questionáveis. Assim, para dar conta desse tipo de problema foi

necessário criar um referencial dinâmico do quadro de forças deste processo, baseado

elJl uma metodologia de base qualitativa.

BRYMAN (1 989) propõe quatro alternativas para o desenho de pesquisa. Pelo

fato do objetivo desta pesquisa excluir o teste de uma teoria pelo método quantitativo, o

uso da survey research é considerado incompatível com os objetivos desta pesquisa.

Restam três modalidades de pesquisa, qualitativas: pesquisa experimental, pesquisa­

ação e estudo de caso.

A pesquisa experimental depende da interferência do pesquisador sobre as

variáveis independentes e conseqüente observação dos efeitos sobre as variáveis

dependentes. Para o problema em questão, esta alternativa é impossível de ser aplicada.

Na pesquisa-ação a participação do pesquisador vai além de observar e coletar

dados, participando da dinâmica dos processos da organização ou grupo social

 172

estudado. Não se aplica ao problema-objeto desta investigação, uma vez que se trata de

um método mais adequado a estudos para o entendimento de relações de causalidade

localizadas entre fenômenos de :fiícil circunscrição no tempo e no espaço e nos quais o

observador pode se inserir como participante.

Resta o método de estudo de caso, que permite a compreensão de eventos e

processos em que o pesquisador tem pouco ou quase nenhum controle sobre eles. No

estudo de caso, a percepção de realidade pelos participantes é insumo indispensável, o

que dá ao pesquisador a possibilidade de se envolver com a realidade e realizar

interpretações. O estudo de caso é adequado para pesquisas em temas onde o

conhecimento prévio sobre o tema é limitado (EISENHARDT, 1 989) e onde se

caminha para a construção de teorias.

Segundo YIN ( 1989), um estudo de caso é um método de investigação baseado

no questionamento empírico sobre um fenômeno contemporâneo. O estudo de caso

concentra-se nas relações --principalmente de causalidade ou precedência-- entre

contexto e fenômeno em situações em que os limites entre ambos não se dão como

claramente delimitados.

Outra aplicabilidade dos estudos de caso, para o mesmo autor, encontra-se em

situações nas quais o pesquisador não apresenta controle sobre o comportamento dos

eventos e nas quais sua atuação como observador tem muito pouca influência sobre o

fenômeno social observado.

O uso da metodologia de estudo de caso para compreensão das aplicações de

websites municipais já foi experimentado por outros pesquisadores. GILL & YATES­
MERCER (1 997) mostraram sua aplicabilidade para estudar padrões de disseminação

de informação por governos locais.

Uma consideração central no desenho de uma pesquisa de estudo de caso é a

seleção dos casos. O número de casos selecionados depende das particularidades da

pesquisa. De acordo com YIN (1 994), estudos de casos podem ser desenhados para
envolver um único ou múltiplos casos. Múltiplos casos são mais úteis quando se busca

comparações e um forte teste de um padrão de conhecimento semi-estruturado. Casos

-�

únicos são passíveis de ser utilizados em circunstâncias específicas: casos

emblemáticos que partem de uma teoria consolidada; casos cujas particularidades

 1 73

fazem-nos únicos e casos que servem para ilustrar e revelar aspectos significativos de

um conhecimento produzido (YIN, 1 994). Entendeu-se que esta estratégia era

conveniente para a pesquisa, visto que o oJietivo era ilustrar, demostrar a aplicabilidade

e validar o Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) como

modelo aplicável a situações de análise abrangente da utilização de portais municipais

para a promoção a cidadania.

4.3.2 A interação entre dados e análises

Para atingir os objetivos deste trabalho, requereu-se uma estratégia de pesquisa

que fosse essencialmente uma interação entre dados e análises, como é comum a

pesquisa com estudo de caso. Para identificar fatores relevantes tanto para a construção

do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) e para o

entendimento das potencialidades e restrições à promoção da cidadania pelos portais

municipais, foi necessário um processo cíclico de interação entre dados e análises,

construindo gradualmente o conhecimento.

Para isso, a abordagem da Grounded Theory (GLASSER e STRAUSS, 1 967) foi

particularmente importante. A Grounded Theory (teoria fundamentada nos dados)
orienta a formulação de um conhecimento teórico a partir da coleta de informações

cumulativas que, uma vez analisadas sistemática e comparativamente, permitem a

gradual consolidação do conhecimento produzido. É particularmente útil para explorar

temas nos quais, pela combinação de complexidade do objeto com inexistência de

formulações teóricas consolidadas, não se dispõe de condições para construir um

desenho experimental rigidamente estruturado.

A utilização de métodos baseados na Grounded Theory faz com que a criação de

categorias fundamente-se em códigos que emergem dos dados e que em um segundo

momento sistematizam e redefrnem o uso desses mesmos códigos, orientando os passos

subseqüentes de tratamento dos dados. Para isso, é aconselhável dispor de referenciais

conceituais e empíricos que funcionem como um fio flexivel que conduz a investigação

(GLASSER and STRAUSS, 1 967, p. 43).

A preocupação central das pesquisas fundamentadas nessa abordagem não está

no teste de hipóteses ou na verificação de teorias, mas na construção de conhecimento

 174

teórico a partir dos dados. No presente estudo, isto foi adequado porque seu objetivo

principal foi à construção do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais

(MAAP-M), em si dotado de uma visão teórica sobre o problema da promoção da

cidadania através do uso de portais municipais. Por outro lado, não foi descartada a

utilização de uma hipótese orientadora, propositadamente genérica para permitir que

dela derivassem questões estruturadoras do estudo de caso capazes de produzir um

trabalho de campo caracterizado pela interação entre dados e análises. Ao trabalhar com

esses dados, o pesquisador necessitou de uma perspectiva de orientação básica que o

auxiliasse a identificar a relevância dos dados e a deles extrair categorias que dotadas

de significado. Para isso, a revisão da literatura disponível e as questões estruturadoras

do estudo, derivadas da hipótese, tiveram papel fundamental.

4.3.2.1 Hipótese de pesquisa

A hipótese de pesquisa adotada para sintetizar os problemas levantados e

permitir a interação entre dados e análises foi:

o uso de portais municipais no atendimento ao cidadão contribui

positivamente para a promoção da cidadania, com essa contribuição sujeita a
condicionantes e restrições de ordem tecnológica, política, social e organizacionaL

A verificação da hipótese deveria permitir que se qualificasse a contribuição dos

portais municipais à promoção da cidadania, através da criação --no âmbito do desenho

e aplicação do modelo de análise e avaliação de portais municipais a ser desenvolvido-­

de tipologias e identificação de relações entre várias categorias.

4.3.2.2 Questões estruturadoras da pesquisa

Esta hipótese trouxe consigo um conjunto de questões estruturadoras da

pesquisa:

• O que significa promover a cidadania através de portais municipais?

• Como avaliar a contribuição à cidadania gerada pela oferta de serviços e

informações através de um portal?
 1 75

• Qual é o real alcance de cada possibilidade de utilização dos portais

municipais para a promoção da cidadania? Que serviços podem ser prestados,

que tipo de informação pode ser oferecida?

• Quais são os limites, restrições e condicionantes para a eficácia dos portais

na promoção da cidadania?

Estas perguntas presidiram as várias etapas do trabalho, desde a exploração

inicial do tema através do estudo da literatura e da observação semi-estruturada de

portais ou websites municipais até a construção do Modelo de Análise e Avaliação de

Portais Municipais (MAAP-M) e sua ilustração e validação através do estudo de caso,

passando pela pesquisa exploratória sobre o tema.

Estas etapas são apresentadas a seguir.

4.3.3 Etapas do trabalho

A materialização da estratégia de pesqUIsa em procedimentos investigativos

levou a uma pesquisa constituída de várias fases de coleta de dados articuladas ao

trabalho teórico e à construção do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais

(MAAP-M).

Além da revisão da literatura sobre os vários temas e dimensões que compõem o

probleIVa e da observação inicial semi-estruturada de portais municipais, realizou-se

uma pesquisa exploratória sobre as possibilidades de utilização de portais para

atendimento ao cidadão pelos municípios que subsidiou a elaboração do modelo. Este,

por sua vez, foi aplicado a um caso específico e desta aplicação e dos resultados da

pesquisa exploratória produziram-se conclusões orientadas pela hipótese e pelas

questões estruturadoras da pesquisa.

Assim, a coleta, tratamento e análise de dados na pesquisa utilizou três níveis

sucessivos de aproximação:

• primeiro nível: observação preliminar semi-estruturada de portais

municipais;
 1 76

• segundo nível: pesquisa exploratória para elaboração de visão panorâmica

das experiências; e

• terceiro nível: estudo de caso utilizando o Modelo de Análise e Avaliação

de Portais Munícipais (MAAP-M).

 1 77

A seguinte figura resume a estratégia de pesquisa adotada:

Fig. 4.1 Estrutura Resumida da Estratégia de Pesquisa

Observação
Revisão da
preliminar
literatura

Questões
iniciais

Pesquisa , ...
�
exploratória ..
Modelo de
Avaliação

r
Categorias
de análise e I-- �
avaliação Roteiro de
4
�
coleta de
dados

�
Visão Estudo de
panorâmica caso

� ... �

Potencial e Limites Aplicabilidade

dos portais do modelo
 1 78

Nesta seção apresentou-se a estratégia de pesquisa adotada, a partir da definição

inicial de utilização de metodologia qualitativa e estudo de um único caso para
ilustração, demonstração da aplicabilidade e validação do Modelo de Análise e
Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) construído na pesquisa. A abordagem da
grounded theory foi apresentada como referência metodológica em função de sua
adaptação às necessidades e objetivos do estudo. Foi estabelecida uma hipótese e
construídas questões estruturadoras do trabalho, conferindo a elas afonção de orientar
os procedimentos metodológicos de realização da pesquisa, permitindo o diálogo dos
dados com os resultados das análises, como um fio condutor da investigação. Pela
natureza da pesquisa e por conta do referencial metodológico adotado, foi necessário
definir etapas que permitissem gradual e contínua reelaboração teórica a partir dos
dados. Assim, a coleta de dados valeu-se de três momentos, correspondentes a distintos
níveis de aprofondamento no problema: observação preliminar semi-estruturada de
websites municipais; pesquisa exploratória para elaboração de visão panorâmica das
experiências; e estudo de caso utilizando o Modelo de Análise e Avaliação de Portais
Municipais (MAAP-M).

o trabalho realizado para cada um desses níveis é apresentado a seguir,

detalhando os objetivos, seleção dos websites pesquisados e os procedimentos de coleta
e tratamentos dos dados.
 1 79

4.4 Construção e aplicação de modelo de análise, classificação e

avaliação

Em capítulo anterior, pôde-se ver as limitações dos métodos e da literatura de

avaliação de portais ou websites para oferecer instrumentos de avaliação de utilização

de portais municipais em termos de sua contribuição à cidadania. Este fato alçou a

construção do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) à
condição de objetivo central da pesquisa. Nesta seção são apresentadas as diretrizes

metodológicas para a elaboração do modelo

A construção do modelo de análise e avaliação de portais municipais,

combinando o conhecimento acumulado na área de avaliação de políticas públicas com

a de avaliação de portais ou websites, orienta-se por uma preocupação com a criação de

condições para análises e avaliações abrangentes, dando conta da

multidimensionalidade inerente aos portais municipais.

Por conta disso qualquer tipologia que se fizesse não poderia perder de vista seu

caráter multidimensional. Na construção desse modelo, foi necessário levar em

consideração as observações de MEIRELLES ( 1994), que chama atenção para as

múltiplas dimensões envolvidas e para a limitação de qualquer estrutura de referência

que se possa construir para a classificação de sistemas de informação. Além da

multidimensionalidade, um outro aspecto foi inevitavelmente incorporado ao modelo: a

orientação para as relações de causalidade direcionadas do desempenho dos portais e,

conseqüentemente, de seus impactos sobre a promoção da cidadania.

Devido aos poucos anos de uso de portais ou websites como instrumentos de

atendimento ao cidadão, da inevitável multidimensionalidade do trabalho e de sua

inserção no contexto pouco delimitável e de natureza imprecisa dos fenômenos sociais

complexos, as práticas científicas dedutivas mostram-se insuficientes para a solução do

problema. Como este tipo de pesquisa não pode basear-se unicamente em metodologias

de base dedutiva, nem é possível ancorar a verificação da hipótese em medidas

quantitativas. BAKER (1 997) registra que, por conta das diferenças encontradas entre

os websites municipais, o uso de análises estatísticas fica limitado.

 1 80

Assim como em outros momentos da pesquisa, na construção e aplicação do

modelo de avaliação de portais foi necessário fazê-lo dotado de flexibilidade e

capacidade de absorver as especificidades das experiências e também de incorporar sua

evolução e transformação continua. Para isto, foi oportuno tomar de empréstimo visões

da construção do conhecimento científico baseadas na complementaridade entre

indução e dedução (REYNOLDS, 197 1 ; BUNGE, 1 998). Assim, somou-se à

verificação da hipótese e elementos metodológicos de base indutiva, da Grounded
Theory, como exposto anteriormente.

o trabalho de análise, classificação e avaliação das experiências, seguindo as

orientações da base metodológica adotada, permitiu a construção gradativa do

conhecimento, em um processo de aproximação contínua e recolocação permanente das

questões-chave da investigação durante o processo de levantamento e sistematização

das informações.

o modelo foi construído através da interação entre dados e análises,

especialmente para a identificação de questões relacionadas ao desempenho dos portais

e às relações entre seus componentes e à natureza dos resultados e impactos. a

observação preliminar de portais municipais forneceu elementos que, confrontando à
literatura, permitiram ao Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP­

M) problematizar a realidade. Da mesma forma, a pesquisa exploratória junto a portais

municipais trouxe elementos para a formulação do modelo.

Nesta seção foram apresentados as diferentes etapas da pesquisa: a cOlli;1:rução

do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) e as atividades de

coleta e tratamento de dados.

Essas atividades de coleta e tratamento de dados, fundamentais para a

construção do modelo e para a sua aplicabilidade prática, e ao mesmo tempo
estritamente vinculadas a ele em termos dos resultados produzidos, são expostas na

próxima seção.
 181

4.5 Coleta e tratamento dos dados

Estudos de caso podem combinar distintos métodos de coleta e tratamento de

dados. Um mesmo estudo de caso pode valer-se tanto de métodos quantitativos quanto

qualitativos. Consulta a arquivos e documentação, entrevistas e observação são

exemplos de pesquisa qualitativa aplicada a estudos de caso. Questionários são

exemplos de pesquisa quantitativa. Os métodos empregados na pesquisa são

eminentemente qualitativos, pelos motivos expostos anteriormente, ainda que algumas

quantificações tenham sido realizadas.

Como visto acima, a coleta, tratamento e análise de dados na pesquisa utilizou

três níveis sucessivos de aproximação:

• primeiro nivel: observação preliminar de websites municipais;

• segundo nivel: pesquisa exploratória para elaboração de visão panorâmica

das experiências; e

• terceiro nivel: estudo de caso.

O trabalho realizado para cada um desses niveis é apresentado a seguir,

detalhando os objetivos, seleção de unidades de análise e os procedimentos de coleta e

tratamentos dos dados. Finalmente, a estratégia de pesquisa recebe considerações de

validade e confiabilidade.

4.5.1 Primeiro nível: observação preliminar de portais websites municipais

A observação preliminar de websites municipais iniciou-se quando dos estudos

para a definição do projeto de pesquisa e perdurou ao longo do processo de elaboração

do referencial teórico. Neste período, o pesquisador percorreu sistematicamente portais

ou websites municipais brasileiros e estrangeiros, realizando uma observação serm­

estruturada, acompanhando sua evolução e levantando desse contato com a realidade

 1 82

questões que viriam a auxiliar na definição e redefinição das hipóteses e na estruturação

56
metodológica da pesquisà • Essa etapa inicial, trouxe, como resultados:

• a identificação da possibilidade da existência de uma oferta básica de

serviços emergente do panorama dos portais municipais brasileiros,

evidenciada por uma relativa uniformidade de conteúdo entre eles;

• a identificação de formas de oferecimento de serviços e informações mais

freqüentes, o que auxiliou a estruturação da pesquisa exploratória

correspondente ao segundo nível de levantamento e análise de dados; e

• a familiarização do pesquisador com as alternativas de estruturas de

navegação e padrões visuais adotados pelos municípios, contribuindo para o

entendimento das limitações da avaliação baseada na usabilidade, o que viria

a redundar no trabalho de estruturação de um modelo de análise e avaliação

que as superasse.

4.5.1.1 Seleção dos portais e municípios a pesquisar

Nesta etapa, a preocupação central era observar um número relativamente alto

de municípios e acompanhar, inclusive, sua evolução. Buscando levantar questões e

manter o pesquisador atualizado quanto aos desenvolvimentos em termos de ofertas de

novos serviços, os critérios para seleção não precisaram ser rígidos e deram margem a

uma menor preocupação com precisão. No entanto, o pesquisador procurou acompanhar

portais de municípios com maior potencial de inovação, como os participantes do

prêmio Cidadania na Internet, do CONIP - Congresso Nacional de Informática Pública,

e municípios participantes de outras iniciativas de reconhecimento de experiências

inovadores de gestão municipal, como o Programa Gestão Pública e Cidadania, da

>& A lista de portais e websites municipais visitados nesta etapa está disponível no Anexo E deste
trabalho.
 1 83

Fundação Getúlio Vargas. Também foram observados alguns municípios e condados

dos EUA no início desta etapa

4.5. 1.2 Procedimentos de coleta e tratamento dos dados

Os dados coletados nesta fase foram tratados de forma bastante simples: para

cada município foram registrados, de forma sucinta, os conteúdos ofertados e

modificações ocorridas a cada observação, além de comentários gerais sobre conteúdo e

características funcionais. Não houve preocupação com regularidade, mas cada

município recebeu várias visitas, em média três por ano.

Estes registros foram utilizados para complementar a revisão de literatura e para

o levantamento de questões para a estruturação da pesquisa exploratória e formulação

do estudo de caso. Também é preciso assinalar que esta etapa serviu como

familiarização do pesquisador com os portais municipais estudados, o que auxiliou as

análises posteriores.

4.5.2 Segundo nível: Pesquisa exploratória para elaboração de visão panorâmica

das experiências

Em razão da necessidade de aproximações sucessivas do objeto e a orientação

para a construção de conceitos e da teoria a partir dos dados, de acordo com o enfoque

da grounded theory, foi necessário realizar uma etapa de pesquisa exploratória sobre o
conteúdo dos websites brasileiros. Esse tipo de levantamento, realizado através de

observação direta estruturada, permitiu a construção de uma visão panorâmica das

experiências que, além de seu valor em si para a pesquisa, como painel da utilização da

Internet por municípios brasileiros, teve como objetivos:

• identificar padrões de oferta de serviços e informações por municípios

brasileiros na Internet. A visão panorâmica daí obtida foi capaz de capaz de

 1 84

caracterizar o potencial de promoção da cidadania presente na "oferta

básica" de serviços cuja existência foi sugerida anteriormenteE; e

• identificar elementos para a construção do modelo de análise e avaliação de

portais municipais, auxiliando a estabelecer as questões estruturadoras do
estudo de caso destinado a ilustrar o modelo.

4.5.2.1 Seleçiio dos portais e municípios a pesquisar

Face aos objetivos do trabalho, não foi considerado necessário ou oportuno

empreender essa pesquisa exploratória como uma investigação exaustiva que buscasse
cobrir a totalidade de municípios brasileiros, ou mesmo uma amostra com poder de
explicação sobre esse universo. Na verdade, uma vez que a pesquisa volta-se para as
potencialidades do uso da Internet pelos municípios para a promoção da cidadania, e
não para uma caracterização geral do seu uso pelos municipios brasileiros, foi mais
conveniente identificar municípios onde houvesse maior probabilidade de haver
aplicações que possam ser consideradas relevantes. A pesquisa intensificou-se mais na
verificação da existência de experiências significativas, com efeito demonstrativo das
possibilidades do uso da tecnologia para a promoção da cidadania, do que na elaboração
um painel quantitativo do uso de portais municipais pelos municípios brasileiros. Por
isso, não se mostrou adequada a realização de uma pesquisa no formato de survey.

A seleção dos municípios a pesquisar buscou identificar aqueles que reunissem

maiores condições para uma exploração maior dessas possibilidades. Assim, pautou-se
se pela representatividade em termos de real exploração dos recursos da Internet para o
atendimento aos cidadãos. Foi conveniente, para tanto, escolher municípios que
possuíssem uma utilização consolidada desse recurso tecnológico. Outro critério
considerado foi o de se buscar municípios cujos governos tivessem tradição ou
disposição para inovação, uma vez que se supõe que estes municípios terão mms
probabilidade de adotar inovações no uso de portais municipais mais rapidamente.

II Cf. Capítulo 2, seção 2.3 deste trabalho.

 1 85

A participação em iniciativas de premiação em inovação em gestão municipal e

em uso de portais municipais foi identificada como um atributo que poderia denotar

essa disposição para inovação e um uso mais consolidado da tecnologia, opção que

encontra suporte em investigações de outros pesquisadores (ALHER, 2000).

Para dar conta desta exigência, os resultados de duas iniciativas de premiação

foram utilizados de maneira combinada: uma iniciativa de premiação geral sobre

inovação em gestão subnacional e outra de premiação sobre websites municipais.

Como iniciativa de avaliação e premiação de portais ou websites municipais, foi

•

adotado o Prêmio Cidadania na Internet, uma iniciativa anual do CONIP - Congresso

Nacional de Informática Pública, promovido pelo IDETI - Instituto de Desenvolvimento

58
de Eventos em Tecnologia da Informaçã0 . Como se trata de uma premiação anual que

ocorre desde 1998, o número de municípios inscritos atinge algumas dezenas no

período 1 998-2002. Sendo um evento de alta visibilidade no meio da informática

pública, com ampla participação de representantes de governos municipais, de

pesquisadores e de fornecedores de bens e serviços na área de informática pública, a

premiação realizada no âmbito do congresso usualmente atrai os municípios com

experiências mais significativas. A avaliação é realizada pelo comitê consultivo do

evento, composto por especialistas na área de tecnologia da informação aplicada à
59
gestão pública .

o ciclo de premiação do Programa Gestão Pública e Cidadania, iniciativa

conjunta da Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio

Vargas e da Fundação Ford, foi escolhido como iniciativa de premiação geral. O

programa vem realizando ciclos anuais de premiação de 1 996 e consolidouCse como a

príncipal iniciativa brasileira de identificação, avaliação e reconhecimento de

experiências inovadoras de gestão no nível subnacional de governo, com centenas de

inscrições anuais. Recebe inscrições de iniciativas de governos subnacionais e

organizações dos povos indígenas, selecionando cem semifrnalistas, dos quais vinte

;!i Cf. http://www.conip.com.br.

>2 o pesquisador participou do Comitê Consultivo e da avaliação dos inscritos no periodo 1 998-2000.
 186

finalistas são escolhidos, e destes cinco destaques são indicados, anua1ment�. As

•

experiências são avaliadas por grupos de especialistas nas sucessivas fases, sendo que as
finalistas recebem uma visita de campo que gera um relatório de avaliação.

o critério de seleção empregado foi uma combinação da freqüência de

participação dos municípios nas duas premiações. No caso do Prêmio Cidadania na
Internet, identificou-se aqueles municípios que participaram mais de uma vez nas
últimas três edições (2000, 2001 e 2002), o que significou oito municípios. Para ampliar
a confiabilidade da amostra, e avaliar a oportunidade de incluir algum município que
participou apenas uma vez no período do Prêmio Cidadania na Internet, cruzou-se a lista
total dos municípios com uma seleção de municípios que participaram de todas as
edições da premiação do Programa Gestão Pública e Cidadania.

A combinação de resultados apresentou oito municípios com duas participações

no Prêmio Cidadania na Internet, mais três municípios que, apesar de terem apenas uma
participação, participaram de todas as edições do Programa Gestão Pública e Cidadania
e por isso foram incluídos. Apenas um município sem essas características foi incluído:
Santo André, com apenas uma participação no Prêmio Cidadania na Internet, mas que
foi incluído por conta de uma reconhecida capacidade de inovação na gestão iniciada
em 1997 e que conseguiu reeleger-se para o período 2001-2004, inclusive com
premiações internacionais. Além disso, o município implantou uma política de
modernização administrativa bem sucedida. O resultado fmal pode ser visto no qnadro
abaixo:

§Q Para maiores informações sobre o Programa Gestão Pública e Cidadania, ver http://inovando.fgvsp.br.
 1 87

Tabela 4.1 Municípios selecionados para pesquisa exploratória

-

PROGRAM
MUNICÍPIOS PRÊMIO CIDADANIA NA A GESTÃO SELEÇÃO
INTERNET PÚBLICA E
CIDADANIA
2000 2001 2002
Rio de Janeiro x x x x Selecionado.
Porto Alegre x x x Selecionado.
Ribeirão Preto x x x Selecionado.
São Paulo x x x Selecionado.
Belo Horizonte x x x Selecionado.
Curitiba x x Selecionado.
Salvador x x Selecionado.
Uberlândia x x Selecionado.
Vitória x x Selecionado.
Ipatinga x x Selecionado.
Belém x x Selecionado.
Santo André x Selecionado.
Aracaju x Não selecionado
São Luís x Não selecionado
Rio das Ostras x Não selecionado
Ecoporanga x Não selecionado
Blumenau x Não selecionado
S. José do Rio x Não selecionado
Preto
Vitória da x Não selecionado
Conquista

A seleção mostrou-se amparada também pelas conclusões de BAKER (1997) e

NORRlS (1999, citado por CUNHA, 2000), segundo as quais se afirma haver uma
correlação positiva entre o porte do município e a adoção e nível de utilização da
Internet. Entre os municípios selecionados estão os quatro mais populosos do Brasil
(São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Salvador), além de outras capitas de
estado de população superior a um milhão de habitaotes (Curitiba, Porto Alegre e
Belém), cidades de porte intermediário sendo uma capital (Vitória), duas centros
regionais importantes (Uberlândia e Ribeirão Preto) e uma cidade industrial da região
metropolitaoa de São Paulo (Santo André).
 1 88

4.5.2.2 Procedimentos de coleta e tratamento dos dados

Em uma primeira fase, todos portais municipais foram percorridos para

identificação e familiarização com sua estrutura e conteúdo. A oferta de serviços e

informações em cada um deles foi registrada. Em um segundo momento, comparou-se
essa oferta, identificando-se serviços e informações mais freqüentes, levando-se em
conta sua relevância e generalidade. Assim, foi dado destaque a serviços e informações

que pudessem, ao menos potencialmente gerar resultados concretos para os cidadãos e

que fossem aplicáveis em outros municípios, independendo da realidade local.

Por fim, foi elaborada uma seleção de exemplos de utilização da Internet pelos
municípios pesquisados, que buscou apresentar a totalidade dos serviços e informações
oferecidos pelos municípios. Por questões de espaço e para não incorrer em um nível de
destacamento pouco prático, optou-se por agregar esses dados em categorias de

aplicações.

4.5.3 Terceiro nível: Estudo de caso

o estudo de caso de uso de portais municipais no atendimento ao cidadão teve

como objetivos:

• ilustrar, validar e demonstrar a aplicabilidade do modelo de análise e

avaliação de portais municipais elaborado; e

• complementar o trabalho análise das experiências realizado na etapa de

pesquisa exploratória, em termos do entendimento do potencial de
promoção da cidadania presente no uso de portais municipais, e das

condições que influenciaram o desempenho do portal municipal, inclusive

permitindo verificar a adequação de conclusões presentes na literatura.

o caso estudado foi o do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Município de São

Paulo. A seleção do caso buscou enriquecer as conclusões do trabalho e, ao ilustrar a

aplicação do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M),
conhecer em profundidade casos de municípios brasileíros, enriquecendo as conclusões
do trabalho com as possibilidades de entendimento não somente dos recursos
 1 89

disponíveis em portais municipais, mas também de outras dimensões do seu entorno,

condicionando seu sucesso, como alterações no padrão de consumo dos serviços, a

relação com os usuários dos serviços, seu perfil, os beneficios auferidos, o impacto nos

padrões de produção dos serviços e a articulação do uso da tecnologia com outras ações

de modernízação adrninístrativa dos municípios.

A linha metodológica adotada valeu-se de categorias de análise elaboradas ao

longo do próprio trabalho de pesquisa e agrupadas no Modelo de Análise e Avaliação

de Portais Municipais (MAAP-M).

A produção de comparações não foi o foco do estudo de caso. Mais importante

foi compreender como se tem materializado as aplicações da Internet em questão ao

atendimento ao cidadão. Assim sendo, o desenho do estudo de caso adotou um

enfoque marcadamente analítico.

4. 5.3.1 Seleção do caso a pesquisar

A classificação das experiências realizada na etapa anterior (elaboração de visão

panorâmica das experiências) alimentou essa seleção, que levou em conta variáveis e

fatores como porte do município e da prefeitura municipal e nível de USO da tecnologia

da informação e da Internet pelo governo municipal, especialmente no atendimento ao

cidadão. Foi necessário estudar um caso que tivesse uma utilização expressiva da

Internet em um nível relativamente elevado de consolidação.

o caso de São Paulo foi escolhido por uma série de motivos:

• trata-se de um município de grande porte, com mais de 1 0 milhões ode

habitantes, com mais de cem mil funcionários;

• as dimensões populacionais e territoriais do município estimulam a

demanda por prestação de serviços à distância;

• o município tem tradição no USO de tecnologia da informação, tendo uma

das mais antigas companhias públicas de informática do Brasil (a

PRODAM);
 190

• o governo rnunicipal utiliza a Internet para fornecer serviços e informações

ao cidadão desde 1996, chegando a ser um dos destacados no Prêmio

Cidadania na Internet (2000);

• com a mudança de governo, em 200 1 , a prefeitura operou uma grande

mudança na utilização da Internet, implantando software livre e um novo

portal com interface única;

• em 2001 foi iniciado um programa de inclusão digital promovido pela

prefeitura, com a implantação de telecentros em vários pontos da periferia

da cidade;

• a nova gestão, iniciada em 200 1 , foi eleita com base em um discurso

contra a corrupção e de defesa da transparência na gestão pública, além de

ser composta por grupos politicos com vinculações históricas a causas como

a participação política, a inclusão social, a expansão dos serviços públicos

e a defesa de direitos, condições estas que, em tese, abririam maior espaço

para a preocupação com a promoção da cidadania no portal.

Esse conjunto de fatores foi considerado um campo rico para a aplicação do

MAAP-M e adequado aos critérios de seleção de casos únicos de YIN (1 994). O porte
do município o faz um caso crítico e de dificil comparação. Em uma organização de

grande porte como a Prefeitura do Município de São Paulo, a complexidade das relações

e da teia de condicionantes ambientais, organizacionais, políticos e estratégicos da

operação do portal municipal fica evidente, permitindo a exploração das potencialidades

do modelo.

A mudança de gestão trouxe novas orientações políticas. O redesenho do portal

municipal evidenciou a capacidade operativa do município e o nível de consolidação do

uso da Internet mas, ao mesmo tempo, uma série de dificuldades para o

aperfeiçoamento do uso do portal municipal para o atendimento ao cidadão. Como se

demonstraria ao final da pesquisa, o caso mostrou-se revelador do papel dos

condicionantes extra-tecnológicos sobre o desempenho dos portais municipais.

 191

4.5.3.2 Procedimentos de coleta e tratamento dos dados

De acordo com YIN ( 1 989), o estudo de caso caracteriza-se por utilização de

múltiplas fontes de evidência, como forma de reduzir os efeitos dos riscos de
imprecisão e sujeição a fatores subjetivos ou interpretativos. O recurso a essas fontes
múltiplas de evidência normalmente exige do pesquisador a realização de entrevistas,
aplicação de questionários estruturados, acesso a documentos e literatura sobre o caso e
a observação direta de aspectos do fenômeno, quando possível. Para o estudo do caso
selecionado, foram empregadas as seguintes fontes primárias:

• entrevistas estruturadas e não-estruturadas com servidores e dirigentes

municipais;

• observação do portal e estudo detalhado de seu conteúdo e estrutura de

navegação; e

• consulta a documentos produzidos pela prefeitura.

Como fontes secundárias, buscou-se bibliografia disponível sobre o caso

estudado, inclusive notícias e outros materiais escritos sobre o governo municipal. O
recurso a informantes-chave e a participação em reuniões e eventos de avaliação do
governo municipal por entidades da sociedade civil também auxiliou o levantamento de
informações.

4.5.4 Validade e confiabilidade

O estudo de caso é uma técníca de pesquisa usualmente criticada no que se

refere à sua validade e confiabilidade (YIN, 1 994). O desenho de uma pesquisa deve
adequar a natureza da indagação da pesquisa e ser epistemologicamente coerente. Estas
são condições necessárias, mas não suficientes, para determinar a viabilidade do
desenho da pesquisa. Este desenho também precisa ser capaz de ser considerado válido
por testes lógicos.
 192

4.5.4.1 Validade da construção

Uma primeira forma de validade da pesqUisa encontra-se na validade da

construção, ou seja, é preciso certificar-se de que os dados coletados são uma

representação adequada do fenômeno estudado. O uso de técnicas de pesquisa baseadas

múltiplas fontes de evidência reforça as chances de se atingir uma alta construção de

validade (EISENHARDT, 1 989).

Na pesquisa exploratória para a elaboração da visão panorâmica das

experiências municipais, a própria observação direta garantiu a validade da construção e

dos dados coJetados. Os portais foram observados por navegação direta na Internet em

ambiente neutro, sem conhecimento dos seus gestores, o que garantiu que o

desempenho obtido fosse o mesmo que qualquer cidadão conseguiria naquele momento.

Para o estudo de caso, houve o cuidado de entrevistar múltiplos atores

envolvidos no processo e o coordenador do portal foi entrevistado várias vezes,

inclusive com retomada de tópicos abordados em entrevistas anteriores. As entrevistas

foram realizadas no local de trabalho. Um roteiro de levantamento foi elaborado, mas as

entrevistas não o seguiram estritamente. O pesquisador certificou-se, entretanto, de que

todas as demandas de informação do roteiro de levantamento foram atendidas. Os

registros preliminares das informações obtidas foram submetidos à revisão dos

entrevistados e foram mantidos disponiveis pelo pesquisador. A consulta a documentos

e o recurso a informantes-chave permitiram o cruzamento de informações e a

comparação entre pontos de vista distintos.

A observação direta, no caso do portal, repetiu os procedimentos empregados

na pesquisa exploratória: o portal foi observado por navegação direta na Internet em

ambiente neutro, sem aviso prévio aos seus gestores, o que garantiu que o desempenho

obtido fosse o mesmo que qualquer cidadão conseguiria se naquele momento. Os

horários de observação foram variados, em manhãs, tarde e noites, em horários de pico

de uso da Internet e em horários de baixa utilização. As observações realizaram-se em

dias úteis, feriados e fins de semana. As conexões utilizadas foram conexões

domésticas: modem de 56Kb (padrão bastante popular entre usuários domésticos de

Internet) e banda larga ASDL, a 256 Kb (padrão de conexão mais caro e em fase de

expansão entre usuários domésticos de uso intensivo).

 193

4.5.4.2 Validade interna

o segundo tipo de validação refere-se às atividades explanatórias de pesquisa,

onde o pesquisador deve ser capaz de certificar-se de que sua explanação das ligações
casuais não deixaram de lado fatores relevantes que poderiam levar a outras conclusões.

O Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M), ao basear-se nos

dados coletados na pesquisa exploratória e em farta literatura, e ao permitir sua

adaptação a necessidades encontradas durante os primeiros momentos do estudo de

caso, contribuiu para reforçar a validade interna da pesquisa. O uso de múltiplas fontes
de evidência, apontado no item anterior, também foi relevante para este objetivo.

4.5.4.3 Validade externa

A validade externa da pesquisa refere-se à extensão possível de sua

generalização para outros casos, temporalidades e contextos. A validade externa

relaciona-se com a seleção de casos estudados.

Em relação à pesquisa exploratória para construção da visão referencial das

experiências de uso de portais municipais para o atendimento ao cidadão, a amostra

escolhida e os critérios para sua seleção mostraram-se bastante adequados: os

municípios selecionados certamente estão entre aqueles com maior desenvolvimento no

uso de portais municipais no Brasil.

Quanto ao estudo de caso, a preocupação com a validade externa em pesquisas

com apenas um caso deve ser tratada de forma diferente da validação externa para

múltiplos casos. Nesta última situação, a amostra selecionada pelo pesquisador deve

incorporar diversidade ou nítido contraste para permitir a replicação de casos prévios

ou estender a teoria emergente (EISENHARDT, 1 989). Em pesquisas com um único

caso, a aderência do caso selecionado aos objetivos da pesquisa é fundamental. A

seleção do caso, justificada acima, possibilitou um caso de condições singulares,

contradições instigadoras e alto grau de complexidade, capaz de explorar os recursos

previstos no Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M). Ao

mesmo tempo, o caso selecionado mantém fortes relações com outros potenciais casos,

uma vez que compartilha a base institucional e, portanto, tende a oferecer os mesmos

tipos de serviços e informações. Com isso, permitiu um aprofundamento das

 194

descobertas ocorridas por época da realização da pesquisa exploratória, devendo os

resultados, nesse caso, ser vistos conjuntamente, como o foram apresentados nas

conclusões deste trabalho.

4. 5.4.4 Confiabilidade do estudo

Além de válido, o estudo deve confiável. Isto significa que todos os passos da

pesquisa devem ser refeitos e replicados por outros pesquisadores para produzir os

mesmos resultados.

Boa parte das questões de confiabilidade resolvem-se por conta da publicidade

de uma fonte principal: os portais municipais. Uma parcela significativa dos dados

levantados corresponde à observação direta do serviços e informações oferecidas,

realizada através de navegação em ambiente neutro e conexão ordinária ocorrida no

período entre novembro de 2001 e janeiro de 2002. Por conta do volume, não foi
possível arquivar todas as páginas visitadas. Os gestores costumam manter cópias de

versões relevantes das páginas. Observações específicas têm a data precisa da visita

regístrada. Os portais visitados durante a pesquisa exploratória foram identificados

acima. Os portais ou websites municipais visitados durante o período de observação

semi-estruturada preliminar são indicados no Anexo E, juntamente com o período em

que se deu a o�servação.

O roteiro de levantamento utilizado no estudo de caso integra o Anexo A deste

trabalho. As entrevistas foram documentadas e mantidos os regístros, assim como os

relatórios preliminares encaminhados aos entrevistados para revisão.

Esta seção apresentou os critérios de seleção de portais a estudar nos vários

níveis de aprofUndamento utilizados. na pesquisa. Os procedimentos de coleta e
tratamento dos dados foram expostos e articulados aos objetivos da pesquisa: tanto sua
contribuição para a elaboração do Modelo de Análise e Avaliação de Portais
Municipais (MAAP-M), de acordo com os princípios da Grounded Theory, quanto sua
articulação à verificação da hipótese orientadora do estudo e das questões
estruturadoras do estudo de caso.
 195

Foram apresentados também os principais argumentos que garantem a validade

e a confiabilidade da pesquisa, tratando-se de sua validade de construção, validade
interna e validade externa.

Com esta seção, encerrou-se o capítulo que apresenta e discute os aspectos

metodológicos do trabalho. Nele, apresentaram-se os objetivos e objeto do trabalho, a
.

hipótese de pesquisa, as questões estruturadoras do estudo e a estratégia de pesquisa

adotada.

No capítulo seguinte, tendo sido até aqui apresentadas uma reflexão sobre as
contribuições da literatura de diversos campos que contribui para o entendimento do
papel dos portais municipais na promoção da cidadania e para a compreensão das
principais dimensões de sua avaliação e, agora, a estrutura metodológica adotada,
efotua-se a construção do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais
(MAAP-M), um dos objetivos centrais deste trabalho.
 1 96

CAPÍTULO 5 - O MODELO DE ANÁLISE E

AVALIAÇÃO DE PORTAIS MUNICIPAIS (MAAP­
M).
 197

Capítulo 5 - O Modelo de Análise e Avaliação de Portais

Municipais (MAAP-M)

Este capítulo apresenta um modelo de análise e avaliação de portais municipaís

que incorpora a base conceitual apresentada nos itens anteriores. Combina recursos da

avaliação de políticas públicas e seus instrumentos e da avaliação técnica de portais, em

função dos objetivos do trabalho e das questões orientadoras da pesquisa. O produto

deste trabalho é referido como Modelo de Análise de Avaliação de Portais Municipais

(MAAP-M).

Focalizado na identificação de impactos e resultados da utilização de portais no

atendimento ao cidadão, o modelo proposto busca compreender não somente estes

efeitos da aplicação da tecnologia, mas também o comportamento de seus principaís

fatores condicionantes. Ou seja, por agrupar instrumental analítico e avaliativo, o

modelo não somente contribui para a identificação dos efeitos do uso dos portais em

distintos niveis, chegando aos impactos na promoção da cidadania, como também

explora as relações de causalidade que explicam o funcionamento do portal e seu

desempenho. É, portanto, um modelo voltado para a eficácia organizacional com poder

de diagnóstico e identificação de fatores de sucesso e de fatores limitadores do

desempenho.

Ao incorporar conhecimentos de distintos campos, o modelo adquire um caráter

multidisciplinar adequado à necessidade de ferramentas que dêem conta do caráter

multi dimensional da utilização de portais por governos municipais.

Estas características do modelo desenvolvido conferem-lhe o caráter de produto

destacado desta pesquisa. Apesar do objetivo do trabalho de investigação ser a

identificação de limites e possibilidades do uso de portais municipaís para o

atendimento ao cidadão com vistas à promoção da cidadania, o modelo de avaliação

desenvolvido para esta tarefa em si mostra-se como uma contribuição adicional que

pode ser utilizada em outras investigações acadêmicas ou mesmo por gestores públicos

interessados em avaliar a utilização da internet pelas prefeituras.

O modelo articula-se em três blocos, cada um deles agrupando categorias de

análise e avaliação. A categorização empregada vale-se de contribuições da avaliação de

 1 98

políticas públicas como elemento central, mas também considera elementos da

avaliação técnica de portais. Também baseou-se na verificação empírica do

funcionamento de portais municipais. Os três blocos que estruturam o modelo proposto

articulam-se em uma relação de causalidade, mas as interações entre seus elementos não

representam, necessariamente, uma relação de causalidade completamente linear.

Para que se possa efetivar o esforço analítico e avaliativo, foi necessário

aprofundar cada categoria, identificando elementos a serem objeto da investigação junto

aos portais municipais. Naturalmente, a possibilidade de obter informações a respeito de

cada um deles, e a forma como se comportam nos casos reais, influenciam, não só a

efetiva oportunidade de seu emprego na análise e avaliação de portais municipais, como

também os resultados da análise. Dito de outra maneira, é importante assinalar que nem

sempre os elementos aqui apontados, como constitutivos das categorias de análise e

avaliação, poderão ser aplicados, e que sua contribuição pode variar de um caso para

outro.

5.1 Princípios, estrutura e do modelo de avaliação

Nesta seção apresentam-se as concepções centrais que fundamentaram a

estruturação do modelo de análise e avaliação de portais municipais. São explicitados

pressupostos referentes à relação entre cidadania e atendimento ao cidadão.

O entendimento da avaliação de instrumentos de política pública como tarefa

sempre realizada em relação ao seu contexto, portanto eminentemente relativa, destaca­

se como elemento que articula o modelo de forma a garantir que sua abrangência deixe

os limites das aplicações de Internet em si e alcance os aspectos organizacionais e

políticos dos portais.

A importância da noção de cadeias de causalidade na implementação de

políticas públicas surge como outro elemento articulador do modelo de análise e

avaliação, que dá prioridade às questões relacionadas à eficácia sobre aquelas atinentes

à eficiência. A estrutura bàsica do Modelo de Análise de Avaliação de Portais
Municipais (MAAP-M) completa esta seção.
 199

5.1.1 Pressupostos referentes à relação entre cidadania e atendimento ao cidadão

Para a formulacv do modelo, cabe retomar as duas concepções centrais que

nortearam a o trabalho:

A primeira concepção liga-se ao entendimento de que a cidadania é fruto da

relação entre Estado e sociedade e, portanto, não pode ser simplesmente outorgada
pelo Estado. Isto significa que o governo municipal, através do uso de um portal
municipal para o atendimento ao cidadão, não confere cidadania, mas pode contribuir
para o seu avanço, considerando-se que a construção da cidadania é um processo de
permanente renovação e ampliação de suas frentes e possibilidades (OLIVEIRA,
2000);

A outra concepção referencial em que se funda este trabalho é decorrente da

anterior, e diz respeito à indissociabilidade entre atendimento ao cidadão e
fortalecimento da cidadania. Os dois temas não podem ser tratados em separado
porque o atendimento ao cidadão prestado pelas organizações públicas não deixa de ser
uma forma de relacionamento entre o Estado (através de um de seus entes) e a
sociedade (ainda que atingindo apenas um único indivíduo).

Assim, a maneira como o atendimento ao cidadão é prestado reflete o padrão das

,

relações entre Estado e sociedade e, simultaneamente, influi nas relações de cidadania,

reafIrmando práticas, fortalecendo tendências ou criando condições para novos padrões
de relacionamento. Se o atendimento é clientelista, por exemplo, é de se supor que
reflete um padrão de relacionamento tutelado pelo clientelismo e tenderá a reforçar as
relações nele baseadas. Se o atendimento não valoriza a participação dos cidadãos na
gestão dos serviços e busca seu referencial no mercado, tratando o cidadão-usuário
apenas como cliente de serviços e estimulando relações apenas individualizadas, sem
dar conta de atores coletivos nos processos sociais, possivelmente contribuirá para o
enfraquecimento destes ou, ao menos, para sua não-emergência (POLlTT, 1 990).

5.1.2 A importância do contexto e a relatividade da avaliação

Como visto, as avaliações de políticas públicas e de seus instrumentos não são

absolutas. Ao contrário, são realizadas a partir de pontos de vistas dos envolvidos no
 200

desenho e na realização do processo de avaliação (GARCIA, 200 1 ; COTTA, 1 998).

Estes, por sua vez, empenham na avaliação seus pontos de vista e pressupostos.

Um outro fator que contribui para a relativização da avaliação é a diferença entre

objetivos das avaliações. No caso deste trabalho, o modelo de avaliação pode diferir de
outras iniciativas de avaliação de portais municipais ou não atender a expectativas
particulares, posto que foi desenvolvido para atender a necessidade de identificar
limites e possibilidades do uso de portais municipais no atendimento ao cidadão, em
termos de promoção da cidadania. Não se trata de um modelo construído para a
realização de comparações entre portais municipais, mas para avaliações
individualizadas, orientadas para subsidiar estudos de caso para estabelecer esses limites
e possibilidades. Evidentemente, o modelo desenvolvido não esgota suas
potencialidades apenas no fornecimento de informações para a presente pesquisa.

Assim, a avaliação aqui realizada é uma avaliação instrumental, e a aplicação do

modelo também tem essa característica, sem perder de vistas as possibilidades
concentrando atenção nas possibilidades de construir inferências generalizantes. Mais
importante do que concluir pela "aprovação" ou não do portal municipal analisado é '
identificar nele seus resultados e impactos e respectivos direcionadores, que podem,
inclusive, ser considerados não exclusivos da experiência em particular, mas
característicos desse instrumento de atendimento ao cidadão.

5.1.3 Relações de causalidade e efeitos do emprego dos instrumentos de políticas

públicas

Avaliar os portais municipais sob o ponto de vista da sua contribuição para a

promoção da cidadania demanda o emprego de instrumentos que permitam uma
compreensão das experiências concretas de sua utilização no atendimento aos cidadãos
desde um ponto de vista mais abrangente, através da identificação de seus impactos e
resultados. Por conta disso, o modelo MAAP-M destaca a avaliação dos efeitos do uso
dos portais municipais. Partindo da visão de que os efeitos das políticas assumem
 201

distintos níveis, articulados entre SI, o modelo busca estabelecer uma cadeia de
impact<# para o uso de portais municipais para o atendimento ao cidadão.

Não é possível, entretanto, realizar uma avaliação de resultados e impactos sem

considerar os produtos que lhe dão materialidade (ROCHE, 2000). Para o caso dos
portais municipais isto significa observar as funcionalidades e padrões de consumo dos
serviços oferecidos, ou seja, as condições efetivas de operação dos portais municipais.
Isto exige que o modelo também incorpore recursos de avaliação técnica de portais e
componentes de análise dos conteúdos dos serviços prestados, em termos de sua
relevância, abrangência e profundidade.

o modelo procura levar em conta, também, o público beneficiário do uso de

portais municipais para o atendimento ao cidadão. Neste ponto de vista, a avaliação
procura identificar não somente os beneficiários efetivos, mas também os beneficiários
potenciais, em função do caráter de aplicação da tecnologia ainda em processo de
expansão. Pelas características da tecnologia, os beneficiários dos serviços tendem a ser,
predominantemente, indivíduos. Entretanto, ao se passar da avaliação dos resultados
para a avaliação dos impactos sobre processos sociais mais amplos, é necessário levar
em conta os atores sociais que podem ser, de alguma forma, beneficiados por esses
impactos.

5.1.4 Concentração na eficácia dos portais municipais

Em termos de avaliação de eficácia, efetividade e de eficiência, o modelo de

avaliação dos portais municipais proposto concentra-se em questões relacionadas á

eficácia e/ou efetividadt#, especialmente na determinação dos efeitos da utilização dos

portais municipais no atendimento ao cidadão e sua contribuição para a promoção da
cidadania. Esta decisão justifica-se pelo fato de que, face aos objetivos do trabalho, a
grande contribuição que se espera diz respeito à identificação de limites e possibilidades

(>LA noção de cadeia de impacto foi tratada no capitulo anterior. Ver, também, ROCHE (2000) e COTTA

(1998).

§l Como assinalado acima, existem difurenças entre os significados conferidos aos termos. A exploração
aprofundada dessas diferenças não faz parte do escopo deste trabalho.
 202

dos portais municipais. Evidentemente, a avaliação da eficiência pode também

contribuir, e não merece desprezo. Além disso, note-se que, por se tratar de um

instrumento que conta com uso intensivo de tecnologia da informação, é de se supor que

seus custos sejam decrescentes (MEIRELLES, 1 994, p . 570), o que tenderá a reduzir a
importância, ao longo do tempo, de fatores relacionados a custo, ainda que nem todos e

apenas parcialmente.

5.1.5 Estrutura do modelo de análise e avaliação dos portais municipais

Com base nessas considerações, desenvolveu-se um modelo abrangente de

análise e avaliação de portais municipais voltado para a identificação de sua

contribuição à promoção da cidadania. O modelo organiza-se em três grandes blocos.

O primeiro bloco contempla o conjunto de condicionantes ambientais,

organizacionais e políticos, ou seja, o modelo proposto parte da análise das bases e pré­

condições que levaram à adoção e influenciaram na implantação do portal municipal

como instrumento de atendimento ao cidadão e das características por ele assumidas.

O segundo bloco do modelo analisa os aspectos concretos do portal, em termos

de funcionalidades e padrões de uso, ou seja, da estruturação da oferta de serviços, suas

características e a forma como os cidadãos-usuários valem-se dele para atender suas

demandas.

Por fim, o terceiro bloco do modelo de avaliação construído oferece

instrumentos para a identificação e avaliação dos efeitos da adoção e utilização do

portal municipal como instrumento de atendimento ao cidadão, levando em conta duas

categorias: impactos e resultados.

 203

A figura a seguir representa o modelo desenvolvido:

Fig. S.1 Estrutura do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais

Análise de

Condicionantes f--
Ambientais

�
Avaliação dos resultados
Análise das
�
do uso de portais para o
Funcionalidades
atendimento ao cidadão

Análise de

Condicionantes

Organizacionais
,

Avaliação dos impactos

Análise dos dos portais em termos de

�
Padrões de Uso contribuição para a

promoção da cidadania

-
Análise de

Condicionantes
f--
Políticos e

Estratégicos

As considerações acima destacaram os fundamentos da estruturação do modelo

de análise e avaliação de portais municipais e identificaram os três blocos em que este
se estrutura (análise de contexto e condicionantes; análise de foncionalidades e
padrões de uso; avaliação dos efeitos da utilização). Nas seções subsequentes esses três
grandes blocos e seus componentes são apresentados detalhadamente.
 204

5.2 Avaliação do contexto Identificação dos condicionantes

ambientais, organizacionais e políticos

A presente seção apresenta os componentes do bloco de avaliação do contexto

dos portais municipais, identificando os condicionantes ambientais, organizacionais e

políticos de sua implementação e operação.

Para realizar a avaliação da eficácia da contribuição dos portais municipais à

promoção da cidadania, é necessário situá-los, primeiramente, no contexto da prefeitura

municipal e seu ambiente. Este envolve outras organizações públicas, a sociedade em

geral e suas organizações, o legislativo municipal, os fornecedores, os meios de

comunicação e os contribuintes, entre outros. Com isto, é possível identificar os

condicionantes que exercem influência sobre os padrões de produção dos serviços,

como a decisão de prestar atendimento aos cidadãos através de um portal municipal, as

decisões sobre o projeto e implementação dos serviços e fornecimento de informações,

a organização e a produção propriamente dita dos serviços. A partir do entendimento

do ambiente e dos padrões de produção dos serviços, é possível também identificar os

condicionantes que atuam sobre os padrões de consumo dos serviços, incluindo-se,

aqui, as práticas de consumo pelos cidadãos-usuários e a formação de suas expectativas

e avaliações quanto aos serviços.

Partindo-se da concepção que entende a organização como sistema aberto, que

incorpora conceitos articulados pela Teoria Geral dos Sistemas (BERTALANFFY,

1967), pode-se ver as organizações como sistemas que interagem com o ambiente, que
é dinâmico e as influencia. Ao mesmo tempo, têm fronteiras definíveis, ainda que estas

possam se modificar em função das relações com o ambienté3.

As organizações possuem objetivos próprios, também eles mutáveis, que

coexistem com objetivos particulares de indivíduos e grupos que fazem parte da

63 A literatura sobre iofluência de fatores ambientais nas organizações é farta e consolida-se a partir das
décadas de 50 e 60 do Século XX. Ver RICE (1963), entre outros.
 20S

organização ou que com ela se relacionam, e são compostas por pessoas e suas

interações.

Vistas como sistemas abertos, as organizações são compostas por subsistemas

que se diferenciam por exercer funções específicas, subordinadas aos objetivos gerais da

organização. Os resultados do conjunto do sistema são diferentes da soma dos

resultados dos seus subsistemas. O relacionamento entre os elementos faz com que

alterações em um deles provoque alterações nos demais.

Evidentemente, a visão das organizações como sistema aberto encontra suas

limitações, apontadas por MORGAN (1 997). Segundo o autor, o enfoque sistêmico

baseia-se na elaboração de modelos abstratos, pouco concretos, e não dá conta da

multiplicidade de visões e entendimentos possíveis, buscando uma representação ideal

das organizações; tende a superestimar o papel do ambiente e minimizar o papel dos

próprios integrantes da organização; também parte da suposição de '�unidade funcional",

pela qual as partes funcionam em um grau elevado de harmonia para a consecução dos

objetivos gerais, estado que não chega a ser norma na vida concreta das organizações.

A despeito dessas limitações, por concentrar-se nas relações com o ambiente, o

enfoque sistêmico auxilia a identificação de relações de causalidade complexas, com

múltiplas variáveis e processos não lineares de causalidade. Com isto, permite

incorporar à análise elementos importantes da dinâmica política e social, o que é

fundamental quando se trata de organizações públicas como as prefeituras municipais.

Outra vantagem de utilizar o enfoque sistêmico para buscar as condicionantes

políticas, organizacionais e ambientais do contexto de implementação de portais

municipais, é o fato de que o emprego desta abordagem, uma vez consideradas as

críticas acima, permite compreender também o contexto interno da prefeitura municipal,

em termos de possíveis contribuições de seus agentes internos e de seus processos de

trabalho para o processo de atendimento ao cidadão através de portais municipais.

De todo modo, deve-se observar que a divisão entre condicionantes ambientais,

organizacionais e políticos apresentada a seguir tem apenas um caráter prático de

facilitação do trabalho de análise.

 206

5.2.1 Condicionantes ambientais

A análise das condicionantes ambientais funda-se no entendimento daS relações

da organização com o seu ambiente. MORAES (2000, p. 29) destaca a complexidade do

ambiente organizacional, que pode ser visto corno um

"campo dinâmico em que atuam inúmeras forças com naturezas,

dimensões, sentidos e direções diferentes, mudando a cada momento e
fazendo com que a organização reaja ou aja para adaptar-se ou
antecipar-se a elas. "

As prefeituras municipais, por sua natureza de organização pública complexa,

podem ser vistas corno uma rede de organizações ou corno uma organização sistêrnica
composta por vários níveis de subsistemas64•

A primeira visão tem corno fundamento especialmente os aspectos formais e a

estrutura organizacional. De acordo com ela, distintos órgãos corno empresas
municipais, autarquias ou mesmo secretarias, são diferentes organizações atuando em
rede, posto que possuem regulamentos, recursos e objetivos próprios, além de gestores
independentes entre si, muitas vezes ligados a agrupamentos políticos rivais. Por conta
de composições políticas, muitas vezes os gestores têm divergências sérias ou uma
relativa independência em relação à chefia do Poder Executivo Municipal. Essa
situação, nesse ponto de vista, configura um sistema inter-organizacional. Entender uma
prefeitura corno uma rede de organizações permite um olhar que confere maior
importância à diferença entre vários órgãos públicos do Poder Executivo municipal.
Toma-se mais fácil, a partir daí, compreender diferenças em práticas de trabalho e na
cultura organizacional, mapear conflitos e justificar contradições da ação do governo
municipal.

64 Promover a discussão sobre a natureza organizacional das prefeituras municipais não faz parte do

escopo deste trabalho. Faz-se aqui, apenas uma rápida apresentação do significado das duas
possibilidades de entendimento para pennitir o estabelecimento de condicionantes ambientais e
organizacionais.
 207

Por outro lado, considerar uma prefeitura municipal como uma organização

sistêmica composta por vários níveis de subsistemas, aplica mais ênfase na divisão de

trabalho. A especialização dos diversos órgãos, por esse ponto de vista, caracteriza-os

organizacionalmente como subsistemas de um sistema que é o Poder Executivo

Munícipal. Cada organização tem objetivos específicos articulados aos objetivos deste.

Além disso, ainda que o governo munícipal não seja, necessariamente, um ator que atua

monoliticamente, há um nível hierárquico que centraliza o poder decisório de última

instância, representado pelo chefe do Executivo Munícipal. Dentro dessa visão,

diferenças entre órgãos públicos munícipais em termos de normas, cultura

organizacional, estilos de liderança e práticas de trabalho, mais do que representarem

contradições, representam características específicas que atendem às próprias

necessidades de adaptação do órgão ao ambiente para que possa atingir seus objetivos e

contribuir para o funcionamento da prefeitura munícipal.

MATOS (1996, p. 344) vem em socorro dessa dicotomia, utilizando o conceito

de macroorganização. Para o autor, uma macroorganização é "um conjunto de
sistemas microorganizacionais que operam em um espaço político-institucional" de

acordo com regras (direcionalidade, departamentalização, governabilidade e

responsabilidade). Essas regras fazem com que nenhuma das microorganizações, que

operam no espaço político-institucional do munícípio analogamente a participantes de

um jogo, tenha autonomia absoluta. A coordenação do sistema surge do equihôrio e

adequação dessas regras.

Qualquer que seja a visão adotada, entretanto, não altera o fato de que é

imprescindível observar que esta natureza implica a existência de inúmeros pontos de

relacionamento com o ambiente, o que gera dificuldades metodológicas para a

realização de uma análise das relações da prefeitura com seu ambiente. Para efeito da
construção de ferramentas de análise vinculadas aos objetivos deste trabalho, portanto

concentradas na contribuição da utilização de portais municipais no atendimento ao

cidadão para a promoção da cidadania, é necessário realizar uma seleção destas

variáveis.

Por outro lado, é preciso levar em conta o fato de que não é possível, de

antemão, realizar uma seleção ótima, sendo mais recomendável que o modelo de análise
 208

e avaliação construído deixe margem para a identificação de variáveis ao longo do

processo de levantamento de dados, por ocasião da realização do estudo de caso.

Com base nessas considerações, apresentam-se a seguir as variáveis mínimas a

serem consideradas no estudo dos condicionantes ambientais da utilização de portais
municipais no atendimento ao cidadão.

Pode-se buscar na análise dos condicionantes ambientais relações de dois níveis:

condicionantes gerais e condicionantes específicos.

5.2.1.1 Condicionantes ambientais gerais

Os condicionantes ambientais gerais são aqueles que influenciam a condução do

governo e influenciam apenas indiretamente os portais municipais.

Configurando-se em complexas redes de interesses, restrições e

constrangimentos, em grande parte dos casos, esses condicionantes são fruto de
movimentos de diversos atores sociais. Segundo MATUS (1996), os atores sociais que
compartilham uma dada realidade dispõem de projetos e avaliações próprios desta
realidade:

"Como são vários os atores que coexistem na realidade com diferentes

capacidades de planejamento, há várias explicações da realidade e
todas estão condicionadas pela inserção particular de cada ator na
mesma realidade. " MA TUS (1996, p. 68).

As ações de um dado ator influenciam as ações dos demais, não havendo

possibilidade de que um ator, em um ambiente democrático, controle as ações dos
outros, o que faz com que

"um ator que planeja não tenha assegurada, de antemão, sua

capacidade de controlar a realidade planejada, porque isso depende da
ação do outro. Para cada um dos distintos atores sociais há
necessariamente diferentes graus de governabilidade. " MATUS (1996,
p. 68).
 209

Dentro deste quadro, é importante identificar quais são os principais processos, e

atores sociais nele envolvidos, que condicionam a ação do governo municipal. Ou seja,

é preciso compreender a dinâmica política local, especialmente em termos de relação

com o Legislativo e com organizações da sociedade civil e movimentos populares, para

com isso identificar as respostas às demandas e os tipos de iniciativa utilizados pelo

governo municipal.

Ainda com relação à dinâmica política local, é importante também considerar

condicionantes mais fluídos, como a "opinião pública", os estados de ânimo individuais

e coletivos (ECHEVERRIA, 1 994, p. 277) e as demandas sociais não organizadas.

Outro aspecto a considerar são as relações de ação conjunta entre e a

prefeitura municipal e organizações da sociedade. É importante, como alerta SPINK
(2002), ter claro que estas relações podem se dar em distintos níveis de vínculo

interorganizacional: colaboração, parceria, cooperação, alianças, apoios e patrocínios.

Deve-se, também; notar que mesmo estas relações não estão isentas de tensões,

características das relações entre governos e sociedade civil, como alerta SPINK (2002,

p. 165):

"Os dois têm interesses diferentes -mesmo que possam coincidir num
mandato-em horizontes de tempo diferentes. "

Os condicionantes ambientais gerais não se limitam à dinâmica política local.

Também é preciso identificar outros condicionantes advindos da relação do governo
municipal com os governos federal e estadual e com outros municípios, quer sejam
relações conflitivas ou processos de parceria intergovernamental com "objetivos

comuns e meios que permitam assegurar um espaço de negociação" (LEVY, 2002, p.

1 94).

Além dos condicionantes relacionados à relação com outros atores sociais, é

preciso também levar em conta variáveis ligadas a macroprocessos sociais que podem

influenciar as ações das prefeituras municipais. GUTHRIE e DUTTON (1 992) lembram

o papel da "cultura política" nos processos de implantação de sistemas públicos de

informação local. No tocante aos macroprocessos sociais vale destinar especial destaque

para os processos decorrentes das mudanças -ilinda em curso-- na cultura política

 210

advindas da redemocratização, como a pressão por transparência das ações dos

governos (VAZ, 2002a) e por responsabi1ização dos governantes, a demanda por
disponibilidade de informações públicas (JARDIM, 1 997) e novos padrões de exigência
quanto à prestação de serviços públicos que influenciam nas expectativas que os
cidadãos-usuários dos serviços públicos têm dos serviços oferecidos.

Variáveis demográficas e ambientais podem também influenciar a relação dos

cidadãos usuários com o portal municipal. Além de variáveis mais tradicionalmente
relacionadas a portais, como sexo, idade e renda, BAKER (1997, p. 68) também
aponta outras, como porte do município, nível de conectividade e densidade
populacional. Entre várias outras variáveis pode-se adicionar o perfil etário do
município, sua configuração espacial, principais setores e atividades econômicas,
disponibilidade de equipamentos culturais e de educação e outras.

Por fIm, não se pode deixar de mencionar a possibilidade de existirem restrições

e condicionantes jurídicos atuando sobre o portal municipal, o que dependerá de cada
situação específIca.

5.2.1.2 Condicionantes ambientais específicos

Os condicionantes ambientais específIcos, ao contrário dos condicionantes

ambientais gerais, têm influência direta sobre a concepção, os processos de
implementação, operação e gestão dos portais municipais, além de contribuírem para a
construção dos pontos de vista a partir dos quais os governos municipais avaliam seu
próprio uso da tecnologia.

A infra-estrutura pública disponível é um condicionante decisivo, por

influenciar diretamente as condições de acesso ao ambiente da Internet e o
desempenho dos serviços oferecidos através do website municipal. BAKER (1997, p.
66) reforça a importância da infra-estrutura pública sobre o sucesso de um website
municipal, destacando a importância das diversas opções de articulação entre os setores
público e privado. Para efeito da análise aqui em curso, a grande questão a responder é o
quanto a infra-estrutura estimula ou dificulta a utlização dos portais municipais pelos
 211

cidadãos-usuários. Três aspectos merecem atenção: qualidade técnica das conexões

(disponibilidade geral), preço da conexão e capacidade instalada.

Ainda no campo da garantia do acesso aos serviços, é importante levar em conta,

também, o nível de acesso dos cidadãos-usuários à Internet. De forma simplificada,

sem distingüir nuances e superposições entre elas, pode-se considerar as seguintes

categorias de usuários da Internet quanto à disponibilidade de acesso:

• usuários com acesso em sua residência;

• usuários com acesso no local de trabalho;

• usuários com acesso em local de estudo;

• usuários que utilizam de instalação de universalização de acesso, como

telecentros;

• usuários com acesso eventual;

• cidadãos que não têm acesso à Internet, por falta de instalações; e

• cidadãos sem qualificação ou capacitação para o uso da internet.

Ainda que não seja possível dispor de números exatos para cada uma delas, é
conveniente que se considere um perfil do tipo de acesso disponivel para os usuários

potenciais e efetivos tomando estas categorias como referência analítica. Em outras

palavras: a freqüência e a conveniência em termos de acesso à disposição dos usuários é

um condicionante óbvio da utilização e da cultura de uso da Internet por parte dos

cidadãos que pode influenciar o desempenho de um portal municipal. Da mesma forma,

pode influenciar os padrões de expectativa dos cidadãos com relação aos serviços

prestados.

Os fornecedores de bens e serviços de tecnologia de informação que servem à

prefeitura são outro condicionante ambiental relevante: muitas vezes, desempenham

papel decisivo nos processos de tomada de decisão que envolvem direta ou

indiretamente o portal municipal, como na aquisição de equipamentos e software e na

definição de modelos de contratação para desenvolvimento e prestação de serviços

operacionais.
 21 2

5.2.2 Condicionantes organizacionais

Não existem políticas públicas sem organizações. Todas as etapas de uma

política pública dependem da organização ou organizações que por elas se

responsabilizam. Portanto, não é possível realizar a avaliação de uma política pública ou

de um instrumento de sua efetivação sem levar em conta os condicionantes que a

organização oferece. As características das organizações influenciam o desempenho das

políticas.

Visto que a prefeitura municipal deve ser entendida como uma organização,

também é necessário identificar os condicionantes organizacionais que incidem sobre o

portal.

Inicialmente, é importante levar em conta os recursos de que dispõe a prefeitura,

tanto tecnológicos, como materiais, pois não é necessário demonstrar que a existência

de recursos e a forma como são aplicados condicionam o desempenho da política

públicà e de seus instrumentos.

Assim, as condições financeiras da prefeitura podem atuar como

condicionantes da utilização de um portal municipal para o atendimento ao cidadão. Em

situações de restrição orçamentária, especialmente, as definições em termos de alocação

de gastos tendem a pressionar a construção da agenda governamental de modo a reduzir

a possibilidade de realização de escolhas por parte dos dirigentes públicos. Esses

constrangimentos podem reduzir as possibilidades de novos investimentos e a

capacidade de assumir novos gastos de custeio de atividades. De qualquer forma, e

qualquer que seja a condição financeira da prefeitura, a alocação de recursQs para o

portal municipal é indicativo do grau de priorídade conferido a esse instrumento de

atendimento ao cidadão. E, evidentemente, quanto maiores forem os gastos que a

prefeitura se dispõe a efetuar em relação às disponibilidades de recursos, mais forte é o

indicativo de prioridade.

Por outro lado, não se pode deixar de supor a existência de situações em que as

pressões e restrições orçamentárias expliquem mais eventuais carências de

investimentos no portal municipal que a sua insuficiência de poder de incorporação à

agenda de políticas públicas.
 213

Inegavelmente, os recursos de Tecnologia da Informação disponíveis, que

constituem o nível de informatização da prefeitura, têm um papel central na análise

dos condicionantes organízacionais da utilização dos portais munícipais para o

atendimento ao cidadão. Esta deve combinar o uso de indicadores quantitativos de

informatização com uma avaliação qualitativa, em termos das capacidades, limitações e

possibilidades dos recursos disponíveis.

Até a emergência da Internet e a massificação da utilização de comunícação

entre computadores, a literatura freqüentemente apontava duas categorias centrais:

software e hardware. Com o advento de novas formas de intercomunicação, mediada

por computador e o aumento da .capacidade de armazenamento e processamento de

grandes quantidades de dados estruturados, novos elementos passaram a ser

.
considerados recursos-chave de tecnologia da informação. LAUDON e LAUDON

(2000) identificam quatro bases para o funcionamento de sistemas de informação:

equipamentos, programas (software), bases de dados e tecnologia de telecomunícações.

As características dos equipamentos, como velocidade, capacidade de

planejamento e de armazenamento de informações podem determinar as capacidades

das aplicações. No caso dos portais munícipais, dois pontos merecem destaque: os

equipamentos utilizados para o desenvolvimento e hospedagem do portal munícipal e a

infra-estrutura interna de rede da prefeitura, decisiva para a utilização de aplicações que

liguem usuários a bases de dados munícipais através do portal.

Os softwares empregados têm uma relação de interdependência com os

equipamentos utilizados, e a aderência dos softwares às necessidades da organízação
tem influência direta no desempenho do uso da tecnologia da informação. Para a análise

de sua influência no desempenho dos portais munícipais, os pontos que devem merecer

maior atenção são os softwares utilizados para o desenvolvimento e operação do portal

e os sistemas de informação existentes na prefeitura. Estes últimos são fundamentais

para a profundidade e abrangência dos serviços oferecidos através da Internet. Cabe,

portanto, um mapeamento dos principais sistemas de informação disponíveis, em

termos de usuários, objetivos, escopo, informações utilizadas, relação com o ambiente

organízacional, responsáveis pelas informações, responsáveis pelo desenvolvimento e

manutenção, limitações do sistema e nível de integração com outras aplicações.

 214

Especial atenção deve ser dada ao nível de integração entre sistemas, bases de dados e
aplicações Internet disponíveis no portal.

Deve-se levar em conta duas advertências de LAUDON e LAUDON (2000)

quanto à força das subjetividades organizacionais sobre os sistemas de informação. A
primeira assinala que a cultura organizacional influencia os sistemas de informação e
que estes sempre carregam em si essas influências. A segunda advertência é a de que os
sistemas de informação são também fruto do caldeirão de diferentes perspectivas,
conflitos, compromissos e concordãncias que existem no interior de uma organização.

As bases de dados merecem atenção porque a partir delas as informações

relevantes podem ser produzidas e distribuídas com precisão e velocidade compatíveis
com as demandas das organizações. À medida que cresce a interatividade dos portais,
maiores são as necessidades em termos de segurança de dados. As técnícas e recursos
utilizados para o armazenamento podem ter impacto significativo no tipo de aplicação
empregada no portal municipal e, como conseqüência, na forma, quantidade e qualidade
da informação disponível e na abrangência, profundidade e capacidade dos serviços
oferecidos.

Quanto à tecnologia de telecomunicações, é fundamental para a análise dos

condicionantes que atuam sobre um portal municipal. É necessário conhecer as
capacidades da prefeitura em termos de velocidade, segurança e garantia da integridade
dos dados durante a transmissão. Estes aspectos, quando insuficientes, tendem a afastar
os usuários do portal municipal, podem gerar resistências originadas no interior da
própria prefeitura ou mesmo ocasionar danos de difícil reparação à imagem do portal.

COELHO (2001a, p. 1 1 2) aponta a capacidade da utilização da tecnologia da

informação de influenciar outros aspectos das organizações, como a estrutura
organizacional, os recursos humanos e as práticas de gestão. O fato serve para
exemplificar a existência de mútuas relações de causalidade e influência presente entre
os fatores condicionantes do desempenho dos portais municipais aqui apontados. Seu
caráter não-determinístico, a natureza dinãmica das organizações e sua diferenciação
entre si, além dos fatores subjetivos sempre presentes, tomam impossível um
mapeamento de todas estas relações.
 215

Para observar outros condicionantes organizacionais, é útil adotar-se um ponto

de vista sistêmico. A partir dele, ter-se-á, com MATUS (1 996, p. 343), que as práticas

de trabalho, formas organizativas e cultura organizacional, influenciam o desempenho

do sistema aberto em que se constitui a organização. Segundo o autor, a organização

opera com a qualidade permitida por seus subsistemas, sendo que a qualidade da gestão

pública está relacionada com as práticas de trabalho enraizadas na organização.

Dentre as práticas de trabalho, merecem especial destaque os processos de

trabalho que dão suporte à prestação de serviços públicos e ao fornecimento de
informações. No caso da análise dos processos de trabalho, não basta identificar quais

são eles, mas também conhecer seu nível de estruturação, integração e informatização.

CUNHA (2000) adverte sobre a necessidade de se integrar os processos de

trabalho aos recursos tecnológicos, realizando ações de redesenho dos processos, ao

invés de simplesmente adaptar os processos existentes à Internet:

"A prática de baixo risco, de automatizar a prestação de serviços na

forma existente, traz ganhos relativos, menores, no entanto, do que se a
administração pública conseguir orientar a prestação de serviços para
o seu cliente - cidadão ou pessoajurídica (CUNHA, 2000, p. 1 23).
"

Se a prefeitura dispõe de um alto nível de estruturação, integração e

informatização de processos, pode valer-se disto para ampliar a profundidade e a

abrangência dos serviços oferecidos através do portal municipal.

Por outro lado, é preciso considerar que as organizações são complexas,

ambíguas, repletas de paradoxos e passíveis de múltiplas leituras (MORGAN, 1 997).

Essa condição faz delas palco de disputas, conflitos, indefinições e oscilações,

constituindo sua dinâmica política interna que, no caso das prefeituras municipais. A
dinâmica política interna envolve relações de poder, redes de interesses, alianças

formais ou informais, explícitas e implícitas . Tomar a dinâmica política interna da

prefeitura um elemento de análise permitirá compreender o processo de decisão e

i mplementação do portal municipal, verificando as causas de dificuldades que

eventualmente se verifiquem.
 216

É importante observar, também, que as fronteiras entre uma organização e seu

contexto não são rígidas. No caso de uma prefeitura municipal, por sua natureza de

órgão público, as dinâmicas políticas organizacional e ambiental interpenetram-se em

elevado grau, com a dinâmica política interna sendo potencializada pela dinâmica

política em que se insere o governo municipal.

As características dos processos decisórios são outro tipo de condicionante que

deve ser analisado. Os processos decisórios são práticas de trabalho para as quais

convergem influências da dinâmica política interna e externa da prefeitura, traços da

cultura organizacional, estilos de liderança, restrições legais e estruturação de processos

de trabalho. Aqui, é importante identificar o quanto as características dos processos

pelos quais as decisões --especialmente aquelas relativas ao atendimento ao cidadão, ao

uso de tecnologia de informação pela prefeitura e ao portal municipal- são tomadas

influenciam ou constrangem o desempenho do portal municipal.

Também as práticas gerenciais vigentes na prefeitura podem condicionar o

desempenho do portal municipal. Neste item pode-se analisar as práticas de supervisão

e delegação, a utilização de informações gerenciais, os padrões de comunicação e os

mecanismos de acompanhamento do desempenho organizacional. É especialmente

importante analisar a forma como se dá o processo de controle de atendimento a

demandas e o controle de cumprimento de tarefas. Práticas de controle mais rígidas

podem criar exigências diferenciadas em termos dos sistemas de informação que dão

sustentação ao atendimento ao cidadão através do uso de tecnologia de informação

(back-oifice).

A cultura organizacional é outra variável a ser analisada para a compreensão

dos condicionantes organizacionais do uso de websites municipais pelas prefeituras,

segundo destaca BAKER (1997, p. 69). Articulando um conjunto de valores, crenças,

pressupostos, ritos, rituais, cerimônias, mitos, heróis e normas (MORAES, 2000), a

cultura organizacional atua como uma base imaterial do funcionamento das

organizações, muitas vezes sobrepondo-se à sua base material. Assim, compreender o

desempenho de uma organização sem conhecer os elementos de sua cultura própria, é

uma tarefa fadada ao insucesso, uma vez que o grau de subjetividade que a cultura

organizacional propicia às relações interpessoais no interior da organização tem papel

central no desempenho final. MATOS (1996, p. 344) observa que a cultura
 217

organizacional condiciona decisivamente as práticas de trabalho e estas definem a

quantidade e a qualidade dos resultados produzidos pela organização:

"As estruturas mentais, ou a cultura organizacional, definem as práticas

de trabalho. Um indivíduo em uma organização faz suas práticas de
trabalho condicionado apenas de forma muito fraca pelas formas
organizacionais, mas condicionado muito fortemente pela cultura
institucional. "

A comunicação interna está fortemente ligada às demais práticas organizacionais

e sofre direta influência da cultura organizacional. DAVIS (1972, p. 3 1 9) destaca o
papel dos processos comunicacionais no comportamento organizacional, estabelecendo
vínculos entre a comunicação e o desempenho dos indivíduos e situando o papel
daquela na transmissão das estratégias e expectativas de desempenho de parte da
gerência. CHIAVENATTO (2000, p. 328) assinala que a comunicação também tem
aspectos motivacionais, ao "proporcionar as atitudes necessárias que promovam a
motivação, cooperação e satisfação nos cargos". Deve-se observar que esses efeitos
podem se dar também em sentido negativo, ou seja, problemas de comunicação podem
reduzir a motivação, impedir a existência de um ambiente cooperativo e gerar
insatisfação dos recursos humanos. Ao longo do tempo, o acúmulo de práticas de
comunicação problemáticas tende a incorporar estas caracteristicas à cultura
organizacional.

A cultura organizacional não tem fronteiras rigidas. Na verdade, caracteriza-se

por uma permanente mutação, que geralmente ocorre em mudanças contínuas, mais que
em sobressaltos. Ao mesmo tempo, abriga em si sutilezas, nuances e contradições e não
deixa de ser influenciada e influenciar a dinâmica política interna da organização. É
preciso, para efeito da análise de condicionantes organizacionais, manter atenção
também sobre essa mútua interferência.

Ainda encarando a organização do ponto de vista cultural, pode-se encontrar

outras "culturas", entendidas aqui como conjunto de valores, posturas e motivações que
presidem as práticas de trabalbo em aspectos específicos. Três delas são especialmente
importantes para a análise dos condicionantes organizacionais dos portais municipais: a
cultura de atendimento ao cidadão, a cultura interna do uso de tecnologia de informação
 218

e a cultura de utilização d a Internet. Note-se que o histórico do uso de tecnologia de

informação e Internet pela prefeitura tende a ser um fator com influência sobre a cultura

interna de uso da tecnologia de informação e sobre a cultura interna de utilização da

Internet.

FERLIE et al. (1999) destacam o papel da cultura organizacional no tocante aos

comportamentos dos servidores públicos e sua influência na qualidade do atendimento

ao cidadão. A cultura interna de atendimento ao cidadão tem importância por conta

de ser ela a portadora dos valores e posturas que presidem não só as práticas de trabalho

referentes ao atendimento ao cidadão, como, também, as próprias concepções que os

funcionários e dirigentes municipais levam consigo nas atividades de formulação,

implementação, gestão e avaliação de instrumentos de atendimento ao cidadão. Isto é

particularmente importante uma vez que este trabalho considera o portal municipal

centralmente como um instrumento de uma política --explicitada ou não-- de

atendimento ao cidadão.

A cultura interna de uso da tecnologia da informação é outro fator que deve

influenciar o desempenho de um portal municipal, e está vinculada à experiência de
utilização da tecnologia por parte dos funcionários envolvidos, constituindo-se em

direcionador do sucesso de iniciativas no campo da tecnologia de informação

(ALBERTIN, 200l).

Mais especificamente, pode-se falar, também, da cultura de utilização da

Internet pela prefeitura. Caso esta inexista --ou se esta cultura é relativamente
incipiente-- podem surgir obstáculos à efetiva utilização do portal municipal como
instrumento de atendimento ao cidadão. Entre as dificuldades que podem decorrer da

cultura de utilização insuficiente da Internet estão a baixa adesão e participação no

desenvolvimento, implantação e manutenção do portal municipal, definição inadequada

de conteúdos e de padrões de estruturação do portal, dificuldades para responder a

demandas dos cidadãos-usuários, avaliações indevidas da necessidade e do desempenho

do portal municipal e baixo nivel de prioridade concedido ao portal municipal na

agenda dos decisores da prefeitura.

ALBERTIN (200 1 , p. 46) destaca o papel dos atores internos envolvidos em

projetos de mudança de padrões de operação de organizações baseados na tecnologia de
 219

informação. A participação, envolvimento e apoio dos níveis hierárquicos

superiores é um aspecto visto como fundamental para o sucesso de qualquer iniciativa,
não somente em termos de garantia de acesso aos recursos necessários como também

em termos de apoio político à iniciativa. O mesmo autor destaca, também, o papel do

patrocinador interno, ou seja, um dirigente que permanentemente demonstre a
importância da iniciativa, sendo responsável por mantê-la na agenda dos dirigentes da

organização e por encaminhar a resolução de conflitos.

Abordando especificamente os websites municipais, BAKER ( 1 997, p. 58)

corrobora essa posição, e afirma que o suporte de agentes-chave de mudança interna e o

apoio das lideranças políticas do governo municipal são futores críticos para o sucesso

da implementação de um portal municipal.

Já PINTO & SLEVIN (1 988), identificando fatores-chave de sucesso para

projetos de tecnologia de informação, destacam a importância das caracteristicas

pessoais do responsável pela iniciativa e a autoridade a ele atribuída-(pINTO e
SLEVIN, 1988; citado em ALBERTIN, 200 1 , p. 47). CUNHA (2000, p. 1 26) destaca
entre os atributos desejáveis a capacidade de:

• alinhar estrategicamente o portal aos objetivos de governo, quando o

alinhamento não for conseguido através da estrutura formal de informática;

• enfrentar os desafios de integração e de adesão dos diversos atores;

• liderar um projeto desenvolvido por uma eqUipe multidisciplinar, que

apresenta dificuldades de relacionamento decorrentes da formação e/ou do

perfil pessoal diversificado; e

• identificar oportunidades de aplicação da tecnologia, pelo conhecimento das

inovações de mercado.

A posição da gestão do portal na estrutura organizacional da prefeitura

também condiciona os resultados obtidos pelo portal municipal. BAKER ( 1 997)

assinala que a estrutura do governo influencia o processo de elaboração e

implementação de políticas, inclusive na adoção de políticas inovadoras. Cabe, aqui,

 220

uma análise em duas dimensões: hierárquica e funcional, combinada com a análise das
responsabilidades e do grau de autoridade do órgão responsável pelo portal municipal.

Do ponto de vista da hierarquia da prefeitura, interessa saber em que nível

hierárquico encontra-se a unidade organizacional responsável pelo portal. Caso o portal

municipal receba destaque na hierarquia da prefeitura, pode-se supor que tenha maiores

possibilidades de produzir resultados satisfatórios. A posição da equipe responsável na

hierarquia da prefeitura pode contribuir para o nível de prioridade conferido ao portal, o

tempo de resolução de problemas, o volume de recursos alocados, a presença no tema

na agenda dos dirigentes municipais e o nível de envolvimento das diversas unidades na

utilização do portal.

Em termos funcionais, a posição da unidade responsável pelo portal municipal

na estrutura organizacional pode influenciar seu desempenho. Normalmente, os portais

municipais têm seus responsáveis ligados à área de tecnologia da informação ou de

comunicação social das prefeituras, sendo que ao longo dos anos e da ampliação do

uso de Internet pelos municípios as responsabilidades tenderam a migrar da área de

tecnologia da informação para a de comunicação social. É possível atribuir a

responsabilidade a equipes multidisciplinares não ligadas a nenhuma das duas áreas,

também. Pode-se ainda imaginar comitês intersetoriais responsáveis pela gestão

integrada das informações (VAZ, 1997).

Também é importante levar em conta os recursos humanos, que se pode

analisar em três níveis. Em um grau maior e inicial de generalização, é possível

analisar as características globais dos recursos humanos da prefeitura. Neste caso, trata­

se de obter informações gerais sobre políticas de remuneração, recrutamento e seleção

de recursos humanos. Também é preciso considerar aspectos motivacionais, condições

de trabalho, nível de qualificação e adequação às necessidades do trabalho.

Especialmente crítico é compreender o alcance das políticas de capacitação de

servidores para uso de recursos da tecnologia da informação, uma vez que

"as organizações públicas brasileiras ainda não possuem uma

estratégica integrada e organizada de forma a preparar servidores e
gerentes para a plena utilização das ferramentas e para o
aproveitamento das oportunidades oferecidas pelas novas tecnologias,
 221

sendo, entretanto, prática consolidada a existência de programas

permanentes de treinamento em microinformática, voZtados à
capacitação em aplicações de automação de escritório e de introdução
ao ambiente Internet. " COELHO (2001 a, p. 1 14).

Este tipo de análise, entretanto, apresenta conclusões muito gerais e, portanto,

tem poder de explicação muito reduzido, em termos de condicionantes do desempenho
de um portal municipal, o que toma aconselhável reduzir o grau de generalização a
partir da redução do foco da análise. Assim, é importante identificar as características
dos recursos humanos das unidades com grande relação com o portal municipal, como a
unidade responsável pela tecnologia da informação, as unidades organizacionais
responsáveis pelo desenvolvimento e manutenção as aplicações que dêem suporte à
prestação de serviços por meio do portal municipal, a unidade responsável pelas
atividades de comunicação da prefeitura e clientes internos do portal municipal, como
unidades prestadoras de serviços públicos e de informação ao cidadão.

Prosseguindo, ainda é necessário que a análise dos condicionantes de recursos

humanos aprofunde-se uma vez mais, atingindo a unidade organizacional responsável
pela gestão do portal municipal. As mesmas variáveis utilizadas na análise dos dois
níveis anteríores são válidas para este nível, com especial atenção para a qualificação
dos recursos humanos envolvidos no desenvolvimento, gestão e manutenção do portal
municipal, face à sua importância, destacada por COELHO (2001 a, p. 1 29), que aponta
a experiência britânica de vinculação das estratégias de utilização da Internet à política
de capacitação de recursos humanos como importante exemplo. BAKER ( 1997) registra
que o treinamento requerido para otimização do uso de sistemas informatizados não se
restringe às ações de implantação, devendo ser considerados também custos e ações de
longo termo.

5.2.3 Condicionantes políticos e estratégicos

A disponíbilidade de recursos e sua aplicação não pode ser considerada somente

em seu papel de condicionante organizacional. As políticas competem por alocação de
recursos tanto no âmbito de sua formulação e implementação, quanto no de sua
operação. As decisões que envolvem a adoção de uma dada política ou instrumento de
política pública são decisões alocativas que refletem movimentos internos do governo e
 222

suas tensões e relações com a prefeitura e com a sociedade . Em geral, essas decisões

expressam-se em dispêndios realizados. Enquanto os gastos com uma política ou

65
instrumento de política pública são tangíveis e mensuráveis , o conjunto de prioridades

estabelecidas e as motivações por trás das decisões, são, evidentemente, menos

transparentes. Entretanto, essas prioridades e motivações são elementos-chave para

compreender as políticas públicas, devendo ser considerados em sua avaliação.

A distinção estabelecida por FIGUEIREDO & FIGUEIREDO (1 986), entre

avaliação política e avaliação da política, vem em socorro dessa necessidade. Ao

apresentar esta distinção, os autores criam dois momentos complementares para o

processo de avaliação. A avaliação política é uma etapa precedente para o

entendimento da política e suas conseqüências, e que se impõe como:

"análise e elucidação do critério ou de critérios que fundamentam

determinada política: as razões que a tornam preferível a qualquer
outra. " FIGUEIREDO e FIGUEIREDO ( 1 986, p. 62).

O caráter normativo dessa avaliação precedente é destacado por KAYANO &

CALDAS (2002), que assinalam que a formulação da política origina-se de um processo

de decisão diretamente necessário para a defInição de objetivos claros. Tem-se,

portanto, que a avaliação deve levar em conta os objetivos mais gerais e os pressupostos

que levam a adoção da política pública e de seus instrumentos.

O que se vê, portanto, é que as ações no campo das políticas públicas não se ·

constroem gratuitamente, mas partem de visões explícitas ou não dos objetivos e

estratégias do governo municipal.

COELHO (2001 , p. 129) alerta para o fato de que

"as tecnologias devem ser vistas como simples ferramentas que não
podem, e nem devem, substituir a definição de políticas, das formas de
intervenção ou das estratégias ".

.!i2 Logicamente, pode ocorrer que artificios contábeis tomem menos transparentes estas informações.
 223

MATOS (1 996, p. 51) estabelece que o sucesso de qualquer iniciativa de

governo depende da capacidade de governo e da governabilidade do sistema para o

projeto de governo em questão. Como projeto de governo, refere-se "ao conteúdo

propositivo dos projetos de ação que um ator propõe-se para alcançar seus objetivos".

Este conteúdo propositivo articula-se em um cálculo interativo sobre decisões incertas

ou desconhecidas que leva em conta os movimentos de outros atores sociais em um I

quadro de interdependência das decisões e mútuo condicionamento das incertezas. Ou,
dito de outra forma: o governo dispõe de um conjunto de proposições de ação cuja
!
implementação depende do jogo político, tanto das ações dos demais atores sociais

como das próprias avaliações que o governo faz dessas ações em relação às suas

capacidades de intervenção e às relações de governabilidade.

Tome-se esta visão mais referenciada na planificação centralizada, adotada por

MATOS (1 996), ou empregue-se uma concepção de ação governamental mais

permeável à interação propositiva e colaborativa com a sociedade e outros níveis de

governo (SPINK, 2002), de qualquer maneira as proposições de governo normalmente

se materializam em "planos de governo" ou "estratégias de governo". Mais do que ser

um documento formal, os planos ou estratégias podem ser interpretados como um

conjunto articulado de proposições estratégicas. Esse conjunto pode ser decomposto,

normalmente, por um critério setorial (planos para educação, para a saúde etc.) ou por

orientações a problemas (planos para combate a fome, planos para promoção do

crescimento econômico etc.). Qualquer que seja a forma de classificação que se utilize,

não se pode deixar de compreender que tais proposições estratégicas também se

organizam em níveis que correspondem a subsetores ou a aspectos particulares de um

problema. Essas formulações particularizadas e sua articulação entre si, de qualquer

forma, direcionam o funcionamento da prefeitura e condicionam os efeitos da utilização

de portais para o atendimento ao cidadão.

Com base nessas considerações, é possível analisar como se insere o portal na

estratégia do governo munícipal, entendendo-se que esta inserção tem caráter

condicionante sobre os efeitos de sua utilização no atendimento ao cidadão. Assim, um

trabalho de avaliação dos condicionantes políticos e estratégicos do portal municipal,

baseado nas proposições dos autores acima citados, perrníte compreender

intencionalidades e respostas a demandas e pressões políticas que, de alguma forma,

 224

ifluenciam na utilização dos portais para o atendimento aos cidadãos nos casos

estudados.

As relações de causalidade e influência entre formulações ou posicionamentos

programáticos e estratégicos do governo municipal e o portal municipal podem ocorrer
em dois âmbitos: condicionantes gerais, relacionados às bases políticas das ações do
governo e às formulações sobre políticas públicas com pontos de contato com o portal
municipal; condicionantes específicos, representados pelos aspectos do projeto de
governo relacionados diretamente ao atendimento ao cidadão e à utilização da Internet.

5.2.3.1 Condicionantes políticos e estratégicos gerais

Os condicionantes políticos e estratégicos gerais estão diretamente vinculados às

bases políticas que presidem as ações do governo em nível estratégico. Podem, portanto,
existir de forma não sistematizada ou explicitada e devem ser considerados a partir tanto
de documentos formais de planejamento de governo como identificados a partir do
discurso dos governantes e de suas práticas. Com isto, quer-se dizer que o nível de
generalidade desses condicionantes nem sempre toma sua identificação possível a partir
de instrumentos objetivos, exigindo do pesquisador um esforço também interpretativo
das ações (ou omissões) do governo municipal.

Primeiramente, é oportuno identíficar as orientações políticas e que permeiam

e interagem na construção da agenda do governo e na formulação, implementação,
gestão e avaliação das políticas públicas. A identificação das prioridades assumidas e
praticadas pelo governo municipal tem contribuição positiva para esta tarefa Entretanto,
este esforço analítico deve fugir da extrema generalidade para dotar-se de maior
capacidade de explicação. Para tanto, algumas questões mais específicas devem ser
tratadas.

As orientações políticas do governo municipal trazem, como conseqüência, o

estabelecimento de visões da cidadania que presidem suas ações. Evidentemente, pode
ocorrer um embate entre distintas visões, com capacidade para influenciar o
desempenho do portal municipal. Cabe aqui considerar as observações de MATUS

(1 996) sobre o jogo político. O resultado, portanto, não pode ser tratado como uma
 225

variável determinística, mas sim como uma posição -fruto das ações dos distintos

atores- em um determinado momento, portanto sujeita a variações e inflexões.

Para nortear essa identificação das visões da cidadania, algumas questões podem
ser de grande valia. Uma primeira delas diz respeito aos compromissos do governo

municipal em termos de afIrmação, consolidação e expansão de direitos da

cidadania.

A afirmação, consolidação e expansão dos direitos da cidadania é vista, neste

trabalho, como um pressuposto do funcionamento do Estado e, mais especificamente,

de um governo municipal. DANIEL ( 1 999) procura contrapor o governo que reproduz

as práticas da "política tradicional" ao governo que promove a expansão, afirmação e

consolidação dos direitos dos cidadãos. Para o autor,

Ha política tradicional é caracterizada pela disseminação das práticas

fisiológicas e pela captura do governo local por parte do poder
econômico e das elites locais " (DANIEL, 1999, p. 215).

A esta prática política contrapõe-se uma orientação do governo local para a

promoção dos direitos, vistos, por definição, como iguais para todos os cidadãos. A
contraposição que se faz é entre uma prática política clientelista, ou seja guiada pelas

relação pessoais, e uma prática política orientada para a cidadania, portanto suportada
pela impessoalidade. Na mesma direção, VAZ (2002a), relaciona a transparência das

ações do governo municipal à garantia da impessoalidade no acesso aos serviços

públicos. Garantir essa impessoalidade significa a afirmação de direitos acessíveis a

todos os cidadãos e não somente àqueles cujas condições econômicas o permitam.

Nesse sentido, vale a pena explorar a postura do governo municipal quanto a

dois pontos de vista O primeiro deles é o da abrangência. É preciso identificar que
direitos são privilegiados pelo governo municipal em sua agenda, uma vez que, como
DANIEL ( 1 999) observa, a defesa de direitos não significa, necessariamente, promoção
da cidadania ou afirmação dos direitos coletivos sobre os individuais ou, muito menos,

garantia de defesa do "interesse público", este mesmo um produto dinâmico e relativo

da disputa simbólica e da disputa política concreta.
 226

o segundo ponto de vista refere-se à profundidade de suas ações no campo dos

direitos do cidadão. A partir de suas ações efetivas cabe identificar até que ponto
verificam-se vinculações do funcionamento da prefeitura municipal com objetivos de
remoção de entraves ao exercício dos direitos dos cidadãos e vinculação das políticas
públicas e seus instrumentos à construção, afirmação e consolidação de direitos. É
portanto, este ponto de vista, um espaço de observação sobre práticas como a
integração de políticas públicas setoriais e a formulação e gestão de políticas públicas,
valendo-se de temáticas transversais (ou seja, que permitam que um dado problema seja
contemplado por ações em diferentes unidades organizacionais ou de diferentes
políticas públicas).

Uma segunda questão a ser tratada diz respeito às prioridades de atuação do

governo municipal. O principal cuidado que o problema exige é a identificação das
prioridades reais, que muitas vezes não são explicitadas ou mesmo são escamoteadas
pelo discurso político oficial. Trata-se, aqui, de identificar quais são os alvos prioritários
de atenção do governo municipal, em termos de políticas públicas, instrumentos de
intervenção ou problemas a merecer destaque na agenda.

A terceira questão refere-se às diretrizes que presidem a própria estruturação

do governo municipal para a promoção da cidadania e a forma como estas se
refletem no funcionamento e organização da prefeitura. VAZ (2002a, p. 271) assinala
que um governo preocupado em ampliar sua permeabilidade à sociedade civil e em
promover a cidadania deve adotar princípios de democratização das políticas públicas,
descentralização das decisões e possibilidades de maior participação popular em todo o
processo de gestão, alterar práticas de trabalho dos vários setores da prefeitura, criar
mecanismos que garantam a impessoalidade na prestação de serviços e redirecionar o
funcionamento dos órgãos municipais para o fornecimento de informações à sociedade
civil. Estas ações, combinadas aos compromissos e prioridades de governo, podem
funcionar como condicionantes gerais da ação do governo através de portal municipal.

É possível buscar condicionantes também em sentido diferente, ou seja, não

partindo da identificação das prioridades, mas sim dos possíveis objetos de atenção do
governo municipal. A maneira como são vistos e recebem atenção do governo pode
condicionar o desempenho do portal municipal. Esta observação nos remete à
necessidade de dar atenção aos condicionantes políticos e estratégicos específicos que
 227

dizem respeito diretamente à maneira como o portal municipal é concebido, planejado,

implementado, operado, gerido e avaliado.

5.2.3.2 Condicionantes políticos e estratégicos específicos

GUTHRIE e DUTTON ( 1992) destacam a importância de fatores políticos e

culturais no processo de adoção de sistemas de informação públicos de abrangência

local. No caso do uso dos portais municipais, o principal aspecto a ser considerado na

análise dos condicionantes políticos e estratégicos de seu uso é o conjunto de

expectativas que o governo municipal tem com relação ao atendimento ao cidadão. Isto

engloba questões como o entendimento dominante em relação ao usuário dos serviços

públicos.

Assim, uma questão indispensável, e decorrente dos aspectos anteriormente

tratados, é a indagação sobre qual é o entendimento dominante no governo municipal

em relação ao usuário dos serviços públicos. O centro dessa discussão é a distinção
entre cidadão e consumidor de serviços públicos. Com a emergência, nas décadas de
66
1980 e 1 990, de novos modelos de organização do Estad0 , a importação de conceitos,
práticas e crenças em expansão no setor privado pelo setor público gerou o surgimento

de visões do usuário dos serviços públicos como "cliente" ou "consumidor". A tônica

deste movimento foi buscar melhorar as práticas de atendimento, superando limitações

do modelo burocrático tradicional, de inspiração weberiana, como apresenta ABRUCIO

(1997, p. 8):

"0fato incontestável no debate internacional sobre a administração

pública, considerado mesmo por aqueles que são fe"enhos críticos do
manageralism, é que o modelo burocrático weberiano não responde
mais às demandas da sociedade contemporânea (pollitt, 1990). Voltado
cada vez mais para si mesmo, o modelo burocrático tradicional vem
caminhando para o lado contrário dos anseios dos cidadãos. É a partir
desse processo que o modelo gerencial começa a preencher um vácuo

ll<t Este assunto é tratado na seção 2. 1 deste trabalho.

 228

teórico e prático, captando as principais tendências na opinião pública,

entre as quais se destacam o controle dos gastos públicos e a demanda
por melhor qualidade dos serviços públicos. "

No entanto, esse movimento trouxe, entre seus efeitos, uma redução do conteúdo
de cidadania atribuído ao usuário de serviços públicos. Transformado em cliente­
consumidor, o cidadão vê o direito ao acesso ao serviço público e sua possibilidade de
participar de sua gestão substituídos por uma relação que, se não completa e
verdadeiramente presidida pela lógica de mercado, tenta emulá-la.

A equíparação (ou redução) de cidadão-usuário para cliente é criticada como

uma visão frágil, por limitar o alcance do conceito de cidadania. Entender o cidadão­
usuário como cliente dos serviços públicos significa, em última instância, eleger o
mercado como mediador da cidadania. O exercício da cidadania passa, no caso dos
serviços públicos, a remeter-se às práticas, princípios e valores de mercado.

POLITT (1 990: 1 83) manifesta a inadequação dessa transposição conceitual,

assinalando que:

"não basta tratar os usuários de serviços públicos como meros

consumidores, ignorando a dimensão da cidadania envolvida. Em que
pesem as contribuições do uso de mecanismos do mercado para o
governo, [ . .] não se pode Jazer uma transposição pura e direta de um
setor para o outro. Em outras palavras, a eficiência e a eficácia não
podem corresponder exatamente aos mesmos valores e significados no
setor público e no setor privado ".

Por conta disto, o autor estabeleceu uma distinção entre as duas visões:
consumidor de serviços públicos e cidadão. Enquanto a relação de consumo é uma
relação de atendimento a demandas individualizadas e desconectadas entre si, a relação
entre o cidadão-usuários dos serviços públicos e os órgãos provedores dos serviços
necessariamente incluí vinculações que ultrapassam os limites do atendimento
individualizado, como ')ustiça, representação, participação e igualdade de
oportunidades" (pOLITT, 1 990, p. 1 29).
 229

Apesar de sua importância, observar condicionantes políticos e estratégicos

quanto ao atendimento ao cidadão não dá conta da totalidade de condicionantes

políticos e estratégicos diretamente ligados ao desempenho de um portal municipal.

Outras temáticas são abordadas neste tópico.

Iniciativas que promovem a disponibilidade de informações são um tema­

chave, portanto, mesmo quando não existe uma política defInida. Partindo do princípio

de que a informação é um direito de cidadania (JARDIM, 1 997), VAZ (2002a)

estabelece relações entre a transparência das ações do governo municipal e a

disponibilidade de informações. Em outra vertente, também afIrma que a

disponibilidade de informações sobre os serviços públicos é um fator de garantia de

impessoalidade em seu acesso.

GUTHRIE et a!. ( 1990) associa a disponibilidade de informações em meio

eletrônico e a sua utilização pelos cidadãos, ao que FLORES (1991) acrescenta o fato de

que a inexistência de informações disponíveis em meio eletrônico, por sua vez,

desestimula os cidadãos a utilizar recursos eletrônicos para acessar informações,

gerando um círculo vicioso.

A disponibilidade de informações através da Internet não se resume ao

conhecimento por parte dos cidadãos das ações em curso por parte do governo

municipal. Pode também estimular participação popular nas decisões de órgãos

públicos (JOHNSON, 1998). O mesmo autor também aponta a Internet como

ferramenta que pode servir ao controle social das ações dos governos, visão também
compartilhada por VAZ ( 1995).

Uma série de políticas públicas municipais atuam como condicionantes

fortíssimos do portal municipal. Primeiramente, é importante verifIcar a existência de

uma política de atendimento ao cidadão no âmbito do governo municipal.

Novamente, cabe o registro de que não necessariamente o pesquisador irá defrontar-se

com uma política formalizada. O mais importante, em termos de trabalho investigativo,

é verifIcar como o governo municipal entende o problema. Em parte esta resposta

encontra-se no entendimento do papel destinado pelo governo municipal aos usuários

dos serviços públicos, mas não se esgota nesse ponto. A política de atendimento ao

cidadão pode incluir, também, decisões e atitudes frente ao estabelecimento de padrões

 230

de qualidade e modelos de atendimento, critérios e práticas de avaliação da qualidade

dos serviços de atendimento e estruturação de processos de trabalho relacionados ao
atendimento ao cidadão (ENAP, 200Ib). Especial atenção merecem o nível de
orientação dos serviços públicos para o atendimento ao cidadão, em contraposição à
orientação burocrática e a aplicação de tecnologia da informações aos processos de
atendimento ao cidadão.

Diretamente relacionada com a política de atendimento ao cidadão está a

política de modernização administrativa da prefeitura. As ações de modernização
administrativa normalmente vêm ao encontro da necessidade de maior racionalização no
uso dos recursos, da pressão da sociedade por transparência e das demandas por melhor
qualidade dos serviços públicos. Ao longo da década de 1 990, juntamente com
mudanças nos paradigmas da Adminístração Pública, com a emergência do modelo
gerencial, surgiram diversas experiências que, a partir da busca do estabelecimento do
foco no cidadão, incorporaram ao setor público técnícas originárias do setor privado,
novas técnicas de gestão e múltiplas possibilidades abertas pela tecnologia da
informação.

VAZ (200 I) caracteriza os processos de modernízação administrativa como uma

forma de mudança organizacional e identifica como principais transformações geradas
por esses processos o estabelecimento de novas formas de atendimento ao cidadão,
novos processos e práticas de trabalho e o surgimento de novas formas de tratamento da
informação.

DANIEL (2001), se opondo à visão de Estado mínimo defendido pelo discurso

de inspiração neoliberal, propõe a modernízação administrativa como caminho para a
construção de um "Estado local forte", capaz de "prestar serviços públicos com
democracia e eficiência, com qualidade e produtividade". Os dois autores, em
concepções bastante próximas, apontam que os programas de modernízação
administrativa podem incorporar instrumentos como:

• elaboração de indicadores de desempenho da administração municipal,

tornados públicos;

• instituição de padrões de qualidade do atendimento ao cidadão;

 23 1

• alterações na estrutura organizacional;

• mudanças no desenho dos processos de trabalho, com foco na forma de

prestação de serviços públicos;

• intervenções voltadas à promoção de mudanças na cultura organizacional;

• valorização do servidor público e melhoria de suas condições de trabalho;

• capacitação profissional dos servidores públicos; e

• incorporação de tecnologia da informação, especialmente a Internet, aos

processos de trabalho e atendimento ao cidadão.

Os instrumentos à disposição das políticas de modernização administrativa das

prefeituras apontados tanto por DANIEL (2001), quanto por VAZ (2001), tendem a
possuir atributos de condicionantes do desempenho dos portal municipal. É o caso da

aplicação de recursos da tecnologia da informação, inclusive e com destaque a

Internet, ao lado do redesenho de processos de trabalho, especialmente daqueles

voltados para o atendimento ao cidadão. Também as ações de publicização de

informações, inclusive de padrões de desempenho de serviços públicos são

componentes de uma política de modernização administrativa que podem ter efeitos

sobre um portal municipal.

A maneira como o governo se posiciona frente à questão da informàção pública

e da publicização de informações, inclusive com a possível existência de uma política
de acesso à informação do governo municipal, tem efeitos significativos sobre o portal
municipal, uma vez que seu conteúdo pode variar em função dessas escolhas do

governo e que a base tecnológica de um portal municipal presta-se para esse tipo de

atividade (VAZ, 1995).

BECKER e TENEBAUM (1973, p. 456) registram que o acesso à informação

em poder do Estado, inclusive aquela computadorizada, deve ser visto como um

direito, devendo os governos, portanto, tomar providências para que não se transforme

em privilégio de quem tem recursos para fazê-lo. Também alertam para o fato de que a
 232

facilitação de acesso dos cidadãos às informações referentes ao governo pode ser um

fator de equilíbrio entre Estado e sociedade.

A existência de uma política para utilização da Internet pela prefeitura

municipal também condiciona o desempenho de seu portal no atendimento ao cidadão.

Um primeiro aspecto a se levar em conta é o quanto esta política é diferenciada da

política de tecnologia de informação (evidentemente, guardando as devidas relações de

interdependência). Há muitas diferenças entre a existência de um tópico na política de

tecnologia da informação da prefeitura municipal referente à Internet, privilegiando os

aspectos técuicos de conexão e infra-estrutura ou a integração com os sistemas de

informação, e o estabelecimento um conjunto de formulações para uso específico da

Internet, que possam ir além dos aspectos técnicos, considerando os aspectos

organizacionais, comunicacionais e políticos desse instrumento, no que BAKER (1 997,

p. 17) denomina "soft infrastructure".

É importante analisar o conteúdo desta política em termos de objetivos que

estabelece, indicadores de avaliação utilizados, práticas de monitoramento sistemático

do uso do portal empregadas, principais etapas de implementação, conteúdos e recursos

de Internet privilegiados, abrangência no interior da prefeitura municipal (em termos de

órgãos e servidores atingidos), integração com sistemas de informação da prefeitura

municipal, interatividade com os usuários, públicos beneficiários e sua integração com

uma política de inclusão digital, com uma política de atendimento ao cidadão e uma

política de modernização administrativa.

o processo de elaboração da política de Internet do município é destacado por

BAKER (1997) como outro fator que condiciona a política e, conseqüentemente, o

desempenho do portal municipal. O autor destaca o papel de fatores clássicos, como as

características do público-alvo da política e o papel dos diversos participantes e

envolvidos no processo (stakeholders), observando que tendem a ser bastante

específicos em cada situação e localidade.

Poder-se-ia acrescentar, também, a vinculação das iniciativas propostas na

política de utilização da Internet às diretrizes nacionais para expansão da Internet e às

estratégias nacionais de desenvolvimento (COELHO, 2001a, p. 128), no caso de
 233

existirem fonnulações nacionais com suficiente força para pennear as estratégias

municipais.

Outro condicionante que não pode ser desprezado é a política de inclusão

digital adotada pelo governo municipal. Como já abordado neste trabalho, a falta de
acesso à tecnologia da informação e à Internet, creditável tanto a fatores econômicos
quanto sociais, é um dos mais significativos obstáculos à sua utilização e se constitui,
crescentemente, em um novo aspecto da exclusão social. BAKER (1997, p. 1 8) assinala
a importância de capacitar e oferecer suporte os usuários do portal para o seu sucesso,

registrando que normalmente essa necessidade --e, por conta disso, os investimentos

para atendê-la-- são grosseiramente subestimados por conta da suposição de que os

usuários irão necessitar pouco ou obterão esse suporte e capacitação por outros meios.

GERMAN (2000b, p. 105) destaca a necessidade de iniciativas neste campo,

através de um conjunto de sete classes de iniciativas de caráter global, que se pode

adaptar para o nível local da seguinte maneira:

• ampliação fisica da infra-estrutura (no caso brasileiro, os municípios tem

pouco ou nenhuma capacidade de intervenção neste campo);

• expansão do acesso, privilegiando a expansão de acesso à Internet para

grupos de cidadãos, por meio de telecentros;

• ampliação de capacidades, através de iniciativas que combinem as

facilidades de acesso com práticas pedagógicas para desenvolver

habilidades na população para uso de recursos de tecnologia da infonnação;

• ampliação do conteúdo disponível, com estímulo à criação de conteúdos de

interesse de grupos sociais específicos;

• desenvolvimento de novas e criativas aplicações voltadas à qualidade de

vida da população, com adequação da tecnologia às necessidades locais;
 234

• estabelecimento de relações de cooperação para a inclusão digital

envolvendo governos em vários níveis, organízações da sociedade civil e

organísmos internacionais de cooperação; e

• busca de fontes inovadoras de fmanciamento para a inclusão digital.

A presença dessas iniciativas, ou de outras ainda menos exploradas, como a

adoção de tecnologias baseadas no barateamento de custos de equipamentos para acesso
à Internet (aparelhos de televisão e computadores especialmente projetados para utilizar
a Internet), isoladamente ou de maneira combinada, pode influenciar o porta! municipal

mantido por uma prefeitura em duas frentes: tanto no que diz respeito ao conteúdo

oferecido como nos padrões de consumo dos serviços ofertados, por meio da ampliação

da base de cidadãos-usuários.

Outra destas políticas com capacidade para influenciar o desempenho do portal municipal é a Política de
Tecnologia da Informação da prefeitura, uma vez que tem influência sobre a cultura de uso da
tecnologia da informação, a cultura de Internet e os padrões de uso da tecnologia por parte da prefeitnra.
A politica de tecnologia da informação determina, também, a evolução da disponibilidade de recursos de
informática à disposição da prefeitura. Na análise deste condicionante, especial atenção deve ser
oferecida ao alinhamento da política de tecnologia de informação com os principais elementos das
formulações estratégicas centrais do projeto de governo da gestão municipal. Outros aspectos a serem
considerados de maneira privilegiada são a padronização e integração de redes e sistemas de informação
(COELHO, 2001a), a padronização de recursos de software, a expansão de recursos de telecomunições, e
a capacitação de servidores municipais para o uso de tecn�logia da informação.

Por fim, vale lembrar que o entendimento do papel destes condicionantes não
pode deixar de levar em conta os aspectos econômicos de cada um deles: de nada

servem políticas públicas bem concebidas e estruturadas, se não hà alocação de recursos

para sua implementação. Os recursos destinados orçamentariamente, e sua efetiva

aplicação nas políticas públicas relacionadas ao portal municipal, são o condicionante

67
de seu desempenho que não pode ser ignorad0 •

§Z É evidente a aplicabilidade destas informações também para avaliações de viabilidade e análises custo­
beneficio do website municipal. Entretanto, essas ações encontram-se fora do escopo deste trabalho.
 235

Nesta seção foi apresentado o bloco de análise de contexto de identificação de

condicionates do modelo MAAP-M A próxima seção traz o bloco de análise de
foncionalidades e padrões de uso dos portais municipais.

5.3 Funcionalidades e padrões de uso

o Modelo de Análise de Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) tem seu

bloco de análise de funcionalidades e padrões de uso apresentado nesta seção. Trata-se,
aqui, de estabelecer bases de análise das condições concretas de produção e consumo de
serviços.

ROCHE (2000, p. 43) articula a obtenção de resultados à existência de produtos

de intervenção. Dito de outra forma, os resultados de uma política pública ou do
emprego de um de seus instrumentos só podem ser produzidos a partir de uma
intervenção concreta, objetiva, fruto da atividade humana. Daí se conclui que a
avaliação dos resultados e dos impactos necessita ser fundamentada por informações
sobre as características da intervenção em sua materialidade. Faz-se imprescindível,
portanto, o emprego de um instrumento analítico e avaliativo específico para essa tarefa,
fundamental para a operação de identificação de impactos a partír dos resultados.

No problema em estudo, a compreensão. da dimensão dos resultados dos portais

exige o conhecimento dos serviços e informações disponíveis e dos padrões de sua
utilização. Para que isto seja possível, o estudo dos resultados gerados pelos portais
precisa valer-se da compreensão das condições que determinam o padrão de consumo
dos serviços prestados aos cidadãos através dos portais. Para tanto, é necessário um
trabalho prévio de análise e avaliação de funcionalidades dos portais municipais,
buscando identificar as características da oferta de serviços.

Como discutido no capítulo anterior, a eficácia de um portal pode ser pensada,

do ponto de vista tecnológico, a partír da interação entre três elementos:

• a interface disponível para os usuários, em termos de facilidade de uso,

estruturação, integração e coerência das várias partes, conformação às
 236

suas habilidades e hábitos de utilização e atendimento às suas

necessidades;

• os conteúdos oferecidos, tanto no formato de prestação de serviços por

meio de sistemas de informação integrados ao portal como pela oferta de

informações de interesse dos usuários, em termos de suas reais

necessidades e expectativas; e

• os padrões de acesso ao portal, em termos de velocidade, capacidade,

confiabilidade, oferta de pontos de acesso livre e adequação às

expectativas e necessidades dos usuários.

Concluiu-se no mesmo capitulo, também, que é conveniente manter o foco da

avaliação naqueles fatores diretamente relacionados às possibilidades de contribuição

do portal municipal para o desempenho organizacional, o que, no problema em estudo,

significa identificar a influência da configuração tecnológica e de seu entorno sobre a

capacidade de gerar transformações na cidadania através do uso de portais municipais.

Assim, não se trata de realizar análises e avaliações com o fito de extrair delas

valor absoluto em si, mas sim de utilizar o recurso de avaliar o uso da Internet para o

atendimento ao cidadão em um caso específico, apontando conclusões contextuadas em

relação à sua contribuição ao desempenho do portal para a promoção da cidadania.

Não se trata, também, de estabelecer ' avaliações comparativas entre portais,

buscando conhecer os "melbores" ou "os mais completos", ou "os mais usáveis" ou de

construir rankings dos "melbores" websites como em DEMCHAK et aI. (2000) ou

GANT e GANT (2002), mas de identificar as condições técnicas dos portais às quais se
pode relacionar contribuição ao desempenho do portal municipal como instrumento de

atendimento ao cidadão e promoção da cidadania.

A seguir, são apresentadas às categorias de análise das funcionalidades e padrões

de uso dos portais municipais a serem empregados no estudo de caso, correspondentes

ao segundo bloco do modelo proposto. Este bloco analisa os aspectos concretos do

portal, em termos de funcionalidades e padrões de uso, ou seja, da estruturação da oferta

de serviços, suas características e a forma como os cidadãos-usuários valem-se dele para

atender suas demandas. As categorias presentemente tratadas foram construídas a partir

 23 7

da revisão da literatura empreendida no capítulo anterior e da observação de portais

municipais brasileiros.

5.3.1 Análise do conteúdo ofertado

Primeiramente, é preciso analisar a oferta em tennos de seu conteúdo, ou seja,

identificar que infonnações e serviços são ofertados aos cidadãos por meio dos portais

municipais. A tarefa, neste aspecto, é não somente identificar quais são as infonnações e
os serviços prestados, mas também sua relevância e significado como prestação de

serviços públicos em tennos de atendimento a necessidades dos cidadãos e de

organizações.

Para a identificação de quais são os serviços e infonnações ofertadas, em uma

primeira dimensão de análise, tem-se a possibilidade de estudar a abrangência da

oferta de serviços e infonnações. A análise de abrangência diz respeito à quantidade de
serviços e infonnações disponíveis no portal. Um portal será mais abrangente quanto

mais serviços e infonnações oferecer aos cidadãos (GANT e GANT, 2002, p. 1 3)

funcionando como um ponto único de acesso a serviços. Alguns autores associam essa

elevada abrangência na realização de atividades de atendimento ao cidadão por meio de

portais à idéia de uma central de atendimento que tome virtual o atendimento ao

cidadão, operando sob o conceito de one stop shop desenvolvido para o atendimento ao
cidadão por meios presenciais, através de uma úníca central de atendimento à qual o
68
cidadão comparece e obtém todos os serviços q�e deseja .

É importante, aqui, comparar as ofertas existentes com as possibilidades

previstas na literatura, para dar conta do grau de efetivação destas. Também cabe

comparação com outros municípios. Trata-se, portanto, identificar quais serviços e

. infonnações são oferecidos e quais poderiam sê-lo e não o são. Para isso, é conveníente

!i!i. No Brasil, as experiências mais conhecidas de centrais de atendimento são o Poupatempo (Governo do
Estado de São Paulo) e o SAC - Serviço de Atendimento ao Cidadão (Governo do Estado da Bahia). No
campo municipal merecem destaque iniciativas das prefeituras de Santo André e Curitiba, entre outras.
 238

utilizar o mapeamento e classificação de tipos de aplicações dos portais municipais

apresentada anteriormentt#.

Conhecer a oferta sob a dimensão da abrangência é, entretanto, insuficiente,

•

visto que um determinado serviço pode estar presente de forma incompleta ou de forma

não-integrada a processos com os quais dispor de integração seria conveniente. É

necessário, pois, analisar a oferta também em termos de sua profundidade da oferta.

A profundidade da oferta de serviço ou informação é considerada aqui como o

nivel de completude do atendimento da demanda, em termos da participação do portal

no atendimento parcial ou total das várias fases do processo necessário para o

atendimento total da demanda dos cidadãos-usuários. Assim, um serviço prestado

integralmente através do portal tem profundidade alta. Como exemplos pode-se citar a

solicitação de serviços de manutenção urbana quando diretamente integrada a um

sistema de programação do serviço, ou o pagamento de um tributo através do portal.

Um serviço de profundidade menor dá conta de algumas etapas do processo de

atendimento à demanda e exige que o cidadão-usuário realize outras tarefas até frnalizar
seu atendimento. É o caso do fornecimento de boletos para pagamento de tributos ou

contas de serviços de água municipais (quando não acompanhado de recursos de

pagamento eletrônico): o cidadão-usuário do portal consegue obter o boleto para

pagamento, mas ainda precisa deslocar-se até o banco ou outro agente recebedor para

completar o processo de pagamento.

A mesma classificação pode ser aplicada ao fornecimento de informações. Se o

portal municipal permite que o cidadão-usuário obtenha diretamente as informações

deséjadas, este serviço de informação pode ser considerado de alta profundidade.

Inversamente, se um determinado recurso do portal oferece apenas parte do conjunto de

informações buscadas, obrigando o cidadão-usuário a operações complementares, este

deve ser considerado de baixa profundidade. Isto é válido tanto para a oferta de

serviços de informação de interesse geral quanto de informações personalizadas.

§2 Ver Seção 1 .3 deste trabalho.

 239

Como exemplo de oferta de serviços de informação de interesse geral, pode-se

citar o fornecimento de informações sobre acesso a beneficios de programas ou serviços

governamentais. Se o portal oferece apenas informações genéricas e o endereço ou

telefone do órgão responsável, obrigando o cidadão-usuário a entrar em contato pessoal

ou telefônico para saber se pode ou não usufruir do programa ou serviço, trata-se de um

recurso de baixa profundidade. Caso o portal permita que a partir da consulta a ele o

cidadão inicie os procedimentos para a utilização do serviço ou programa público (por

exemplo, dirigindo-se a um posto de inscrição), o atendimento terá maior profundidade.

Obviamente, caso o portal municipal forneça não somente as informações necessárias,

mas também recursos de inscrição eletrônica, a profundidade será maior ainda.

Para ilustrar a noção de profundidade de oferta de informações personalizadas

ao cidadão por meio de portais municipais pode-se mencionar a consulta a andamento

de processos. Se o serviço limita-se a informar a localização do processo dentro da

prefeitura, ficando o cidadão obrigado a buscar informações detalhadas junto ao órgão

responsável, a profundidade da oferta é baixa. Se, por outro lado, o portal municipal

oferecer informações mais completas sobre o andamento do processo, como a última e a

próxima ação realizada ou o status do assunto em questão, a profundidade será maior.

O fornecimento de informações através dos portais municipais traz a

importância de distinguir a utilização de recursos de consulta personalizada a bases de

dados do fornecimento genérico de informações. A existência de maior disponibilidade

de recursos de consulta a bases de dados facilita o fornecimento de informação

personalizada e, assim, amplia as possibilidades de profundidade de oferta de

informações através do portal municipal. Na verdade, o mesmo também se aplica à

prestação de serviços, uma vez que a prestação de serviços em alta profundidade exige

que o portal municipal esteja integrado aos sistemas de informação da prefeitura

municipal, permitindo que as operações de alimentação e atualização destes utilizem o

portal municipal como interface de entrada e saída de dados diretamente operada pelo

cidadão-usuário. Neste caso, fica evidente o aporte da utilização de recursos da

tecnologia da informação para a efetivação da profundidade da prestação de serviços e

fornecimento de informações e, portanto, para a promoção da cidadania

A profundidade é determinada pela disponibilidade de recursos tecnológicos,

mas também sofre condicionamentos fortes pela capacitação de pessoal, pelo nivel de
 1

240

informatização e integração dos processos internos e, de maneira mais indireta, pela

própria política de atendimento ao cidadão.

As dimensões da abrangência e da profundidade da oferta podem ser

relacionadas entre si utilizando-se um diagrama de quadrantes, como abaixo.

Figura 5.2 Relação entre abrangência, profundidade e impactos

Profundidade Alta abrangência

Alta profundidade Resultados

Baixa abrangência Alta profundidade

BãTxã abiingênclã·
Alta abrangência

Baixa profundidade Baixa profundidade

É evidente que um portal municipal com baixa abrangência e baixa

profundidade da oferta de informações e serviços oferecerá resultados tímidos, uma vez

que atenderá a poucas necessidades dos cidadãós-usuários e de maneira incompleta. Na

verdade, atenderá a parcelas de um número reduzido de necessidades. Essa foi uma

característica dos primeiros websites de municípios, que se reproduz em municípios

com uso incipiente de recursos da Internet para o atendimento ao cidadão.

Se um portal municipal oferecer um alto número de serviços e informações que

atendem apenas parcialmente as necessidades dos cidadãos ou dão conta apenas de

etapas do processo em que se inserem, terá alta abrangência e baixa profundidade. Seus

resultados, provavelmente, tenderão também a ser resultados parciais e incompletos.

Este é o quadro que caracteriza municípios com um certo avanço no uso de portais

municipais, mas com limitações tecnológicas, de integração de sistemas ou que não

optaram por aprofundar o uso do seu portal.

 241

No caso inverso, de baixa abrangência e grande profundidade, a tendência é de

apresentação de resultados mais significativos do que no primeiro caso, mas em um

número limitado de serviços e informações. Esta situação é observada em portais

municipais de construção e alimentação descentralizada, o que gera discrepâncias entre

diferentes seções cujos responsáveis são órgãos distintos da prefeitura municipal.

Por fim, é inegável que a situação mais desejável é a de alta abrangência e alta
profundidade. Esta situação tende a gerar maiores beneficios aos cidadãos e maior

impacto favorável na promoção da cidadania. Por outro lado, atingi-la não é

necessariamente fácil, uma vez que, como vimos acima, isto exige aporte de recursos,

tempo e esforços de direcionamento da organização da produção dos serviços e

informações para a utilização do portal municipal como instrumento de atendimento ao

cidadão. Exige, também, uma postura mais inovadora nas decisões de implementação de

novas aplicações do portal municipal, o que tende a ocorrer em municípios de maior

porte, com mais capacidade de assumir os custos e ter recursos humanos disponíveis

para investimento no website municipal, como demonstrado por BAKER (1 997).

A análise de profundidade e abrangência pode ser complementada por uma

terceira dimensão: a da utilidade do conteúdo ofertado (NlELSEN, 1999; REMENYI,

2002). Este critério é mais importante para o fornecimento de informações do que para
a prestação de serviços, uma vez que estes em geral têm sua oferta produzida em função

de alguma demanda já conhecida ou por força de lei. A avaliação da utilidade do

conteúdo pode se dar por dois caminhos complementares: a avaliação qualitativa da

utilidade, em função das opiníões dos usuários e da avaliação técnica do conteúdo em

relação às demandas e características da sociedade local e a verificação quantitativa do
número de acesso às seções do portal. REMENYI (2002) também destaca a importância
de deixar claro ao usuário qual pode ser a utilidade do portal para ele.

Além da abrangência e da profundidade, é preciso levar em conta o nível de

atualização do portal. É desnecessário mencionar que a existência de seções

desatualizadas trazem transtornos aos usuários e retiram a credibilidade do portal.

Preocupados com o tema da atualização, WAN e CHUNG ( 1 998) assinalam a

importância de uma política de manutenção sistemática de portais. Segundo os autores,

a atualização sistemática do portal deve garantir não somente a integridade da

 242

informação apresentada, mas também a própria qualidade da estrutura de navegação do

portal, evitando as remissões para páginas inexistentes ("dead links").

ROBINSON (2002) observa que a análise do nível de atualização deve

considerar o tipo de informação oferecida, uma vez que alguns tipos de informação

tomam-se obsoletos mais rapidamente que outros e, portanto, exigem menores

intervalos de atualização. É preciso notar, também, que a existência de informações

sobre a data de atualização das diversas seções do portal contribui para a sua

confiabilidade junto aos usuários.

Quando os portais municipais utilizam tecnologias de integração com

aplicações e bases de dados dos sistemas transacionais das prefeituras, a atualização

passa a se dar de maneira automática, a partir dos próprios recursos de integração.

Assim a evolução tecnológica simplifica a atualização. Entretanto, como faz parte

constitutiva da missão de portais municipais a disponibilização de informações, a

atualização de informações oferecidas tende a cólltinuar um requisito de destaque na

avaliação dos portais municipais.

A confiabilidade é outro quesito largamente utilizado para a avaliação de

portais. A avaliação da confiabilidade pode incorporar dois niveis. Um primeiro, mais

objetivo, diz respeito à acuracidade das informações prestadas e à garantia da efetivação

das transações realizadas por meio do portal municipal.

o segundo nível de análise da confiabilidade tem caráter mais subjetivo e diz

respeito à existência de recursos com o objetivo de despertar confiança nos usuários
para a utilização das aplicações baseadas no portal. Trata-se, aqui, de estimular a

percepção de confiança no portal por parte do cidadão, para que este se disponhae a

interagir e realizar transações. Um portal que desperta confiança deve paracer

profissional e seguro e contar com recursos como a identificação de responsáveis pelo

portal e suas seções e pelos serviços e informações ofertadas, apresentação de políticas

relacionadas à utilização do portal (como políticas de segurança e privacidade),

apresentação de padrões de atendimento, informação de suporte aos usuários,

identificação do nível de atualização e fornecimento de recibos digitaís das transações.

 243

5.3.2 Análise de características funcionais e de desenho

Não é suficiente, entretanto, conhecer o conteúdo dos portais. É praticamente unânime

entre os autores a importância da facilidade de uso dos portais, uma vez que esta tem a
capacidade de influenciar a adoção e disseminação do uso da tecnologia e, portanto, de
transformar resultados potenciais em efetivos. Para isso, tem-se a tarefa de analisar as
condições de uso dos portais em termos de suas características funcionais.

Diversos autores apontam critérios para a avaliação das características

funcionais dos websites (ROBINSON, 2002; NIELSEN, 1 999). Normalmente, esses
autores concentram-se em descrever características ideais dos websites ou, de modo
inverso, apresentar características indesejáveis, a partir da crítica de websites
considerados ineficazes.

Mesmo autores que, ao invés de proceder à formulações de caráter genérico e

validade universal, defendem a avaliação personalizada dos portais, ou seja, advogam
que a maneira mais eficaz de avaliar um portal é construindo instrumentos específicos
para cada objeto de avaliação ou para categorias específicas de portais (HOLZSCHLAG
et al., 2002), terminam por observar os mesmos aspectos, podendo-se destacar, dentre
eles, os apresentados a seguir de maneira sucinta como bastante representativos dessa
convergência.

A simplicidade é uma característica fundamental, no entender de NlELSEN

(1 999): a forma deve subordinar-se ao conteúdo e o uso de recursos de edição do texto e
recursos adicionais como som, imagens e animações deve ficar restrito ao mínimo
essencial, para evitar não somente a lentidão do acesso (que é inibidora da utilização)
como também para garantir ao usuário a suficiente concentração no conteúdo.

Por outro lado, a simplicidade não pode deixar de lado a atratividade do portal.
NIELSEN (1999) relaciona a concisão também à relevância do conteúdo, destacando a
importância de que as informações e serviços oferecidos no website sejam realmente
úteis e restritas aquilo que realmente importa aos usuários. Também destaca a

necessidade de incorporar objetividade à estrutura de navegação do portal, que deve

levar o usuário o mais rapidamente possível à informação ou serviço que necessita.
 244

Desde os primeiros anos da Internet percebeu-se a importância de desenvolver

um estilo único e claramente reconhecível para todas as págínas do portal. ROBINSON

(2002) associa esta necessidade ao atributo da estabilidade do portal, uma vez que um
portal com um nível exagerado de mudança em seu conteúdo ou estrutura toma-se de

dificil apreensão para seus usuários. Consolidando conhecimento desenvolvido nos

primeiros anos de utilização da World Wide Web, NIELSEN (1999) dá destaque à

estruturação e à clareza da denomínação das seções constitutivas e destaca a

necessidade de coerência na estruturação do portal, que deve utilizar padrões visuais e

de organização que podem ser facilmente captados pelos usuários, permitíndo-lhes

ínteragir íntuitivamente com os recursos. O mesmo autor aponta como uma ínadequação

comum nos portais a sua estruturação a partir da estrutura organizacional, ao ínvés de

ser fundamentada na maneira como os usuários utilizam o website ou na forma como

entendem a organização e os serviços prestados (NIELSEN, 1 998, p. 74).

A consistência da navegação no website é objeto de atenção de ABELS et

aI. (1 998), a partir de pesquisa realizada junto a usuários. Os autores destacam a
importância de que as págínas estejam adequadamente interligadas entre si, de forma a

prover informação relevante, ínclusive com recursos de busca com baixo tempo de

processamento. As ligações com outros portais devem ser consistentes e auxiliar o

acesso à informação. Todas as remissões a outras páginas (links) devem funcionar

corretamente. Por sua vez, BLUM (1996) destaca a relevância de distinguir a
informação essencial daquela complementar, utilizando a própria estrutura do website

para resolver este problema e mínimizar o tempo de atendimento às demandas dos

usuários.

Ainda que os avanços da tecnologia de portais, especialmente aqueles ligados à

personalização das ínterfaces e à disponibilização de serviços através de portletlO,
resolvam em grande parte as preocupações com a estrutura de navegação, esta aínda é

suficientemente importante para merecer atenção. Marcando a mudança de orientação

da avaliação de websites em direção à sua subordinação à estratégia de marketing,

DAY (1997) defende que a estrutura de navegação deve subordínar-se à estratégia do
website, esta por sua vez devendo voltar-se à satisfação das necessidades dos usuários.

ZQ Cf. Seção 1.2 deste trabalho.

 245

o autor alerta para o fato de que a estrutura deve apresentar nitidamente as promessas
que o website faz aos seus usuários e deixar claras as diversas etapas de sua realização.
Trata-se de evitar a frustração ou a insegurança do usuário quanto à prestação dos

serviços e à precisão das informações. A estrutura de navegação do website é destacada

também por WAN e CHUNG (1 998), como contribuinte para a obtenção de resultados

positivos em termos de velocidade de utilização. Mesmo com a evolução das

tecnologias vinculadas à Internet, uma vez que muitos usuários não dispõem de
serviços de Internet em banda larga, a estrutura de navegação deve considerar a

eficiência do uso de recursos mu1tirnidia, a existência de recursos de busca rápida e a

minirnização do número de operações para a obtenção dos serviços e informações
desejadas.

o adequado planejamento do número de ações do usuário até a obtenção dos

serviços e informações desejadas é um elemento indispensável em qualquer avaliação.

Com a evolução da tecnologia de e-ServiceslWeb Services, existe uma tendência a que o
acesso a serviços seja simplificado e, muitas vezes, o usuário receba apenas o produto
final, com as aplicações, interconectando-se para o provimento do serviço. As

tecnologias emergentes para transações eletrônicas permitem que, a partir da

identificação dos pontos de interface entre organizações, sistemas e clientes, os

sistemas de informação sejam acessados e utilizados a partir da Internet de forma a

realizarem-se transações inteiramente em base virtual (MURPHY e STOYANOVA,
2002), inclusive interligadas automaticamente, sem necessidade de ações dos usuários
ao longo do processo.

A importância da clareza da organização da informação é objeto da reflexão de

diversos autores, que destacam o oferecimento de informações precisas sobre a estrutura
do portal aos usuários, para que este não se sinta "perdido" facilmente. Para NIELSEN

(1 999) o website deve ter uma estrutura clara e compreensível para o usuário, que deve
poder deslocar-se pelas diferentes seções sem perder a noção de localização. CUNHA
(2000, p. 124) defende que

"padrões mínimos devem ser estabelecidos e deve ser atribuída

responsabilidade formal pelo conteúdo e atualização das páginas. Os
padrões mínimos podem referir-se a conteúdo, a padrões visuais,
linguagem, critérios de segurança etc. "
 246

o desenvolvimento dos recursos de personalização tomados disponíveis pelas

tecnologias de portais tende a minimizar a importância deste aspecto, uma vez que a
estruturação dos portais a partir de portlets e da tecnologia de e-ServiceslWeb Services
tende a tomar a organização da informação e a estruturação da navegação subordinadas
aos recursos de personalização, conferindo maior controle dos usuários sobre a
navegação (LI et al., 2002).

A acessibilidade a pessoas portadoras de deficiências também contribui para a

eficácia dos portais em termos de promoção da cidadania. O oferecimento de recursos
de acessibilidade para esse público tem relações diretas com o combate a uma forma
específica de exclusão social e de trazer beneficios a indivíduos de um segmento que,
em muitos casos, têm dificuldades de locomoção, o que toma mais importante a
disponibilidade de serviços através de ambientes mediados por computador.

Do ponto de vista do entendimento da acessibilidade como fator da cidadania,

trata-se, pois, não somente de resolver um problema particular de um indivíduo ou
grupo deles. A acessibilidade de um portal municipal deve ser compreendida como
indicador de promoção da cidadania em um duplo aspecto; primeiramente, por garantir
a um grupo de cidadãos o acesso aos recursos da Internet; em segundo lugar, deve-se
destacar que, ao promover o oferecimento de um portal acessível aos portadores de
deficiência, o governo municipal dá um passo importante na afirmação desses cidadãos
como portadores de direitos e ajuda a combater a exclusão social a que se vêem
submetidos em diversos aspectos de suas vidas:

Para orientar o desenho e a avaliação de portais, considerando a acessibilidade, a

literatura oferece uma série de elementos para a elaboração de websites (BRAZIER e
JENNINGS, 1999; BROPHY e CRAVEN, 1 999 e 2002).

BROPHY e CRAVEN (2002) destacam o conceito de desenho universal (design

for all) como orientador da estruturação de portais que promovam a inclusão das
pessoas portadoras de deficiências. O conceito estabelece que um portal de desenho
universal é aquele que permite o acesso a qualquer pessoa, qualquer que seja a maneira
como ela o acessa --{) que inclui não somente as pessoas portadoras de deficiências,
mas também aqueles que utilizam equipamentos e softwares menos atualizados. Para
que isso se dê, os autores apontam como necessário promover uma clara distinção entre
 247

conteúdo e estrutura e a utilização de recursos de desenho simplificados e flexíveis,

permitindo que o conteúdo seja acessível para todos os tipos de dispositivos de

71
acesso •

A observação desses critérios para a eficácia de portais permite que se estabeleça

parâmetros de desempenho em geral baseados em avaliações qualitativas de

características dos portais. Entretanto, essa avaliação baseada em características tende a

incorporar indefinidamente novas características e a oferecer maiores chances de

superposição de aspectos e critérios. Além disso, deve-se notar que esse tipo de

avaliação tende a prender-se a aspectos técnicos dos portais, sem necessariamente levar

em conta sua eficácia. Para DAY (1 997), as características de desenho do website são

absolutamente secundárias, porquanto são subordinadas à estrutura de navegação. Para

o autor, a avaliação do website deve prender-se unicamente à sua eficácia, em última
análise definida pelo uso e disposição para o uso por parte do seu público-alvo. As

características de desenho são problemas não da ordem da eficácia, mas da eficiência,

devendo ficar circunscritas às avaliações de aspectos técnicos. Com a evolução das

tecnologias de e-Services/Web Services, essas observações, elaboradas em um momento

de transição dos websites de estruturas estáticas para estruturas semi-dinâmicas,

tomam-se mais relevantes ainda.

Por conta disso, é relevante passar de características desejáveis para categorias

de avaliação com um poder de síntese maior. A noção de usabilidade, como um

agregado dessas características, pode ser bastante útil, neste caso. Em se buscando

avaliar um portal com o objetivo de identificar limites e possibilidades para a utilização

de portais por prefeituras municipais para o atendimento ao cidadão, não faz sentido

prender-se às características básicas de seu desenho, ou aos aspectos técnicos de seu

funcionamento. Para este tipo de demanda, existem diversos trabalhos de construção de

métodos de avaliação de características funcionais e usabilidade, baseados na geração

11 A principal fonte para consulta a requisitos de acessibilidade para portadores de deficiências

são as orientações produzidas pelo World Wide Web Consortium (W3C), através de sua iniciativa
denominada WAI - Web Accessibility Initiattve (W3C, 2001). Ver também BROPHY e CRAVEN (2002)
para orientações para desenho universal de websites, métodos de avaliação de acessibilidade, indicacw
bibliográficas e websites dedicados ao tema.
 248

de "notas" para cada um dos avaliados e que se apresentam mais úteis para comparações
entre portais, como apresentado acima.

Utilizando-se a usabilidade como categoria sintética e agregadora das

características funcionais e de desenho, esta é capaz de auxiliar, ainda que
limitadamente, para uma avaliação voltada à eficácia dos portais. Pode-se, então,
empreender uma avaliação sintética, capaz de contribuir para o entendimento das
relações de influência das características técnicas sobre a eficácia. Para isto, é
necessário considerar as necessidades dos usuários, as especificidades dos portais

municipais, os recursos tecnológicos utilizados, sua capacidade de integrar-se aos

demais sistemas e bases de dados disponiveis na prefeitura e as diretrizes e princípios

para garantia da usabilidade estabelecidos pelos próprios responsáveis pelos portais

avaliados, em comparação ao seu uiveI de efetivação.

5.3.3 Análise dos padrões de acesso

Os padrões de acesso ao portal municipal são importantes para a sua adoção

como meio de contato com a prefeitura. Se a utilização do portal municipal encontra
obstáculos, logicamente sua capacidade de contribuir para atender a demandas dos
cidadãos será reduzida, assim como suas possibilidades de gerar transformações
significativas nos padrões de atendimento ao cidadão e, portanto, de contribuir para a
promoção da cidadania. Existem basicamente duas categorias em que se enquadram
estes obstáculos: aqueles de ordem técnica e os de ordem econômica e social.

Os obstáculos de ordem técnica dizem respeito às dificuldades de utilização dos

portais por conta de características da conexão, que são determinadas pelo uiveI de
serviço de conexão e pelos recursos disponíveis no servidor do provedor que hospeda o
portal.

Quanto aos obstáculos de ordem econômica e social para a eficácia dos portais
municipais como instrumento de atendimento ao cidadão, gravitam em tomo da noção
de exclusão digital e podem ser compreendidos como dimensões desta. As duas
categorias de obstáculos são tratados a seguir.

Para que seja possível avaliar os padrões de acesso e consumo dos serviços
ofertados através de portais, o conceito de disponibilidade técnica tem relevância e
 249

merece ser considerado, por sua capacidade de integrar diversos requisitos de

desempenho de um portal. Segundo DERFLER (2002, p. 201), a idéia de
disponibilidade vincula capacidade e confiabilidade do portal. Capacidade deve incluir
conexões, processamento e armazenamento de dados. A confiabilidade está relacionada
às características dos conexões, equipamentos e habilidades dos recursos humanos
responsáveis pelas múltiplas etapas dos processos. A velocidade de acesso é uma
característica unanimemente apontada como relevante.

Não se deve, entretanto, confundir a velocidade de acesso com a velocidade de

utilização. Enquanto aquela refere-se às condições técnicas da conexão, esta diz respeito
ao tempo gasto para completar tarefas e encontrar informações no portal, o que é
relacionado não só à velocidade de acesso como também é influenciado pela estrutura
de navegação, pelo conteúdo e pela forma do portal. De modo geral, os usuários de
portais não estão dispostos a esperar por longos períodos para o carregamento das
páginas NIELSEN (1 998) ou para localizar uma informação em um portal.

BORGES (1 999) aponta que os padrões aceitáveis para os usuários em termos

de velocidade de utilização podem ser diferentes para distintas categorias de portais, em
função do tipo de conteúdo ofertado e das expectativas dos usuários.

Para a avaliação da disponibilidade técnica do portal municipal, optou-se neste

trabalho pela análise do seu padrão de desempenho em termos de indicadores de
desempenho operacional, como:

• nível de serviço oferecido em termos de acesso às páginas do portal;

• nível de servIço oferecido em termos de acesso a bases de dados e

aplicações integradas a sistemas informatizados;

• padrões de ocorrência de lentidão e interrupções na conexão;

• período de funcionamento dos serviços oferecidos, uma vez que é desejável

que estejam disponíveis ininterruptamente; e

• padrões de ocorrência de erros no processamento de dados.

 250

A avaliação dos padrões de consumo de serviços não pode deixar de levar em

conta, ainda, a disponibilidade social, conceito aqui introduzido para incorporar
também aqueles fatores relacionados às possibilidades de utilização da Internet pela
maior parcela possível da população e as ações realizadas para combater a exclusão
digital. Não é sem motivo que iniciativas como o prêmio Cidadania na Internet,
promovido anualmente por ocasião do CONIP - Congresso Nacional de Informática
Pública, consideram a oferta de ações de inclusão digital como critério de avaliação de
portais municipais (CONIP, 2000 e 2001).

Do ponto de vista material, a exclusão digital afeta a eficácia dos portais

municipais ao manter reduzida a base de usuários dos portais, por conta das dificuldades
de acesso a equipamentos e serviços, por inexistência destes ou devido aos custos de
conexão. Quanto maior a base de usuários, maiores serão as possibilidades de um
elevado padrão de consumo de serviços públicos e informações através da Internet.

De outro ponto de vista, também é preciso levar em conta o nivel de capacitação

da população para o uso de Internet. Os autores que abordam a temática da inclusão
digital concordam que não basta ampliar a base de usuários a partir da oferta de
instalações, é ainda necessário oferecer condições para desenvolvimento de habilidades
de uso da Internet (GERMAN, 2000b; AFONSO, 2000).

A exclusão digital possui uma dimensão cultural, relacionada aos hábitos de

utilização da Internet presentes na sociedad�. Trata-se, aqui, de um conjunto de
fenômenos sociais complexos, relacionados às expectativas dos indivíduos de diferentes
segmentos sociais quanto ao uso dos recursos da tecnologia da informação (SILVA,
2001) e às diferenças sócio-demográficas nos padrões de utilização (WIDTE e
MANNlNG, 1998).

Por fim, deve-se levar em conta que os padrões de acesso são igualmente
condicionados à capacidade de conformação aos usuários do website municipal.
BAKER (1997) aponta essa conformação como um fator crítico de sucesso do website,
considerando que os objetivos gerais das aplicações presentes no website devem ser ao
menos parcialmente fixados a partir de seu público. Pensar um portal municipal do
ponto da conformação aos usuários requer a compreensão de que distintos públicos que
constituem seus usuários potenciais. ROBINSON (2002) destaca também a necessidade
 251

de que o público ao qual se destina o portal s� a claramente identificável para seus

usuários.

A busca de maior conformação aos usuários levou à preocupação com o

desenvolvimento de recursos de personalização dos portais. A personalização é vista
por como decorrência da busca de um alto grau de conformação aos usuários,

permitindo adequar-se às necessidades de um indivíduo ou grupo de indivíduos e

também das necessidades de maior nível de integração para a efetivação de transações
eletrônicas. O desafio para a construção de ambientes baseados em portais centra-se na

automação dos processos de extração de informação para permitir a personalização dos

serviços, de forma que a partir da informação os usuários possam realizar transações

mais rapidamente. A personalização deve levar em conta não só o conteúdo, mas,

também, a segurança, processos de negócio, permissões, interface e reconhecimento de

perfis de usuários (YOCKELSON, 2002).

GANT e GANT (2002, p. 1 6) entendem a personalização como o oferecimento

de conteúdo em formatos específicos para usuários ou grupos de usuários, através de

recursos de criação de páginas personalizadas pelo próprio usuário, do uso de recursos

de identificação e cadastramento dos usuários e do oferecimento de serviços e

informações personalizadas a partir do perfil do usuário. Trata-se, portanto, de um

recurso dinâmico que demanda soluções tecnológicas compatíveis.

A interatividade do portal com os usuários exige não somente a implementação

de recursos tecnológicos, fazendo com que a estrutura do portal considere criação de

oportunidades de interatividade, como, também, toma necessários que o planejamento e

a gestão do portal levem-na em conta. Para realmente surtir efeito, a interatividade não

pode ser cega, ou seja, deve basear-se nas reais necessidades dos usuários (DAY, 1 997),

o que implica o monitoramento do uso, o conhecimento sobre os usuários e a existência

de mecanismos de levantamento das opiniões dos usuários (KNOX e MCALISTER,

1995; REMENYI, 2002).

A interatividade não pode ser analisada apenas do ponto de vista dos recursos

tecnológicos oferecidos, mas deve considerar, ainda, as aplicações disponíveis que

permitem a interação entre o portal e o usuário. É possível, considerar não apenas os
recursos gerais disponíveis, como salas de comentários, enquetes, endereços eletrônicos
 252

para contato, sugestões e reclamações, como, também, os recursos de interatividade

disponíveis para cada serviço oferecido. Maiores graus de interatividade possibilitam a

prestação de serviços com maior profundidade, uma vez que utilizam e fornecem

informações personalizadas.

Na seção que se encerra, foi construído um bloco de análise de funcionalidades

e padrões de uso do Modelo de Análise Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M),
incluindo a análise do conteúdo ofertado, baseado nos conceitos de abrangência e
profondidade dos serviços prestados; a análise de características funcionais de
desenho e a análise de padrão de acesso aos portais. A seção seguinte conclui a
construção do modelo, com o desenvolvimento de instrumentos para a avaliação de
efeitos do uso de portais municipais sobre a cidadania.
 253

5.4 Efeitos da utilização de portais municipais no atendimento ao

cidadão

A presente seção traz um elemento central do Modelo de Análise e Avaliação de

Portais Municipais (MAAP-M): a avaliação dos efeitos da utilização do portal no

atendimento ao cidadão sobre a promoção da cidadania impactos e resultados são

articulados entre si. Os tipos de efeito, ru; categorias de beneficiados e o nivel de

efetividade dos efeitos são estudados e reunidos em uma ferramenta de avaliação.

,
Tratando-se de fenômenos complexos e inseridos em processos sociais mais

amplos, uma avaliação voltada para os efeitos de uma política pública ou instrumento

de sua aplicação não pode prender-se apenas aos beneficios gerados para indivíduos em

particular. No caso específico do uso de portais municipais para o atendimento aos

cidadãos esta situação repete-se, por conta dos motivos apresentados a seguir.

Uma primeira ordem de razões diz respeito à quantidade de beneficiários: os

indivíduos particularmente beneficiados podem não constituir uma amostra significativa

do público-alvo. Neste caso, a política ou instrumento de política pública pode ter um

alcance muito restrito ou insuficiente para a eficaz solução dos problemas-objetivo que

se propõe resolver, a despeito de sua eficiência e eficácia junto ao público que consegue

atingir. No tema em estudo, manter esta preocupação em mente é extremamente

importante, dado o quadro de exclusão digital vigente no país.

Por outro lado, a ainda relativa incipiência do uso de aplicações baseadas na

Internet no atendimento aos cidadãos nos municípios e a sua característica de

tecnologia emergente faz com que muitos beneficios que poderiam atingir segmentos

mais amplos da sociedade tenham alcance reduzido em relação ao potencial. Estes dois

fatores de restrição aos efeitos justificam que se identifique e avalie efeitos não só

efetivos, mas também potenciais, como será visto a seguir.

Em segundo lugar, é preciso observar que a contribuição para a cidadania por

meio do atendimento aos cidadãos não se resume, como visto anteriormente, à simples
realização de um atendimento satisfatório (ENAP, 2001 b, p. 3 1):
 254

"Os serviços públicos devem ser avaliados não só tendo como

reftrência o atendimento a demandas individuais dos usuários, mas
também pelo seu impacto na cidadania, na implementação de políticas
públicas inclusivvas e na promoção de seus direitos. "

Do ponto de vista da promoção da cidadania, colocam-se em pauta dimensões

dos efeitos de sua aplicação que não podem ser medidas apenas pelo resultado imediato
do atendimento, como, por exemplo, a participação dos cidadãos no planejamento,
gestão e avaliação dos serviços ou a apropriação pela sociedade dos ganhos de
qualidade dos serviços como direito a ser mantido ou a disponibilidade de informações
para controle social (POLITI, 1 990; VAZ, 2002a).

Como se vê, as características da utilização dos portais municipais e o contexto

social, econômico, político e institucional em que esta se insere exigem a inclusão de
categorias de avaliação fundamentadas na idéia de que é preciso levar em conta níveis
diferenciados e articulados entre si de efeitos do emprego desse instrumento da política
de atendimento ao .cidadão. Os conceitos de impacto e resultado assumem, portanto,
um papel de destaquê como categorias centrais da avaliação da utilização de portais
municipais no atendimento aos cidadãos. Note-se, entretanto, que o modelo de avaliação
empregado considera as advertências registradas anteriormente quanto à não-linearidade
das cadeias de impacto (ROCHE, 2000). Assim, a distinção entre impactos e resultados
nem sempre é transparente e automática, e preponderantemente deve ser compreendida
a partir dos pontos de vista que a origina em cada caso.

Algumas distinções necessitam ser realizadas para facilitar a categorização dos

resultados do uso de portais municipais no atendimento ao cidadão e respectivos
impactos na promoção da cidadania. A avaliação de impactos e resultados aqui proposta
toma como base uma classificação em três dimensões:

• nível de efetivação dos impactos e resultados;

• tipo de impactos e resultados gerados; e

• beneficiários dos impactos e resultados.

.
 255

A determinação do nível de efetívação dos impactos e resultados opera uma

primeira distinção, que leva diretamente ao estabelecimento de uma forma de

categorização, baseada na percepção de que os efeitos da utilização do portal municipal

produziram transformações na realidade ou que, ainda que não as tenham produzido,

criaram condições para que isto aconteça no futuro. Trata-se de uma visão que privilegia

o processo, ou seja, não desqualifica a iniciativa por não ter ela ainda atingido seu

tempo de maturação, o que é amparado pela literatura de' avaliação de políticas públicas

e seus instrumentos. ROCHE (2000) adverte para a circunstância de que nem sempre a

efetivação é necessária em termos de uso dos serviços, mas a sua simples

disponibilidade pode ser considerada uma mudança significativa na qualidade de vida.

Trata-se, pois, de um resultado que cria condições para um impacto potencial.

Evidentemente, a classificação, sob este ângulo, dos efeitos da utilização de

portais municipais no atendimento ao cidadão em potenciais e efetivos corre o risco de

não captar sutilezas dos processos. Pode-se tratar o nivel de efetivação tanto como uma

contraposição de polaridades (avaliação discreta) como através de um olhar mais

detalhado, que produza uma avaliação que leve em conta efeitos que guardam

elementos de etapas intermediárias do processo de efetivação. Neste caso, a avaliação

toma o nivel de efetivação como uma variável contínua. Essa mensuração, no entanto,

nem sempre é trivial. Opta-se, portanto, pela classificação baseada na avaliação do nível

de efetivação como variável discreta, polar, o que não pode excluir o registro de

eventuais sutilezas detectadas no exercício avaliativo.

A figura 5.3 abaixo representa esses distintos níveis de efetivação dos impactos
dos portais municipais.

Fig. 5.3 Nível de efetivação dos Impactos e Resultados dos Portais Municipais

Efetivos

Potenciais
 256

A classificação em termos de beneficiários dos impactos e resultados possibilita

avaliar a abrangência dos efeitos do uso dos portal municipal no atendimento ao

cidadão. Aqui, importa saber, basicamente, se os beneficiários são indivíduos,

organizações ou suj eitos coletivos difusos. Isto corresponde a um tríplice registro da

cidadania, considerada aqui como possibilidade coletiva, mas baseada na experiência

concreta dos indivíduos, tomados isoladamente ou em sujeitos coletivos de intervenção

(organizações).

É de se esperar que os resultados, por maior nível de concretude que apresentem,

concentrem-se em beneficiários facilmente identificáveis, sejam eles indivíduos ou

organizações. Enquanto isso, os impactos tendem a concentrar-se em sujeitos difusos e

em beneficiários não tão facilmente identificáveis, uma vez que os impactos são

entendidos como transformações de condições sociais em caráter mais duradouro e/ou

significativo. Entretanto, essas delimitações não podem ser absolutizadas, face ao

caráter relativo da avaliação baseada na distinção entre impactos e resultados, como

visto anteriormente.
 257

A figura 5.4 abaixo representa graficamente a categorização dos efeitos dos portais

municipais pela ótica dos beneficiários.

Fig. 5.4 Beneficiários dos Impactos e Resultados dos Portais

Municipais

Indivíduos

Organizaçõ

oletividade

Uma terceira categorização é aquela que diz respeito ao tipo de efeito gerado. A
avaliação do tipo de impactos e resultados gerados depende do entendimento que se
tenha da relação entre cidadania e atendimento ao cidadão. Assim, é oportuno retomar a

relação entre ambos como tratada anterionnente.

Busca-se, neste trabalho, identificar aqueles efeitos caracterizados como

incidência do atendimento ao cidadão por meio do portal municipal sobre a afinnação e

promoção de acesso a direitos. Como visto anterionnente, o encadeamento --não

necessariamente linear- entre atividades, resultados e impactos articula a base material

do oferecimento de serviços públicos ao auferimento de beneficios por parte dos

cidadãos (individualmente ou reunidos em organizações) e à ocorrência de

 258

transformações sociais mais amplas e duradouras. Estes efeitos podem ser organizados
em categorias a serem definidas em função de sua ocorrência.

Assim, temos urna terceira dimensão de · classificação dos beneficios gerados pelos
portais municipais que se constituem em impactos e resultados de sua operação pode ser
representada na figura 5.5 abaixo:

Fig. 5.5 Tipos de beneficios gerados pelos portais municipais no

atendimento ao cidadão

Beneficios
Gerados

'\ a�
/ Facilitação de
acesso a serviços
Economia de públicos
FaCilit
tempo e
participação
deslocamento
popular e do
controle social
Acesso a
informação de \
interesse geral
Acesso a
informação
individualizada
 259

Para evitar avaliações parciais e excessivamente genéricas, é oportuno proceder à

delimitação dos impactos e resultados dos portais municipais, o que faz com que a
identificação de beneficios gerados precise ser associada às duas categorizações
anteriormente estabelecidas. Portanto, tem-se a possibilidade de associar cada tipo de

beneficio ao seu grau de materialização (beneficios potenciais e efetivos) e aos seus

beneficiários (indivíduos, organizações ou beneficiários difusos). Com isso, chega-se a
uma tipologia de impactos e resultados combinados, que assume papel central no
modelo de análise e avaliação construído. Essa tipologia de impactos e resultados pode
ser representada a por meio da figura 5.6 abaixo:
 260

Fig. 5.6 Tipologia combinada de classificação e avaliação de portais municipais

Nível de Efetivos
Efetivação ----l-l. Indíviduos

Potenciais

--+1� Organizações

-� Coletividade

Beneficiários

Facilitação de
Economia de acesso a serviços
Facilitação da
tempo e públicos
participação
deslocamento popular e do
controle social
Acesso a
informação de
interesse geral cesso a
informação
individualizada
 261

5.4.1 Impacto dos portais municipais na transformação da cidadania

o modelo de análise e avaliação de portais empregado neste trabalho foi

construído, de acordo com os objetivos da pesquisa, de forma a destacar os impactos na

promoção da cidadania gerados por portais municipais.

A avaliação de impactos está diretamente associada à ocorrência de mudanças

significativas. O impacto de uma determinada política pública ou de determinado

instrumento de política pública refere-se a transformações significativas e duráveis nas

condições sociais, econômicas ou políticas, muitas vezes ultrapassando o público-alvo

da política (eOITA, 1 998, p. l 1 SYZ<.

Nesse sentido, entendem-se como impactos do uso de portais municipais no

atendimento ao cidadão as transformações sociais de vulto derivadas da aplicação da

tecnologia ao atendimento ao cidadão, cujo alcance vão além da simples beneficios

auferidos por usuários individualizados, como o atendimento a uma demanda por

informação ou serviços públicos. Entretanto, isto não significa que os impactos

restrinjam-se a atores coletivos ou à sociedade de maneira geral. A questão, na verdade,

se situa na caracterização desses efeitos como transformadores das condições de

cidadania do cidadão-usuário dos recursos de atendimento ao cidadão oferecidos pelo

portal municipal. Entram· em jogo, portanto, ·variáveis como a permanência desses

efeitos e sua capacidade de ampliar as possibilidades de inserção social e acesso

consolidado a novos direitos.

Portanto, partindo-se desta conceituação, pode-se afirmar que os impactos do

uso dos portais municipais serão tanto maiores quanto maior for sua capacidade de

influenciar transformações na prática e nas representações da cidadania.

II Uma revisão dos conceitos de avaliação de efeitos, impactos e resultados das políticas públicas e seus
instrumentos foi realizada em tópico anterior deste trabalho.
 262

Não se encontra contemplada no escopo deste trabalho a avaliação de impactos

organizacionais do uso de portais municipais nas prefeiturasll, como a produção de

economias na produção dos serviços de atendimento aos cidadãos, ganhos de escala na

operação dos vários módulos envolvidos, otimização de recursos como bases de dados,

equipamentos, instalações, recursos humanos, transformações culturais.

De qualquer maneira, é importante levar em conta que, eventualmente, estes

impactos podem, por meio de mudanças na cultura organizacional e nas práticas de

trabalho, relacionar-se também com impactos sobre a promoção da cidadania, o que

passa a exigir atenção para o tema.

o impacto potencial do uso de um portal por um município no atendimento ao

cidadão, em termos de promoção da cidadania, é aquele que se apresenta como

conseqüência possível de sua existência e utilização por parte dos cidadãos, mas

depende de transformações nos padrões de uso ou de um conjunto de condições que

extrapolam o oferecimento dos serviços por meio da Internet. É, portanto, um impacto

ainda não materializado, ou não necessariamente materializado. Trata-se, portanto, de

um fenômeno de criação de condições para a promoção da cidadania, válidas mas não

suficientes.

Fixar essa categoria de impacto é relevante, no contexto da presente

investigação, porque a Internet é um meio relativamente novo e pouco disseminado.

Trata-se de uma tecnologia que sofre um processo de mudança muito rápido, acelerado

também pelas mudanças nas bases tecnológicas que a sustentam (comunicações,

software e equipamentos). Por outro lado, sua utilização por governos municipais é

relativamente recente, como se pode ver anteriormente. Muitas de snas aplicações

encontram-se ainda em fase de consolidação ou, mesmo, teste. As prefeituras

brasileiras ainda estão organizadas para operar dentro de moldes pré-Internet, na grande

maioria dos casos. Some-se a isto os fatores culturais apresentados anteriormente, tanto

no interior das administrações municipais como entre os cidadãos-usuários. Por fim,

não é desprezível, mais uma vez, lembrar do quadro de exclusão digital a que está

11 Sobre impactos do uso da Internet nas organizações públicas, ver COELHO (2001).
 263

submetida a maioria da população brasileira. Portanto, trata-se de um momento em que

a identificação de impactos potenciais pode ser bastante útil, contribuindo para:

• o gerenciamento e consolidação de novas aplicações que vivem seus

estágios iniciais;

• subsidiar a formulação de estratégias de prestação de serviços de

atendimento ao cidadão pelas prefeituras;

• subsidiar a formulação de estratégias de tecnologia da informação e, mais

especificamente, de Internet, pelos governos municipais; e

• esclarecer a sociedade quanto a possibilidades insuficientemente exploradas

-por debilidade de ações ou por carência de informação-- de promoção da

cidadania.

Não obstante os fatores apontados, também é necessário levar em conta a

advertência de ROCHE (2000), que afirma que muitas vezes a simples existência da
possibilidade de acessar um determinado serviço público ou informação por si só

--mesmo sem sua efetiva materialização-- já representa uma transformação

significativa nas condições de vida da população atingida, mesmo que não conduza
imediatamente a resultado.s ou mudanças demonstráveis na sua qualidade de vida Este
processo se dá por conta de que nem sempre um determinado serviço ou informação é

necessário em um dado momento a percepção de sua disponibilidade e a confiança em

poder acessá-lo passam a integrar o repertório de possibilidades a seu serviço, no caso

dos indivíduos, ou a integrar o repertório de acumulações dos atores sociais coletivos

(MATUS, 1 996), e portanto considerados em suas ações e planos.

Uma segunda categorização possível baseia-se na identificação dos

beneficiários dos impactos.

A promoção da cidadania por portais municipais, dentro dessa categorização,

oferece, portanto, condições de acesso a serviços e a afirmação de direitos dos cidadãos,

individualmente, mas também permite que suas organizações sejam beneficiadas e que
impactos de caráter mais amplo, voltados à afirmação de direitos e ao controle social
 264

dos governos, também sejam considerados. Note-se, aqui, que os impactos sobre

sujeitos coletivos difusos tendem a aproximar-se, em muitas situações, daqueles

impactos potenciais apresentados acima, uma vez que a sua efetivação apresenta uma

relação de dependência em relação à ação dos atores sociais organizados e das

condições políticas, sociais e econômicas.

É importante observar que esse tipo de avaliação do impacto, tomando por base
os beneficiários dos serviços oferecidos pelos portais, deve levar em conta múltiplas

possibilidades e nível de materialização variado. A existência de um dado serviço

voltado aos cidadãos, individualmente, pode trazer beneficios diferenciados por

inúmeras formas de categorização. Ou seja, não é possível que um dado serviço

beneficie a todos os cidadãos, ao menos em proporções idênticas. Isto se dá em função

não somente das distintas necessidades, como também por conta da influência de
variáveis demográficas (idade, renda, sexo etc.) nos padrões de uso de portais,

constatada desde os primeiros estudos sobre padrões de utilização de websites, como em

WHITE & MANNING ( 1998), PITKOW e KEHOE ( 1 996) e NIELSEN ( 1995). Em

suma: é preciso considerar as bases materiais da utilização dos websites.

Relacionando-se tecnologia da informação e direitos de cidadania, viu-se que se

pode estabelecer cinco categorias de direitos passíveis de serem impactados

positivamente pelos portais municipaisli. A definição dessas cinco categorias é

orientadora do trabalho de avaliação dos impactos dos portais municipais em termos de

promoção da cidadania, dando conta dos drreitos individuais, políticos e sociais

tipificados por MARSHALL ( 1 967). Ao mesmo tempo, é bastante aderente aos

beneficios que se pode antever na aplicação de tecnologia da informação ao

atendimento ao cidadão, a partir da literatura existente. Logicamente, cabe à verificação

empírica a tarefa de refutar ou validar estes direitos como impactos possíveis de se obter

a partir dos resultados da utilização de portais municipais no atendimento ao cidadão.

li Cf. Seção 2.4 deste tral]alho.

 265

5.4.2 Resultados dos portais municipais na mudança dos padrões de produção e

consumo dos serviços

Mesmo tendo sido estabelecidas as categorizações acima, permitindo identificar

de forma sistemática os impactos dos portais municipais na promoção da cidadania, é

preciso considerar que a identificação desses impactos não é uma operação direta, visto
não serem eles, necessariamente, transparentes. Os impactos podem ser vistos como
mudanças qualitativas nas condições da cidadania, ou seja, do acesso e efetivo exercício
de direitos. Essas mudanças qualitativas são, forçosamente, baseadas na concretude do

mundo real, portanto é necessário identificar fatores constituintes desses impactos.

Esses fatores podem ser encontrados nos resultados gerados pela operação dos portais
municipais. Encontram-se, portanto, em um plano mais factual, podendo ser medidos
por meio de indicadores quantitativos ou identificados por meio de indicadores
qualitativos.

Sendo potenciais ou efetivos, os impactos constituem-se a partir de resultados da

utilização da tecnologia da Internet em termos de mudanças nos padrões de consumo
dos serviços prestados aos cidadãos. As transformações na cidadania só podem ser

consideradas a partir de práticas sociais concretas, ou seja, a partir de situações que

permitem mudanças de comportamento, emergência de novas formas de acesso a

informações e serviços públicos, incorporação de novos cidadãos aos grupos

beneficiários, re-estruturação nas condições desse acesso pelos beneficiários e
alteração dos padrões de relacionamento dos cidadãos com o poder público. Os
impactos do uso dos portais municipais em termos de promoção da cidadania são
determinados pelos resultados objetivos gerados pelo uso dessa tecnologia junto aos
beneficiários diretos.

Os resultados de uma política pública ou de um instrumento de política pública

podem ser caracterizados como transformações em aspectos concretos da realidade,

com efeito direto sobre o público-alvo ou problema-alvo da política (COTTA, 1 998, p.

1 1 5) 75. Em termos de atendimento ao cidadão para prestação de serviços e informações,
deve-se entender os resultados da aplicação da tecnologia da informação como as

Zl. Esta visão já foi discutida em item anterior deste capítulo.

 266

transformações por ela geradas no padrão de consumo ou produção dos serviços

prestados.

Aqui, faz-se oportuno distinguir os resultados do uso dos portais de seus

impactos. Como visto acima, os impactos colocam-se em um nível mais abrangente,

voltado para os processos sociais mais amplos e de longo prazo. Trata-se, portanto, de

uma categoria de macroavaliação, necessariamente mais suscetível a subjetividades e

intangibilidades. Por seu turno, os resultados podem ser caracterizados como uma

categoria de avaliação mais próxima do usuário individualizado (seja ele um cidadão

ou uma organização). Enquanto os impactos caracterizam-se por ser uma transformação

nas condições da cidadania no contexto da sociedade como um todo, portanto

transformador de cultura, práticas e visões de mundo, os resultados tendem a se

concentrar em transformações nas práticas dos indivíduos e grupos em sua relação com

os promotores da política O que não exime a possibilidade de caracterização de

impactos a partir de beneficios diretamente apropriáveis a indivíduos, uma vez que essa

apropriação individual de um beneficio gerado por um portal municipal pode significar

um processo de fortalecimento da cidadanía.

No caso específico dos portais municipais, falar de resultados significa falar de

mudanças no padrão de atendimento ao cidadão que fornecem as condições objetivas

para a efetivação dos impactos na promoção da cidadania, ou seja, de beneficios

auferidos pelos cidadãos. Assim, é oportuno retomar as cinco categorias de direitos

promovidos pela· utilização de portais municipais para o atendimento ao cidadão,

associados aos beneficios gerados para os cidadãos-usuários:

 267

Tabela 5.1 - Atendimento ao cidadão pela Internet, promoção de direitos e

beneficios gerados

DIREITOS CATEGORIAS DE BENEFÍCIOS PARA O

APLICAÇÕES CIDADÃO
Direito à infonnação de Fornecimento de infonnação Atendimento de necessida-

interesse particular individualizada. des de informação.

Fornecimento de infonnação Facilitação do acesso a

geral de interesse particular. serviços públicos.

Direito aos serviços pú- Prestação de serviços pú- Acesso aos serviços pú-

blicos blicos. blicos.

Fornecimento de infonnação

para acesso aos serviços

públicos.

Direito ao próprio tempo Prestação de serviços pú- Economia de tempo.

blicos. Economia de deslocamento.

Fornecimento de infor-

mação.

Direito ao controle social Prestação de contas. Criação de instrumentos

do governo Divulgação de atividades de complementares para

governo. acompanhamento das ações

de governo pela sociedade.

Direito à participação na Interação com cidadãos nos Ampliação das possibili-

gestão municipal processos de elaboração e dades de participação cidadã

implantação de políticas. na gestão municipal.

Divulgação de infonnações

para facilitar o acesso de

cidadãos a processos

participativos.

Analogamente aos impactos, pode-se pensar nos resultados do uso da Internet

pelos governos municipais como potenciais ou efetivos. A chave para o

estabelecimento desta distinção está na relação entre disponibilidade de um serviço ou

infonnação e sua efetiva utilização. A disponibilidade de um serviço ou infonnação em

 268

si não é um resultado do uso, visto que um serviço disponível mas não utilizado não traz
resultado efetivo algum, ainda que, dependendo das razões de sua ociosidade, possam
existir serviços e informações prestados cujos resultados potenciais poderão vir a tornar­
se efetivos, caso haja melhor exploração da disponibilidade ou remova-se eventuais
entraves à sua utilização.

A avaliação de resultados deve considerar as mudanças nos padrões de consumo

e produção dos serviços públicos municipais que contribuam para maximizar o acesso
dos cidadãos às informações e serviços públicos. Para isto, é necessário analisar:

• volumes de atendimento por meio do portal municipal: número de

cidadãos-usuários atendidos, número de demandas solucionadas,
significância em relação ao público-alvo total, à prestação de serviços em
repartições municipais e à demanda potencial;

• prestação de serviços e informações por parte da prefeitura municipal,

com o surgimento de novos serviços, simplificação dos existentes,
criação de novos canais de atendimento, redução de tempos e
deslocamentos e melhoria da qualidade dos serviços prestados;

• satisfação dos cidadãos-usuários: resultados de pesquisas (quantitativas

e qualitativas) de satisfação dos usuários e da construção e utilização de
indices de satisfação, comentários e reclamações recebidas; e

• ampliação das possibilidades de interação entre cidadãos e governo e das

possibilidades de controle social dos governos.

Os recursos de análise e avaliação de portais municipais apresentados,

evidentemente, devem ser considerados sem deixar de lado as especificidades de cada
prefeitura, a trajetória de sua utilização da Internet no atendimento ao cidadão e os
recursos técnicos disponiveis. Assim como podem ter influências distintas em termos
de intensidade e conseqüencias produzidas, de caso para caso, a atenção conferida a
cada um deles também pode variar em função das características de cada caso.

Neste capítulo foi apresentado o Modelo de Análise e Avaliação de Portais

Municipais (MAAP-M), desenvolvido em jUnção de conhecimento acumulado na
 269

literatura e de questões que emergiram ao longo da pesquisa exploratória sobre a

utilização de portais municipais no atendimento ao cidadão. No capítulo seguinte,
passa-se à exposição dos dados coletados e o seu tratamento, de modo a construir urna
visão panorâmica da utililização de portais municipais brasileiros no atendimento ao
cidadão que, combinado ao estudo de caso de um município, desenhado para ilustrar e
validar a MAAP-M, permite identificar limites possibilidades do uso de portais.
 270

CAPÍTULO 6 - APRESENTAÇÃO, TRATAMENTO

E DISCUSSÃO DOS DADOS COLETADOS:
A -

EXPERIENCIAS BRASILEIRAS DE UTILIZAÇAO

DE PORTAIS MUNICIPAIS E ESTUDO DO CASO
DO PORTAL PREFEITURA.SP, DA PREFEITURA
MUNICIPAL DE SÃO PAULO.
 271

Capítulo 6 - Apresentação, tratamento e discussão dos dados

coletados: experiências brasileiras de utilização de portais municipais e

estudo do caso do portal prefeitura.sp, da prefeitura municipal de São

Paulo

o presente capítulo apresenta e discute os dados coletados na pesquisa. Está

estruturado em duas seções, correspondentes cada qual a uma das etapas do trabalho de

pesquisa de campo.

A primeira etapa corresponde à pesquisa exploratória para a construção de uma

visão referencial da utilização da Internet pelos municípios brasileiros para o

atendimento ao cidadão, realizada através da observação estruturada de portais ou

websites de doze municípios brasileiros selecionados de forma a criar uma amostra em

que a probabilidade de uso mais consolidado da Internet e de postura inovadora dos

governos fosse maior. Cada um deles foi observado sistematicamente, com verificação

e descrição de seu conteúdo e análise de beneficiários e resultados potenciais ou

efetivos gerados.

Os resultados desta pesquisa exploratória são apresentados sob a forma de uma

visão panorâmica do uso da Internet por municípios para o atendimento ao cidadão que,

apesar de relativamente sucinta e de não pretender ser exaustiva, por limitações de

espaço, caracteriza este tipo de uso no contexto estudado.

A pesquisa exploratória também foi especialmente importante por conta de sua

contribuição à construção do modelo de análise e avaliação de portais ou websites

municipais. De acordo com os postulados da grounded theory, em situações de pesquisa

de caráter exploratório, nas quais não se dispõe de suficiente acúmulo de modelos

testados para dar-lhe suporte teórico e onde não se pode aplicar um desenho rigido de

experimentação, é aconselhável utilizar métodos de pesquisa que permitam o emprego

de um procedimento inicial de coleta· e tratamento de dados com flexibilidade,

permitindo que o pesquisador incorpore ao desenho da pesquisa contingências que

afetem a hipótese original (GLASSER e STRAUSS, 1 967). A pesquisa exploratória,

além de seu valor em si como instrumento para a construção de uma visão referencial da

utilização da Internet para o atendimento ao cidadão nos municípios brasileiros, teve

 272

também essa função de auxiliar no levantamento de questões para a elaboração do

modelo.

A aplicação deste modelo é apresentada na segunda seção deste capítulo, quando

se traz à luz os dados coletados e analisados do estudo do caso do portal Prefeitura.sp,

da Prefeitura do Município de São Paulo. O estudo do caso buscou atender a dois

objetivos. O primeiro pode ser defInido como ilustrar a aplicação do modelo de análise

e avaliação de portais ou websites municipais desenvolvido, identifIcando sua

capacidade de responder às necessidades de avaliação desses recursos tecnológicos de

forma abrangente e integrada, incorporando desde os condicionantes mais gerais até os

aspectos técnicos direcionadores do desempenho, com o foco nos resultados produzidos

para os cidadãos e consequentes impactos nas relações de cidadania; e o segundo

objetivo pode ser apresntado como avançar na compreensão das possibilidades e limites
de promoção da cidadania por meio da utilização da Internet pelas prefeituras

municipais, aprofundando e complementando os resultados da pesquisa exploratória

realizada.

Os dados coletados e respectivas análises são apresentados seguindo a estrutura

do modelo de análise de avaliação de portais ou websites municipais, ou seja:

• análise de condicionantes ambientais, organizacionais, políticos e

estratégicos do desempenho do portal;

• análise das funcionalidades e padrões de uso do portal; e

• avaliação de resultados e impactos produzidos.

Para melhor compreensão do caso estudado, optou-se por 1ll1Clar sua

apresentação por um fIchamento da experiência utilizando metodologia de registro

estruturado de experiências de políticas e instrumentos de políticas públicas

(ALMEIDA e VAZ, 1 996). Com isso foi possível montar um quadro de informações

de referência para situar o leitor em termos do histórico e evolução do portal

municipal e das características bàsicas de seu funcionamento e gestão .

. .. ...._-------
 273

6.1 Resultados da primeira etapa do levantamento de dados:

pesquisa exploratória para a construção de uma visão referencial da

utilização da Internet pelos municípios brasileiros para o atendimento

ao cidadão

Esta seção apresenta os resultados da etapa de

pesquisa exploratória sobre as experiências de uso da

Internet pelos municípios brasileiros. Utilizou como

fonte primária o estudo do conteúdo dos websites de

municípios selecionados, a partir de observação direta

estruturada.

A pesqwsa exploratória foi realizada utilizando-se técnicas de observação

estruturada de doze portais ou websites de municípios brasileiros pré-selecionados de

modo a identificar municípios com uso consolidado da internet e propensão à inovação

em gestão pública.

Os principais serviços e informações oferecidos por cada portal municipal foram

levantados, identificando-se os resultados potenciais ou efetivos e os respectivos

beneficiários, com especial destaque para as funcionalidades mais freqüentemente

disponiveis.

6.1.1 Componentes da oferta básica de serviços e informações

A observação sistemática dos portais ou websites municipais selecionados para

a pesquisa exploratória confirmou a idéia de existência de uma oferta básica de serviços

e informações, ainda que os recursos e a estruturação dos portais sejam bastante

distintos. A tabela abaixo mostra a freqüencia destes serviços entre os portais ou

76
websites municipais pesquisados •

Z<i Os municípios que compuseram a amostra são: São Paulo, Santo André, Belém, Porto Alegre,
Uberlândia, Ribeirão Preto, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Vitória, Curitiba, Salvador e Ipatinga. Os
procedimentos de seleção da amostra são apresentados no capítulo 4 deste trabalho.
 274

Tabela 6.1 - Caracterização da oferta básica de serviços e informações de

atendimento ao cidadão por portais ou websites municipais brasileiros - ocorrência
dos serviços na amostra pesquisada

TIPO DE SERVIÇO OU INFORMAÇÃO NUMERO DE PORCENTAGEM

OFERTADOS MUNICÍPIOS

Centrais de atendimento ao cidadão. 11 9 1 ,7

Solicitação de manutenção urbana. 10 83,3

Consulta a processos. 07 58,3

Consulta sobre tributos devidos inclusive dívida 10 83,3

ativa.

Emissão de guias e boletos. 10 83,3

Cálculo de impostos municipais. 03 25,0

Informações sobre utilização de serviços públicos. 12 1 00,0

Endereços e telefones de órgãos públicos. 09 75,5

Programação cultural e de eventos. · 12 1 00,0

Informações sobre licitações. 10 83,3

Prestações de contas e demonstrativos financeiros. 10 83,3

Informações sobre concursos públicos. 12 1 00,0

Acompanhamento de obras em andamento. 10 83,3

Emissão de certidões. 09 75,0

Fornecimento de formulários. 11 9 1 ,7

Dos serviços pesquisados, apenas o cálculo de impostos municipais não se

confirmou como integrante da oferta básica.

A partir da existência dessa oferta básica de serviços e informações, observa-se

que municípios dessa dimensão têm acesso a um nível de tecnologia relativamente

assemelhado o que, se não uniformiza, tende a aproximar o desempenho de sua

utilização da Internet. Uma constatação relevante decorrente da semelhança do

conteúdo dos websites foi a de que, uma vez que os recursos tecnológicos em termos de

tecnologia da Internet o papel dos condicionantes externos tende a ser maior. Além

disso, a tecnologia também é iofluenciada por esses condicionantes.

 275

6.1.2 Uma visão panorâmica da utilização da Internet para o atendimento ao

cidadão nos municípios brasileiros

A observação estruturada identificou uma grande quantidade de serviços e

informações ofertados pelos portais ou websites municipais. Os dados foram tratados de
forma a fornecer uma visão referencial panorâmica do estado da arte da utilização de
portais ou websites municipais para o atendimento ao cidadão nos municípios
brasileiros.

Os principais serviços e informações oferecidos por cada portal municipal foram

levantados e descritos, identificando-se os resultados potenciais ou efetivos e os
respectivos beneficiários, com especial destaque para as funcionalidades mais
freqüentemente disponíveis.

Para efeito de apresentação, organizou-se a informação em tabelas agrupadas

por categorias de serviços. Para cada categoria, apresentam-se as principais ofertas de
prestação de serviços e fornecimento de informações encontradas, com sua descrição e
análise de beneficiários e resultados potenciais ou efetivos. Para cada uma delas fez-se a
m indicação de um município como exemplo. Não se optou por apresentar para cada
serviço todos os municípios que o oferecem porque a lista tornar-se-ia muito extensa e
grande parte das ofertas repetem-se nos vários municípios, como visto acima. Além
disso, o objetivo desta vísão panorâmica é apresentar quais são as possibilidades de
utilização de portais ou websites no atendimento ao cidadão, não fazer uma análise
quantitativa dessa oferta. Tratou-se de uma pesquisa de verificação de ocorrência de
fenômenos, no sentido de teste negativo das afirmações teóricas que apontam uma série
de possibilidades para uso da Internet pelas prefeituras. Assim, bastou que um
município ofereça determinado serviço para que se pudesse dízer que esta possibilidade
existe e está sendo explorada.
 276

6.1.2.1 Os dados levantados: visão panorâmica da utilização da Internet para o

atendimento ao cidadão nos municípios brasileiros

Nas tabelas a seguir são apresentados os resultados da coleta de dados junto aos

municípios selecionados, posteriormente comentados. Registre-se que não houve

preocupação do pesquisador em selecionar os "melhores exemplos" de cada serviço

observado. Dado o objetivo de caracterizar a oferta e seus resultados, optou-se por

exemplos representativos de potencial de geração de resultados de cada serviço e, uma

vez que o interesse maior foi o de identificar possibilidades, sem entrar no mérito da

qualidade das soluções ofertadas, o que exigiria um outro desenho da estratégia de

pesqUIsa.
Tabela 6.2 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - Tributos

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Certidão São Paulo • Emissão de certidão negativa. Contribuintes. O sistema pennite que o cidadão

Negativa de obtenha a certidão desejada, com

• Disponível apenas entre 7 e 22 horas em dias
Débitos de recurso de confirmação de
úteis.
Tributos autenticidade, on line, mas o

•
Imobiliários. serviço não está disponível
Exige que o contribuinte tenha em mãos o
ininterruptamente.
"número do contribuinte", mas não diz onde
encontrar essa informação.

Informações e Porto • Informações via e-mai!; Consulta às inscrições de Contribuintes. Gera economia de tempo e
consultas. Alegre contribuintes de Porto Alegre. possibilita que o cidadão tenha
informações sobre tributos e sua
• Possibilita consulta de IPTU quanto a débitos,
situação fiscal como contribuinte.
formas de pagamento, guia de pagamento,
isenções, Informativos anuais de ICMS, Consulta
de contribuinte ao ICMS.
Tabela 6.2 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - Tributos (continuação)

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Consulta sobre São Paulo • Disponibiliza serviço de consulta de débito de Contribuintes. Possibilita que o cidadão possa
tributos IPTU. realizar consultas de débitos.
devidos

Consulta sobre São Paulo • Informa sobre débito de dívida ativa: IPTU, ISS, Contribuintes. Possibilita que o cidadão possa
dívida ativa Taxa de construção; taxa de elevador . consultar seus débitos de dívida
ativa.

Boletos e Porto • Guia informativa Anual do ICMS; Cadastramento Contribuintes. Economia de tempo e possibilita
guias de Alegre na SMF; Manuais e roteiros sintéticos; Downloads que o cidadão faça downloads dos
pagamento de do programa de emissão das guias. programas das guias e obtenha
impostos manuais e roteiros sintéticos.

Cálculo de São Paulo • O serviço (tributos) informa sobre cálculo da taxa, Contribuintes. Economia de tempo e possibilita
tributos incidência; inscrição; isenções; lançamento; que o cidadão tenha informações
municipais tabelas para cálculo dos tributos municipais. sobre os tributos e tem acesso a
tabelas de cálculo.

,
Tabela 6.2 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - Tributos (continuação)

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Informações Rio de Ja- • O serviço disponibiliza informações sobre prazo, Contribuintes. Possibilita que o cidadão tenha

sobre tributos. neiro mora, orienta e informa sobre prazos de infomações para cálculo ou

atendimento do IPTU, ISS. Calcula acréscimos mesmo receba os valores

legais para tributos. calculados de tributos municipais.

Emissão de Rio de Ja- • Permite a emissão de guias e boletos de Contribuintes Possibilita que o cidadão possa
guias e boletos neiro pagamento da 2a. via do IPTU. do IPTU. emitir guias e boletos de

de pagamento pagamento.
de IPTU.

Emissão de São Paulo • Emissão de certidão negativa. Contribuintes de O sistema permite que o cidadão
certidões. tributos obtenha a certidão desejada, com
• Disponivel apenas entre 7 e 22 horas em dias
imobiliários. recurso de confirmação de
úteis .. Exige que o contribuinte tenha em mãos o
autenticidade, on line, mas o
"número do contribuinte", mas não diz onde
serviço não está disponivel
encontrar essa informação (normalmente, o
ininterruptamente.
cidadão não está familiarizado com ela).
Tabela 6.2 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - Tributos (continuação)

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Guias e Curitiba • Infonna o contribuinte sobre uma série de tributos Contribuintes. Economia de tempo e possibilita
tributos IPTU-2003; ISS; ITBI; REFIC (Programa de que o cidadão tenha infonnações
Recuperação Fiscal de Curitiba); tabelas de sobre os tributos e veja sua
atualização. situação fiscal como contribuinte.

• Infonna sobre a situação do contribuinte em

relação aos seguintes tributos municipais: ISS E
IPTU.

-----
Tabela 6.3 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - informações sobre órgãos municipais

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Orgãos São Paulo • Websites com informações gerais e específicas Cidadãos em Fornecimento de informações para
Municipais relacionadas com as atividades de cada órgão, geral. acesso aos serviços públicos e
com a utilização de seções padronizadas. sobre as ações do governo.
(Secretarias,

•
empresas,
Acesso aos serviços prestados pelos órgãos.
autarquias e
subprefeituras)

Quem é quem São Paulo • Apresenta os órgãos públicos com seus Cidadãos em Possibilita que o cidadão possa ter
respectivos dirigentes, cargos ocupados e geral. acesso aos dirigentes dos órgãos
telefones de contato. públicos municipais.

Endereços e Curitiba • As secretarias apresentam lista de endereços e Cidadãos em Possibilita que o cidadão possa ter
Telefones telefones de sua equipe de atendimento. geral. contato com os órgãos públicos.
Tabela 6.3 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - informações sobre órgãos municipais (continuação)

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Notícias sobre Rio de • Traz um conjunto de serviços infonnativos: Cidadãos em Acesso dos cidadãos a

órgãos Janeiro Infonnativo Turístico, Annazém de Dados; geral e turístas. infonnações sobre acesso a

munícipais Caderno de Urbanísmo On-Line; Infonnativo serviços públicos e sobre as ati-

Prefeitura do Rio Digital; Notícias Culturais - vidades do governo.
Boletim diário; Notícia da Guarda Munícipal;
Notícias da Secretaría Munícipal de
Administração; Notícias da Secretaria
Munícipal de Governo; Notícias Rio; Notícias
Saúde; Notícias sobre Transportes e Trânsito;
Revista Municipal de Engenharía; Rio
Urbanismo.
 Tabela 6.4 Serviços e informações disponíveis em portais municipais - informações para acesso a serviços públicos
-

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Guias de Curitiba • O site traz diversas informações sobre serviços Cidadãos em Gera economia de tempo e,
serviços públicos divididos por categorias: Guias e geral. possibilita que o cidadão tenha
públicos. tributos; formulários para download; Serviços acesso as informações dos
Municipais; Endereços. serviços públicos.

Guia do Belo Hori- • Apresenta Informações detalhadas atualizadas Cidadãos em Economia de tempo e
Cidadão. zonte sobre os serviços da Prefeitura çle Belo geral. deslocamento. Possibilita que o
Horizonte. cidadão tenha acesso a diversas
informações para obtenção de
• Orienta o preenchimento de formulários para
serviços.
requisição de serviços.

• Para cada serviço existe um formulário com

informações padronizadas: descrição,
requisitos, documentos necessários, relação de
taxas, locais de oferta e normatização.

_.
._-
- -
- - I
Tabela 6.4 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - informações para acesso a serviços públicos (continuação)

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Mapas e Porto alegre • O site traz informações sobre itinerários/tabela Cidadãos que Economia de tempo e
horários de de horários para ônibus e lotação através de utilizam deslocamento; possibilita ao
ônibus pesquisa por logradouro. transporte co- cidadão fazer o melhor trajeto
letivo. para o seu destino.

Busca/Guia de Rio de • A Secretaria de transporte disponibiliza o Cidadãos que Economia de tempo e

Linhas de Janeiro serviço de busca de guias de linhas de ônibus. utilizam deslocamento; possibilita ao
ônibus transporte co- cidadão fazer o melhor traj eto
letivo. para o seu destino.
Tabela 6.4 Serviços e informações disponíveis em portais municipais - informações para acesso a serviços públicos (continuação)
-

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Catálogo de São Paulo • Ferramenta de busca no acervo de todas as Usuários dos Economia de tempo.
bibliotecas bibliotecas muoicipais, por autor, título, serviços de .

públicas biblioteca.
.'

editora, coleção e assunto. O recurso oferece

muoicipais. as informações completas para obtenção do
volume: biblioteca, endereço e localização, mas
não permite reserva.

Telecentros. São Paulo • Página explicativa sobre o programa de Cidadãos em O serviço possibilita que o

inclusão digitaI da prefeitura, baseado na geral. cidadão conheça os recursos

implantação de telecentros. Descreve sua disponíveis nos telecentros, mas
estrutura fisica, organizacional e objetivos, não permite inscrições ou
fornece endereços e telefones das unidades e reservas.
informações sobre os cursos de informática
livre.
Tabela 6.5 Serviços e informações disponíveis em portais municipais - consultas e solicitações de serviços
-

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Central de Belo Hori- • Soliêitação de vários serviços públicos Cidadãos em Economia de tempo e
atendimento ao zonte municipais em um único ponto. Inclui serviços geral. deslocamento. Possibilita que o
cidadão. de fiscalização, manutenção urbana, tributos e cidadão não somente solicite um
outros serviços disponíveis no portal. serviço, mas também o acom-
panhe.

Alvará de Santo André • Informações para preenchimento de formulário Cidadãos em Possibilita que o cidadão e/ou
construção. Requerimento de Obras e Terra; informa sobre geral. instituições interessadas possam
os procedimentos e documentos necessários ter informações sobre alvará de
para obtenção de alvará de obras. obras e outros alvarás .

Alvará de Santo André • Informações para preenchimento on line de Cidadãos em Possibilita que o cidadão e/ou
desmem- formulários, procedimentos e documentos geral. instituições interessadas possam
bramento e necessários. ter informações sobre alvará de
englobamento. desmembramento e englobamento
Tabela 6.5 Serviços e informações disponíveis em portais municipais - Consultas e solicitações de serviços (continuação)
-

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Solicitação de São Paulo • Ferramenta de cadastro para licenciamento de Contribuintes O sistema permite o cadastro de
autorização e anúncios instalados em estabelecimentos, que possuem anúncio simples, não
inscrição no evitando o deslocamento até a SEHAB - anúncios em contemplando os anúncios
cadastro de Secretaria Municipal da Habitação e seus estabeleci- complexos e especiais.
anúncios. Desenvolvimento Urbano, responsável pelo mentos.
controle dos anúncios da cidade.

Consulta a Porto • Oferece informações sobre andamento de Cidadãos em Possibilita que o cidadão possa
andamento de Alegre processos. geral. consultar o andamento de
processos processos.

Multas e Belo Hori- • O serviço permite consulta de multas através Proprietários de O serviço permite ao cidadão
parcelamento de zonte do código do Renavam (que pode ser veículos. consultar a sua multa de trânsito,
multas encontrado no documento do veículo). mas não permite o pagamento ou
reclamações sobre eventuais
multas indevidas.
Tabela 6.6 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - Licitações e fornecedores

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Editais de Uberlândia • Sistema de Divulgação de Editais de Licitação informa Cidadãos em Informações sobre
Licitação sobre os processos de licitação em andamento. geral. o andamento dos
processos de
licitação.

Cadastro de São Paulo • O serviço informa como inscrever empresas no cadastro de Empresas que Economia de
fornecedores fornecedores da prefeitura. pretendem tempo e
tomar-se deslocamento pelo
• Informa endereço completo e procedimentos para entrega
fornecedores da fornecimento
de documentação.
prefeitura. remoto de

• Permite download do Manual do Cadastro de Fornecedor e informações.

do Formulário de Cadastramento de Fornecedor.

 Tabela 6.6 Serviços e informações disponíveis em portais municipais - Licitações e fornecedores
-

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Consulta a São Paulo • O serviço possibilita verificar a existência de pagamentos Fornecedores da O serviço permite
pagamento de a credores da PMSP. Prefeitura. que se verifique a
credores existência de paga-
• O usuário acessa o serviço a partir de seu número de
rnentos.
inscrição no CNPJ ou CPF.

• Disponível apenas entre 7 e 1 9 horas em dias úteis.

Tabela 6.7 Serviços e informações disponíveis em portais municipais - fornecimento de informações gerais
-

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Perfil da cidade. Rio de Janeiro • Informações geográficas, culturais e estatísticas sobre a Cidadãos em Economia de
cidade, história, estatísticas, fotos, mapas de bairros e geral e turistas. tempo; informa
regionais. sobre dados
relevantes para
• Outros dados da cidade: PID carioca; Saúde na região
moradores e
metropolitana, tendências recentes na economia.
visitantes da ci-
dade.

Informações Belo Horizonte • Informações sobre a cidade, fotos, mapas, passeios, Cidadãos em Fornecimento de
básicas sobre a diversões compras, restaurante, bares e cafés, eventos. geral e turistas. informações de
cidade. interesse dos
cidadãos.

Condições das Rio de Janeiro • Guia de serviços da Secretaria de Meio Ambiente, Cidadãos em Fornecimento de
Praias. disponibiliza as condições das praias relacionando as praias geral e turistas. informações de
e sua balneabilidade. interesse dos
cidadãos.
Tabela 6.7 Serviços e informações disponíveis em portais municipais - fornecimento de informações gerais (continuação)
-

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Dados Uberlândia • O Banco de Dados de Uberlândia traz uma série de Cidadãos em Acesso a
demográficos. informações sobre aspectos históricos e culturais; aspectos geral e informação de
ambientais; características ambientais fisicas e geográficas, instituições inte- interesse dos
aspectos sócio-econômicos. ressadas. cidadãos.

Mapas do Santo André • Mapas gerais, temáticos e de partes da cidade. Cidadãos em Acesso a
município. geral. informação.

Informações São Paulo • Nos websites específicos das subprefeituras são Cidadãos em Acesso a
sobre regiões da apresentadas informações gerais sobre os distritos sob sua geral. informação.
cidade. jurisdição.

Informações de Salvador • Informações sobre serviços: Hospedagem; agências de Turistas e Fomecimento de

apoio a turistas. viagem; agências de câmbio; companhias aéreas, municípes. informações de
consulados; informações turisticas; locadoras. interesse de turistas
e munícipes.
Tabela 6.7 Serviços e informações disponíveis em portais municipais - fornecimento de informações gerais (continuação)
-

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Informações I Santo André • Preços de produtos da cesta básica em produtos do Cidadãos em I O recurso permite
sobre preços de município e de municipios vizinhos. geral. ao cidadão tomar
gêneros da cesta decisões sobre suas
• Consulta a preços por supermercado e município.
básica compras a partir

•
unicamente da
Lista dos dez supermercados com cesta básica mais barata.
consulta ao
• Lista de supermercados mais baratos dos municípios do website.
ABC.

Legislação Santo André • Fichas-resumo das leis e decretos desde 1 956, com Cidadãos em I Facilidade de
municipal anotações sobre modificações na legislação. geral. acesso e consulta à
legislação e sobre
• Textos integrais da legislação (leis desde 1 902, decretos
alterações sofridas.
desde 1 941 ). Janela de pesquisa por assunto (lista de
assuntos tem apenas 9 itens).
Tabela 6.7 Serviços e informações disponíveis em portais municipais - fornecimento de informações gerais (continuação)
-

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Abastecimento. Belo Horizonte • Traz infonnações sobre as localidade e preços de diversos Cidadãos em Aquisição de
produtos vendidos diretamente pelo produtor. geral. produtos com
preços reduzidos.

Previsão de Curitiba • O serviço de previsão de tempo traz infonnações sobre Cidadãos em Acesso a infonna-
tempo. temperatura, vento, ponto de orvalho,; previsão para 10 geral. çôes sobre a
dias e mapas com imagem de satélite. previsão de tempo.

Trânsito. São Paulo • O serviço fornece infonnações sobre o trânsito de São Cidadãos em O serviço cobre
Paulo através de mapa e legenda. geral. apenas corredores
selecionados e não
• O quadro é atualizado em média a cada 30 minutos das 7hs
pennite consulta.
às 20hs de segunda a sexta-feira.

Chegada de Vitória • Previsões de chegadas e lista de navios atracados. Empresas e Fornecimento de

navios ao porto. cidadãos. infonnação.

--- - -
Tabela 6.7 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - fornecimento de informações gerais (continuação)

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Concursos Santo André • Informa sobre a abertura, inscrições e andamento de Cidadãos em Fornecimento de
públicos. concursos públicos; fornece cronograma, programas e geral. informação e
referências bibliográficas. economia de tempo
e deslocamento.

Programação Belém • Informações sobre programação cultural da cidade e Cidadãos em Acesso à cultura e
Cultural e de eventos promovidos pela prefeitura ou por terceiros. geral. ao lazer.
Eventos.

-- ---
Tabela 6.8 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - Participação Popular e Acompanhamento de Ações do
Governo

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Orçamento Ipatinga • O serviço traz infonnações diversas sobre
Participativo. Orçamento Participativo: indicação de
melhorias, infonnações atualizadas sobre as
obras do orçamento participativo, lista de
prioridades para o orçamento participativo.
Cidadãos em Possibilita que o cidadão tenha
geral. infonnações sobre o Orçamento
participativo e acompanhe os
empreendimentos concluídos e em
andamento.

• Os cidadãos podem participar através do voto

pela Internet e comparecendo nas Assembléias
Preparatórias.

Andamento de Ipatinga • O cidadão pode se cadastrar para acompanhar Conselheiros do Possibilita que o cidadão possa
obras decididas obras decididas no Orçamento Participativo OP e cidadãos acompanhar as ações do governo.
no orçamento (OP). em geral.
participativo.
Tabela 6.8 - Serviços e informações disponíveis em portais municipais - Participação Popular e Acompanhamento de Ações do
Governo (continuação)

APLICAÇÃO EXEMPLO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS

Ouvidoria. Ribeirão • O cidadão dispõe de um canal de comunicação Cidadão em Possibilita que o cidadão possa
Preto no qual ele não somente pode avaliar o serviço geral. avaliar o serviço público e fazer
público como também fazer reclamações sobre reclamações.
a prestação de serviço.

Acompanharnen Belo Hori- • Informa sobre o andamento de obras na cidade Cidadãos em Possibilita que os cidadãos tenham
to de obras em zonte de Belo Horizonte, a maioria escolhida nas geral. informação sobre as obras em
andamento. assembléias do Orçamento Participativo. andamento

Prestação de Rio de • CGM on line: um serviço do município que Cidadãos e Possibilita que o cidadão e
contas. Janeiro informa sobre a prestação de contas, relatórios instituições instituições interessadas possam
financeiros e presta informações simplificadas interessadas. acompanhar as prestações de
sobre a execução orçamentária. Informações contas.
sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal; Re-
latório de Execução orçamentária; Relatório de
Gestão Fiscal.

- ._- -- - _.- ---- -

 297

Muitos dos serviços ofertados não cobrem a totalidade dos processos em que se

É comum, por exemplo, o fornecimento de informações sobre acesso a serviços

mesmo o fornecimento de informações individualizadas sem a complementar oferta de

jl{)SSllbl]l1G11oe de realização de transações eletrônicas. Casos comuns são o fornecimento de

sobre situação do contribuinte em relação aos tributos municipais sem

p()ssibilíd:ade de pagamento através da internet ou o fornecimento de informações sobre o

;mdamento de processos sem indicação dos próximos passos do seu trâmite ou da previsão

prazo para seu encerramento.

o fornecimento de apenas parte da necessidade reduz o potencial de utilização da

Int.enlet e, ainda que contribua, é uma contribuição menor para o acesso a direitos, em

n:la(;ão ao fornecimento do ciclo completo. Por conta dessa limitação presente em diversas

aplicações, delineou-se a importância de utilizar como um ponto central para avaliar a

contribuição efetiva do uso da Internet para a promoção da cidadania o conceito de

profundidade dos serviços ofertados, o que fez que o modelo de avaliação desenvolvido

incorporasse esse quesito 77.

Ampliar o nivel de profundidade dos serviços prestados, entretanto, requer um

esforço de integração de sistemas e redesenho de processos que não é simples. Ficou

evidente que os municípios não utilizam todo o potencial que a evolução da tecnologia da

informações coloca à disposição. Alguns fatores evidenciam isto e puderam ser

observados nos casos selecionados:

• baixa integração com bases de dados e aplicações existentes nas prefeitura

(legacy data e legacy systems), caracterizada pelo fato de que a quantidade de

transações eletrônicas oferecida ser muito menor do que o número de transações

possíveis no relacionamento entre cidadãos e prefeitura;

• nitida transposição de procedimentos manuais ou baseados em processamento

centralizado para o ambiente Internet, evidenciada pela oferta de formulários e

pela própria, estruturação da informação.

11 Cf. Capítulo 5 deste trabalho.

 298

No escopo da peSqUIsa exploratória não se incorporara nenhUllla forma de

da existência dessas ações estruturadoras da oferta de serviços com

ret,er<)Us;sao nos portais ou websites, mas a partir dela se pode constatar a importância de
aIlltlís;ar estes fatores em processos de avaliação de portais ou websites municipais. Outros

fator,:s foram relacionados a esses, como a política de informática municipal, a política de

m;odeITtizliçã:o administrativa e a cultura de uso da tecnologia da informação e de uso da

Internet pelo governo municipal. Por conta dessa constatação, o modelo de análise e

u" auay"'v proposto incorporou esses aspectos como condicionantes do desempenho dos

portais ou websites municipais.

O fornecimento de informações é bastante diversificado e abrangente. As

informações individualizadas oferecidas em geral carecem de maiores recursos de

personalização e sua obtenção em alguns casos requer do cidadão o conhecimento minimo

da estrutura organizacional da prefeitura ou da teITninologia empregada. Os portais ou

websites municipais oferecem desde informações gerais de interesse do munícipe e de

outros cidadãos até informações sobre serviços públicos que efetivamente podem facilitar

o acesso a serviços, muitas vezes divulgando serviços disponíveis e desconhecidos por

muitos municipes.

6.1.3 Considerações adicionais

Ainda que não fosse esse o centro das atenções da pesquisa exploratória, é
oportuno registrar alguns aspectos relativos à estruturação e padrões de usabilidade dos
portais ou websites pesquisados. Não se pretendeu, nesta pesquisa, construir qualquer tipo

de indicadores de avaliação, verificação de existência de atributos, elaboração de rankings

ou atribuição de notas por quesitos individuais, esforços já realizados anteriormente para

portais e websites públicos (CUNHA, 2000; DEMCHAK, 2000; GANT e GANT, 2002).

Os padrões visuais, o uso de recursos e a estruturação encontram diferenças entre

si, mas se pode perceber que os aspectos visuais, a navegação e o uso de recursos de

imagens, áudio, vídeo e animações procuram seguir diretrizes básicas de usabilidade

sintetizadas por NlELSEN (1 999). Entretanto, inspeções de usabilidade dos doze portais e
 299

Ilwnicípj.os provavelmente encontrariam deficiências em todos eles, o que não se pretendeu

veritic:ar neste trabalho.

De modo geral, destaca-se a organização da informação por estrutura

)rg.aniza.cilmitl, ainda que o recurso de redundância seja utilizado com freqüência. A

!1tilizaçao de centrais de atendimento integrado nos portais é bastante adotada, como se

ver acima, mas sua estruturaçao, abrangência e profundidade é bastante distinta em

A interatividade com o cidadão é obtida usando recursos de transações eletrônicas,

de endereços eletrônicos para contato e formulários de contato,

A existência de recursos de personalização é bastante restrita, mas

mtmí,:ípíos como Ipatinga e Belo Horizonte oferecem alguns recursos vinculados a seções

Grande parte do conteúdo ofertado tem capacidade de gerar beneficios

sil�fic;ati'vos para os cidadãos, em termos de economia de tempo de deslocamento e

faciliita\;ão de acesso a serviços públicos. A utilização da interação com os cidadãos para

.c:stinml:ar a participação é menos significativa. De mesma forma, os recursos para facilitar

controle social dos governos são pouco explorados e muitas vezes confundem-se com a

simp,les divulgação publicitária dos atos governamentais.

o simples oferecimento de informações e serviços não traz todas as respostas ao

problema da promoção da cidadania, ou no máximo oferece respostas para o campo da

potencialidade, não da efetivação. Os números de visitas aos portais ou websites

municipais não são expressivos, o que é de se esperar pelas dimensões do fenômeno da

exclusão digital: tome-se, por exemplo, o número de usuários únicos do portal da

Prefeitura de Belo Horizonte. Em maio de 2002 atingia a quantidade de 100 mil usuários
únicos por mês, sendo que deste total 32% originavam-se do setor público, o que faz supor
que seriam visitas por conta de necessidades profissionais. Aos 68% restantes, portanto
corresponderia o número máximo de cidadãos utilizando o portal, o que significa cerca de

68 mil usuários únicos, o equivalente a cerca de 3% da população do municipiolh:, que é de

1§ Cf. www.prata.pbh.gov.br/index.html?id_conteud<F2009&id nivel� I , consultado em 1 2 de dezembro de

_

2002.
 300

79
mil habitantes , na impossível hípótese de que nenhum usuário visitasse o portal

de uma vez no mês.

Pelos mesmos critérios, para o caso de São Paulo, o nÚInero de usuários únicos é de

de 129 mil por ano, o que equivale a 1 ,24 % da população do município, que é de

Além disso, a pesquisa exploratória descortinou outro fenômeno significativo para

objetivos do estudo: o fato de que a utilização da Internet pelos municípios brasileiros,

que crie condições para a oferta de serviços e informações e seja um instrumento de

pt()m'Dçiio da cidadania, não utiliza todo o potencial da tecnologia.

Com isso, ao fim desta etapa novos problemas para a pesquisa foram levantados. A

, coIIDIJreen:,ão do papel dos portais ou websites municipais para a promoção da cidadania

poderia ser obtida apenas empregando-se a análise da oferta em termos restritos à

. an.áli:,e das aplicações e conteúdos ofertados. Novos fatores --localizados no entorno do

portal ou website-- deveriam merecer a atenção do pesquisador para a compreensão do

.Rmêimen'J. Mais do que isso, evidenciaram a importância da construção de um modelo

abrangente para a avaliação

Estes novos desafios colocados para a investigação podem ser resumidos, por ora,

em uma pergunta aparentemente simples: quais é a contribuição dos diversos fatores que

se pode localizar no entorno dos portais ou websites municipais para a efetÍva promoção

da cidadania por meio deles? O modelo de análise e avaliação de portais ou websites

municipais construído levou em conta este problema.

Nesta seção, foram apresentados os resultados da pesquisa exploratória realizada

e que trouxe três contribuições relevantes ao estudo do tema:

Z2 Dado do Censo 2000, IBGE, cf. www.ibge.gov.br. consultado em 12 de dezembro de 2002.

I!fl Dados do censo de 2000, IBGE, cf. www.ibge.gov.br. consultado em 12 de dezembro de 2002.
 301

• produziu uma visão referencial panorâmica da utilização de portais ou

websites municipais no atendimento ao cidadão pelos municípios brasileiros,
na qual repousa uma utilidade intrínseca;

• auxiliou na compreensão dos limites e possibilidades do uso da Internet em

nível municípal para a promoção da cidadania por meio do atendimento ao
cidadão; e

• levantou questões relevantes e auxiliou a construção de categorias de análise

a serem empregadas no modelo de análise e avaliação de portais ou websites
municipais, de acordo com os postulados da grounded theory.

Na próxima seção, apresentam-se os resultados do estudo do caso do portal

;PI·ef(�itLlfa .sp,
. da Prefeitura do Município de São Paulo, destinado a ilustrar a aplicação
modelo e a aprofundar a compreensão dos limites e possibilidades do emprego de
nOlrta,rs ou websites municipais para a promoção da cidadania por meio do atendimento
cidadão.
 302

Resultados da segunda etapa do levantamento de dados: estudo do

do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Município de São Paulo

Fichamento do caso

o fichamento do caso do portal da Prefeitura do Município de São Paulo apresenta,

maneira objetiva e sucinta, informações de referência para compreensão do histórico e

:ev'ohlçãü do portal municipal e das características básicas de seu funcionamento e gestão81 .

é objetivo deste item apresentar conclusões sobre a eficácia do portal, muito menos

' sobre a validade das políticas implementadas. Estas reflexões são apresentadas adiante, no

' capít1�lo de conclusões do trabalho. A técnica de fichamento empregada baseia-se na

metodologia proposta por VAZ e ALMEIDA (1996) .

. 1 Missão do portal, como declarada pelos responsáveis.

Não existe uma definição formalizada da missão do portal. A Coordenadoria do

Governo Eletrônico (COE), órgão responsável pelo portal, defrne sua missão como
, 82
" intermediar a relação do municipe com a prefeitura pelo meio eletrônico,

ªl A infonnações aqui levantadas foram obtidas a partir de entrevistas com os responsáveis pelo portal, e da
análise de documentos e da observação do próprio portal. Em algumas situações, a experiência e
conhecimento anteriores do pesquisador sobre o assunto também foram utilizadas.

!!l Cf. entrevista de Marcelo Hargreaves, coordenador do portal, concedida em 14 de janeiro de 2002.
 303

.1 Dirigentes públicos responsáveis pelo portal municipaL

Sérgio Amadeu da Silveira, coordenador do governo eletrônico, subordinado ao

St:cr1etário Municipal de Comunicação. Professor de economia da Faculdade Casper Líbero

Comunicação Social e doutorando em Ciência Política na USP. Ocupou a função desde

início da gestão, ou seja, a partir de janeiro 2001 até o início de 2003. Não é funcionário
carreira da prefeitura.

Marcelo Sales Hargreaves, coordenador do portal, subordinado ao Coordenador do

Governo Eletrônico. Ocupa a função desde o início de 2002, mas passou a integrar a
equipe do portal em abril de 2001, como editor-chefe, coordenando a primeira migração,
do portal Sampa para a primeira versão do portal Prefeiturasp. Jornalista, começou a
tralbalhar com Internet em 1996, na implantação do Brasil On Line, portal de informação
da editora Abril, antes deste se fundir com o Universo On Line, como subeditor de

' ll()tícias; com a fusão, tomou-se editor assistente de notícias no Universo On Line. Em

1998 assumiu a editoria de notícias da Starmedia, ficando lá até 2001 . F oi repórter de

política do Estado de São Paulo e contribuiu para duas edições do Almanaque Abril, na

área de política brasileira.

Órgãos responsáveis e envolvidos na operação do portal municipaL

a) Coordenadoria do Governo Eletrônico da Secretaria de Comunicação

A Coordenadoria foi criada com a posse da prefeita Marta Suplicy, no início de

200 1 . CGE tem a função de intermediar por via eletrônica as relações do cidadão com a

Atua em três frentes:

• promoção de iníciativas de inclusão digital, através da implantação e operação

de uma rede de telecentros no município;

 304

• comunicação via Internet, com especial destaque para a administração do

portal municipal; e

• software livre, com o objetivo de divulgar, utilizar e testar o software livre

como forma de economia e contribuir para a formação de comunidade de

tecnologia em software livre (esta adesão ao software livre foi assumida pela

equipe).

b) PRODAM - Companhia de Processamento de Dados do Município de São Paulo

A PRODAM é uma empresa pública municipal que tradicionalmente centralizou

todas as atividades ligadas à informática na administração municipal: definição de padrões

e especificações, desenvolvimento de sistemas, operação de sistemas de grande porte

(impostos, recursos humanos etc.) e aquisições de equipamentos, programas e suprimentos

na área de informática. Até 2000 era a responsável pelo portal municipal.

No caso do portal, a PRODAM manteve-se como responsável pela infra-estrutura

conectividade, link de Internet, equipamentos, contratação de parte da equipe

(basicamente estagiários e alguns funcionários da CGE, no portal e em outras atividades do

órgão) e infra-estrutura fisica

c) Conselho Municipal de Informática

o Conselho Municipal de Informática foi criado em 2001 e é responsável pelas

diretrizes da politica de informática da prefeitura. É composto por representantes das

Secretarias Municipais e da PRODAM e presidido pela Secretária Municipal de Gestão

d) A articulação entre os órgãos responsáveis pelo portal

Ao começar o novo governo municipal, decidiu-se criar a Coordenadoria do

Governo Eletrônico, partindo da idéia de dispor de um órgão responsável por todas as

 305

ati'vidad1es de governo eletrônico da prefeitura. Entretanto, o processo de montagem de

governo não manteve a unidade de comando nem a unidade de orientação nos órgãos

ligados à tecnologia da informação da Prefeitura Municipal de São Paulo. Havia uma

expectativa por parte de que a CGE teria, a exemplo do que ocorre no Governo Federal, a

atribuição de definir as diretrizes da política de informática da Prefeitura Municipal de São

Paulo. Essa função foi atribuída ao Conselho Municipal de Informática (CM!), mas a

representação da secretaria municipal à qual está ligada (Secretaria Municipal de

Comunicação) no conselho cabe ao próprio secretário. A CGE participa em caráter

consultivo.

6.2.1.4 A política de tecnologia da informação da prefeitura

Ao transferir a responsabilidade sobre o portaI para a CGE, a prefeitura municipal

materializava a própria mudança de orientação em termos de uso da Internet que se

buscava de uma gestão para a outra. O objetivo do novo governo que iniciava era ampliar a

utilização da Internet pela prefeitura municipal de maneira articulada à ampliação da sua

base de usuários no município, com a criação de um órgão especiaIizado para incumbir-se

da política de inclusão digital municipal e da administração do portaI municipal na

Internet.

A criação da CGE, entretanto, criou uma dualidade de poder e responsabilidades

antes inexistente, com dois órgãos com responsabilidades sobre o uso de tecnologia da

informação da prefeitura Até então, a PRODAM centralizava as decisões, o

desenvolvimento e a operação dos principais sistemas. Com a criação do CM! uma nova

mudança operou-se, com o surgimento de um fórum decisório até então inexistente.

Essa nova configuração levou a alguns movimentos de descentralização. Além da

criação da CGE e dos novos procedimentos de gestão e alimentação do portal municipal e

websites de órgãos públicos, ocorreu também a descentralização dos procedimentos de

seleção de equipamentos e suprimentos, que era centralizada pela PRODAM. A
 306

'éOOlplanhía elaborou uro conjunto de especificações técnicas, aprovadas pelo CMI, para

0orientaç:ão no processo de seleção de equipamentos, programas e suprimentos, que passou

ser utilizada pelas diversas unidades para organizar e realizar seus próprios processos de

>",cclmIJra. Outra iniciativa foi a nova política de uso de correio eletrônico, elaborada pela

0�'JL<, que concebeu novas regras para administração das contas. Sua implementação

>i:mmtj�ve:-se a cargo da PRODAM, que já gerenciava esse serviço para a prefeitura, uroa

que a CGE não dispõe de infra-estrutura tecnológica e de recursos huroanos para isto.

A dualidade entre CGE e PRODAM caracteriza-se também, por divergências

quan1:0 à escolha da tecnologia. Enquanto a CGE concentra-se no uso da Internet e no

oni!tur�r" livre, a PRODAM tem uroa clara opção pelo uso de software proprietário e

6.2.1.5 Histórico, evolução e estratégias de implantação do portal municipal

A primeira versão do portal Sampa surgiu em 1 996 e permaneceu com poucas

atterações até [mal de 2000, quando se encerrou a gestão do prefeito anterior e assumiu a
prefeita Marta Suplicy.

Com a mudança de governo em 200 1 , o portal municipal foi objeto de

• a responsabilidade pelo portal foi transferida para a CGE, ficando a PRODAM

com atividades de apoio e infra-estrutura;

• o portal municipal sofreu uro processo de padronização em termos de

aparência e estrutura de navegação.

A essas duas principais transformações correspondem críticas ao portal em si e à

sua gestão no governo anterior. A primeira delas diz respeito à falta de organicidade entre
o portal e a prefeitura municipal. Até então, a PRODAM era responsável pelo conteúdo e
 307

gerenciamento fisico do portal municipal. Estando sob a responsabilidade de um

da administração indireta, e sem diretrizes de política pública que lbe dessem

o portal era mais uma iniciativa da companhia municipal que do governo

nnmicapal. O portal vinculava-se mais à PRODAM que à própria prefeitura. O nome do

era "Sampa- O Portal da Cidadania" e seu endereço eletrônico
83
''''i/W'w.portal.prodam.gov.br'' , que, além de não ser um endereço de acesso intuitivo, não

po,ssllÍa um vinculo explícito com a prefeitura. Ao contràrio, o endereço eletrônico

.VÍI1cula,'a o portal à PRODAM e ao mesmo tempo explicitava e exigia do usuàrio que

.sol�besse que a PRODAM era a responsável pelo portal. O mesmo se dava em termos de

· ap:!lTêlaci:a, mostrando a tendência das burocracias de organizações públicas de focalizarem

a auto-referência à organização que ao Estado. Por exemplo, naquela versão,

.UUllL.<lVll intensamente a cor azul, representativa da companhia, em detrimento das cores do

:.mlmí,cipío (preto, branco e vermelbo).

A falta de organicidade e de política pública mais consistente para definir o uso da

Internet pela prefeitura levou à existência de um portal que funcionava mais como um
diretório de serviços e informações, visto que os websites dos distintos órgãos guardavam

. �,,, u·� articulação entre si em termos de aparência e estrutura de navegação. Na avaliação

do responsável pela gestão do portal, "este era um conglomerado de sites sem coerência
entre si. As áreas comuns eram meramente classificatórias, com links para serviços, que
nem sempre eram de providos por órgãos municipais. Apesar do lema ser 'Toda a

Prefeitura em um só lugar', este não se materializava efetivamente, porque o usuàrio não se

,84
. localizava no portal e o padrão de navegação não era uniforme.' Com isso, o portal

dependia mais das virtudes dos websites dos distintos órgãos do que dos recursos de

integração, estruturação e interatividade que oferecia. Além disso, vàrios órgãos não

possuíam nenhum tipo de presença na Internet.

Apesar dessa avaliação negativa da parte da nova equipe que assumiu o portal, este

esteve entre os websites municipais destacados pelo Prêmio Cidadania na Internet, do

!1! Cf. relação de inscritos e avaliadores do Prêmio Cidadania na Internet, do CONIP - Congresso Nacional
de Informática Pública 2000.

ª' Cf. entrevista de Marcelo Hargreaves, concedida em 7 de janeiro de 2002.

 308

CONIP, Congresso Nacional de Informática Pública, de 2000. A avaliação foi feita com
base em avaliações dos especialistas participantes do comitê de seleção de websites

municipais e, para desempate, do Conselho Consultivo do congresso, utilizando-se como

critérios: (a) utilidade e funcionalidade do conteúdo (eficácia para o usuário); (b) qualidade

técnica do website (segurança, confiabilidade, atualização); (c) facilidade de uso (design e

navegação) e (d) disponibilidade (técnica e social). A versão que participou do certame não

apresentava, entretanto, maiores diferenciações em relação às de outros municípios e sua

classificação ocorreu em uma segunda avaliação, para desempatt#. Naquela ocasião,

manifestava-se já plenamente a consolidação de uma oferta bàsica de serviços e

informações por meio de websites municipais, conforme abordado anteriormentt#. Com a

mudança de governo, o portal anterior seria substituído.

Com a substituição do portal, as grandes tarefas que se colocavam para a CGE na

gestão do portal eram:

• criação de condições de infra-estrutura para que o desenvolvimento e operação

do portal ficassem sob sua responsabilidade;

• estabelecimento de diretrizes para o desenvolvimento e implantação de uma

nova estrutura para o portal;

• implantação de um novo portal em substituição ao anterior;

• criação de condições tecnológicas para a descentralização da alimentação do

conteúdo; e

• criação de condições tecnológicas para o aumento da interatividade, inclusive

com acesso a bases de dados em mainframe.

Para dar conta destes desafios, a estratégia de intervenção no portal municipal

contemplou três fases. A primeira delas pode ser considerada a fase de implantação da

!lJ O pesquisador participou deste processo, como membro do Conselho Consultivo do CONIP 2000 e do seu
comitê de avaliação de websites municipais.

!l!i Cf. seção 1 .3 deste trabalho.

 309

pela transferência da responsabilidade do portal para este novo órgão e pela

da nova estrutura do portal. A segunda fase é caracterizada pela

des,ceIltr�llizaçlio da alimentação do conteúdo e migração tecnológica. A terceira fase, na

o portal entra a partir de 2003, pretende-se que seja caracterizada pela ampliação da

A fase de implantação

A fase de implantação do portal Prefeitura.sp inicia-se em janeiro de 2001, com a

cria.ção da CGE. Esta fase iniciou-se com a definição da equipe da CGE e da equipe
es!,ecífi,:a para o portal e a montagem de infra-estrutura física de trabalho para o novo
Por um decreto da prefeita, a responsabilidade pelo portal foi transferida da
,'H'VJUnJn para a CGE logo no início do governo. As reações à mudança foram pouco
silgnific:ativas. Em geral, a administração dos websites dos diversos órgãos era uma entre
atribuições da equipe de tecnologia da informação ou de sua assessoria de
impnmsa, na maioria dos casos por meio do envio de solicitações de alteração de conteúdo
PRODAM, que fazia a alimentação. Assim, a atribuição da responsabilidade pelo portal à
na maioria dos casos não feria maiores interesses.

As reações contrárias, em geral, não decorreram ao fato de um novo órgão

,m'Mil"'I"" assumiI a função. A única secretaria que manifestou-se contrária foi a Secretaria
de Finanças, que, no portal Sampa, possuía amplo controle sobre o próprio website, sem
interferência da PRODAM.

A maior causa de resistências foi a organização da informação e das seções dos

,' websites e mesmo a nomenclatura destas. Foram criadas algumas seções padrão e
atribuídos a elas nomes padronizados: "Organização", "Serviços", "Notícias" e "Links".
Genéricos, estes nomes servem a qualquer website contido no portal, com a preocupação
de serem claros para os munícipes, não só para os funcionários públicos. Ocorreram casos
em que a preocupação dos órgãos municipais em utilizar nomenclaturas mais precisas
conceitualmente ou pertencentes ao jargão da área foi motivo de conflito, uma vez que a
CGE optam por sacrificar a precisão extrema em nome da facilidade de navegação,
atribuindo nomes de mais fácil compreensão pelos usuários externos.

Também ocorreram dificuldades na definição dos menus, em função da falta de

conhecimento técnico sobre a estruturação de websites, por parte das equipes dos órgãos, e
 310

própria cultura de uso de Internet existente, baseada na utilização de portais comerciais

páginas iniciais extremamente densas. A equipe da CGE constatou que tal prática não

possível no novo portal da prefeitura, uma vez que os títulos das seções tendiam a ser

Para dar conta do desafio de implantar um novo portal, a CGE, inicialemente

um "Protocolo do Portal", com as diretrizes para seu desenvolvimento. O

de Criação, Manutenção e Atualização dos Sites da Administração Pública

'!vfunic,ip,11 de São Paulo na Internet trazia linhas gerais do que se pretendia implantar no
Preftitura.sp e das idéias que deveriam presidir seu desenvolviment087.

O "Protocolo do Portal" estabeleceu a centralização da gestão do portal sob

'esIloutSalbiliidade da CGE e do Comitê Gestor da Internet, que não veio a ser constituído.

substituição a este, criou-se o Conselho Municipal de Informática, com atribuições

As prescrições do "Protocolo do Portal" determinavam que a identidade básica dos

websites dos diversos órgãos seria proporcionada pela barra de navegação comum, pelos

da Prefeitura e Governo Eletrônico e pelo frameset definidos pela CGE.

como princípios básicos para estruturação de todas as páginas "clareza,
,,88
Í:ía've��abilülacle, intertextualidade e sempre abrir links para os locais citados

A partir dessas diretrizes, instituiu-se a orientação de que o portal da prefeitura

de,reria ser uniformizado para que o municipe sempre se sentisse localizado e tivesse a

pelrcepçiio permanente que toda a navegação dava-se dentro da presença da prefeitura na

[nt<:rn(�t. Havia, também, a clara orientação de que o conteúdo deveria ter prevalência sobre

fouma, além da restrição ao uso de plug-ins e scripting languages. Com base nesses
princiípic)s foram desenvolvidas a estrutura de navegação, o projeto visual da interface, o

11l}'-Ollt padrão e as áreas comuns do portal.

o "Protocolo do Portal" está transcrito na íntegra no Anexo C deste trabalho.

� Cf. Artigo IO do "Protocolo ...", apresentado no Anexo C deste trabalho.

 31 1

o protocolo foi aprovado pelo CM!, sem maiores problemas, uma vez que o uso da

lnternet não era o maior foco de concentração do conselho. Com o estabelecimento da

'ea'Ulpe e início do desenvolvimento do portal Prefeitura.sp, as diretrizes nele expressas

internalizadas e postas em prática. Em consequência, o "Protocolo do Portal" foi

.pel·delrrdo sua utilidade cotidiana, ainda que nem todas as suas prescrições viessem a ser

impleme:nuldas, inclusive por conta da inexistência do Conselho Gestor da Internet no

"UW"'� da prefeitura.

A nova versão do portal foi publicada no prunerro dia de julho de 200 1 . A

'ft1i01"�,r.�o do portal operado pela PRODAM para o portal Prefeitura.sp consumiu seis
ml:se:s, concluindo-se novembro de 200 1 . A equipe da CGE entrou em contato com as
.. se<�re·tarilas, colheu as informações necessárias e desenvolveu os websites dos vários

'ór!�ãos. Muitos dos conteúdos existentes no portal Sampa foram apenas reformatados e
aproveitados, uma vez que seria impossível refazer todos os conteúdos. Conteúdos

desatualizados ou visivelmente inadequados foram descartados. Nesse periodo de seis

IDI:se:s, cerca de cem websites de órgãos municipais foram desenvolvidos, o que só foi

nClooi·\lpl porque foi criada uma estrutura básica comum. Foi elaborada uma marca nova

assinalar a mudança de concepção. Nesta fase, utilizaram-se quase que

exclusivamente páginas estáticas, com apenas os menus utilizando linguagem ASP. Algwrrs

re,�ur:sos do portal Sampa foram elinrrinados, como uma lista de javascript com serviços,
se aproveitlrram outrosjavascripts, como o de geração de data. Os banners, que eram
intensamente usados como promoção editorial, apresentlrndo problemas com excesso de

recursos de animação, foram substituídos por peças discretas nas homepages do portal e
das secretarias.

Esse processo de criação de novos websites dos órgãos e da estrutura do portal foi

centralizado pela CGE por conta da premência do tempo e da necessidade de garantir a

migração para o lay-out defmido. Restrições técnicas também justificaram a centralizaçã.o,

uma vez que a PRODAM não permitiu a utilização de recursos de FTP para alimentação

por usuário externo. Na verdade, a alímentação também era bastlrnte centralizada no portal

Sampa, uma vez que as secretarias forneciam conteúdo e a PRODAM o colocava nas
páginas dos websites. Apenas algwrrs órgãos faziam a alimentação diretamente, a partir de
modelo elaborado pela equipe da PRODAM.
 312

o processo de migração do conteúdo apresentou problemas. A mudança gerou uma

desorientação, uma vez que a estrutura de navegação foi substituída. Havia muitas

ágiltlas desatualizadas e websites transitórios (relativos a campanhas e eventos) que não

sido removidos oportunamente, sendo que muitos destes não ofereciam conteúdo

relevância.

Ao [mal da fase da implantação, o portal, incorporando agora os websites da grande

laIU""", dos órgãos municipais, havia sido refeito e publicado pela COE. Em dezembro

2001 iniciou-se uma nova fase, a de descentralização da alimentação do conteúdo.

A fase de descentralização da alimentação do conteúdo

Entre dezembro de 2001 e janeiro de 2003, a COE

conduziu um processo de descentralização da

alimentação do conteúdo do portal. O objetivo foi

peIDtlÍtir que os diversos órgãos públicos alimentassem

seus próprios websites, ainda que não sua totalidade.

Para a alimentação descentralizada, foi necessário mudar a tecnologia utilizada no

para garantir facilidade de alimentação e capacidade de inserção de conteúdo

Coerente com seus princípios, a COE optou por um software livre, o ZOPE (Z

Publishing Environrnent), um gerenciador de conteúdo orientado a objeto que se

nsJfon!I1ou na ferramenta básica do portal. Trata-se de uma interface totalmente voltada à

que peIDtlÍte o gerenciamento de todo o portal por meio de fOn!I1ulários. Dispõe de

série de produtos (templates, scripts, apresentações dinâmicas) que foram

stornizru:las por terceiros para a prefeitura. A equipe responsável pelo portal recebeu
)ml!\Illen1:0 para utilização da ferramenta ZOPE (apenas para os usos básicos, não para o

5envollvÍInelllto de novos produtos).

Para dar conta da descentralização da alimentação, foi necessário desenvolver uma

voltada aos usuários responsáveis pela alimentação nos diversos órgãos

lIUl�ipllis. Criou-se uma interface específica para esses usuários, que apenas exige o

:enchJlml:nto de fOn!I1ulários eletrônicos, tornando acessível a alimentação (note-se que o

�ellcllÍre
rl rlto de fOn!I1ulários e telas de sistemas infon!I1atizados é tradicionalmente parte

!lgran1:e do trabalho de boa parte dos funcíonários públicos). Esta interface opera como
 313

gerenciador de conteúdo com o ZOPE encapsulado, simplificando os procedimentos

Nesta fase, a equipe da COE defrontou-se com o desafio de, simultaneamente,

um sistema novo, operá-lo e capacitar os usuários dos diversos órgãos
municipais para seu uso. Naturalmente, foi necessário realizar as atividades de maneira
gradual, descentralizando componentes assim que órgãos e a própria COE desenvolvessem
capacidade para lidar com o portal descentralizado, inclusive capacidade para gerenciar
demandas impossíveis de serem atendidas, desde necessidade de novas seções até
solicitações cosméticas como a colocação de contadores de visitas (não autorizados) e

Dificuldades culturais, técnicas e a dependência da PRODAM, além das liruitações

capacitação dos recursos humanos e da fragilidade do hardware disponível
contribuiram para que esta etapa consumisse cerca de um ano.

Ao fim desta fase, pode-se constatar um significativo incremento de visitas. No

início de 2001 recebia dois milhões de p.v.lmês e no início de 2003 passou a receber 5,5
ruilhões de p.v.lmês. O numero de usuários é da ordem de 100 rui189.

A maioria dos órgãos municipais passou a alimentar seus websites, mas sem
autonoruia total. A descentralização não foi completa, uma vez que a preocupação editorial
. passou a estar presente, reflexo da alocação da COE à Secretaria Municipal de
Comunicação. Sendo o portal tratado como um meio de comunicação e interação entre o
governo municipal e os cidadãos, a COE optou por não liberar a alimentação de todas as
partes do portal. As homepages de cada website e a estrutura de navegação continuaram
sob incumbência da COE.

No primeiro caso, trata-se de uma preocupação com o conteúdo. Como órgão da

Secretaria Municipal de Comunicação, a COE exerce, aqui, um papel de responsável
editorial pelo portal, não somente de responsável técnica.

1!2 Cf. Entrevista de Marcelo Hargreaves, em 7 de janeiro de 2003.

 314

A responsabilidade técnica soma-se à responsabilidade editorial como justificativa

a manutenção do controle centralizado da estrutura de navegação de todos os websites

Com isso, evita-se a proliferação de conteúdos inadequados e componentes

.estru1tunldc,s em desacordo com as diretrizes estabelecidas para o portal. Observe-se que a

ce:nu·aliza(;ão do controle sobre a estrutura de navegação é exercida através do controle da

criação de menus. As unidades podem desenvolver novas páginas, mas para sua ligação a

um menu é necessária a intervenção da COE.

A expectativa e a estratégia para a terceira fase: interatividade

Após o término da segunda fase, que coincide com o momento de realização desta

pesquisa, a expectativa da COE é a de que, uma vez realizadas a migração da forma (do

portal Sampa para a estrutura do portal Prefeitura.sp) e a migração tecnológica para

permitir a descentralização (com a implantação da tecnologia orientada para objetos, no

caso a tecnologia ZOPE), a evolução do novo portal entre em uma terceira etapa,

correspondente ao período 2002-2004, marcada por um incremento na interatividade do

Esse aumento da interatividade é encarado pela equipe da COE a partir dos

princípios que nortearam o desenvolvimento do portal. Não se trata, segundo o responsável

90
pelo portal , de incorporar a esse recurso de caráter mais lúdico, como apresentação de

vídeos, chats e fóruns de discussão sem garantia de conteúdo. Assim, o que se pretende é
implementar recursos de interatividade voltados para o usuário e o cidadão, voltados à
prestação de serviços e informações de utilidade significativa.

Dentro dessa perspectiva, pretende-se implantar recursos de personalização do

portal, com a criação de três portais diferentes: um voltado ao cidadão, um destinado a

usuários internos da prefeitura (hoje o uso do portal como intranet da prefeitura é

praticamente nulo e restrito à obtenção de informações gerais) e um terceiro para público

mais amplo, abrangendo temas como cultura, lazer e turismo.

No tocante ao atendimento ao cidadão, os novos desenvolvimentos previstos

devem abranger o oferecimento do preenchimento da totalidade dos formulários de

2Q Cf. entrevista de Marcelo Hargreaves, em 7 de janeiro de 2003.

 315

arestação de serviços aos cidadãos. A rede de telecentros implantada poderia funcionar

rede de pontos para acesso a esses serviços, articulando-se mais firmemente o portal

a política de inclusão digital.

Entretanto, para o periodo 2002-2004 não estão previstos desenvolvimentos

sig:niJic<lti\'OS na integração do portal aos sistemas transacionais da prefeitura (legacy
'svj'ten1s), operados pela PRODAM em uma arquitetura baseada em mainframe. Não há, da
da equipe da CGE, expectativa de avançar na integração com a PRODAM, por

da diferença de abordagens tecnológicas. Enquanto a CGE concentra-se no uso da

Intlernet e no software livre, a PRODAM tem uma clara opção pelo uso de software
,;pf()priietíri·,o e mairif7ame. Emblemática desta situação é o caso das consultas à base de
do lPTU através do portal, que só podem ser realizadas entre 7 e 22 horas,
: SUbOl�dÍ11arldo-se ao horário de funcionamento dos sistemas da PRODAM. Trata-se de um

de governo eletrônico que não está dispollÍvel úllnterruptamente.

Para consolidar a estrutura e os padrões técllÍcos e de alimentação do portal e

••, •'g<rrarltir a qualidade de seu conteúdo, em janeiro de 2003 a CTGE úllciou a elaboração do
documento "Diretrizes para o Portal da Prefeitura de São Paulo", a ser publicado sob a

f"n.�" de decreto, com o objetivo de in:stitucionalizar, sem prejuízo da integridade e de

segura, a descentralização da produção de conteúdo e alimentação do portal.

6.2.1.6 Recursos envolvidos no desenvolvimento e manutenção.

Os recursos humanos dedicados ao trabalho no portal são:

• um coordenador, jornalista, contratado pela PRODAM;

• um editor-chefe (existe um jornalista executando estas funções de fato, não de

direito, porque o cargo não existe);

• uma gerente de tecnologia, que assume tarefas de gerente, programadora e

outras atividades (funcionária da prefeitura); e

• dois Internet designers, sendo um contratado pela prefeitura municipal e

outro pela PRODAM;
 3 Hí

• 8 estagiários (contratados pela PRODAM).

Além destes, a CGE conta com outros dois programadores que trabalham em outras

iniciativas da CGE (portal dos Mil Povos e websites dos telecentros), funcionários da

PRODAM, que, eventualmente, colaboram em atividades da equipe responsável pelo

portal.

A PRODAM criou uma diretoria de apoio ao Governo Eletrônico para viabilizar o

funcionamento da CGE. Com esta diretoria, é possível contratar mão-de-obra e destinar

recursos para a CGE. A PRODAM é responsável pela conectividade e infra-estrutura de

sistemas. O administrador de sistemas do portal é funcionário da PRODAM, lotado na

própria companhia. Com a implantação da tecnologia ZOPE, a CGE viu-se na obrigação

de treinar a equipe da PRODAM que presta serviços a ela.

O orçamento da CGE é da ordem de 10 milhões de reais, somando telecentros e

portal. Para o portal, o orçamento em 2002 foi de cerca de 3 milhões de reais, que não

foram integralmente gastos. Estes números não incluem os recursos que a PRODAM deixa

disponíveis para a CGE.

Os softwares utilizados pela eqmpe são: pacote básico do Microsoft Office,

Microsoft OutZook (serviço de correio eletrônico oferecido pela PRODAM é de padrão

IMAP, não permite contas de padrão POP). Praticamente não se utiliza programas de FTP.

Designers utilizam Photoshop. Para edição de textos, é empregado o Dreamweaver e o

Textpad (editor de texto básico para arquivo html). Com a nova estrutura do portal passou­
se a utilizar PáginaUm (interface em ZOPE simplificada e customizada para a prefeitura

municipal), que deve substituir editores de texto. A CGE pretende ampliar o uso de

software livre pela equipe de desenvolvimento do portal, mas existem problemas de

compatibilidade.

Nos primeiros meses de funcionamento da CGE, eram utilizados computadores

cedidos pela PRODAM (pentium 1 66 e 233), pouco potentes para a utilização proposta.

Com o tempo estas máquinas foram sendo substituídas e restaram apenas três dessas

máquinas, em um total de quinze. Ainda seriam necessárias mais duas máquinas, pois

algumas são compartilhadas, mas disponibilidade de equipamentos para uso da equipe não

é considerada um grande problema pela coordenação do portal.

 317

As instalações utilizadas pela CGE se concentram em uma sala de 220 metros

compartilhada com demais áreas da CGE, inclusive a responsável pela

dos telecentros, que tem muito material como manuais e cartilhas de

dos recursos dos telecentros. Na sala trabalham 70 pessoas, não existem

di1IÍsI)nilS e o espaço é densamente utilizado.

Tecnologias empregadas

A alimentação do portal é realizada usando o software ZOPE (Z Object Publishing

..• Environrnent), um gerenciador de conteúdo orientado a objeto, que possibilita a criação de

;.w/�bsl!tes dinâmicos. A agilidade para o gerenciamento de conteúdos é apontada pela

.eq1uip>e da CGE como uma das principais razões para sua adoção. O ZOPE dispõe de uma
de ferramentas de alimentação do portal desenvolvidas especialmente para a

prefeitura. O trabalho de gerenciamento dispõe de interfaces adaptadas às necessidades de

di�:tintos profissionais envolvidos com a manutenção e alimentação do portal: designers e

webmasters utilizam templates para desenvolvimento das aplicações, editores de conteúdo

publicam matérias utilizando templates específicos e programadores integram bancos de

dados e aplicações sem precisar interagir com conteúdo ou código HTML.

As máquinas responsáveis pela operação do portal utilizam sistema operacional

A arquitetura contempla um servidor de conteúdo do portal (ZEO Server), um ZEO

Client, que acessa a base de dados MySQL e uma máquina que faz o papel de load
balancer. Prevê-se a aquisição de uma quarta máquina, que seria um segundo ZEO Client,
sendo que um deles encarregar-se-ia do acesso ao público e outro da atualização de

conteúdo. Também são utilizados servidores para aplicações e acesso a mainframe.

A equipe responsável pelo portal recebeu treinamento para utilização da tecnologia

ZOPE apenas para os usos bàsicos, não para o desenvolvimento de novos produtos. A

ferramenta ZOPE baseia-se na linguagem Python, mas não existem recursos humanos

capacitados para utilizá-la, o que limita o uso da ferramenta às suas aplicações bàsicas
(templates, scripts e apresentações dinâmicas customizadas para a prefeitura). Além do

ZOPE, também é utilizada linguagem de programação PHP (software livre) para algumas
 318

aplicaiÇÕ,es (plantas on line, banco de licitações). A lgumas aplicações remanescentes do

Sampa utilizam a linguagem ASP.

Toda a equipe do portal foi treinada para utilização do Linux, uma vez que se

prc�tellde substituir o uso de Windows por Linux. Praticamente todas as máquinas tem dual
Os equipamentos da equipe utilizam software livre: os recursos do pacote Open
<(}filice e os navegadores Galeon ou Mozilla. Apesar de idealmente se pretender utilizar

sOlmelnte o sistema operacional Linux, o sistema Windows municipais continua sendo

elIl1)fC�ga.do pois é necessário testar as páginas em nesse ambiente e porque alguns

: progJranlas utilizados não funcionam sob o sistema operacional Linux.

.8 Principais dificuldades enfrentadas

Deficiências de equipamentos e infra-estrutura

O primeiro ano de operação da CGE foi bastante dificil, por conta de se tratar de

orgão em implantação sem dotação orçamentária. Foi criada na PRODAM uma diretoria

de suporte ao Governo Eletrônico, mas essa dependência trouxe dificuldades. Inicialmente,

a equipe utilizou equipamentos cedidos pela PRODAM, com configurações já obsoletas.

Com o tempo, estas máquinas foram substituídas.

Quanto aos servidores, a baixa capacidade dos equipamentos disponiveis mostrou­

também uma dificuldade para a ampliação do funcionamento do portal e para a

utilização de todos os recursos possíveis e as potencialidades da tecnologia empregada No

primeiro mês de governo, janeiro de 2001 , a imprensa publicou matéria sobre a situação

dos recursos de informática da Prefeitura Municipal de São Paulo sugestivamente

denominada "Prefeitura de SP: na idade da pedra" (CASTILHO, 2001 ). Os equipamentos

utilizados eram insuficientes e foi elaborado o projeto de uma nova arquitetura, contando

com novos servidores. Esta arquitetura foi planejada levando em conta a escalabilidade,

projetando entre 30 e 40 milhões de páginas visitadas/mês - oito vezes o volume atual. A

aquisição desses equipamentos, a cargo da PRODAM, não se realizou por restrições

orçamentárias.
 319

No início de 2001 o portal possuía cerca de dois milhões de páginas vistas por

mês, número que com o tempo se alterou para 8 . 1 1 7,9 mil páginas vistas, sendo que os

> w;:uáJi.os únicos são cerca de 129 mil. A prefeitura não realiza ações publicitárias sobre o

portal porque os recursos de banda de transmissão e os servidores não têm condições para

suportar uma intensificação do número de visitas.

As deficiências em termos de equipamentos não se restringem à CGE. Na verdade,

o conjunto da administração municipal não dispõe de equipamentos e infra-estrutura

suficiente para uma ampliação signíficativa da utilização da Internet. Na verdade, o

desaparelhamento da prefeitura no início de 2001, em termos de tecnologia da informação,

não se restringia à precariedade de condições de acesso à Internet: carência de conexões e

infra-estrutura de comunicação, servidores e softwares. No início da gestão, a situação era
extremamente crítica, com algumas das administrações regionais (depois transformadas em
9J
subprefeituras) dispondo de apenas um computador, por exempl0 .

Ao mesmo tempo, a situação frnanceira herdada pela nova administração também

crítica, o que restringiu drasticamente a capacidade de investimento do governo

municipal. Assim, mesmo que algumas deficiências tenham sido sanadas, o portal

municipal e a prefeitura como um todo ainda padecem de uma vultuosa carência de

equipamentos e infra-estrutura.

b) Dificuldades de reconhecimento e legitimação da CGE como responsável pelo

portal municipal

A política de governo eletrônico não foi plenamente internalizada pelos diversos

órgãos da prefeitura. A iniciativa de implantação do novo portal não signíficou, na

verdade, uma reorientação da prefeitura para a prestação de serviços por meio da Internet.

Ainda que nem sempre swja de forma explícita, a dinâmica política interna da

prefeitura também contribuiu para essas dificuldades de legitimação da CGE como

'li A situação caótica da Prefeitura Municipal de São Paulo, ao fim de 2000 e das gestões dos dois prefeitos
que antecederam Marta Suplicy, marcadas por escândalos de corrupção e sucateamento dos recursos
públicos, foi fartamente documentada na imprensa, à época.
 320

rel,pcmsáv(:l pela Internet na prefeitura O novo órgão assumiu posturas radicalmente

.di�;tÍJlltas daquelas que conduziram a gestão do portal Sampa, inclusive realizando a sua

substituição por um novo portal, com novo nome, novo padrão visual e nova tecnologia.

Mesmo que essas mudanças não interferissem sobre interesses mais significativos dos

dirigentes de escalões mais altos da prefeitura e o assunto fosse, para a maioria destes,

i al,solutarrlente secundário, seria impossível não contrapor-se a interesses e práticas de

alguns dos órgãos municipais, especialmente daqueles já com maior presença na Internet e

de setores da PRODAM. Além disso, o Conselho Municipal de Informática revelou-s e

órgão sem condições de lidar com as dificuldades desse nivel, visto que pela sua

basicamente de secretários municipais, tendeu a concentrar-se em

macrclpn)blemas. Caso se tivesse constituido o Comitê Gestor da Internet previsto no

"P'rol:oc,olo do Potal", este poderia ter funcionado melhor como agente legitimador da

A dinâmica política interna da prefeitura também se refletiu de outra maneira na

implementação e gestão do portal Prefeitura.sp. Em um fenômeno que não se restringe à

situação em questão, mas é bastante comum na administração pública, o estabelecimento

dos tempos e das prioridades das ações da administração pública sofrem interferência dos
movimentos políticos dos dirigentes dos distintos órgãos, o que nem sempre privilegiou as

mesmas prioridades pretendidas pela CGE, ou mesmo fez com que os produtos finais não

correspondessem aos padrões estabelecidos pelo órgão.

O fato de a CGE operar em instalações da PRODAM foi apontado como fator

gerador de uma certa confusão no usuário pela equipe da CGE. Na verdade, a criação de

um segundo órgão municipal responsável por tecnologia da informação no âmbito da

prefeitura alterou um quadro herdado de várias administrações anteriores. Dentre os

funcionários municipais, estava consolidada a atribuição à companhia municipal de todos

os assuntos referentes à tecnologia da informação no município. Quanto ao portal, desde

seu início, em 1 996, vinha sendo operado pela companhia. Assim, por uma ineficácia da
comunicação interna da prefeitura, que não fez chegar ao conjunto da prefeitura de forma

mais firme a mudança ocorrida com a criação da CGE, manteve-se um quadro no qual, por

desinformação, por hábito ou por maior facilidade de contato, em muitos casos os

funcionários municipais continuavam procurado a PRODAM para desenvolvimento de

soluções de Internet, mesmo depois da implantação da CGE. A PRODAM tem

desenvolvido e apresenta os produtos à CGE quando prontos, para sua inserção no portal.
 321

Mln�lS vezes, ainda que esses produtos mereçam criticas da equipe da CGE, terminam por
implantados, por conta da força da demanda dos órgãos de origem. Nos primeiros

ineses do portal, esses produtos desenvolvidos pela PRODAM não seguiam o padrão

do portal. Posteriormente, passaram a adequar-se a ele, mas continuaram sendo

de:senvo'lvícios em linguagem ASP, gerando incompatibilidade com as ferramentas ZOPE,

, definid�lS como o padrão de desenvolvimento e alimentação do portal.

Cultura de uso da Internet e da Tecnologia da Informação

Como apontado acima, a utilização de recursos de tecnologia da informação pela

'm,.ior parte dos órgãos municipais é bastante reduzida, o que faz com que a capacitação e o

de conhecimento do público interno da prefeitura em relação à tecnologia da

informação seja reduzido, inclusive no que diz respeito ao uso da Internet. Assim, aspectos

' re:la(;iolGa(!os à cultura de uso da tecnologia da informação e à cultura de uso da Internet

existentes na prefeitura também influenciaram as dificuldades enfrentadas.

No portal Sampa a padronização das páginas era muito menor, o que é mais
cômodo em termos da relação entre órgãos e constituiu um referencial de uso para muitos

funcionários e dirigentes municipais, que não compreenderam a importância da

padronização das páginas do portal, o que demandou um longo convencimento de algurlS

órgãos municipais para que aceitassem o padrão estabelecido.

Este tipo de dificuldade deu-se não somente por resistência à padronização em si,

em diversos casos, por conta de visões distintas de design, muitas vezes sem
fundamento técnico e baseadas nas preferências e experiências dos interlocutores da CGE

como usuários de Internet, buscando referenciais em portais comerciais ou em opiniões

não fundamentadas.

A falta de orientação para o cidadão-usuário também dificultou a tarefa de

implementação do portal Prefeitura.sp, em termos de linguagem, terminologia e

arquitetura da informação. Segundo depoimento do coordenador do portal, "a impressão

que tiveram ao ver os sites antigos era de que eram feitos para o funcionário público, com

uma grande quantidade de informações institucionais, mais para o dia-a-dia do próprio

órgão, com linguagem muito técnica e nomes muito herméticos para o cidadão comum,
 322

obrigando os usuários a conhecer a estrutura organizacional da prefeitura para obter

informElção'''�.. Com isso, em muitas situações, órgãos municipais continuaram a operar
de suas lógicas próprias, apesar de o portal tratar-se, por definição, de um

aDlblem:e de integração de aplicações. Como exemplo disto, pode-se ver que o portal
de dois serviços com a mesma chamada: SACo Além do SAC - Serviço de
Atendinlento ao Cidadão, constante do canal "Serviços", a Secretaria de Finanças mantém
em seu website um serviço denominado SAC - Serviço de Atendimento ao ContribuintJl.

Outro aspecto relevante é a inexistência de uma cultura de transparência por meio

da Internet, o que se vincula a práticas muito consolidadas de restrição do acesso à
informação na administração pública Nem sempre, por conta disso, a CGE conseguiu
dinamizar os websites dos órgãos municipais como seria possível, por falta de interesse de
alguns dos órgãos municipais em disseminar informação através da Internet.

d) Integração de processos de trabalho e resistência das secretarias

Uma vez que não houve uma reorientação da operação da prefeitura para o uso
intensivo da Internet para o atendimento ao cidadão, à oferta de serviços e informações
através do portal não correspondeu a uma revisão de processos de trabalho da prefeitura,
de maneira sistemática. Os processos de trabalho permaneceram em sua situação anterior
ou, no caso de alterações que tenham sido realizadas, estas não se vincularam a planos de
modernização administrativa baseados na implantação de recursos de governo eletrônico.

Na verdade, o governo municipal não implementou, nos dois primeiros anos de

gestão, uma política articulada de modernização administrativa focalizada no atendimento
ao cidadão, mas apenas iniciativas isoladas, como a própria substituição do portal Sampa
pelo portal Preftitura.sp e a implantação de uma central de atendimento telefônico
(iniciada em 2002 e com inicio de operação previsto para 2003) .

!Q Cf.
.

entrevista de Marcelo Hargreaves em 14 de janeiro de 2003.

21 Cf. http://sac.prefeitura.sp.gov.br e http://www .prefeitura.sp.gov.br/secretarias/fmancas/sac/OOO I ,

respectivamente.
 323

Essa indefmição contribuiu para ampliar as dificuldades encontradas pela equipe do

para garantir coerência na arquitetura de informações, relatadas acima. Face à

inexistência de um movimento de reorganização dos processos conduzido de maneira

,cellUlUIZ<1UiO, os diversos órgãos municipais não encontraram motivos para adequar-se às

ori(mtac;ões da COE.

Da mesma forma, os sistemas de informação operados pela PRODAM não foram

para incorporação de novas funcionalidades com um padrão maior de

int.ef2lti,,'idllde com os cidadãos ou em termos de integração de dados e aplicações com o

Quer por desconhecimento do potencial da tecnologia de Internet para otimização

processos, quer por falta de iniciativas para criação de condições técnicas, quer por

tpTnc,,"'. quanto à integridade dos dados, tanto a PRODAM, quanto o maior usuário de seus

'�"TV1COS. a Secretaria de Finanças, não se envolveram em projetos de integração de

sistenlas e aprofundamento da capacidade de atendinlento ao cidadão por meio do portal.

'Al,enas ocorreram adequações das interfaces para permitir o acesso aos sistemas antes

'intlegr,adc,s ao portal Sampa, mas dentro dos mesmos padrões tecnológicos. Evidenciam
afirmações a manutenção dos procedimentos e sistemas de controle de tributos e

acomlpanham.ento de processos, entre outros.

Este conjunto de problemas tomou um caminho de dois sentidos: ao mesmo tempo

os sistemas transacionais dos diversos órgãos municipais não foram revistos para

.op'enlf em função dos recursos de governo eletrônico, também as possibilidades abertas

portal não têm sido suficientemente exploradas por esses órgãos. Um exemplo

tlllgran1:e disto é a não utilização gerencial dos dados disponíveis com as solicitações de

. seITiços do SAC - SeITiço de Atendimento ao Cidadão. Não somente inexiste um controle

OV\_"" e público sobre as solicitações, como estas não se incorporam a um processo

automatizado de programação e controle gerencial dos seITiços requeridos.

e) Divergências e indefinição de orientação tecnológica

A duplicidade de órgãos com responsabilidades sobre o portal, PRODAM e COE,

tornou-se um obstáculo para a ampliação da sua eficácia Diferentes orientações

tecnológicas presidindo as suas ações contribuíram para que o processo de migração do

portal Sampa para o portal Prefeitura.sp fosse mais lento do que o inicialmente pensado
 324

CGE. Da mesma forma, tiveram influência sobre o tipo de serviço prestado através do
portal, em termos tanto de profundidade como de abrangência.

Apesar de possibilitar a integração de sistemas a um custo relativamente mais baixo

do que o de uma rede dedicada, adequada às dimensões de um município como São Paulo,
a utilização da Internet como plataforma para a integração de sistemas da prefeitura de
São Paulo não se afigura como provável nos próximos dois anos, tanto por opção técnica
quanto por carência de recursos para investimentos.

Os serviços oferecidos pelo portal sobre sistemas operados pela PRODAM são
concentrados em consultas a bases de dados, sem possibilidades mais significativas de
transações mais completas on line. Os horários de funcionamento dos sistemas
condicionam a oferta de serviços no portal, com várias consultas sendo oferecidas apenas
entre 7 e 22 horas em dias úteis. Além disso, deve-se notar que existe uma atomização
desses sistemas, que não se interconectam.

A utilização de software livre também é um ponto divergente na atuação dos dois

órgãos. Na CGE há uma opção clara pelo software livre. Existem resistências a isso que
não se localizam apenas no âmbito da PRODAM, mas difusamente no conjunto da
prefeitura. Características do software livre, como o fato de requerer mais dos usuários,
não dispor de funcionalidades que existem apenas em software proprietário e não ser
totalmente plug-and-play são apontados como dificuldades. Enquanto a CGE incorporara
entre suas atribuições a disseminação do uso de software livre, a PRODAM avalia que
software livre não é suficiente e mantém sua estrutura baseada em software proprietário e
mairiframe.

Como consequência, a CGE baseou a tecnologia do portal em softwares livres

(Linux e ZOPE) e a PRODAM mantém as páginas sob sua responsabilidade utilizando
linguagem ASP, que tem problemas de compatibilidade com ZOPE (até 2002, alguns
recursos de consulta utilizavam Visual Basic para acessar os sistemas em mainframe). Não
se conseguiu implantar uma iniciativa de conversão dessas aplicações, e a CGE não tem,
sozinha, condições técnicas de realizar esta operação, nem pode intervir sobre os sistemas
sob responsabilidade da PRODAM.
 325

6.2.2 Identificação e análise dos condicionantes ambientais, organizacionais,

políticos e estratégicos do caso em estudo

A identificação e análise dos condicionantes ambientais, organizacionais,

políticos e estratégicos do portal Prefeitura.sp valeu-se da estrutura proposta no modelo de

análise e avaliação de portais ou websites municipais, mas o processo de coleta de dados e

respectiva análise mostrou que alguns itens eram inadequados ou de fácil obtenção de

informação a seu respeito, o que gerou a nova categorização apresentada a seguir, de modo

geral muito próxima àquela do modelo.

Para cada um dos condicionantes, foi feita uma breve descrição do que se
94
encontrou a seu respeito no levantamento de informações e uma análise de sua

contribuição para o desempenho do portal, onde foi oportuno fazê-lo. Observe-se que se

entende por desempenho do portal, neste trabalho, a sua capacidade de produzir resultados

e impactos positivos em termos de promoção da cidadania, potenciais ou efetivos.

A análise utilizou uma escala qualitativa com quatro alternativas:

• fortemente positiva: condicionantes que tiveram influência decisiva para a

obtenção de resultados e impactos positivos por parte do portal;

• levemente positiva: condicionantes que contribuíram positivamente para o

desempenho do portal, ainda que com pouca importância;

• levemente negativa: condicionantes que contribuíram negativamente para o

desempenho do portal, ainda que com pouca importância; e

21. O fichamento do caso, no item 6.2.\ traz infonnações mais detalhadas que permitiram chegar à análise
empreendida neste item.
 326

• fortemente negativa: condicionantes que tiveram influência decisiva para a

limitação dos resultados e impactos positivos do portal.

A seguir são apresetantados quadros com a análise de cada categoria de

6.1.1.1 Condicionantes ambientais

a) Condicionantes ambientais gerais

Nesta categoria o nível de contribuição dos condicionantes em geral foi pouco

indicando que a prefeitura tem um grau elevado de capacidade de
intervenção em termos do seu portal. No seu ambiente político e institucional não foram
encontradas dificuldades significativas para o funcionamento do portal. Entretanto, os
dados demográficos demonstram --Çomo também será visto no tópico referente à análise
dos padrões de acesso, adiante--- a presença de um quadro de exclusão digital associada à
exclusão social e à baixa capacitação para utilização da Internet pela maior parte da

A tabela a seguir apresenta a análise destes condicionantes.

 327

Tabela 6.9 Análise de condicionantes ambientais gerais

CONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIllmçÃO

da A prefeitura tem maioria nas Levemente

prl�feiitur'a com o importantes votações desde o início da positiva.

operação do portal Sampa, mas não há

evidências de influência direta.

Não foram identificadas Não

orgaJúzaçiles da significativas no portal. Os telecentros

contam com conselhos de gestão.

A prefeitura obteve doações para Levemente

implantação de telecentros. positiva.

O portal hospeda website da Câmara Levemente

outros entes Municipal. positiva.

governamentais.

Não foram identificadas Não relevante.

significativas no portal.

Ações conjuntas no programa de Levemente

co'liunta entre e a telecentros. positiva.

organizações da

Na evolução e gestão portal, não foram Não

sociais, demandas. encontradas vinculações evidentes entre os identificada.

efeitos de sua utilização e demandas difusas

e não organizadas, estados de ânimo

coletivos e opinião pública

 328

Tabela 6.9 Análise de condicionantes ambientais gerais (continuação)

CONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Restrições e Não foram identificados. A Lei de Levemente

condicionantes Responsabilidade Fiscal obriga a publicação positiva.
jurídicos atuando de demonstrativos financeiros na Internet.
sobre o uso de
Internet pela
prefeitura.

Nível de renda da Da população economicamente ativa, 1 8,2% Fortemente

população. não tem ocupação 95• Para pessoa com mais negativa.
de dezti anos de idade, a renda mensal é
inferior a dois salários minimos para 26,3%;
38,1 % não têm rendimento a apenas 7,2%
dispõe de rendimento acima de 29 salários
mínimos. As restrições econômicas são fator
decisivo de exclusão social e evidenciam
que grande parcela da população não tem
condições de dispor de acesso doméstico à
Internet.

Configuração A grande extensão territorial do município, Não houve

espacial do as deficiências do sistema de transporte condições para
município. coletivo e a concentração da oferta de avaliação.
serviços em tese estimulam a utilização da
Internet. Entretanto, não existem registros de
acesso por região da cidade.

21 Dado do Censo Demográfico 2000 do IBGE para este condicionante. As variações conjunturais deste
indicador, mantém a mesma ordem de grandeza desde então.
 329

Tabela 6.9 Análise de condicionantes ambientais gerais (continuação)

CONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBmçÃO

Perfil etário da O perfil etário da população é Levemente

população. predominantemente jovem: 36,9% tem entre positiva.

.
1 0 e 30 anos de idade e 53,2% entre 1 0 e 40
96
anos. 16,36% têm menos de 1 0 anos •

Escolaridade e Os dados de escolaridade sugerem Fortemente

.

capacitação da deficiência na capacitação para uso negativa.

.

população para uso intensivo da tecnologia da informação. Das

de informática. pessoas com mais de dez anos de"idade,

67,5% têm até 1 0 anos de escolaridade e

48, I % têm menos de 8 anos de
.
escolaridade .

2!i Cf. dados do Censo Demográfico 2000.

 330

b) Condicionantes ambientais específicos

Com relação aos condicionantes ambientais específicos, estes têm uma contribuição

preponderantemente negativa sobre o desempenho do portal estudado. A infra-estrutura de

comunicações é excludente e reforça a exclusão digital. Mesmo com a expansão dos

serviços de telefonia após 1998, a cobertura telefônica ainda é parcial e os custos de

conexão proibitivos para maioria da população. O quadro de exclusão digital e baixo uso

da Internet reduz a base de usuários. Não há evidências de que as iniciativas de inclusão

digital da prefeitura e de outros atores sociais tenham impaéto significativo no tráfego do

portal. Não foi possível identificar ou refutar uma relação de influência de fornecedores de

tecnologia da informação sobre o desempenho do portal.

A seguir os condicionantes ambientais específicos são analisados.

 331

Tabela 6.10 Análise de condicionantes ambientais específicos

-

CONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBmçÃO

Infra-estrutura A para acesso dISCadO "lU;"", Fortemente

pública disponível. mas seu custo exclui boa parcela da negativa.

(disponibilidade população. A infra-estrutura de trans­

geral). lnÍssão de dados de alta capacidade é

concentrada nas regiões mais abastadas do

município. Os preços da conexão discada,

incluindo provedor e pulsos telefOnicos e,

mais ainda, da conexão em banda larga

(ASDL), são pouco acessíveis para a

maioria da população, chegando a atingir

mais de 50% do valor do salário mínímo.

A cidade dispõe de cobertura telefônica

adequada, em termos territoriais.

de A oferta acesso em equipamentos Fortemente

equipamentos culturais e de educação ou de outros tipos é negativa.

públicos de acesso à escassa e o acesso gratuito é insuficiente

em função do quadro de exclusão digital.

 332

Tabela 6.10 Análise de condicionantes ambientais específicos (continuação)

-

CONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Iniciativas de Os telecentros implantados pela prefeitura Levemente

inclusão digital do (30, de um total de 100 unidades previstas) positiva.

97
atendem cerca de 62 mil usuários por
governo municipal.

mês. Não existem dados sobre o uso do

portal municipal nos telecentros.

Fornecedores de Não foram identificadas ações diretas. Na Não

bens e serviços de PRODAM, o uso de mainframe e software identificada.

tecnologia da proprietário leva à existência de

informação. fornecedores de grande escala.

li Cf. www.telecentros.sp.gov.br/internalinternapbp ?id=5 16.

 333

6.2.2.2 Condicionantes organizacionais

Os condicionantes organizacionais surgiram como tendo grande responsabilidade sobre as

limitações do portal em termos de volume e profundidade do atendimento. Desde as

limitações fmanceiras do município até ambigüidades na política de tecnologia da

informação, passando por limitações da capacitação dos recursos humanos e fatores

culturais, observa-se que a prefeitura apresenta uma significativa defasagem em termos de

uso de tecnologia que não pode ser explicada somente pela indisponibilidade de recursos.

A tabela 6. 1 1 , a seguir, apresenta a anállise dos condicionantes organizacionais realizada

na presente pesquisa.
 334

Tabela 6.11 Análise de Condicionantes organizacionais

-

CONDI CIONANTE DESCRIÇÃO CONTRlBmçÃO

Condicionantes A baixa capacidade de investimento da Fortemente

financeiros. prefeitura é apontada como razão para as negativa

carências em termos de disponibilidade de

equipamentos capazes de suportar a demanda.

de Existem fortes carências em termos de infra- Fortemente

estrutura de tecnologia da informação. O nivel negativa

de utilização de seus recursos é bastante

inferior às possibilidades tecnológicas. O

uivel de integração de sistemas é baixo e

muitos processos permanecem sendo

operados com base em procedimentos

manuais ou com baixo nivel de

informatização.

A prefeitura não dispõe de capacidade para Fortemente

suportar uma ampliação da demanda. negativa

A não

processos para implantação de serviços pela negativa

Internet. Além dos processos realizados com

baixa utilização de recursos de tecnologia da

informação, predominam aqueles baseados

em sistemas tradicionais com pouca ou

nenhuma integração ao portal.

A estruturação do portal não Levemente

interna da isentada de resistências e conflitos de negativa

prefeitura. interesses e orientações.

 335

Tabela 6.11 - Análise de Condicionantes organizacionais (continuação)

CONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

dos As decisões relativas ao atendimento ao Fortemente

processos cidadão, ao uso de TI pela prefeitura e ao negativa.

decisórios. website municipal não são tomadas de forma

suficientemente integrada ou orientada à

ampliação da eficácia do website municipal.

gerenciais. A produção de informação gerencial e os Fortemente

mecanismos de acompanhamento do negativa

desempenho organizacional, em grande parte

dos casos, não recebem apoio na utilização de

sistemas informatizados, dai não gerando uma

disponibilidade de informações que pudessem

ser incorporadas sistematicamente ao portal

para permitir o controle social das ações de

governo.

Em um número pequeno de casos o portal é Levemente

comunicacionais contaminado pelo jargão interno da prefeitura. negativa.

internas à

prefeitura.

Elementos da A implantação do portal Prefeitura.sp Fortemente

cultura esbarrou em resistências culturais na negativa.

organizacional. definição da arquitetura da informação e à

atribuição da responsabilidade sobre forma e

conteúdo do portal a um único órgão

municipal.

interna de Não existe tradição nem há evidência de Fortemente

atendimento ao políticas e iniciativas sistemáticas de negativa.

cidadão. implantação de uma cultura de atendimento

ao cidadão.
 336

Tabela 6.11 - Análise de Condicionantes organizacionais (continuação)

CONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Cultura interna de reduzida a experiência de utilização da Fortemente

uso da Tecnologia tecnologia por parte dos funcionários negativa.

da Informação. envolvidos e a presença de recursos de

Tecnologia da Informação nas práticas de

trabalho.

Cultura de A adesão e participação no desenvolvimento, Fortemente

ção da Internet implantação e manutenção do portal negativa.

pela prefeitura. municipal é desigual entre os órgãos

municipais. Há evidências de que as práticas

de definição de conteúdos e as demandas de

estruturação do portal obedecem, em muitos

casos, uma visão de· utilização de Internet sem

embasamento técnico adequado.

 337

Tabela 6.11 Análise de Condicionantes organizacionais (continuação)

-

CONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBmçÃO

de res- A existência de de órgãos com Fortemente ne-

ponsabilidades so- responsabilidades sobre o portal trouxe di- gativa.
bre o portal. ficuldades relativas à incompatibilidade entre
tecnologias empregada� e integração de
aplicações.
Posição da gestão A cn:lIÇao de um órgão subordinado dire- F.ortemente p.o­
do website na es- tamente à Secretaria de Comunicação da sitiva
prefeitura conferiu autoridade para a cen­
tralização do desenvolvimento e gestão do
portal. Permitiu, também, que os aspectos
comunicacionais do portal fossem valori­
zados.
en- O Conselho Municipal de Informática Fortemente p.o-
volvimento e apoio aprovou as diretrizes básicas de estruturação sitiva.
"
dos níveis hierár- do portal e de adoção de tecnologia Não
quicos superiores. foram identificados dirigentes municipais no
primeiro escalão que exerceram .o papel de
patr.ocinadores intern.os.
Agentes-chave de Nã.o foram identificadas evidências ar­ Levemente ne­
ticulaçã.o da CGE c.om agentes intern.os de gativa.
mudança .organízacional.
Características O coordenador da CGE identifica-se com .o F.ortemente
pess.oais d.os res- tema e dispunha de c.onhecimento sobre ele, p.ositiva.
ponsáveis pela iní- inclusive de publicações. O coordenad.or do
ciativa e sua portal é um profissional experiente em
equipe e a autori- gerenciamento de portais.
dade a eles atribu-
ída
 338

Tabela 6.11 Análise de Condicionantes organizacionais (continuação)

-

CONDICIONANTE DESCRiÇÃO CONTRIBUIÇÃO

o uivei de capacitação para utilização de Fortemente

globais dos recur- tecnologia da informação é baixo. negativa

dos Existe carência de recursos humanos na Levemente

recursos humanos PRODAM com conhecimentos adequados negativa.

sobre os requisitos de conectividade da

tecnologia empregada no portal. O uivei de

capacitação dos profissionais envolvidos com

a alimentação do portal nos vários órgãos

municipais é desigual.

Houve esforço de capacitação da equipe Levemente

apenas para utilização básica da tecnologia negativa

adotada (ZOPE).

vel pela gestão do

website municipal.
 339

6.2.2.3 Condicionantes políticos e estratégicos

a) Condicionantes políticos e estratégicos gerais

Em termos de condicionantes políticos e estratégicos gerais, observa-se a

predominância de elementos positivos, mas com impacto limitado sobre o desempenho do

portal. A orientação política do governo leva-o a agir com base em compromissos de

inclusão social e de afIrmação, consolidação e expansão de direitos da cidadania.

Entretanto, as práticas de participação popular e controle social não conseguiram gerar

impacto sobre o portal.

,

Tabela 6.12 - Análise de condicionantes políticos e estratégicos gerais

CONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Orientações políti- O governo municipal tem compromissos em Levemente

cas e prioridades do termos de afIrmação, consolidação e expan- positiva.

governo. são de direitos da cidadania.

Mecanismos de de- Não foram identifIcados processos partici- Fortemente

mocratização e des- pativos com demanda sobre o portal. A negativa.

centralização das participação na gestão se dá basicamente

decisões e possibili- através do Orçamento Participativo, mas

dades de participa- este não utiliza o portal municipal como

ção popular no pro- efetivo instrumento de convocação e presta-

cesso de gestão. ção de contas. A prefeitura implantou uma

descentralização, com a criação de

subprefeituras, responsáveis por alimentar

seus próprios websites dentro do portal.

Práticas de trabalho O governo foi eleito com a proposta de re- Levemente

voltadas à promoção duzir a corrupção na prefeitura. Mecanismos positiva

da cidadania. de garantia da impessoalidade na prestação

de serviços tendem a ser valorizados.

 340

b) Condicionantes políticos e estratégicos específicos

Os condionantes políticos e estratégicos específicos alternam contribuições

positivas e negativas ao desempenho do portal, com predomínio destas últimas. Uma série

de políticas públicas são inexistentes, incipientes ou ambíguas. Não se obteve evidências

de existência de uma política de acesso à infonnação adotada unifonnemente pelos órgãos

municipais, nem de uma política de modernização administrativa de implantação

transversal na prefeitura. As políticas de tecnologia da infonnação e de uso da Internet não

são completamente compartilhadas pelos vários órgãos, com conflitos e iniciativas

paralelas.

Segue a tabela 6.13, com a análise dos condicionantes políticos e estratégicos

especificos e sua contribuição para o desempenho do portal.
 341

Tabela 6.13 Análise de condicionantes políticos e estratégicos específicos

-

CONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

do- A preocupação com a cidadania no governo abre Fortemente

espaço para orientação ao cidadão. O portal positiva

vemo municipal municipal incorporou isto, orientando toda a

em relação ao usu- estrutura de navegação e a organização da

informação para o cidadão-usuário. A visão do
usuário como cliente não é disseminada
Entretanto, persiste a visão burocrática viciada
da prestação de serviços ao cidadão.

Política de acesso à Não existe uma política de acesso à informação Fortemente

informação pública pública. A divulgação de demonstrativos negativa.

financeiros no portal municipal restringe-se a
obedecer os minimos exigidos pela legislação.
O portal realiza a divulgação de ações e
programas de governo.

Política de atendi- A inexistência de uma política de atendimento ao Fortemente ne-

mento ao cidadão. cidadão permeando as ações dos diversos órgãos gativa.
municipais eliminou uma fonte de ampliação do
uso do portal. Não existem padrões de qualidade
e modelos de atendimento, critérios e práticas de
avaliação da qualidade dos serviços de
atendimento, inclusive para o portal.
A prefeitura uma política de inclusão Levemente
digital baseada na criação de telecentros, positiva.
implantando nos dois primeiros anos de governo
vinte unidades, de urna rede com o total de cem
previstas. Os telecentros atendem uma média de
62 mil pessoas mensalmente e oferecem acesso à
Internet e capacitação em tecnologia da
informação. Os usuários cadastrados recebem
contas de correio eletrônico.
 342

Tabela 6.13 Análise de condicionantes políticos e estratégicos específicos

-

(continuação)

CONDICIONANTE
,
DESCRIÇÃO CONTRlBmçÃO

política de moder- Não existe uma política estruturada de mo- Fortemente

nização adminis- dernização administrativa implantada, envol- negativa.

trativa da prefei- vendo redesenho de processos, atendimento ao

tura. cidadão e ampliação do uso da tecnologia da

informação. Ações nesse campo dependem de

iniciativas de órgãos isolados. A implementação

das subprefeituras constitui-se em uma

reorganização estrutural que pode ter amplas

conseqüências nos processos de trabalho, mas

encontra-se em sua fase inicial.

Política para utili- O governo orienta-se para a promoção da ci- Levemente

zação da Internet. dadania, tem um programa de inclusão digital e positiva

criou um órgão específico para assumir o portal

municipal. A centralização do gerenciamento do

portal e sua uniformização foram assumidas pelo

governo. A política de utilização da Internet não

contempla de forma suficiente aspectos técnicos

de conexão e infra-estrutura, indicadores de

avaliação e práticas de monitoramento

sistemático do uso do portal. Ainda não se

explorou a integração com a políticas municipal

de inclusão digital.
 343

Tabela 6.13 Análise de condicionantes políticos e estratégicos específicos

-

(continuação)

CONDICIONANTE DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

política de Não se pode identificar um alinhamento da Fortemente

tecnologia da Íll- política de tecnologia de informação com os negativa.

formação da principais elementos das formulações

prefeitura. estratégicas centrais do projeto de governo da

gestão municipal. A prefeitura estabeleceu

padrões para aquisição de equipamentos e

softwares e desconcentrou sua aquisição. Não

foram identificados programas significativos de

capacitação de servidores municipais para o uso

de tecnologia da informação. No tocante ao

governo eletrônico, não se identificaram

perspectivas de ampliação de integração do

portal aos legacy systems da prefeitura. A

amplíação da oferta de serviços pela Internet não

conta com uma política transversal que oriente a

ação dos diversos órgãos. A CGE orienta-se para

a utilização de software livre, mas a PRODAM

focaliza-se em software proprietário.

 344

6.2.3 Análise da funcionalidades e padrões de uso

6.2.3. 1 Análise do conteúdo ofertado

Para esta etapa do trabalho, foi realizada uma observação estruturada do portal e

dos websites dos vários órgãos municipais que o compõem. Nessa observação, foram

verificados todos os serviços e informações prestados e para cada um deles (à exceção de

algumas informações setoriais extremamente específicas e nitidamente de pouca

relevância) foi levantada sua descrição e analisados os beneficiários e resultados potenciais

ou efetivos. Além disso, procedeu-se a uma avaliação de profundidade dos serviços, de

acordo com o estabelecido pelo modelo de análise e avaliação de portais ou websites

municipais. Não foi possível obter números de usuários por serviço.

Na avaliação da profundidade da oferta, optou-se por uma avaliação qualitativa,

uma vez que os serviços são muito diferentes entre si e seria difícil construir indicadores

quantitativos de profundidade, a menos que se realizasse um exaustivo trabalho de

levantamento dos tempos médios e número de deslocamentos exigidos pela realização dos

processos sem recurso à Internet para proceder às comparações, o que exigiria um desenho

completamente diferente para a investigação e dificilmente poderia ser feito, no âmbito de

um trabalho como este, para a mesma quantidade de serviços e informações.

A avaliação qualitativa da profundidade utilizou três alternativas:

a) Profundidade Alta

Foram classificados como sendo de profundidade alta os serviços e informações

que cobrem a totalidade do ciclo do atendimento, eliminando a necessidade de novas

operações para o acesso ao serviço ou à informação desejados. Logicamente, para os

serviços que necessitam de interação física entre o cidadão e representantes da prefeitura,

considera-se como profundidade alta a oferta de informações suficientes ou transações

preparatórias que desintermediam o atendimento físico. Da mesma forma, quando o

fornecimento da informação é o serviço buscado pelo usuário, deve-se considerar o

fornecimento completo da informação como um atendimento de alta profundidade.

b) Profundidade média
 345

Considerou-se de média profundidade a prestação de serviços e o fornecimento de

informações que desintermediam de forma significativa a relação de atendimento, mas não

dão conta do ciclo total, quando haveria possibilidade técnica de se o fazer. Enquadram-se

nessa categoria as transações preparatórias e o fornecimento de informações sobre serviços

que poderiam ser prestados pela via eletrônica.

c) Profundidade baixa

Como oferta de baixa profundidade pode-se considerar o fornecimento de serviços

e informações que não promovem desintermediação significativa ou não resolvem o

problema do cidadão. Normalmente, estes casos incluem o fornecimento de informações

genéricas ou a prestação de serviços e informações incompletos, muitas vezes expondo os

cidadãos à necessidade de múltiplos deslocamentos ou a longos periodos de espera para a

obtenção dos serviços

As tabelas a seguir trazem a análise de conteúdo, com a relação dos serviços e

informações oferecidos pelo portal. Apesar do caráter analítico desta operação, por conta

das dimensões do portal, incluindo os websites de dezenas de órgãos públicos municipais,

em alguns casos foi necessário tratar os dados de forma sintética, dando prioridade ao

oferecimento de serviços e informacw de interesse direto dos cidadãos.

Tabela 6.14 Análise do conteúdo do canal "Serviços"
-

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Certidão • Emissão de certidão negativa Contribuintes de Economia de tempo Média. O sistema permite
Negativa de • Disponível apenas entre 7 e 22 horas em tributos e deslocamento. que o cidadão obtenha a

Débitos de dias úteis. imobiliários certidão, com recurso de

Tributos • Exige que o contribuinte tenha em mãos o confirmação on line de

Imobiliários "número do contribuinte", mas não diz onde autenticidade. Não está

encontrar essa informação (normalmente, o ininterruptamente

cidadão não está familiarizado com ela). disponível.

Impressão da 2ª • Emissão da 2-ª via do IPTU, com a opção Contribuintes do Economia de tempo Média. O sistema permite
via da guia de de imprimir várias parcelas ou parcela única IPTU e deslocamento que o cidadão obtenha a

recolhimento do 2". via do IPTU, mas não

IPTU há recursos para

pagamento on line.

Cadan - • Ferramenta de cadastro para licenciamento Contribuintes que Economia de tempo Alta. O sistema permite
Cadastro de de anúncios instalados em seu possuem anúncios e deslocamento. apenas o cadastro de

Anúncios estabelecimento, evitando o deslocamento até o em seus anúncio simples, não

SEHAB - Secretaria Municipal da Habitação e estabelecimentos. contemplando os anúncios

Desenvolvimento Urbano (responsável pelo complexos e especiais.

gerenciamento dos anúncios da cidade).

Tabela 6.14 Análise do conteúdo do canal "Serviços" (continuação)
-

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Código da TFE • O serviço auxilia na correta identificação da Contribuintes de Economia de tempo Média. O serviço permite
- Taxa de TFE devida pelo estabelecimento tributos e deslocamento. que o cidadão obtenha a
Fiscalização de mobiliários. taxa de fiscalização de
• Disponibiliza informações sobre a natureza
Estabeleciment estabelecimento, ainda que
do tributo através de consulta à legislação no
os. o serviço não esteja
próprio website da secretaria municipal de
disponivel
Finanças.
ininterruptamente.

• Disponível apenas entre 7 e 22 horas em

dias úteis

Consulta de • O serviço auxilia na consulta de débitos no Contribuintes do Economia de tempo Média. O serviço permite
débitos do IPTU. IPTU e deslocamento que o cidadão consulte o
IPTU débito, mas a página não
• Disponível apenas entre 7 e 22 horas em
contem nenhuma
dias úteis
informação adicional, nem
tem recursos para
pagamento on tine.

_ .
_ _. _- - - - - - -- - -- - - -- -- - - - -- - - - - -
Tabela 6.14 - Análise do conteúdo do canal "Serviços" (continuação)

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Consulta dívida • O serviço auxilia na consulta de débitos Contribuintes em Economia de tempo Média. O serviço permite
ativa lançados na dívida ativa da prefeitura. geral e deslocamento. que o cidadão consulte o

débito, mas a página não

• O serviço disponibiliza dois tipos de
ofereceinformação
consultas de débito: simples e detalhada.
adicional, nem tem

•
recursos para pagamento
Disponível apenas entre 7 e 22 horas em
on Une.
dias úteis.

Acréscimos • O serviço possibilita a consulta aos índices Contribuintes em Economia de tempo Média. O serviço permite
legais de acréscimos legais para tributos vencidos de geral e deslocamento. que o cidadão saiba de

contribuintes da prefeitura. antemão os índices de

• Apresenta 7 modelos diferentes de tabela de acréscimo em seu tributo,

mas não há recursos para

acordo com a consulta desejada.
,
I
pagamento on Une ou para
a emissão de guias.
_._..
_ _._ - - -- -- -
.
. .
._-
- - - - . I
Tabela 6.14 - Análise do conteúdo do canal "Serviços" (continuação)

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Desaparecidos • Divulga uma lista com nome, foto com Cidadãos em Divulgação de casos Baixa. Divulga o

certidão de nascimento ou boletim de geral. de desaparecimento. desaparecimento, mas

ocorrência de casos de pessoas apenas para as pessoas que

desaparecidas. O cidadão deve ir ao visitarem aquela página

endereço fornecido no website, mas não é em especial. Não permite

informado horário de atendimento e que usuários acrescentem

telefone. A certidão de nascimento ou informações ou enviem

boletim de ocorrência disponível na página informações sobre as

não são nítidos, por serem cópias pessoas desaparecidas.

digitalizadas das imagens.

Vagas • O serviço informa sobre as vagas de estágio Cidadãos em lnformação sobre Baixa. O serviço informa
abertas pela prefeitura. geral. vagas disponíveis. sobre as vagas existentes,

mas o não apresenta

• O serviço não apresenta informações
informações detalhadas;
detalhadas; informações complementares
não é possível se inscrever
são oferecidas apenas por telefone
via Internet.

'---_ .._--- -- --- - - -- -_ .

.- - - -- - - - -- -
.
. - --- .
._- -- -- - ..- --
Tabela 6.14 Análise do conteúdo do canal "Serviços" (continuação)
-

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Emergência • O 192 é um serviço de atendimento pré- Cidadãos em Fornecimento de Baixa. E difícil supor que
Saúde (1 92). hospitalar de urgência e emergência da geral. informações gerais. alguém em situação de

PMSP. emergência vá se valer

deste serviço.
• O serviço informa o que é preciso saber
antes de telefonar para o 192.

Consulta a • Informa sobre o andamento de processos na Municípes em Economia de tempo Média. O serviço permite
processos Prefeitura de São Paulo a data de entrada, geral. e deslocamento. que o cidadão saiba

assunto, endereço e unidade onde se informações sobre o

encontra o processo. andamento do processo,

sem fornecer informações

• Disponível apenas entre 7 e 22 horas em
sobre os diversos passos e
dias úteis.
próximp,:s áções.

• Exige que o contribuinte tenha em mãos o

"número do protocolo" que lhe foi fornecido

no momento da autuação do processo.

Tabela 6.14 Análise do conteúdo do canal "Serviços" (continuação)
-

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Downloads • O serviço apresenta textos para downloads, Cidadãos em Acesso a infonnação Média O usuário de fato

sobre legislação, finanças, fonnulários, geral. pública e economia obtém as infonnações

manuais e infonnativos. de tempo e disponíveis por download,

deslocamento. mas a organização da

infonnação dificulta o

acesso. A localização dos

arquivos disponíveis na

seção é difícil, pois não há

transparência do seu

conteúdo.

ISS e taxas • O serviço apresenta infonnações detalhadas Contribuintes Economia de tempo Média. O serviço pennite

sobre o ISS outras taxas de responsabilidade mobiliários. e deslocamento que o cidadão obtenha

do Depto. de Rendas Mobiliárias uma gama de infonnações

sobre diversas taxas. Não

oferece infonnações

personalizadas.

. . .. .. .
-

==.
�, d
Tabela 6.14 Análise do conteúdo do canal "Serviços" (continuação)
-

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Licitações • O serviço publica extratos dos editais de Cidadãos em Acomparlllamento Baixa. Pennite um

licitação que devem ser enviados pelos geral. e das licitações acomparlllamento básico

órgãos à CGE. O conteúdo só é removido fornecedores da realizadas pela das licitações mas o

após solicitação via e-mail do órgão da prefeitura. prefeitura. processo é manual e não

prefeitura responsável pela licitação. garante que sejam

apresentadas todas as
• Para localizar a licitação, o website
licitações em andamento.
apresenta um índice para seleção com a
As ínfonnações oferecidas
seguínte estrutura: Secretarias,
não permitem
Subprefeituras, Empresas e autarquias
comparações e análises.

Links • O serviço remete a portais e websites com Cidadãos em Economia de tempo Média. O serviço pennite

instituições do Governo Federal, Estaduais, geral. e deslocamento. ao cidadão acessar

Municipais e serviços públicos. instituições do Governo

Federal, Estadual,

Municipal e serviços

públicos, mas não traz

infonnações de apoio.
Tabela 6.14 Análise do conteúdo do canal "Serviços" (continuação)
.

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Multas • O serviço pennite consulta de multas através Cidadãos em Economia de tempo Média. O serviço permite
do código do RENAVAM que pode ser geral. e deslocamento ao cidadão consultar a sua
encontrado no documento do veículo. multa de trânsito, mas não
pennite o pagamento ou
• O serviço infonna que o cidadão pode
reclamações sobre
consultar suas multas de trânsito pelo
eventuais multas
celular, via endereço eletrônico.
indevidas.

• A página é remanescente do portal Sampa e

não obedece a padronização do restante do
website.

Aborto Legal • O serviço infonna os dois casos que o aborto Usuárias Acesso a serviço Média. O serviço infonna
não é considerado crime no país e os locais potenciais do público. Aflnnação as usuárias potenciais do
de atendimento serviço. de direito. atendimento, mas não
permite agendamento de
consulta.

- --
Tabela 6.14 - Análise do conteúdo do canal "Serviços" (continuação)

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Falecimentos. • O serviço infonna sobre procedimentos em Cidadãos em Fornecimento de Média. O serviço infonna
caso de falecimento O serviço fornece geral. infonnações sobre sobre procedimentos a ser

endereços e telefones das unidades do acesso a serviços tornados em caso de

Serviço Funerário públicos falecimento, não há

transações on Une.

Pagamento a • O serviço possibilita verificar a existência de Fornecedores da Economia de tempo Média. O serviço pennite
credores. pagamentos a credores da PMSP. O usuário prefeitura e deslocamento. que o cidadão verifique a

'----- acessa o serviço a partir de seu número de existência de pagamentos,

inscrição no CNPJ ou CPF. Disponível mas não está disponível

apenas entre 7 e 1 9 horas em dias úteis. inínterruptamente.

SP Protege • O serviço apresenta infonnaçàes sobre as Cidadãos em Divulgação de ações Baixa. As infonnações não

(ações contra ações de governo municipal contra as geral. de governo. cobrem as necessidades

enchentes) enchentes. Infonna previsão do tempo, em situações de

situação do trânsito, pontos de alagamento e emergência.

rotas alternativas.

,
Tabela 6.14 - Análise do conteúdo do canal "Serviços" (continuação)

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Fornecedores. • O serviço infonna como inscrever-se no Cidadãos e Economia de tempo Média. Não é possível
cadastro de fornecedores empresas e deslocamento. realizar on line os
interessadas em procedimentos para a
• Infonna endereço completo e
se cadastrar como realização do cadastro de
procedimentos para entrega de
fornecedores da fornecedores.

\
documentação
)
prefeitura.

• Infonna como fazer down-

load do Manual do Cadastro de Fornecedor e
do Fonnulário de Cadastramento de
Fornecedor

Trãnsito • O serviço fornece infonnações sobre o Cidadãos em Economia de tempo Média. O serviço cobre
trãnsito de São Paulo através de mapa e geral. apenas corredores
legenda. A Tabela é atualizado em média a selecionados e não pennite
cada 30 minutos das 7hs às 20hs de segunda consultas sobre condições
a sexta-feira de itinerários.
Tabela 6.15 - Análise do conteúdo do canal "Serviços" - SAC - Serviço de Atendimento ao Cidadão

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Solicitação de • É possível solicitar algumas centenas de Cidadãos em Economia de tempo Alta, mas há pouca
serviços ao serviços diretamente pelo SACo A lista geral. e deslocamento; garantia do efetivo

SAC - Serviço completa é apresentada no Anexo IV deste atendimento. Não existe

acesso a serviços
de ao Cidadão. trabalho. Ao cadastrar uma solicitação, é um sistema de
públicos e
enviada mensagem automáti�"ao órgão acompanhamento e
informação ao
responsável. Quando ocorrem ações, o controle público do
cidadão sobre
cidadão recebe uma mensagem de correio andamento das
serviços disponíveis.
eletrônico. Cidadão deve identificar-se por solicitações, nem prazo

meio de nome ou número da carteira de para solução de problemas. ,

identidade (este dispositivo não dá garantia

de que se possa evitar solicitações

indevidas).

Estatísticas de • Número de atendimentos a solicitações do Cidadãos em Divulgação das Baixa. A informação

atendimento SAC por subprefeitura no último mês. Não geral. ações de governo. oferecida não tem utilidade
SACo apresenta estatísticas por tipo de serviço ou para o cidadão-usuário.

comparações com outros períodos ou com

padrões de qualidade no atendimento.

Tabela 6.15 Análise do conteúdo'j do canal "Serviços" - SAC - Serviço de Atendimento ao Cidadão
-

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Consulta de • Ferramenta de busca para a base de dados de Cidadãos Economia de Baixa. O cidadão é
Solicitações ao solicitações de serviços. em geral. tempo e informado de que sua

SACo deslocamento solicitação ainda não foi

• A ferramenta não é articulada a um um
atendida, o que ele j á sabe,
sistema de acompanhamento/é controle
em geral.
público do andamento das solicitações. A

informação sobre o andamento da

solicitação é incompleta, não apresentando

previsões de data de atendimento ou

responsabilidades.
Tabela 6.16 Análise do conteúdo do canal "Cidadania"
-
�,

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Telecentros - • Página explicativa sobre o programa de Cidadãos em Facilitação do acesso Média. O serviço

Inclusão digitaL inclusão digital da prefeitura, baseado na geral e pessoas aos serviços de possibilita que o cidadão

implantação de telecentros. Descreve sua vítimas da inclusão digitaL conheça os recursos

estrutura fisica, organizacional e objetivos. exclusão digital. disponíveis nos

telecentros, mas não

• Relação das unidades com seus respectivos
permite inscrições ou
endereços e telefones.
reservas.

• Informações sobre os cursos de informática

livre.

• Mapas indicando os telecentros existentes e

os que serão construídos.

Telecentros - • Disponibiliza apostilas do instrutor e Usuários dos Economia de tempo. Alta. O serviço possibilita

Apostilas e aplicativos através de down/oad. telecentros Facilitação do acesso que obtenha aplicativos e

materiais na aos serviços de apostilas.

internet . inclusão digital.

Acesso a material

didático.
Tabela 6.16 Análise do conteúdo do canal "Cidadania" (continuação)
-

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Transgênicos. • O serviço traz informações básicas sobre Cidadãos em Informação de Média. Informa e alerta a
�
produtos transgênicos. geral. interesse geral sobre comunidade em geral

o assunto. sobre os alimentos

transgênicos.

Telecentros - • Página explicativa sobre o programa de Cidadãos em Divulgação da Baixa. Os links para os

Oficinas. inclusão digital da prefeitura, baseado na geral. e pessoas existência das websites desenvolvidos
implantação de telecentros. Descreve sua vítimas da oficinas. nos telecentros não

estrutura física, organizacional e objetivos. exclusão digital. puderam ser acessados.

Não existe recurso de

• Relação das unidades com seus respectivos
inscrição on line e as
endereços e telefones, informações sobre os
informações sobre
cursos de informática livre e mapas
programação não foram
indicando os telecentros existentes e os que
localizadas.
serão construídos.

Telecentros - • Informações sobre atividades dos Cidadãos em Prestação de contas e Baixa. Informações

Estatísticas. telecentros, com dados estatísticos geral. divulgação de ações desatualizadas.

do governo.

J
.,
Tabela 6.16 Análise do conteúdo do canal "Cidadania" (continuação)
-

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIARlOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Telecentros • Orienta o cidadão na abertura de conta de Cidadãos em Infonnação sobre Baixa. Não é possível

webmail. correio eletrônico. geral. e pessoas acesso a conta obter a conta através do

com dificuldades gratuita de correio portal e as infonnações

• Não possibilita que o cidadão abra sua conta
de acessar a eletrônico, oferecidas confundem o
de correio eletrônico, o que exige inscrição e
Internet. facilitando o acesso a usuário.
comparecimento aos telecentros.
direitos.

Orçamento • O serviço traz infonnações diversas sobre Cidadãos em Divulgação do Baixa. Presença de

participativo. orçamento participativo: O que é, como geral. orçamento infonnações

funciona, como participar, agenda, participativo. desatualizadas sobre

regimentos. eventos. Não leva o

cidadão a participar do
• Para cada uma das áreas temáticas, apresenta
OP.
Diagnóstico, Diretrizes, Ações em 2002 e

Programas.

t
Tabela 6.16 Análise do conteúdo do canal "Cidadania" (continuação)
-

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Acompanha- • Download de planilhas (Excel) para as três Cidadãos em No caso de educação Baixa. O nível de controle
mento do áreas centrais do OP: Educação, Saúde e geral.; e saúde, possibilita possibilitado é muito
Orçamento Convênios firmados pela prefeitura para o organizações da saber a fase em que pequeno. As informações
Participativo. ciclo de OP de 200 l . sociedade civil e se encontra a obra estão desatualizadas .. No
beneficiários das (Orçamento, Projeto, caso de educação e saúde,
• A informação de 2001 era mantida no portal
ações previstas. Obra, Licitação ou não existem prazos
ainda em janeiro de 2003; não existem
Concluída). previstos nem se detalha o
informações de acompanhamento de 2002.
No caso dos nível de andamento de

•
convêníos, a cada fase. Não são
Há chamadas para os boletins do OP, mas
informação não é apresentados números ou
geram erros de acesso.
inteligível. informações sobre os
• No caso dos convêníos, a informação é processos e licitações.
ininteligível.

Portal dos Mil • Informações sobre a história da imigração, e Cidadãos em Acesso a Baixa. Os textos
Povos. colônias estrangeiras no Brasil, serviços geral. informações de informativos são pequenos
consulares e cooperação internacional. interesse geral. e simplificados. Não há
prestação relevante de
serviços.
Tabela 6.16 Análise do conteúdo do canal "Cidadania" (continuação)
-

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIARlOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Programas • O serviço traz infonnações e detalhadas Cidadãos em Infonna as Média, para a divulgação
Sociais. sobre as diversas modalidades de programas geral. modalidades de de ações governamentais.

sociais para o caso de adesão do cidadão programas sociais Baixa, para a prestação de
existentes e os serviços: a probabilidade
• As modalidades de programas sociais: Bolsa
critérios e de que o público-alvo
Trabalho; Renda Mínima; Começar de
procedimentos para tenha acesso aos
Novo; Operação Trabalho; SP Confia;
aceder aos programas por meio da
Oportunidade Solidária; Bolsa
programas. Internet é reduzida, em
Empreendedor.
função da exclusão digital.

Coordenadoria • Oferece uma série de infonnações sobre os Cidadãs em geral Infonnação e Baixa. Auxilia na
da serviços disponíveis para as mulheres no e mulheres facilitação do acesso identificação dos serviços,
Mulher. município de São Paulo. vítimas de aos serviços em mas não oferece serviços
violência que beneficio das on line. O serviços
•
necessitam de mulheres. divulgados apresentam
serviços endereços e telefones; não
específicos. apresentam horário de
atendimento.
- - - �- - �- - - -- - - - - --
Tabela 6.16 Análise do conteúdo do canal "Cidadania" (continuação)
-

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIARIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Coorden • Oferece infonnações gerais sobre as Cidadãos Divulgação de ações Baixa. Infonnações gerais
adori-as: coordenadorias. integrantes dos de governo. com ausência de serviços
Juventude, grupos sociais a prestados e de
• Na Coordenadoria do Negro estão
que se destinam infonnações completas.
Negro e
relacionadas unidades básicas de saúde sem
as
Pessoas
endereço e telefone.
coordenadorias.
Deficientes.
Reconstruir o • Apresenta infonnações gerais sobre a Cidadãos em Divulgação de ações Baixa. Não há uma
centro. proposta de governo em desenvolver geral. e usuários de governo. apresentação detalhada

projetos relacionados o centro de São Paulo. do centro da dos projetos, nem seu grau
cidade. de implementação ou
perspectivas de
acompanhamento.
- - - - - ._- -- --- -- .
.._ .
._ - --

J
----"
 Tabela 6.17 - Análise do conteúdo do canal " Órgãos Municipais,,98

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Secretaria da • SP & VC (Infonnativo mensal da prefeitura Cidadãos em Acesso a Média. Pennite apenas o

Comunicação. de São Paulo); boletim diário e arquivo. geral. infonnação sobre o acesso ao boletim, sem

governo municipal. recursos de interatividade.

Secretaria da • O website apresenta infonnações através de Cidadãos em Acesso a Baixa. As infonnações são

Cultura - alguns tópicos como: cultura dia, lei do geral. infonnações sobre fragmentadas por

infonnações incentivo, Centro Cultural de São Paulo, a vida cultural da equipamento cultural.

culturais. Teatro Municipal; outros teatros, casas de cidade.

cultura, bibliotecas, fax cultura, Colégio de Facililtação do

São Paulo; Patrimônio histórico; lei de acesso a serviços

fomento. públicos.

'--

2§. A maior parte dos órgãos apresenta uma estrutura padrão de seu website, incluindo seções de apresentação de serviços disponíveis, estrutura organizacional, endereços e
telefones, notícias, licitações, contato e informações sobre serviços oferecidos. O grau de profundidade destas informações é bastante variado e não é analisado
individualmente aqui. A análise de conteúdo concentrou-se na prestação de serviços, para este tópico, pro razões de praticidade vinculadas à grande qualidade de páginas do
portal.
Tabela 6.17 Análise do conteúdo do canal "Órgãos Municipais,,99
-

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Secretaria da • Ferramenta de busca no acervo de todas as Cidadãos que se Economia de Média. O cidadão não pode
Cultura - bibliotecas municipais, por autor, título, utilizam dos tempo do cidadão- fazer reservas.
Catálogo de editora, coleção e assunto. serviços de usuário.
bibliotecas biblioteca.
públicas.
Secretária de • Demonstrativos de prestação de contas Cidadãos em Prestação de contas Baixa. O volume de
Finanças - exigidos pela Lei de Responsabilidade geral e e fornecimento de informações é mínimo e
prestação de Fiscal. organizações da informações para não há demonstrativos
contas. sociedade civil. controle social. simplificados.
Secretaria de • Fornecimento de informações e formulários Contribuintes. Economia de Média. Não existem
Habitação - para obtenção de alvarás e licenças para tempo transações eletrônicas.
informações e empreendimentos e edificações. deslocamento.
formulários.

22 A maior parte dos órgãos apresenta uma estrutura padrão de seu website. incluindo seções de apresentação de serviços disponíveis, estrutura organizacional, endereços e
telefones, notícias, licitações, contato e informações sobre serviços oferecidos. O grau de profundidade destas informações é bastante variado e não é analisado
individualmente aqui. A análise de conteúdo concentrou-se na prestação de serviços, para este tópico, pro razões de praticidade vinculadas à grande qualidade de páginas do
portal.
Tabela 6.17 Análise do conteúdo do canal " Órgãos Municipais" (continuação)
-

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Secretaria de • O website apresenta diversos serviços tais Contribuintes. Possibilita que o Os serviços mais
Finanças. como: SAC; CNAE fiscal; Tributos cidadão tenha importantes têm. sua

vencidos; guia do contribuinte; 2". via do acesso diversos profundidade analisada na

IPTU; Tributos imobiliários; tributos serviços Tabela 6.14.

mobiliários; consulta a débitos; código da disponíveis na

TFE. Secretaria de
Finanças.
• O Orçamento disponibiliza uma série de
informações sobre: Plano Plurianual 2002;
legislação; receita e despesa; despesa
segundo natureza; programas de trabalho;
consolidação das despesas por projetos,
atividades e operações especiais.

Secretaria de • Permite consulta a legislação municipal. Cidadãos em Acesso à Média. A pesquisa na

Negócios geral. informação legislação é trabalhosa e não
• Apresenta outras informações sobre:
Jurídicos - pública. são apresentados
cadastro de leis; dívida ativa; diário oficial e
Legislação comentários ou orientações
leis; legislação; projetos; licitações.
Municipal. à utilização.
Tabela 6.17 Análise do conteúdo do canal "Órgãos Municipais" (continuação)
-

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIÁRIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Secretaria de • O website apresenta infonnações gerais Cidadãos em Acesso a Média. A cobertura de
Planejamento sobre a cidade como dados demográficas, geral. infonnação de infonnações deixa margem
Urbano - infraestrutura, Plano Diretor; zoneamento; interesse geral. a muitas demandas não

Infonnações mapas; atendidas. Não se indica

sobre a cidade. fontes complementares.

COMDEC - • Últimas ocorrências em destaque; registro de Cidadãos em Fornecimento de Alta O website fornece
Comissão ocorrência; índices pluviométricos geral. serviços públicos. infonnações e pennite
Municipal de registro de ocorrências.
• Não obedece o padrão do portal
Defesa Civil.

Serviço • Infonna endereços do Serviço Funerário e Cidadãos em Acesso a Média. Não pennite
Funerário - procedimentos em caso de falecimento. geral. informação sobre consultas.
Infonnações serviços públicos.
sobre
sepultamentos.
- - - - - - - ---- - - -- L- _ _.____ L __ __ ___ L--
Tabela 6.18 Análise do conteúdo do canal "Ouvidoria"
-

APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIARIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Ouvidoria • Apresenta informações sobre: organização; Cidadãos em Facilita o acesso do Baixa. A ouvidoria não está

histórico; atribuições; endereço e telefone geral. cidadão à disponível por correio

para contato e resultados das ações da ouvidoria. eletrônico.

ouvidoria municipal Cria condições para

estímulo do

controle social.

Tabela 6.19 Análise do conteúdo do canal "Guia de Informações"

-

APLICAÇAO DESCRIÇÃO BENEFICIARIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE

Guia de • Mapas; itinerários de ônibus; trânsito; Cidadãos em Fomecimento de Alta. Possibilita que o

Informações símbolos da cidade, programação cultural. geral. informações gerais cidadão tenha acesso as

sobre a cidade. informações disponíveis

• Outras informações sobre: Cultura; Turismo;
pelo Guia de Informações
São Paulo em números, trânsito; Diário
representando economia de
Oficial e leis; Câmara Municipal.
tempo e deslocamento.

.:::3
,.;:;;;'li
--_n -----

---:-�·_·_-=-::'=c��,,_""=_=:: .
Tabela 6.20 - Análise do conteúdo do canal "Noticias"
APLICAÇÃO DESCRIÇÃO BENEFICIARIOS RESULTADOS PROFUNDIDADE
Notícias. • Lista de notícias; Cidade em Notícia; agenda Cidadãos em Fornecimento de Média. As notícias

da Prefeitura; notícias especiais; SP &VC geral. informações sobre divulgadas são em

,
(Informativo mensal da Prefeitura de São ações do governo pequeno número e não

Paulo). municipaL existem recursos de

personalização para

fornecimento de notícias

por tema de interesse, nem

boletim eletrônico.

j
.,
 370

6.2.3.2 Análise de característicasfuncionais e de desenho

A análise de características funcionais e de desenho procurou, mais do que dizer se

o portal é um portal "de alta usabilidade", ou se está "entre os melhores", identificar

contribuições de várias categorias de análise ao seu desempenho. Predominam

contribuições positivas e, de forma geral, a experiência de utilização tem mais elementos

positivos que negativos. Entretanto, as dimensões do portal, com cerca de cem websites,

trazem limitadores ao conforto do usuário.

A escala para análise da contribuição de cada fator ao desempenho do portal foi a

mesma empregada para a análise dos condicionantes.

A seguir, na tabela 6.21, é apresentada a análise das características funcionais e de

desenho.
 371

,"'_,h�I'" 6.21 - Análise de características funcionais e de desenho

CATEGORIA DESCRIÇÃO CONTRIBmçÃO

de A estrutura de navegação estrutura-se a partir Fortemente

de uma lógica de canais com redundância positiva.

para a organização por departamentos

(órgãos municipais). Após a familiarização

inicial, a utilização torna-se intuitiva.

visual e o portal é desenhado de forma a evitar falhas Fortemente

mais comuns de usabilidade, com foco no positiva.

usuário. Entretanto, a uniformidade visual

pode causar sensação de monotonia e

dificuldade de orientação.

o conta com poucos recursos de Fortemente

apoio à utilização e garantia de negativa

confiabilidade nos resultados das operações.

Existem distintos recursos de busca, não

integrados entre si. Está disponível um menu

de ajuda ao usuário, mas seu acesso se dá por

apenas uma página específica.

De modo geral, o usuário tem a percepção de Levemente

que o portal e websites estão atualizados. positiva.

Entretanto, constata-se falhas de atualização

especialmente nas notícias veiculadas. A

atualização dos websites dos órgãos

municipais depende muito do esforço da

equipe do portal

Em virtude da multiplicidade de quesitos que compõem a avaliação destas

categorias, optou-se por apresentar, a seguir, uma descrição sucinta de cada um deles, o

que é apresentado a seguir.

 nI l
i, ,
I � :

372 I ,
I
,

a) Estrutura de navegação

A implementação do portal da prefeitura incorporou como diretriz básica a

orientação ao munícipe. Uma das conseqüências básicas dessa orientação foi a criação de
uma nova estrutura de navegação, com a opção de oferecer ao usuário uma navegação

mais dara possível, o que fez com que em algumas situações o portal utilizasse a

redundância como recurso, uma vez que a equipe da COE tenta suprir distintas formas de
busca do serviço ou informação por parte do usuário.

No portal Sampa, grande parte das consultas efetuava-se por meio da ferramenta
de busca, por conta de uma estrutura de navegação que se prendia demasiadamente à

estrutura organizacional da prefeitura. No portal Prefeitura.sp, a estruturação baseia-se em

6 canais. A existência da estrutura em canais, como uma barra de acesso presente em todas
as páginas, auxilia a navegação, funcionando como alternativa para reiniciar a navegação

após a conclusão de uma tarefa. Os seis canais do portal, presentes no topo de todas as

páginas, são:

• cidadania: informações sobre o orçamento participativo da cidade (inclusive

planilha de acompanhamento do status das obras), a política de inclusão digital,

informações sobre condições de acesso aos programas sociais, acesso ao

website São Paulo, Cidade dos Mil Povos (iniciativa da prefeitura municipal, a

cargo da COE, que apresenta informações sobre as comunidades estrangeiras

radicadas em São Paulo);

• serviços: menu com 1 8 serviços (segunda via do IPTU; CADAN - Cadastro de

Anúncios; Certidões Negativas; Acréscimos Legais; Código da TFE; Consulta

de Débito do IPTU; Consulta de Débito da Dívida Ativa; Consulta a Processos;

Pessoas Desaparecidas, Download da Lei Orgânica do Município, de

demonstrativos fmanceiros e formulários; ISS e Taxas; Legislação Municipal,

Licitações em andamento (ainda não disponível para autarquias e empresas

municipais); Multas; Plantas On-Line; Vagas; Pagamento de Credores ), mais

acesso ao SAC - Serviço de Atendimento ao Cidadão (solicitação de serviços

públicos) e acesso a uma lista dos dez serviços mais solicitados pelos usuários;

• ouvidoria: informações sobre a Ouvidoria Municipal. Entretanto, não é possível

nenhum tipo de interatividade com a Ouvidoria Municipal através do portal,

 373

que apenas oferece informações sobre como utilizar os serviços do órgão e os

números de telefone;
• Órgãos Municipais: permite a localização de páginas dos órgãos municipais.
Com isso, gerou-se uma redundância para ampliar as possibilidades de
localização rápida do conteúdo desejado pelo usuário, uma vez que as duas
principais chaves de busca são o tipo de serviço ou informação desejados e o
órgão público que os provê. O canal classifica os órgãos por sua natureza
jurídica: secretarias, autarquias e empresas municipais, subprefeituras, Câmara
Municipal. Entretanto, os conselhos municipais não dispõem de seção
específica para eles no portal, à exceção do Conselho Municipal de Informática,
que aparece como um item do menu do canal. Observe-se que é um conselho
mais voltado ao público interno da pn:feitura, não à participação dos cidadãos
na gestão;

• guia da cidade: mapas, informações culturais e turísticas, estatísticas,

legislação; e
• noticias: notícias sobre as ações da prefeitura.

Essa estrutura de navegação baseada em canais reduz o número de passos

necessários à localização de um serviço ou informação. O canal "Serviços" em dois passos
coloca o cidadão frente ao serviço desejado, no caso dos serviços oferecidos em seu menu
principal, mas para aqueles oferecidos através do SAC este número aumenta para três ou
quatro passos. Observe-se que o SAC não recebe uma localização privilegiada na página
do canal; ao contrário, encontra-se diluído na lista de serviços, como se fosse apenas mais
um deles, mas na verdade é a chamada para um número bastante significativo.
Navegando-se através do canal "Órgãos Municipais", alcança-se as páginas de serviços
com três ou quatro passos.

O termo "Serviços" é utilizado tanto para a prestação de serviços on tine quanto

para a divulgação de serviços prestados presencialmente ou por intervenção dos órgãos no
espaço urbano. Os órgãos municipais apresentam seções denominadas "Serviços" nas
páginas iniciais de seus websites, mas em alguns casos não se trata do oferecimento de
serviços por meio eletrônico, mas apenas informações sobre como aceder serviços
prestados ou mesmo endereços de unidades que não atendem presencialmente os cidadãos
como aterros sanitários. Essa utilização do termo serviços simultaneamente como nome de
 374

dos canais e como opção no menu de grande parte dos órgãos, mesmo levando a

conteúdos de natureza distinta, é um obstáculo a uma navegação mais eficiente, pois pode

desorientar o usuário. No caso do website da Secretaria de Serviços e Obras, a página de

O
serviços de fiscalizaçã% apresenta um texto sobre serviços prestados, muitos deles com

formulários eletrônicos de solicitação disponiveis no SAC, mas não faz referência a este

recurso. Com isso, o cidadão pode ser induzido a crer que tal recurso não está disponivel

no portal e não obter sequer um número de telefone para solicitar os serviços.

A navegação nem sempre permite que o usuário se mantenha localizado. Por

exemplo, ao clicar em "ISS e Taxas", no menu do canal "Serviços", o usuário depara-se

com uma página em cujo centro aparece uma descrição das responsabilidades do

Departamento de Rendas Mobiliárias da Secretaria de Finanças, o que pode causar

desorientação, a menos que o usuário saiba que ISS e Taxas são atribuições desse

departamento. Este problema decorre do fato de que, mesmo que o portal evite estruturar­

se pelos órgãos municipais, os websites desses órgãos são os prestadores dos serviços e

informações, e é para eles que o usuário é remetido pelo canal de serviços, exceto nos

serviços prestados pela página do SAC - Serviço de Atendimento ao Cidadão.

b) Padrão visual e usabilidade

O portal mantém elevada consistência no padrão visual empregado, em termos de

cores, posicionamento de seções e menus, tipos e tamanhos de letras, cores de fundo e uso

de imagens e logotipos, o que facilita a navegação e auxilia o usuário na localização das

seções na página de visualização corrente. As páginas que fogem ao padrão visual são

poucas, remanescentes do portal anterior e sob responsabilidade da PRODAM, como o

website "Acessibilidade", a página com o formulário de cadastramento de anúncios

/o/
simples via Internet, no website da Secretaria Municipal de Habitação, entre outras.

!OI) Cf. bttp://www2.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/servicoseobras/servicos/0007, consultado em 12 de

janeiro de 2003.

Cf. http://wV.lw.prodam.sp.gov.br/acess! e bttp://cadan.prodam.sp.gov.br/sisgecanlgcanlpOl_tela,

consultadas em 12 de janeiro de 2003.
 375

A preocupação em manter boas condições de navegação, inclusive boa velocidade de

acesso e utilização, fez com que o protocolo do portal desse pouco espaço para o uso de

recursos mais críticos do ponto de vista de conectividade, como animações, imagens e

vídeos. Optou-se por páginas leves para facilitar o acesso de qualquer tipo de usuário, e o

desenho é, de mto, bastante discreto e objetivo, voltado para a funcionalidade. Segundo

depoimento do responsável pelo gerenciamento do portal, a equipe não estava preocupada

"com design, não queria ganhar prêmios de design de agências de publicidade, estava
102
interessada no conteúdo" . Entretanto, a prefeitura não realiza nenhum tipo de avaliação

sistemática de usabilidade do portal, nem realizou em nenhum momento testes com

usuários ou inspeções de usabilidade. Essa prática também não existia no portal Sampa.
Existe a preocupação com atender princípios de acessibilidade universal e os

componentes do portal em geral contemplam o acesso por meio de dispositivos de acesso

desatualizados tecnologicamente.

O portal não segue estritamente as diretrizes do W3C103 com relação à

acessibilidade de pessoas portadoras de deficiência física, ainda que procure seguir as

normas mais comuns de desenho universal e tenha havido a preocupação com

acessibilidade na sua implementação. A equipe da COE recebeu consultoria de equipe da

PRODAM especializada em informática para deficientes. Pensando na acessibilidade, o

portal não utiliza frames e é bastante econômico quanto ao uso de imagens. As principais

limitações em termos de acessibilidade estão nas apresentações em flash (pouco utilizadas)

e gift mapeados. Uma inspeção sobre a página inicial do portal utilizando . a ferramenta

BobbJ1M aponta inadequações, sendo as principais a falta de apresentação de textos

alternativos a imagens e falhas no uso de cores e tabelas.

Não são realizadas avaliações sistemáticas de acessibilidade nem empregados

dispositivos de inspeção automática. Na página inicial do portal há remissão para o website

"Acessibilidade", mantido pelo PRODAM, e remanescente do portal Sampa , com

algumas notícias e informações sobre acessibilidade e informações de interesse de

2
/0
Cf. entrevista concedida em 7 de janeiro de 2003.

/0
3 Para as normas do W3C, ver http://www.w3c.org.

/04 Disponível em http://www.cast.orglbobby, consultado em 1 7 de janeiro de 2003.

 376

portadores de deficiências. Nesta página são oferecidos serviços de avaliação de

acessibilidade de websites.

c) Apoio à utilização

o portal oferece, como recurso de orientação à navegação, sinalização do ponto

em que o usuário se encontra, em todas as páginas que seguem o padrão visual
estabelecido, na forma ".sp/canal/website/etc." Um mapa do portal está disponível, mas
seu acesso é possível apenas a partir da página inicialN>.
Não é oferecido nenhum tipo de suporte à navegação por meio de listas de perguntas mais
freqüentes (FAQs) ou suporte telefônico.
O portal dispõe de uma ferramenta de busca, disponível em praticamente todas as
páginas. O tamanho do campo para digitação dos termos a buscar é reduzido, o que torna
desconfortável seu uso. O tempo de processamento da busca é compatível com a
velocidade de acesso aos demais recursos do portal.

No portal Sampa , a ferramenta de busca era a segunda página mais vista do portal.
No portal Prejéitura.sp, os problemas com a ferramenta de busca foram grandes até o final
de 2002, quando foi implantada uma ferramenta de busca do ZOPE, que localiza
automaticamente todas as páginas desenvolvidas nessa tecnologia. As demais requerem
cadastramento, que não é automático. Essa ferramenta cobre a totalidade do portal, exceto
o cadastro de solicitações do SAC, que só são acessiveis através da ferramenta de busca
do próprio SAC (usando o número da solicitação e o número da carteira de identidade do
solicitante como chaves alternativas de busca) e a consulta a tramitação de processos (que
tem o ponto fraco de usar como única chave de busca o número do processo).
Os recursos de busca avançada foram retirados do portal
por gerar sobrecarga de processamento nos servidores e
deverão ser recolocados em operação posteriormente.
Não existem páginas para avaliação do portal pelos usuários. Não são realizadas pesquisas
de opinião nem testes de usabilidade envolvendo usuários.

Cf. www.prefeitura.sp.gov.br/mapa_do-.portal.asp. consultado em 14 de janeiro de 2003.

lO'
 377

Praticamente todas as páginas dispõem de campo de contato, que permite envio de

mensagem ao órgão a que se refere a página e dispõe de um link para o editor (opiniões e
comentários) e o redator do portal (comunicação de erros de informação). O contato com a

' e(lUl�)e responsável pelo portal está disponível também na página inicial. No inicio de 2001

o portal recebia cerca de 20 mensagens diárias de usuários, número que atingiu 1 50

mensagens diárias ao fim de 2002. O "Protocolo do Portal" previa a formalização junto ao
Conselho Gestor de Internet de políticas de resposta a mensagens de correio eletrônico por
06, mas isto não se efetivou.
todos os órgãos]

O "Protocolo do Portal" previu, em seus artigos 14 e 1 5, a existência de políticas

únicas de privacidade e segurança para todos os websites componentes do portal, a cargo

do Comitê Gestor da Internet e da CGE, mas não houve formalização. Não há explicitação

dessas políticas nas páginas do portal.

d) Atualização

A atualização do portal, por ser descentralizada, está sujeita à dinâmica interna dos

vários órgãos municipais. Ainda que existam poucos casos flagrantes de desatualização,

estes podem ser observados, especialmente com relação às noticias. Como as notícias são
mantidas em lista ordenada por critério cronológico decrescente, em menus por órgão, e

sendo o número de notícias pequeno, ocorre de uma lista contar com notícias de seis ou

sete meses atrás.

Há ocorrência, também, de chamadas para notícias desatualizadas. Por exemplo, na

página que apresenta os centros esportivos municipais da região sudeste da cidade, visitada

em 12 de janeiro de 2003 /07, havia uma chamada para uma notícia publicada em 1 2 de

106
Cf. artigo 1 3 do "Protocolo do Portal".

107
Cf. http://www2.prefeiturasp.gov.br/secretarias/esportes/clubes_unidade/clubesJegiao/0007, consultada

em 1 2 de janeiro de 2003.
 378

agosto de 2002. Também foram encontradas páginas com divulgação de eventos ocorridos
J08 109
há seis ou sete meses ou até há mais de um ano.

O "Protocolo do Portal" previa o registro junto ao Conselho Gestor de Internet da

política de atualização das páginas de todos os órgãos, mas não houve implementação

desta determinação, ficando a atualização dependendo da iniciativa dos órgãos e do

acompanhamento da CGE.

llO
Análise dos padrões de acesso

a) Disponibilidade técnica

A disponibilidade técnica é um dos maiores obstáculos ao desempenho do portal.

Por conta de deficiências na infra-estrutura de conectividade e de servidores, o portal

apresenta longos e freqüentes períodos de indisponibilidade ou de extrema lentidão

próxima à indisponibilidade. Fora desses momentos, a percepção de velocidade de acesso e

de utilização é bastante assemelhada a de outros portais ou websites municipais, não se

lll
conformando em obstáculo à sua utilização .

A tabela 6.21 apresenta a análise da disponibilidade técnica do portal.

108
Cf. bttp:llwww2 .prefeitura.sp.gov.brlsecretarias/esportes/servicos/0003, consultada em 12 de janeiro de
2003.

109
Cf. http://www2.prefeitura.sp.gov.br/cidadanialorcamento...Participativo/quem_e queml0003; consultado
_

em 1 8 de janeiro de 2003.

lJO A escala para análise da contribuição de cada fator ao desempenho do portal foi a mesma empregada para
a análise dos condicionantes.

lJJ A observação do portal utilizou conexão através de modem de 56 Kb (corresponde à conexão residencial
mais difundida) e de banda larga ADSL (Assymmetric Digital Subscriber Line), em horàrios e dias variados.
 379

Tabela 6.21 Análise da disponibilidade técnica do portal

-

CATEGORIA DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

de ocorrên- o portal apresenta problemas de disponibili- Fortemente ne­

cia de lentidão e in­ dade técnica agravados pelo crescimento do gativa

terrupções na cone­ número de páginas componentes do portatl/2.

xão. A capacidade de conexão e processamento

existente é flagrantemente insuficiente,

sendo crítica a insuficiência dos equipa-

mentos utilizados como servidores. Esses

problemas de capacidade reduzem a confia-

bilidade da conexão.

de Nos momentos de disponibilidade do portal, Levemente

acesso. a percepção do usuário quanto às velocida- positiva

des de acesso são compatíveis com outros

portais ou websites, para conexão por acesso

discado (56 Kbps) e ASDL (256 Kbps).

de utili- Nos momentos de disponibilidade do portal, Levemente

zação. a velocidade de utilização do portal em geral positiva.

não é comprometida. Algumas informações,

entretanto, não são facilmente localizáveis,

retardando o atendimentolI3.

Ocorrência de erros Não W1alll encontradas eVluenclas de erros Fortemente

no processamento de de processamento nos sistemas integrados ao positiva.

dados. portal.

!.ll O pesquisador realizou inspeções diárias no portal no período entre dezembro de 2002 e janeiro de 2003,
utilizando conexão discada (56 KBps) e ASDL (256 Kbps). Ao longo deste intervalo, cresceram as
ocorrências de lentidão, indisponibilidade parcial e mesmo indisponibilidade total do portal. Não só a
frequência dessas ocorrências ampliou-se, como também a duração delas. Nos dias 2 1 e 22 de janeiro, por
exemplo, o portal esteve inacessível ao longo de todo o dia.

113
É o caso dos demonstrativos econômico·financeiros da prefeitura.
 n
I I.
380

Tabela 6.21 Análise da disponibilidade técnica do portal (continuação)

-

CATEGORIA DESCRIÇÃO CONTRIBmçÃO

de Não foram identificados problemas quanto a Levemente

e aplicações. integridade de dados e aplicações. Entre- positiva

tanto, deve-se observar que a tecnologia de

middleware empregada para aceder os sis-

temas transacionais da prefeitura não utiliza

acesso direto a eles. Observe-se, também,

que a oferta de transações eletrônicas cor-

responde a uma parte reduzida da oferta de

serviços e informações.

dos re- Foram identificadas em termos de Não

cursos humanos para capacitação dos recursos humanos envolvi- identificada.

garantia da conecti­ dos para garantia da conectividade portal,

vidade. especialmente no tocante ao emprego de

sistema operacional Linux e ZOPE. Entre­

tanto, não foram recolhidas evidências do

impacto destas limitações sobre a disponibi­

lidade técnica do portal.

a acesso a A consulta a sistemas da pre- Fortemente

páginas e serviços. feitura é restrita ao horário de funcionamento negativa.

dos equipamentos da PRODAM (7 às 22

horas, em dias úteis).
 381

b) Disponibilidade social

A disponibilidade social do portal é muito baixa, por conta da situação de

exclusão digital. O impacto das iniciativas de inclusão digital da prefeitura e de outros
atores da sociedade civil, por mais significativos que sejam os esforços desenvolvidos,
tomam-se pequenas frente à dimensão da população do município e do nivel de
exclusão social e exclusão digital a ela associada.

A seguir é apresentada a análise da disponibilidade social do portal.

Tabela 6.22 Análise da disponibilidade social

-

CATEGORIA DESCRIÇÃO CONTRlBmçÃO

Oferecimento de A política de inclusão digital da prefeitura Levemente ­
acesso a Internet a oferece acesso gratuito. Entretanto, a positiva.
setores excluídos. capacidade de oferta é reduzida,
relativamente ao quadro de exclusão digital.
Nível de utilização De modo geral, todos os autores defendem Fortemente
da Internet pela que o nivel de capacitação da população para negativa.
população. o uso de Internet é muito insuficiente
(AFONSO, 2000; GERMAN, 2000a). A
análise de condicionantes demonstrou o
porte das restrições impostas pela exclusão
digital.
Padrões culturais de Não foram identificadas evidências e Não
utilização da literatura a respeito dos padrões culturais de identificada.
Internet. utilização da Internet no município.

c) Conformação aos usuários

Em termos de conformação aos usuários, o portal é bastante pobre em termos de
recursos de personalização e adequação a públicos específicos. O nível de interatividade é
baixo, mas se distingue pouco daquele praticado por outros municípios brasileiros. Não
 382

existe envolvimento dos usuários na avaliação ou na gestão do porta!. Este é um ponto em

que a tecnologia disponível é flagrantemente subaproveitada, conforme se pode ver na
tabela 6.23 a seguir.

Tabela 6.23 Análise da conformação aos usuários

-

CATEGORIA DESCRIÇÃO CONTRIBUIÇÃO

Personalização. Não são recursos de Fortemente

personalização da navegação no portal, como negativa.

recursos de criação de páginas

personalizadas pelo próprio usuário; uso de
recursos de identificação e cadastramento
dos usuários e oferecimento de serviços e
informações personalizadas a partir do perfil
do usuário. Nem mesmo são utilizados
recursos baseados em critérios coletivos de
classificação, como tipo de usuário ou região
da cidade.
Interatividade. o nível de Poucas Levemente
transações eletrônicas são oferecidas. negativa.
Entretanto, o nível de interatividade
oferecido não se distingue daquele praticado
por outros munícípios.
de- Não foi identificado o oferecimento de
mandas de segmen- conteúdo e formatos para usuários ou grupos negativa.
tos específicos. de usuários com demandas específicas.
Participação dos Não existem mecanismos de na Não
usuários na gestão e gestão do porta!, nem procedimentos de identificada.
avaliação do portal. avaliação do porta! com base em opiníões e
no perfi I de usuários. Entretanto, como não
são conhecidos, não é possível afirmar com
segurança se o porta! está adequado a eles.
 383

6.2.5 Avaliação dos resultados e impactos da utilização

A seguir é exposta a avaliação dos resultados e impactos da utilização do portal

Prefeitura.sp. Para este trabalho, foi utilizada a tipologia estabelecida no modelo de análise

e avaliação de portais ou websites desenvolvido nas etapas anteriores da pesquisa. Os

impactos foram tratados em termos de sua contribuição para a promoção da cidadania. No

caso dos portais municipais, entendeu-se que tal contribuição significa a promoção de
direitos, classificados como:

• direito à informação de interesse particular;

• direito aos serviços públicos;

• direito ao próprio tempo;

• direito ao controle social do governo; e

• direito à participação na gestão municipal.

Esses impactos foram tratados como integrandes de uma cadeia de causalidade

(ROCHE, 2000). Portanto, são conseqüência dos resultados obtidos através do

atendimento ao cidadão, que representam os beneficios a estes oferecidos pela utilzação da

Internet pela administração pública municipal, através da oferta de serviços e informações.

Os impactos e resultados podem ter diferentes níveis de efetivação, como discutido

nos capítulos 3 e 5 deste trabalho. Nesta avaliação, procurou-se levar este aspecto em
conta, ainda que nem sempre fosse possível precisar o nível de efetivação atingido.

Também foram apontados os beneficiários dos serviços, mas não houve

disponibilidade de informação detalhada sobre quem efetivamente utiliza os serviços.

Os dois tópicos seguintes apresentam os impactos e resultados levantados. O

primeiro traz a identificação dos impactos e resultados, destacando os impactos

 384

articulados a resultados e à oferta de serviços e informações correspondentes, além de

respectivos nível de efetivação.

o segundo tópico faz, a partir dos impactos e resultados identificados no primeiro

tópico, uma caracterização destes, de acordo com três categorias defmidas no modelo de
análise e avaliação de portais ou websites: o tipo de beneficio, os beneficiários e o nível de

efetivação.

6.2.5. 1 Identificação dos impactos e resultados

Para identificação dos impactos e resultados foi preciso proceder ao levantamento

da utilização das páginas. Como o portal utiliza diversos servidores, foi preciso levantar o
número de visitas e usuários únicos de cada um deles, mas é preciso levar em conta que
pode haver superposição no número de usuários únicos. A tabela abaixo apresenta esses
dados:

Tabela 6.24 - Estatística de visitas ao portal Prefeitura.sp - por servidor - dezembro

SERVIDOR PÁGINAS usuÁRIos

(NOMENCLATURA UTILIZAÇÃO VISTAS ÚNICOS
UTILIZADA PELA CGE em milbares) em milhares
Hospeda a maior parte dos 3.800,0 94,0
websites de ór ãos e canais.
Acesso pelo endereço antigo 603,8 62,3
(PRODAM).
Servidor de aplicações. 259,9 70,3
Servidor de aplicações. 1 .550,0 72,3
Telecentros e Portal dos Mil 1 33,0 4,9
Povos.
HPS Ferramentas de consulta a 53 1 ,2 N/D
mainframes.
Prefeiturasp Homepage do rtal 1 .240,0 1 29,0
Fonte: Coordenadoria do Governo Eletrônico, 2003.-

114
Cf. infonnações fornecidas pelo coordenador do portal em 7 de fevereiro de 2003.
 l'

385

Os números referentes a dezembro de 2002 apontam como as páginas mais visitadas:

1 ) canal Serviços;
2) website da PRODAM (este destaque é atribuído ao fato de que era o endereço
antigo do portal);
3) canal órgãos Municipais;
4) página de Serviços da Secretaria de Finanças;
5) website da Secretaria de Finanças;
6) canal Notícias;
7) sistema de processos;
8) website da Secretaria de Saúde;
9) website da Secretaria de Gestão Pública;
10) canal Cidadania.
Os serviços mais utilizados são a Consulta a Processos e a Consulta de Multas. Também
são destacados como relevantes as visitas às páginas do SAC - Serviço de Atendimento ao
Cidadão (especialmente solicitações de serviços de manutenção urbana e fiscalização, a
cargo das subprefeituras), Consulta a Legislação, Emissão de Segunda Via do lPTU,
Pagamento a Credores e Consulta de Dívida Ativa.

No quadro a seguir é apresentada a identificação dos resultados e impactos da utilização do

portal, com base na oferta e demanda de serviços e informações a eles relacionados.
Também é avaliado o nível de efetivação dos resultados.
Tabela 6.25 Identificação e avaliação de resultados e impactos do portal Prefeitura.sp
CATEGORIAS
DE PRINCIPAIS SERVIÇOS E RESULTADOS IMPACTOS NÍVEL DE EFETIVAÇÃO
APLICAÇÕES INFORMAÇÕES OFERECIDOS
Fornecimento Consulta a andamento de Economia de tempo. Promoção do direito ao Os resultados são efetivos,

de informação processos, consulta a multas Redução de necessidade próprio tempo (bastante com número de usuários

individualizada. de veículos, consulta a de deslocamento. significativo). expressivo sendo

pagamentos a credores e Acesso à informação Promoção do direito à beneficiado. Observe-se

consulta a dívida ativa são as pessoal. informação (menos que os número de

aplicações mais utilizadas significativo, visto serem utilização são diminutos

pelos cidadãos. informações disponíveis frente à dimensão do

por outros meios). município, o que obriga a

relativizar os impactos em

todos os casos.

Fornecimento Os websites de todos os Acesso a serviços públicos. Promoção do direito aos Não há evidências

de informação órgãos munícipais oferecem serviços públicos. (pesquisas junto a usuários

de facilitação de seções com informações sobre dos serviços) de que as

acesso a ser- serviços. O número de visitas informações publicadas

viços públicos. é fragmentado. contribuem efetivamente

para ampliar o acesso aos

serviços públicos.

,
Tabela 6.25 Identificação e avaliação de resultados e impactos do portal Prefeitura.sp (continuação)
CATEGORIAS
DE PRINCIPAIS SERVIÇOS E RESULTADOS IMPACTOS NíVEL DE EFETIVAÇÃO
APLICAÇÓES INFORMAÇÓES OFERECIDOS
Fornecimento Consulta a legislação é a Economia de tempo. Promoção do direito ao No caso específico da

de informação aplicação mais utilizada. As Redução de necessidade de próprio tempo (bastante consulta à legislação, há

geral de demais aplicações têm um deslocamento. significativo). resultados e impactos mais

interesse número de visitas bastante Democratização do acesso Promoção do direito à efetivos, visto que é um dos

particular. fragmentado e várias I a informação pública informação. serviços mais utilizados,

ocorrências de fornecimento (inclusive com acesso a gerando especialmente

de informações com baixa informações de difícil resultados de economia de

profundidade. localização por outros tempo e deslocamento. Nos

meios). demais casos, predominam

a heterogeneidade e a

fragmentação dos acessos,

o que indica menor nível de

efetivação.

�
Tabela 6.25 - Identificação e avaliação de resultados e impactos do portal Prefeitura.sp (continuação)
CATEGORIAS
DE PRINCIPAIS SERVIÇOS E RESULTADOS IMPACTOS NíVEL DE EFETIVAÇÃO
APLICAÇÕES INFORMAÇÕES OFERECIDOS
Interação com Não foram identificadas Não foram identificados. Não foram identificados. Não identificado.

cidadãos nos aplicações que permitam esse

processos de tipo de interação.

elaboração e

implantação de

políticas.

Divulgação de O portal oferece informações Ampliação das Promoção do direito à A desatualização da

informações sobre o orçamento possibilidades de participação na gestão informação sobre o

para facilitar o participativo, mas participação cidadã na municipal. orçamento participativo

acesso de desatualizadas. gestão municipal. compromete a efetivação

cidadãos a pro- Não há divulgação sistemática dos resultados e impactos.

cessos participa- de outras possibilidades Mesmo os resultados

tivos. (audiências públicas, potenciais ficam muito

consultas, enquetes etc.). restritos.

-'
Tabela 6.25 - Identificação e avaliação de resultados e impactos do portal Prefeitura.sp (continuação)
CATEGORIAS PRINCIPAIS SERVIÇOS E
DE INFORMAÇÕES OFERECIDOS RESULTADOS IMPACTOS NíVEL DE EFETlVAÇÃO
APLICAÇÕES
Prestação de Demonstrativos exigidos pela Atendimento às exigências Promoção do direito ao Resultados e impactos

contas. Lei de Responsabilidade legais de prestação de controle social do potenciais apenas, pouco

Fiscal e Licitações (não há contas, oferecendo apenas governo significativos e restritos ao

garantia de que todas são as informações básicas de mínimo legal exigido.

publicadas). O controle de controle social do governo.

obras do orçamento

participativo não é atualizado.

Divulgação de O canal de notícias tem a Informação sobre Promoção do direito ao O número de visitas sugere

atividades de quinta página mais solicitada atividades do governo controle social do efetividade nos resultados,

governo. do portal. Os websites dos municipal. governo mas a baixa profundidade

órgãos apresentam os serviços Acesso a serviços públicos. das informações e a

oferecidos. Existem poucos inexistência de evidências

relatórios de atividades e não sugerem contribuição

informações comparativas. relevante para o acesso aos

serviços públicos e o

controle social do governo.

... -:j
Tabela 6.25 - Identificação e avaliação de resultados e impactos do portal Prefeitura.sp (continuação)

CATEGORIA PRINCIPAIS SERVIÇOS I

S DE E INFORMAÇÕES RESULTADOS IMPACTOS NÍVEL DE
APLICAÇÕES OFERECIDOS EFETIVAÇÃO !

.
Prestação de Serviços da Secretaria de Economia de tempo. Promoção do direito ao Os serviços prestados pelo

serviços pú- Finanças e Solicitação de Redução de necessidade próprio tempo. portal lideram as
,

,
blicos. serviços através do SAC - de deslocamento. Promoção do direito aos estatísticas de utilização, o

Serviço de Atendimento ao Acesso a serviços públicos. serviços públicos. que indica efetivação dos

Cidadão (especialmente resultados e impactos.

manutenção urbana,

fiscalização e outros serviços

a cargo das subprefeituras).

,
 1!
391

6.2.5.2 Caracterização dos impactos e resultados

Os dados co1etados, combinando-se aqueles referentes à demanda de serviços, a

estruturação da oferta, padrões de acesso e condicionantes organizacionais, ambientais,

políticas e estratégicas, apontam para resultados parcialmente positivos e parcialmente

negativos, em termos de promoção da cidadania. Não se trata de simples repetição das

ambigüidades encontradas em vários aspectos: participação popular, controle social,

política de tecnologia da informação. A cadeia de causalidade é extremamente complexa,

como se pode ver neste tópico e nos anteriores. Será explorada a seguir, juntamente com
"
cada um dos tópicos de caracterização dos impactos e resultados.

a) Beneficios gerados

Os beneficios gerados pelo portal, como se pode ver, encontram-se em grande parte

no campo da economia de tempo e na redução de deslocamentos dos cidadãos-usuários.

Isto ocorre tanto em termos de prestação de serviços on-line como de fornecimento de

informações. A utilização do portaI também beneficia o acesso a serviços públicos, por

conta da abrangência da oferta, da arquitetura da informação e do volume de informações

de acesso disponível.

Por outro lado, mesmo estando a prefeitura municipal sob a direção de um partido

político historicamente comprometido com esta temática (pONTUAL e SILVA, 1 999), não

se pode dizer que o portal traz beneficios significativos em termos de facilitação da

participação popular, tendo em vista a flagrante desatualização da única seção expressiva

dedicada ao tema (Orçamento Participativo)ill. Não foram encontrados outros recursos

significativos que pudessem trazer este tipo de beneficio.

Da mesma forma, a divulgação de ações de governo traz muito mais beneficios em

termos de informação geral e de facilitação de acesso a serviços públicos do que de

controle social das ações do governo.

1I5 C ( bttp://www2.prefeitura.sp.gov.br/cidadania/orcamentoyarticipativo/quem_e_queml0003; consultado

em 1 8 de janeiro de 2003.
 li'"
II
392
I

Assim sendo, pode-se dizer que os campos de maior contribuição do portal, em

termOS de promoção de direitos de cidadania, são a promoção do direito ao próprio tempo e

a promoção do direito aos serviços públicos. A promoção do direito ao próprio tempo é

devida aos ganhos de tempo e redução de necessidades de deslocamento gerados pela

oferta de serviços e informações. Entretanto, ainda que o portal atenda à oferta básica de

serviços caracterizada na seção 6.1 deste capítulo e não se diferencie em muito dos demais

municípios pesquisados, é evidente que muitos outros serviços

A promoção do direito à informação é mais significativa no tocante à informação

de acesso a serviços públicos e a alguns tipos específicos de informação individualizada

(tributos, processos, multas de veículos), mas se dá sem a utilização da recursos de

personalização, de resto ausentes do portal. As informações de acesso a serviços públicos

apresentam dessemelhanças grandes em termos de profundidade e clareza. Entretanto, face

às grandes dimensões do portal e ao número de websites de órgãos municipais nele

abrigados (que alcança a centena), torna-se grande a possibilidade de ocorrência desse tipo

de problema

No campo do fornecimento de informações gerais sobre o município e outras de

interesse do cidadão, a contribuição do portal está bastante aquém das informações

disponíveis e imágináveis em um município do porte de São Paulo e também bastante

aquém das possibilidades da tecnologia (não há uso de recursos a informações

georreferenciadas, bases de dados e personalização de consultas).

b) Beneficiários

J16
Cerca de 1 5% dos acessos ao portal dão-se a partir de máquinas da prefeitura • Ou seja,

85% dos acessos são externos, o que afasta a possibilidade de os principais usuários do

portal serem os próprios servidores públicos municipais.

Os beneficiários dos serviços e informações providos pelo portal são cidadãos e

contribuintes (pessoas fisicas e jurídicas). Não foram encontradas evidências de extensão

116
Cf. infonnações fornecidas pelo coordenador do portal em 7 de fevereiro de 2003.
 393

de beneficios do portal a organizações da sociedade civil, o que pode ser facilmente

correlacionado à pouca densidade de funcionalidades voltadas à promoção do controle

social das ações do governo e ao estímulo à participação popular, o que também reduz o
alcance dos impactos do portal junto sujeitos coletivos difusos.

Não existem informações disponíveis sobre o perfil dos usuários dos servIços e

informações oferecidos.

c) Nível de efetivação dos resultados e impactos

o modelo aqui desenvolvido e utilizado não se propõe a mensurar de forma precisa

o nível de efetividade dos impactos e resultados dos portais ou websites avaliados, tarefa

dificil, que envolve avaliação de fenômenos sociais complexos. As causalidades são

infmitas e as possibilidades em termos de potencialidade dos impactos e resultados

também o são.

Os resultados e ímpactos do portal Prefeitura.sp não podem ser avaliados sem

considerar o nível de exclusão social e, portanto, também de exclusão digital, vigentes no

município. O número de usuários únicos por mês é de pouco mais de I % da população, o

que mostra o quão restrita é a capacidade de se atingir os cidadãos pelo uso da Internet, o

que obriga a relativizar os ímpactos em todos os casos. As ações de inclusão digital

conduzidas pela CGE mostram-se insuficientes para vencer esta barreira: como já foi dito,

através de 30 telecentros j á instalados atende-se em média 62 mil usuários por mês. Não há

evidências de que este público tenha um nível de uso significativo do portal da prefeitura

que possa caracterizar um fenômeno de incorporação de novos cidadãos aos grupos

beneficiários.

O volume de atendímento por meio do portal municipal, por conta de sua reduzida

significância em relação ao público-alvo total, não chega a produzir ímpactos de

visibilidade na vida do município. Entretanto, em alguns casos os números absolutos são

expressivos. Em média mais de 20 mil solicitações de serviços de manutenção urbana e

fiscalização são encaminhadas às subprefeituras através do SAC, por exemplo. Entretanto,

ao menos entre esses "poucos" cidadãos atendidos, que efetivamente obtém resultados que

significam melhoria de sua qualidade de vida, o portal contribui para reforçar sua

percepção das possibilidades de atendímento através da Internet e, portanto tende a

fortalecer a noção de direito aos serviços públicos, à informação e ao próprio tempo.

 394

A oferta de serviços e informações, ainda que não produza impactos e resultados

efetivos de imediato, também tem a dimensão de criar potenciais -illaterializados na

qualidade do portal e de seus componentes e na tecnologia empregada-- de transformação

futura, com a ampliação da base de usuários. Em outras palavras, pode-se dizer que o
portal, ao produzir oferta, pode vir a criar demanda para a utilização da Internet pelos
cidadãos para relacionar-se com os órgãos municipais. Para aprofundar esse processo de

construção de potencial e sua efetivação, que não faz parte do escopo deste trabalho, seria
necessário investigar como e quanto a existência do portal influencia a cultura de uso da

Internet dos cidadãos,

A operação do portal, com seus resultados, vem produzindo mudanças tímidas no

padrão de consumo de serviços municipais, com a oferta de um número crescente de

serviços e informações e ampliação da base de usuários. Em termos de produção de

serviços e informações por parte da prefeitura municipal, não se pode identificar iniciativas

e diretrizes de modernização administrativa com impacto efetivo sobre tanto o portal

quanto a estruturação dos processos de trabalho, surgimento de novos serviços, criação de

novos canais de atendimento, simplificação dos serviços existentes, redução de tempos e

deslocamentos e melhoria da qualidade dos serviços prestados. não há evidências, nem

registro na literatura de pesquisas que apontem isto como ocorrido.

Da mesma forma, não se constatou resultados e impactos significativos advindos do

oferecimento de serviços e informações para a ampliação das possibilidades de inserção

social e consolidação do acesso a novos direitos. O número de aplicações voltadas para

este objetivo é restrito (informações de acesso a aborto legal, informações sobre programas

sociais). Vale notar, no entanto, que o público destes serviços tende a ter pouco acesso à

Internet, o que restringe seus resultados em direção ao fornecimento de informações sobre

ações do governo que contribuem para a afirmação dos direitos em questão.

Não se pode constatar nenhum tipo de alteração dos padrões de relacionamento dos

cidadãos com o poder público, portanto não sendo identificado nenhum impacto efetivo de

ampliação das possibilidades de interação entre cidadãos e poder público. Novamente aqui

é preciso considerar a simples do portal como criadora de potencialidades em termos de

impacto: à medida que a sociedade, a partir dos cidadãos, familiariza-se com a utilizaçào

da Internet para a provisão de serviços públicos e informações, aumentam as possibilidades

de emergência de novas aplilcações.

 --',""

395

Este capítulo iniciou-se com uma seção que apresentou uma visão panorâmica do
uso de portais ou websites municipais no atendimento ao cidadão em municípios
brasileiros, permitindo identificar uma oferta básica de serviços compartilhada pelos
municípios com uso mais consolidado. Identificaram-se, também, possibilidades de
utilzação da tecnologia de forma a contribuir positivamente para a cidadania.

Na seção que ora se encerra, uma outra perspectiva de investigação foi utilizada,
de modo complementar à pesquisa exploratória da primeira seção. Apresentou-se aqui o
estudo do caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Município de São Paulo. Com o
estudo de caso, foi possível ilustrar a aplicação do modelo de análise e avaliação de
portais ou websites municipais desenvolvido, identificando sua capacidade de responder
às necessidades de avaliação desses recursos tecnológicos de forma abrangente e
integrada. Também foi possível aprofundar os resultados da pesquisa exploratória da
seção anterior, ampliando o entendimento da compreensão das possibilidades e limites de
promoção da cidadania por meio da utilização da Internet pelas prefeituras municipais.

Esse duplo objetivo do estudo de caso orienta a estruturação do capítulo seguinte,

onde se apresentam as conclusões da pesquisa e considerações finais. Nele será discutida
a validade do modelo de análise e avaliação desenvolvido e também apresentada de
forma conclusiva uma avaliação das possibilidades e limites da promoção da cidadania
pela utilização da Internet no atendimento ao cidadão, utilizando-se conclusões do estudo
de caso e da pesquisa exploratória.
 396

CAPÍTULO 7 - CONCLUSÕES
 397

Capítulo 7 - Conclusões

o objetivo desta pesquisa foi construir um modelo para identificar os limites e

possibilidades da utilização de portais municipais para o atendimento ao cidadão na

promoção da cidadania e, através de sua aplicação combinada a outros recursos de

investigação (pesquisa exploratória e revisão de literatura), identificar esses limites e

possibilidades. A hipótese de pesquisa adotada foi:

o uso de portais municipais no atendimento ao cidadão contribui positivamente

para a promoção da cidadania, com essa contribuição sujeita a condicionantes e
restrições de ordem tecnológica, política, social e organizacionaL

Esta hipótese trouxe consigo um conjunto de questões estruturadoras da pesquisa:

� O que significa promover a cidadania através de portais municipais?

• Como avaliar a contribuição à cidadania gerada pela oferta de serviços e

informações através de um portal?

• Qual ' é o real alcance de cada possibilidade de utilização dos portais

municipais para a promoção da cidadania? Que serviços podem ser

prestados, que tipo de informação pode ser oferecida?

• Quais são os limites, restrições e condicionantes para a eficácia dos portais

na promoção da cidadania?

Para buscar soluções a estas questões, foi necessário compreender em que medida o

uso da Internet por governos municipais para a prestação de atendimento aos cidadãos

pode ser bem sucedido e em que medida pode ser inócuo ou contraproducente, o que

imediatamente trouxe à luz o problema da avaliação. Para chegar a esta resposta, a simples

comparação de portais municipais não se afigurou como suficiente, destacando-se a

necessidade de instrumentos de avaliação da contribuição de portais municipais à

promoção da cidadania, o que resultou no Modelo de Análise e Avaliação de Portais

 398

Municipais (MAAP-M). O desenvolvimento deste modelo foi um dos objetivos centrais

deste trabalho.

A construção do MAAP-M valeu-se de uma revisão critica de literatura de

avaliação de portais ou websites, inclusive daqueles de responsabilidade de órgãos

públicos. Nessa revisão, constatou-se que os instrumentos disponíveis concentravam sua

atenção nos aspectos de funcionalidade e padrões de uso dos portais. Para dar conta das

questões de pesquisa, que levantavam o problema das condições de sucesso ou fracasso

dos portais na promoção da cidadanía, o modelo de avaliação precisou inovar e incorporar

novos elementos.

Na incorporação desses novos elementos foi importante a utilização de um enfoque

multidisciplinar, adequado ao caráter multi dimensional dos portais, que podem ser

encarados em sua dimensão tecnológica, mas também em uma dimensão organizacional e,

ainda, em uma dimensão política. Assim, ás contribuições da literatura de avaliação de

portais somou-se, com destaque, a contribuição da literatura de avaliação de políticas

públicas e seus instrumentos, além de outras, em menor escala (avaliação de eficácia em

tecnologia da informação, análise organizacional).

A realização de uma pesquisa exploratória, baseada na observação direta de portais

de doze municípios brasileiros de grande e médio porte, também contribuiu para a

construção do modelo MAAP-M. A pesquisa exploratória, além de seu valor em si como

instrumento para a construção de uma visão referencial da utilização da Internet para o

atendimento ao cidadão nos municípios brasileiros, teve também essa função de auxiliar no

levantamento de questões para a elaboração do modelo.

Com a pesquisa exploratória também foi possível verificar a existência de itens que

compõem uma "oferta básica" de serviços e informações através de portais municipais,

presente em praticamente todos os portais. Este resultado também contribuiu para a

verificação da hipótese, indicando, juntamente com as informações referentes ao caso do

portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Município de São Paulo, possibilidades exploradas

de promoção da cidadania através de portais municipais.

O estudo de caso foi desenhado com duplo propósito: ilustrar a aplicação do \

modelo, permitindo observar seu desempenho e avaliar sua aplicabilidade e,
 399

complementarmente, levantar dados para verificar a hipótese de pesquisa, juntamente com

a pesquisa exploratória.

Os dados coletados no trabalho de investigação pennitiram chegar a conclusões

sobre o problema inicialmente colocado para a pesquisa. A aplicação do modelo MAAP-M

pennitiu, juntamente com os resultados da pesquisa exploratória, estabelecer urna

tipologia de possibilidades de ampliação da cidadania através do uso da tecnologia em

questão a partir da coleta de múltiplas evidências. O estudo de caso também permitiu que
fossem exploradas as condições de implantação e utilização que ampliam ou impedem os

impactos dos portais na promoção da cidadania.

O presente trabalho traz, como resultados:

• a construção do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais

(MAAP - M);

• a pesqUIsa exploratória, caracterizando os principais itens da oferta de

serviços e infonnações através de portais municipais;

• o estudo do caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Município de São

Paulo; e
•

• a confinnação da hipótese de que os portais municipais podem contribuir

para a promoção da cidadania, mas o impacto depende de urna complexa

série de condicionantes e caracteristicas dos portais.

O presente capítulo traz as conclusões da pesquisa, organizadas em três seções. A

primeira apresenta conclusões específicas sobre a utilidade e viabilidade do Modelo de

Análise e Avaliação de Portais Municipais desenvolvido (MAAP-M). Reflete-se sobre sua

aplicação para o caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Município de São Paulo.

São apresentados seus principais pontos fortes, as condições de sua aplicabilidade e as

necessidades de aperfeiçoamento detectadas.

A segunda seção reúne as conclusões obtidas na pesqUIsa sobre os limites e

possibilidades de utilização de portais municipais no atendimento ao cidadão para

promoção da cidadania. A partir da aplicação do modelo MAAP-M ao caso de São Paulo,

 400

da pesquisa exploratória e da revisão da literatura, reuniram-se evidências de que os portais

municipais podem contribuir para a promoção da cidadania, dentro de um complexo

quadro de limitação e de níveis diferentes de efeitos de sua utilização, tanto em termos de

aJIlplitude das mudanças promovidas (resultados ou impactos) como de nível de

efetivação.

A terceira e última seção traz considerações finais do pesquisador, sumariando o

trabalho. As contribuições da pesquisa são identificadas, assim como suas limitações e

possibilidades de desenvolvimentos futuros.

7.1 Utilidade e viabilidade do modelo de análise e avaliação de portais

municipais construído (MAAP-M)

Para dar conta da indagação: como avaliar a contribuição à cidadania gerada pela
oferta de serviços e informações através de um portal? foi construído o Modelo de Análise
e Avaliação de Portais Munícipais (MAAP-M).

Viu-se que a literatura de avaliação de portais ou websites tradicionalmente dá

mais atenção às questões relacionadas à usabilidade. Esse foco, no entanto, mostra-se já
insuficiente enquanto orientação para a construção de ferramentas de avaliação dos portais,

se considerados não somente por sua dimensão tecnológica, mas também como dotados de

dimensões políticas e organizacionais. Mesmo em termos tecnológicos, as emergentes

tecnologias de portais trazem grandes oportunidades e desafios no campo da integração de

sistemas. Estes desafios não são considerados pela avaliação tradicional.

o modelo de análise e avaliação de portais munícipais (MAAP-M), para dar conta

desses requisitos, fez-se multidimensional (o que exigiu uma perspectiva multidisciplinar)

e ultrapassa os limites das avaliações descritivas dos portais, como as de GANT e GANT

(2002) e do Cyber-state Group (DEMCHAK et a/., 2000). Incorpora a necessidade de

conduzir a avaliação em função da eficácia organizacional (CUNHA, 2000), servindo-se

de uma conceituação do que pode ser considerado como eficácia de um portal munícipal a

partir do ponto de vista da promoção da cidadania. Recorrendo ao instrumental da

avaliação de políticas públicas, o modelo considera e avalia os efeitos da utilização dos

portais em níveis distintos de efetivação e de alcance das transformações realizadas

(resultados e impactos).
 401

Para fundamentar as avaliações, o modelo MAAP-M dotou-se também de recursos

analíticos e diversos instrumentos para identificação de relações de causalidade incidentes

sobre a eficácia. Incluem-se entre seus elementos: identificação de condicionantes

ambientais, organizacionais e políticos, análise do conteúdo, das características funcionais

e de desenho e padrões de uso e acesso.

Esta seção discute a utilização do modelo de análise e avaliação de portais

municipais (MAAP-M) construído no estudo do caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura

do Município de São Paulo, com o objetivo de ilustrar a aplicação do modelo e identificar

as condições de sua aplicabilidade, seus aspectos positivos e necessidades de

aperfeiçoamento percebidas.

7.1.1 A aplicação do modelo no caso estudado

A aplicação do modelo MAAP-M para avaliação do portal Prefeitura.sp valeu-se

da observação estruturada do portal, de entrevistas com dirigentes municipais e da leitura

de documentos internos da prefeitura a respeito do assunto. Todos as etapas de análise e

avaliação prescritas no modelo foram realizadas, mas foi observado que alguns dos tópicos

propostos tinham pouco a oferecer.

Na análise dos condicionantes ambientais a relação de condicionantes proposta

mostrou-se útil, permitindo traçar uma visão geral da relação da prefeitura com seu

ambiente com poder de explicação sobre o desempenho do portal. Entretanto, algumas

simplificações foram realizadas na coleta de dados, uma vez que o modelo proposto
,

considerava a utilização de uma grande gama de informações, nem sempre facilmente

disponíveis. Em outros casos, como dados demográficos, viu-se que alguns dados não

eram necessários, uma vez que a caracterização do quadro de exclusão digital era

evidentemente inegável e reforçada pelos números de acesso ao portal. Mesmo tendo

recebido menor atenção do que o previsto inícialmente, esses quesitos mostraram-se úteis e

em outras situações nada evidencia que não possam ter ampliada sua utilidade e, portanto,

merecer maior destaque. Este é o caso de condicionantes ambientais como restrições

jurídicas, dados demográficos, configuração espacial do município e infra-estrutura pública

disponível.
 402

Na análise dos condicionantes organizacionais o modelo mostrou-se

particularmente útil para identificar relações de causalidade no desempenho do portal. A

relação de condicionantes aplicada encontrou eco na situação da prefeitura. Algumas

situações encontradas eram tão evidentes que dispensaram levantamentos detalhados de

informação, como a fragilidade financeira da prefeitura e o baixo nível de informatização

da administração municipal. Alguns dos condicionantes não puderam ser tratados em

profundidade por ser impossível generalizá-los para os diferentes órgãos que compõem a

prefeitura, como aqueles ligados aos elementos da cultura organizacional e de uso da

Internet, processos decisórios e práticas gerenciais.

Da mesma forma, o módulo de análise dos condicionantes políticos e estratégicos

do portal, tanto gerais quanto específicos, permitiu um entendimento claro da origem de

várias dificuldades para a operação e aperfeiçoamento do portal. A inexistência ou

fragilidade de algumas políticas municipais, como a política de modernização

administrativa ou de atendimento ao cidadão, reduziu a exigência do levantamento de

dados aprofundado e de análise das políticas. Especialmente neste tópico, o recurso à

verificação das informações com informantes-chave teve grande importância1l7.

Com relação à análise do conteúdo ofertado, o grande volume de informações

publicado no portal tomou oportuno desconsiderar algumas informações setoriais

extremamente específicas e de pouca relevância. À parte essa restrição (que pode ter

repetição em outras situações), foi possível realizar a observação estruturada dos serviços e

informações oferecidos como proposta no modelo: foi levantada sua descrição e analisados

os beneficiários e resultados potenciais ou efetivos. Além disso, procedeu-se a uma

avaliação de profundidade dos serviços. A dificuldade em obter dados detalhados sobre o

número de usuários para cada serviço e informação prestada limitou a capacidade de

avaliação do nivel de efetivação dos resultados, embora os dados agregados disponíveis

permitissem tecer conclusões. A utilização da análise de profundidade da oferta mostrou-se

uma operação possível e com grande potencial de explicação, auxiliando a determinação

dos impactos dos serviços prestados.

Jl7 Os infonnantes-chave não podem ser identificados pelo pesquisador por cláusula de sigilo. São
funcionários e dirigentes municipais e agentes externos com relação com a prefeitura.
 1,1 I
\11 ..

403

Com relação à análise das características funcionais e de desenho, optou-se por um

formato bastante condensado, com um número reduzido de categorias: estrutura de

navegação, padrão visual e usabilidade, apoio à utilização e atualização do conteúdo. Para

cada uma delas, realizou-se observações do portal que possibilitaram a produção de

avaliações sintéticas. O volume de informações e o número de páginas componentes do

portal fazem com que uma avaliação página a página, em termos de características

funcionais e de desenho, escape dos limites de um trabalho monográfico como este. Na

aplicação do modelo ao caso de São Paulo, a experiência pessoal do pesquisador e sua

familiaridade com o portal, por conta de ser este o objeto da pesquisa, facilitaram o

trabalho de análise das características funcionais e de desenho. Em outras situações isto

pode não se repetir.

A análise dos padrões de acesso estruturou-se em três categorias: disponibilidade

técnica, disponibilidade social e conformação ao usuário. A primeira ressentiu-se de dados

sobre os padrões de ocorrência de lentidão e interrupções na conexão. Por outro lado, os

problemas gerados pela flagrante insuficiência da capacidade de conexão e processamento

da infra-estrutura, com a ocorrência de vários momentos de lentidão e indisponibilidade ao

longo do período de observação do portal, reduziram a necessidade desses dados. A falta

de informações censitárias sobre acesso a Internet impediu uma mensuração do nivel de

exclusão digital no município, o que pode ser relativizado por não fazer parte do escopo do

trabalho e por conta da inegável dimensão da exclusão digital, fortemente documentada

pela literatura. As demais categorias utilizadas nesta etapa mostraram-se adequadas e foi

possível identificar relações de causalidade entre elas e o desempenho do portal.

Os dados e informações coletados e o tratamento a eles oferecido tomou exeqüível

a avaliação de resultados proposta pelo modelo MAAP-M, apesar da indisponibilidade de

alguns dados exposta acima

A abordagem predominantemente qualitativa que foi empregada pode ser

considerada adequada A avaliação qualitativa das diversas categorias possibilitou a

construção de explicações para relações de causalidade e o estabelecimento de relações

entre fenômenos, ao mesmo tempo dando margem para explicações articuladas. Para

muitas das análises realizadas, tratando-se de fenômenos sociais complexos e

interrelacionados entre si, o emprego de métodos quantitativos não seria recomendado por

não cobrir as suas múltiplas possibilidades e nuanças. O próprio objetivo final da

 r
I
404
li
avaliação, os impactos do uso dos portais para o atendimento ao cidadão na promoção da
(
cidadania, é um objeto de difícil meusuração por abordagens quantitativas. Além disso,

tratando-se de um modelo de avaliação orientado para avaliações individuais de portais e

não para o estabelecimento de rankings e outras formas de comparação, as demandas por

comparabilidade com Outros casos tornaram-se menores.

o modelo MAAP-M não é um modelo baseado em listas de verificação de quesitos

de rápida aplicação. Sua utilização para um portal deste porte, em uma organização da

complexidade da Prefeitura do Município de São Paulo, exigiu uma grande concentração

de recursos e energia. A observação detalhada do portal e de todos os seus componentes é

uma tarefa trabalhosa e exigiu meticulosidade e atenção por várias semanas. Além disso,

foi necessário realizar uma série de entrevistas e consultas a documentos. A experiência e

conhecimento prévios do pesquisador facilitaram estas atividades.

Ao longo do processo de análise e avaliação do portal, a estrutura do modelo

mostrou-se uma referência útil para a realização do trabalho. Não houve sobressaltos em

sua utilização, podendo ser cumpridas todas as fases prescritas.

Ao final da aplicação do modelo MAAP-M, o pesquisador havia concluido a

avaliação dos impactos sobre a promoção da cidadania do uso do portal Prefoitura.sp para
o atendimento ao cidadão. O resultado final foi uma avaliação estruturada com alto poder

de explicação dos impactos e das relações de causalidade em que se inserem. Pode-se

afirmar que o modelo constituiu-se em uma contribuição original e relevante da pesquisa,

dotado de valor em si. Além disso, sua aplicação em um caso específico destinado a

ilustrá-lo levou à produção de conclusões válidas e úteis para o entendimento do problema

da promoção da cidadania através de portais municipais.

7.1.2 Aspectos positivos e condições de aplicabilidade do modelo

O modelo construído neste trabalho presta-se à avaliação de portais municipais em

uma perspectiva multi dimensional. Sua aplicação orienta-se para processos de avaliação

de portais em que se pretenda avaliá-los em termos de sua contribuição para a promoção da

cidadania. O modelo MAAP-M apresenta grande utilidade para identificar condicionantes

que interferem no desempenho do portal.

Pode-se sumarizar os pontos positivos do modelo MAAP-M como sendo:

 405

a) Abrangência da avaliação

O modelo permite uma avaliação abrangente que dá conta devirtualmentetodos os

aspectos relacionados ao funcionamento do portal e à sua capacidade de contribuir para a

promoção da cidadania. Assim, combina em um único instrumento um potencial de

diagnóstico organizacional abrangente (incluindo os condicionantes ambientais,

organizacionais e políticos e estratégicos), recursos de análise da oferta dos serviços e de

sua contribuição para objetivos estratégicos.

b) Articulação das avaliações produzidas à noção de facilitação, expansão e afirmação

de direitos

Os resultados da aplicação do modelo não se restringem aos aspectos imediatos da

sua utilização, como no caso das avaliações baseadas na usabilidade. Utilizando a noção de

cadeia de causalidade e a idéia de distintos níveis de efeitos das políticas públicas e de seus

instrumentos, o modelo produz avaliações que situam os efeitos da operação do portal em

um nível elevado de abrangência. Com isso, presta-se especialmente a avaliações de

eficácia organizacional e de termo mais longo.

c) Capacidade de explicação

O modelo tem capacidade não somente de avaliar o desempenho do portal, como

também de explicá-lo. Com isso, os resultados de sua aplicação podem ser empregados em

processos de avaliação de governo e reorientação estratégica. Assim sendo, sua aplicação

não se restringe a avaliações ex-post, mas pode ser utilizado como elemento de avaliação
para subsidiar intervenções.

d) Modularidade

O MAAP-M é um modelo de avaliação bastante estruturado, o que facilita sua

aplicação e permite a modularização do trabalho e sua divisão por equipes integradas. Não

foi concebido, no entanto, para avaliações fragmentadas.

 406

e) Estruturação flexível do modelo

O fato de ser um modelo estruturado não retira ao MAAP-M a flexibilidade. Como

se viu no caso que ilustrou sua aplicação, é possível conferir diferentes graus de atenção

aos seus componentes, de acordo com as características do caso estudado.

f) Reduzida dependência de conhecimento técnico

A aplicação do modelo não exige grandes aportes de conhecimento técnico sobre

portais. Não é necessário ser especialista em desenvolvimento em ambiente Internet ou

operação de portais para aplicá-lo, ainda que requeira conhecimentos básicos sobre o

funcionamento de portais.

g) Orientação para o cidadão-usuário dos serviços públicos

As avaliações conduzidas através do modelo têm foco no atendimento de

necessidades dos cidadãos e todas as análises realizadas tomam como referência última a

prestação de serviços aos cidadãos.

h) Orientação para a cidadania

O modelo não reduz o cidadão a mero cliente de serviços públicos. Contempla a

dimensão da cidadania presente na prestação de serviços públicos e as possibilidades de

utilização da Internet para promoção da participação cidadã na gestão municipal e sua

utilização para o controle social sobre as ações do governo.

Os processos de avaliação aos quais o modelo orienta-se são processos de avaliação

intensiva e com uma certa disponibilidade de tempo. O modelo não se aplica a demandas

de avaliação rápida.

Para a aplicação do modelo, é indispensável o contato com os dirigentes e a equipe

responsável pelo portal, através de séries de entrevistas. Não é possível realizar a avaliação

remotamente, à exceção da análise do conteúdo ofertado e das características funcionais e

de desenho, que dependem prioritariamente da observação direta do portaL

 407

Pelo volume de trabalho que exige, sua utilização em avaliações comparativas

entre distintos portais pode tornar-se pouco viável em termos de tempo e dispêndio de

recursos. Esforços adicionais deveriam ser feitos para desenvolver recursos de comparação

de resultados entre distintas avaliações. Como grande parte das informações utilizadas é

de natureza qualitativa, seria necessária a criação de tipologias de resultados combinados.

o MAAP-M não é um modelo de avaliação de usabilidade de portais. Não se

destina a verificar os quesitos tradicionais de usabilidade, abordados no capítulo 3 deste

trabalho. Em demandas específicas de avaliação das características funcionais e de desenho

de portais sua aplicabilidade é baixa. Em sentido inverso, pode-se aprofundar a avaliação

produzida pelo modelo acrescentando-lhe avaliações específicas para esses aspectos,

utilizando técnicas de inspeção ou avaliação de usabilidade.

A concepção do modelo MAAP-M foi direcionada para sua aplicação a portais de

municípios brasileiros. Não parece destituído de sentido, no entanto, que se façam

tentativas de adaptação para a sua aplicação a portais de governos locais de outros paises

ou a portais de outros níveis de governo. Esta pesquisa não se ateve a essas possibilidades

e não é possível oferecer conclusões quanto a isto.

7.1.3 Possibilidades de aperfeiçoamento do modelo MAAP-M

Apesar das características positivas apontadas acima, o modelo carece de alguns

aperfeiçoamentos e adaptações, como sua aplicação para o caso do portal Prefeitura.sp

sugere.

A preocupação com a abrangência da análise e avaliação levou à construção de um

modelo de grandes dimensões. Será necessário realizar novas aplicações do modelo para

verificar se há possibilidades de excluir alguma das categorias por superposição ou forte

correlação a outras. No estudo realizado, mesmo naqueles casos de aspectos menos

significativos, não surgiram evidências suficientes para descartá-los do modelo.

Na aplicação ao caso de São Paulo, viu-se que alguns dos condicionantes não

puderam ser aplicados por ser impossível generalizá-los para os diferentes órgãos que

compõem a prefeitura. A solução mais imediata que surge para este tipo de problema é a
 408

realização de estudos mais detalhados sobre esses condicionantes, englobando os diversos

órgãos. Provavelmente, para a maioria dos casos, realizar tais estudos em prefeituras de

grande porte pode redundar em um volume de trabalho maior que a própria aplicação do
MAAP-M, o que, evidentemente, não se justifica. A realização de um número maior de

entrevistas, cobrindo, por exemplo, órgãos que sejam grandes usuários do portal,
concentrando-se nestes as atenções relativas às questões de difícil generalização, afigura-se
como uma saída mais racional.

A usabilidade foi propositadamente considerada um item secundário. Esse

tratamento diferencia o presente modelo de outros instrumentos de avaliação de portais já
elaborados. Essa perda da importância da usabilidade, como visto no capítulo 3 deste
trabalho, encontra fundamento no avanço da tecnologia de portais, que passa a oferecer
soluções para grande parte dos problemas desse campo. Ainda que as características
funcionais mantenham-se como objeto de análise do modelo, em outros contextos pode
ser necessário proceder a análises mais detidas de usabilidade, para as quais já existem
métodos disponlveis que podem ser combinados ao MAAP-M.

Na forma como foi desenvolvido, o modelo não considerou o levantamento de

opiniões de usuários dos serviços para além daquelas normalmente levantadas pelo
próprio órgão gestor do portal. Em novas aplicações do modelo estas informações podem
ser acrescentadas para resolver esta limitação.

Com os desenvolvimentos da tecnologia, especialmente os e-ServiceslWeb

Services, novas configurações de portais tendem a aparecer. Com isso, será necessário
proceder a adaptações do MAAP-M para essa nova realidade. Ainda que o modelo seja
adequado para o nlvel de tecnologia atualmente empregado pelos portais municipais
brasileiros, essa aperfeiçoamento pode ser iniciado desde já, com a incorporação de novos
instrumentos de avaliação da integração de sistemas, aplicações e bancos de dados ao
portal.

Por fim, vale lembrar que o MAAP-M não considera outros usos de portais
municipais que não aqueles voltados aos cidadãos, como compras públicas e intranet.
Estas aplicações desde o principio da pesquisa estiveram fora de seu escopo. Ainda que se
possa pensar em um desenvolvimento futuro do modelo incorporando tais elementos, este
 409

é um trabalho inteiramente novo, do qual o presente modelo pode ser, eventualmente, um

ponto de partida

Nesta seção apresentaram-se as conclusões da pesquisa em termos da

aplicabilidade do modelo de análise e avaliação de portais municipais desenvolvido.
Recorreu-se ao caso do portal Prefeiturasp, ao qual se aplicou o modelo, para ilustrar sua
utilização. Também foram levantados os principais pontos fortes do modelo, indicadas as
condições em que sua utilização é propícia e os requisitos para tal. Além disso, também
foram apresentadas as principais oportunidades de aperftiçoamento do modelo para dar
conta de suas limitações presentes e das exigências dos desenvolvimentos vindouros da
tecnologia. Na próxima seção faz-se discussão das conclusões obtidas a partir da
aplicação do modelo ao caso de São Paulo, da pesquisa exploratória e da literatura. Nela
serão respondidas as perguntas formuladas inicialmente, a respeito dos limites e
possibilidades da utilização de portais municipais para a promoção da cidadania.
 410

7.2 Possibilidades e limites do uso de portais municipais para o

atendimento ao cidadão em uma perspectiva de promoção da cidadania

o Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) foi ilustrado e

validado na sua aplicação no caso do portal de São Paulo. Resta, agora, explorar o

segundo objetivo deste trabalho, ou seja, verificar, por meio da aplicação do modelo e da

pesquisa exploratória junto a portais municipais, a hipótese de pesquisa.

A hipótese que orientou a pesquisa foi a de que o uso de portais municipais no

atendimento ao cidadão contribui positivamente para a promoção da cidadania, com
essa contribuição sujeita a condicionantes e restrições de ordem tecnológica, política,
social e organizacional

As evidências de impactos positivos em termos de promoção da cidadania

materializam uma confirmação condicional da hipótese, visto que as várias possibilidades

exploradas encontram-se em situações bastante diferentes em termos de oferta de serviços

e informações e de sua utilização.

De fato, os portais municipais podem contribuir para a promoção da cidadania,

mas esses impactos não são uniformes. Essas diferenças aparecem na forma de variações

dos níveis de consolidação e profundidade da oferta.

Por diferenças nos níveis de consolidação entende-se a variação na adoção das

categorias de serviços e informações prestados entre os portais municipais: alguns fazem

parte da "oferta básica" encontrada durante a pesquisa exploratória e são oferecidos em

formas semelhantes por grande parte dos municípios. Outros serviços são oferecidos por

poucos municípios e não se consolidaram como parte da "oferta básica".

Quanto ás diferenças de profundidade, apesar de serem encontradas em mesmo

serviço, comparando-se sua oferta de um portal para outro, são mais relevantes quando

tratadas em termos agregados. Ver-se-á nesta seção como se comportam.

A resposta às questões estruturadoras da pesquisa são apresentadas' a seguir, sob a

forma de possibilidades, limites, desafios e perspectivas para a utilização de portais

municipais para o atendimento ao cidadão.

 411

7.2.1 Possibilidades de promoção da cidadania através dos portais municipais

As possibilidades de promoção da cidadania através de portais municipais foram

tratadas como possibilidades de afirmação, consolidação e acesso a direitos. Respondendo

à questão o que significa promover a cidadania através de portais municipais?, foi

estabelecida uma tipologia que estabeleceu cinco categorias de direitos:

• direito à informação de interesse particular;

• direito aos serviços públicos;

• direito ao próprio tempo;

• direito ao controle social do governo; e

• direito à participação na gestão municipal.

As possibilidades mais expressivas de promoção da cidadania através dos portais

municipais situam-se em grande parte no campo do direito ao próprio tempo, por conta da

economia de tempo e na redução de deslocamentos dos cidadãos-usuários, tanto em

termos de prestação de serviços on line como de fornecimento de informações. A

promoção do acesso aos serviços públicos, e conseqüente afirmação do direito a utilizá-los,

também é um impacto que merece ser notado.

As possibilidade para cada um desses tipos de direito são discutidas a seguir,

buscando oferecer respostas à questão Qual é o real alcance de cada possibilidade de

utilização dos portais municipais para a promoção da cidadania? e à pergunta

complementar a ela: Que serviços podem ser prestados, que tipo de informação pode ser
oferecida?

a) Promoção do direito à informação de interesse particular

 412

Nesta categoria enquadraram-se os recursos disponíveis nos portais municipais que

possibilitam obter informações de posse do governo municipal que dizem respeito aos

interesses dos cidadãos, de empresas ou de organizações. O oferecimento de informações

pode, em si, ser considerado um serviço prestado ao cidadão e às organizações, ainda que
seus impactos e resultados sejam de mais dificil mensuração.

A possibilidade de garantia a informações de interesse particular engloba tanto as

informações individualizadas, ou seja, aquelas que se referem especificamente aos

cidadãos, com as Informações gerais que, por algum motivo, tomam-se de interesse

particular dos cidadãos.

Neste campo, os dados levantados evidenciam a presença de possibilidades

significativas de utilização da Internet. Os dois serviços mais utilizados no portal

Prefeitura.sp são, exatamente, a consulta a processos e a consulta a multas de veículos.

Vários municípios oferecem também a consulta a de'bitos sobre tributos e situação fiscal.

Essas aplicações geram resultados concretos sobre o acesso a informações e, em

conseqüência, impactos efetivos, facilitando o acesso dos cidadãos à informação, ainda

que o quadro de exclusão digital não relativize a efetividade dos impactos gerados.

Para o fornecimento de informação de interesse geral, verifica-se a existência de

um conjunto numeroso de informações que, apesar de não serem individualizadas, atendem

a demandas particulares como programação cultural, notícias, condições de tráfego,

itinerários e horários de transporte coletivo, mapas, informações históricas e demográficas

e informações de interesse de setores econômicos locais. Já existe tecnologia de

personalização do fornecimento deste tipo de informação em portais privados, não aplicada

pelas prefeituras.

A grande abrangência e heterogeneidade dessas informações dificultam a avaliação

do nível de efetividade de seus impactos e resultados. Entretanto, pode-se dizer, com

ROCHE (2000) que a simples disponibilidade da informação, se não gera um resultado

efetivo, gera um resultado potencial, urna vez que a informação disponível pode vir a ser

empregada pelos cidadãos quando oportuno, criando condições para impactar as relações

SOCIaiS.

A oferta de serviços e informações, mesmo sem vir a gerar impactos e resultados

efetivos de imediato, tem o poder de criar potenciais de transformação futura, com a

o
 41 3

ampliação da base de usuários. A produção de oferta pelos portais também contribui para a

criação de demanda para a utilização da Internet pelos cidadãos para relacionar-se com os

órgãos municipais.

b) Promoção do direito aos semços públicos

As ações de facilitação do acesso aos serviços públicos por meio dos portais

municipais, como o oferecimento de serviços total ou parcialmente pela lnternetet e a

divulgação de informações que sejam requisitos para a efetivação de direitos e removam

obstáculos de caráter social, cultural e geográfico ao acesso aos serviços também

representam contribuições dos portais municipais à promoção da cidadania

No campo do direito aos serviços públicos, os portais municipais contribuem de

duas maneiras: oferecendo a prestação de serviços on line ou estimulando o acesso a eles,

reduzindo as desigualdades no acesso e removendo obstáculos à sua efetivação, visto que

os serviços nem sempre estão plenamente disponíveis para os cidadãos, pois a informação

a eles é pouco acessível ou as formas tradicionais de seu provimento são pouco eficazes.

Ao ofertar o serviço diretamente, os portais tomam-no, evidentemente, mais

facilmente disponível para os cidadãos e a efetividade da promoção do direito aos serviços

públicos passa a ser limitada pela base de usuários que utiliza os serviços. Mas, como no

caso do fornecimento de informações, a simples existência do serviço cria um potencial de

acesso ao direito que pode ser incorporado pela sociedade como um requisito do portal e

da ação da prefeitura.

Em alguns casos, também, o oferecimento de serviços ou de informações sobre

formas de ter acesso a ele contribuiu pão somente para fortalecer o direito ao serviço, como

também para sua legitimação na sociedade, inserindo-se em um quadro de disputa social

pela representação dos direitos e seu alcance .. Ou seja, a promoção do direito aos serviços

também se dá pela via da afirmação dos direitos. Pode-se citar o exemplo da divulgação do
serviço pioneiro de aborto legal por hospitais da rede pública municipal pelo portal de São

Paulo.
 414

c) Promoção do direito ao próprio tempo

Este é o direito mais visivelmente promovido pela utilização de portais municipais.

O direito à infonnação e o direito ao acesso a serviços públicos têm objetos nem sempre

tangíveis. A apropriação dos seus resultados e impactos pelo cidadão exige mais camadas

de mediação. O direito ao próprio tempo é sentido pelo cidadão em sua vida privada. Ao

reduzir tempos gastos pelos cidadãos em deslocamentos e providências para utilizar os

serviços públicos, os portais municipais podem ampliar o acesso ao direito a usufruir o

próprio tempo com liberdade, para ampliar suas capacidades, dedicar-se a seus interesses

pessoais ou trabalhar.

Na pesquisa de CUNHA (2000, p. 1 1 8), este direito aparece como principal motivo

que leva os cidadãos a utilizarem o atendimento por Internet, uma vez que este "evita

deslocamentos", "é mais rápido" e "está disponível fora do horário comercial" e porque

pennite ao cidadão "não enfrentar filas".

De fato, os dados coletados mostram que é neste campo que os resultados e

impactos dos portais mostram-se mais consistentes. Novamente aqui, a oferta existe mas o

quadro de exclusão digital reduz a pressão da demanda Além disso, como os portais

municipais não utilizam todo o potencial da tecnologia da informação, inclusive as

capacidades já existentes de integração de sistemas em ambiente Internet, vê-se que o

volume de serviços e infonnações ainda é bastante restrito. No caso do portal de São

Paulo ---que se repete em diversos outros municípios-- a ausência de uma política de

modernízação adminístrativa e atendimento ao cidadão, em articulação com a política

municipal de infonnática e de uso da Internet, reduziu as possibilidades de ampliar os

beneficios desta ordem gerados aos cidadãos. A falta de investimentos em revisão dos

processos de trabalho, direcionando-os para o a prestação de serviços ao cidadão através da

Internet, também reduz essas possibilidades.

d) Promoção do direito ao controle social do governo

Não se pode dizer que esta possibilidade seja suficientemente explorada pelos

governos municipais. Distante disso, o que se assiste, na quase totalidade dos casos, é a

publicação de infonnações sobre ações do governo que são muito mais peças de
 41 5

divulgação e· propaganda do que de prestação de contas. O s relatórios econômico­

fmanceiros em geral obedecem aos minimos exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal,

mas são publicados em estado bruto, sem interpretação, o que impossibilita o entendimento

pelo cidadão comum. Em alguns casos são colocados em "cantos" dos portais,

aparentemente não havendo interesse por parte do Executivo Municipal de que sejam

vistos.

Da mesma forma, os governos municipais exploram pouco as possibilidades de

divulgação de licitações, não publicando informações de análise e não dispondo de

recursos de avaliação por parte dos cidadãos. O portal, nesses casos, funciona com um

diário oficial em meio eletrônico, não sendo exploradas as possibilidades da tecnologia.

O acompanhamento de obras é um recurso relativamente difundido, muita vezes

concentrando-se nas obras definidas pelo Orçamento Participativo. De modo geral, o

acompanhamento é feito de forma incompleta, com a publicação do status das obras, mas
não permitindo a avaliação dos preços e condições de contratação e a responsabilização

efetiva dos agentes públicos.

e) Promoção do direito à participação política

A promoção da participação política é um impacto pouco presente nos portais

municipais. São raras as iniciativas de comunicação interativa entre governos municipais e

cidadãos que permitam a estes intervir, de alguma forma, na gestão dos serviços públicos e

dàs políticas públicas.

Incluem-se aqui possibilidades pouco exploradas como a participação em

processos de discussão coletivos através de recursos de interatividade presentes nos portais

01;1 websites, as possibilidades de opinar sobre projetos do governo e até mesmo as

experiências de votação por meio da Internet, ainda não disseminadas.

O mais freqüente recurso disponivel neste campo é a divulgação dos processos de

orçamento participativo, com indicação de datas e locais de reunião.

-
 416

7.2.2 Limites e restrições à promoção da cidadania através dos portais municipais

Acima procedeu-se à verificação da hipótese, que levou à sua confmnação. Foram

apresentadas as possibilidades de promoção da cidadania através da utilização de portais

municipais para o atendimento ao cidadão. Demonstrou-se como o Modelo de Análise e

Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M), construído no decorrer da pesquisa, responde

à indagação sobre como avaliar essa contribuição. Resta oferecer respostas à última das

questões estruturadoras desta pesquisa: Quais são os limites, restrições e condicionantes

para a eficácia dos portais na promoção da cidadania?

Viu-se que o nível de efetivação dos impactos e resultados da utilização dos portais

municipais na promoção da cidadania são desiguais em termos de seu uiveI de efetivação

em cada um dos direitos promovidos. Essa desigualdade não pode ser explicada somente

por razões· tecnológicas ou por inação das prefeituras, que ofereceriam serviços com graus

insuficientes de abrangência e profundidade. Trata-se, na verdade, de um fenômeno

complexo que envolve variáveis tecnológicas e não tecnológicas. A segunda parte da

hipótese de trabalho é aqui confirmada: a contribuição dos portais municipais à promoção

da cidadat}ia está sujeita a condicionantes e restrições de ordem tecnológica, política, social

e organizacional.

Esses condicionantes, enquanto limitadores dos impactos dos portais sobre a

cidadania, operam impedindo ou reduzindo a abrangência e profundidade da oferta de

,

serviços e informações, ou, pelo lado da demanda, restringindo o acesso aos portais.

A seguir, cada um desses limites e restrições é apresentado.

a) Exclusão digital

A exclusão digital é, sem dúvida, o maior limitador da expansão dos beneficios

produzidos pelos portais municipais à afirmação, consolidação e acesso a direitos de

cidadania Trata-se, como visto na seção 1 .4 deste trabalho, de um problema que envolve
múltiplos aspectos, como o acesso aos recursos da tecnologia de informação, o acesso à

informação e às competências para o uso dos recursos. (cunha, 2000)

A exclusão digital compromete a qualidade de vida do usuário, negando-lhe

possibilidades de usufruir do direito ao próprio tempo (principal impacto produzido pelos

'1
 417

portais municipais, como foi visto) e acesso à informação, inclusive aquelas destinadas a

facilitar o acesso aos serviços públicos.

Por outro lado, a reduzida base de usuários compromete também a expansão da

oferta de serviços. Em um contexto de crise fiscal, os municípios vêem-se constrangidos

pela pergunta: por que investir em uma forma de prestação de serviços que beneficiará uma

pequena parcela da população, exatamente aquela que tem menores carências básicas?

o caso de São Paulo evidenciou que é possível aos municípios investir em

iniciativas de inclusão digital com possibilidades de atingir resultados significativos.

Entretanto, as dimensões do quadro de exclusão digital fazem dessas iniciativas respostas

que solucionam uma pequena parte do problema. Não se pode dizer, em princípio, que

iniciativas de inclusão digital ampliem a utilização dos portais municipais. É razoável

supor, no entanto, que ao aumentar a base de usuários e fortalecer a cultura de uso de

Internet pelos cidadãos obtenha-se contribuições à proliferação do número de usuários.

Em muitos casos de oferta de serviços e informações, a exclusão social produz um

paradoxo: as informações destinadas a garantir o acesso a serviços públicos não atingem

seus destinatários, exclui dos da utilização da Internet.

o estudo do caso do portal Prefeitura.sp deixa claro que resultados e impactos não
podem ser avaliados sem considerar o nível de exclusão social e, portanto, também de

exclusão digital. O pequeno número de usuários reduz a capacidade de se atingir os

cidadãos pelo uso da Internet, o que obriga a relativizar os impactos alcançados. Assim,

não se pode deixar de considerar que, por conta da restrita base de usuários, boa parte dos

impactos e resultados restringem-se a impactos potenciais ou com baixo nível de

efetivação.

b) A exclusão digital intragovernamental

É significativo que em uma das entrevistas com gestores municipais durante o

levantamento de informações para o estudo de caso o entrevistado tenha afirmado que é

preciso fazer inclusão digital dentro da própria prefeitura. Não se pode falar apenas em

exclusão digital entre os cidadãos. No interior das prefeituras esse fenômeno repete-se,

alimentado pela própria dinâmica social mas também pela baixa capacitação dos recursos

01
 418

hUIllanos para a utilização da tecnologia de informação e pela deficiências de infra­

estrutura de informática das prefeituras.

c) Restrições culturais internas

É inadimissível desprezar o �apel restritivo de elementos de cultura organizacional

sobre a efetivação de impactos da utilização de portais municipais sobre a promoção da

cidadania. DOWBOR (1 997) defende que a transformação das organizações pela via da
tecnologia da informação não se restringe aos fatores unicamente tecnológicos, reforçando

o papel da cultura organizacional. O autor lembra que, por se tratar de um processo de

transformação cultural, a implantação de novas bases tecnológicas para o funcionamento

das organizações deve levar em conta as resistências culturais dos indivíduos e grupos.
Estas resistências somam-se às "lentidões próprias das instituições, emoscadas nos seus
carimbos, ilhas de saber e de poder, corporativismos."

Se não há uma cultura consolidada de uso da tecnologia da informação e da Internet

na prefeitura, é de se esperar que a utilização dos portais municipais para o atendimento ao

cidadão não seja tratada -ainda que formalmente seja declarada-- como prioridade dos

órgãos municipais e, mesmo que o seja, nada garante que o será da forma mais adequada.

Da mesma forma, se a cultura organizacional não privilegia a orientação ao

cidadão, não se pode esperar que o desenvolvimento do portal municipal o incorpore de

forma abrangente. Assim, as diferenças culturais entre distintos órgãos, especialmente nos

municípios de maior porte, podem alimentar as diferenças de abrangência e profundidade

dos serviços e informações oferecidos pelos portais.

d) Deficiências na infra-estrutura de tecnologia da informação

As deficiências na infra-estrutura de tecnologia da informação da prefeitura

também atuam como restrições ao desempenho dos portais na sua contribuição à promoção

da cidadania

O caso do município de São Paulo é bastante revelador deste tipo de limitação. Por

conta da situação financeira desfavorável e de outros fatores ligados à gestão da política de

 419

tecnologia da infOlmação, os recursos disponiveis comprometem a operação do portal,

com sérios danos ao seu nivel de disponibilidade técnica, a ponto de a prefeitura não

divulgá-lo para evitar sobrecarga em sua utilização.

Observe-se que, com o desenvolvimento da tecnologia de portais, especialmente

dos recursos de integração da aplicações e dados, a necessidade de infra-estrutura de

conectividade, armazenamento e processamento tende a ampliar-se, inclusive tomado

alguns recursos críticos mesmo para prefeituras de médio porte.

e) Ausência ou insuficiência de políticas orientadoras da prestação de serviços e

informações através do portal

Na ausência de políticas orientadoras, ou no caso de incapacidade da prefeitura de

colocá-las em prática, a implementação de recursos e a operação do portal ficam ao sabor

da dinfunica política da prefeitura municipal e da capacidade e interesse dos envolvidos.

Tal situação é arriscada e ambígua. Por um lado, reforça-se o peso da ação dos

responsáveis pelo portal para garantir a abrangência e profundidade dos serviços

apresentados, e nesses casos a "liderança transformadora" pode ser vista como um dos

fatores decisivos para seu sucesso (SHI, 2002, p. 630). O caso de São Paulo demonstrou a

importância do comprometimento da direção do órgão encarregado do portal, inclusive

como forma de superar as restrições organizacionais e políticas. De outro lado, este tipo de

situação aumenta o risco de sobressaltos e retrocessos, uma vez que o processo de

implantação e constante aperfeiçoamento do portal perde o referencial de políticas públicas

estruturadas a presidi-lo.

Nem sempre os usuários e os funcionários conseguem vislumbrar os beneficios

gerados pelos portais. A superação de resistências e a garantia da adesão exigem não

somente ações no campo de fixação clara de políticas e metas para a organização, mas

também a implementação da prestação de serviços críticos através do portal, como forma

de forçar sua utilização (BARRY, 2002), o que nem sempre encontra adesão dos órgãos

responsáveis pelos serviços.

As ambigüidades e superposições em termos de responsabilidades na

implementação da política de tecnologia da informação e de utilização da Internet, no caso

estudado, redundaram em dificuldades técnicas para a operação do portal, inclusive no

 420

campo da integração com sistemas e bases de dados. É possível inferir que este fenômeno
pode ser repetido em outros municípios em condições assemelhadas.

A ausência de uma política de modernização administrativa ou de atendimento ao

cidadão deixa a cargo de cada órgão municipal as decisões sobre atendimento, tornando-se

dificil para os órgãos responsáveis pela gestão do portal implantar recursos centralizados.

Com isso, mantém-se a fragmentação do atendimento e reduz-se a possibilidade de

integração de processos, sistemas e dados ao portal municipal.

Esse fenômeno ocorre com os portais municipais, mas não é novo no campo da

informatização municipal. Antes da grande expansão do uso da Internet, FINQUELIEVCH

(1 995, p. 1 1 1) já alertava para o fato de que os processos de informatização das

administrações locais não se acompanham, em geral, de uma evolução correlata dos

processos de gestão e organização, o que acarreta um "bloqueio da informatização , em

"

decorrêncía da adoção de técnicas conservadoras no que se refere à organização interna e

às relações da administração com outras instituições e com o público. De fato, pode-se

adaptar essa observação ao caso dos portais: ao simplesmente traduzir as disposições

administrativas vigentes, sem levar em conta as potencialidades e particularidades da

prestação de serviços através da Internet, as prefeituras apenas retardam a modernização

real dos serviços.

f) Reduzida integração dos portais aos processos de trabalho, sistemas e bases de

dados

A pesquisa exploratória e, mais ainda, o estudo do caso do município de São Paulo,

mostram que os serviços oferecidos através dos portais em geral são adaptações de

serviços oferecidos presencialmente aos cidadãos, não tendo ocorrido um trabalho de

redesenho dos processos para sua implementação.

Pode-se associar esta falta de orientação para integração dos portais aos processos

de trabalho à afirmação de WEST (2000), que observa que os recursos de governo

eletrônico provém meios para melhoria da prestação de serviços e para aumentar a

eficiência dos órgãos públicos mas, no entanto, os governos não aproveitam todo o

potencial da tecnologia. Indo além, pode-se associá-Ia também à pouca expressão de

políticas de modernização administrativa em nivel municipal.

 421

Por outro lado, cabe observar que a tecnologia de integração de sistemas ainda se

trata de uma tecnologia em fase de consolidação, permanecendo dificuldades de natureza

tecnológica em algumas situações, especialmente nos casos em que se busca integrar

ill
portais a sistemas que não foram desenhados para esse tipo de integração .

g) Falta de abertura à disseminação de informação para controle social do governo e

participação popular

A pesquisa junto aos portais municipais revelou que os municípios em geral não

organizam suas informações nem estruturam seus portais para o fornecimento de

informações de controle social do governo.

Não há freqüência de prestações de contas e relatórios de atividades oferecidos. A

apresentação de demonstrativos financeiros normalmente atende aos requisitos básicos da

Lei de Responsabilidade Fiscal. Em geral, as informações dessa natureza são apresentadas

de maneira pouco compreensível para os não iniciados no tema.

As informações sobre ações do governo são pouco tratadas nos portais municipais

como informações de controle social, não ficando disponíveis dados comparativos e

informações detalhadas. São muito mais usadas como informações de divulgação do que

de prestação de contas.

Também com relação à promoção do direito à participação cidadã na gestão pública

não são vistas muitos recursos disponíveis nos portais municipais, ainda que existam

recursos de interatividade que poderiam ser empregados.

o peso desta limitação não encontra suporte em condicionantes tecnológicos, já que

existe tecnologia disponível para muito mais do que é normalmente oferecido. Trata-se,

portanto, de uma restrição de natureza não tecnológica, encontrando seus fundamentos na

cultura política e nas práticas de gestão mais disseminadas entre os vários municípios.

Parece pouco provável, passada a euforia dos primeiros anos, que a Internet vá causar, por

si só, algum tipo de mudança radical no controle social dos governos e na participação

/l8
As questões relacionadas à integração entre portais, sistemas e bases de dados são discutidas na Seção \ .2
deste trabalho.
 422

cidadã Vê-se que o desenvolvimento das suas aplicações municipais atende a interesses
mais imediatos de aumento de eficiência na prestação de serviços e à divulgação dos atos

de governo, sem maiores preocupações com a ampliação do controle social, a participação

cidadã na gestão municipal e mesmo na gestão dos próprios serviços ofertados pelo portal.

Nesse sentido, a utilização dos portais municipais, ainda que promova e fortaleça alguns

direitos de cidadania, pode ser considerada urna modernização conservadora, que não

rompe com práticas arraigadas de falta de transparência das ações de governo e não busca
transformar as relações políticas.

É preciso concordar com DAWES et aI. ( 1 999), que assinalam que o governo
eletrônico por si só não resolve as questões ligadas à participação cidadã. De fato, a

pesquisa não encontrou nenhuma evidência de que, nos próximos anos, a Internet vá

revolucionar as formas de participação política e controle social dos governos, como os

otimistas da década de 1 990 apontavam.

Manter esse tipo de otimismo, frente à verificação junto à realidade, soa como

"colocar o carro à frente dos bois": não é a Internet que vai modificar as práticas políticas,

mas sim estas que, urna vez modificadas, poderão encontrar nos portais municipais um

instrumento útil ---ainda que complementar- para o avanço e a radicalização da

democratização das relações entre Estado e cidadãos, no plano local.

7.2.3 Desafios e perspectivas

MOON (2002) defende que, a despeito de seu crescimento rápido e de sua adoção

por muitos governos locais, o governo eletrônico ainda está em um estágio incipiente, não

tendo obtido ainda a maior parte dos resultados prometidos pela retórica de seus

defensores.

o padrão de evolução das instituições dá-se de maneira muito mais lenta do que as
mudanças nas capacidades das pessoas e das inovações tecnológicas, o que amplifica a
distância entre as evoluções tecnológicas e suas aplicações práticas (DOWBOR, 1998).

Assim sendo, é natural que a adoção da Internet pelas prefeituras siga ritmos

próprios para cada caso específico. Mesmo estando a tecnologia disponivel e havendo a

Em
 423

presença no corpo técnico das administrações municipais de profissionais com domínio da

tecnologia, nem sempre as aplicações possíveis são implantadas de imediato. O exmplo
dos recursos de personalização do fornecimento de informações gerais é sonoro: portais
privados como o Yahoo já os ofereciam em 1998.

Os estudos realizados nesta pesquisa indicaram que o tempo de consolidação das

mudanças tende a ser mais lento do que visões otimistas apresentavam há poucos anos.
Pode-se afirmar que essa defasagem está mais associada à exclusão digital e aos
condicionantes organizacionais e políticos do que a questões de natureza propriamente
tecnológica, ainda que estas existam, especialmente com relação à integração entre os
portais e sistemas e bases de dados anteriormente existentes.

Se os condicionantes políticos, organizacionais e sociais são os mais influentes para

a limitação do alcance dos impactos dos portais municipais na promoção da cidadania,
parece prudente relativizar a tendência a superestimar o papel da inovação tecnológica. As
reflexões de FINQUELIEVCH (1995, p. 1 1 3) também se aplicam aos portais. A autora
recorda a importância de outros fatores:

"los vectores de la modernización y la agilización de la administración

local passan más por la distribución dei poder, la jôrmación de los
administradores y gestionarios, la voluntad de decidir y de comunicar, que
por la evolución tecnológica. "

Vê-se, portanto, que o futuro dos portais municipais como instrumentos de

promoção de cidadania não pode ser visto de maneira desligada da gestão pública como
um todo. Uma vez que os fatores extra-tecnológicos são os mais decisivos, o grande
embate transfere-se para o campo das políticas públicas, o que mais uma vez evidencia a
adequação do enfoque adotado para a construção do Modelo de Análise e Avaliação de
Portais Municipais (MAAP-M), baseando a avaliação da contribuição dos portais
municipais à cidadania em conceitos da avaliação de políticas públicas.

Transferido o principal desafio para o campo das políticas públicas, a definição de

estratégias passa a ter papel central. Como se pode ver ao longo deste trabalho, o nivel de
efetivação dos impactos de um portal municipal depende do oferecimento de resultados
 424

concretos aos cidadãos, possibilitados pela oferta de serviços públicos percebidos como

úteis e relevantes. Oferecê-los exige, crescentemente, mudanças nos padrões de sua

produção, com investimentos no redesenho e integração de processos.

Trata-se, portanto, de empregar uma visão sistêmica dos fluxos de informações

envolvidos. Ampliar a integração eXige que se passe de portais que simplesmente

funcionam como pontos de acesso comum a sistemas fragmentados para uma nova

configuração que aproveite os recursos emergentes de prestação de serviços em ambiente

Internet. O papel de um portal municipal concebido como o centro de um sistema de

atendimento ao cidadão, nesse âmbito, é exatamente garantir essa prestação integrada de

serviços e organizar o fluxo de informações produzidas para disponibilizá-las sob a ótica

da promoção da cidadania.

Para que a gestão da informação ocorra dessa forma, é necessário modificar a

maneira de se orientar a ação de ·quem produz, armazena, organiza e classifica a

informação do Governo. É necessário comprometer a estrutura da administração pública

com as necessidades e desejos do cidadão, superando a dificuldade que muitas

organizações públicas têm nesse terreno. Exige-se, para isso, o desenho de políticas

municipais integradas, envolvendo as políticas municipais de tecnologia da informação,

utilização da Internet, modernização administrativa, inclusão digital, prestação de contas e

acesso à informação pública, e capacitação de recursos humano, além de diretrizes para a

orientação ao cidadão na prestação de serviços públicos. 01AZ, 1 997).

A complexidade desse conjunto de desafios esbarra nas dificuldades inerentes a um

problema desse tipo. Tudo depende de mudanças que não podem ser feitas a um só golpe

de caneta. Forçosamente graduais, precisam acompanhar, interagir e alimentar-se das

dinâmicas sociais e das transformações do Estado brasileiro. Nesse processo, é necessário

acumular forças progressivamente, oferecendo resultados cumulativos, que articulem a

expansão dos serviços através dos portais com a progressiva inclusão digital da totalidade

da população brasileira.

O modelo MAAP-M, desenvolvido ao longo deste trabalho, pode ser útil a

municípios que enveredem por esse caminho, auxiliando na avaliação dos efetivos

impactos dos seus portais na promoção da cidadania e permitindo, a partir da análise dos
 425

componentes e condicionantes desse desempenho, a estruturação de políticas e iniciativas

voltadas a ampliar seu alcance.

Também se afigura como necessária a redefmição das formas de contato com os

cidadãos, dando-lhes possibilidades de participar do planejamento, gestão e avaliação dos

serviços públicos e dos portais municipais. Os instrumentos que podem ser utilizadoslJ9

vão desde a realização de pesquisas de avaliação de satisfação dos usuários até a criação

de conselhos gestores dos portais com participação dos cidadãos-usuários. Com isso, será

possível superar uma outra dificuldade comum, a de se fazer o que se acha que o cidadão

queira ou precise, sem a preocupação de aumentar a capacidade de interagir com ele.

A adoção de novos padrões de interação com os cidadãos não tem apenas caráter

instrumental de aumento da eficácia dos portais. Delimita um campo de disputa entre

concepções de atendimento ao cidadão, evitando que se reduza a promoção da cidadania à

simples oferta de um atendimento rápido e eficaz. A promoção da cidadania inclui, como

se demonstrou neste trabalho, a geração de resultados no tocante à economia de tempo, à

redução de deslocamentos e ao oferecimento de serviços e informações que contemplem as

necessidades dos cidadãos. A cidadania é também fortalecida quando os portais municipais

auxiliam na consolidação da noção de direito ao serviço público de qualidade. Mas vai

além disso, e será ainda mais fortalecida se os portais municipais auxiliarem a

transformação de meros contribuintes em cidadãos ativos que participem das definições de

seu destino, pelo oferecimento de condições para o controle social e a participação cidadã

na gestão pública.

Os portàis , municipais são um instrumento de política pública e, por conta de tal

natureza, seu funcionamento deve estar vinculado aos objetivos últimos das políticas

públicas e da ação governamental: promover o desenvolvimento humano e criar condições

para que as pessoas tenham tempo e condições para expandir suas capacidades. Sempre é

bom recordar que, ao fim das contas, fala-se aqui da dignidade da pessoa humana

lli Sobre instrumentos para avaliação participativa de serviços públicos pelos usuários ver SOARES (2002).
 426

7.3 Considerações finais

Nesta seção, uma vez apresentado o Modelo de Análise e Avaliação de Portais

Municipais (MAAl'-M) e demonstrada a sua aplicabilidade e após haver sido apresentadas

as conclusões quanto à verificação da hipótese que norteou a investigação, são

apresentadas considerações fmais do pesquisador: uma crítica e explicitação de suas

limitações, juntamente com a identificação de possibilidades de desenvolvimentos futuros

e uma revisão das contribuições deste trabalho.

7.3.1 Limitações do trabalho e possibilidades de desenvolvimentos futuros

A abrangência do trabalho e amplitude de temas impediu que se aprofundasse o

estudo de alguns pontos. Essa foi uma escolha inevitável face ao objeto e objetivos do

trabalho. Os temas abordados menos aprofundados tomam-se oportunidades de pesquisa

futura Alguns deles podem ser apontados aqui, como a relação entre políticas de

atendimento ao cidadão e o projeto e a gestão de portais municipais; os impactos do

desenvolvimento tecnológico na operação de portais municipais e as relações entre

políticas de inclusão digital e aumento do uso dos portais municipais. Os estudiosos de

cada um dos temas abordados e os especialistas de cada um dos campos do conhecimento

que contribuíram para o estudo por certo identificarão outras possibilidades e encontrarão

nessas eventuais lacunas oportunidades de pesquisa.

A opção por metodologia de base qualitativa, apesar de adequada ao objeto da

pesquisa e atender aos seus objetivos, fez com que a pesquisa, em alguns aspectos

carecesse de dados quantitativos para reforçar e ilustrar as evidências produzidas. O

modelo MAAP-M pode ser objeto de estudos para a incorporação de mais dados

quantitativos em sua aplicação. O referencial construído na pesquisa a partir do marco

teórico e dos dados coletados e tratados oferece várias oportunidades para formulação de

novas hipóteses e realização de pesquisas quantitativas para verificação de categorias

construídas neste trabalho, refmando as conclusõ�s aqui obtidas. Como exemplos dessas

possibilidades tem-se a verificação quantitativa de impactos através do levantamento de

'I
 427

dados de atendimentos totais comparados aos atendimentos através dos portais

(quantidades e tempos); a construção de indicadores quantitativos agregados de inclusão

digital e de utilização de Internet pelos municípios; e a mensuração quantitativa do grau de

abrangência e profundidade dos serviços e informações prestadas.

A escolha de apenas um caso fundamentou-se nos objetivos estipulados para o

estudo de caso: ilustrar o modelo construído e complementar a vísão panorâmica

referencial obtida a partir da pesquisa exploratória Evidentemente, a escolha de um único

caso imediatamente levanta o questionamento da comparabilidade e da cobertura

insuficiente das possibilidades colocadas pela realidade.

Com relação à comparabilidade, vê-se que a pesquisa exploratória cobriu eventuais

lacunas, pois foi possível comparar as distintas aplicações dos portais nesse momento,

retirando daí as generalizações que fundamentaram as conclusões da pesquisa. Não houve

possibilidade, no entanto, para comparação da aplicação do estudo do caso do portal

Prefeitura.sp com outros portais nos itens analisados e avaliados através do modelo
MAAP-M.

Da mesma forma, pode-se dizer que a aplicação do modelo a apenas um caso não

permitiu que se cobrisse todas as possibilidades que a realidade oferece. Esse é, de fato,

um problema clássico da utilização da metodologia de estudo de casos: em casos de

fenômenos sociais complexos, o aumento do número de casos cobre apenas mais uma

parcela do universo, e ninguém sabe quantos casos são necessários para cobrir a totalidade

de possibilidades, inclusive porque estas são infinitas. Assim, frente ao volume de

informações que foi necessário coletar, tratar e apresentar de forma sistemática, por conta

do modelo de análise e a�aliação de portais empregado, e face ao objetivo primeiro de

ilustrar a aplicação do modelo com um caso concreto, entendeu-se ser suficiente um único

caso. A escolha do caso utilizou critérios concernentes às recomendações mais usuais para
esta modalidade de pesquisa, e o caso selecionado adequou-se aos critérios. A realização

de novos estudos de caso usando o mesmo modelo é um desdobramento natural da

pesquisa e permitirá a comparação não somente dos resultados obtidos nas avaliações dos

portais, mas também a confrontação de distintas experiências de aplicações do modelo,

auxiliando seu aperfeiçoamento. O desenho de métodos de comparação de resultados da

aplicação do modelo MAAP-M em diferentes municípios será necessário para esses

estudos de base comparativa.

 428

A coleta de dados para o estudo de caso baseou-se em três fontes de evidências:

entrevistas com dirigentes municipais envolvidos com o portal, consulta a documentos

produzidos pela própria prefeitura e observação estruturada do portal. Uma ampliação do

número de entrevistados poderia ter acrescentado novos pontos de vista e permitido que

algumas análises fossem mais refinadas. Uma outra limitação no estudo de caso foi a

inexistência de uma série de políticas formuladas de forma explícita, ainda que as ações e

omissões nesses campos permitissem caracterizar sua influência sobre o desempenho do

portal. A experiência pessoal do pesquisador, seu conhecimento prévio sobre o caso e as

informações prestadas por informantes-chave de alguma forma supriram essas deficiências.

o Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M) empregado

não prioriza a usabilidade e as características funcionais e de desenho. Face à própria

cultura de avaliação de portais ou websites predominantes no meio técnico, fortemente

marcada por esse tipo de avaliação, isso pode fazer com que alguns especialistas ressintam­

se de maior atenção dedicada a esses aspectos. Na verdade, eles foram objeto de análise no

estudo de caso, mas sem a preocupação de criação de medidas quantitativas de adequação

ao usuário e de "bom dt;senho" do portal estudado. Nada impede que, em situações em que

isto se faça imprescindível, o modelo MAAP-M incorpore recursos mais aprofundados de

avaliação de usabilidade. Entretanto, vale lembrar que a evolução dos recursos da

tecnologia de portais tende cada vez mais e restringir esse problema a uma comunidade

técnica específica, trazendo já soluções de usabilidade embutidas nos produtos. Além disto,

como se pode ver ao longo do trabalho, esses mesmas evoluções da tecnologia tendem a

deslocar o foco da avaliação de portais para sua contribuição ao desempenho e à

consecução dos macro-objetivos organizacionais.

7.3.2 Contribuições deste trabalho

Ao final deste trabalho, pode-se apresentar como resultados algumas contribuições

para o entendimento dos problemas relacionados à capacidade dos portais municipais de

contribuir para a promoção da cidadania:

a) O Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M)

A construção do Modelo de Análise e Avaliação de Portais Municipais (MAAP-M)

atendeu ao primeiro dos objetivos do trabalho, a construção de um modelo que permitisse

 429

avaliar o nível de efetividade dos impactos e resultados da utilização de portais municipais

para o atendimento ao cidadãos sobre a promoção da cidadania. Trata-se de um modelo
orientado para o cidadão-usuário dos setviços públicos e para a cidadania. Caracteriza-se
pela abrangência de avaliação que possibilita, dando conta de virtualmente todos os
aspectos relacionados ao funcionamento do portal e à sua capacidade de contribuir para a
promoção da cidadania. Articula em um úníco instrumento um potencial de diagnóstico
organízacional abrangente (incluindo os condicionantes ambientais, organízacionais e
políticos e estratégicos), recursos de análise da oferta dos serviços e de sua contribuição
para objetivos estratégicos.

o MAAP-M presta-se especialmente a avaliações de eficácia organízacional e de

termo mais longo. Por conta de sua capacidade de explicação da influência dos
componentes e condicionantes do portal sobre seu desempenho, o modelo pode ser
utilizado como elemento de avaliação para subsidiar intervenções. Sua estrutura é modular
e flexível, sendo possível destinar diferentes graus de atenção aos seus componentes, de
acordo com as características do caso estudado. A aplicação do MAAP-M requer apenas
conhecimentos básicos sobre o funcionamento de portais, sem exigir conhecimentos
tecnológicos aprofundados.

b) Caracterização do uso de portais por municípios brasileiros para o atendimento ao

cidadão, sob o ponto de vista da promoção da cidadania.

Aqui, a contribuição da pesquisa deu-se por meio da realização de uma pesquisa

exploratória, que levantou informação e procedeu a uma análise de caracterização sobre os
principais itens da oferta de serviços e informações através de portais municipais. A
pesquisa exploratória utilizou uma amostra de doze municípios de médio e grande porte,
selecionados com base na sua tradição no uso de Internet e participação em programas de
premiação de inovações em gestão pública e uso da Internet.

A pesquisa exploratória produziu uma visão referencial panorâmica da utilização de

portais municipais no atendimento ao cidadão pelos municípios brasileiros, na qual repousa
uma utilidade intrinseca como produção de informação. Além disso, os resultados obtidos
auxiliam a compreensão dos limites e possibilidades do uso da Internet em nível municipal
para a promoção da cidadanía por meio do atendimento ao cidadão.
 430

c) O estudo do caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Município de São Paulo

O estudo de caso foi desenhado para ilustrar a aplicação do modelo de análise e

avaliação de portais municipais desenvolvido. Adicionalmente, teve também o objetivo de

aprofundar e complementar os resultados da pesquisa exploratória realizada.

Além de haver cumprido esses dois objetivos, pode-se destacar o estudo de caso
como uma contribuição em si ao estudo do tema e ao estudo do governo do município,
pela importância do registro da experiência que apresenta e as reflexões sobre seus
resultados e dificuldades.

d) Identificação dos limites e possibilidades de promoção da cidadania através do uso

de portais municipais para o atendimento ao cidadão

A aplicação do modelo, somada à visão referencial do uso de portais pelos

municípios brasileiros e ao estudo de caso, permitiu que se verificasse a hipótese de que o

uso dos portais municipais para o atendimento ao cidadão pode contribuir positivamente

para a promoção da cidadania. A confirmação condicional da hipótese levou a pesquisa a

explorar os limites e possibilidades desse instrumento de política pública, resultando na
articulação entre a prestação de serviços públicos através da Internet e a noção de direitos e

promoção da cidadania.

Produziu-se, assim, um quadro teórico de referêncía, relacionando as práticas

concretas da utilização de portais a uma série de direitos de cidadania Esse quadro pode
servir como referencial estruturador de novas pesquisas sobre o tema.

e) Revisão de literatura sobre o tema

Por fim, vale ressaltar também a revisão de literatura realizada A perspectiva

multidisciplinar que se empregou obrigou o pesquisador a transitar por entre a produção

de campos bastantes distintos: os cenários da Administração Pública e da tecnologia da
informação, a utilização de tecnologia da informação pelos governos, os impactos sociais
da expansão do uso da Internet, a relação entre cidadania e Internet. A revisão produzida
contribui para a integração dessas diferentes visões.
 a da avaliação de portais ou websites
f) Nova abordagem ao tem
ceitual referencial para a an ise e
ál
o trabalho de construção
de um marco con
a
perspectiva multidisciplin r, foi
de portais mu nicipa is, dentro de uma
avaliação tribuição
stituiu-se em uma con
tal para a elabor açã o do modelo. À parte isso, con
fundamen websites,
ão de portais ou
oferecer um a nov a abordagem ao tema da avaliaç
em si, por os
s e de desenho para
foc o das que stõ es liga das às características funcionai
deslocando seu
envolvimentos ainda
eficácia do por tal, inclusive considerando os des
direcionadores
da

nologia.
emergentes da tec
 ABSTRACT

This research focuses on citizenship as a potential or elfective municipal portal ontpnt. A comprehensive

municipal portal analysis and evalution model (MAAP-M) was created to evaluate municipal portais

contributions towards citizenship strengthening. Model validation uses São Paulo Municipality's portal case

stndY to show how useful such technology can be. This research also inclndes an exploratory research about
services and information delivery by municipal por1als. Both the exploratory research and the São Paulo

case stndY can also serve as inpnt to analyse Brazilian municipal portal usage pattern. Portais are evaluated
as useful touls to improve citizenship, but they are always influenced by special conditions related to

technological and non-technological factors.

Keywords: Internet; Portais; Municipal Portais; Local Govemment; São Paulo City (Municipality); Citizen

Centered Services; Digital Inclusion; E-Govemment; Citizenship.

 433

'
A
IOGRAFICAS
REFERENCIAS BIBL
 --
__
"0 - ---w; �_

434

� ,

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

ABELS, E., WHITE, M. e HAHN, K. (1997) "Identifying user-based criteria for web
�. In: Internet Research: Electronic Networking Applications and Policy. V. 7,
n. 4, 1 997.

ABELS, E., WHITE, M. e HAHN, K. (1 998) A user-based design process for web sites.
In: Internet Research: Electronic Networking Applications and Policy. V. 8, n. 1 ,
1 998.

ABRUCIO, F. L. (1997) O Impacto do Modelo Gerencial na Administração Pública: um

breve estudo sobre a experiência internacional recente. Cadernos ENAP, nO 10, 1 997.

ABRUCIO, F.L. (2001) Os avanços e os dilemas do modelo pós-burocrático: a reforma da

administração pública à luz da experiência internacional recente. In: BRESSER
PEREIRA, L.C. e SPINK, P. K. Reforma do Estado e Administração Pública
Gerencial . Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001 .

ADLER, P . e WINOGRAD, T. (1992) The usabilitv cha1lenge In: ADLER, P. e

WINOGRAD, T. (orgs.) (1 992). Usability: turning technologies into tools. Oxford:
Oxford University Press.

AFONSO, Carlos A. (2000) Internet no Brasil: o acesso para todos é possível? In: Série
Policy Paper da Fundação Fri�drich EbertllLDES, n. 26, 2000. Contém o encarte
Pequeno Glossário das TDCIs (Tecnologias Digitais de Comunicação e Informação).

AGUlLAR, M.J. & ANDER-EGG, E. (1 994). Avaliação de projetos e programas

sociais. Petrópolis: Vozes, 1 994.

ALBERTIN, Alberto L. (2000). Tecnologia de Informação: valor estratégico e projetos.

São Paulo: Fundação Getúlio Vargas (relatório de pesquisa).

ALBERTIN, Alberto L. (2001) Valor Estratégico dos Projetos de Tecnologia da

Informação In: RAE - Revista de Administração de Empresas, v. 4 1 , n. 3, jul-set
2001.
 435

ALEXANDER, J. e TATE, M. (1 999) Web wisdom: how to evaluate and create

information quality of the web. Mahwah, Lawrence Erlbaum Associates.

ALHER, F. (1998) A strategic model of operational performance improvement, Ph.D.

thesis, University of Warwick.

ANDERSON, R. e BIKSON, T., LAW, S. e MITCHELL, B. (1995). Universal Access to

e-mail: feasibility and social implications. Santa Monica; Rand.

BAKER, Paul Manuel Aviles.(1997) Local government internet sites as public policy

innovations. Washington: George Mason University.

BARBER, Benjamin (1998). Wie demokratisch ist das Internet? Technologie aIs Spiegel

kommerzieller Interessen" In: LEGGEWlE, Claus & MAAR, Christa. Internet &
Politik. Colônia: 1998. Citado por GERMAN (2002

BARRETO, Aldo de Albuquerque. A questão da informação. Perspectiva, vol. 8, n.o 4,

out-dez, 1 994.

BARRETO, Aldo de Albuquerque. (2001). O tecnorealismo. Disponivel em

http://www.technorealism.org. Consultado em 10 de janeiro de 2001 .

BARROS, R . P. (org.), ( 1 999). Análise dos Relatórios de Avaliação do PLANFOR. Rio

de Janeiro: lPEA, relatório de pesquisa.

BARRY, J. Boston Bank of Commerce - My Information Please. Apresentado no Painel

"Portal Success Stories", Apresentado em CA World, 2002.

BECKER, T. M. e TENEBAUM, J. S. (1 973) Comment: public access to governrnent-held

computerized information In: GORDON, A e HElNZ, J. (eds.) Public access to

information. New Brunswick, Transation Books.

BELL, Hudson e Tang, Nelson. (1998). The effectiveness of commercial Internet web

sites: a user's perspective. Internet Research Electronic Networking Applications and

Policy. V. 8, n. 3.
 43 6

BEMFICA, Juliana do Couto. Informação e cidadania: nota sobre o direito à informação

nos regimes democráticos. Espaço BH: Trabalho, tecnologia e informação na

administração municipal. Belo Horizonte: PRODABE1. Dezembro, 1 996.

BENJAMlN, Robert & LEVINSON, Eliot. A frame-work for managing IT-enabled

change. In: Sloan Management Review, summer 1 993. l­
i,
11
I,
BENT, S.; KERNAGHAM, K.; MARSON, D.B. ( 1 999) Innovations and Good Practices "
I
In: Single Window Service. Citizen-Centred Service Network. Ottawa: Canadian
Centre for Management Development. .1 I

BERTALANFFY, Ludwig von.

(38 ed.).
Teoria geral dos sistemas. Petrópolis, Ed. Vozes, 1977
iI
1i

BLYTE, D.M. and MARSON, D. B. Good Practices In: Citizen - Centred Service.
0awwa, Canadá: Citizen - Centred Service Network - Canadian Centre for

Management Development, 1 999.

BLUM, Adam. ( 1996) Building Business Websites. New York: MIS Press.

BOBBIO, Norberto. (1 992) A era dos direitos. Rio de Janeiro: Ed. Campus.

BORDIEU, Pierre ( 1 983). Questões de sociologia. Rio de Janeiro: Marco Zero.

BORGES, J., MORALES, L e RODRlGUEZ, N. ( 1 996). Guidelines for designing usable

World Wide Web pages. Apresentado em SIGCID'96 (citado em ABELS et ai., 1 997).

BORGES, Adélia (1 999) Design na medida certa para fisgar internautas. Gazeta
Mercantil, Rio de Janeiro: 20 out. 1 999, Empresas & Carreiras, p. C-8.

BRAZIER, H. e JENNINGS, S. ( 1 999). Accessible website design In: Library

Technology, v. 4, n. 1 , Feb-1999.

BRESSER PEREIRA, L. C. Da Administração Pública Burocrática à Gerencial. Brasília,

Revista do Serviço Público, Ano 47, Volume 1 20, n. 1 , jan.-abr. de 1996.

BRESSER PEREIRA, 1.C. ( 1 999) Uma reforma gerencial da administração pública no

Brasil. In: PETRUCCI, V. e SCHWARZ, L. (org.) Administração Pública Gerencial:

 437

a reforma de 1995. Ensaios sobre a reforma administrativa brasileira no limiar do I .

século XXI. Editora Universidade de Brasília, ENAP, 1 999. I
! .

BRESSER PEREIRA, L.C. e SPINK, P. K. (orgs.) (2001). Reforma do Estado e

Administração Pública Gerencial . Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio
Vargas.

BROPHY, P. e CRAVEN, J. ( 1 999) The integrated accessible Iibrary: a model of

service development for the 21st century. Final report of the REVIEL (Resources
for Visually Impaired Users of the Electronic Library) project. Manchester:
CERLIM - Manchester Metropolitan University (British Library Research and

Innovation Report, n. 168).

BROPHY, P. e CRAVEN, J. (2002) Accessible library websites: design for ali. Disponível

em http://www .natlib.co.uk/bprn/chapter1 4.html. Consultado em 3 de agosto de 2002.

BROWN, Zondra et aI. (2002) Why portaIs? - Why now? . Painel de discussão.

Apresentado em CA World, 2002.

BRYAN, C., TSAGAROUSIANOU, R. e TAMBlNI, D. Electronic democracy and the

civic network movement In: contexto In: TSAGAROUSIANOU, Roza, TAMBlNl,

Damian & BRYAN, Cathy (ed.). ( 1 998). Cyberdemocracy: technology, cities and
civic networks. New York: Routledge,.

BRYMAN, A. ( 1 989) Research Methods and Organization Studies. London: Routledge.

BUNGE, M. ( 1 998) Philosophy of science: from problem to theory. New Brunswick:

Transaction,.

BURKE, James e ORNSTEIN, Robert. (1 998)

:
O presente ·do fazedor de machados: os
dois gumes da história da cultura humana. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil.

CA - COMPUTER ASSOCIATES (2002a). Web services development and integration.

Apresentado em CA World, 2002.

CA - COMPUTER ASSOCIATES (2002b). Considerations for Sizing and deploying your

portal. Apresentado em CA World, 2002.

 438
•

Walter
Reform Comes of Age . Berlin/New York:
) Administrative
.

CAIDEN, G. (1991

de Gruyter.
kwell.
onal city. Oxford: Basil Blac
(1989) . Tbe informati
CASTELLS , Manuel
o: 28 de
idade da pedra In: O Estado de São Paul
Prefeitura de SP: na
CASTILHO, A. L.
.
derno Cidades, p. C 1
janeiro de 2001 , Ca
cesso e Prática. São
(2000) Adm inist ração: Teoria, Pro
ldalberto
CHIAVENATIO,
edição .
Paulo : Makron. 3a.

Management Info rmation Systems.

Kenneth & LAUDON, Jane . (2000)
CHURCHMAN,
e-Hall .
New Jersey: Prentic
ÃO pARA O
DE ADMINISTRAÇ
LATINO AMERICANO
CENTRO a
CLAD Gestão Pública para
_

(Cons elho Científico). Uma Nova

NTO
DESENVOLVIME r. 1 999, p. 123-
Serviço Púb lico, ano 50, nO 1 , jan. -ma
Revista do
América Latina. In:
•

146
na estrutura e na
Gove rno Elet rônico e seus impactos
M. (2001 a).
COELHO , Espartaco Ano 52, n.
cas In: Revista do Serviço Público,
força de trabalho das
organizacões públi

2, Abr-Jun 2001 .
oa, Jornal de
vices na demo cratização da Internet. Lisb
). E-ser
COELHO , Julio (2001b Disponivel em
o de 2001 .
30 de agost
Negócios, em 3 de janeiro
.htm. consultado
http: //www .pt.Cgey.comlnovidades/artigos/artigojC2

de 2003 .
Vozes,
Aval iação de projetos sociais. Petrópolis,
CO, R. (1993).
COHEN, E. & FRAN

1993 .
PÚBLICA. (2000) .
DE INFORMÁTICA
CONGRESSO NACIONAL
CONlP _
rêmio Cidadania na
inscritos no
de sites munici ais

o.
Internet. Não publicad
púBLICA. (2001) .
DE INFORMÁTICA
CONGRESSO NACIONAL
CONlP
êmio Cidadania na
nicipais inscritos no pr
_

avaliação de sit es mu
Orientações para
Internet. Não publicado.
 439

COTTA, Tereza C. •(1998) Metodologias de avaliação de programas e projetos sociais:

análise de resultados e de impacto In: Revista do Serviço Público, Ano 49, n. 2, 1998.

CRANE, D. B. & BODIE, Z. (1 996) Forro Follows Function: The Transforroation of

Banking In: Harvard Business Review, v. 74, n.2, March-ApriI 1 996.

CROOK, Connie W. & KUMAR, Ram L. (1998) Electronic data interchange: a multi­

industry investigation using grounded lheory In: Information & Management, 34,

1998.

CRUZ, Mauricio Stunitz. ( 1 999) Tecnologia da informação no espaço publico : o caso

Telecidadão do Paraná. São Paulo: EAESP-FGV, (dissertação de mestrado):

CUNHA, Maria Alexandra V. C. (2000). Portal de serviços públicos e de informação ao

cidadão: estudo de casos no Brasil. Tese de doutorado (Administração de Empresas),

Universidade de São PaulolFEA, São Paulo.

CYBER-STATE (2002) WAES: March 2002 results. Disponivel em http://www.cyber­

state.orgll _0/govt200 1/waes.htmL Consulta em 5 de agosto de 2002.

DANIEL, Celso A. (1999) A gestão local no limiar do novo milênio In: MAGALHÃES,

L, BARRETO, L. e TREVAS, V. Governo e cidadania: balanço e reflexões sobre o

modo petista de governar. São Paulo: Ed. Fundação Perseu Abramo.

DANTAS, Ana Cristina e outros. (1996). A busca da excelência no atendimento ao

cidadão. Brasília: ENAP, 1 996.

DAVIS, Keith (1972) Human relations at work: tbe dynamics of organization

bebavior. New York: McGraw-HilL

DAWES, S., BLONIARZ, P., KELLY, K. e FLETCHER, P. ( 1999) Some assembly

reguired: building a digital govemment for lhe 2 1 st century. Disponivel em

http://www.ctg.albany .edu/resources/rptwplst.htrnl. Consultado em 1 4 de julho de 2001 .

DAY, Abby (1997). A model for monitoring web site effectiveness In: Internet Research:

Electronic Networking Applications and Policy. V. 7, n. 2, 1997.

 440

DECONTI, L. (1998) Planning and creating a gove=ent website: learning from the

experience of U.S. states In: Information Systems for Public Sector Management

Working Paper Series. Manchester: University ofManchester.

DEMCHAK, C., FRIlS, C. e LA PORTE, T. Webbing govemance: national differences

In: constructing the face of public organizations In: GARSON, G. Handbook of public
information systems. New York: Marcel Dekker Publishers, 2000.

DENNlS, Sylvia. (1 997). UK - Research Predicts Govt IT Revolution In: Newsbytes,

April 9, 1 997. Disponível em http://www.newsbytes.com . Consultado em em 9 de

outubro de 1998.

DERFLER, Frank. (2002) E-business essencial. São Paulo: Makron, 2002.

DERTOUZOS, M. What will be: how the new world of information will change our

lives. New York: Harper Edge Publishers, 1 997.

DIFFUSE PROJECT (2002). Guide to Web Services. Disponível em

http://www.diffuse.org/WebServices.htrnl. Consultado em 3 de janeiro de 2003.

D1N1Z, N. Vagner. (1 997) Internet e Cidadania In: PREFEITURA MUNICIPAL DE

CURITIBA. Informação: Estado e sociedade. Curitiba, IMAP, 1997.

D1N1Z, Eduardo H. (2000) Uso do comércio eletrônico em órgãos do governo. Fundação

Getúlio Vargas-SP, Série Relatórios de Pesquisa, Relatório n.1 8/2000.

DINSDALE, G. MARSON, D. B. (2000) Metodologia para medir a satisfação do

usuário no Canadá: desfazendo mitos e redesenhando roteiros. Cadernos ENAP, nO

20, Brasilia, 2000.

DONEGAN, M. (2002) Why is it critical to manage content enterprise wide? Apresentado

em CA World, 2002.

DOWBOR, L. (1 998) Sistemas Locais de Informação In: Proposta, n. 78, set-nov/1 998.

'
DREYFUSS, Cassio. (1995 ). A organização do ano 2000: a reengenharia, a tecnologia e o

resultado dos negócios In: GONÇALVES, José Ernesto L. & DREYFUSS, C.

Reengenharia das empresas. São Paulo: Atlas, 1995.

 �
i I

441

ECHEVERRIA, Rafael. (1 994) Ontologia del lenguaje. Santiago, Dolmen Ediciones.

EISENHARDT, K. M. (1 989). "Building Theory from Case Study Research", Academy of

Management Review, Vol. 14, no. 4, 532-550.

ENAP - Escola Nacional de Administração Pública - Pesquisa ENAP. (200Ia). Inovações

na Gestão Pública Federal: balanço de cinco anos do concurso promovido pela
ENAP. Brasília, ENAP, 200 1 .

ENAP - Escola Nacional de Administração Pública - Pesquisa ENAP. (200Ib).

Experiências internacionais voltadas para a satisfação de usuários-cidadãos com os
serviços públicos. Brasília, ENAP, 2001 (Cadernos ENAP n. 42).

ESCHENFELDER, K.; BAECHBOARD, J.; MCCLURE, C.; WYMAN, S. (1 997).

Assessing U.S. federal govemment web-sites In: Government Information Quarterly,
v. 14, n. 2, 1997.

FALCO, S . .E. (2000). Instrumentos de voice giving na relação entre os cidadãos e a

administração pública: a carta dos serviços. In: Revista do Serviço Público, ano 5 1 , n o
3, jul -set 2000.

FERBER, P., FOLTZ, F. e PUGLIESE, R. (2002) The politics of state legislature

websites: an evaluation of content and designo Trabalho apresentado no 2002 Anual
Meeting of the American Political Science Association, Boston, August 29 - September,
1 , 2002.

FERLIE, E., ASBURNER, L., FITZGERALD, L .e PETTIGREW, A. (1 999) A Nova

Administração Pública em ação. Brasília: Editora Universidade de Brasília/ENAP ..

FERNANDES, Andréa (2001) E-governo no Brasil. Trabalho apresentado no xm

Seminário Regional de Política Fiscal organizado pela CEPAL, BIRD, BID e FMl em
Santiago do Chile, entre os dias 22 e 26 de janeiro de 2001 ,

FERNANDES, A. e KUBLER, J . (1 990) Gêrencia de projetos de sistemas: uma

abordagem prática. São Paulo: LTC Livros Técnicos e Científicos Ed., 2a. ed. Citado
em LAURlNDO (2002).

wz
 442

FERREIRA, Sérgio & ARAUJO, Erika. (2000) E-governo: o que ensina a experiência
internacional In: Infonne-SF (Secretaria para Assuntos Fiscais do BNDES), n. 17,
2000.

FIGUEIREDO, M.F. & FIGUEIREDO, A.M.C. (1986). Avaliação Política e Avaliação

de Políticas: um Quadro de Referência Teórica. UNICAMPIIDESP (Cadernos
IDESP n. 1 5).

FlNQUELlEVICH, Susana (1995). Infonnatica y gestion municipal: evolucion y

propuestas. In: Cadernos IPPURlUFRJ, ano IX, n. 1/4, JanlDez.1995.

FLORES, Leticia E. (1991) Public access to public information. AustIn: LBJ School of
Public Affairs, University of Texas at Austin (Master ofPublic Affairs Report).

FRAMEL, JoOO E. (1 993) Infonnation VaIue Management In: Journal of Systems

Management, v. 44(12),.

FRANCO, Marcelo. (1997). Ensaio sobre as Tecnologias Digitais da Inteligência.

Campinas: Papirus,.

FRESNEDA, Paulo S. V. (1998). Transformando organizacões públicas: a tecnologia da informacão como

fator propulsor de mudancas In: Revista do Serviço Público, ano 49, n. l , jan-mar/1998.

GANT, D. e GANT, J. (2002) Enhancing e-service delivery In: GANT, D. el a/.(2002). State web portais:
delivering and financing e-service. Washington, D.e., The PricewaterhouseCoopers Endowment for
tbe Business of Govermnent.

GARCIA, Ronaldo C. (2001). Subsídios para Organizar Avaliações da Ação Governamental. Rio de
Janeiro: IPEA (Texto para discussão n. 776).

GATES, Bill. The road ahead. New York: Penguin Books, 1 996.

GERMAN, Christiano (1 996). Caminhos e descaminhos políticos para a sociedade de

infonnação In: Perspectivas globais da sociedade de infonnação. São Paulo: Centro de
EstudoslKonrad Adenauer Stiftung (papers n. 3 1).

GERMAN, Christiano (2000a). Access Denied: marginalização na era da infonnação. São

Paulo: Fundação Friedrich EbertlILDES, mimeo.
 443

GERMAN, Christiano (2000b). O Caminho do Brasil rumo à era da informação. São

Paulo: Konrad Adenauer Stiftung (Série Pesquisas, n. 20).

GILL, HaJjinder S. & YATES-MERCER, Pelope. (1 997) The dissemination of

information by local authorities on the World Wide Web. London: City University,
1997.

GLASER, B. e STRAUSS, A. (1 967). Discovery of Grounded Theory: Strategies for

Qualitative Research. Aldine: Chicago.

GOLEMBlEWSKl, Robert T. (1974) Public Administration as a Field: Four

Developmental Phases. Georgia Polítical Science Journal, n. 2, Spring, 1 974.

GOLEMBlEWSKl, Robert T. ( 1 977) Public Administration as a Developing Discipline.

New York: Decker.

GRAY, D. (1 999) Looking good on the web. Scottsdale, The Coriolis Group.

GUERRERO, O (2001) Nuevos Modelos de Gestión Pública In: Revista Digital

Universitária, Vo1.2, n° 3, México, 2001 . Disponível em:
http://www.revista.unam.mxIvo1.2/num3/art3/. Consultado em 20 de abril de 2002.

GUTHRlE, Kendall et alo (1990) Communication Technology and democratic

participation: the PEN System In: Santa Monica. Trabalho apresentado à Association
for Computing Machinery's Conference on Computers and the Quality of Life.
Washington, D.C., 12 de setembro de 1990.

GUTHRlE, Kendall e DUTTON, William (1 992). The Politics of Citizen Access

Technology: The Deve10pment of Public Information Utilities In: Four Cities In: Policy
Studies J.oumal, v. 20, n.4.

HAMBLETON, R. ( 1992) Descentralization and democracy In: UK local governrnent.

Public Money and Management, Jul-Sep, 1992.

HEEKS, R.; DAVlES, A.(1 999) Different approaches to information age reformo In:
Heeks, R. (ed.). Reinventing govemment In: the information age : intemational
practice In: IT-enabled public sector reformo London : Routledge.
 444

HENDERSON, John C., VENKATRAMAN, N. (1 993) Strategic Alignment: Leveraging

Infonnation Technology for Transforrning Organizations In: ffiM Systems Journal,
Special Issue on Strategic Alignment , n. 21 , 1993.

HENRY, N. (1 975). Paradigms of Public Adnllnistration In: Public Administration

Review, n. 35, Jul/1975.

HERZOG, R. (2000) Internet en America Latina In: D+C - Desarrollo y Cooperación.

No. 1/2000,jan.-fev. 2000.

HILL, K. e HUGUES, J. (1 998) Cyberpolitics: citizen activism In: the age of the
internet. Lanham: Rowman & Littlefield Publishers.

HO, A. T. (2002) Reinventing local govemments and the e-govemment initiative In:
Public Administration Review, v. 62, n. 4.

HOLZSCHLAG, Molly E. et. ai (2002). Usability: The Site Speaks for Itself. Glasshaus.

HORGAN, Tirn.(1996) Finding the way In: Webmaster, may-june, 1 996.

HORTON, S. e LYNCH, P. (1999). Web style guide: basic design principies for
creating websites. New Haven: Yale University Press.

INTRAC (2001). Monitoreo y Evaluacion dei Empoderamiento (Empowerment):

Documento Recurso. Oxford: INTRAC, 2001 (mirneo).

IRMC - NORTH CAROLINA lNFORMATION RESOURCE MANAGEMENT

COMMlSSION (2001). E-Government: Using Technology to Transform North
Carolina's Governmental Services and Operations in the Digital Age. [S.l.]
Relatório técnico.

JANOSKI, Thomas ( 1 998). Citizenship and Civil Society. Cambridge: Cambridge

University Press.

JARDIM, José Maria. (1 997) Infonnacão e Estado Democrático. In: PREFEITURA

MUNICIPAL DE CURITIBA. Informação: Estado e sociedade. Curitiba: IMAP,.
 445

JOHNSON, Stephen. ( 1998) The Internet changes everything: revolutionizing public

participation and access to govemment information through the Internet In:
Administrative Law Review, vol. 50, n. 2, Spring 1998.

JOIA, Luiz A. (2002). Governo Eletrônico: em busca de uma conceituação. Disponivel em

http://www.ebape.fgv.br/e�ovemmentJasp/dsp_oquee.asp. Consultado em 14 de

novembro de 2002.

JONES, L. R. e THOMPSON, F. (2000) Um modelo para a nova gerência pública. In:

Revista do Serviço Público, ano 5 1 , n o 1 , jan-mar 2000, p. 41 -79.

KAPLAN, Robert & NORTON, David. (1997) A Estratégia em ação - Balanced

Scorecard. S. Paulo: Ed. Campus.

KAYANO, Jorge & CALDAS, Eduardo L. (2002) Indicadores para o Diálogo In: SPlNK,
Peter, CACCIA BAVA, Silvio e PAULICS, Veronika (orgs.). Novos Contornos da
Gestão Local. São Paulo: Fundação Getúlio Vargas (programa Gestão Pública e
Cidadania) e Instituto Pólis, 2002.

KAYE, B. e MEDOFF, N. ( 1 999) The World Wide Web: a mass comunication

perspective. Mountain View, Mayfield Publishing Company.

KEEN, Peter G. W. (1991). Shaping The Future : Business Design Through

Information Technology. Cambridge: Harvard Business School Press, 1 99 1 .

KETTL, Donald (2000). The transformation of governance: globalization, devolution and

the role of govemment. Trabalho apresentado no Spring Meeting of the National

Academy of Public Adrninistration, Jun 1-3, 2000. Disponivel em

http://www. lafollette.edu/research/publications/transformation.htm1.

KNOX, C and MCALISTER, D. Policy Evaluation: lncorooring Users' Views. In: Public
Administration, vol. 73, n. 0 3, autumn 1 995, pp. 41 3- 436.

KLUG, W. Handling of XHTML, VXML e XML from CleverPath Portal. Apresentado em

CA World, 2002.
 446

LAFORE, Robert. (1992) Droit d'usage, droit des usagers: une problématigue à dépasser.
In: CHAUVIERE, Michel & GODBOUT, Jacques. Les usagers entre le marché et
citoyenneté. Paris: Éditions L'Harmattan. 1 992.

LAPORTE, Todd. Cyprig Comment [comunicação pessoal]. Mensagem recebida por

correio eletrônico por vaz@polis.org.br, em 4 de agosto de 2002.

LAPORTE, T., DEMCHAK, C. e JONG, M. (2002) Democracy and bureaucracy In: the
age of the web: empirical findings and theoretical speculations In: Administration
and Society, v. 34, n. 4, September 2002.

LARRETA, H. R e STRAFACE,F. (2000) La Orientación ai Cliente em los Municípios.

Buenos Aires: Fundación Grupo Sophia,.

LAUDON, Kenneth & LAUDON, Jane (2000). Management infonnation systems. New
Jersey: Prentice-Hall, 2000.

LAURINDO, Fernando J. B. (2002). Tecnologia da Informação: eficácia nas

organizações. São Paulo: Ed. Futura.

LENK, K. e TRAUNMüLLER, R. (2001). Broadering the concept of electronic

Govemment In: PRlNS, J. (ed). (2001). Designing e-government. KIuwer Law
International. Citado em JOIA, Luiz A. (2002). Governo Eletrônico: em busca de
uma conceituação. Disponível em:

http://www.ebape.fgv.br/e..Jlovemmentlasp/dsp_oquee.asp. Consultado em 14 de
novembro de 2002.

LEVY, Evelyn (2000). Controle social e controle de resultados: um balanço dos

argumentos e da experiência recente. Mimeo.

LEVY, Evelyn. (2002). Ganhar e ganhar: estratégias de negociacv bem sucedidas entre os
municípios, os estados e a União In: SPINK, Peter, CACCIA BAVA, Silvio e
PAULlCS, Veronika (orgs.). Novos Contornos da Gestão Local. São Paulo:
Fundação Getúlio Vargas (Programa Gestão Pública e Cidadania) e Instituto Pólis,
2002.

LEVY, Pierre. (1 996) O que é o Virtual? São Paulo: Editora 34,

 447

LI, S. , PILLALAMARRI, K., ISLAMRAJA, M. e EBRAIllMI, F. (2002) Integrated E­

Services Platforms: deC"ming a large-scale, customer-centric approach. Irving,
Verizon Communications Corporation (relatório). Disponível em

http://www .verizon.comlpdflebusiness_telecom.pdf. consultado em 3 de janeiro de

2003.

LINTHICUM, D. (2001) Moving to service-based application integration. In: eAI

Jouroal, v. 3 , n. 10, October 200 1 . Disponível em http://www.eaijoumal.com.
consultado em 30 de dezembro de 2002.

LOJKINE, Jean. ( 1 995) A revolução informacional. São Paulo: Cortez.

MACNEIL, Dennis (2002). Tools of J2EE: the benefits of automating the J2EE process

and generation. Apresentado em Apresentado em CA World, 2002.

MADNICK, S. E. ( 1 99 1 ) The information technology plataform In: MORTON, M. The

corporations of the 1990s: information technology and organizational
transformation. New York: Routledge.

MAGGIOLINI, P . (1981). Costi e benefici di un sistema informativo. Itália, Etas Libri.

Citado por LAURINDO, Fernando J. B. (2002). Tecnologia da Informação: eficácia
nas organizações. São Paulo: Ed. Futura.

MALINA, Arma (1 999) Perspectives on citizen democratisation and alienation In: the
virtual public sphere In: HAGUE, B. e LOADER, B. Digital democracy: discourse
and decision-making in the information age. London: Routledge.

MALMEGRIN, M. L. M. (1 997) Gestão da informação nas organizações públicas. In:

PREFEITURA MUNICIPAL DE CURITIBA. ( 1 997) Informação: Estado e
sociedade. Curitiba: IMAP - Instituto Municipal de Administração Pública.

MALONE, T., YATES, J. & BENJAMIN, R.!. ( 1 987) Electronic markets and electronic

hierarquies In: Communications of ACM, v. 30, n. 5, Jnne 1987.

MARSHALL, T. H. ( 1 967). Cidadania, classe social e status. Rio de Janeiro: Zahar

Editores.

MATUS, Carlos. ( 1 996) Adeus, Senhor Presidente. São Paulo: Ed. FUNDAP.
 448

MCFARLAN, R Warren. ( 1984) Information technology changes the way vou compete.

In: Harvard Busiuess Review, May/June,1984.

MEIRELLES , Fernando S. Iuformática - novas aplicações de microcomputadores . S.

:i
Paulo: Makron, 1 994. [,;

li
MEHTA, M. e DARIER, E. ( 1998) Virtual control and disciplining on the Internet:

e1ectronic govemmentality in the new wired world In: The Information Society, v. 14,
'I
n. 2.

MEZZOMO KEINERT, Tania M. ( 1 998) Do aparelho estatal ao interesse público: crise

e mudança de paradigmas na produção técnico-científica em Administração
Pública no Brasil (1937-1997). Tese de doutorado (Administração de Empresas),
FGV-EAESP, São Paulo.

M1LLER, Steven E. ( 1996) Civilinzing cyberspace. New York: ACM Press,.

MITCHELL, William. (1997) City of bits: space, place, and the infobahn. Cambridge:
Tbe MIT Press.

MOON, M. ' J. (2002) Tbe evolution of e-govemment among municipalities: rhetoric or

reality? In: Public Administration Review, v. 62, n. 4.

MORAES, Anna M. Pereira de (;2000). Iniciação ao Estudo da Administração. São Paulo:

Makron. ,

MORGAN, Gareth. ( 1997) Imagens da Organização. São Paulo: Atlas, 1 997.

MOULES, Jonathan. Tbe New Rules of Business Online In: Information Strategy
Online, jul-ago/97. Disponível em http://www.info-strategy.comlnewrules.htm1.

Consultado em 12 de setembro de 1998).

MURPHY, T. (2002) Web Services: Trends, Implementations and Business Opportunities.

Apresentado em CA World, 2002.

MURPHY, T. e STOYANOVA, D. (2002) Web Services: Trends, Implementations and

Business Opportunities. Apresentado em CA World, 2002.

NIELSEN, J. ( 1 993). Usability Engineering. Boston: Academic Press Inc., 1993.

 449

That mess on your web site

NIELSEN, J. ( 1998). . (entrevista concedida a WiIliam

Allstetter) In: Tecbnology Review, Sep-Oct, 1998.

NIELSEN, J. (1 999). Designing Web Usability : The Practice of Simplicity. New Riders

Publishing.

NIELSEN MEDIA RESEARCH (1995). The commercenetlNielsen Internet Demographics

survey. Nie1sen Interactive Services. Citado em WHlTE & MANNING (1998).

NlSBMBAUN, Paul (1 994) Building Flexible user interfaces: design must conform to user

goals In: Information Systems Management, Winter, 1 994.

OCDE - ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO

ECONÔMICO (2001). Project on the impact of e-govemment. Disponível em

http://www.olis.oecd.org/olis/200I doc.nsllLinkToIPUMA(2001)10-REV2. Consultado

e m 28 de março de 2002.

OLIVEIRA, Francisco (2000). Entre o céu e a terra: mensurando a utopia. (mimeo).

ONU - DIVISÃO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA & ASPA - AMERICAN SOCIETY

FOR PUBLIC ADMINlSTRATION (2002). Benchmarking e-government: a global

.
perspective. Disponível em http://www.aspanet.org. Consultado em l O de junho de
2002.

OSBORNE, David & GAEBLER, Ted. (1994) Reinventando o governo. Brasília: MH

Comunícação.

OSBORNE, D . e PLASTRICK, P . (1 997) Banisbing Bureaucracracy: Tbe Five

Strategies for Reinventing Government. New York: Addison Wesley.

PEARS ON, D. (2002) Building the egovemment enterprise. Apresentado em CA World,

2002.

PARAsURAMAN, A. (1991) Marketing Research Reading. Addison: Wisley.

 450

PELC, C. E. (2001). Web design bv the people. In: Govemment Technology Magazine

On Line. Disponível em

http://www. govtech.netlmagazine/story.phtml?id=3030000000003 1 8 1 .0. Consultado

em 2 de agosto de 2002.

PEREIRA JR., C. e CAPETO, R. (2000) Indicadores para avaliacão de websites. In:

PIMENTA, M. e VIEIRA, R. (orgs.). Anais do In Workshop sobre Fatores
Humanos em Sistemas Computacionais. Porto Alegre, Instituto de Informática da
UFRGS, pp. 75-80.

PiNHEIRO, Humberto Lippo. (1 997) Informacão e Cidadania: experiências. In:

PREFEITURA MUNICIPAL DE CURITIBA. (1997) Informação: Estado e
sociedade. Curitiba, IMAP - Instituto Municipal de Administração Pública.

PINTO, Ana M. R. (1 986). Fetichismo da Avaliação In: Análise e Conjuntura, v. l , n. 2,

mai-ago 1 986.

PINTO, J. K. & SLEVIN, D. P. ( 1988) Critical success factors across the project life cvcJe
In: Project Management Journal, v. 19, n. 1 , fevereiro de 1 988.

POLITT, C. (1 990) Managerialism and the public services: the anglo-american

experience. Cambridge: Basil Blackwell.

PONTUAL, Pedro e SILVA, Carla C. R. A. (1999) Participacão popular nos governos

petistas: trajetórias, mecanismos e caráter. In: MAGALHÃES, L, BARRETO, L. e

TREVAS, V. Governo e cidadania: balanço e reflexões sobre o modo petista de

governar. São Paulo: Ed. Fundação Perseu Abramo.

PORTER, Michael E. (1990). Vantagem competitiva : criando e sustentando um

desempenho superior. Rio de Janeiro: Ed. Campus, 9a. ed.

PORTER, M. e MILLAR, V. How information gives vou competitive advantage In:

Harvard Business Review, v. 63, n. 4, Jul-Aug 1985.

POSAVAC, E. J. & CARREY, R. G. (1992). Program Evaluation: methods and case

studies. Englewood Cliffs: Prentice Hall.
 451

POSTMAN, Neil ( 1993). Technopoly: the surrender of culture to technology. New

York: Vintage Books.

PRATT, G., FLANNERY, P. e PERKINS, C. (1 996). Guidelines for Internet resource

selection In: C&RL News, v. 57, n. 3.

PREFEITURA MUNIClPAL DE CAMPINAS - PMC (1 996). Construindo novos rumos

para a administração pública. Campinas: PMC.

PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTO ANDRÉ - PMSA (2000). Modernização

Administrativa. Santo André: PMSA, 2000 (folheto).

PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTO ANDRÉ - PMSA (2001). Programa de

Modernização Administrativª, Santo André, PMSA, 2000. Disponível em

www.santoandre.sp.gov.br/projetos/modernizlmodernizashtml. Consultado em 1 3 de
janeiro de 2002.

RAMOS, Danielly & VAZ, José Carlos. (1 998) Possibilidades e Recomendações para
Sistemas de Atendimento ao Cidadão como Política Pública, a Partir da
Experiência Brasileira. Brasília: ENAP - Escola Nacional de Administração Pública,
1998 (Relatório de Pesquisa não publicado).

RAMPRASAD, A.K.R. (2002) Planning your portal implementation: 2nd-generation

portais. Apresentado em CA World, 2002.

REMENYI, Dan. (2002) Just because vou can ... doesn't mean that vou should.
Disponível em http:www.mcil.co.uklnewsletter.htrn. Consultado em 2 de agosto de

2002.

REYNOLDS, P. (1971) A primer in theory construction. New York: Bobbs-Merill.

RICE, A. K. ( 1 963). The enterprise and its environment. Londres: Tavistock

Publications.

RIFKIN, J . (2000). Das verschwinden des Eigenturns. Warunm wir weniger besitzen
und mehr ausgeben weden. Citado em GERMAN, Christiano (2000b). O Caminho
do Brasil rumo à era da informação. São Paulo: Konrad Adenauer Stiftung (Série
Pesquisas, n. 20).

I
 452

ROBINSON, William C. Web Site Evaluation. Disponível em

http:////web.utk.eduJ-wrobinoo/560_webeval.hxxl. Consultado em 03/08/2002.

ROBINSON, l, KESTNBAUM, M., NEUSTADTL, A, ALVAREZ, A. (2000). !T, the

Internet and time displacement. Apresentado ao Annual Meeting American Public

Opinion Research. May, 2000.

ROCHE, Chris (2000). Avaliação de Impacto dos Trabalhos de ONGs: Aprendendo a

Valorizar as Mudanças. São Paulo: Cortez Editora e ABONG.

ROZICKI, Cristiane (2002). Direito e cidadania. Disponível em

www.nossacasa.netldire/texto.asp?texto=62. Consultado em 2 1 de junho de 2002.

ROWLEY, J. (1998) Towards a methodology for the design of multimedia public access

interfaces In: Journal ofInformation Science, v. 24, n. 3.

RUA, M G. (1 999) Administração Pública gerencial e ambiente de inovação: o que há de

novo na administração pública federal brasileira. In: PETRUCCI, V . e SCHWARZ, L.

(org.) (1999). Administração Pública Gerencial: a reforma de 1995. Ensaios sobre
a reforma administrativa brasileira no limiar do século XXI. Brasília: Editora

Universidade de Brasília, ENAP, p. 275-303.

SAUR, Ricardo A. C. ( 1996) A Tecnologia da informação na reforma do Estado.

Brasília: ENAP.
,

SCHILLER, Herbert (1998). Information inequality. New York: Routledge.

SCHILLER, Herbert (1 998). Die kommerzialisierung von information In: LEGGEWIE,

Claus & MAAR, Christa. Internet & Politik. Colônia: 1998. Citado em GERMAN,
Christiano (2000b). O Caminho do Brasil rumo à era da informação. São Paulo:
Konrad Adenauer Stiftung (Série Pesquisas, n. 20).

SHI, W. (2002) Contribution of organizational factos In: the sucess of electronic

govemment commerce In: International Journal of Public Administration, v.25, n. 5.

SHUM, S. (1 996) The missing link: hypermedia usability research and the web In:
SIGCHI Bulletin, v. 28, n. 4.
 --r"'"---

453

SILVA, Uca (2001). EI impacto de las nuevas tecnologías de comunicación e información

en la vida cotidiana "In: Temas Sociales, n.38, agosto 200 1 .

SMITHSON, S . e HIRSCHEIM, R. (1998). Analysing information systems evaluation:

another look at an old problem. In: European Journal of Information Systems, v. 7.,
n. 3, Sept. 1998.

SOARES, Ana Paula Fleury" de Macedo. (2002). Instrumentos gerenciais utilizados na

Administração Pública com foco no cidadão. Dissertação de Mestrado

(Administração Pública). FGVIEAESP, São Paulo.

SOARES, A. P. F. M. e VAZ, J.c. (2000) Serviço Móvel de Atendimento ao Cidadão. In:

. ,

. PAULICS, V., 125 Dicas: Idéias para a Ação Municipal. São Paulo: Instituto Polis.
2000.

STERNE, Jim. (1 996) Getting personal In: Webmaster, may-june,1996.

STOVER, M. e ZINK, S. (1996) World Wide Web home page design: pattems and

anomalies of higher education librarv home pages. In: Reference Services Review, v.
24, n. 3.

SUCUPIRA, J. A. S. L. (1 997) Informação para a Gestão do Estado Democrático. In:

PREFEITURA MUNICIPAL DE CURITIBA. Informação: Estado e sociedade.
Curitiba: IMAP - Instituto Municipal de Administração Pública.

TACHIZAWA, Takeshy & REZENDE, Wilson (2000). Estratégia empresarial:

tendências e desafios. São Paulo: Makron, 2000.

TAPSCOTT, D . (1999) Introduction. In: TAPSCOTT, D. (org.). Creating value in the

network economy. Boston: Harvard Business School Press.

TAPSCOTT, Don & CASTON, Art. (1995) Mudança de paradigma: a nova promessa
da tecnologia de informação. São Paulo: Makron Books. I!
I,

li

I'
TOMKINS, D . e MICHAEL, D. (2002) Leverage investments in business mo deis to

deliver j2ee solutions today. Apresentado em CA World, 2002.

11 I
I
 454

TORRES, Norberto. (1 995) Manual de planejamento de informatica empresarial. São

Paulo: Makron.

TREU, Siegmed. ( 1 994) User Interface evaluation: a structured approacb. New York:
Plenum Press.

TROSA, S. Gestão pública por resultados: quando o Estado se compromete. Brasília:

ENAP, 200 1 .

TSAGAROUSIANOU, Roza, TAMBINI, Damian & BRYAN, Cathy (ed.). (1 998).

Cyberdemocracy: tecbnology, cities and civic networks. New York: Routledge.

ULRICH, William. (2002) The web, legacy architectures, and the fourth wave. Disponível

em

http://www .systemtransformation.comlIT_Arch_Transformation Articles/archJourth_

_

wave.htrn. Consultado em 1 5 de dezembro de 2002.

ULRICH, William. (2001 ) Plan for transition to web services. Computerworld Magazine,

20 de agosto de 200 1 .

URBAN, Antônio Edison. ( 1 994) Gestão de recursos da informação na administração

pública. In: Perspectiva, vol. 8 n. 4, out-dez, 1994.

VAZ, José Carlos. (1995) A Internet e os Municípios In: Dicas: idéias para a ação
municipal. n. 52, 1995.

VAZ, José Carlos. ( 1 996a) Informações para a sociedade civil. In: VAZ, José Carlos
(org.). 50 Dicas - Idéias para a ação municipal: propostas e experiências de
políticas públicas. São Paulo: pólis.

VAZ, José Carlos. ( 1 996b) Ouvidoria Pública. In: VAZ, José Carlos (org.). 50 Dicas -
Idéias para a ação municipal: propostas e experiências de políticas públicas. São
Paulo: pólis.

VAZ, José Carlos. ( 1 997) Sistema Municipal de Informação para a Cidadania In:

PREFEITURA MUNICIPAL DE CURITIBA. Informação: Estado e sociedade.

Curitiba: IMAP - Instituto Municipal de Administração Pública.

 45 5

VAZ, José Carlos. (2000a) Infonnática e Promoção da Cidadania In: PAULICS, Veronika

(org.). 125 Dicas: idéias para a ação municipal. São Paulo: Instituto pólis.

V AZ, José Carlos. (2000b) Infonnática na Prefeitura In: PAULICS, Verollika (org.). 125
Dicas: idéias para a ação municipal. São Paulo: Instituto pólis.

VAZ, José Carlos. (2000c) Ouvidoria Pública In: PAULICS, Veronika (org.). 125 Dicas:
idéias para a ação municipal. São Paulo: Instituto pólis.

VAZ, José Carlos (2001 ) . Modernização Administrativa. Notas de aula, Escola de

Governo do Instituto de Governo e Cidadania do ABC. Disponível em

http://www.polis.org.br/publicacoes/download/ 1 1 9 .htm1. Consultado em 1 4 de julho de

2002.

VAZ, José Carlos. (2002a) Desafios para a Incorporação da Transparência em um Modelo

de Gestão Municipal In: SPINK, Peter, CACCIA BAVA, Silvio e P AULICS, Veroníka
(orgs.). Novos Contornos da Gestão Local. São Paulo: Fundação Getúlio Vargas
(Programa Gestão Pública e Cidadania) e Instituto pólis,.

VAZ, José Carlos. (2002b) Governança eletrônica e inclusão digital. São Paulo: Instituto
Pólis, 2002. Disponível em: http://www .polis.org.br/publicacoes/artigos/. Consultado

em 1 4 de julho de 2002.

VAZ, José Carlos e ALMEIDA, Marco A. (1996) Registrando a própria experiência. In:
VAZ, José Carlos (org.). 50 Dicas - Idéias para a ação municipal: propostas e
experiências de políticas públicas. São Paulo: Pólis, 1996.

VAZ, José Carlos e MATTOS, Janaina V. de. (2000) Internet e os Direitos das Mulheres.

Disponível em http://www.polis.org.br/publicacoes/dicas/282003.htm. Consultado em

1 4 de julho de 200 1 .

VIEIRA, Sonia. Como escrever uma tese. São Paulo: Pioneira, 1 999 (5a ed.).

W3C - WORLD WEB CONSORTlUM (200 1). Evaluating web sites for accessibility.

Disponível em http://www.w3 .org/WAIIeval/. Consultado em 3 de agosto de 2002.

WAN, Hakman. e CHUNG, Chi-wai ( 1998) Webpage design and network analysis In:

Internet Research Electronic Networking Applications and Policy, v. 8 , n. 2, 1998.

 456

WELCH, E. e WONG, W. (200 1) Global information technology pressure and govemment

accountability: the mediating effect of domestic context on website openness In:

Journal of Public Administration Research and Theory, v. 1 1 , n. 4.

WEST, D. (2000) Assessing e-government: the Internet, democracy, and service

. delivery by state and federal government. Taubman Center for Public Policy, Brown
University. Disponível em http://www.insidepolitics.org/egovtreportOO.html.

WHITE, Gregory & MANNING, Barbara. (1998). Commercial WWW site appeal In:

Internet Research: Eletronic Networking Applications and Policy. V. 8, n. I, 1998.

YIN, R. K. (1 994) Case study research: design and methods. Newburry Park: Sage
Publications, 2a. edição.

YOCKELSON, David. (2002). Considerations In: Portal Decisions: portal and business

inteligence. Apresentado em CA World, 2002.

ZEITHALM, V. PARASURAMAN, A e BERRY, L. (1 990) Delivering Quality Service.

New York: Free Press.
 457

ANEXO A - ROTEIRO PARA LEVANTAMENTO DE

INFORMAÇÕES PÂRA AVALIAÇÃO DE USO DE
PORTAL MUNICIPAL PARA O ATENDIMENTO AO
CIDADÃO
 458

ANEXO A - Roteiro para levantamento de informações para avaliação de uso

de portal municipal para o atendimento ao cidadão

1. Fichamento do caso

Objetivo: levantar informações de referência para compreensão do histórico e

evolução do portal municipal e das características básicas de seu funcionamento e
gestão, construindo bases para o trabalho de análise e avaliação.
Informações a levantar:

• Missão do portal, como declarada pelos responsáveis.

• Órgãos responsáveis e envolvidos na operação do portal municipal.

• Dirigente público responsável pelo portal municipal.

• Histórico, evolução e estratégias de implantação.

• Estratégia para o portal para os próximos anos.

• Estrutura e práticas de gestão.

• Especificações técnicas.

• Recursos envolvidos no desenvolvimento e manutenção.

• Principais dificuldades enfrentadas.

2. Identificação dos condicionantes ambientais; organizacionais e políticos

2.1 . Condicionantes ambientais

a) Condicionantes ambientais gerais

 459

Objetivo: Identificar qUais são os principais processos, e atores sociais nele

envolvidos, que condicionam a ação do governo municipal.

Informações a levantar:

• Relações da prefeitura com o Legislativo Municipal;

• Relações com organizações da sociedade civil e movimentos populares;

• Relações com setores empresariais;

• Relações com outros entes governamentais;

• Relações com os meios de comunicação;

• Relações de ação conjunta entre e a prefeitura municipal e organizações da

sociedade (colaboração, parcena, cooperação, alianças, apoios e

patrocínios).

• Macroprocessos SOCIaiS, demandas difusas e não orgaJIÍzadas, estados de

ânimo coletivos e opínião pública;

• Variáveis demográficas e ambientais: perfil etário, escolaridade,

infonnações sobre renda, cobertura de serviços de telefonia, configuração

. espacial, principais setores e atividades econômicas, disponibilidade de

equipamentos culturais e de educação e outras.

• Restrições é condicionantes jurídicos atuando sobre o uso de internet pela

prefeitura.

b) Condicionantes ambientais específicos

Objetivo: Identificar os condicionantes ambientais que tenham influência direta

sobre a concepção, os processos de implementação, operação e gestão do portal municipal.
 460

Informações a levantar:

técnica das conexões

qualidade
• pública disponível:
Infra-estrutura
capacidade instalada no
geral), preço da conexão,
(disponíbilidade
localidades com problemas de
para acesso a Internet,
município
et.
acessibilidade à Intern

por categorias de
s-usuários à Internet,
• sso dos cidad ão
Nível de ace
idência; usuários
de ace sso (us uá rios com acesso em sua res
disponíbilidade
estudo;
m acesso em local de
trabalho; usuários co
com acesso no local de
o
lização de acesso, com
qu e uti lizam de instalação de universa
usuári os
sso à
ãos que não têm ace
os; usu ários com acesso eventual; cidad
telecentr
ficação ou capacitação
r falta de instal açõ es e cidadãos sem quali
internet, po

para o uso da Internet) .

vem à prefeitura e
viços de ti que ser
• s de be ns e ser
Fornecedore
lecidos.
relacionamentos estabe

cionais
2.2 Condicionantes organiza
o
is que incidem sobre
ionantes organizaciona
Objetivo: Identificar os condic

portal.

Informações a levantar:

a
ceira geral da prefeitur
tanto a situação frnan
• es financ eiras: inc lui
Condiçõ
portal municipal .
caç ão de rec ursos (or çados e gastos) para o
como a alo

os de Tecnologia da
acterizando os recurs
• inform ati zaç ão, car
Nível de
quantitativos de
dispo nív eis, inc luindo os indicadores
Informação
termos de software,
a de scriçã o do s recursos disponíveis em
informatização;
as em
; os principais sistem
dados e comunicação
hardware, bases de
termos das capacidad
es,
ração e um a ava liação qualitativa, em
ope
eis.
s dos recursos disponív
limitações e possibilidade
 -
.-.,�

461

• Cap:widades da prefeitura em termos de velocidade, segurança e garantia da

integridade dos dados durante a transmissão

• Identificação dos principais processos de trabalho que dão suporte à

prestação de serviços públicos e ao fornecimento de informações,

considerando seu nível de estruturação, integração e informatização.

• Dinâmica política interna da prefeitura, envolvendo relações de poder, redes

de interesses, alianças formais ou informais, explícitas e implícitas.

• Características dos processos decisórios: identificar o quanto as

características dos processos pelos quais as decisões --especialmente

aquelas relativas ao atendimento ao cidadão, ao uso de TI pela prefeitura e

ao portal municipal- são tomadas influenciam ou constrangem o

desempenho do portal municipal.

• Práticas gerenciais: incluindo as práticas de supervisão e delegação, a

utilização de informações gerenciais, os padrões de comunicação, os

mecanismos de acompanhamento do desempenho organizacional, o controle

de atendimento a demandas e controle de cumprimento de tarefas.

• Práticas comunicacionais internas à prefeitura, estabelecendo vínculos entre

a comunicação e o desempenho dos indivíduos e situando o papel daquela

na transmissão das estratégias e expectativas de desempenho ..

• Elementos da cultura organizacional, especialmente no que diz respeito à

adesão dos servidores a projetos inovadores de governo e seu

comprometimento com os resul�dos das ações de governo.

• Cultura interna de atendimento ao cidadão, incluindo o compromisso com a

qualidade do atendimento, a postura dos servidores no relacionamento com

os cidadãos e a prioridade efetivamente oferecida às atividades-fim em

relação às atividades-meio da prefeitura.

 462

• Cultura interna de uso da TI, considemado a experiência de utilização da

tecnologia por parte dos funcionários envolvidos, a presença de recursos de

TI nas práticas de trabalho e as expectativas quanto à TI.

• Cultura de utilização da Internet pela prefeitura, abrangendo aspectos como

a adesão e participação no desenvolvimento, implantação e manutenção do

portal municipal, práticas de definição de conteúdos e de padrões de

estruturação do portal e nivel de prioridade concedido ao portal municipal

na agenda dos decisores da prefeitura.

. "

. ". . Órgãos, grupos, técnicos e dirigentes envolvidos em projetos de mudança de

. padrões de operação de organizações baseados na TI: incorpora, incluisive,

a posição da gestão do portal na estrutura organizacional; a participação,

envolvimento e apoio dos niveis hierárquicos superiores; o patrocinador ou

patrocinadores internos do portal; a identificação de agentes-chave de

mudança interna; o apoio das lideranças políticas do governo municipal ao

portal municipal e caracteristicas pessoais do responsável pela iniciativa e

sua equipe e a autoridade a ele atribuída.

• . Características globais dos recursos humanos da prefeitura (incluindo

informações gerais sobre políticas de remuneração, recrutamento e seleção

de recursos humanos); aspectos motivacionais, condições de trabalho, nivel

de qualificação e adequação às necessidades do trabalho; políticas de

capacitação de servidores para uso de recursos da tecnologia da informação

• Características dos recursos humanos das unidades com grande relação com

o portal municipal, como a unidade rcsponsável pela tccnologia da

informação, as unidadcs organizacionais responsáveis pelo

desenvolvimento e manutenção as aplicações que dêcm suporte à prestação

de serviços por meio do portal municipal, a unidade responsávcl pelas

atividades dc comunicação da prefeitura e clientes internos do portal

municipal, como unidades prestadoras de serviços públicos e de informação

ao cidadão.
 -m
I .
463

• Recursos humanos da unidade organizacional responsável pela gestão do

portal municipal, com especial atenção para a qualificação dos recursos
humanos envolvidos no desenvolvimento, gestão e manutenção do portal
municipal.

2.3. Condicionantes políticos e estratégicos

a) Condicionantes políticos e estratégicos gerais

Objetivo: Identificar o impacto sobre a utilização do portal municipal para o

atendimento ao cidadão dos elementos centrais do projeto de governo da gestão municipal,
entendido como "conteúdo propositivo dos projetos de ação que um ator propõe-se para
alcançar seus objetivos" (MATUS, 1 996, p. 5 1 ), materializado em "planos de governo",
"estratégias de governo" ou qualquer outro conjunto articulado de proposições estratégicas.

Informações a levantar:

• Orientações políticas e prioridades gerais que permeiam e interagem na

construção da agenda do governo e na formulação, implementação, gestão e

avaliação das políticas públicas.

• Compromissos do governo municipal em termos de afirmação,

consolidação e expansão de direitos da cidadania, identificando os direitos

privilegiados pelo governo municipal em sua agenda.

• Prioridades de atuação do governo municipal, em termos de políticas

públicas, instrumentos de intervenção ou problemas a merecer destaque na

agenda.

• Estruturação do governo municipal para a promoção da cidadania,

envolvendo os mecanismos de democratização das políticas públicas,

descentralização das decisões e possibilidades de participação popular no

processo de gestão, as práticas de trabalho e os mecanismos de garantia da

impessoalidade na prestação de serviços..

b) Condicionantes políticos e estratégicos específicos

 464

ObjetiVo: Identificar os elementos da estratégia política do governo municipal

diretamente relacionados ao atendimento dos cidadãos através do porta! municipal.

Informações a levantar:

• Entendimento dominante no governo municipal em relação ao usuário dos

serviços públicos: o usuário é visto como cliente, como cidadão ou como

público atendido?

• Características da política de acesso à informação pública do governo

municipal ou, na inexistência desta, das iniciativas e diretrizes a respeito da

promoção da disponibilidade de informações públicas e transparência das

ações do governo municipal.

• Existência de uma política de atendimento ao cidadão, incluindo a

existência de elementos que não cheguem a constituir uma política

explicitada, mas que orientem decisões e atitudes frente a questões como

estabelecimento de padrões de qualidade e modelos de. atendimento,

critérios e práticas de avaliação da qualidade dos serviços de atendimento,

estruturação de processos de trabalho relacionados ao atendimento ao

cidadão, nivel de orientação dos serviços públicos para o atendimento ao

cidadão; instituição de padrões de qualidade do atendimento ao cidadão e

aplicação de tecnologia da informações aos processos de atendimento ao

cidadão.

• Política de modernização administrativa da prefeitura, ou ações de

modernização administrativa, incluindo novas técnicas de gestão e emprego

da tecnologia da informação para otimizar os processos da prefeitura; novas

formas de atendimento ao cidadão; novos processos e práticas de trabalho;

novas formas de tratamento da informação; elaboração de indicadores de

desempenho da administração municipal; alterações na estrutura

organizacional; intervenções voltadas à promoção de mudanças na cultura

organizacional e de capacitação profissional e valorização do servidor

público e melhoria de suas condições de trabalho;

 T
465

• Existência de uma política para utilização da Internet, levando em conta

aspectos técnicos de conexão e infra-estrutura, aspectos organizacionais,

comunicacionais e políticos, a saber: objetivos da política; indicadores de

avaliação utilizados; práticas de monitoramento sistemático do uso do portal

empregadas; principais etapas de implementação; conteúdos e recursos de

Internet privilegiados; abrangência no interior da prefeitura municipal (em

termos de órgãos e servidores atingidos); integração com sistemas de

informação da prefeitura municipal; interatividade com os usuários;

públicos beneficiários e sua integração com as políticas municipais de

inclusão digital, atendimento ao cidadão, modernização administrativa e

tecnologia de informação e com estratégias nacionais para expansão da

Internet e do governo eletrônico.

• Política de inclusão digital, considerando ações no campo da infra-estrutura;

expansão do acesso por meio de telecentros; capacitação da população para

uso de recursos de tecnologia da informação; organização dos cidadãos­

usuários e sua participação na gestão da política.

• Política de tecnologia da informação da prefeitura, incluindo o alinhamento

da política de tecnologia de informação com os principais elementos das

formulações estratégicas centrais do projeto de governo da gestão

municipal; a padronização e integração de redes e sistemas de informação;

as diretrizes para aquisição de recursos de software; a expansão de recursos

de telecomunicações; a capacitação de servidores municipais para o uso de

tecnologia da informação e a alocação de recursos para sua implementação.

3. Funcionalidades e padrões de uso

3.1 Análise do conteúdo ofertado

Objetivo: Identificar que informações e serviços são ofertados aos cidadãos por
meio do portal municipal e sua relevância e significado como prestação de serviços

públicos em termos de atendimento a necessidades dos cidadãos e de organizações.

 466

Informações a levantar:

• Relação de todos os serviços e informações oferecidos pelo portal,

incluindo com descrição de sua abrangência, verificação, impressão de

páginas e identificação das URLs; beneficiários potenciais e efetivos;

necessidades a que atendem; resultados potenciais e efetivos; número de

usuários e análise do nível de profundidade.

• Nível de atualização e política de manutenção sistemática do portal,

considerando as práticas de atualização das informações e a existência de

páginas desatualizadas ou sem indicação de data de atualização, quando esta

se faz necessária.

• Acuracidade das informações prestadas.

• Confiabilidade, incluindo recursos de segurança empregados, recursos de

garantia da efetivação das transações realizadas por meio do portal

munícipal; apresentação de políticas relacionadas à utilização do portal

(como políticas de segurança e privacidade), apresentação de padrões de

atendimento; informações de suporte aos usuários; identificação do nível de

atualização e fornecimento de recibos digitais.

3.2 Análise de características funcionais e de desenho

Objetivo: Analisar as condições de uso do portal munícipal em termos de suas

características funcionais e condições de usabilidade, com foco na sua implicação na

eficácia do portal.

Informações a levantar:

• Protocolo do portal, diretrizes e métodos de promoção da usabilidade

empregadas no desenho, implantação e manutenção do portal e seu nível de

efetivação, abrangendo padrões visuais e de organízação, estrutura de

'.

467

navegação, orientações para navegação, equilibrio entre forma e conteúdo,

organização da informação, segurança e confiabilidade.

• Avaliações de usabilidade realizadas pela prefeitura municipal ou por

terceiros.

• Avaliações de acessibilidade da página inicial do portal e das principais

seções de prestação de serviços, usando Bobby (www.cast.org.br) ou outros

dispositivos de inspeção automática semelhantes, incluindo acessibilidade a

pessoas portadoras de deficiência e a dispositivos de acesso desatualizados

tecnologicamente.

• Existência de recursos de busca, seu tempo de processamento, facilidade de

acesso a eles e nível de cobertura das páginas do portal.

• Número de ações até o alcance da página desej ada pelo usuário.

 468

3.3 Análise dos padrões de acesso

Objetivo: Identificar os padrões de acesso ao portal municipal, de fonna a

identificar os indutores e os obstáculos à sua utilização por parte dos cidadãos.

Informações a levantar:

• Disponibilidade técnica, vinculando capacidade e confiabilidade do

desempenho do portal, o que inclui conexões, processamento e

armazenamento de dados, equipamentos, e habilidades dos recursos

humanos responsáveis pelas múltiplas etapas dos processos; velocidade de

acesso; velocidade de utilização; nível de serviço oferecido em tennos de

acesso às páginas do portal; nível de serviço oferecido em tennos de acesso

a bases de dados e aplicações integradas a sistemas infonnatizados; padrões

de ocorrência de lentidão, indisponibilidade e interrupções na conexão;

período de funcionamento dos serviços oferecidos; padrões de ocorrência de

erros no processamento de dados.

• Disponibilidade social, incluindo as possibilidades de utilização da Internet

pela população; as ações realizadas para combater a exclusão digital; nível

de capacitação da população para o uso de Internet; padrões culturais de

utilização da internet, utilização do portal em telecentros.

• Adequação aos usuários, compreendendo os distintos públicos que

constituem os usuários potenciais e as práticas de adequação, incluindo

monitoramento do uso, o conhecimento sobre os usuários e a existência de

mecanismos de levantamento das opiniões dos usuários.

• Recursos de personalização que pennitam ao portal adequar-se às

necessidades de um indivíduo ou grupo de indivíduos, o que inclui o

oferecimento de conteúdo e forma em fonnatos especificos para usuários ou

grupos de usuários; recursos de criação de páginas personalizadas pelo

próprio usuário; o uso de recursos de identificação e cadastramento dos

usuários e oferecimento de serviços e infonnações personalizadas a partir

do perfil do usuário.

-
-�-��--------
 469

• Interatividade do portal com os usuários, em termos de recursos

tecnológicos, identificando as aplicações disponíveis que permitem a

interação entre o portal e o usuário.

4. Indicadores de resultados e impactos da utilização de portais municipais no

atendimento ao cidadão

Objetivo: Identificar indicadores --quantitativos e qualitativos-- de resultados e

impactos da utilização do portal municipal com contribuição para a promoção da

cidadania.

Informações a levantar:

• Nível de efetivaçãô dos ímpactos e resultados;

• Beneficiários dos impactos e resultados, tanto indivíduos como

organizações ou sujeitos coletivos difusos.

• Classificação e perfil dos usuários do portal.

• Volumes de atendímento por melO do portal municipal: número de

visitantes total e por seção, número de cidadãos-usuários atendidos, número

de transações e demandas solucionadas, signíficância em relação ao

público-alvo total, à prestação de serviços em repartições municipais e à

demanda potencial.

• Satisfação dos cidadãos-usuários: resultados de pesquisas (quantitativas e

qualitativas) de satisfação dos usuários e da construção e utilização de

indices de satisfação, comentários e reclamações recebidas.

 470

• Mudanças no padrão de consumo e produção de serviços e infonnações por

parte da prefeitura municipal que promovam o direito aos serviços públicos

e à infonnação: incorporação de novos cidadãos aos grupos beneficiários,

surgimento de novos serviços, criação de novos canais de atendimento,

eliminação de operações intennediárias, simplificação dos serviços

existentes, redução de tempos e deslocamentos e melhoria da qualidade dos

serviços prestados.

• Atendimentos de demandas por região da cidade.

• Oferecimento de serviços e infonnações que contribuam para a ampliação

das possibilidades de inserção social e consolidação do acesso a novos

direitos.

• Emergência de novas fonnas de acesso facilitado a infonnações que

produzam a expansão do acesso dos cidadãos de seu interesse pessoal,

• Emergência de novas fonnas de acesso facilitado às infonnações públicas

que contribuam para alargamento das possibilidades de controle social do
governo municipal.

• Alteração dos padrões de relacionamento dos cidadãos com o poder

público, de fonna a gerar ampliação das possibilidades de interação entre

cidadãos e poder público.

• Desenvolvimento de novas fonnas de participação dos cidadãos na gestão

pública.

• Indicadores de avaliação dos resultados e impactos do portal pela equipe

responsável e por outros órgãos da prefeitura municipal.

 471

ANEXO B MAPA DO PORTAL DA PREFEITURA

-

DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO

 MAPA DO PORTAL

CIDADANIA E SERVIÇOS E RECLAMAÇÕE S ÓRGÃOS MUNICIPAIS OUVIDORIA

PARTICIPAÇÃO ORGA.NIZAÇÃO
SERVIÇOS MAIS PEDIDOS SECRETARIAS HISTORICO
AJUDA Buraco Abastecimento ATRIBUIÇÕES
Calçadas e sargetas Assistência Social QUANDO PROCURAR
INCLUSÃO DIGITAL Córregos Comunicação FALE COM A OUVIDORIA
Telecentros Esgoto a céu aberto Cultura BALANÇO
Rede Unux Iluminação Educação NOTÍCIAS
Rede escola livre Limpeza de bueiro Esportes
Mova digital Lixo Finanças NOTÍCIAS
Voluntariado Poda Gestão Pública AJUDA
Entenda o PIO Remoção de veículos Governo USTA
Trânsito complicado Habitação CIDADE EM NOTÍCIA

2" VIA DO IPTU

TELECENTROS Infra-Estrutura Urbana AGENDA DA PREFEITA
O que é Telecentro Meio Ambiente ESPECIAL
Webmail E-Cidadania Negócios Jurídicos ARQUIVO
Governo Eletrônico CADAN Planejamento Urbano SP E VOCÊ
Notícias Organização Rel.Internacionais FAX CULTURA

Regularização do solo
Vídeos Aprovação de edificações Saúde REVISTA DO GOVERNO
Papel de parede Serviços e Obras ELETRÕNICO
Unks Parcelamento do solo Subprefeituras
Versão em italiano Habitação popular Trabalho GUIA DE INFORMAçÕeS
Voluntariado Participação popular Transportes AJUDA
Estatísticas Plantas online GUIA DA CIDADE
Mapa Segurança das edificações EMPRESAS E AUTARQUIAS CULTURA
Programa alto tietê Anhembi TURISMO
VOLUNTARIADO Serviços CET SP EM NÚMEROS
Legislação Cohab-SP TRÃNSITO
ORÇAMENTO Notícias COMDEC DIÁRIO OFICIAL E LEIS
PARTICIPATIVO Licitações Iprem CÃMARA MUNICIPAL
O que é Hospital do Servidor
Quem é quem CERTIDÃO NEGATIVA Prodam
Agenda do OP Organização Serviço funerário
Como funciona Tributos SPTrans

Orçamento 2002
Como participar Serviços Emurb
Regimento
Informações Execução orçamentária SUBPREFEITURAS
Glossário Demonstrativo LRF AricanduvafV. Formosa

Ciclo Temático 2002

Notícias Refis Butantã
Legislação Campo Umpo
Acompanhamento da Downloads Capela do Socorro
execução Notícias Casa Verde
Unks Cidade Adernar
MIL POVOS Licitações Cidade Tiradentes
Pagamento a credores Ermelino Matarazzo
TRANSGÊNICOS Freg uesia do Ó
Engenharia genética CONSULTA A DÉBITOS DO Guaianases
Proteção IPTU Ipiranga
Lutas ltaim Paulista
Alimentos contaminados CONSULTA DE PROCESSOS ltaquera
Quem ganha Cadastro de fornecedores Jabaquara
Ação judicial Dados Jaçanã{Tremembé
Diário oficial Lapa
PROGRAMAS SOCIAIS Estágios M'Boi Mirim
Bolsa trabalho Licitações Mooca
Renda mínima Notícias Parelheiros
Começar de novo Organização Penha
Operação trabalho Processos Perus
SP confia Servidores Pinheiros
Oportunidade Solidária Concursos públicos Pirituba/Jaraguá
Bolsa Empreendedor Santana/Tucuruvi
DESAPARECIDOS Santo Amaro
CONSELHOS E São Mateus
COORDENADORIAS DOWNLOADS São Miguel
Ccord. da mulher Sé
Coord. da juventude ISS E TAXAS Vila Maria/V. Guilherme

http://www.prefeiturasp.gov.br/mapa_do...portal.asp 16/2/2003 00:2

 Vila Mariana
Coord . do negro" L Vila Prudente/Sapope
mba
Conselho da pessoa LEGISLAÇÃO MUNICIPA
deficiente Organização
Cadastro de leis GUARDA CIVIL
Diário oficial e leis Organização
NTRO
RECONSTRUIR O CE História
Legislação - Sl e PGM
Andar Postos
Projetos
Morar Atividades
Licitações
Trabalhar Concurso
Licitações (Boletins)
Descobrir Leg islação
Notícias
Preservar Notícias
Links
Investir Links
Cuidar QAP Total
UCITAÇÕES
Governar
Créditos
UNKS CÂMARA MUNICIPAL
Diagnóstico
Calçadas CONSELHO MUNICIPAL DE
MULTAS
INFORMÁTICA
CÂMARA MUNICIPAL PLANTAS ON-UNE Introdução
Decretos e resoluções
O que é
DESAPARECIDOS Como funciona
Especificações
Como participar
Prestando contas UNKS
Depoimentos
Resultados
SP minha cidade
Secovi
Sinduscon
ASSEA
IAS
Instituto de engenharia
Consulta de processos
Legislação

SAC

VAGAS

PAGAMENTO A CREDORES

16/2/2003 00:2
bttp://www.prefeitura.sp.gov.br/mapa_doyortal.asp
 -�
. .

474

ANEXO C - PROTOCOLO DE CRIAçÃO,

MANUTENÇÃO E ATUALIZAÇÃO DOS SITES DA
ADMINSITRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL DE SÃO
PAULO NA INTERNE T.

ANEXO C - PROTOCOLO DE CRIAçÃO, MANUTENÇÃO E ATUALIZAÇÃO

DOS SITES DA ADMINSITRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL DE SÃO PAULO NA
INTERNET.

PREFEITURA DE SÃO PAULO

SECRETARIA DE COMUNICAÇÃO

COORDENADORIA DE GOVERNO ELETRÔNICO

PROTOCOLO DE CRIAçÃO, MANUTENÇÃO E ATUALIZAÇÃO DOS

SITES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL DE SÃO PAULO NA
INTERNET.
MARÇO DE 2001

1 - O Portal da Prefeitura será gerido pela Coordenadoria do Governo Eletrônico.

Para manter a identidade dos órgãos municipais no ciberespaço, bem como para assegurar

a qualidade de suas interfaces e a constante atualização e modernização, será constituído

um Comitê Gestor da Internet, integrado por um representante de cada secretaria,

 475

subprefeitura, empresa, autarquia e fundação do Município. A relevância e a hierarquia das

informações contidas no Portal também será objeto de deliberação deste comitê.

2- O Comitê Gestor da Internet se reunirá a cada 2 meses. Também poderá se reunir

extraordinariamente, de modo presencial ou online, e sua convocação será realizada pela
Coordenadoria do Governo Eletrônico.

3- A Coordenadoria do Governo Eletrônico poderá constituir Equipes e Fóruns

Técnicos para solucionar problemas freqüentes ou criar novas ferramentas e padrões. O
Fórum Técnico poderá constituir uma Força Tarefa para executar suas deliberações.

4- Qualquer proposição de introdução ou mudança de tecnologias, bem como

propostas de alteração dos padrões, critérios, arquitetura ou topologia dos sites dos órgãos
municipais deverão ser encaminhadas ao Comitê Gestor da Internet que deverá deliberar
sobre seu acolhimento no prazo máximo de 7 dias úteis. Todas as regras deste processo,
inclusive os recursos referentes às solicitações negadas, serão claramente especificadas no
Regimento Interno do Comitê Gestor.

5- As diretrizes do Comitê Gestor da Internet do Município tem caráter normativo

sobre os sites dos órgãos e empresas do Município.

6- Os órgãos municipais poderão definir o design de seus sites, desde que

observados os padrões ergonômicos, cognitivos gerais definidos pelo Comitê Gestor. Em
situações onde houver necessidade imperiosa de quebra destes padrões, a proposta de
excepcionalidade e sua justificativa deverá ser encaminhada ao Comitê Gestor que decidirá
nos termos do item quatro.
 476

7- A identidade básica dos sites deverá ser proporcionada por urna barra de
navegação comum, pelos ícones da Prefeitura e Governo Eletrônico da Cidade. O frameset
que será utilizado universalmente pelos órgãos será definido pelo Coordenadoria de
Governo Eletrônico, ouvido do Comitê Gestor.

8- O mapa do site e o sistema de busca deverão ser permanentemente alimentados

por todos os órgãos.

9- Todo o código enviado para os browsers-c1ientes pelos sites municipais deverá

ser compatível com aqueles capazes de interpretar corretamente, no rninimo, htrnl 3.0 .
Qualquer adoção de scripting languages ou de plug-ins no código enviado pelos sites do
Município deverá ser previamente aprovado pelo Comitê Gestor.

10- As páginas devem seguir o princípio da clareza, navegabilidade,

intertextualidade e sempre abrir links para os locais citados, sendo que tais critérios serão
especificados oportunamente pela Coordenadoria de Governo Eletrônico ao Comitê
Gestor.

1 1 - A Coordenadoria de Governo Eletrônico especificará um conjunto de

informações minimas que deverá ser enviada em cada página que permita quando possível
o geo-referenciamento das informações veiculadas.

12 - Todos os ógãos deverão adaptar seus sites para articular-se com o sistema
único de certificação de usuários do Portal da Prefeitura de São Paulo.

13- Cada órgão da Prefeitura deverá criar e registar junto ao Comitê Gestor da
Internet do Município a sua política de resposta aos e-mails e de atualização das páginas.
 --�

477

14- A política de segurança deverá ser definida pelo Comitê Gestor a partir da
proposta de um Fórum Técnico por ele constituído.

1 5- A política de privacidade será única para todos os sites e será aprovada pelo

Comitê Gestor a partir de proposta envíada pela Coordenadoria do Governo Eletrênico.

16- A migração das informações do antigo para o novo Portal da Prefeitura será
executada segundo procedimentos, critérios e cronograma que será especificado pela

Coordenadoria do Governo Eletrônico em conjunto com a PRODAM a ser divulgado em

data próxima.

1 7- Os recursos de hardware do provedor de conteúdo da Prefeitura poderão ser

utilizados por todos os órgãos que assim o quiserem ou não dispuserem de recursos

próprios, não sendo vedado o uso de recursos próprios de hardware aos mesmos, desde que

as soluções técnicas adotadas não comprometam a interoperabilidade e a funcionalidade do

Portal em nenhum dos termos aqui estabelecidos.

18- O Comitê Gestor deverá redigir e aprovar seu regulamento interno onde
explícitará suas intenções e normas de funcionamento. Regulamentará ainda os demais

procedimentos não prevístos nesse protocolo, conforme explicitado no artigo 4.

 " 478

ANEXO D - SERVIÇOS DISPONÍVEIS NO SERVIÇO

DE ATENDIMENTO AO CIDADÃO DO PORTAL
PREFEITURA.SP, DA PREFEITURA MUNICIPAL DE
SÃO PAULO
 479

Anexo D - Serviços disponíveis no Serviço de Atendimento

ao Cidadão do Portal Prefeitura.sp, da Prefeitura Municipal de

São Paulo

Animais: Apreensão de animais soltos em via pública; Caminhão da Fumaça FOG;

Criação inadequada de cães/gatos (slhigiene, excesso de animais); criação não autorizada
de suinos (porcos); desinsetização; desratização; maus tratos a animais (cães, gatos e
cavalos); remoção de animal morto em via pública.

Áreas Municipais: invasão; limpeza de área municipal; urbanização/reurbanização

de área municipal; vistoria em área municipal.

Bueiros/galerias de água pluvial: construção/refOrma de galeria; construção/poço de

visita; construção/reforma/implantação bueiro/boca de lobo; construção/reformallimpeza
de poço de visita; desratização; instalação de tubos/travessia/canaleta; limpeza de bueiro
ou boca de lobo; limpeza de galeria e ramal (manual/mecânica); troca de tampa - boca de
lobo/bueiro

Buraco: solapamento/ passeio;solapamento/ pavimento/ tapa-buraco/

/concessionárias

Cadastro de anúncios: Cadastramento de anúncios simples via Internet.

Circulação viária dificil: Atual sentido de circulação insatisfatório; estacionamento

de veículos pesados, fluxo em mão dupla; tráfego com estacionamento liberado de
veículos; tráfego de veículos pesados; volume de tráfego de veículos.

Comércio irregular: comércio não autorizado; retirada de ambulante; vistoria de

funcionamento; vistoria em ambulantes; vistoria em bancas de jornais.

Construção de passarelas: construção de pinguela/ponte; construção/reforma de

escadariaslescadão; construçãolreforma d e passarela.

Consultas a débitos do IPTU.

Consulta de dívida ativa.

Controle de edificações - Acesso p/ Deficientes Físicos: dificuldade de acesso a

edificação e/ou equipamentos e salas; dificuldades de acesso a edificação e!ou

--_ .. . _ ._-
 480

equipamentos sanitários; dificuldade de acesso e edificação e/ou equipamentos telefones;

falta de sinalização adequada.

Contru Alarme de Incêndio: ausência/inoperância alarme sonoro;

ausência/inoperância - botoeira; ausência/inoperância - luminoso.

Contru - Brigada de Incêndio: ausênciafmoperância da brigada; ausência/no.

insuficiente de pessoas.

Contru - Equipamentos. Combate a. Incêndio: ausência/inoperância - chuveiro

automático; ausênciafmoperância - extintor; ausênciafmoperância - hidrante.

Contru - Infiltrações: Instalações elétricasllajes.

Contro - Instalação elétrica Precária: fiação exposta; fusível cartucho; fusível rolha;

gambiarras; quadro de madeira.

Contru - Lixeira em prédio residencial: duto para depósito de lixo aberto; duto para

depósito de lixo sem lacre.

Contru - Lotação: Excesso de pessoas no local de reunião; falta de a1vara de func.

pl locais acima de 100 pessoas; Saídas insuficientes no local de reunião.

Contru - Manutenção Estrutural: carregamento; deformação de telhados; lajes e

vigas; falta de manutenção; vistoria em edificação (segurança).

Contru - pára-raíos: ausência/inoperância - altura; ausência/inoperância - Ionico;

ausência/inoperância - raío de abrangência.

Contru - Produto. Químico Inflamável: instalação de sistema de segurança contra

incêndio; licenciamento; tanque com vazamento.

Contru - Rota de Fuga e Saídas: material depositado nos corredores (obstrução);

portas chaveadas; sentido de abertura de portas.

Contru - Segurança em elevador: Abertura de porta sem o elevador estar no andar;

alarme inoperante; cabina sem iluminação de emergência; desnível entre cabina e

pavimento nas paradas; elevador não atende as chamadas; elevador parado há tempo sem

justificativa; elevador sem manutenção de empresa conservadora; infiltração na casa de

máquinas/poço do elevador; parada da cabina entre andares; porta da cabina abrindo com o

elevador em movimento; ruídos anormaís durante o funcionamento; tranco bruscos da

cabina nas paradas.

 481

Contru - Segurança em Escadas: ausência de corrimão; descontinuidade do

corrimão; pontas vivas no corrimão.

Contru - Segurança Gás (GLP): armazenagem; instalação precária; vazamento.

Contru - Segurança Porta Corta-fogo - com calco; mola desregulada; sem barra

anti-pânico; trancada.

Contru - Sinalização: ausência/inoperância - equipamentos; produtos químicos

inflamáveis; quadro elétrico; rota de fuga/saídas.

Contru - Tabagismo: desrespeito a lei anti-tabagismo.

Contru - TIuminação /Emergência dentro dos edificios: ausêncialinoperância -

aclaramento.

Córregos: Canalização; limpeza de valas/valetas; limpeza manual e mecânica.

Creches: Implantação de creche; vaga em creche.

Dengue (Mosquito Aedes aegypti): borracharias - recipientes acumulando água;

casa abandonada - caíxa d'água destampada acumulando água; caixa d'água tampa

incompleta acumulando água; recipientes acumulando água; piscina com água parada e

não coberta; casa com morador - caixa d'água destampada acumulando água; caixa d'água

incompleta acumulando água; piscina - água parada não coberta; piscina - água parada não

tratada; recipientes acumulando água; construção parada ou inacabada - locaís acumulando

água; desmanche - recipientes acumulando água; fiíbricas abandonadas - recipientes

acumulando água; lajes e edificações - depressão acumulando água por maís de uma

semana; outros comércios afins - recipientes acumulando água; outros locaís acumulando

águá parada; parques com acumulo de água parada por maís de uma semana; praças com

acumulo de água parada por maís de uma semana; terreno baldio murado - depressões

acumulando água por maís de uma semana; terreno baldio murado - recipientes

acumulando água por mais de 1 semana; terreno baldio murado - recipientes acumulando
água; terreno baldio sem muros- depressões acumulando água por maís de 1 semana;

terreno baldio sem muros- recipientes acumulando água.

Desportos: Confecção de medalhas e troféus; construção de pista de cooper;

construçãolreforma de CDM ou sede; instalação/manutenção de campo de futebol.

Dificuldade de estacionamento para pessoas cf deficiência: falta de vagas para

estacionamento - área particular; falta de vagas para estacionamento área pública; falta de
 V·
482
\"
espaço para acomodar cadeira de rodas - área pública; sinalização inadequada - área

particular; sinalização inadequada - área pública; vaga com localização inadequada - área

particular; vaga com localização inadequada - área pública; vagas com irregularidades -

área particular; vagas com irregularidade - área pública.

Dificuldades de Estacionamento: carga e descarga de mercadoria; clientes da

farmácia; clientes do restaurante; coletivos (ônibus); embarque e desembarque de

passageiros; fieis da igreja; hospedes de hotel; pessoas com deficiência; pouca oferta de

vagas; veículos de transporte de valores; veículos do correio; veículos pesados.

Edificação: autuação; especificação de categoria de uso; especificação de zona de

uso; vistoria de obra, vistoria técnica em edificação.

Escolas: Reforma de escola; vaga em escola.

Esgoto a céu aberto: Águas servidas.

Eventos Culturais.

Falta de placas de orientação: cemitérios; escolas; hospitais.

Feira livre / Sacolão: Limpeza / lavagem de feira livre - ausência; limpeza de feira

liVre mal executada; Iimpeza/lavagem de feira livre - atraso; má conduta de limpadores na

feira liVre.

Feiras e Mercados: falta de higiene; não recolhimento do lixo; horário de

desmontagem e outros.

Funcionário: Medicamento para servidor público municipal.

Guarda Civil Metropolitana: denúncias/criticas/reclamações/sugestões e elogios;

solicitação de policiamento em escolas e creches municipais; solicitação de policiamento

em outros próprios municipais; solicitação de policiamento em parques e monumentos.

Guias/rebaixamento para acessibilidade: rebaixamento de guias - informar o local;

rebaixamento de guias - informar o percurso.

Guias\Srujetas: construção/reformá/reconstrução de guias/srujetas;

construçãolreformá/reconstrução de srujetões; pintura de guias; rebaixamento de guias.

Iluminação - barulho no transformador. : barulho no transformador/chave; fio caído;

Fio faiscando.
 483

Lâmpada acesa durante o dia: diversas lâmpadas alternadas; diversas lâmpadas em

seqüência; não sabe avaliar; uma lâmpada. (acesso lento).

Lâmpada apagada - diversas lâmpadas alternadas; diversas lâmpadas em seqüência;

não sabe avaliar; uma lâmpada.

Luminária pendente ou caída: caída com necessidade de remoção imediata; não

sabe avaliar; pendente com necessidade de remo�ão imediata.

Poste metálico abalroado: com necessidade de remoção imediata; não sabe avaliar

IPTU : Departamento de rendas imobiliárias: avaliação especial; cálculo do

imposto devido; cálculo do valor venal; certidões, descontos; imunidades; incentivos

fiscais; inscrição imobiliária; isenções; pagamentos; reclamações tributárias; 2°. via do

IPTU (acesso lento).

Jardinagem (poda; corte e mato) capinação; colocação de protetor em árvore;

conservação de áreas verdes; corte irregular de árvore; desinsetização em árvore; limpeza

de áreas ajardinadas; neutralizar raízes de arvore; plantio de árvore; poda de árvore;

remoção de árvore e transplante de árvore.

Leis municipais: Organização; cadastro de leis; dívida ativa; diário oficial e leis;

legislação - SJ e PGM; licitações; licitações boletins; notícias.

Lixo e limpeza: atraso na coleta de lixo domiciliar; atraso na coleta de resíduo de

serviço de saúde; ausência ou atraso na varrição; ausência de coleta de lixo domiciliar;

ausência de coleta de lixo de serviço de saúde; bagulho coleta; cadastramento de

caçambas; catação de lixo por populares; coleta de entulho; coleta de lixo domiciliar;

coleta de resíduo Industrial/comercial; coleta domiciliar - acumulo de lixo na via publica;

coleta domiciliar mecanizada; coleta seletiva - ausência; colisão/infração de transito

(caminhão de coleta); colisão/infração de trânsito (carreta); colocação de placa "proibido

jogar lixo"; danos contra terceiros - transportadores (carreta); danos contra terceiros -

transportadores (caminhão de coleta); descarga / vistoria de lixo no aterro sanitário;

descarga de lixo na via pública (Remoção); entulho na via pública; retirada; Falta de coleta

nos cestos de lixo; informações sobre freqüência de coletalvarrição; instalação de

caçambas; instalação de lixeira; lavagem da via pública; limpeza de córrego (Manual);

Limpeza de córrego (Mecânica); limpeza de escadaria; limpeza de pração/canteiro central;

limpeza de terreno particular (intimação); lixão (transbordo de entulho); lixão (transbordo

de lixo); má conduta / propina coleta resíduo de serviço de saúde; má conduta / propina na

 484

coleta / varrição de lixo; má conduta do motorista (caminhão de coleta); má conduta do

motorista - transportadores (carreta); manutenção de lixeira quebrada; não recolhimento de

entulho até 50 kg; plano de coleta voluntária (recicláveis); raspagem via pública; remoção
de caçambas; remoção de lixeira; resíduo deixado na via pública - serviço de saúde; ruído

(compactação do lixo no caminhão); varrição mal executada (coleta / ensacamento);

vazamento de líquido do veículo coleta de lixo domiciliar; vazamento de líquido do

veículo coletor serviço saúde.

•

Lixollimpeza - QueixaslDenúncias: água servida na via pública; atear fogo no lixo;

ausência de limpeza na calçada; (particular); caçamba irregular - não cadastrada; entulho

em vias públicas - denúncia; grande gerador (colocando na coleta normal); lavar calçada

fora de horário; lavar / reparar veículo em via pública; lixão clandestino; lixeira roubada;

lixo fora do horário domiciliar; panfletagem (durante a semana); panfletagem (feriados e

finais de semana); resíduo de serviços de saúde - estabelecimento não cadastrado.

Logradouro/imóvel: acerto de numeração de imóvel; alteração do nome do imóvel;

mudança de nome de via pública/emplacamento.

Meio Ambiente: Assistência à animais silvestres; corta e poda de vegetação -

informações; denúncia de ocorrência contra a flora; jardinagem e paisagismo - cursos;

ocorrência com fauna; parques municipais - conservação e manutenção; planetário

ibirapuera - cursos; viveiros - produção de mudas, arborização e ajardinamento.

Merenda: atende solicitações de escolas de escola municipal de 1°. grau - EMPG;

Escola Municipal de Educação Infantil - EMEI; Creche Municipal; Creche Conveniada;

Centro de Juventude Municipal; Centro de Juventude Conveniado; Centro esportivo;

Hospital e outros usuários do serviço. : Fonte geradora da reclamação - Falta de alimentos;

falta de leve leite.

Moradores de rua: acolhimento em albergue.

Multas de trânsito: consultas de multas através do Renavam que pode ser

encontrado no documento do veículo.

Obras: conservação/reforma de vielas; construção/reforma de passeio e calçadões

em praça pública; demolição de tapume; edificação e vistoria obras/funcionamento;

terraplanagem.
 485

Passeio público: construção e reforma de passeIOs e calçadões - (municipal);

construção/reforma de passeios e calçadões (particular); obstáculos dificultando

acessibilidade - ambulante; obstáculo dificultando acessibilidade - banca de jornal;

obstáculos dificultando acessibilidade - coletor de lixo; passeio em ondulações / degrau;

passeios danificado - buraco; passeio escorregadio; passeio inexistente.

Pavimentação: capeamento; cascalhamento e apedregulhamento; fresagem;

lançamento de Binder; Paralelos - assentamento e reasssentamento; pavimentação;

recapeamento; regularização mecânica; terraplanagem.

Plantão Controle de Alimentos - PCA: estabelecimentos alvo - açougue; avícola;

bar, lanchonete, restaurante, padaria, doceria, mercearia, peixaria, quitanda, supermercado,·

outros tipos de estabelecimento; fonte geradora de reclamação: falta de higiene, alimentos

vencidos, alimentos impróprios; conservação inadequada.

Poluição: poluição visual; veículo poluidor.

Poluição Sonora: tipo de estabelecimento: bar, boate, centro espírita, igreja,

indústria, lanchonete, loja, oficina, padaria, quadra de esportes, restaurante, salão de festas;

. fonte geradora do ruído: música ao vivo; música mecânica; algazarra, gritaria, máquina

equipamentos, mesas nas calçadas, gerador/motor, microfone, ar condicionado e freezer.

Praça pública: capinação; colocação de bancos; construção/reformas praças e

jardins; limpeza; pintura de grades, poda de árvore.

Programa Social Denúncia: bolsa de trabalho; capacitação ocupacional; começar de

novo; desenvolvimento local; operação trabalho; oportunidade solidária; renda mínima;

São Paulo Confia; São Paulo Inclui.

Remoção de veículo/carcaça: carcaça na via pública; veículo abandonado na pista.

Remoções diversas: apreensão de faixas, cartazes, folhetos; remoção de animal

morto em via pública; remoção de árvore; remoção de lixeira/caçamba; remoções diversas.

Risco de acidente por: ausência de semáforo; ausência de sinalização; excesso de

velocidade; falta de visibilidade; Ineficiência de sinalização existente; presença de lombada

fora das especificações sinalização desgastada.

Saúde: AIDS demora no atendimento; diagnósticos; discriminação:

escola/trabalho/comunidade; distribuição de leite; doenças sexualmente transmissíveis;

esclarecimentos sobre medicamentos; esclarecimentos: direitos/beneficioslleis; exames;

f
486

falta de leito hospitalar/matemidade; falta de medicamentos; fornecimento de

preservativos; (camisinha); material educativo; reclamação de serviços/associações/casa de

apoio; serviços disponíveis/informativo;

doenças infecto-contagiosas - notificação; doenças mentais - atendimento

hospitalar; doenças profissionais; drogas - atendimento ambulatorial / hospitalar; drogas -

tratamento; falta de vacinas; outros assuntos não relacionados; qualidade de atendimento;

recusa de atendimento; saúde da mulher� aborto legal; assistência ginecológica;

assistência/informações gerais; violência sexual; solicitação de palestras/campanhas

informativas.

Saúde - Queixa/denúncia: demora na obtenção de carteira; demora no

agendamento; demora no atendimento; encaminhamento errado; erro de confecção de

carteira; falta de medicamento; falta de médico; mal atendimento médico, mal atendimento

na enfermagem; mal atendimento na recepção; mal atendimento de outros profissionais;

outros - especificar; precariedade de informação.

Saúde Informação: AIDS; atendimento à alcoolista; atendimento à drogas;

atendimento domiciliar; atendimento oconiológico; direito do usuário; endereços e

telefones; especialidades médicas; exames especializados; horário de atendimento; local de

inscrição; Outros - especificar; programas de saúde (COAS); remoção em geral; remoção

para idosos.

Serviço funerário: implantação de velório; localização de túmulo.

Sistema de Processos: Sistema municipal de processos.

Sujinho: estabelecimentos alvo - açougue, avicola, bar, lanchonete, restaurante,

padaria, doceria, mercearia, peixaria, quitanda, supermercado, outros tipos de

estabelecimento; fonte geradora de reclamação: manipulação inadequada; falta de higiene,

alimentos vencidos, alimentos impróprios; conservação inadequada.

. Terrenos: desratização em terreno público, limpeza de terreno municipal; MPL -

intimação; muro danificado/inexistente; muro de arrimo; pintura de paredes/paredões;

recurso de multa muro/passeio/limpeza.

Trânsito: acesso de veículos prejudicado por placa/semáforo; defensas - pintura;

defensas - vistoria e implantação; fechamento de vias públicas; lombada canalizando águas

pluviais no imóvel; lombada provocando avarias no(s) imóvel (eis); Outros; reserva de
,

487

vaga indevida; retirada de lombada; sinalizações diversas; veículo poluidor; vistoria de

trânsito.

Transporte público: acréscimo de carro na frota; alteração de itinerário de ônibus;

instalação de linha de ônibus; instalação de ponto de taxis; instalação conservação de

abrigo de ônibus; mudança de ponto de ônibus; reclamação sobre taxis/lotação; retirada de

ponto de taxis.

Vereadores - Fale com o seu vereador: website da Câmara Municipal de São Paulo.

Vistoria: vistorias diversas.

1 " ,

488

ANEXO E - MUNICÍPIOS PESQUISADOS NA FASE

DE OBSERVAÇÃO PRELIMINAR
 489

Anexo E Municípios pesquisados na fase de observação

•
-

preliminar

MUNICIPIO URL PERIODO

Rio de Janeiro www.rio.Ij.gov.br 1 998-2001

Porto Alegre www.portoalegre.rs.gov.br 1998-2001

Ribeirão Preto www. nbeiraopreto.sp.gov.br 1 998-2001

São Paulo www.prefeitura.sp.gov.br 1998-2001

Belo Horizonte www .belohorizonte.mg.gov.br 1998-2001

Curitiba www. curitiba.gov.br 1998-2001

Salvador www. salvador.ba.gov.br 1 998-2001

Uberlãndia www.uberlandia.mg.gov.br 2000-2001

Vitória www.vitoria. es.gov.br 1998-2001

Ipatinga www .ipatinga.mg.gov.br 2001

Belém www.belem.pa.gov.br 2001

Santo André www. santoandre.sp.gov.br 1998-2001

Guarujá www .guaruja.spgov.br 1 998- 1 999

São Luís www.saoluis.magov.br 1998-2000
Scottsdale, EUA www.ci.scottsdale.az.us 1998-1999

Blumenau www.blumenau.sc.gov.br 2000-200 1

S. José do Rio Preto www.gov.br 2000-2001
Vitória da Conquista www.gov.br 2001
Recife www.recife.pe.gov.br 1998-2000
Boston, EUA www.ci.boston.ma.us 1998-1999
Austin, EUA www.ci.austin.tx.us 1 998- 1 999
Seattle, EUA www.ci.seattle.wa.us 1998-1999