Análise de política pública de assistência social para criança em BH

Renata de Oliveira Braga dos Santos
UMA ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

PARA CRIANÇA PEQUENA EM BELO HORIZONTE:
O CASO DA CASA DO BRINCAR
Belo Horizonte
2008
Renata de Oliveira Braga dos Santos
UMA ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

PARA CRIANÇA PEQUENA EM BELO HORIZONTE:
O CASO DA CASA DO BRINCAR
Monografia de final de curso apresentada ao curso de Graduação em Ciências Sociais

da Universidade Federal de Minas Gerais.
Orientadora: Profª Maria de Lourdes Dolabela Luciano Pereira

Banca examinadora: Profª Helcimara de Souza Telles
Universidade Federal de Minas Gerais

Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas
Belo Horizonte
Universidade Federal de Minas Gerais / Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas
Julho de 2008
2
A Dagmar Braga, Erasto Santos e Fernanda de Oliveira, minha família, meu chão.
Ao Lino, pelo companheirismo, dedicação e conselhos, sem os quais
a vida seria menos bela e este trabalho não seria possível.
À Zakia, pelos ouvidos emprestados por horas a fio.
A todos os meus amigos que trazem conforto e alegria ao meu caminho.
Agradeço.
3
SUMÁRIO
RESUMO.......................................................................................................................... 9
INTRODUÇÃO.............................................................................................................. 11
PARTE 1 – CONTEXTUALIZAÇÃO E DEBATE TEÓRICO-METODOLÓGICO
CAPÍTULO I – POLÍTICAS PÚBLICAS E POLÍTICAS SOCIAIS
1.1 Definição de políticas públicas e políticas sociais.................................................... 21
1.2 Avaliação de Políticas Públicas – Perspectiva Histórica.......................................... 23
CAPÍTULO II – CONTEXTO INSTITUCIONAL
2.1 Definição de democracias liberais modernas em contextos federalistas.................. 26
2.2 Liberalismo e Democracia........................................................................................ 27
2.3 Federalismo e Descentralização............................................................................... 31
CAPÍTULO III – O CONTEXTO INSTITUCIONAL BRASILEIRO
3.1 Desenvolvimento Político Brasileiro........................................................................ 37
3.2 Estado Brasileiro....................................................................................................... 40
3.3 Federalismo.............................................................................................................. 45
4
3.4 Liberalismo e Democracia........................................................................................ 50
3.5 Modernização Conservadora.................................................................................... 53
3.6 Sistema Partidário..................................................................................................... 59
3.7 Gramáticas Políticas Brasileiras............................................................................... 59
CAPÍTULO IV – O ESTADO DE BEM ESTAR SOCIAL
4.1 A Social Democracia e o Movimento Socialista: o surgimento do Estado do Bem-
Estar Social..................................................................................................................... 64
4.2 Estado do Bem-Estar Social – Formatação e Tipologia........................................... 71
4.3 O Estado de Bem-Estar Social no Brasil.................................................................. 73
CAPÍTULO V – MARCO TEÓRICO
5.1 Perspectivas de análise de Políticas Sociais............................................................. 78
5.2 Conceitos em Política Pública.................................................................................. 86
5.3 Modelos de Administração Pública.......................................................................... 95
5.4 Modelos de Análise de Políticas Públicas................................................................ 98
CAPÍTULO VI – MARCO LEGAL DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL
6.1 Constituição Federal de 1988................................................................................. 106
6.2 Lei Orgânica da Assistência Social - 1993............................................................. 109
6.3 Política Nacional de Assistência Social – 2004...................................................... 115
5
6.4 Norma Operacional Básica do Suas – 2005........................................................... 125
CAPÍTULO VII – POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL EM BELO
HORIZONTE
7.1 O BH Cidadania...................................................................................................... 131
7.2 Política Pública de Assistência Social para a Criança Pequena............................. 138
PARTE 2 – ESTUDO DE CASO
CAPÍTULO VIII – CARACTERIZAÇÃO DO SERVIÇO
8.1 Casa do Brincar – Caracterização Institucional...................................................... 144
8.2 Características da Casa do Brincar – Atores Relevantes........................................ 146
8.3 Características da Casa do Brincar – Objetivos...................................................... 147
8.4 Características da Casa do Brincar – Regras – Planejamento Inicial..................... 148
8.5 Características da Casa do Brincar – Planejando a Implantação............................ 150
8.6 Características da Casa do Brincar – Metas Planejadas......................................... 151
8.7 Características da Casa do Brincar – Execução...................................................... 152
8.8 Características da Casa do Brincar – Implantação Realizada................................. 154
6
CAPÍTULO IX – CASA DO BRINCAR – AVALIAÇÃO DO SERVIÇO
9.1 Avaliação do Serviço Casa do Brincar. ................................................................. 160
9.2 Avaliação da Casa do Brincar – Ambiente Institucional........................................ 163
9.3 Avaliação da Casa do Brincar – Atores Relevantes............................................... 165
9.4 Formulação do Serviço Casa do Brincar
9.4.1 Avaliação da Casa do Brincar – Formulação: Objetivos do Serviço......... 166
9.4.2 Avaliação da Casa do Brincar – Formulação: Regras do Serviço.............. 169
9.4.3 Avaliação da Casa do Brincar – Formulação: Público-Alvo...................... 170
9.4.4 Avaliação da Casa do Brincar – Formulação: Entorno.............................. 172
9.5 Implantação do Serviço Casa do Brincar
9.5.1 Avaliação da Casa do Brincar – Implantação: Locais de Funcionamento.. 173
9.5.2 Avaliação da Casa do Brincar – Implantação: Prática do Serviço............. 175
9.6 Avaliação da Casa do Brincar – Focalização......................................................... 178
9.7 Avaliação da Casa do Brincar – Avaliação das Metas........................................... 183
CONSIDERAÇÕES FINAIS....................................................................................... 184
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS......................................................................... 186
APÊNDICE.................................................................................................................. 195
ANEXOS...................................................................................................................... 200
7
ÍNDICE REMISSIVO DE QUADROS E TABELAS:
QUADRO 1. Data de abertura das Casas do Brincar por regional............................... 153
QUADRO 2. Horário e endereço das Casas do Brincar............................................... 154
TABELA 1. Estado geral de conservação da entrada do lote...................................... 156
TABELA 2. Estado geral de conservação da entrada da Casa..................................... 157
TABELA 3. Número de salas das Casas do Brincar.................................................... 157
TABELA 4. Capacidade aproximada de atendimento da Casa, de acordo com o seu
tamanho........................................................................................................................ 158
TABELA 5. Tamanho das casas do entorno................................................................ 178
TABELA 6. Estrutura das construções dos domicílios do entorno.............................. 179
TABELA 7. Acabamento das residências do entorno.................................................. 179
TABELA 8. Classe social predominante no entorno.................................................. 180
TABELA 9. Proximidade da Casa em relação à Vila.................................................. 181
TABELA 10. Localização da Casa............................................................................... 181
8
RESUMO
A assistência social como campo de políticas públicas passou em sua história recente
por uma profunda modificação em sua estrutura. O estabelecimento do Sistema Único
de Assistência Social (SUAS) dá novos rumos para a política de assistência social no
Brasil. Em Belo Horizonte, as ações pioneiras do campo de assistência social antecipam
formatações dadas posteriormente pelo SUAS. A presente monografia propõe a
realização de um retrato da situação da Assistência Social no Brasil e em Belo
Horizonte e em seguida, avalia uma política pública de assistência social para a criança
pequena do município: o serviço Casa do Brincar.
Palavras-Chave: Políticas públicas, políticas sociais, assistência social, avaliação.
9
ABSTRACT
The public policy refered to social assistance have been through a great change in its
recent history. The unified system of social assistance – Sistema Único de Assistência
Social (SUAS) changes the directions of public policy in social assistance. In Belo
Horizonte, the pioneer actions in social assistance take up beforehand the instructions
given by the SUAS. This monograph intends to trace the scene of Social Assistance in
Brazil and in Belo Horizonte, and in a second moment, evaluates a social assistance
public policy of the city: the service “Casa do Brincar”.
Key-words: Public policy, social policy, social assistance, evaluation.
10
INTRODUÇÃO
A assistência social caracteriza-se como campo fundamental de políticas públicas em
um país de extrema desigualdade como o Brasil. A análise da maneira como se deu a
formulação e a implementação das políticas deste campo, e o resultado obtido a partir
deste processo são cruciais para o fortalecimento do campo de Assistência Social, uma
vez que trazem informações relevantes para a reestruturação de políticas vigentes e para
a formulação de novas políticas.
A avaliação de políticas públicas é uma ferramenta importante de maturação e
desenvolvimento de novas políticas públicas, ao proporcionar o conhecimento a respeito
dos principais obstáculos encontrados por formuladores e implementadores das
políticas.
As políticas públicas de assistência social no Brasil vêm ganhando destaque, tanto no
plano nacional como nos entes subnacionais. A legislação produzida para este campo de
políticas públicas é recente e inovadora no país, na sua concepção de direitos sociais e
da organização do sistema de assistência social que possibilite a garantia destes direitos.
Este estudo pretende, em primeiro lugar, realizar um mapeamento do marco legal do
campo de políticas públicas de assistência social no Brasil. Em seguida, destina-se à
apresentação de um estudo de caso: uma breve avaliação de política pública de
assistência voltada para a criança pequena do município de Belo Horizonte: a Casa do
Brincar. O intuito deste estudo de caso é o de ressaltar as principais características
11
consideradas como fomentadoras ou dificultadoras da efetivação da formulação e da
implementação desta política no município.
A metodologia utilizada para o mapeamento da assistência social no Brasil e
especificamente em Belo Horizonte foi a pesquisa bibliográfica e a pesquisa da
legislação. Para o estudo de caso recorreu-se a documentos produzidos pela Prefeitura
de Belo Horizonte e a entrevistas com técnicos diretamente ligados ao serviço Casa do
Brincar.
Para as informações referentes ao serviço Casa do Brincar, recorreu-se à realização de
entrevistas semi-estruturadas com técnicos responsáveis pela política. As entrevistas
ocorreram durante o mês de junho de 2008. Foi realizada entrevista face a face com os
responsáveis pelos cargos de gerência do Programa Criança Pequena, assessoria da
Gerência de Proteção Social Básica (GPSOB), e gerência da Gestão da Política de
Assistência Social (GEPAS). Além disto, foi aplicado um questionário semi-estruturado
em responsável pela entidade executora do serviço Casa do Brincar.
O roteiro das entrevistas cobriu questões referentes à formulação e implantação do
serviço e a respeito da forma de execução do mesmo. Nas questões relativas à
formulação da política procurou-se compreender quais foram seus incentivos e
dificuldades. Considerando-se que a formulação de uma política é realizada a partir da
identificação de um problema na realidade, e da possibilidade de intervir no mesmo,
buscou-se compreender a qual problema referia-se a política, e quais as soluções eram
apresentadas para ele.
12
Contemplou-se o planejamento da política em questões referentes às suas características
gerais, como a escolha de focalização ou universalização, localização geográfica,
escolha do local de implantação, escolha e efetividade das parcerias para a execução da
política, etc. A estrutura da organização da Prefeitura de Belo Horizonte também foi
mapeada, com vistas a estabelecer a hierarquia dos cargos ligados à execução da
política.
No que se refere ao momento de implantação procurou-se compreender o processo de
efetivação do planejamento inicial do serviço na prática. Para isto buscou-se estabelecer
principalmente quais foram as condições de implantação do equipamento do serviço em
seus locais de funcionamento, e como se deu a adaptação do planejamento realizado
para a prática.
As informações coletadas pelas entrevistas realizadas foram complementadas também
pela análise de documentos produzidos pela prefeitura de Belo Horizonte. Os
documentos que serviram de referência para o estudo foram o “Programa e Objetivo do
Programa Criança Pequena”, “Programa e Objetivo das Casas do Brincar”, anais do
seminário realizado em 2000 “Política Social do Município para Criança Pequena:
Formulando Novas Ações”, a Publicação da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte de
Novembro de 2002 intitulada “Criança Pequena”, e o “Projeto da Avaliação do
Programa Criança Pequena”.
O serviço Casa do Brincar está em processo de avaliação por uma equipe, da qual faço
parte, coordenada pela professora Helcimara de Souza Telles, do Departamento de
13
Ciência Política (DCP) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). A avaliação
do serviço teve início em julho de 2007. Dentre as etapas já realizadas constam:
• Visitas Surpresas realizadas às Casas do Brincar. Nas Visitas Surpresa foi utilizado o
método de observação etnográfica para a compreensão do cotidiano das Casas do
Brincar em seu funcionamento rotineiro. Os pesquisadores não eram identificados como
tal e procediam a uma observação, guiada por roteiro específico, seguida de relatório da
visita. As informações dos relatórios de visitas foram posteriormente sistematizadas em
um banco de dados, de modo a facilitar a análise do material coletado.
• Arrolamento dos entornos das Casas do Brincar. Os entornos das Casas do Brincar
foram identificados, nesta etapa, como as áreas de interseção do território NAF/CRAS e
da área de vulnerabilidade social construída pela Secretaria de Saúde. O arrolamento
consistiu na aplicação de um pequeno questionário com o intuito de averiguar a
composição dos domicílios nestes locais, levantar informações a respeito do público
alvo em cada região, assim como do espalhamento do serviço no território.
• Grupos focais realizados com o público alvo do serviço – dividido entre usuários
atuais, usuários egressos e não usuários. Foram realizados onze grupos focais no total,
subdivididos em: quatro grupos para usuários atuais e não usuários e três grupos para
usuários egressos. Os grupos focais foram utilizados para o levantamento de
informações de caráter qualitativo, principalmente no que diz respeito ao conhecimento
dos usuários e não usuários sobre o serviço, às percepções a respeito da realidade na
qual se insere a população alvo e a respeito da política avaliada, ao impacto do serviço
sobre seus usuários e à identificação das motivações para a inscrição e freqüência ao
serviço.
14
• Pesquisa de Clima Organizacional. A pesquisa de clima organizacional foi realizada
através da aplicação de questionário estruturado a técnicos da prefeitura diretamente
vinculados ao serviço, técnicos da entidade executora diretamente vinculados ao serviço
e à sua execução, e coordenadores dos Núcleos de Apoio à Família / Centro de
Referência da Assistência Social.
• Survey nos entornos das Casas do Brincar. Esta etapa encontra-se em andamento.
Prevê a aplicação de 400 questionários por segmento da população alvo (usuários
atuais, usuários egressos, e não usuários), num total de 1200 casos a serem analisados.
As informações referentes às características da área externa e dos entornos das Casas do
Brincar coletadas através dos relatórios de observação durante as visitas surpresa foram
também utilizadas como suporte à presente pesquisa.
O mapeamento do marco legal e teórico pertinente foi realizado a partir de pesquisa
bibliográfica e da legislação que rege o campo de Assistência Social no Brasil, de 1988
até os dias atuais.
As pesquisas bibliográficas privilegiaram o mapeamento dos conceitos de políticas
públicas e políticas sociais, modelos de análise destas políticas, conceituação e tipologia
dos Estados de Bem Estar Social e modelos históricos de administração pública, assim
como a análise institucional das democracias liberais modernas e de seu formato no
Brasil.
As principais referências de legislação produzidas desde 1988 até os dias atuais e que
serviram como base para a criação do marco legal da presente pesquisa foram:
15
• Constituição Federal de 1988
• Lei Orgânica de Assistência Social de 1993
• Política Nacional de Assistência Social de 2004
• Norma Operacional Básica do SUAS de 2005
A Constituição Federal de 1988 é a responsável por definir que a Assistência Social é
um direito de todo cidadão e que cabe ao Estado o dever de ofertá-la. Ela estabelece
também que a assistência social brasileira será regida por um princípio não contributivo
e que a prática de sua implantação será descentralizada
A Constituição de 1988 define também que o sistema de Seguridade Social brasileiro é
composto pelo tripé das áreas de Saúde, Previdência Social e Assistência Social. O
orçamento da Seguridade Social é realizado de forma conjunta com as três áreas, e é
financiado pelas contribuições sociais recolhidas nos três níveis de governo. As
contribuições sociais que financiam o sistema de Seguridade Social provêm da folha de
salários e demais rendimentos, pagos pela empresa ou empregador, dos trabalhadores e
usuários do sistema de previdência social, de contratantes de serviços do exterior ou
compradores de bens importados e da receita de concursos de prognósticos.
A Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) de 1993 reafirma que a assistência social
é direito de todos e dever do Estado, sendo por isto uma política de cunho não
contributivo. A assistência social deve ser responsável por prover os mínimos sociais e
se materializa através de parcerias entre o poder público, a sociedade civil e a iniciativa
16
privada. A LOAS regulamenta a necessidade de participação popular na formulação da
política de assistência social, criando conselhos referentes aos três níveis de governo.
Finalmente, no que diz respeito ao financiamento da assistência social no Brasil, a
LOAS é responsável por instituir o Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS),
substituindo o antigo Fundo Nacional de Ação Comunitária (FNAC).
A Política Nacional de Assistência Social de (PNAS) 2004 tem como principal
contribuição ao debate sobre a assistência social no Brasil a proposição do Sistema
Único de Assistência Social (SUAS), regido pelos princípios de matricialidade sócio-
familiar, descentralização, territorialidade, e participação popular. As ações de
assistência social conforme definição do SUAS são divididas em ações da Proteção
Social Básica e da Proteção Social Especial, esta última subdividida em ações de média
e alta complexidade.
A Proteção Social Básica é composta pelas ações de cunho preventivo, voltadas a
famílias que estejam em situação de vulnerabilidade social, e têm intuito de
fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. As ações da Proteção Social
Básica destinam-se principalmente a indivíduos cujos vínculos familiares não tenham
sido rompidos e cujos direitos não tenham sido violados.
A Proteção Social Especial destina-se a indivíduos que tenham sofrido violação de seus
direitos. Aquelas de média complexidade destinam-se prioritariamente aos indivíduos
que, ainda que tenham sofrido violação de direitos, mantenham vínculos familiares e
17
sociais, mesmo que estremecidos. A alta complexidade destina-se aos indivíduos cujos
vínculos familiares e sociais já tenham sido rompidos.
A matricialidade sócio-familiar proposta pela PNAS/2004 refere-se ao deslocamento do
foco de ação da assistência social do indivíduo para a família. A família torna-se centro
de referência das ações de assistência
A descentralização indica a responsabilidade dos três níveis de governo na implantação
da política de assistência social, respeitado o princípio de subsidiariedade, segundo o
qual uma esfera de governo mais ampla só deve intervir nas ações níveis locais quando
o nível local não for capaz de, sozinho, lidar com os problemas que surgirem.
A territorialização traz à cena a idéia de regionalização da assistência social. Define-se a
necessidade de estabelecimento de áreas homogêneas, divisões territoriais com
características próximas, para o planejamento das ações de assistência social no
território como um todo.
Para o nível municipal, define-se que as ações de Proteção Social Básica devem ser
distribuídas pelo território e ter abrangência local. No caso das ações da Proteção Social
Especial, algumas delas podem ser ofertadas de forma regional, abrangendo mais de um
território local.
18
A participação popular é instituída no SUAS principalmente através dos conselhos de
assistência social e da obrigatoriedade de existência e funcionamento dos conselhos
para o repasse de fundos ao município.
A Norma Operacional Básica de 2005 (NOB/SUAS) regulamenta a implantação do
SUAS, definindo as responsabilidades dos três níveis de governo. Além disto, a
NOB/SUAS define os tipos de gestão do sistema de assistência social nos municípios, e
responsabilidades distintas a cada nível de gestão.
Cabe ressaltar que a restrição da opção metodológica da presente monografia –
entrevistas com técnicos responsáveis pelo serviço, análise documental e legislativa e
observações etnográficas – provém da necessidade de manutenção do sigilo das etapas
da pesquisa de avaliação executada pelo Departamento de Ciência Política, requerida
por parte do contratante da pesquisa, a Prefeitura de Belo Horizonte.
A presente monografia está estruturada em duas partes. A primeira parte tratará da
discussão teórico-metodológica e legal implementada no campo de políticas públicas de
assistência social. A segunda parte realizará um estudo de caso de política pública de
assistência social para criança pequena do município de Belo Horizonte: a Casa do
Brincar. A primeira parte comporta do capítulo um ao capítulo sete. A segunda parte é
formada pelos capítulos oito e nove.
A primeira parte da monografia se refere ao mapeamento teórico-conceitual e de marco
legal do campo de políticas públicas de assistência social no Brasil. O capítulo um trata
19
da definição de políticas públicas e políticas sociais e do histórico de avaliação destas
últimas. O capítulo dois procura traçar o contexto institucional no qual se inserem as
sociedades liberal-democráticas de organização federalista, apontando as características
presentes nos tipos ideais de federalismo e liberal-democracia. O capítulo três retrata o
contexto institucional do país, trazendo o debate sobre a forma como os tipos ideais de
liberal-democracia e federalismo se desenvolveram no Brasil. Além disso, há uma breve
discussão a respeito do desenvolvimento político brasileiro, da formação do Estado no
país, e da característica conservadora da modernização implementada no Brasil. Por
fim, discute-se o sistema partidário em funcionamento e os modos de incorporação das
demandas pelo sistema político instituído. O capítulo quatro discute o Estado de Bem-
Estar Social, destacando seu surgimento histórico, tipologia de acordo com os tipos
históricos surgidos. Ao final do capítulo é discutido o desenvolvimento do EBES no
Brasil. O capítulo cinco traz o marco teórico utilizado. Ele aponta as perspectivas de
análise das políticas sociais trazidas pela literatura, os modelos de administração
pública, e os conceitos e modelos de análise de políticas públicas. O capítulo seis
demarca a referência legal da assistência social no Brasil, explorando as legislações
produzidas a este respeito na esfera da União. O capítulo sete discute a política de
assistência social em Belo Horizonte em sua história e formato de ação.
A segunda parte da monografia é composta pelo estudo de caso a respeito da Casa do
Brincar, realizado nos capítulos oito e nove. O capítulo oito destina-se à caracterização
do serviço. O capítulo nove faz uma breve avaliação dos itens caracterizados no
capítulo anterior.
20
PARTE 1 – CONTEXTUALIZAÇÃO E DEBATE TEÓRICO-METODOLÓGICO
CAPÍTULO I – POLÍTICAS PÚBLICAS E POLÍTICAS SOCIAIS
1.1 DEFINIÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E POLÍTICAS SOCIAIS
Para os fins deste trabalho, identifica-se a política pública por uma ação ou intervenção
de governantes, com intenção clara de promover um efeito desejado na esfera das
relações sociais, e com um objetivo geral de assegurar a estabilidade social e a melhoria
na qualidade de vida da coletividade. RUA (1997) define a política pública como um
conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores por parte do
governo.
A política pública é formada por ações rotineiras do Estado, e que estão ligadas a uma
estrutura burocrática própria, seja para a prestação direta do serviço público, seja para o
controle das condições desta prestação1. As políticas públicas podem ser divididas em
dois subgrupos: políticas de alcance universal, que abrangem as políticas consideradas
como dever do Estado e ofertadas a toda coletividade, e em políticas de alcance
focalizado, que se constituem em diretivas ou programas de governos eleitos2.
O estabelecimento gradual da noção de direitos sociais relaciona-se ao reconhecimento
de que existe a necessidade da intervenção estatal em favor de setores da sociedade que,
inseridos na própria dinâmica do capitalismo moderno, não seriam capazes de prover
1
SILVA, 2005
2
SIMAN, 2005
21
para si mesmo o mínimo necessário para sua própria sobrevivência3. Em uma sociedade
capitalista e inteiramente monetarizada, cada indivíduo deve ser capaz de gerar para si
uma renda mínima necessária ao consumo de bens básicos para a própria sobrevivência.
As políticas públicas que têm como objetivo a garantia do mínimo social passam a ter
um caráter específico e a ser reconhecidas enquanto políticas sociais. Portanto a política
social será aqui considerada como uma política pública que tenha como objetivo o
resgate de setores da sociedade que estejam excluídos da possibilidade de renda própria
para um consumo mínimo.
3
DUPAS, 1998
22
1.2 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – PERSPECTIVA HISTÓRICA
A avaliação de políticas públicas teve seu boom na década de 1960, com início
principalmente nos Estados Unidos. No Brasil e na América Latina, foi a década de
1990 que vivenciou o fortalecimento deste tipo de pesquisa. O aumento da realização
destas avaliações tem sido justificado pelo processo de reforma do Estado e
modernização da máquina pública4.
Segundo Albaek5, o princípio do processo de massificação das avaliações de políticas
públicas, realizado nos Estados Unidos da década de 1960, teve como desenho
característico o formato top-down de avaliação, em um modelo institucionalizado que
partia do pressuposto que a administração pública é um mecanismo operativo perfeito.
Como o mecanismo operativo da administração era considerado perfeito, não havia a
necessidade de compreensão das formas diferenciadas de absorção das regras e
execução das políticas a partir desta absorção, realizada pelos diferentes atores. A
preocupação da administração recai sobre o planejamento no plano técnico, realizado de
forma descolada da realidade institucional no qual será operacionalizada a pesquisa. A
grande expectativa, neste período, era a de que a produção de conhecimento a respeito
das políticas públicas implementadas pelo governo dos Estados Unidos garantisse a
racionalidade dos processos decisórios e da legitimação de políticas públicas. Não havia
discussões a respeito do caráter propriamente político das avaliações.
4
FARIA, 2005
5
ALBAEK, 1998. In FARIA, 2005
23
Na década de 70 o otimismo inicial da primeira onda de avaliações de políticas públicas
realizadas foi sendo, aos poucos, substituído por uma visão mais realista acerca das
possibilidades de uso das avaliações realizadas. O paradigma top-down, que havia
dominado as avaliações feitas até então, foi aos poucos sendo substituído pelo
paradigma bottom-up. A compreensão de que as políticas públicas eram executadas por
atores, com localização institucional dada e lógica de ação diferenciada a partir desta
localização, os modelos de análise de formulação e implementação de políticas públicas
tiveram que ser forçosamente revistos.
As avaliações de políticas públicas, especialmente no Brasil, têm sido
predominantemente realizadas por profissionais da área de administração pública, e têm
ganhado relevância6. Apesar do grande número de avaliações realizadas e publicadas, o
campo de estudos de políticas públicas permanece bastante fragmentado, tanto em sua
organização quanto em sua temática. No Brasil, a área de ciências sociais – mais
particularmente a sociologia e a ciência política – permanece ainda razoavelmente
distante do estudo avaliativo de políticas públicas. A própria escassez de organização
mais precisa da literatura a este respeito acaba fazendo com que o campo de estudos de
avaliação de políticas públicas se encontre à margem dos campos centrais e tradicionais
de estudo da sociologia e da ciência política, sendo clara a hegemonia dos estudos
advindos da administração pública para este campo do conhecimento.
As políticas públicas e políticas sociais podem ser consideradas respostas do Estado ao
conjunto de interesses e necessidades da sociedade7. A formulação das políticas
6
Idem
7
ROSEMBERG, Fúlvia, 2000
24
públicas e mais especificamente das políticas sociais dependem amplamente do
contexto no qual ocorrem, principalmente do seu contexto político e institucional. As
respostas do Estado ao contexto institucional e político e às necessidades e interesses da
sociedade “emergem (...) de um processo de escolhas sucessivas, que envolve
confrontos, atritos, coalizações, pressões e contrapressões.”8 As forças envolvidas neste
processo de escolhas são muitas e incluem setores da sociedade civil, segmentos sociais,
burocracia especializada do Estado, grupos de interesse, intelectuais, atores políticos do
legislativo e do executivo, entre outros.
A interação entre todos estes segmentos é complexa e o processo de barganha
implantado define pouco a pouco o formato das políticas que serão estabelecidas. O
papel dos intelectuais e da academia neste processo é o de fornecer argumentos e
informações teóricas e práticas que subsidiem parcialmente o debate e a barganha em
torno das políticas públicas.
A avaliação de políticas públicas procura trazer à discussão parte do arcabouço teórico e
dos resultados empíricos das pesquisas, a fim de subsidiar as discussões para
implementação de novas políticas e reformulação das políticas vigentes, nos aspectos
que se fizerem necessários.
8
ABRANCHES, 1987, p.11. Citado em ROSEMBERG, 2000
25
CAPÍTULO II – CONTEXTO INSTITUCIONAL
2.1 DEFINIÇÃO DE DEMOCRACIAS LIBERAIS MODERNAS EM CONTEXTOS
FEDERALISTAS
As sociedades modernas têm como principal característica o fato de serem
constitucionalistas, pluralistas e estruturadas como democracias liberais. Enquanto
democracias liberais, estas sociedades apresentam divisão de poderes, eleições livres,
periódicas e competitivas como regra de ocupação de cargos públicos, quadro legal bem
definido e delimitado através de uma constituição.
26
2.2 LIBERALISMO E DEMOCRACIA
A formatação liberal do Estado possui, entre as peculiaridades mais importantes a serem
destacadas, as eleições livres, periódicas e competitivas para a ocupação de cargos
públicos e a divisão de poderes entre legislativo, executivo e judiciário. O sistema de
ocupação dos cargos públicos influencia diretamente no aspecto político da produção de
políticas públicas. A distribuição, na prática, do poder político, advinda das eleições é
em grande parte responsável pelas negociações de tipos e conteúdos diversos de
políticas públicas a serem colocadas em prática em cada governo.
A divisão de poderes estabelecida em democracias liberais, principalmente entre
Legislativo e Executivo, nos traz à reflexão a forma de distribuição de poder e de
negociação de grupos de interesse, a fim de que determinadas ações e políticas públicas
desejadas sejam alcançadas.
Os grupos de interesse que se mobilizam para provocar deliberadamente alterações ou
formulações de políticas públicas e podem buscar estas alterações de três formas
principais: eleitoralmente – seja a partir da criação de um partido próprio, seja a partir
do apoio financeiro a um ou mais partidos –, a partir da pressão no Legislativo – em
geral proveniente de acordos de financiamento de candidatos ou do partido em geral, no
momento eleitoral – e a partir da pressão, na esfera do Executivo, realizada diretamente
em órgãos da burocracia especializada do Estado, que facilitam a comunicação entre
determinados grupos de interesse e o governo instituído.
27
O Executivo é a instância responsável pela rotina do governo. A ele cabe a tarefa de
organizar rotineiramente suas ações e colocá-las em prática. No entanto sua prática está
pautada em leis, que lhe fornecem o quadro institucional no qual deve inscrever suas
ações. Estas leis são produzidas na esfera do Legislativo. Além da definição do marco
legal e institucional que define os limites da ação do executivo, o Legislativo possui
também o importante poder de veto de propostas orçamentárias feitas pelo Executivo.
Portanto, ainda que caiba ao Executivo a organização rotineira da política, suas ações
são limitadas pelas discussões estabelecidas na esfera legislativa. Desta forma,
Legislativo e Executivo se revezam e se controlam, no exercício rotineiro do poder e na
criação de seu quadro institucional de referência. No entanto, embora haja uma
separação formal entre as esferas do Legislativo e do Executivo, observa-se que, na
prática, o foco do poder político, no que se refere à iniciação de políticas, está na esfera
do Executivo. Ele é o formulador e o iniciador das políticas públicas, embora dependa
diretamente do Legislativo para a votação de leis que determinarão as regras do jogo e a
aprovação orçamentária do governo instituído.
Os atores da esfera do Legislativo e do Executivo são enquadrados por tipologias
diferenciadas. Na âmbito do Legislativo temos apenas um tipo de categoria de
enquadramento dos indivíduos: são todos eles indivíduos eleitos em eleições livres,
periódicas e competitivas. Por isso são considerados atores políticos. Os indivíduos
eleitos neste processo representam grupos de interesse, que, por sua vez, se organizaram
em partidos como forma de buscar a concretização de seus interesses. Os eleitores
distribuem seus votos aos partidos que mais se aproximam de seus próprios interesses.
28
Na esfera do Executivo encontramos atores de três categorias distintas, com papéis
também bastante distintos: os indivíduos eleitos em processo eleitoral livre, periódico e
competitivo (os atores políticos, encontrados também na esfera do Legislativo), os
indivíduos indicados pelos eleitos para os chamados cargos confiança (os atores
técnico-políticos) e os indivíduos que formam a burocracia especializada do Estado (os
atores técnicos), divididos entre concursados e contratados.9
Percebe-se a existência de um quadro complexo de atores, principalmente na esfera do
Executivo. As disputas políticas a respeito de diretivas de governo devem ser entendidas
a partir deste quadro, uma vez que a lógica de ação de cada tipo de ator será diferente,
segundo sua localização tipológica e institucional.
Uma característica importante de sociedades modernas diz respeito ao caráter
constitucionalista de organização da política, típico de uma formatação liberal do
Estado. A Constituição seria "a própria estrutura de uma comunidade política
organizada, a ordem necessária que deriva da designação de um poder soberano e dos
órgãos que o exercem."10 O constitucionalismo se refere à formação jurídica de
organização do Estado.
O constitucionalismo reconhece, como condição efetiva de funcionamento do Estado
liberal-democrático, que as funções do Estado sejam definidas por lei. Os governos não
podem atuar livremente, mas têm suas ações amparadas e limitadas por um quadro
legal, que expressa as regras do jogo e define, por exemplo, o que é considerado
9
SIMAN, 2005
10
BOBBIO, 2007
29
obrigação de Estado e o que pode ser opção de governo. O princípio constitucionalista
prevê que os governos só possam agir e intervir se estiverem devidamente resguardados
por algum princípio jurídico.
Além da característica constitucional de funcionamento do Estado, deve-se ressaltar
também a característica pluralista da composição de democracias liberais modernas. O
pluralismo refere-se à forma de organização da sociedade. A sociedade é extremamente
heterogênea nas posições a partir das quais os indivíduos se associam para interferir
politicamente. O pluralismo parte do princípio de que os indivíduos são autônomos –
podem fazer escolhas e ter motivações para mobilizar-se na esfera pública, em busca de
mudanças – e que eles não atuam sozinhos, mas em grupos. A sociedade é formada por
vários grupos de interesse, organizados de diversas formas e que se confrontam na
esfera pública. Desse confronto são estabelecidas as políticas públicas e diretivas de
governo. A sociedade forma um conjunto muito heterogêneo de indivíduos e de grupos
de indivíduos que se associam de diferentes formas, por diferentes razões, e convivem
articuladamente na democracia liberal. O pluralismo é o reconhecimento da
heterogeneidade da sociedade e da diversidade de atores que ela cria.
30
2.3 FEDERALISMO E DESCENTRALIZAÇÃO
No que diz respeito à lógica federalista e de descentralização da organização estatal,
Fernando Abrúcio, (2006) traz a explicação do significado geral do termo
descentralização, e de como este conceito foi traduzido para a realidade política
brasileira. Segundo o autor, o termo descentralização é encarado de forma
predominantemente positiva no campo das ciências políticas no Brasil. O excesso de
elogios recebidos, segundo Abrúcio, poderia advir da imprecisão de sua conceituação e
utilização.
Em primeiro lugar, o autor define o termo como “um processo nitidamente político,
circunscrito a um Estado nacional, que resulta da transferência (ou conquista) efetiva de
poder decisório a governos subnacionais, que adquirem autonomia para a) escolher seus
governantes e legisladores; b) para comandar diretamente sua administração; c) para
elaborar uma legislação referente às competências que lhe cabem e, por fim, d) para
cuidar de sua estrutura tributária e financeira.”11.
Para o autor, o processo de descentralização do sistema político é um fenômeno
internacional. A nacionalização das democracias, somada aos resultados conflitantes e
paradoxais da expansão do Estado, segundo o modelo de Welfare State, são
características que reforçam o movimento em direção à descentralização. Outras
características relevantes que impulsionaram a descentralização dizem respeito à
aceleração do processo de urbanização e ao conseqüente aumento da dependência da
11
ABRÚCIO, 2006
31
população local em relação ao governo local, o surgimento de conflitos étnicos que
provocaram cisões territoriais, o surgimento de novas democracias, denominadas de
terceira onda, nas quais em geral a democracia se relaciona intimamente com o processo
de descentralização, além da defesa, por parte de organismos multilaterais importantes
como o Banco Mundial, da adoção deste tipo de organização do sistema político.
Uma das concepções que orienta a implantação de um sistema político descentralizado é
a de que a proximidade dos governos com seus cidadãos cria maior possibilidade de
aumento da accountability – controle dos cidadãos sobre as ações do Estado. Há
também a idéia de que a eficiência e efetividade podem ser maiores em uma
organização descentralizada, uma vez que a descentralização possibilita a melhoria do
fluxo de informações, entre população local e formuladores e implementadores. O
modelo descentralizado é considerado por vezes como mais propício à inovação no
campo das políticas públicas, por permitir um maior campo de movimentação dos
gestores.
No entanto, a descentralização em si não pode ser considerada como positiva ou
negativa, dependendo integralmente de sua forma de implantação. Segundo Abrúcio,
são cinco as questões fundamentais a serem equacionadas em um sistema
descentralizado, para a potencialização de suas características positivas: a constituição
de um pacto nacional sólido, o combate às desigualdades regionais, a montagem de boas
estruturas administrativas no plano subnacional, a democratização dos governos locais
e, finalmente, a criação de um ambiente intergovernamental positivo.
32
A primeira dessas questões refere-se à capacidade de sustentação da unidade do Estado
nacional. A fragmentação excessiva pode levar ao colapso do próprio Estado. A
segunda questão refere-se à questão das desigualdades entre as regiões, trazendo à tona
a preocupação com o processo de descentralização, para que não se torne “a mãe da
segregação”, mas que possibilite o desenvolvimento de cada região, segundo suas
características e necessidades próprias. Em terceiro lugar, ressalta-se que as capacidades
administrativas dos governos subnacionais são condições necessárias para a efetivação
da descentralização. É necessário que haja uma estrutura administrativa instalada e
eficaz para lidar com as novas funções repassadas aos entes subnacionais. A criação de
instituições democráticas é também relevante neste processo, sendo fundamental a
criação de mecanismos de accountability nas novas estruturas administrativas criadas.
Por fim, cabe destacar o papel da interação entre os vários níveis de governo e do
estabelecimento de um ambiente intergovernamental positivo. O acirramento dos
conflitos entre os níveis de governo pode se constituir em um grande prejuízo da
efetivação do processo de descentralização. É necessária, portanto, a formação de
instrumentos que proporcionem a cooperação e coordenação entre as esferas de
governo.
A implantação de um sistema federativo em geral baseia-se no entendimento de que
uma federação deriva de uma situação federalista. Uma situação federalista pode ser
descrita como aquela em que uma enorme heterogeneidade divide o território nacional –
sejam quais forem os tipos de diferença que o marquem – e ao mesmo tempo uma
situação na qual haja o discurso e a prática de defesa da unidade na diversidade, numa
33
tentativa de resguardar autonomias locais, sem que para isto a esfera central seja negada
ou prejudicada.
A partir da situação federalista, compõe-se uma federação, o que significa, basicamente,
a composição de um pacto. O pacto é uma divisão negociada de poderes e atribuições
dos vários níveis de governo, a partir do reconhecimento das diferenças, da autonomia
do plano local e, ao mesmo tempo, do reconhecimento da importância da manutenção
da unidade no plano federal. O pacto federativo depende do estabelecimento da
soberania compartilhada dos níveis de governo.
Segundo Abrúcio, o sistema federativo exige uma coordenação intergovernamental que
deve ser gerida pelo nível central de governo. Para este autor, existem alguns tipos de
política pública que são “grandes problemas” que os estados ou municípios não seriam
capazes de resolver sozinhos. São as chamadas “grandes políticas”. Destacam-se como
grandes políticas a política urbana, a de desenvolvimento regional, a de saúde, a de
educação, a de segurança pública e a política de habitação. Para Abrúcio, a grande
política deve ser organizada no nível central e coordenada por este nível de governo,
uma vez que este é o nível de governo responsável por estabelecer a gestão
intergovernamental das políticas. Aos entes subnacionais cabe a formação de estruturas
administrativas adequadas que possibilitem a execução eficaz das políticas públicas,
além do estabelecimento de instrumentos que possibilitem a accountability e tornem o
processo democrático. Ao governo central cabe a responsabilidade, principalmente, de
realizar a coordenação das ações das várias esferas de governo. Segundo o autor, as
políticas públicas que têm maior integração e atividades coordenadoras – que são de
34
responsabilidade do nível central de governo – são aquelas que têm as características
positivas da descentralização acentuadas em seu processo de execução. De forma
contrária, nas políticas em que não houve o estabelecimento de mecanismos de controle
e integração das esferas de governo, há uma propensão considerável à irrupção das
características negativas do processo de descentralização, como a competição
intergovernamental, por exemplo.
O pacto federativo se expressa na esfera tributária. Ele pressupõe que as diferentes
partes que compõem o pacto aceitem que o nível central de governo – governo federal –
seja responsável pela coleta da maior parte dos tributos e por sua devida redistribuição,
através de repasses obrigatórios e opcionais. A distribuição dos recursos entre regiões e
políticas distintas é pauta de discussões e confrontos, em busca da aquisição destes
recursos.
O modelo federativo, como já se disse, pressupõe uma situação federativa do país. Esta
situação federativa é marcada por uma grande heterogeneidade entre as partes
constitutivas do país. A heterogeneidade gera necessidades de políticas e montantes de
recursos diferenciados por região. O modelo federativo de distribuição dos recursos
prevê que o nível central de governo seja responsável pela administração e recolhimento
da maior parte dos tributos cobrados. A distribuição dos recursos não segue a lógica de
seu recolhimento, ou seja, não é feita proporcionalmente ao recolhimento realizado. Há
uma redistribuição de recursos que procura obedecer às necessidades regionais e prevê a
tentativa de minimização das diferenças regionais.
35
As políticas públicas são financiadas, em cada nível de governo, pelos tributos
recolhidos pelos entes federados e pelo governo central. As decisões referentes ao
financiamento de políticas públicas relacionam-se diretamente aos conflitos na esfera da
legislação tributária, de sua distribuição e da autonomia de cada ente federado para a
extração de novos recursos da sociedade através de novas tributações. É importante
ressaltar que toda política pública necessita de financiamento público e que, portanto, a
disputa pelos recursos que permitirão a implantação e execução das políticas torna-se
aspecto crucial do debate a respeito dessas políticas.
36
CAPÍTULO III – O CONTEXTO INSTITUCIONAL BRASILEIRO
3.1 DESENVOLVIMENTO POLÍTICO BRASILEIRO
A noção de desenvolvimento político proposta por REIS (2000) envolve três aspectos
principais: a internalização do capitalismo no país, o ativamento de grupos
politicamente organizados e o modo como os governos incorporam, a cada momento, as
demandas provenientes destes grupos.
Existem três etapas, identificadas pelo autor para a compreensão do processo de
desenvolvimento político de um país, entendendo-se desenvolvimento político como um
processo de ativação da sociedade para que grupos se organizem em defesa de seus
interesses e atuem na esfera política.
A primeira destas etapas é a pré-ideológica. Para Reis, a ideologia é utilizada como um
elemento identificador do tipo de disputa recorrente para o momento. Os governados, a
cada momento, perceberão um determinado problema como o mais importante. A
divisão do processo em etapas ajuda a trazer à tona esta característica de erupção de
temas centrais, que se diferenciam com o passar do tempo. Há sempre um problema
dominante, cuja resolução seja crucial para que a convivência permaneça possível. O
que caracteriza a etapa pré-ideológica é o fato de que o problema dominante é o da
instituição do Estado como governo unificado, central e reconhecido por todos. O
reconhecimento deste governo é uma questão crucial, que requer uma unanimidade e
coloca em segundo plano outros conflitos, principalmente porque estes outros conflitos
37
levam à desagregação – princípio oposto ao desejado no período de afirmação da
existência legítima de um Estado. A luta pela unificação não é e não pode ser uma luta
de classe ou de grupos sociais específicos, mas é uma luta de elites políticas que
chegam a um acordo sobre a necessidade de existir um Estado unificado.
Na segunda etapa, também chamada de etapa ideológica, Fábio Wanderley Reis chama
atenção para o fato de que as demandas dominantes passam a ter um caráter distributivo
e redistributivo. Se na fase pré-ideológica a unanimidade e junção dos grupos sociais
era fundamental para conseguir a legitimidade e estabilidade do Estado que surgia, a
fase ideológica é marcada pela ativação política da sociedade. Grupos diversos se
organizam politicamente, com demandas distributivas e redistributivas (o governo deve
ser mais ou menos intervencionista, por exemplo).
Na etapa pós-ideológica as grandes questões distributivas se encontram resolvidas e os
cidadãos podem se ocupar de questões políticas mais específicas de grupos também
específicos. Não há tanta discussão sobre o papel do Estado e seu grau de
intervencionismo.
As três etapas, embora possam dar a impressão de que fazem parte de um
desenvolvimento inegável, com esta direção e estas características, não são
necessariamente subseqüentes – não nesta ordem – e não há nada de permanentemente
estável no desenvolvimento político em si. A etapa pós ideológica não está
definitivamente posta como finalização de um desenvolvimento da esfera política e as
38
disputas e problemas distributivos podem surgir a qualquer momento, retornando-se
assim à etapa ideológica.
39
3.2 ESTADO BRASILEIRO
O Brasil da década de 1930 até os dias atuais se coloca na etapa ideológica de seu
desenvolvimento político. Neste período os principais debates a respeito do formato que
o Estado e a economia devem ter já estão superados: a fórmula de organização
institucional do Estado será liberal, o território será distribuído através da formatação
federalista e a economia do país será pautada por um processo de internalização do
capitalismo. A etapa ideológica é também a etapa da expansão do mercado político. A
mobilização política aumenta e a própria dinâmica de eleições livres e competitivas –
próprias do modelo liberal-democrático – proporciona um gradual ativamento político
da massa de eleitores.
É no contexto da etapa ideológica portanto que analisamos o Estado brasileiro. O
Estado brasileiro neste período atua como pólo positivo de dois processos fundamentais:
a internalização do capitalismo e a formatação institucional e política deste Estado.
BOSCHI e LIMA (2002) defendem a idéia de que o Estado no Brasil, desde a década de
30, é caracterizado por uma presença forte do poder executivo, principalmente federal.
É este executivo que se torna responsável pela condução da internalização do
capitalismo brasileiro. É ele quem planeja e elabora estratégias para viabilizar tal
internalização, apresentando medidas que incentivam a industrialização. Este
planejamento estatal inclui também uma antecipação de conflitos possíveis entre grupos
e demandas da sociedade. É como se o Estado, prevendo a existência futura dos
conflitos, se adequasse a eles de modo a não permitir que eles eclodam. A principal
40
maneira utilizada pelo Estado para lidar com as demandas que surgiam foi o
corporativismo, que cria uma comunicação direta dos grupos com o poder executivo,
escapando do debate aberto do poder legislativo. Abre-se um novo campo legítimo para
pressão política por demandas de grupos específicos.
A reforma do Estado, realizada na década de 90, traz a possibilidade de mudança do
quadro de corporativismo e da importância fundamental do poder executivo. Esta
reforma do Estado aproxima-o do modelo de organização neoliberal e pode ser vista
enquanto produto da crise de desenvolvimentismo do modelo varguista. As
privatizações, típicas da reforma do Estado brasileiro, são acompanhadas por abertura
ao capital estrangeiro e pela criação das já citadas agências reguladoras.
Embora aparentemente este novo arranjo retire poder regulatório das mãos do
executivo, uma vez que coloca a maior parte das funções anteriormente realizadas por
ele nas mãos de empresas privadas e cria agências reguladoras para acompanhá-las,
Boschi e Lima defendem que o poder executivo permanece com grande capacidade de
influenciar as próprias agências reguladoras. O poder legislativo, que deveria regular as
agências, não cumpre seu papel e deixa aberta a possibilidade de intervenção do
executivo. A nova formatação do Estado, descentralizada, não trouxe consigo uma
delimitação clara de responsabilidades para esferas regulatórias (poder executivo,
legislativo e agências reguladoras), o que acaba por fazer com que as ações destas
esferas sejam desencontradas e haja uma dificuldade ou até mesmo impossibilidade de
definição de responsáveis para efetuar a regulação das empresas privadas contratadas
para a prestação dos serviços antes inteiramente a cargo do Estado.
41
MARTINS (1991) identifica algumas transformações do Estado brasileiro ocorridas
devido ao processo de internalização do capitalismo no país. Segundo este autor, o
Estado brasileiro teve que se expandir e se complexificar para atender as demandas da
condução da internalização do capitalismo. Enquanto em países desenvolvidos o próprio
desenvolvimento do capitalismo gera mudanças sociais que desembocam em um maior
desenvolvimento e ao Estado basta criar condições para a manutenção do capitalismo,
em países periféricos a função do Estado vai além: não só ele deve criar condições de
manutenção desta forma de organização da economia, mas ele deve ser capaz de induzir
constantemente o aprofundamento e avanço do sistema capitalista. Esta necessidade de
ter o papel indutor do sistema econômico vigente fez com que o Estado brasileiro
tivesse que se expandir e aumentar suas estruturas especializadas, complexificando-se.
O Estado acaba por adotar uma lógica de atuação tipicamente empresarial. Aqui fica
evidente que a preocupação central deste Estado não é a sociedade e seu bem-estar, mas
a continuidade do modelo econômico escolhido.
O ensaio de DINIZ e BOSCHI (1978) é bastante eficaz em traçar um mapeamento das
interpretações feitas sobre a relação Estado e Sociedade no Brasil. Segundo os próprios
autores, o problema proposto para a análise constitui-se “em última instância, na
determinação do núcleo dinâmico de determinado sistema, a partir do qual se possa
detectar as injunções de outros componentes a ele vinculados”. Um dos principais
argumentos dos autores é o de que as interpretações realizadas dão pouca importância à
possibilidade de atuação autônoma de grupos sociais. A proposta do ensaio é dar um
panorama amplo sobre as possíveis interpretações do tema feitas até então para, em
42
seguida, propor uma forma de interpretação que procure trazer à cena a importância
desta atuação autônoma.
O primeiro autor abordado no ensaio é SCHWARTZMAN, que em trabalho de 1975
coloca a questão da relação Estado/Sociedade como uma forma de contraposição entre
cooptação e representação. Para o referido autor o Estado é um pólo ativo e não
meramente pólo aglutinador dos interesses sociais de grupos específicos. A política não
é simplesmente, no caso brasileiro, a tradução de demandas de elites dominantes em
ações concretas. Há que se atribuir a devida importância ao Estado patrimonial que é
centralizador e autônomo e com capacidade de antecipar conflitos sociais e absorve-los
em sua estrutura, prevenindo sua efetiva eclosão no cenário político.
Para Schwartzman o que ocorre no Brasil é uma luta pela conquista de posições de
poder dentro da esfera administrativo-burocrática. Esta característica acaba por levar
por uma maior regionalização da política, em contraposição à formatação liberal da
política, que leva a grupos políticos diferenciados com base em uma classe de origem.
O autor denomina este tipo de comportamento político como de cooptação.
MARTINS (1973) percebe a presença de um Estado brasileiro forte e ativo, concebido
como campo privado das elites. Isto quer dizer que a política para o autor tem como
elemento central as alianças de setores da elite, feitas sob os parâmetros estabelecidos
pelo Estado. A modernização conservadora é o conceito introduzido que permite
compreender a lógica das alianças entre elites sob a tutela do Estado e a evolução do
mesmo ao longo do tempo.
43
VELHO (1976) tem como foco de sua análise a relação entre o campesinato e a
internalização do capitalismo brasileiro. O Estado tem importância central no
desenvolvimento e internalização do capitalismo no Brasil, o que faz com que o autor
cunhe a expressão capitalismo autoritário como forma de denotar a importância do
Estado enquanto núcleo deste processo de transformação. Mais uma vez reaparece a
preocupação com a característica do sistema político brasileiro de realizar mudanças
que não impliquem em grandes rupturas com o passado. O Estado atua simultaneamente
enquanto agente promotor de mudanças, mas com várias permanências. Aparentemente
as características conservadoras parecem predominar sobre as características de
promoção de mudança.
Para CAMARGO (1974) a força do Estado brasileiro emerge principalmente devido à
fraqueza da sociedade civil no país. Dado este cenário, o Estado se beneficia através de
seu papel estratégico de mediação entre grupos e entre o país e o cenário internacional, e
através de sua condição de pólo aglutinador de forças e atores heterogêneos no cenário
interno. Mais uma vez ressalta-se a característica antecipatória do Estado brasileiro, que
se antecipa a ações possivelmente conflitivas de grupos e classes, atendendo
parcialmente suas demandas e dando nova formatação à participação de tais grupos e
classes na política.
44
3.3 FEDERALISMO
A compreensão do desenvolvimento político brasileiro passa também pela compreensão
do federalismo no país A fórmula federalista de organização do Estado brasileiro
pressupõe uma divisão, tanto administrativa quanto de poder regulatório, entre unidades
do território. No Brasil a implantação do federalismo foi a solução encontrada para o
problema da centralização política e diversidade de interesses. Ele foi um pacto
consociativo entre elites dirigentes que optaram por um formato de divisão regional do
poder, ao invés da fragmentação do próprio país. O federalismo brasileiro ao longo dos
anos teve um movimento pendular de maior centralização do poder nas mãos da União
e de maior descentralização do poder político, quando se sobressaíam as unidades
federadas.
A opção pelo federalismo no Brasil segue um modelo de descentralização político-
administrativa de unidades territoriais que antes eram submetidas a um governo central.
O federalismo se impõe como opção de organização da política no Brasil no momento
de mudança constitucional que cria uma mudança de regime: a instauração da república
no país. Diante da enorme extensão brasileira e da heterogeneidade econômica e
política, optou-se por um fortalecimento de governos descentralizados.
O federalismo brasileiro, ao contrário do norte-americano que tem origem na
constituição do próprio Estado, nasce como opção em um período pós monárquico
centralizador. Neste sentido o federalismo era visto como uma solução para libertar o
país de uma situação de centralismo exacerbado, que era visto como impeditivo de uma
45
autonomia mais racional para a promoção do crescimento do Estado e para a resolução
de problemas mais específicos da esfera local. O federalismo é uma solução
consociativa de partes muito distintas de um vasto território que decidem permanecer
unidas.
Para LOVE (1993), é necessário entender o federalismo no Brasil analisando a partir do
grau de centralização ou descentralização do Executivo federal ocorrido em cada
momento histórico. Embora o federalismo brasileiro tenha permanecido enquanto
fórmula de organização político-administrativa desde a constituição da república até os
dias de hoje, sua dinâmica real, bastante variada no tempo, esteve diretamente
relacionada aos papéis, administrativos e fiscais, estabelecidos nas Constituições e
divididos entre as esferas de governo. Em geral, quanto mais autônomos os estados, ou
seja, com maior descentralização, maior foi, no Brasil, o domínio oligárquico e a
manipulação de interesses regionais. Ao contrário, as épocas de exacerbação da
centralização foram as que trouxeram a preocupação com uma direção global dos
acontecimentos políticos do país.
A crise política e econômica que marcaram os anos 1980 no Brasil teve grande
relevância na definição do novo pacto federativo do país. Para BOUCHARDET (2006),
a crise econômica, causada pelas duas crises internacionais do petróleo, foi responsável
por uma grande elevação do endividamento do Estado brasileiro. Esta crise econômica,
ao mesmo tempo, impunha dificuldades ao Estado brasileiro de conseguir empréstimos
no intuito de balancear as próprias contas. A crise vivida nos anos 1980 foi definida por
uma situação de desequilíbrio fiscal, alto endividamento externo, desordem das contas
46
públicas, além de altos índices de inflação, recessão e desemprego na conjuntura
econômica interna. CERQUEIRA (1997, p. 20) define que esta era uma crise estrutural
caracterizada pela “[...] corrosão da ordem pregressa, dado o acirramento das tensões
entre seus elementos constitutivos”. Para a autora a crise era devido ao desgaste do
modelo de definição político-institucional brasileiro vigente até então. Esta crise, em
sua última instância, levaria o Estado a perder sua capacidade de atuar como o principal
promotor do desenvolvimento econômico e do bem-estar social, que estiveram
historicamente sob sua responsabilidade.
O crescimento pelas demandas de participação no governo demonstrava também a
incapacidade do modelo de Estado instaurado em responder às demandas de uma
sociedade civil em estado de expansão. A organização federativa do Estado brasileiro
teve também que ser revista. O caráter centralizador, com benefício da esfera da União
em detrimento das esferas estaduais e municipais teve que ser revisto e a organização do
Estado reformada.
As propostas de reforma do Estado surgidas neste período em sua maioria indicavam a
necessidade de redução da máquina estatal, reorganizando a estrutura do Estado sob
moldes mais eficientes e de caráter mais participativo. Pretendia-se a redução da
máquina estatal antes apropriada ao modelo estatizante/centralizador, responsável por
guiar os rumos da economia e política brasileiras.
A descentralização do poder decisório e uma nova forma de redistribuição de recursos
aparecem, neste momento, como uma necessidade para um novo federalismo que se
47
formava no país. A correspondência entre descentralização e democracia feita neste
momento fez com que fosse produzido um novo arranjo federativo de caráter
fortemente descentralizado. A este respeito, ARRETCHE (1996) nos informa que
“Passou-se a supor que, por definição, formas descentralizadas de prestação de serviços
públicos seriam mais democráticas e que, além disso, fortaleceriam e consolidariam a
democracia. Igualmente, tal consenso supunha que formas descentralizadas de prestação
de serviços públicos seriam mais eficientes e que, portanto, elevariam os níveis reais de
bem-estar da população. Portanto, reformas do Estado nessa direção seriam desejáveis,
dado que viabilizariam a concretização de ideais progressistas, tais como equidade,
justiça social, redução do clientelismo e aumento do controle social sobre o Estado.
Simetricamente, passou-se a associar centralização a práticas não democráticas de
decisão, à ausência de transparência das decisões, à impossibilidade de controle sobre as
ações de governo e à ineficácia das políticas públicas.”12
A Constituição Federal de 1988 nasce diante deste contexto de reforma do Estado
brasileiro, sob o princípio da descentralização, e constitui-se como marco de referência
do processo de descentralização política e fiscal ocorrida no país.
O perfil federativo brasileiro foi alterado, a partir da Constituição de 1988, através da
entrada de um novo ente federado: o município. O fato de o município despontar como
lugar preferencial da política naquele momento obedecia à lógica de descentralização, à
época colada à idéia de maior democratização das instituições.
12
ARRETCHE, 1996
48
O novo federalismo brasileiro instaurado em 1988 apresenta o princípio da
subsidiariedade como organizador de seu caráter descentralizado. Segundo CAMARGO
(1999), o princípio da subsidiariedade refere-se ao reconhecimento da eficácia da
descentralização, definindo-se através deste princípio que as políticas públicas devam
ser executadas pela instância de governo mais próxima do cidadão. É definida, assim, a
primazia do município sobre os entes estaduais e destes sobre o governo federal no que
diz respeito à promoção das políticas públicas.
O novo arranjo tributário, correspondente ao novo pacto federativo instaurado,
privilegiou a esfera municipal na partilha de recursos. Houve um crescimento da
participação dos municípios na receita tributária disponível, especialmente através do
Fundo de Participação dos Municípios (FPM). O processo de valorização do lócus
municipal para a dinâmica da política, além do crescimento conseqüente do orçamento
disponível para este nível de governo permitiu a aceleração de um processo de
municipalização no País, particularmente forte durante os anos 90.
49
3.4 LIBERALISMO E DEMOCRACIA
Para a Teoria da Escolha Racional, todo ator político se guia por objetivos a serem
alcançados. A partir de um objetivo dado e as possibilidades de alcance deste objetivo
de acordo com o aparato técnico e burocrático disponível para utilização, o ator político
traça seus passos para que se chegue à meta definida. Uma das estratégias de atores
políticos racionais é a de tentar controlar os processos políticos e suas conseqüências na
sociedade. Segundo SANTOS (1998) as elites políticas brasileiras foram sempre
racionais e modernizaram o país de uma forma controlada. No entanto, o este processo
de modernização tornou-se cada vez mais complexo em uma sociedade que se
caracterizava cada vez mais pela urbanidade e competitividade.
As elites políticas não foram capazes de controlar indefinidamente os rumos da
sociedade para a qual realizavam escolhas políticas e econômicas. Para Santos, a
democracia no Brasil acabou sendo um quesito indispensável da organização da política
brasileira, ainda que a mesma não fizesse parte das escolhas que as elites políticas
gostariam de ter feito. O “efeito perverso” da modernização conservadora proposta pela
elite política brasileira seria exatamente a inevitabilidade da democracia.
O liberalismo no Brasil, como aponta Santos, não nasceu de uma sociedade que se
mobiliza para operacionalizar uma forma liberal da condução da política e da vida
pública. A opção pelo liberalismo no Brasil tem origem nas elites políticas que usaram a
formatação liberal da política como forma de incorporação controlada dos atores
50
políticos. Para Santos a opção pelo liberalismo é também uma opção pela cidadania
regulada.
Para LAMOUNIER (2005), embora o liberalismo enquanto filosofia, nascido de uma
organização societal forte em um país economicamente desenvolvido, que se torne uma
sociedade composta por indivíduos, possa ser interpretado como uma idéia fora de lugar
no Brasil, a práxis do modelo liberal teve bastante utilidade na organização da política
no país. A organização política do Estado brasileiro pós independência é bastante
complexa. As elites políticas precisavam encontrar uma maneira de viabilizar a
compatibilização de interesses distintos de áreas de colonização distintas, sem retirar a
escravidão, ainda que esta estivesse sendo largamente contestada. Assim, para que todos
pudessem estar na política e ter representação na esfera de disputa de interesses optou-
se pela práxis liberal.
Ainda segundo Bolívar Lamounier, a elite política brasileira se difere da elite política do
restante da América Latina, que normalmente tem um caráter caudilhista de resolução
de conflitos e impasses. Para este autor a elite política do Brasil tem um comportamento
de natureza consociativa. Lamounier ressalta ainda que o consociativismo característico
de nossas elites políticas é o que explica a opção tanto pelo liberalismo como pelo
federalismo, estando longe, em ambos os casos, de ser uma opção fundamentada
ideologicamente.
GUERREIRO RAMOS (1966) percebe a opção pelo liberalismo no Brasil como
relacionada ao tipo de formatação do Estado que seria necessário ter para que se
51
efetuasse uma inserção no mercado internacional de forma civilizada e que garantisse
barganhar a posição do Brasil no exterior. Esta formatação institucional facilitava a
inserção do país em organizações internacionais, auxiliando na busca de
reconhecimento político na esfera internacional.
52
3.5 MODERNIZAÇÃO CONSERVADORA
De acordo com a idéia de WERNECK VIANNA (1997) de revolução passiva como um
dos modos de desenvolvimento político brasileiro, nosso estado é responsável por uma
modernização que, no entanto, não permite que haja uma revolução burguesa. A
sociedade se mobiliza mas não se autonomiza politicamente. É importante aqui a noção
de uma elite dirigente – distinta da elite econômica – que coordena os rumos de
mudança – estratégica – no país. A elite de pensamento que conduz às mudanças é
passiva.
A incorporação de interesses na esfera política acaba muitas vezes forçando mudanças
no sistema político e econômico dos países. No Brasil, a fórmula utilizada da primeira
república – de não incorporação das demandas da classe média e do movimento
operário – logo teve que ser alterada. Nos anos 30, com o surgimento do Estado Novo,
percebe-se uma ampla incorporação destas demandas. Esse tipo de processo ilustra o
que chamamos de padrão de reorganização do estado e de suas relações, o que sempre
ocorre de acordo com certo modo. Desta forma, podemos dizer que o modo de
desenvolvimento brasileiro se dá principalmente por duas vias: a modernização
conservadora, quando há incorporação das demandas modernas, reconhecendo-se que o
país é capitalista e que existe uma classe – a classe média – responsável pelo setor de
empresariamento e que deve ter seus interesses reconhecidos politicamente, embora sob
a tutela e o patrocínio de um estado regulador. Sob o patrocínio do estado a sociedade é
mobilizada para a política através de discursos, educação moral e cívica, etc. Esse tipo
de processo é responsável por uma modernização que mantém, concomitantemente, o
53
poder tradicional, apenas limitando parcialmente as oligarquias, ou seja, o estado amplia
o mercado político, ainda que mantenha sua forma de organização.
O Brasil não possui uma elite burguesa e portanto não pode ter uma revolução burguesa.
Ele tem, no entanto, elites que são territoriais, ligadas à produção em grandes
propriedades de terra. O princípio agregador de interesses para a formação da elite que
influenciará a política é diferente para o caso de elites burguesas – quando o princípio
organizador provém de uma não vinculação territorial e de um domínio da aplicação de
recurso e da utilização de mão de obra livre e assalariada – e para o caso de elites
territoriais – nas quais inexistem opções de realização econômica do indivíduo, sendo a
mão de obra ligada por laços de lealdade ao empregador. A história do Brasil é a
história de um transformismo que não contém revoluções e não destrói o antigo regime,
mas persiste segundo uma lógica de revolução passiva e conservadora. Werneck Vianna
quer destacar aqui a inexistência da dinâmica da política burguesa e a existência da
Ibéria, ou seja, a existência de uma visão de ordem que corresponde à direção das elites
que incorporam pressões que surgem de forma simbólica ou apenas parcialmente. A
Ibéria é o conservadorismo que se reinterpreta e se reorganiza a cada crise, sem
mudanças radicais.
Pode-se notar que a abordagem centrada na noção de desenvolvimento político dá
ênfase aos processos de mudança dos regimes e dos modos de incorporação dos
diferentes grupos sociais à política. A abordagem centrada no modo de
desenvolvimento, típica, por exemplo, de autores como TOURAINE (1989), explora
outras características importantes da história e desenvolvimento do Brasil e de outros
54
países da América Latina. O conceito de modo de desenvolvimento, tal como este autor
utiliza, diz respeito a padrões de passagem de um tipo de sociedade a outra sociedade
(por exemplo, de sociedade rural ou agrária a sociedade urbana ou industrial). A ênfase
aqui recai sobre os atores sociais que se articulam na esfera política visando à
coordenação desta passagem.
Um regime político pode ser visto como um padrão de distribuição de poder político
com uma estrutura constitucional que serve de base para a criação das instituições
políticas. A noção de desenvolvimento político nos obriga necessariamente a prestar
atenção nas mudanças de regime e nas mudanças no modo de incorporação de atores
relevantes, resultando em uma transformação das instituições políticas. O
desenvolvimento político consiste – para Touraine – num processo contínuo e
irreversível de distribuição de poder político e de aumento do número de atores políticos
relevantes. É importante diferenciar, a este ponto, dois processos específicos:
modernização e desenvolvimento. A modernização, para este autor, é vista como um
processo estrutural irreversível em função de transformações estruturais na esfera
econômica. Ela é sistêmica, já que se impõe como necessidade a todos os países no
mundo. Inicialmente se encontra ligada ao capitalismo, mas passa a se impor para além
deste, inclusive dentro da esfera de organização do socialismo.
O conceito de desenvolvimento político de Touraine pressupõe processos de mudança e
que a gênese desta mudança seja social. Ele parte da premissa de que as pressões
políticas não ocorrem no plano político e sim no plano social, que está sofrendo
mudanças. A política é uma esfera dependente de outras estruturações, principalmente a
55
econômica. O modo de organizar uma sociedade, que se reflete no padrão de
distribuição de bens sociais e do poder político têm sua gênese na estrutura econômica
que dá lógica de organização e relação dos atores sociais. O modo como a base
econômica se articula será definidor dos atores sociais que se tornarão atores políticos
importantes. Para este interprete, existem três modos de desenvolvimento: o modo
nacional civil, que pode ser central (como a Grã Bretanha e o EUA) ou jacobino
(França); o modo estatizante, que pode ser bismarckiano (Alemanha e Japão) e pós
revolucionário (URSS estalinista e leninista) e o modo colonial dependente. Para a
compreensão deste modelo faz-se necessária a distinção entre a classe dominante – que
aqui será entendida como uma categoria social econômica importante – e a elite
dirigente – que aqui será vista como uma categoria política importante. A elite dirigente
não é (necessariamente) coincidente com a classe dominante.
O modo de desenvolvimento nacional civil central traz a implantação da modernização
através da virtude de atores sociais que já estavam, por meio de suas iniciativas
próprias, instituindo novas formas de organização da economia, que legitimam o
capitalismo. O modo nacional civil em geral é caracterizado por uma modernização
promovida por atores sociais e que acabam por se refletir em uma transformação destes
atores, inicialmente sociais, em atores políticos com relevância gradualmente maior. O
modo nacional civil jacobino tem como processo originário de modernização a esfera
econômica, no entanto o alcance desta modernização não é total, tanto em termos de
território quanto em termos de classe. O modo estatizante diz respeito à dominação do
Estado perante a sociedade. No caso bismarckiano há a existência e predominância de
uma elite dirigente, com funções políticas relevantes mas com funções econômicas
56
pouco definidas e sem vinculação de classes. Aqui quem promove a modernização é um
estado, autoritário, que submete o país, promovendo a modernização enquanto política
de estado, com classes dependentes deste. Para o modo estatizante pós revolucionário
percebe-se a formação de uma elite dirigente que alcança poder por via revolucionária e
que traz a modernização através de um processo burocrático e autoritário. Finalmente,
no modo colonial – que pode evoluir, como é o caso do Brasil, para dar lugar a modos
estatizantes bismarckianos – a modernização aparece por via de atores políticos
externos. A indução dominante no caso é externa. No Brasil, o estado aparece como
principal ator, refletido como elites dirigentes e não como classes sociais. As elites
dirigente são predominantemente tecno-burocratas e militares. As classes econômicas
propriamente ditas têm uma autonomização muito tardia.
O modo de desenvolvimento latino americano, de acordo com categorização proposta
por Touraine, e na qual se insere o Brasil, é caracterizado por um capitalismo
incompleto e dependente, uma grande heterogeneidade estrutural de diferentes regiões
de um mesmo país, um elevado grau de mobilização político-cultural em zonas urbanas,
uma fragilidade das classes sociais, associada com uma situação de exclusão não
conectada de modo coerente com a atuação política e um predomínio das categorias
sociais sobre as políticas. As sociedades latino-americanas não se formam como
sociedades integradas, mas se baseiam em processos de inclusão/exclusão, de forma
dual, onde a região capitalista se torna, ao longo do tempo, dominante. A identidade
coletiva nesses casos que é complicada por causa dos constantes processos migratórios
de regiões não capitalistas para regiões onde domina o capitalismo moderno –
heterogeneidade estrutural – não se dá através de processos políticos, mas através do
57
plano cultural, a partir da origem territorial. A mobilização cultural de origem religiosa
ganha um novo espaço e sentido, tornando-se um importante ponto de convergência.
Para Touraine, os indivíduos na América Latina têm uma lógica dos interesses que é
particularista para a política, já que há uma ausência de condições psico-sociais para
que os indivíduos se comportem de forma moderna.
A modernização brasileira, para Touraine, foi resultado da ação de atores políticos e não
sociais. SANTOS (1985) também ressalta que as grandes mudanças da economia do
país decorreram de políticas governamentais e não de um desenvolvimento social e
econômico. Assim como Touraine e Santos vários outros estudiosos da política
brasileira concordam em dizer que a modernização econômica do Brasil esteve
diretamente vinculada às escolhas de elites políticas.
58
3.6 SISTEMA PARTIDÁRIO
O sistema partidário mostra-se um tema relevante para o entendimento do
desenvolvimento político, uma vez que a dinâmica partidária e eleitoral é parte
fundamental da formatação liberal democrática da política.
É importante esclarecer a noção de partido político. A literatura a respeito concorda que
os partidos são instituições que cumprem primordialmente duas funções: representação
de interesses sociais e recrutamento de elites políticas. Os partidos surgiram com a
ampliação do eleitorado. Tal ampliação fez com que fosse necessário uma
“especialização” da função de captar votos e a instituição especializada nisto foi criada:
o partido político. Os políticos passaram a se colocar como representantes de parcelas
da população e o voto ganha novo significado de identificação entre eleitor e instituição.
Vale ressaltar também que vários tipos de sistemas partidários são possíveis e se
diferenciam em várias características, tais como: distância ideológica de partidos e seu
grau de coesão, fragmentação partidária, proporcionalidade entre votos e cadeiras, etc.
O sistema partidário brasileiro é estudado por MAINWARING (2001), compreendendo
o período de 1979 a 1996. A tese deste autor é a de que o sistema partidário brasileiro é
na verdade pouco institucionalizado. Ele pode ser caracterizado como volátil, pouco
legítimo, com tendências à fragmentação e polarização ideológica e com uma falta de
identificação entre eleitor e partido.
O sistema é volátil uma vez que não consegue fidelizar um eleitorado, que se torna
então estável. A falta de identificação entre eleitores e partidos apresenta relação com a
59
volatilidade do sistema: a falta de identificação é tida como um dos incentivos à
volatilidade dos votos. Além disso, no Brasil é comum a associação do voto ao
candidato e às suas características pessoais, o chamado voto personalista. Este tipo de
voto faz com que a instituição partidária perca força enquanto referência para a
concorrência eleitoral. A falta de legitimidade dos partidos se relaciona não apenas com
à falta de identificação entre partido e eleitor, mas traz à tona também o problema da
imagem de partidos e políticos que foi construída no Brasil. Esta imagem permanece
negativa e aponta-se que tanto partidos quanto políticos estão entre as categorias menos
confiáveis da sociedade brasileira.
60
3.7 GRAMÁTICAS POLÍTICAS BRASILEIRAS
A incorporação de demandas da sociedade por parte do Estado pode se dar de diversas
formas. NUNES (2003) propõe que existem diversas gramáticas da política brasileira,
que os atores identificam, lêem e utilizam, de acordo com seus objetivos e
possibilidades, para alcançar os fins planejados. Para este autor o Estado brasileiro não é
uma estrutura homogênea e não está dominado por algum grupo exclusivo. O Estado no
Brasil tem um desenho liberal e suas instituições formatam a maneira de os atores
políticos de interagirem. A partir desta estrutura institucional dada, de formatação
liberal, Nunes procura compreender a interação dos atores políticos e sua apropriação
do Estado em sua forma executiva, legislativa e burocrática. A gramática da política
brasileira é a leitura que os diversos atores têm da política, das instituições e das formas
de apropriação do espaço estatal para defesa dos próprios interesses. São quatro os tipos
básicos de gramática política brasileira: o clientelismo, o corporativismo, o insulamento
burocrático e o universalismo de procedimentos.
O clientelismo é uma troca que envolve partes que têm uma relação assimétrica – uma
parte tem algo para oferecer. O clientelismo, segundo Nunes, aparece no Brasil seja em
sua forma mais tradicional, de oferta de pequenas benesses para o eleitorado, em troca
de votos, seja em sua forma política dentro do liberalismo. Em um sistema político que
conta com multipartidarismo, presença do legislativo e presidencialismo além, é claro,
de eleições competitivas, o executivo, uma vez eleito, se vê na necessidade de negociar,
junto ao legislativo, sua governabilidade. O executivo opera de forma clientelista para
obter apoio. Em troca de votação favorável de pautas importantes do executivo, um ator
61
político inserido no legislativo pode receber em troca concessões orçamentárias que
agradem seu reduto eleitoral.
O corporativismo se relaciona à divisão da sociedade de acordo com a estrutura de
classes e com a representação dos interesses econômicos de determinados grupos
sociais junto ao Estado. No corporativismo a identificação primária dos grupos é
econômica. Ele se constitui em uma forma de incorporação política de grupos
economicamente relevantes. Esta incorporação não se dá através de debates públicos na
esfera legislativa, mas através de órgãos especializados da burocracia estatal que se
vinculam a grupos de interesse em uma negociação bipartite, excluída a esfera pública.
O corporativismo pode ter também uma origem social. Um grupo social pode decidir se
organizar independentemente do coletivo e se articular para chegar ao Estado de forma
diferenciada, sem criar debates públicos.
O insulamento burocrático está diretamente ligado a um projeto de racionalidade do
planejador público. Ele assegura uma proteção contra as influências partidárias,
clientelistas e corporativistas para setores do planejamento estatal. É uma maneira de
manutenção de uma determinada política, de forma independente dos resultados
eleitorais. Funcionários de carreira ou designados, altamente especializados, são
responsáveis pelo planejamento de áreas estratégicas do governo. Este é o método mais
utilizado quando a elite dirigente tem por objetivo a promoção de mudanças do Estado e
de políticas básicas do desenvolvimento, por isso se liga mais às questões e cunho
econômico de desenvolvimento nacional. A lógica do insulamento burocrático no Brasil
62
é a de proporcionar o insulamento em relação à diversidade de interesses locais na
esfera partidária e político-eleitoral. Insula-se, portanto, protegendo-se de tudo aquilo
que é próprio do liberalismo.
O universalismo de procedimentos, por sua vez, contrapõe-se às duas primeiras
gramáticas quando preconiza um tratamento geral e igualitário segundo procedimentos
racionais legais sem protecionismo. O universalismo de procedimento é um discurso
forte que serve para justificar a aplicação da lei no país, que, segundo esta lógica, não
poderia ser interpretada de acordo com os interesses que estão em jogo, mas deveria ser
única para qualquer grupo que estivesse em jogo.
A partir do conjunto de considerações acima, percebe-se o quadro complexo no qual se
situa o processo de produção e implantação de políticas públicas no Brasil. A
formatação do Estado brasileiro como democracia liberal, que obedece aos princípios
pluralistas e constitucionalistas, e se organiza como federação, servirá como pano de
fundo e referencial institucional do processo de disputas que caracteriza a formação e
implantação de políticas públicas no país.
63
CAPÍTULO IV – O ESTADO DE BEM ESTAR SOCIAL
4.1 A SOCIAL DEMOCRACIA E O MOVIMENTO SOCIALISTA: O
SURGIMENTO DO ESTADO DO BEM ESTAR SOCIAL
A social-democracia é responsável pela proposta e estruturação dos Estados de Bem-
Estar social historicamente conhecidos como beveridgeanos. Os partidos social-
democratas têm suas origens no movimento socialista. PZERWORSKI (1989) ao
analisar a trajetória do movimento socialista, procura compreender seu processo de
transformação ao longo do tempo. Em suas origens, o movimento socialista se organiza
como partidos socialistas e sua evolução histórica leva a uma organização de partidos
social-democratas, defensores do estabelecimento e manutenção de um Estado do Bem-
Estar social.
O movimento socialista, para Przeworski é marcado, em sua origem, por um paradoxo a
ser enfrentado. Uma decisão importante deve ser tomada por este movimento:
organizar-se dentro ou fora do sistema político e econômico instituído nas sociedades
onde o movimento se situa. É importante ressaltar que as sociedades estudadas pelo
autor eram organizadas segundo princípios da liberal-democracia e do capitalismo
moderno, sendo a maioria delas da Europa ocidental. As sociedades com sistemas
capitalistas modernos tratadas por Przeworski, portanto, são pautadas, no plano
econômico, pelo capitalismo em sua forma moderna de organização, e, no plano
político, pela liberal-democracia.
64
Podemos perceber que a primeira dificuldade encontrada pelo movimento socialista foi,
portanto, estabelecer-se dentro de um sistema capitalista moderno, uma vez que este
sistema era exatamente o alvo que se pretendia atacar e possibilitar sua suplantação
através do movimento pró-socialismo.
O movimento socialista percebeu, no entanto, que organizar-se dentro do sistema
capitalista e de acordo com as regras da liberal-democracia das sociedades nas quais
viviam seria a estratégia de ação que permitiria a sobrevivência do próprio movimento.
Os Estados Nacionais constituídos nas sociedades capitalistas e liberal-democráticas
modernas possuíam um aparelho repressor constituído e que tinha a função de
manutenção deste Estado. Por isto, os movimentos revolucionários eram devidamente
tratados através da estrutura repressiva do Estado.
Considerando-se a estrutura já organizada de repressão nos Estados Nacionais e o
caráter incipiente dos movimentos socialistas, era necessário pensar em formas
alternativas de organização, que não se colocassem diretamente em confronto com o
aparelho repressor do Estado. Este confronto, quando existente, significava,
invariavelmente, uma derrota, por vezes sangrenta, do movimento socialista.
Uma estratégia de sobrevivência pensada, portanto, foi a de organizar-se a partir das
regras do jogo do capitalismo e da liberal-democracia. Neste momento há a decisão de
criação dos partidos socialistas. Por mais paradoxal que possa ser a criação de um
“partido” socialista, que obedeça às regras do capitalismo e da democracia que o
65
sustenta em sociedades modernas, esta escolha se tornou, segundo Przeworski, um
imperativo de ação e sobrevivência do próprio movimento.
A partir do surgimento dos partidos socialistas, outra polêmica decisão se coloca. O
partido socialista poderia se constituir como um partido com fins de divulgação da
própria ideologia, mas que não utilizasse da máquina eleitoral como forma de alcance
de seus objetivos, ou como um partido que tivesse pretensões de alcance de cargos
eletivos e a partir destes cargos realizasse alterações na realidade social.
Os fins puramente propagandísticos, contudo, não pareciam suficientes. Uma vez
admitido que a forma de organização do movimento seria de acordo com as regras do
sistema político e econômico instituído, pelas razões já contempladas nos parágrafos
anteriores, ficaria difícil utilizar a máquina eleitoral para fins apenas de divulgação da
ideologia, uma vez que não havia outros espaços políticos instituídos que
possibilitassem lutar pelo socialismo. A segunda grande decisão, realizada por parte dos
agora partidos socialistas, foi a de participar da corrida eleitoral com vistas à
consecução real de cargos eletivos.
Os partidos socialistas originalmente conduziam seu discurso e pronunciamento de
acordo com a ideologia de implantação do socialismo. Desta maneira, dirigiam-se para
um público de operários. Os partidos socialistas eram partidos de e para operários, pois
seria a classe operária a responsável por implantar a revolução socialista.
66
A concepção inicial dos integrantes do movimento socialista previa que a revolução
socialista era inevitável. O tempo era a única coisa necessária para fazê-la surgir no seio
das sociedades capitalistas modernas. O tempo também faria com que a massa de
operários fosse maioria da sociedade, beneficiando diretamente o partido socialista, que
se dirigia para tal público. A experiência histórica, contudo, mostrou que, embora tenha
havido um crescimento expressivo da massa eleitoral operária, este crescimento não foi
suficiente para se traduzir em maiorias de voto aos partidos socialistas.
Ainda assim, o partido socialista experimentava a possibilidade de exercer alguns
cargos eletivos, principalmente da esfera do legislativo, conseguidos a partir da votação
do eleitorado de operários. Baseados na concepção de que a revolução socialista seria
inevitável e que o tempo e o funcionamento do sistema capitalista faria seu papel de
trazer esta revolução à tona, os partidos socialistas propuseram a implantação de
reformas que visassem à melhoria da qualidade de vida dos operários, enquanto ainda
estivessem vivendo sob o sistema capitalista. Assim, a partir da atuação dos membros
do partido que conseguiam eleger, os socialistas passam a implantar pequenas reformas
que beneficiam a classe trabalhadora e posteriormente são estendidas a outros setores da
sociedade.
O exercício do poder sob um sistema político organizado segundo a lógica democrática
logo fez com que membros do partido socialista passassem a considerar o exercício da
democracia como a forma, por excelência, de alcance da revolução socialista. A
democracia surge como valor entre membros dos partidos socialistas e passa a ser
defendida enquanto formato de ação.
67
As reformas implantadas pelos partidos socialistas tiveram um efeito real na melhoria
da qualidade de vida dos trabalhadores. Concomitantemente, surge um fortalecimento
dos valores da democracia dentro do movimento socialista. A certeza de que o sistema
capitalista será suplantado e substituído por um sistema socialista passa a ser, aos
poucos, questionada. A falta de certezas a este respeito, unida à melhoria da qualidade
de vida proporcionada pelas reformas implantadas, faz com que haja uma busca pela
ampliação das reformas, através dos procedimentos políticos democráticos.
Para que seja possível colocar em prática o novo plano político – ampliação das
reformas direcionadas à classe trabalhadora – faz-se necessária uma ampliação do
eleitorado de partidos socialistas.
O discurso dos partidos socialistas esteve, até então, voltado para a classe dos operários,
considerada a responsável por trazer a revolução socialista. Uma expansão do eleitorado
passava necessariamente por uma expansão do público para o qual se fala. Portanto, se a
princípio havia um discurso direcionado aos operários, passa-se à necessidade de um
discurso ampliado, que possa se direcionar aos trabalhadores em geral.
A mobilização dos operários para o voto nos partidos socialistas, no entanto, provinha,
em grande parte, de sua identificação como um partido operário ou um partido da causa
operária. A ampliação do discurso para além da classe operária implica necessariamente
em uma perda de identificação exclusiva da classe. Portanto, ao mesmo tempo em que a
ampliação do público para o qual se fala pudesse trazer novos eleitores aos partidos
68
socialistas, esta ampliação era também responsável por um processo de perda de
identidade direta com operários. Os partidos socialistas passam a se denominar, nesta
etapa do processo, partidos social-democratas, referido, em seu nome e projeto político,
a toda a sociedade e não apenas ao grupo operário.
Para que fosse possível a mobilização dos operários pelos partidos social-democratas a
partir de então, dever-se-ia partir de outras características, uma vez que ser operário não
se constituía mais como aspecto identificador do grupo. Por outro lado, uma vez perdida
esta identidade, os próprios operários podem ser mobilizados por outras características
que lhe sejam relevantes, defendidas por outros partidos, como a etnia ou a religião.
A ampliação do público para o qual se fala nos partidos social-democratas é
acompanhada também de uma alteração nas características do discurso preconizado. O
discurso predominante nestes partidos passa a ser aquele referido às reformas,
realizadas de forma ampliada, a toda a sociedade. O discurso reformista toma o lugar do
antigo discurso revolucionário.
Cabe ressaltar, a este ponto da explanação, que um discurso reformista não traz em si o
germe da mudança de paradigma ou do sistema político, econômico e/ou social. A
opção pelo reformismo, segundo Przeworski, significava uma aceitação, por parte dos
partidos social-democratas, das condições do sistema vigente, assim como a aceitação
da manutenção e legitimidade deste sistema.
69
O processo político democrático, unido às reformas implantadas pelos partidos social-
democratas e à mudança de um programa revolucionário rumo a um ideal reformista,
para Przeworski, fazem com que os partidos social democratas aceitem, ao longo do
tempo, a inevitabilidade do próprio sistema capitalista. As reformas implantadas deixam
de ser vistas como realizadas com o objetivo de alteração da lógica do sistema
capitalista implantado. As reformas passam a ser políticas do Estado. Ao mesmo tempo,
são concebidas como uma forma de lidar com as mazelas trazidas pelo funcionamento
rotineiro do capitalismo. No entanto, não há mais, a essa altura, o ideal de rompimento
deste ciclo. Considera-se que as ações da social-democracia implantadas através do
Estado ampliado ou do Estado de Bem-Estar Social tenham a função de minimizar as
ações perversas – e inevitáveis – do sistema capitalista implantado – o qual já não se
deseja suplantar. Esta função de minimizar as mazelas do sistema são consideradas
funções compensatórias do Estado.
A trajetória de expansão da capacidade eleitoral dos partidos socialistas levou a que
estes partidos tivessem uma alteração no foco de seus objetivos políticos que de
revolucionários passam a ser reformistas e de reformistas a compensatórios. O ideal
revolucionário socialista é substituído por um ideal compensatório das mazelas do
capitalismo. O tipo de formatação do Estado característico do ideal reformista e
posteriormente compensatório é o Estado de Bem-Estar Social.
70
4.2 ESTADO DO BEM ESTAR SOCIAL – FORMATAÇÃO E TIPOLOGIA
Em economias modernas e capitalistas e em contextos institucionais da liberal-
democracia, segundo JESSOP (1990b), cabe afirmar que a função primordial do Estado
capitalista moderno é a proteção do capitalismo instalado no país. A função básica do
Estado é assegurar a ordem capitalista. Para isto torna-se necessária a proteção da
propriedade, do contrato, dos direitos de herança, do emprego e da boa inserção do país
na economia mundial, entre outros. Todas as demais funções atribuídas ao Estado
provêm dessa característica básica de proteção da economia e da ordem capitalista: são
maneiras de oferecer condições de funcionamento estável, rotineiramente, de uma
economia estável.
A divisão social do trabalho no mundo moderno, urbano, industrializado e capitalista
torna-se cada vez mais complexa. Principalmente a acelerada e elevada urbanização dos
Estados leva o indivíduo à necessidade também crescente da especialização do seu
trabalho13. Cada indivíduo não pode mais ser responsável por prover para si e para sua
família tudo quanto seja necessário para a própria sobrevivência. Neste sentido, cabe ao
Estado o provimento de bens e serviços básicos que permitam ao indivíduo destinar seu
tempo a atividades altamente especializadas, dentro de uma divisão social do trabalho
também altamente especializada.
O Estado é a estrutura organizada responsável, entre outras coisas, por prover serviços e
bens necessários para que os indivíduos estejam livres para destinar seu tempo a
13
WILENSKY, 1975; WILENSKY e LEBEAUX, 1965. Citado em ARRETCHE, 1995.
71
atividades produtivas altamente especializadas. O Estado de Bem-Estar Social (EBES) é
a estrutura de atendimento da seguridade social criada pelos sistemas políticos a partir
do século XIX. Segundo MEDEIROS (2001), o Estado de Bem-Estar Social “é
entendido como a mobilização em larga escala do aparelho de Estado em uma sociedade
capitalista a fim de executar medidas orientadas diretamente ao bem-estar de sua
população.”14
O Estado ampliado ou o Estado de Bem-Estar Social tem como componentes essenciais
os serviços sociais e a estrutura da seguridade social. Historicamente os modelos de
Estado de Bem-Estar Social que surgiram foram os modelos bismarckiano e o
beveridgeano.
No modelo bismarckiano, também chamado de modelo corporativo, a oferta de
garantias de previdência se destinava apenas à classe trabalhadora, vinculada
diretamente a partir da carteira de trabalho. Este modelo teve início na Alemanha do
século XIX, sob o governo de Bismarck, e previa seguros diversos, referidos aos
trabalhadores. O modelo beveridgeano ocorreu na Grã-Bretanha do pós 2ª Guerra
Mundial. Neste modelo a assistência social foi estendida a todos os setores da
população. O modelo beveridgeano é também conhecido como modelo da social
democracia. Seu princípio geral é de que o Estado tem que ter burocracias
especializadas para oferecer serviços básicos e para atender a todos os serviços
especializados. Este modelo prevê que exista um mínimo social, universalmente
garantido.
14
MEDEIROS, 2001. p. 6.
72
4.3 O ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL NO BRASIL
O Estado ampliado ou o Estado de Bem-Estar Social é o lugar por excelência das
políticas sociais e tem como componentes essenciais os serviços sociais e a estrutura da
seguridade social. No Brasil a história do Estado de Bem-Estar Social nos mostra uma
evolução de um tipo de estado tipicamente bismarckiano para um Estado de Bem-Estar
Social formatado segundo o modelo beveridgeano.
MEDEIROS (2001) traz a discussão sobre a formação histórica do Estado de Bem-Estar
Social no Brasil, apontando as diversas fases pelas quais ele passa – início da década de
1930, 1937 a 1945, 1945 a 1964, 1964 a 1985, 1985 a 1993 e 1993 até os dias atuais.
O autor defende, em primeiro lugar, que o surgimento do Estado de Bem-Estar Social
no Brasil se deu a partir de decisões de caráter predominantemente político, com vistas
à regulação dos aspectos relativos à organização dos trabalhadores assalariados dos
setores modernos da burocracia e da economia.
BARCELLOS (1983)15 percebe o início da formação do Estado de Bem-Estar Social no
Brasil relacionar-se à passagem de uma economia agro-exportadora para uma de tipo
urbano-industrial, ocorrida na década de 1930. Neste período, são criadas
regulamentações a respeito das condições de trabalho e de venda da força de trabalho no
país. Os primeiros movimentos em direção à constituição de um Estado de Bem-Estar
Social no Brasil foram impulsionados pela alteração da constituição econômica do país.
15
Citado em MEDEIROS, 2001
73
O aumento da relevância da indústria na economia brasileira e o processo de migração
das zonas rurais para as zonas urbanas acabavam por pressionar a formulação e adoção
de políticas sociais. Cabe ressaltar que as políticas implementadas neste período tinham
uma característica forte de tentativa de manutenção da ordem social existente. As
políticas sociais do período tinham caráter predominantemente conservador e eram
formuladas e implantadas de forma autoritária. Além disto, eram marcadas pelo traço
do modelo bismarckiano de Estado de Bem-Estar Social, segundo o qual os benefícios
do sistema de seguridade e assistência social eram oferecidos para os contribuintes do
sistema, na pessoa de trabalhadores assalariados e com carteira assinada.
As relações entre Estado e sindicatos no Brasil durante o período varguista tiveram um
traço predominantemente autoritário. As organizações trabalhistas possuíam pouca
força de negociação com o governo. Por outro lado, o Estado de Bem Estar Social teve
o processo de montagem de sua estrutura iniciado, o que beneficiou a classe
trabalhadora e facilitou a manutenção das relações autoritárias estabelecidas entre
governo e entidades trabalhistas. As políticas implantadas eram voltadas
preferencialmente para trabalhadores urbanos.
Para Medeiros, as políticas sociais instauradas na década de 1930 tinham um caráter
profundamente conservador. Segundo o autor, predominava entre os grupos no poder
um ideal harmônico de sociedade, e os antagonismos de classe eram encarados como
nocivos ao bem comum, representado pelo Estado em si. É marcante a característica
autoritária do EBES brasileiro deste período.
74
O desenvolvimento do capitalismo brasileiro segundo o autor era o objetivo principal do
Estado brasileiro e as decisões tomadas sob o governo Vargas pretendiam aumentar o
papel do Estado no que se referia à regulação da economia e da política, a fim de
proporcionar este desenvolvimento. Para que fosse possível este aumento do papel do
Estado, era necessária a despolitização das relações de trabalho – com a manutenção das
relações autoritárias entre governo e sindicato –, o que impediria também que os grupos
de oposição fizessem uso das forças sindicais. Além disto, pretendia-se que os
trabalhadores se tornassem um ponto de apoio – e não de conflito – para o governo e
para suas decisões. Estas foram as linhas marcantes do início da década de 30 sob o
governo Getúlio Vargas.
O período posterior, de 1937 a 1945, ainda sob o governo Getúlio Vargas, é marcado
por um aumento do autoritarismo. O caráter participativo da política foi reduzido a
praticamente zero e as políticas sociais passaram a ser definidas quase exclusivamente
por um corpo de burocratas especializados.
O período que vai de 1945 a 1964 é, por sua vez, marcado ainda por um modelo de
Estado de Bem-Estar Social baseado no trabalho e no princípio contributivo. Este
período, contudo, assiste a uma alteração da forma de participação na estruturação das
políticas sociais do governo, através da criação de mais possibilidades de participação
popular, rompendo com o caráter autoritário que marcou o período getulista.
O desenvolvimento do capitalismo brasileiro associado ao processo de urbanização,
fizeram com que o Estado nacional tivesse que alterar a forma de lidar com os
75
trabalhadores e com suas instâncias de representação. Foi permitida uma organização e
mobilização políticas, com estabelecimento, entre outros, do direito de greve e tutela do
trabalho. Neste período permaneceu, contudo, a característica contributiva do sistema
de seguridade social do EBES brasileiro, não se alterando, portanto, sua característica
bismarckiana.
A alteração do princípio contributivo de participação no sistema de seguridade social
ocorreu a partir de 1964 e da implantação dos governos militares. Os militares
instituíram o princípio não contributivo do sistema de seguridade social, trazendo para o
EBES brasileiro a formatação do modelo beveridgeano.
Os avanços no que diz respeito ao acesso do sistema de seguridade social no Brasil,
trazidos pelos militares, foram seguidos, contudo, por um retrocesso da característica de
participação societal na organização e formatação de políticas sociais. As conquistas de
espaços de participação dentro do governo militar são negadas e a forma de condução e
formulação das políticas passa a seguir um lógica autoritária.
Apesar de instituir um princípio não contributivo do sistema de seguridade social, vale
ressaltar que o regime militar pressupunha que a divisão de riquezas na sociedade seria
realizada apenas em um momento posterior àquele de acumulação de riquezas. Desta
forma, há uma política de extrema concentração de recursos. A tentativa de
compensação deste processo, a fim de manter uma relação estável entre governo e
sociedade, provinha de políticas sociais de caráter assistencialista.
76
O período de 1985, fim do regime militar, até os dias de hoje – a chamada Nova
República – traz para a cena novamente a participação popular para a constituição dos
governos e das políticas públicas e sociais. Ocorre um aumento da atividade partidária e
sindical, como conseqüência desta nova concepção participativa do governo instituído.
Contudo, durante os anos de 1985 até 1993 as políticas sociais brasileiras foram
marcadas por uma retração. As burocracias especializadas do Estado destinadas ao
cuidado das políticas sociais sofreram diminuição importante. A partir de 1993, com o
estabelecimento da Lei Orgânica de Assistência Social, este campo de políticas públicas
ganha novo fôlego. Os conceitos que baseiam as políticas implantadas a partir deste
período são os de descentralização e articulação entre os diversos programas, além da
manutenção da continuidade das políticas de forma independente dos governos
instituídos. A assistência social passa então a ser uma política de Estado e não de
governo, marcando uma nova formatação do Estado de Bem-Estar Social brasileiro.
77
CAPÍTULO V – MARCO TEÓRICO
5.1 PERSPECTIVAS DE ANÁLISE DE POLÍTICAS SOCIAIS
O Estado do Bem-Estar Social é um fenômeno do século XX, que possibilitou que a
provisão de serviços sociais fosse assegurada como direito pelos Estados Nacionais16.
Ao processo de expansão do EBES correspondeu uma expansão gradual das funções do
Estado e da esfera de jurisdição e regulamentação de sua política. A função social do
Estado dilata-se, e, conseqüentemente, dilata-se também sua atuação, através das
políticas sociais.
A forma de absorção, por parte do Estado, da necessidade de se contemplar os novos
direitos sociais, conquistados ao longo do processo de implantação política da
concepção moderna de cidadania,17 pode ser compreendida a partir das políticas
públicas e mais especialmente das políticas sociais que o mesmo produz. Neste sentido,
o estudo das políticas sociais traz à discussão a efetivação da cidadania nos contextos de
estados liberal-democráticos modernos.
COIMBRA (1987) aponta para a dificuldade de absorção da literatura que trata da
análise de políticas sociais. Segundo o autor, há uma literatura internacional sobre o
tema que se encontra em estado desorganizado. As tentativas de criação de tipologias
das abordagens utilizadas para o estudo das políticas sociais, para o autor, não tiveram
muito sucesso. Na tentativa de organizar a literatura sobre políticas sociais, em suas
16
ARRETCHE, 1995
17
Para a discussão do conceito moderno de cidadania, vide MARSHALL, 1967
78
várias vertentes e perspectivas de análise, sem, no entanto, propor uma tipologia ou
unificação de abordagens, Coimbra identifica na literatura internacional sete abordagens
principais, utilizadas para o estudo das políticas sociais.
A primeira abordagem apontada pelo autor é a perspectiva do serviço social. Ela se
caracteriza por uma forte orientação para a prática e por uma fraca teorização. Segundo
Coimbra, a característica de fraca teorização relaciona-se ao seu processo de formação
histórica. O serviço social, surgido nos EUA e na Inglaterra, no século XIX, firmou-se
como reação contra a teoria liberal ortodoxa e extremada que reinava à época. O
liberalismo do século XIX propunha a não intervenção do Estado e admitia que fossem
deixados à própria sorte aqueles que não conseguissem, por si só, realizar-se no
mercado de trabalho competitivo. A perspectiva do serviço social surgiu, neste
contexto, menos como uma teorização sobre o liberalismo e mais como uma tentativa
de explicitar o acúmulo de evidências dos males causados por esta orientação
econômica e política.
Um exemplo do caráter prático e de intervenção direta na realidade desta perspectiva é
visto no surgimento, nos EUA, do próprio serviço social. O serviço social surgiu na
sociedade americana dentro de empresas e fábricas, através de ações com intuito de
provocar a melhoria de vida dos trabalhadores. Verificava-se certa aversão à teorização
e uma preferência assumida pelos “fatos” e pela ação sobre eles.
A principal idéia da perspectiva do serviço social diz respeito à melhoria social e da
vida da população. Para efetivação do seu objetivo, a perspectiva do serviço social tende
79
a concentrar seus esforços no estudo de programas de governo e de empresas
particulares. A definição de política social proveniente da perspectiva do serviço social
confunde-se com a ação concreta de governos, em determinado lugar e tempo. O que
define a política social nestes casos é a prática governamental. Não há um conceito
único e próprio do que seja a política social. Embora seja uma perspectiva que possa ser
considerada de um empirismo ingênuo, com enfoque teoricamente fraco e confuso, ela
traz para o debate a preocupação com problemas socialmente relevantes e uma adesão a
valores humanitários. Vem daí sua maior contribuição para a teorização sobre políticas
sociais.
A teoria da cidadania tem como maior expoente T. H. Marshall (1967) e sua definição
da idéia de cidadania. Para este autor a cidadania é um conjunto de direitos, que podem
ser subdivididos em direitos civis – referentes às liberdades individuais, como o direito
de ir e vir –, direitos políticos – direito de participar do exercício do poder, seja
candidatando-se aos cargos políticos, seja votando para escolher os eleitos aos cargos –
e direitos sociais – que dizem respeito à garantia de um mínimo de bem-estar e
segurança, garantindo uma qualidade de vida minimamente digna. Para este autor
haveria uma “ordem natural dos fatos” segundo a qual as sociedades progrediriam e
assegurariam aos seus cidadãos os direitos civis, os direitos políticos e os direitos
sociais, nesta ordem de aparecimento. A cidadania integral seria dada apenas a partir da
existência desses três tipos de direitos.
A principal contribuição de Marshall para o estudo de políticas sociais não está em uma
definição clara do que seriam as políticas sociais, mas na colocação em evidência de sua
80
importância como forma de garantia dos direitos sociais e, consequentemente, da
cidadania integral. Este autor pode ser considerado responsável, como aponta Coimbra,
por “trazer a discussão das políticas sociais para a “sala de visitas” da sociedade
contemporânea, tirando-a da “cozinha” a que estava relegada”18. A política social passa,
a partir daí, a ser pensada e respeitada para além dos círculos de profissionais
diretamente a ela conectados.
Se para Marshall é clara a conexão entre a garantia dos direitos sociais e a formulação
de políticas sociais, não é tão clara assim a definição do que seriam exatamente esses
direitos sociais. Marshall refere-se aos direitos sociais como a necessidade de se
assegurar um mínimo de bem-estar e segurança aos cidadãos. No entanto, ao ser
questionado sobre o que significa este mínimo a ser assegurado, Marshall responde de
maneira bastante ampla, deixando aberta a possibilidade de que, em cada sociedade,
este mínimo tivesse conteúdo diferenciado. Desta forma permanece indefinida não
apenas a noção de direitos sociais, mas também a definição de políticas sociais
utilizadas pela corrente da teoria da cidadania.
Coimbra divide a abordagem marxista ao estudo de políticas sociais em três segmentos:
a obra de Marx, os marxistas até a década de 1970, e os marxistas com produção nos
últimos 15 a 20 anos. Em Marx percebemos uma falta de dedicação mais intensa ao
problema do estado do bem-estar social e das políticas sociais. Esta pouca dedicação ao
tema deve-se ao fato de que o autor considerava que o capitalismo seria o responsável
pelo acirramento da má qualidade de vida dos indivíduos e pela exploração de uns pelos
18
COIMBRA, 1987
81
outros, sendo o bem-estar e a verdadeira qualidade de vida alcançados apenas através de
uma revolução no sistema que desse origem à ordem socialista. Fazia pouco sentido,
portanto, procurar no capitalismo as formas de melhoria da qualidade de vida da
população, e especialmente dos operários. A possibilidade do bem-estar, para Marx,
relaciona-se a uma norma baseada em valores de cooperação e solidariedade, onde
seriam reconhecidas as necessidades básicas do ser humano e haveria, por este motivo,
uma repartição da produção social, de acordo com critérios de necessidade. No
capitalismo, a coerção e a competição fazem parte de sua constituição primária. Não há
repartição a partir do reconhecimento de necessidades, mas um processo de exploração
de muitos por poucos. Neste contexto é impossível a criação de um “bem-estar social”
que pudesse ser, efetivamente, generalizado a toda a população.
No entanto, contrariando textos nos quais apresentava visão mais militante, Marx não
negava a possibilidade de certas melhorias na qualidade de vida dos trabalhadores. Estas
melhorias, porém, não viriam gratuitamente, se o capitalismo fosse deixado em seu
próprio curso. Elas deveriam ser conquistadas pelos trabalhadores. A política social
tinha por característica ser “problemática”, no sentido de que só se tornaria realidade a
partir de uma busca de conquista deliberada por parte dos trabalhadores, em um
enfrentamento contra o Estado burguês. Era necessário o enfrentamento combativo,
para que se chegasse a resultados favoráveis à classe operária. Além disto, para Marx as
políticas sociais eram forçosamente limitadas, uma vez que, por um lado, eram
incapazes de oferecer o bem-estar global dos trabalhadores – que somente seria possível
na ordem socialista – e, por outro lado, raramente conseguiam ser efetivas.
82
Os autores marxistas, que vão até meados dos anos 1970, procuraram demonstrar,
negando esta última característica da obra de Marx, que a política social estaria
submetida, na sociedade capitalista, aos interesses da classe dominante. Elas seriam
pura e simplesmente um reflexo desses interesses, utilizadas como forma de manter a
docilidade da classe trabalhadora. As políticas sociais passavam a ser vistas como
funcionais ao sistema, úteis para o Estado e para a manutenção da ordem estabelecida.
Para esses autores, portanto, o estudo aprofundado de políticas sociais tinha pouca
importância, uma vez que estas eram apenas atributos de manutenção de um sistema,
que logo seria descartado pela revolução socialista.
Quando os marxistas do pós anos 70 se encontraram frente à situação de intensa
campanha e denúncia contra a instituição de políticas sociais, feitas por partidos e
integrantes da direita, foi necessária uma reformulação de sua interpretação sobre estas
políticas. Se à direita não interessava a manutenção das políticas sociais, como forma de
manter a estabilidade do sistema, surgiu, no campo da esquerda, a necessidade de
proteger as políticas sociais contra as investidas ferozes de proeminentes líderes da
direita. Uma nova preocupação com o estudo de políticas sociais surgiu, ainda que tenha
surgido no momento em que estas iniciavam seu período de decadência. Essa nova
corrente propôs a revisão da corrente marxista pré anos 70, assim como da conceituação
simplista, proposta por Marx, que explicava as políticas sociais exclusivamente
enquanto conquistas combativas da classe operária.
A teoria da convergência considera que as mudanças estruturais na organização social
são resultantes da industrialização e da urbanização. Essa teoria propõe que o processo
83
de industrialização levaria a que todas as sociedades industrializadas tivessem situações
parecidas a serem resolvidas. Das situações parecidas, seus autores passaram a
considerar que as sociedades também chegariam a problemáticas parecidas, com formas
de resolução dos problemas igualmente parecidas. Essa corrente privilegia a dimensão
tecnológica das situações dos países, ignorando a dimensão cultural e política, que são
importantes para a passagem de uma situação para uma problemática e, enfim, para uma
solução.
A teoria do pluralismo traz à tona a importância da disputa política. A política é
considerada como uma arena, onde uma pluralidade de atores e grupos de atores, a
partir de diferentes motivações, se encontra para transacionar e negociar. A política aqui
é vista como esfera autônoma. O Estado é um conjunto não articulado de focos de poder
e os grupos de interesse e pressão são constituídos de maneiras bastante distintas e
múltiplas. Essa perspectiva é útil para compreender as políticas públicas, no que se
refere às suas singularidades. No entanto, no esforço comparativo ou generalizante
torna-se bem pouco eficaz.
As teorias econômicas da política social são subdivididas em três principais grupos: as
aplicações da teoria econômica do bem-estar, os escritos liberais e os estudos
macroeconômicos dos gastos públicos. A teoria econômica do bem-estar preocupa-se
em compreender a forma pela qual os agentes públicos tomam suas decisões e não
costuma tratar a política social como objeto de estudo particularmente relevante. As
teorias liberais, de autores como Friedman, não procuram compreender a política social
em si, mas defendem sua drástica diminuição. Segundo este autor a política social pode
84
ser no máximo inócua e muitas vezes prejudicial, por conduzir a uma perda de
dinamismo econômico, próprio do funcionamento regular do mercado. Por fim, as
teorias macroeconômicas não se preocupam em traçar perfis de políticas sociais. Sua
preocupação centra-se no entendimento de como se comportam grandes agregados de
gasto público, comparando os resultados de países diversos. Ainda assim, a indefinição
do conceito de políticas sociais dificulta a comparação dos gastos públicos de diferentes
governos no que concerne a este aspecto específico.
Ressalta-se através da explanação de Coimbra a dificuldade de estabelecimento de um
modelo de estudo de políticas sociais. A interpretação sobre a relevância e a forma de
execução das políticas sociais é conflitante nas várias vertentes, apontando para o
caráter político e conflituoso do estabelecimento das políticas sociais.
Para a presente análise nos apoiaremos especialmente nas discussões apontadas pela
teoria da cidadania, de MARSHALL (1967). Interessa, principalmente, nesse sentido, a
discussão a respeito dos direitos sociais do indivíduo. Os direitos sociais são definidos
pelo autor como a garantia de um mínimo de bem-estar e segurança para o cidadão. Este
mínimo varia de acordo com a sociedade à qual se refira. As políticas sociais são
construídas de forma prover este mínimo social e por isso também têm conteúdo
variado de acordo com a sociedade na qual se insere, dificultando esforços
comparativos e de definições claras sobre políticas sociais.
85
5.2 CONCEITOS EM POLÍTICA PÚBLICA
O estudo das políticas públicas tem relação direta com as concepções de política que lhe
servem de guia. Segundo LEAL (1997)19, o questionamento clássico da política se
refere ao sistema político em si, buscando compreender qual a melhor forma de governo
e de Estado para garantir a felicidade dos cidadãos e da sociedade. Estas foram, por
exemplo, as preocupações primordiais de clássicos da política, como Aristóteles e
Platão. O questionamento propriamente político da tentativa de compreensão da política
refere-se à análise das forças presentes no processo, evidenciando o caráter conflituoso
do mesmo. Por fim, uma terceira abordagem sobre o estudo da política foca a análise
sobre os resultados produzidos pelo sistema político, procurando compreender como as
estratégias implantadas foram capazes de propor soluções para os problemas que
surgiram.
No campo de análise de políticas públicas é recorrente a divisão da política em três
esferas e conceitos denominados de forma distinta. Diferenciam-se três aspectos da
análise de políticas públicas: polity, politics, policy. A cada um destes conceitos
correspondem as já mencionadas tentativas diferentes de compreensão da própria
política.
Segundo FREY (2000) o conceito de polity diz respeito à dimensão institucional da
política, referida ao sistema jurídico implantado e à estrutura do sistema político
administrativo. Politics diz respeito ao caráter conflituoso do processo político, com
19
Citado em FREY, 2000
86
foco sobre os atores e o processo de barganha, que dá origem às decisões políticas. Por
fim, o conceito de policy é utilizado para compreender o conteúdo concreto da política,
ressaltando a configuração de programas políticos, seus problemas técnicos e o
conteúdo das decisões políticas.
A diferenciação destes aspectos da política pode ser bastante proveitosa analiticamente
para o estudo de políticas públicas. No entanto, cabe a ressalva de que as três esferas
tratadas pelos conceitos são interdependentes e se influenciam mutuamente. A política
ocorre dentro de um ambiente institucional dado, através dos atores e de um processo
conflituoso e produz decisões de conteúdo concreto que podem ser avaliadas. Parece,
portanto, inviável a utilização exclusiva de um dos conceitos ou a precedência de um
sobre outro.
Um conceito relevante no que diz respeito à compreensão da formulação da política
pública é o de policy networks. Para HECLO (1978)20 entende-se por policy network “as
interações das diferentes instituições e grupos tanto do executivo, do legislativo, como
da sociedade na gênese e na implementação de uma determinada policy.” MILLER
(1994)21 aponta que as policy networks são redes de relações sociais que se repetem de
forma periódica, embora menos formais que as relações sociais institucionalizadas. A
regularidade destas redes de relações possibilita, no entanto, a criação de confiança
entre seus integrantes, e o estabelecimento de valores e opiniões comuns.
20
Citado em FREY, 2000.
21
87
SCHUBERT (1991)22 aponta para o fato de que, em democracias modernas, é crescente
a importância, nos processos decisórios do sistema político administrativo, das policy
networks, e decresce, ao mesmo tempo, a importância relativa dos processos e
procedimentos formais, definidos constitucionalmente. PRITTWITZ (1994)23 chama a
atenção para o fato de que as redes de relações entre os atores das policy networks tem
estrutura horizontal de competências e grande fluxo informacional. O grande fluxo
comunicacional proporciona a possibilidade de um controle mútuo também intenso.
Vale ressaltar, que embora as policy networks sejam de fácil acesso para grande parte
das políticas públicas, alguns setores destas políticas possuem uma rede de atores
fechada e delimitada, através de um insulamento burocrático. Os setores referidos, por
exemplo, à política monetária, têm normalmente uma estrutura pouco acessível, com
atores bem delimitados e relações de tipo institucionalizado operam em sua policy
network.
As redes de atores que se constituem em torno de questões de foco mais delimitado, ao
invés de abarcarem um setor de política pública como um todo, são denominadas issue
networks24. Tanto as policy networks quanto as issue networks são relevantes na
compreensão de uma política pública. FREYRE (2000) releva o fato de que os membros
destas redes de atores, mesmo rivalizando-se internamente, costumam criar laços
internos de solidariedade, principalmente no que se refere à busca de recursos para a
“sua política”. Desta forma, as redes de atores agem de forma conjunta e solidária para
entrar na disputa pela implantação de sua própria política.

22
23
24
MILLER, 1994. citado em FREY, 2000.
88
A policy arena foi um conceito introduzido no debate a respeito de políticas públicas
por LOWI (1972). Ela diz respeito às antecipações, realizadas pelos atores do processo
decisório, a respeito das decisões políticas a serem implementadas. Parte-se do
pressuposto, neste sentido, de que as reações e as expectativas dos indivíduos afetados
pelas políticas a serem implantadas têm efeito direto sobre o processo decisório destas
políticas. Os processos de consensos e conflitos são normalmente distintos para cada
área de política a que se refere. As políticas públicas podem ser distinguidas, nesse
sentido, em políticas distributivas, redistributivas, regulatórias e constitutivas25.
As políticas distributivas são aquelas direcionadas à população como um todo e
possuem baixo grau de conflito.
As políticas redistributivas são aquelas em que se direciona de forma consciente uma
parcela de recursos especificamente para um setor da sociedade. Estas se caracterizam
por serem as mais conflituosas, uma vez que envolvem a inclusão de alguns setores e a
exclusão de outros na distribuição dos recursos.
As políticas regulatórias são as que trabalham com a regulamentação, proibições e
ordens, decretos e portarias. Neste tipo de política é difícil prever os efeitos de custos e
benefícios trazidos pela regulamentação. Estes dependerão da configuração que será
dada à política regulamentada, em um momento posterior, uma vez que a dinâmica do
25
LOWI, 1972, Citado em FREY, 2000.
89
processo decisório, seus consensos e conflitos, podem mudar a configuração da política
analisada.
Por fim, as políticas constitutivas ou estruturadoras são as que se referem ao
estabelecimento das regras do jogo, do ambiente institucional no qual a política será
constituída. As políticas estruturadoras são referidas à polity, à criação e modelagem de
novas instituições, às definições das regras do sistema eleitoral e de governo.
É importante notar que os aspectos da polity, mesmo tendo um grande impacto efetivo
nas políticas públicas produzidas, não são normalmente alvos de debate público. Em
geral a definição e debate sobre as instituições e regras do jogo ocorrem dentro do
próprio sistema político-administrativo, enquanto a atenção de setores mais amplos da
sociedade fica referida ao debate a respeito das policys, ou seja, do conteúdo específico
das políticas públicas produzidas.
Outro conceito relevante na análise de políticas públicas é o conceito de policy cycle.
Uma vez que os processos de elaboração e implementação de políticas públicas podem
ter alterações em suas redes de atores, ao longo do tempo, torna-se relevante a discussão
da complexidade temporal das políticas públicas. A divisão por ciclos pode ser uma
ferramenta bastante útil para a investigação completa da vida de uma política pública,
apontando, a cada ciclo, as redes de atores relevantes, os conflitos instaurados, as
práticas político-administrativas típicas de cada fase e as decisões implementadas.
90
FREYRE (2000) propõe a seguinte divisão dos ciclos de política pública: percepção e
definição de problemas, agenda setting, elaboração de programas e decisão,
implementação de políticas e, por fim, avaliação dos resultados da política e possível
correção de aspectos da mesma.
A fase de percepção e definição de um problema é aquela que revela como um entre os
inúmeros aspectos da realidade se transformou em um problema a ser considerado
política e administrativamente. Nesta fase de análise da política pública, importa saber
como um problema dado se tornou um problema a ser tratado politicamente. A maneira
como os problemas são definidos é também relevante nesta fase da pesquisa.
A fase de agenda setting é aquela que define se os problemas levantados na fase
anterior serão tratados politicamente de forma imediata ou se serão postergados e por
quanto tempo o serão. A decisão de agenda política se conecta às expectativas de custos
e benefícios das linhas de ação possíveis, assim como a capacidade dos atores
envolvidos em forçar ou adiar o debate referido à política que se deseja implantar.
A fase de elaboração de programas e decisão corresponde à fase de escolha das vias
possíveis de ação. Em geral estas escolhas estão pautadas no processo de barganha entre
atores relevantes. As decisões são normalmente tomadas através deste processo de
barganha e tem seu formato razoavelmente delimitado quando chegam aos órgãos
decisórios.
91
A implementação de políticas refere-se à fase em que se colocam em prática as decisões
tomadas na fase de elaboração dos programas. Um aspecto relevante desta fase refere-se
à falta de identificação entre o formato da política definido na fase de elaboração e o
formato que se instaura na prática.
A avaliação das políticas é o último policy cycle proposto por Freyre e se refere aos
impactos dos programas já estabelecidos. A avaliação destes impactos pode ter como
resultado a suspensão ou fim do ciclo político, ou a re-elaboração dos programas
definidos anteriormente. Esta fase torna-se relevante para a adaptação das políticas às
mudanças da sociedade.
As políticas públicas devem ser rotineiramente executadas, utilizando-se da estrutura
burocrática institucional do Estado, por atores nela situados. SIMAN (2005) destaca três
tipos de atores fundamentais para a compreensão da dinâmica das políticas públicas.
Os atores políticos são aqueles que ocupam cargos eletivos, que foram escolhidos
através de processo eleitoral e têm mandato de duração determinada. Os atores técnico-
políticos são os que ocupam os chamados cargos de confiança do governo. São
indicados pelos atores políticos para a ocupação de tais cargos e seu período no cargo
não pode ser determinado a priori; os atores técnicos são aqueles que fazem parte do
corpo da burocracia especializada do Estado. Eles se dividem em funcionários
concursados – funcionários de carreira, com estabilidade no cargo e longa permanência
no mesmo – e funcionários contratados.
92
A lógica de ação de cada tipo de ator identificado pela autora é diferenciada e os
estímulos para estas ações também são diferentes. Os atores políticos obedecem à lógica
da política e do estabelecimento de pactos e negociações políticas, durante o processo
eleitoral ou após seu término. Seus compromissos são delimitados a partir dos pactos
realizados, com vistas ao alcance de vantagens na competição política.
Os atores técnico-políticos, por terem seu cargo vinculado a uma indicação de um ator
político, vinculam-se aos interesses deste último. Pode ocorrer, muitas vezes, que o
indivíduo que ocupe o cargo técnico-político não possua interesse nem formação
suficiente para o exercício eficaz de sua função, uma vez que o critério para sua escolha
é político e não meritocrático.
A lógica de ação dos atores técnicos diferencia-se, ao serem divididos por técnicos
concursados ou contratados. Em geral os funcionários públicos de carreira, concursados,
têm uma característica conservadora de suas ações, além de pouco estímulo à execução
rotineira de suas tarefas. A rotatividade de atores políticos ou de indicação política
coloca os funcionários de carreira em uma situação delicada. Estes funcionários devem
realizar rotineiramente suas funções. No entanto, o comprometimento excessivo com
uma linha de ação proposta por um ator político ou técnico político não se torna viável,
como proposta de ação de longo prazo, para o funcionário de carreira. A rotatividade
dos atores políticos faz com que haja também uma rotatividade das concepções que
servem como pano de fundo para a execução das políticas. O caso de uma identificação
de um funcionário público com um determinado tipo de concepção de execução de
93
políticas públicas pode definir uma situação política complexa, quando esta concepção
– e os atores políticos correspondentes – é alterada.
Os atores técnicos contratados têm ainda uma outra lógica de ação. A sua permanência
no trabalho depende dos resultados apresentados e, normalmente, os funcionários
contratados não têm estadias de longa permanência em cada instituição. Eles aderem
mais facilmente às concepções políticas vigentes, uma vez que são contratados pelos
próprios atores políticos vigente.
94
5.3 MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Para o estudo de políticas públicas, é relevante que se considerem as distinções
referentes ao modelo de organização da administração pública, no que diz respeito à
identificação da administração como burocrática ou gerencial.
Segundo PEREIRA (1998), o modelo de administração pública burocrática caracteriza-
se por ser auto-referente. Ele enfatiza o componente regulatório das políticas públicas,
ficando os componentes participativos e de accountabilty da democracia, na melhor das
hipóteses, escassos. A preocupação central da administração burocrática está em definir
e cumprir os procedimentos formais de realização das políticas. Esse tipo de
administração procura se ater às regras burocráticas estabelecidas, mesmo que isto
possa significar a ineficiência da política. A falta de outros objetivos claros, para além
do controle dos procedimentos a serem utilizados, faz com que a administração pública
burocrática seja direcionada para a prevenção e para o controle preventivo de ações. A
punição de ações executadas de forma errônea é quase sempre bastante difícil.
A administração pública gerencial caracteriza-se por uma orientação para o cidadão e
para a obtenção de resultados. A idéia de que as políticas públicas são desenvolvidas
para o cidadão e de que os políticos, por si só, não são merecedores de um grande grau
de confiabilidade são justificativas para a implantação de um modelo de administração
gerencial, pautado na descentralização, na inovação institucional trazida pelos processos
95
de descentralização e de participação popular e na criação de instrumentos de
accountability26.
A administração pública gerencial caracteriza-se pela descentralização, municipalização
e desestatização. A noção desse tipo de administração corresponde à idéia de que os
cidadãos são mais ativos e atentos na cobrança de resultados dos serviços públicos
oferecidos do que os próprios políticos. O nível local é a instância privilegiada para que
haja a possibilidade de um efetivo controle social sobre as políticas do Estado.
O modelo de administração gerencial evidencia a preocupação com a efetividade da
política pública. A política, em sociedades modernas, vincula os “principals” e os
“agents”. Os principals são aqueles atores com poder de impor regras e controlar como
o poder público irá guiar suas ações. Os agents são os atores que executam as ordens
dos principals e cuidam da rotina da política pública. A definição do papel de cada ator
enquanto principal ou agent pode variar de situação para situação. Assim, por exemplo,
na situação de realização de eleições para cargos do executivo, o eleitorado ocupará o
lugar dos agents – uma vez que terá a prerrogativa da ação – enquanto os candidatos
terão o papel de principals. Na situação de execução de políticas públicas, os papéis se
invertem e os agents passam a ser os políticos que ocupam os cargos eletivos, enquanto
o eleitorado pode se transformar em principals27.
O modelo de administração pública implantado trará informações sobre o foco
pretendido quando da implantação da política, e sobre as possibilidades abertas a partir

26
PEREIRA, 1998
27
Para a discussão sobre agents e principals na administração pública, vide PRZEWORSKI, In
PEREIRA, e SPINK, 1998
96
desta implementação. Além disto, a identificação dos atores que têm o papel de agents
ou principals a cada momento pode ser relevante para indicar a forma adequada de
compreensão da dinâmica da política pública que se queira analisar.
97
5.4 MODELOS DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS
As políticas públicas podem ser estudadas e avaliadas sob diversas perspectivas.
SIMAN (2005) apresenta alguns modelos analíticos úteis para a análise e o estudo de
políticas públicas, inspirados na obra de Thomas Dye – Understanding Public Policy.
Estes modelos auxiliam na identificação e interpretação de características da realidade
da política específica e na organização da interpretação dos resultados. São oito os
modelos interpretativos que serão apresentados a seguir.
O primeiro modelo apresentado por Siman é o modelo institucional de análise e estudo
de políticas públicas. Ele tem como referência a estrutura do sistema político e os
modos de produção de decisões de política pública, sendo estas vistas como um output
do sistema político. A compreensão do formato institucional no qual se inserem as
políticas públicas é considerada condição básica para a compreensão da dinâmica de
produção e execução das mesmas.
Em estados liberal-democráticos, o modelo institucional tem formato constitucional,
que define a forma como os ocupantes dos cargos públicos são escolhidos e a forma
como são criadas e executadas as políticas públicas. Conhecer o modo como está
organizado o Estado e os órgãos que sediam a política é fundamental para compreender
o processo de elaboração e implementação das políticas em geral.
O segundo modelo, de análise do processo decisório, identifica as etapas e as
características da formulação da agenda política. Este modelo possui dois aspectos
98
importantes. Em primeiro lugar, reconhece-se que as políticas públicas são entendidas
como uma ação contínua do Estado em algum setor, sendo elas produto de decisões
políticas, que podem ser estudadas, na perspectiva do processo político do qual
resultam. Qualquer política pública resulta de um processo decisório político que lhe dá
origem. Este modelo analítico propõe o estudo de como a política pública em questão,
da maneira como está posta em prática, veio a se transformar em um output político ou
em uma linha de ação que um governante fica obrigado a colocar em prática.
O modelo de teoria de grupos é o terceiro abordado pela autora. Este modelo entende a
política como um processo de obtenção de equilíbrio entre grupos de interesse distintos.
A interação destes grupos é ponto central para a compreensão dos aspectos de
formulação e implantação da política pública. Indivíduos com interesses comuns se
associam e se fazem reconhecer, politicamente, através desta associação. A política,
neste sentido, é percebida como uma luta entre grupos, mediada por um arcabouço
institucional. Este modelo enfoca a característica da pluralidade de sociedades
modernas, ressaltando as formas através das quais esta pluralidade é absorvida pelo
sistema político.
O quarto modelo é o elitista, que considera que a política é apenas o resultado de
preferências e valores de uma elite constituída. Para os estudiosos que utilizam este tipo
de abordagem, a sociedade, como um todo, é formada de pessoas com pouca
informação a respeito de política pública. Por outro lado, existe uma elite constituída,
com fortes interesses, que é capaz de moldar a opinião pública e forçar a tomada de
decisão favorável a seus interesses. Este modelo pressupõe um caráter extremamente
99
conservador das políticas públicas. Se as demandas não surgem das massas para o
governo, mas tem um movimento de cima para baixo – down-ward –, elas serão
modificadas apenas por decisões da própria elite política. Além disto, parte-se do
princípio de que as elites têm caráter predominantemente conservador, o que faria com
que as mudanças realizadas nas políticas públicas seguissem um caráter mais reformista
e menos “revolucionário”, modificando as políticas vigentes, embora raramente
executando substituições das mesmas.
Vale a pena ressaltar que o modelo elitista não apenas deixa de lado a participação da
sociedade, organizada sob a forma de grupos de interesses, no âmbito da política, mas
também considera homogêneos os interesses da elite, abrindo pouco ou nenhum espaço
para o estudo dos conflitos dentro deste grupo. Nesta abordagem, a elite é tratada como
um grupo com interesses semelhantes e com propostas de ação também semelhantes. As
instituições democráticas têm aqui pouco valor e o processo de escolha dos governantes
é aparentemente simbólico, tendo pouco ou nenhum valor para a alteração efetiva das
escolhas governamentais a respeito de políticas públicas.
O modelo de política racional é o quinto modelo apresentado e foca-se na idéia de que a
política deve ser vista enquanto cumprimento de metas estabelecidas pelos governos. A
política é racional quando atende estas metas. A referência à eficiência da política é
dada pelo atendimento às metas estabelecidas no momento do planejamento. O
planejamento da política entende que a razão entre valores alcançados e recursos gastos
na operacionalização das políticas deve ser maior do que qualquer alternativa
visualizada como possibilidade.
100
Esta abordagem segue a lógica do pensamento da Teoria da Escolha Racional, e por isso
parte do pressuposto de que os atores envolvidos conhecem as preferências e valores da
sociedade, sua importância relativa, e que isto se dá de forma homogênea o suficiente
para que seja possível falar em valores e importância destes valores para a “sociedade” e
não para cada grupo dentro dela. Além de bem informados, os atores são vistos como
indivíduos capazes de realizar cálculos que lhes dêem substância teórica para
compreender a alternativa política mais eficiente a cada momento. A política racional
requer uma enorme quantidade de informações sobre políticas alternativas,
conseqüências das aplicações de cada política possível, além de se configurar como um
modelo altamente prescritivo, que considera que os resultados serão ótimos, uma vez
seguidas as recomendações racionalmente idealizadas.
O sexto modelo é o incrementalista. Ele entende que a política tem um caráter mais
fortemente conservador do que de grandes alterações. Neste sentido, esta abordagem vê
a política pública como forma de continuação de atividades de governos passados. Estas
atividades são “incrementadas” com pequenas modificações, deixando, no entanto, uma
base sólida, que é estável e se mantém durante o tempo e em diferentes governos. A
explicação para a continuidade de políticas desenvolvidas por outros governos está no
fato de que, para o desenvolvimento de novas políticas, é necessário tempo, recurso,
competência, além de desgaste político com as conseqüências imprevisíveis. Estas
condições nem sempre estão à disposição dos governantes, que, tendo que tomar
decisões e governar, evitam situações de incerteza. Em uma sociedade pluralista, onde
há uma grande dificuldade na construção de acordos e consensos, é mais fácil a
101
manutenção das políticas anteriores do que a proposição de novas políticas, que
necessitarão de apoio de grupos heterogêneos, difícil de se constituir na prática.
O sétimo modelo de análise explicitado por Siman é o da teoria dos jogos. Este modelo
enxerga a política como uma escolha racional, situada em um ambiente competitivo.
Similarmente à abordagem da política racional, esta abordagem considerará que os
atores estão suficientemente informados a respeito das condições da tomada de decisão.
No entanto, este modelo considera que o processo de decisão é realizado em situações
nas quais dois ou mais participantes têm que escolher entre as opções dadas. As
conseqüências das escolhas efetuadas dependem da escolha de cada um, feita
isoladamente. Há uma preocupação em compreender a forma de posicionamento dos
atores, quando inseridos em uma situação de competição.
O oitavo e último modelo é o da teoria de sistemas, que define a política enquanto
resposta de um sistema político a forças geradas no ambiente. Este ambiente é visto
como qualquer condição externa ao sistema político. O sistema é dado pelo conjunto de
estruturas, instituições e processos que são utilizados na produção das políticas públicas.
As forças que afetam este sistema são consideradas inputs. Os outputs do sistema
político são justamente as políticas públicas. Embora esta seja uma abordagem eficiente
em compreender como as alterações ou dimensões significativas do ambiente externo
podem se expressar na produção e manutenção das políticas públicas, ela deixa de fora
o caráter competitivo da política e a importância da interação dos atores na sua
composição.
102
Como é possível perceber, cada modelo explicitado valoriza certos aspectos na
produção e implementação de políticas públicas e deixa outros de fora. A divisão
principal é entre a abordagem focada no sistema / nas instituições e a abordagem focada
nos atores dos processos decisórios.
Para fins deste estudo, procurou-se considerar ambas as formas de abordagem dos
aspectos tradicionais da avaliação: o aspecto institucional / de cenário regulatório e
institucional e o aspecto da interação entre os atores principais do processo. Os modelos
que serviram de orientação da análise foram o modelo institucional e o de análise do
processo decisório. Desta forma procurou-se avaliar, concomitantemente, o ambiente no
qual se inserem os atores da política – através do modelo institucional – e a ação dos
atores, especialmente no que diz respeito à formulação da política e às suas formas de
implantação – através do modelo de processo decisório.
No entanto, cabe ressaltar que no que se refere à ação dos atores, a presente análise
extrapola a referência apenas ao momento decisório – modelo do processo decisório – e
procura compreender esta ação também no momento de implantação da política.
103
CAPÍTULO VI – MARCO LEGAL DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL
Após a definição geral do comportamento das instituições brasileiras referentes ao seu
sistema liberal-democrático de formatação federalista, realizada no capítulo três, cabe
explicitar a formatação específica do campo de assistência social no Brasil. Para isto,
recorrer-se-á à análise das legislações sobre o campo de assistência social produzidas no
país, desde a instauração do modelo beveridgeano de Estado do Bem-Estar Social, na
Constituição Federal de 1988.
As leis que regulamentam a seguridade social e conseqüentemente o campo de
Assistência Social no Brasil, provêm da esfera federal, segundo determinação da
Constituição de 1988. Serão abordadas no presente trabalho, portanto, as seguintes leis
federais:
• A Constituição Federal de 1988, que proporciona um breve panorama geral a respeito
dos rumos a serem implementados para a política de assistência social a partir de então;
• A Lei Orgânica de Assistência Social, de 1993, que regulamenta as diretrizes
estabelecidas pela Constituição de 1988, instituindo instâncias de participação popular e
um Fundo Nacional específico para este campo de políticas públicas;
• A Política Nacional de Assistência Social, de 2004, que propõe a formação de um
Sistema Único de Assistência Social (SUAS), de formato descentralizado, participativo,
baseado no princípio de territorialização e matricialidade sócio-familiar;
104
• A Norma Operacional Básica do SUAS, de 2005, que regulamenta o funcionamento
do SUAS e sua operacionalização.
105
6.1 CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
A legislação recente que regula o campo de assistência social no Brasil inicia-se pela
Constituição Federal de 1988, que, em seu artigo 203, assim assegura: “A assistência
social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à
seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de
sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de
deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria
manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.”
Este artigo da constituição revela-nos algumas características importantes do sistema de
assistência social no Brasil. A primeira delas é o fato do sistema ser beveridgeano, no
que se refere à definição do público alvo da política de assistência social. O público,
neste caso, é definido pela necessidade à assistência, e não por algum critério
contributivo ou de vinculação empregatícia – típico do modelo bismarckiano de Estado
de Bem-Estar Social. Além disto, reforça-se o caráter não contributivo da assistência
106
social no Brasil, um aspecto também típico do modelo beveridgeano de Estado de Bem-
Estar Social.
O artigo 204 da Constituição Federal define o formato de realização das políticas de
assistência social, prevendo ações descentralizadas e financiadas com recursos da
seguridade social.
O sistema de seguridade social do Brasil é montado sobre o tripé: saúde, previdência
social e assistência social. O financiamento do sistema de seguridade social no Brasil é
realizado de forma direta e indireta por toda a sociedade, mediante recursos
provenientes dos três níveis de governo – União, Estados e Municípios – e de
contribuições sociais. As contribuições sociais são realizadas:
• Por parte do empregador / da empresa / da entidade: através da folha de salários e de
demais rendimentos pagos a pessoas físicas ou jurídicas, por serviços prestados; através
de um percentual da receita ou faturamento; através de uma alíquota sobre o lucro.
• Por parte do trabalhador e demais segurados da previdência social.
• Por parte de contratantes de serviços do exterior ou compradores de bens importados.
• Por parte da receita de concursos de prognósticos.
A proposta de orçamento para a seguridade social é realizada em conjunto pelas três
áreas que lhe formam o tripé: saúde, previdência social e assistência social. No caso da
saúde, a seção II da Constituição Federal de 1988 prevê que as ações de saúde são de
relevância pública e dever do Estado, devendo ser dispensado um percentual mínimo de
107
cada nível de governo, da arrecadação de determinadas taxas e impostos, com vistas a
financiar o sistema público de saúde. A previdência social, por sua vez, está
regulamentada na seção III de nossa constituição. Seu caráter é definido, nesta seção,
como contributivo e obrigatório, ficando suas ações, em grande medida, financiadas
pelas contribuições realizadas ao sistema previdenciário.
O financiamento da assistência social é levantado apenas de forma vaga, no artigo 204
da Constituição, que prevê que: “As ações governamentais na área da assistência social
serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195,
além de outras fontes (...)”. O orçamento da seguridade social, citado no artigo 195, não
define percentuais ou mínimos a cada uma das áreas que compõem seu tripé. Tampouco
define a forma de repartição dos recursos entre estas áreas.
A assistência social permaneceu, no Brasil, sem uma legislação apropriada que
indicasse suas fontes de recurso e arrecadação em cada um dos níveis de governo,
mesmo depois de sua definição enquanto dever do Estado e direito de todo cidadão. No
entanto, é importante destacar que a definição, prevista na Constituição de 1988, da
assistência social como dever do Estado e direito de todo cidadão, altera a concepção a
respeito da execução da assistência social no país, colocando-a como direito a ser
assegurado obrigatoriamente pelo Estado. Esta concepção ultrapassa a visão puramente
caritativa, marcante até então. A inclusão da Assistência Social no âmbito da seguridade
social – juntamente com as áreas de saúde e previdência social – traz à tona sua
relevância como novo campo de políticas públicas.
108
6.2 LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL - 1993
A Lei Orgânica de Assistência Social de 1993 é responsável por definir que a
assistência social:
• É dever do Estado e direito de todo cidadão;
• É uma política de seguridade social não contributiva;
• É responsável pelo provimento dos mínimos sociais;
• É realizada através de ações integradas no poder público e da iniciativa privada;
• Tem por objetivo a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à
velhice; o amparo às crianças e adolescentes carentes; a promoção da integração ao
mercado de trabalho; a habilitação e reabilitação de pessoas com deficiência; a garantia
de um salário mínimo aos idosos e pessoas com deficiência que comprovem
impossibilidade de auto sustento ou de sustento pela família;
• Visa enfrentar o problema da pobreza, da garantia dos mínimos sociais e do
provimento de condições para atender as contingências sociais e a universalização dos
direitos sociais.
A descentralização político-administrativa do sistema de assistência social já aparece na
LOAS, que define também a necessidade de participação popular para a formulação e
controle das ações e políticas de assistência social. São criados Conselhos Municipais
de Assistência Social, que, em um primeiro momento, se vinculam ao Conselho
Nacional de Assistência Social – CNAS. O órgão responsável por coordenar toda a
109
Política Nacional de Assistência Social é o Ministério do Bem-Estar Social, atualmente
transformado em Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS.
A regulamentação das ações de assistência social obedece aos critérios de
descentralização – cada nível de governo é responsável pela criação de sua
regulamentação específica, desde que respeitadas as condições gerais estabelecidas pelo
Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) – e de participação popular – através
da implantação de Conselhos referentes aos vários níveis de governo e que têm poder
deliberativo.
A definição de competências e responsabilidades, no que se refere ao cumprimento das
ações de assistência social obedece à seguinte divisão:
“Art. 12. Compete à União:
I - responder pela concessão e manutenção dos benefícios de prestação continuada
definidos no art. 203 da Constituição Federal;
II - apoiar técnica e financeiramente os serviços, os programas e os projetos de
enfrentamento da pobreza em âmbito nacional;
III - atender, em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, às ações
assistenciais de caráter de emergência.
Art. 13. Compete aos Estados:
110
I - destinar recursos financeiros aos Municípios, a título de participação no custeio do
pagamento dos auxílios natalidade e funeral, mediante critérios estabelecidos pelos
Conselhos Estaduais de Assistência Social;
II - apoiar técnica e financeiramente os serviços, os programas e os projetos de
enfrentamento da pobreza em âmbito regional ou local;
III - atender, em conjunto com os Municípios, às ações assistenciais de caráter de
emergência;
IV - estimular e apoiar técnica e financeiramente as associações e consórcios municipais
na prestação de serviços de assistência social;
V - prestar os serviços assistenciais cujos custos ou ausência de demanda municipal
justifiquem uma regional de serviços, desconcentrada, no âmbito do respectivo Estado.
Art. 15. Compete aos Municípios:
I - destinar recursos financeiros para custeio do pagamento dos auxílios natalidade e
funeral, mediante critérios estabelecidos pelos Conselhos Municipais de Assistência
Social;
II - efetuar o pagamento dos auxílios natalidade e funeral;
III - executar os projetos de enfrentamento da pobreza incluindo a parceria com
organizações da sociedade civil;
IV - atender às ações assistenciais de caráter de emergência;
V - prestar os serviços assistenciais de que trata o art. 23 desta Lei.” 28
28
BRASIL, Lei Orgânica da Assistência Social, 1993
111
A lógica de divisão de responsabilidades entre os níveis de governo mantém-se também
na instituição dos órgãos deliberativos do sistema de assistência social. As instâncias
deliberativas têm caráter permanente e composição paritária entre governo e sociedade
civil. São eles: o Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS, referente ao nível
federal –, o Conselho Estadual de Assistência Social – o CEAS, responsável pelo
âmbito dos estados –, o Conselho de Assistência Social do Distrito Federal – que, no
sistema descentralizado de organização da assistência social no Brasil, possui caráter de
estado e responsabilidades deste nível de governo – e o Conselho Municipal de
Assistência Social – o CMAS, referente ao nível municipal.
É interessante notar que a LOAS define uma série de atribuições e responsabilidades ao
CNAS e ao órgão responsável por coordenar a PNAS – o ex Ministério do Bem-Estar
Social e atual MDS, mas não elenca responsabilidades e atribuições dos Conselhos
Estaduais e Municipais. Além disto, as responsabilidades atribuídas ao nível federal
incluem a formulação das ações de assistência social a serem implantadas, em nível
nacional, assim como a promoção de conhecimento sobre a área, com vistas à
formulação de novos projetos.
A Lei Orgânica da Assistência Social apresenta perfil de centralização de planejamento
e descentralização da execução, na definição de responsabilidades dos conselhos de
assistência social, separados por níveis de governo. Ao Conselho Nacional de
Assistência Social cabe a normatização e regulação das ações de assistência no país, o
acompanhamento e avaliação da gestão dos recursos, o estabelecimento de diretrizes e a
apreciação dos programas anuais e plurianuais do Fundo Nacional da Assistência Social
112
– FNAS, entre outros. No que se refere à definição de diretrizes e ações por nível de
governo, a LOAS aponta o nível central como responsável pelo apoio técnico e
financeiro dos serviços e ações de assistência social, o que na prática se traduz na
responsabilidade pela formulação e normatização destes serviços. Ao nível local –
município e Distrito Federal – está prioritariamente destinada a função de execução das
diretrizes elaboradas.
A concessão de recursos financeiros aos municípios está vinculada à criação e
efetivação dos conselhos de assistência social – o que ressalta o caráter participativo que
se deseja implantar –, do Fundo Nacional da Assistência Social – FNAS – e do Plano de
Assistência Social. O FNAS é dirigido pelo órgão responsável pela direção da Política
Nacional de Assistência Social – o ex Ministério do Bem Estar-Social e atual Ministério
do Desenvolvimento Social. O plano de assistência social é definido com base nas
diretrizes nacionais para o planejamento de políticas públicas de assistência social.
No que se refere ao financiamento, a LOAS representa um avanço em relação à
Constituição de 1988, uma vez que define a existência e utilização do Fundo Nacional
de Assistência Social – FNAS –, como forma auxiliar de financiamento deste tipo de
política pública. O FNAS é a nova denominação, dada pela LOAS, para o Fundo
Nacional de Ação Comunitária – FNAC – instituído pelo Decreto nº. 91.970, de 22 de
novembro de 1985 e ratificado pelo Decreto Legislativo nº. 66, de 18 de dezembro de
1990.
113
O FNAS é criado pela LOAS, como substituição ao antigo FNAC, em 1993. O Decreto-
lei nº. 1605-95 regulamenta seu funcionamento e define que:
• O FNAS “tem por objetivo proporcionar recursos e meios para financiar o benefício
de prestação continuada e apoiar serviços, programas e projetos de assistência social.”29
• O FNAS é gerido pelo Ministério responsável pela PNAS
• A proposta orçamentária do FNAS é submetida a apreciação e aprovação por parte do
CNAS.
A regulamentação do FNAS constitui um passo importante em relação ao financiamento
do sistema de seguridade social no Brasil, uma vez que define novas fontes de
arrecadação de recursos, além das definidas na Constituição de 1988 e na LOAS de
1993. Por outro lado, não há na legislação pertinente sobre o financiamento da
Assistência Social no país a regulamentação de percentuais fixos de utilização dos
recursos para a área.
É importante notar que a partir da LOAS, passa a ser condição de repasse de recursos do
FNAS para os estados e municípios a existência e funcionamento efetivo dos conselhos
de assistência social, dos fundos de assistência social, sob orientação e controle dos
conselhos, e do plano de assistência social. O estabelecimento destas estruturas como
condição para repasse de recursos constitui-se como passo relevante para a criação da
participação da sociedade no controle e elaboração das políticas de assistência social.
29
Decreto-lei nº. 1605-95
114
6.3 POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL – 2004
A Política Nacional de Assistência Social de 2004 – PNAS/2004 – traz grandes
inovações para o campo teórico da assistência social como política pública no Brasil. Os
conceitos-chave que orientam este plano de ação, desenvolvido a partir de reuniões nas
Comissões Intergestores Bipartite (CIB) e Comissões Intergestores Tripartite (CIT) –
comissões deliberativas entre os governos municipal e estadual e entre os governos
municipal, estadual e federal, respectivamente – são o de matricialidade sócio-familiar e
de territorialidade.
No que se refere ao conceito de matricialidade sócio-familiar, pode-se dizer que o foco
da assistência social passa do indivíduo isolado para o grupo familiar no qual este
indivíduo se insere. A PNAS/2004 entende que as formas modernas de trabalho e
organização da sociedade foram responsáveis por uma resignificação do papel e das
formas encontradas de famílias. A família é definida no documento como um conjunto
de indivíduos que estão unidos por laços consangüíneos, afetivos e/ou de solidariedade.
A justificativa para a centralidade da família no planejamento e execução de políticas
públicas de assistência social diz respeito à idéia de que a família é o núcleo primordial,
que constitui a base da sociedade e do aprendizado dos indivíduos. Para a PNAS/2004,
para que a família possa ser protegida e para que possa promover a inclusão efetiva de
seus membros na sociedade, é necessário que esta família seja capaz de ter, em primeiro
lugar, condições de auto-sustentabilidade. São estas as condições a serem buscadas
pelas novas formas de intervenção do campo de assistência social no país.
115
No que se refere ao conceito de territorialidade, a PNAS/2004 defende a idéia de que a
assistência social é uma política pública cujas intervenções devem se dar na
capilaridade dos territórios. O território é definido por referência aos níveis de governo.
Desta forma, para o governo federal, a menor unidade territorial administrativa,
reconhecida constitucionalmente, e que deve servir de referência para a organização da
política, são os municípios. Estes, por sua vez, podem se organizar internamente em
regiões administrativas e estabelecer territórios menores de atendimento aos cidadãos.
Seguindo o conceito de territorialidade, os municípios brasileiros foram divididos de
acordo com sua população residente, na seguinte escala:
• Municípios pequenos 1: até 20 mil habitantes, aproximadamente 5 mil famílias. Em
geral estes municípios têm forte presença de população rural, com cerca de 45 % da
população total do município concentrado nestas áreas. O equipamento de proteção
social necessário a municípios com este porte, dadas suas características gerais de
coesão social e demandas potenciais, é aquele relacionado à proteção social básica,
sendo raramente necessários os serviços de proteção social especial. Para serviços
públicos de maior nível de complexidade, estes municípios geralmente utilizam
municípios de médio porte da região como referência.
• Municípios pequenos 2: entre 20.001 até 50 mil habitantes, aproximadamente 5 a 10
mil famílias. Têm características de necessidades de proteção social parecidas com as
116
dos municípios de porte pequeno 1. A concentração de população rural é de
aproximadamente 30%.
• Municípios médios: entre 50.001 até 100 mil habitantes, aproximadamente 10 a 25
mil famílias. Os municípios médios diferenciam-se dos de pequeno porte no que se
refere, principalmente, às suas condições econômicas. Neles, o emprego formal no setor
secundário e de serviços se amplia, e apesar de permanecerem dependentes,
relativamente, aos municípios de grande porte, já possuem certa autonomia econômica.
A rede de proteção social básica deste tipo de município necessita ser maior, em relação
aos de pequeno porte. A necessidade de estrutura de proteção social especial, no
entanto, assemelha-se à necessidade dos municípios de pequeno porte, sendo possível
uma estrutura regionalizada que referencie simultaneamente vários municípios de
pequeno e médio portes.
• Municípios grandes: entre 100.001 até 900 mil habitantes, aproximadamente 25 a 250
mil famílias. Estes municípios possuem alto grau de complexificação da própria
economia e de oferta de empregos e serviços públicos. Sua dinâmica mais complexa
exige uma ampla rede de oferta de políticas públicas em geral, e de assistência social
em particular. É necessário o estabelecimento de uma rede de proteção social básica e
de proteção social especial, para ambos os níveis de complexidade – média e alta
complexidade.
• Metrópoles: mais de 900 mil habitantes, média de famílias superior a 250 mil. A
configuração das metrópoles assemelha-se à configuração dos municípios de porte
117
grande. No entanto, as metrópoles possuem um forte agravante de suas condições
sociais, que são as regiões de fronteiras. A área que limita a região metropolitana é
normalmente caracterizada por uma forte ausência do Estado, agravando a situação dos
seus cidadãos residentes.
O conceito de territorialidade se relaciona à idéia de ações em rede. A PNAS destaca em
seu documento que a implantação da territorialidade deverá ser realizada em conjunto
com a implantação da intersetorialidade. As necessidades de cada território, dividido de
forma aproximadamente homogênea, deverão ser identificadas. A solução para os
problemas identificados perpassa políticas de vários campos diferenciados – assistência
social, educação, saúde, emprego, etc. – assim como perpassa diferentes setores da
sociedade.
As diretrizes estabelecidas na PNAS/2004 dizem respeito à descentralização político-
administrativa para estados e municípios; participação da comunidade local, através do
estabelecimento e manutenção em funcionamento de instâncias de negociação com
representantes da sociedade civil organizada e do governo; primazia da
responsabilidade do Estado na implantação e manutenção das políticas e matricialidade
sócio-familiar, propondo centralidade na família para a organização da concepção e
implementação dos benefícios e serviços prestados. Seus objetivos incluem o
provimento de serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social às famílias
que necessitarem; a promoção da inclusão e contribuição para a eqüidade de grupos e
usuários individuais específicos e assegurando o foco na família para o planejamento e
execução das ações.
118
Ainda que a Constituição Federal de 1988 estabeleça que a assistência social seja direito
de todo cidadão, sendo dever do Estado provê-la, a PNAS/2004 introduz uma maior
especificação no público alvo/público usuário da assistência social. A assistência social
é prevista para todos os cidadãos que dela necessitarem. Segundo a PNAS/2004
“Constitui o público usuário da política de Assistência Social, cidadãos e grupos que se
encontram em situações de vulnerabilidade e riscos, tais como: famílias e indivíduos
com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade;
ciclos de vida identificados como mais vulneráveis; identidades estigmatizadas em
termos étnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficiências;
exclusão pela pobreza e, ou, no acesso às demais políticas públicas; uso de substâncias
psicoativas; diferentes formas de violência advinda do núcleo familiar, grupos e
indivíduos; inserção precária ou não inserção no mercado de trabalho formal e informal;
estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem representar risco
pessoal e social.”30 Desta maneira há uma primeira especificação do público alvo para o
qual será dirigido o campo de políticas públicas da assistência social.
Internamente a este campo de políticas públicas, a PNAS/2004 estabelece a divisão da
proteção social em dois tipos: proteção social básica e proteção social especial. Os
serviços de proteção social básica são aqueles responsáveis por garantir a prevenção às
famílias e indivíduos em condições de vulnerabilidade. O objetivo é a prevenção de
situações de risco, através do fortalecimento de vínculos, familiares e comunitários, e
através do desenvolvimento das potencialidades do público alvo. Estes são destinados
30
BRASIL, Política Nacional de Assistência Social, 2004. p. 18
119
às famílias cujos direitos não foram violados e os vínculos familiares e sociais não
foram rompidos.
Os serviços que compõem a proteção social básica devem agir de forma integrada, tanto
entre si quanto em relação aos serviços da proteção social especial e outras políticas
públicas implantadas no nível local. A proteção social básica deve ter capilaridade nos
municípios e portanto são executados diretamente nos Centros de Referência da
Assistência Social (CRAS) e outras unidades públicas de assistência social. Os
programas e serviços referentes à proteção social básica devem constar do equipamento
dos CRAS, que têm distribuição no território, por grau de vulnerabilidade da população
e número de famílias atendidas. Os CRAS têm a meta de atendimento a mil famílias por
ano.
Os CRAS atuam diretamente sobre as famílias que compõem determinada população
vulnerável, em seu território de referência. Principalmente no que diz respeito à
proteção social básica, há a necessidade de compreender a família para além do
tradicional conceito de núcleo familiar. Há um reconhecimento da diversidade da
composição das famílias na PNAS/2004. São reconhecidas, também, as funções básicas
da família: prover proteção e socialização dos indivíduos, servir de referência moral,
identitária e de vínculos para seus integrantes e ser mediadora das relações com
instituições e com o Estado.
Os CRAS são responsáveis pelos encaminhamentos e referenciamentos da população
atendida aos outros serviços que compõem a rede de assistência social. Eles devem
120
disponibilizar, em sua estrutura, os serviços de proteção social básica. Estes serviços são
destinados aos ciclos de vida nos quais há aumento da vulnerabilidade do indivíduo –
infância (0 a 6 anos), infanto-juvenil (6 a 14), jovens (até 18 anos) e idosos (acima de 65
anos) – às pessoas com deficiência e às situações conjunturais – aos programas de
geração de trabalho e renda e capacitação em centros de informação.
A proteção social especial destina-se aos indivíduos que se encontrem em situações de
violação de direitos. Ela requer maior estruturação técnico-operacional, assim como um
atendimento individualizado nos serviços. É dividida em média e de alta complexidade.
A proteção social especial de média complexidade é responsável por ofertar serviços e
amparar indivíduos cujos direitos tenham sido violados, mas que não tenham sido
submetidos a um rompimento dos vínculos familiares e sociais. Fazem parte da proteção
social especial de média complexidade o serviço de orientação sócio-familiar – SOSF –,
o plantão social, a abordagem de rua, o cuidado no domicílio, os serviços de habilitação
e reabilitação de pessoas com deficiência e as medidas sócio-educativas aplicadas aos
jovens em regime semi-aberto – Prestação de Serviços à Comunidade (PSC), Liberdade
Assistida (LA).
A proteção social especial de alta complexidade é responsável por garantir a proteção
integral da família ou do cidadão que se encontre sem referência ou em situação de
ameaça, quando o afastamento do núcleo familiar ou comunitário são necessários,
ocorrendo uma situação de rompimento destes vínculos. Fazem parte deste nível de
proteção social o Atendimento Integral Institucional, as Casas Lar, as Repúblicas, as
Casas de Passagem, os Albergues, as Famílias Substitutas e as Famílias Acolhedoras, o
121
trabalho protegido e as medidas sócio-educativas restritivas e privativas de liberdade –
regimes de semi-liberdade, internação provisória e sentenciada.
A PNAS/2004 propõe a organização de um Sistema Único de Assistência Social. Este
sistema é um modelo de regulação e organização das ações de assistência social em
âmbito nacional. Os serviços que o integram têm foco prioritário nas famílias e se
organizam seguindo a lógica de capilaridade no território. Estes territórios são definidos
a partir das funções que executam, do número de pessoas que referenciam e do grau de
complexidade das ações disponíveis. O SUAS pressupõe uma gestão e um
financiamento executados de forma compartilhada pelos três níveis de governo.
Os elementos principais para a execução das políticas sociais, de acordo com a
organização do Sistema Único de Assistência Social dizem respeito:
• À matricialidade sócio familiar;
• À descentralização político administrativa e conseqüente territorialização;
• Às novas formas de financiamento e relação intergovernamental
• Às novas formas de relação da Sociedade e do Estado e da participação e controle
social sobre ações do Estado;
• À política de recursos humanos para a implementação efetiva da rede de assistência
social;
• À informação, monitoramento e avaliação dos processos e resultados.
122
Os serviços sócio-assistenciais do SUAS se organizam como vigilância social, proteção
social e defesa social. A vigilância social diz respeito à produção e sistematização de
informação. A proteção social é subdividida em segurança de sobrevivência –
benefícios continuados ou eventuais, direcionados aos indivíduos com reduzida
capacidade de auto-provimento, seja essa redução conjuntural ou permanente –,
segurança de convívio – com vistas ao fortalecimento e restabelecimento de vínculos
familiares e comunitários, através de experiências lúdicas, sócio-educativas e culturais –
e a segurança de acolhida – direcionada a recuperar situações de abandono e isolamento,
através do acolhimento e oferta de condições de abrigo, repouso, alimentação, vestuário
e higiene. Por fim, os serviços de defesa social e institucional do SUAS prevêem o
estabelecimento e divulgação, aos usuários do sistema, dos direitos que lhe são
assegurados, tais como o direito de atendimento digno, espera reduzida, informação
sobre o funcionamento dos serviços, oferta qualificada dos mesmos, direito de
convivência familiar e comunitária, e de protagonismo / manifestação dos próprios
interesses.
O financiamento do Sistema Único de Assistência Social é definido, na PNAS/2004,
como de responsabilidade dos três níveis de governo, através dos fundos de assistência
social. No âmbito do governo federal, a referência é o Fundo Nacional de Assistência
Social – FNAS – criado pela LOAS e regulamentado pelo decreto-lei 1605/95. O FNAS
tem como objetivo o financiamento do benefício de prestação continuada e de outros
serviços e programas de assistência social, sendo o repasse de recursos realizado fundo
a fundo, para os outros níveis de governo. Os programas e ações a serem financiados em
cada esfera são determinados pelos conselhos locais, garantindo a participação da
123
sociedade na definição da alocação dos recursos. Os municípios ficam responsáveis pela
elaboração do Plano de Assistência Social, para organizar a execução da PNAS/2004
em seu território.
A nova política da assistência social chama atenção para a necessidade de se repensar o
atual modelo de atuação da rede sócio-assistencial, realizado de forma fragmentada e
setorializada, e para a necessidade da implantação de ações em rede, que sejam capazes
de lidar de forma eficiente com os novos desafios colocados para a área de assistência e
desenvolvimento social. Segundo as orientações da PNAS/2004, a ação em rede torna-
se imperativa, principalmente ao considerar-se a história das políticas sociais e de
assistência social no Brasil, que se caracteriza por uma superposição de políticas e uma
lógica de fragmentação extremamente ineficaz.
124
6.4 NORMA OPERACIONAL BÁSICA DO SUAS – 2005
A Norma Operacional Básica de 2005 – NOB/SUAS – é responsável por definir regras
de implantação do Sistema Único de Assistência Social no território brasileiro. Ela foi
instituída com o objetivo de disciplinar a operacionalização da gestão da Política de
Assistência Social, definida pela Constituição Federal de 1988, pela Lei Orgânica de
Assistência Social de 1993 e pela Política Nacional de Assistência Social de 2004, com
vistas ao estabelecimento do Sistema Único de Assistência Social. O SUAS é
caracterizado por ser um sistema não-contributivo, descentralizado e participativo.
O SUAS se organiza basicamente segundo os seguintes princípios:
• Universalidade do sistema, através da articulação dos níveis de governo e dos atores
participantes, para que o acesso aos direitos de assistência seja garantido a todos os que
deles necessitarem;
• Descentralização político-administrativa e comando único em cada esfera de governo,
com sistema ascendente de planejamento, partindo dos Conselhos Municipais de
Assistência Social, seguindo para os Conselhos Estaduais e o Conselho Nacional;
• Ação em rede;
• Fiscalização e controle das ações, através de medidas de participação e instituição de
sistemas de regulação e arenas de debate, além de sistemas de relações
interinstitucionais que facilitem a ação em rede;
• Publicização dos dados para a efetiva participação e controle social;
125
• A assistência social é parte do tripé da seguridade social, que inclui também a
previdência social e a saúde e cujas partes devem manter diálogo entre si para a
efetivação da seguridade do cidadão.
A NOB/SUAS define a rede sócio-assistencial como “um conjunto integrado de ações
de iniciativa pública e da sociedade, que ofertam e operam benefícios, serviços,
programas e projetos, o que supõe a articulação entre todas estas unidades de provisão
de proteção social, sob a hierarquia de básica e especial e ainda por níveis de
complexidade.”31 A PNAS/2004 e a LOAS definem como serviços “Atividades
continuadas, definidas no art. 23 da LOAS, que visam a melhoria da vida da população
e cujas ações estejam voltadas para as necessidades básicas da população, observando
os objetivos, princípios e diretrizes estabelecidas nessa lei. A Política Nacional de
Assistência Social prevê seu ordenamento em rede, de acordo com os níveis de proteção
social: básica e especial, de média e alta complexidade.”32 Os programas
“Compreendem ações integradas e complementares, tratadas no art. 24 da LOAS, com
objetivos, tempo e área de abrangência, definidos para qualificar, incentivar,
potencializar e melhorar os benefícios e os serviços assistenciais, não se caracterizando
como ações continuadas.”33 Por fim, os projetos “Definidos nos arts. 25 e 26 da LOAS,
caracterizam-se como investimentos econômico-sociais nos grupos populacionais em
situação de pobreza, buscando subsidiar técnica e financeiramente iniciativas que lhes
garantam meios e capacidade produtiva e de gestão para a melhoria das condições
gerais de subsistência, elevação do padrão de qualidade de vida, preservação do meio
ambiente e organização social, articuladamente com as demais políticas públicas. De

31
BRASIL, Norma Operacional Básica / SUAS – p. 22
32
Idem
33
Idem
126
acordo com a PNAS/2004, esses projetos integram o nível de proteção social básica,
podendo, contudo, voltar-se ainda às famílias e pessoas em situação de risco, público-
alvo da proteção social especial.”34
A NOB/SUAS reforça a importância da cooperação entre os entes federativos. Deve-se
respeitar o princípio de subsidiariedade, segundo o qual as instâncias federativas mais
amplas não devem realizar as ações que as esferas menores estiverem aptas a realizar. A
intervenção das esferas federativas mais amplas deve respeitar a autonomia das esferas
locais, devendo ocorrer intervenção somente no caso de as esferas locais não serem
capazes – por questões financeiras, de estrutura, ou conjunturais – de prover os serviços,
programas e projetos por conta própria. Além disto, os consórcios públicos possibilitam
que os serviços de maior complexidade sejam oferecidos regionalmente, seja porque
não há necessidade de oferecê-los de forma contínua aos outros municípios, ou porque
estes municípios não têm estrutura suficiente para a manutenção dos serviços. A oferta
regional de serviços traz a necessidade de uma cooperação intermunicipal que permita o
funcionamento adequado dos sistemas de referência e contra-referência necessários.
Os municípios são divididos, no SUAS, de acordo com o tipo de gestão, podendo
caracterizar-se como de gestão inicial, básica ou plena. Os municípios que não se
encontrem habilitados em nenhum tipo de gestão têm seus recursos geridos diretamente
pela esfera Estadual.
34
BRASIL, Norma Operacional Básica / SUAS – página 22
127
Os municípios que não se habilitem para a gestão básica ou plena serão considerados
municípios de gestão inicial e receberão recursos do governo obedecendo a série
histórica, desde que atendam os requisitos previstos na LOAS e contribuam também
com recursos próprios para as ações de proteção social básica. Na gestão inicial as
responsabilidades do município são, basicamente, as de gestão da informação a respeito
dos usuários do sistema de assistência social.
Na gestão básica os municípios assumem para si a responsabilidade sobre a gestão da
proteção social básica, o que inclui trabalhos de prevenção através do desenvolvimento
de potencialidades e aquisições. Além dos requisitos exigidos dos municípios de gestão
inicial, a gestão básica requer também a estruturação dos Centros de Referência da
Assistência Social – CRAS – de acordo com o porte do município e nas áreas de maior
vulnerabilidade, na seguinte escala:
• “Pequeno Porte I – mínimo de 1 CRAS para até 2.500 famílias referenciadas;
• Pequeno Porte II – mínimo de 1 CRAS para até 3.500 famílias referenciadas;
• Médio Porte – mínimo de 2 CRAS, cada um para até 5.000 famílias referenciadas;
• Grande Porte – mínimo de 4 CRAS, cada um para até 5.000 famílias referenciadas;”
• Metrópoles – mínimo de 8 CRAS, cada um para até 5.000 famílias referenciadas; 35
Além do estabelecimento dos CRAS, os municípios devem estruturar a recepção,
orientação, identificação e encaminhamento dos beneficiários do Benefício de Prestação
Continuada, apresentar Plano de Inserção e Acompanhamento dos beneficiários,
35
BRASIL, Norma Operacional Básica / SUAS – página 27
128
garantir a prioridade de acesso, de acordo com as necessidades das famílias, realizar um
diagnóstico das áreas de vulnerabilidade social, ter os seus conselhos em pleno
funcionamento e ter um profissional de nível superior na secretaria executiva do
Conselho Municipal. Vale a pena ressaltar também o sistema de gestão de informação,
que devem ter todos os municípios, com atenção à alimentação dos bancos de dados da
REDE SUAS – conjunto de bancos de dados do Sistema Único de Assistência Social.
A gestão plena é aquela na qual o município tem gestão total das ações de Assistência
Social que ocorrem no seu território. Além de todas as responsabilidades dos
municípios de gestão básica, aqueles de gestão plena devem também instalar e
coordenar o sistema municipal de monitoramento e avaliação das ações da Assistência
Social, em articulação com as outras esferas de governo, declarar sua capacidade
instalada, elaborar e executar a política de recursos humanos, nomear e lotar o gestor do
fundo de assistência social na Secretaria Municipal de Assistência Social ou congênere,
prestar serviços de proteção especial, estabelecer pactos de resultados com a rede
prestadora de serviços.
Os Estados assumem a gestão da assistência em seu âmbito de competência tendo,
basicamente, as responsabilidades de apoio técnico e financeiro aos municípios, de
organização e gestão da informação, de gestão dos recursos de municípios não
habilitados, de estruturação da secretaria da Comissão Intergestores Bipartite – CIB –
com profissional de nível superior, estruturar a Secretaria Executiva do CEAS, de co-
financiamento da proteção social básica, de gestão de recursos de co-financiamento das
esferas estadual e federal, de definição e implantação da política de acompanhamento da
129
rede prestadora de serviços e de consórcios públicos, de realização da alimentação de
bases de dados, e elaboração e inserção gradual da política de recursos humanos para o
campo de assistência social, entre outras.
À União, por fim, cabe coordenar e implantar as regulamentações do campo de
Assistência Social, obedecidas as regras de formulação e aprovação através da
deliberação em Conselhos, em especial o CNAS, coordenar, regular e co-financiar
serviços e ações diversas, coordenar a gestão do Benefício de Prestação Continuada,
articular as políticas sociais dos diversos setores, propor, pactuar e coordenar o sistema
de informação da Assistência Social, dar apoio técnico e financeiro a Estados e
municípios, quando este for necessário, incentivar a criação e manutenção de esferas
públicas de participação, entre outras.
130
CAPÍTULO VII – POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
EM BELO HORIZONTE
7.1 O BH CIDADANIA
A Proposta de Avaliação do Programa Criança Pequena, apresentada para a Prefeitura
de Belo Horizonte para estabelecer os eixos de análise da avaliação implementada pelo
Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais, traz
conceitos relevantes a respeito do campo de assistência social em Belo Horizonte.
A primeira definição relevante a ser considerada é a do programa BH Cidadania.
Segundo o documento, “O principal objetivo do programa é a inclusão social, a partir de
estratégias que promovam a integração das diversas áreas temáticas, de forma
intersetorial e descentralizada. Deve operar a partir da identificação das demandas
específicas dos usuários e não mais unicamente por modelos e pela capacidade de
resposta dos programas e dos serviços públicos”36.
A segunda definição diz respeito aos NAFs – Núcleo de Apoio às Famílias. Neste
documento, o NAF é assim definido: “integrante do Programa BH Cidadania, é o
espaço da orientação sócio-familiar. Sua implantação em etapas que correspondem à
investigação diagnóstica, planejamento, implementação e avaliação têm como
condicionantes: conhecimento do contexto social, econômico, cultural e ambiental;
articulação e integração das políticas públicas; mobilização e valorização dos recursos
36
Proposta de Avaliação do Programa Criança Pequena, p. 1
131
existentes na comunidade; planejamento participativo fundamentado nas prioridades
identificadas no diagnóstico, protagonizado pela comunidade; orientação sócio-familiar
e comunitária, priorizando as ações de mobilização na perspectiva de prevenção,
promoção, proteção e inserção.”
O programa BH Cidadania foi criado em 2002, com o intuito de modificar as relações
intersetoriais das políticas sociais do município de Belo Horizonte. O programa baseia-
se, já em 2002, em princípios de descentralização territorialidade, participação cidadã e
intersetorialidade (ROCHA, 2005).
A criação do território de atuação do BH Cidadania se deu através da referência ao
Mapa da Exclusão Social de Belo Horizonte. Este mapa foi construído a partir dos
cruzamentos de três índices georreferenciados produzidos pelo município: Índice de
Qualidade de Vida Urbana (IQVU-BH), Índice de Vulnerabilidade Social e Índice de
Vulnerabilidade à Saúde.
O mapa da Exclusão Social de Belo Horizonte possibilitou que se realizasse uma
divisão do território do município, indicando diferentes graus de vulnerabilidade da
população ali situada. A referência à população alvo do serviço é dada pelo recorte
geográfico e de vulnerabilidade, referenciada geograficamente.
O BH Cidadania é constituído primordialmente pelas áreas de assistência social, saúde,
educação. Outras áreas como cultura, esportes e abastecimento podem integrar sua
estrutura. As atividades que integrarão o BH Cidadania são definidas de acordo com as
132
Comissões Locais (esferas de intermediação entre governo e comunidade local) e
através do Plano de Ação Local (ROCHA, 2005).
O Programa BH Cidadania teve sua implantação iniciada no segundo semestre de 2002,
em nove áreas piloto, definidas como de maior vulnerabilidade no território do
município. Os Núcleos de Apoio à Família – NAF – eram os responsáveis pelo início do
processo de cadastramento das famílias do território, funcionando como a porta de
entrada das famílias beneficiárias dos programas ali instalados.
Os NAF são, portanto, o equipamento de referência da Assistência Social no território
do BH Cidadania. A partir da implantação do Sistema Único de Assistência Social no
Brasil, os NAFs passam a integrar o equipamento de Proteção Social Básica dos
Centros de Referência da Assistência Social e a serem denominados NAF/CRAS.
De acordo com o Territorialização da Proteção Social Básica do Sistema Único da
Assistência Social (2008), documento produzido pela Prefeitura de Belo Horizonte “A
SMAAS implantou em Belo Horizonte em 2002, 09 (nove) Núcleos de Apoio à Família
– NAF’s, como serviço da política municipal de assistência social, de base local, nas
áreas de vulnerabilidades demarcadas pelo Programa BH Cidadania.”
Os primeiros BH Cidadania e Núcleos de Apoio à Família foram implantados nos
seguintes locais:
• Regional Venda Nova: Vila Apolônia
• Regional Norte: Conjunto Jardim Felicidade
133
• Regional Leste: Alto Vera Cruz / Vila Cruzeirinho
• Regional Noroeste: Vila Senhor dos Passos / Pedreira Prado Lopes
• Regional Nordeste: Vila Arthur de Sá
• Regional Pampulha: Vila Santa Rosa
• Regional Centro Sul: Vila Santa Rita de Cássia
• Regional Oeste: Morro das Pedras
• Regional Barreiro: Bairro Independência
A expansão do programa BH Cidadania ocorreu tanto expandindo os territórios já
ocupados pelo piloto do programa como para novos territórios e obedeceu a seguinte
configuração territorial:
Expansão do território coberto pelos BH Cidadania já implantados:
• Regional Venda Nova: Vila Apolônia
• Regional Norte: Conjunto Jardim Felicidade
• Regional Leste: Alto Vera Cruz
• Regional Noroeste: Vila Senhor dos Passos / Pedreira Prado Lopes
• Regional Oeste: Morro das Pedras
• Regional Barreiro: Bairro Independência
Expansão para novos territórios:
• Regional Nordeste - Conjunto Paulo VI
• Regional Pampulha - Bairro Novo Ouro Preto
• Regional Oeste - São José
134
• Regional Noroeste - Conjunto Califórnia
• Regional Centro Sul - Aglomerado da Serra
O mapa a seguir revela o processo de implantação do projeto piloto do BH Cidadania e
de sua expansão.
Fonte: Apresentação NAF/CRAS, PBH, 2007
135
A organização da Assistência Social sob os moldes de um Sistema Único de Assistência
Social – SUAS – é bastante recente, tendo início a partir da Política Nacional de
Assistência Social de 2004. A própria assistência social, como campo de política
pública no Brasil, efetivada a partir da noção de que é direito do cidadão o acesso a um
mínimo que lhe garanta qualidade de vida, e da noção de que cabe ao Estado a garantia
deste mínimo, é também recente e encontra-se em fase de estruturação.
O modelo do SUAS baseia-se, em primeiro lugar, nas ações de proteção básica, de
caráter preventivo, com intuito de fortalecimento de vínculos familiares e comunitários,
seguindo-se as ações de proteção social especial, de média e alta complexidade. As
ações de média complexidade são aquelas voltadas para um público que sofreu alguma
violação de direitos, mas que mantém, ainda que fragilizados, os vínculos familiares e
comunitários. As ações de alta complexidade têm como objetivo lidar com o público
que sofreu violações de direitos e teve um rompimento dos vínculos familiares e
comunitários.
A política de assistência social em Belo Horizonte é marcada por inovações. Muitas das
inovações estabelecidas por este campo foram mais tarde implantadas nacionalmente,
através de legislações federais que incluem a PNAS/2004 e o estabelecimento do
próprio SUAS. Vale a pena ressaltar, principalmente, as características inovadoras de
concepção da família como núcleo estruturador da política pública de assistência social
(matricialidade sócio-familiar), da introdução do lúdico e da criança em seu espaço de
definição e defesa de seus direitos, da implementação do BH Cidadania e seus Núcleos
de Apoio às Famílias, concentrando um equipamento básico da assistência social – que
136
mais tarde será transformado nos CRAS de Belo Horizonte, denominados NAF/CRAS –
e da proposta de descentralização das políticas para as regionais.
137
7.2 POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL PARA A CRIANÇA
PEQUENA
A implantação da Secretaria Municipal de Assistência Social é um passo importante, no
município de Belo Horizonte, para a concretização da assistência social enquanto
campo de políticas públicas, fundada em direitos do cidadão. Segue-se em direção à
suplantação da idéia, predominante anteriormente, de uma assistência social realizada
de forma caritativa e através de instituições filantrópicas, com a isenção da
responsabilidade do Estado na manutenção dos direitos de um mínimo social aos
cidadãos. A assistência social ganha status de campo de políticas públicas, o que
significa dizer também que é criada a responsabilidade estatal sobre sua oferta.
A prefeitura de Belo Horizonte passou, em sua histórica recente, por uma série de
reformas em sua estrutura. A penúltima grande reforma administrativa, ocorrida em
2001, altera a lógica de divisão das secretarias de políticas públicas. Até então, a gestão
da política de Assistência Social no município era realizada pela Secretaria Municipal
de Desenvolvimento Social – SMDS. A SMDS passa a ser chamada, a partir da
reforma, Secretaria Municipal de Assistência Social. Nesta reforma administrativa, cria-
se também a Secretaria de Coordenação Municipal das Políticas Sociais – SCOMPS –
responsável por articular as secretarias e ações de educação, saúde e assistência social.
A intersetorialidade pretendida para a SCOMPS, no entanto, era de difícil efetivação
prática, uma vez que “Trata-se de uma grande responsabilidade, mas sem contar com a
legitimidade e os meios para efetivar a tarefa árdua de colocar para operar juntos setores
138
consolidados (educação e saúde) com outros menos consolidados (assistência),
pressupondo uma alteração nas rotinas, prioridades e formas de organizações
tradicionais, anteriores à reforma e que insistem em permanecer.”37 Em 2004, a
SCOMPS é alterada e passa a se chamar Secretaria Municipal de Políticas Sociais –
SMPS – e a coordenar as áreas de assistência social, cultura, lazer, esporte e
abastecimento. Este novo desenho traz a assistência social para o lugar de secretaria
adjunta – Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social (SMAAS) – e a SMPS
para o mesmo nível hierárquico das secretarias de Educação e Saúde, o que não ocorria
anteriormente.
Em relação à estrutura institucional da assistência social em Belo Horizonte, cabe
destacar a alteração da lógica de divisão de departamentos das secretarias responsáveis
por este campo de políticas públicas, de 2000 até os dias atuais. Além das várias
reformas administrativas citadas anteriormente, com alteração de nomes e lugares
institucionais das secretarias responsáveis pela assistência social, percebe-se que a
divisão de departamentos e gerências internas às secretarias também se altera.
Obedecendo às novas lógicas de abordagem das políticas públicas de assistência social,
a constituição das secretarias, pouco a pouco, passa de uma divisão por ciclo de vida e
situações definidoras da necessidade da assistência e começa a se organizar a partir do
tipo de ação de assistência social a ser implantado, segundo níveis de complexidade da
política. Desta forma, as gerências da criança e adolescente, idosos, pessoas com
deficiência, etc., são substituídas pelas gerências de proteção social básica, proteção
social de média e alta complexidade, etc. Ainda que a abordagem prática mantenha
37
VEIGA e CARNEIRO, 2005
139
referências às características de ciclo de vida e conjunturais e/ou estruturais, os
departamentos passam a se estruturar de acordo com o tipo de proteção social e de sua
complexidade, traduzindo uma nova concepção de assistência social realizada de forma
integrada.
As secretarias de Assistência Social em Belo Horizonte estiveram historicamente
responsáveis pelo estabelecimento e manutenção de convênios com a rede de creches
que tinham financiamento público parcial. As ações para a criança pequena – zero a seis
anos –, no âmbito da assistência social, limitavam-se, até o ano 2000, à manutenção
desta rede.
Em 2000 inicia-se o planejamento do processo de migração – que tem início efetivo em
2002 – da responsabilidade sobre o convênio de creches da Secretaria de Assistência
Social em direção à Secretaria de Educação38. Uma vez que a criança pequena era
contemplada, em políticas de assistência social, apenas através da oferta de creches às
suas famílias, e que a responsabilidade sobre as creches fora repassada à Secretaria de
Educação, houve um vazio de políticas voltadas para esta faixa etária na secretaria de
assistência social.
O público preferencial da Assistência Social, conforme definição da legislação
pertinente, é definido pelo ciclo de vida – crianças, jovens e idosos – e de acordo com
situações conjunturais e estruturais – pessoas com deficiência, desempregados, etc.
38
Projeto e Objetivo do Programa Criança Pequena
140
Neste sentido a criança pequena é parte da definição de público alvo da Assistência
Social, por enquadrar-se na definição de ciclos de vida mais vulneráveis. Além disto, o
estabelecimento da criança enquanto sujeito de direitos39 coloca-a no centro da
discussão sobre políticas públicas de assistência social.
Uma vez estabelecido que a criança pequena é parte obrigatória do público alvo da
Assistência Social, fez-se necessário que pensar uma maneira diferenciada de inserir os
indivíduos desta faixa etária nas políticas públicas de Assistência Social. Até então as
ações destinadas a esta faixa etária resumiam-se à oferta de creches. Com o início do
processo de negociação da migração das creches para a Educação, tratou-se de pensar
uma forma alternativa de abordagem a este público, que suprisse espaço aberto por esta
migração.
Com o intuito de elaborar e organizar as ações direcionadas a este público, assim como
pensar o formato da intervenção, realizou-se, em 2000, um seminário denominado
“Política Social do Município para Criança Pequena: Formulando Novas Ações”, de
responsabilidade da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social, e que tinha como
objetivo principal a discussão das novas frentes de ação para o público de zero a seis
anos de idade. Este seminário surgiu como uma recomendação da III Conferência
Municipal de Assistência Social, realizada em 1999, que ressaltava a importância do
desenvolvimento de ações direcionadas às crianças pequenas do município. De acordo
com o Estatuto da Criança e do Adolescente, faz parte dos direitos desta faixa etária:
39
Este estabelecimento foi dado pela Constituição Federal de 1988 e mais especificamente através do
Estatuto da Criança e do Adolescente, datado de 1990.
141
• A proteção à vida e à saúde;
• O direito à liberdade, ao respeito e à dignidade;
• O direito à convivência familiar e comunitária;
• O direito à educação, à cultura ao esporte e ao lazer.
Faz parte do conjunto de direitos especificamente da criança pequena ainda o direito ao
seu cuidado – o que inclui alimentação, higiene, proteção, sono –, a estimulação de seu
desenvolvimento através de sua capacidade de construção de conhecimento, o espaço
para a vivência própria da infância e a necessidade do acesso aos bens culturais.
A política social no município de Belo Horizonte, quando da implantação da Casa do
Brincar, incorpora alguns princípios e diretrizes, que consideram, principalmente, a
necessidade de ação intersetorial para a efetivação da política, o reconhecimento da
criança como sujeito de direitos, o desenvolvimento de ações preventivas e a promoção
das relações intrafamiliares e comunitárias.
Como resultado do seminário, foi criado o Programa Criança Pequena, com três
serviços e frentes de ação distintas: Orientação às Famílias de crianças de zero a seis
anos, Se essa praça fosse minha e a Casa do Brincar. O programa trazia concepções
inovadoras, principalmente no que diz respeito ao foco na família como unidade de
referência para a política pública e à utilização do lúdico como forma de fortalecimento
e estabelecimento de vínculos familiares e comunitários.
142
Na formulação do Programa Criança Pequena, é possível notar um fortalecimento da
família como unidade de referência para as políticas públicas de assistência social. A
matricialidade sócio-familiar, que será posteriormente postulada na PNAS/2004, como
referência às atividades de assistência, já tem aqui caráter de destaque e a formulação do
serviço Casa do Brincar obedece à lógica de fortalecimento do grupo familiar. Neste
sentido defendia-se, já em 2002, que ”Em Belo Horizonte, a política municipal para a
criança pequena está baseada nesta perspectiva. A família deve contar com o apoio e a
proteção de uma rede de serviços sociais.”40 A diretriz fundamental da criação do
Programa Criança Pequena era, no momento de sua implantação, a inserção da criança e
de sua família na sociedade. A Casa do Brincar, obedecendo esta diretriz, surge como
uma tentativa de promoção da qualidade das relações entre as crianças e entre estas e
suas famílias. Sendo assim, a SMDS, a Pastoral de Negros e a Pastoral da Criança
definem a implantação dessas Casas, que “são um equipamento da assistência social, de
nível local, para o atendimento às crianças pequenas e suas famílias, com o objetivo de
contribuir para o fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários, através do
resgate do brincar, da cultura local, da convivência e das relações intrafamiliares.”41
40
Projeto e Objetivo das Casas do Brincar
41
Idem
143
PARTE 2 – ESTUDO DE CASO
CAPÍTULO VIII – CARACTERIZAÇÃO DO SERVIÇO
8.1 CASA DO BRINCAR – CARACTERIZAÇÃO INSTITUCIONAL
A Casa do Brincar é considerada um serviço conforme a definição dada pela
PNAS/2004 E LOAS, segundo a qual os serviços são atividades que têm por objetivo a
melhoria da qualidade de vida da população e cujas ações estejam voltadas para suas
necessidades básicas. Ela é uma política pública integrante do Programa Criança
Pequena, criado pela Prefeitura de Belo Horizonte no ano de 2000. O Programa Criança
Pequena é composto por mais dois serviços, além do serviço Casa do Brincar: a
“Orientação Familiar”, voltada às famílias de crianças de zero a seis anos, e o “Se essa
praça fosse minha”, que possui o objetivo de preparar espaços ao ar livre, em local
aberto permanentemente à comunidade, com brinquedos para a utilização, por parte da
criança pequena – zero a seis anos de idade42.
A estrutura institucional atual, na qual se localiza a Casa do Brincar, se organiza da
seguinte forma: as Casas do Brincar são integrantes do Programa Criança Pequena,
coordenado pela Gerência de Proteção Social Básica, montada sob os novos moldes do
SUAS e que tem por objetivo desenvolver ações preventivas e de fortalecimento de
vínculos familiares e sociais. A Gerência de Proteção Social Básica vincula-se à
42
Criança Pequena – Publicação da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte – Novembro de 2002.
144
Gerência de Proteção Social, que está subordinada à atual Secretaria Municipal Adjunta
de Assistência Social – SMAAS. A SMAAS é uma secretaria adjunta da Secretaria
Municipal de Políticas Sociais, que abarca também as áreas de cultura, esporte, lazer e
abastecimento, e tem a função de promoção da intersetorialidade de todas estas áreas.
A definição do formato das políticas para criança pequena que seriam realizadas no
município se deu a partir das discussões implantadas durante o seminário “Política
Social do Município para Criança Pequena: Formulando Novas Ações”, que ocorreu em
2000, quando tinha início também o processo de discussão da migração das creches
para a Secretaria de Educação. O debate a respeito das concepções que serviram de base
à construção da política para a criança pequena foi feito de forma participativa, através
da realização de seminário, com a participação da sociedade civil e dos conselhos
ligados à área de assistência social – educação, saúde, pessoas com deficiência,
assistência social propriamente dita, etc.
A implantação do projeto piloto das Casas do Brincar é anterior ao surgimento do BH
Cidadania e dos NAFs e ocorre no ano de 2001. Com a implantação do BH Cidadania e
NAFs em 2002, as Casas do Brincar que se encontravam em seus territórios foram
absorvidas como serviço de retaguarda dos Núcleos de Apoio à Família. A partir da
nova definição da PNAS/2004 e NOB/SUAS de 2005, os Núcleos de Apoio à Família
tornam-se Núcleos de Apoio à Família / Centro de Referência da Assistência Social
(NAF/CRAS), e a Casa do Brincar se torna um serviço da Proteção Social Básica
ofertada pelos NAF/CRAS.
145
8.2 CARACTERÍSTICAS DA CASA DO BRINCAR – ATORES RELEVANTES
De acordo com o quadro institucional estabelecido, podemos perceber que os atores da
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte com maior relevância para a compreensão da
dinâmica de implantação e execução do Serviço Casa do Brincar, são:
• Gerente da Proteção Social Básica
• Gerente da Proteção Social
• Secretária Municipal Adjunta de Assistência Social
Além dos cargos previstos acima cabe ressaltar também os cargos de supervisores,
dentro da estrutura institucional da Prefeitura de Belo Horizonte. As supervisoras do
serviço são responsáveis pela intermediação entre a Prefeitura e a entidade executora.
Sua supervisão é realizada através de um acompanhamento do plano de trabalho
estabelecido entre as partes. Além disto, as supervisoras acumulam também a tarefa de
supervisão in loco da execução da política pública.
A estrutura de atores da entidade executora pode ser assim definida:
• Um responsável pela coordenação geral do serviço.
• Um responsável pelas funções administrativas
• Dois responsáveis por auxiliar a supervisão in loco da Casa do Brincar
• Um conjunto de vinte e um brincantes, responsáveis pela execução rotineira do
serviço.
146
8.3 CARACTERÍSTICAS DA CASA DO BRINCAR – OBJETIVOS
O Serviço Casa do Brincar atua na esfera preventiva, da atual Proteção Social Básica,
segundo o modelo do Sistema Único de Assistência Social, e é responsável pelo resgate
e ampliação das dimensões lúdicas, sociais e culturais do brincar.
Segundo o documento de Proposta e Objetivo das Casas do Brincar, o objetivo geral
desta política pública é o de “Oferecer às crianças, na faixa etária de 0 a 6 anos,
oportunidades variadas de brincar, e ao mesmo tempo trabalhar com as suas famílias a
importância desse brincar para o seu desenvolvimento, além de pontuar, a necessidade
do “estar junto”, construindo laços e fortalecendo os vínculos familiares e
comunitário.”43
A idéia que rege o serviço é a do fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários.
Há a presença de um membro da família da criança usuária do serviço – obrigatória para
crianças de 0 a 3 anos e preferencial para as de 4 a 6 anos44 –, que a acompanha durante
seu tempo de permanência na Casa. Este acompanhamento serve, ao mesmo tempo,
como resgate do espaço do lúdico e da interação entre crianças e adultos no cotidiano
das famílias, pretendendo agir também como um fortalecimento dos vínculos de seus
membros.
43
Proposta e Objetivo das Casas do Brincar
44
Idem
147
8.4 CARACTERÍSTICAS DA CASA DO BRINCAR – REGRAS –
PLANEJAMENTO INICIAL
O desenho inicial da Casa do Brincar contemplava as seguintes características para a
política45:
• Público alvo de crianças de zero a seis anos;
• Crianças até três anos de idade obrigatoriamente acompanhadas no serviço, e de três a
seis anos preferencialmente acompanhadas;
• Definição de um espaço físico que seja: a) suficientemente amplo para abrigar o
acervo e as brincadeiras realizadas; b) suficientemente próximo à população de alta
vulnerabilidade, para que seja respeitada a definição de entorno como distância que se
pode percorrer a pé para chegar ao serviço; c) com instalações de banheiro e bebedouro
para as crianças; d) suficientemente seguro para a permanência dos usuários do serviço.;
• Permanência dos usuários do serviço por uma hora por dia, de duas a três vezes na
semana;
• Um monitor/brincante por Casa do Brincar, responsável pela manutenção da Casa e
do acervo, pela proposição de atividades para as crianças, monitoramento de suas
brincadeiras e pelo cadastramento dos novos usuários.
45
148
• Entorno previsto é definido como a distância que a família / o usuário do serviço
poderia realizar a pé.46
Segundo o entendimento da formulação do serviço, definiu-se que “Nas Casas do
Brincar, as crianças e seus familiares brincam, duas a três vezes por semana,
acompanhados por um brincante.”47 Cada criança poderia permanecer por uma hora, a
cada dia, na Casa do Brincar. A delimitação de uma hora por dia obedecia ao
entendimento de que este tempo é “suficiente e resguarda um brincar saudável. Além de
ser o período apontado como possível, para que os acompanhantes permaneçam no
espaço.”48
46
47
Criança Pequena – Publicação da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte – Novembro de 2002.
48
149
8.5 CARACTERÍSTICAS DA CASA DO BRINCAR – PLANEJANDO A
IMPLANTAÇÃO
O planejamento inicial de implantação das Casas do Brincar previa que esta fosse
realizada em espaços comunitários ou equipamentos, próprios ou alugados, da
Prefeitura de Belo Horizonte.
Os requisitos planejados para a escolha do local foram os seguintes:
• Ser de fácil acesso e localização
• Ser suficientemente seguro
• Ser iluminado e arejado
• Ter banheiro conjugado e ligação hidráulica para instalação de bebedouros.
• Ter dimensões do espaço amplas o suficiente para suportar guardar o acervo das
Casas do Brincar e possibilitar, ao mesmo tempo, a ocorrência das brincadeiras,
definido. O tamanho mínimo definido para o espaço foi de 45m²49.
49
150
8.6 CARACTERÍSTICAS DA CASA DO BRINCAR – METAS PLANEJADAS
As metas iniciais do serviço incluíam o atendimento a doze crianças por hora, em
média, em espaço mínimo de 45 metros quadrados para o local de implantação. Havia
uma previsão de atendimento de aproximadamente 240 crianças por mês.
151
8.7 CARACTERÍSTICAS DA CASA DO BRINCAR – EXECUÇÃO
A Casa do Brincar é uma política de execução indireta, o que significa que existe uma
entidade responsável pela execução rotineira do serviço. Esta entidade permaneceu a
mesma, desde a implantação do serviço. A Providência Nossa Senhora da Conceição é
uma Organização Não Governamental, com titulação de Entidade Filantrópica. Sua
relação com a Prefeitura de Belo Horizonte é regida pela Lei Municipal de Parcerias, de
1997, e por um convênio, firmado entre as partes, válido por dois anos, e que pode ser
reconduzido por quantidade indeterminada de vezes.
A entidade executora do serviço, para candidatar-se ao convênio, deve estar habilitada
juridicamente, o que inclui estar em dia com todos os impostos e com certidão negativa
de débito junto ao INSS. A perda de habilitação conduz à cessação imediata de repasse
de recursos. Há uma prestação de contas mensal e problemas verificados nesta prestação
podem levar ao não repasse dos recursos previstos. De acordo com o entendimento da
lei de parcerias estabelecida no município em 1997, governo e sociedade civil se
comprometem como partes responsáveis na execução de políticas públicas de
assistência social. Desta maneira, a entidade executora é responsável pelo
financiamento parcial da política.
A entidade executora é responsável pela contratação dos recursos humanos necessários
à execução rotineira da política, sejam eles administrativos ou monitores das Casas do
Brincar. Ela é responsável por produzir relatórios de monitoramento do serviço, para o
acompanhamento por parte da Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social.
152
Além disto, é responsabilidade da entidade executora o monitoramento do pessoal
contratado para a execução do serviço. Os problemas encontrados rotineiramente pelos
monitores/brincantes – responsáveis diretos pela Casa do Brincar na localidade – são
relatados às auxiliares de coordenação que fazem parte do corpo técnico da ONG
responsável. A rotina da política, os obstáculos encontrados nesta rotina assim como as
soluções imediatas a estes obstáculos são coordenados pela entidade executora.
A participação da Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social na rotina da
política se dá principalmente através do papel das supervisoras do serviço. Atualmente
existem duas supervisoras, responsáveis por acompanhar as dezesseis Casas do Brincar
existentes.
153
8.8 CARACTERÍSTICAS DA CASA DO BRINCAR – IMPLANTAÇÃO
REALIZADA
As primeiras Casas do Brincar implementadas foram as Casas do Brincar do Abrigo
Granja de Freitas e do Abrigo Pompéia, a Casa do Brincar do Bairro Mantiqueira, do
Castanheiras e da Vila Fazendinha. Das cinco primeiras Casas, apenas a Casa do
Brincar do Castanheiras foi fechada. Além das quatro Casas que permaneceram, outras
doze foram implantadas, e têm atualmente a seguinte distribuição por regional
administrativa de Belo Horizonte:
QUADRO 1. Data de abertura das Casas do Brincar por regional
Regional Casa do Brincar Data

Casa de Brincar do Bairro Setembro/2003
Barreiro Independência
Casa de Brincar do Petrópolis Maio/2007
Centro Sul Casa do Brincar Vila Santa Rita de Agosto/2003

Cássia
Casa de Brincar do Cruzeirinho Março/2003
Casa de Brincar do Abrigo Pompéia e Março/2001
Vila São Rafael
Leste Casa de Brincar do Abrigo Granja de Janeiro/2001
Freitas
Casa de Brincar da Vila Fazendinha Julho/2001
Nordeste Casa de Brincar da Vila Arthur de Sá Maio/2003
Casa do Brincar Paulo VI Maio/2006

Casa De Brincar da Vila Senhor dos Agosto/2002
Passos
Noroeste
Casa do Brincar Pedreira Prado Lopes Junho/2006
Norte Casa de Brincar do Conjunto Felicidade Junho/2002
Oeste Casa de Brincar da Vila São José II- Setembro/2002

Cascalho
Pampulha Casa de Brincar da Vila Santa Rosa e Outubro/2002
Vila Real II
Casa de Brincar da Vila Apolônia Julho/2003

Venda Nova
Casa de Brincar do Mantiqueira Dezembro/2001
Fonte: Prefeitura Municipal de Belo Horizonte
154
O horário de funcionamento das Casas do Brincar é extremamente variável. Segue
abaixo a tabela de horário das Casas do Brincar:
QUADRO 2. Horário e endereço das Casas do Brincar
Casa de Brincar do Rua 281, Nº. 310 4ªs, 5ªs e 6ªs de 13h às 17h
Bairro Independência Bairro Independência
Barreiro
Casa de Brincar do Rua 281, Nº. 491– Bairro 2ªs, 3ªs e 5ªs de 8h às 12h e
Petrópolis Petrópolis de 2ª a 6ª de 13 às 17h
Casa do Brincar Vila Rua São Tomáz de 2ª, 3 ª e 5ª de 13h às 17h

Centro
Santa Rita de Cássia Aquino, 486 -– Vila Santa 4ª e 6ª de 9h às 13h

Sul
Rita de Cássia sábados de 9h às 13h
Casa de Brincar do Rua Fernão Dias, 1131 – 2ªs a 6ªs de 8h às 12 e

Cruzeirinho Alto Vera Cruz sábados de 9h às 13h
Casa de Brincar do Rua Coronel Otávio Diniz, 2ª a 6ª de 9h às 13h
Abrigo Pompéia e 29 Pompéia
Vila São Rafael
Leste
Casa de Brincar do Rua Diniz Dias, 145 2ªs a 6ªs de 13h às 17h
Abrigo Granja de Alto Vera Cruz
Freitas
Casa de Brincar da Rua Americano, 07 - Vila 2ª a 6ª de 13h às 17h e
Vila Fazendinha Fazendinha - Santa sábados de 9h às 13h
Efigênia
Casa de Brincar da Rua Melo Franco, 189 - 2ªs, 4ªs, 5ªs e sábados de 8h às
Vila Arthur de Sá Bairro União 12h e
Nordeste
3ªs e 6ªs de 13 às 17h
Casa do Brincar Rua Dois, Nº. 2 2ª à sábado de 8h às 12h

Paulo VI Conjunto Paulo VI 2ª à sábado de 13h às 17h
Casa De Brincar da Rua Sargento João 2ªs a 6ªs de 8h às 12h e
Vila Senhor dos Bernardo, 25 – Vila Senhor sábado de 9h às 13h
Noroeste
Passos dos Passos
Casa do Brincar Av. José Bonifácio, Nº. 2ªs, 4ªs e 6ªs de 13h às 17h e
Pedreira Prado Lopes 189 3ªs, 5ªs e sábados de 9h às 13h
São Cristóvão
Casa de Brincar do Rua Sessenta, 27 - 2ª à sábado de 8h às 12h e
Norte
Conjunto Felicidade Conjunto Felicidade 2ªs à 6ªs de 13h às 17h
Casa de Brincar da Av. Silva Lobo, 2379 2ªs, 4ªs e 6ªs de 13h às 17h e
Vila São José II- 3ªs, 5ªs e sábados de 8h às 12h
Oeste
Cascalho
Casa de Brincar da Rua Viana do Castelo, S/N 2ªs, 3ªs, 4ªs, 6ªs e sábados de 8h
Pampulha
Vila Santa Rosa e Vila Santa Rosa às 12h

Vila Real II 5ªs de 13h às 17h
Casa de Brincar da Rua Humberto de Campos, 2ªs, 4ªs e 6ªs de 13h às 17h
Vila Apolônia 60 Jardim Leblon 3ªs, 5ªs e sábados de 8h às 12h
Venda Nova
Casa de Brincar do Rua José Felix Martins, 2ª a 6ª de 14h às 18h

Mantiqueira 1055 sábados de13h às 17h
Mantiqueira
Fonte: Prefeitura Municipal de Belo Horizonte
155
Ao todo doze Casas do Brincar têm funcionamento aos sábados e quatro funcionam
apenas de segunda a sexta feira. Nenhuma delas tem funcionamento no domingo.
O funcionamento nos dias de sábado é predominantemente no período matutino, com
dez das doze Casas com funcionamento no sábado tendo horário matutino. Uma das
Casas do Brincar permanece aberta aos sábados durante a manhã e a tarde e uma delas
tem funcionamento apenas à tarde.
No que se refere ao funcionamento durante os dias da semana, as Casas do Brincar se
distribuem da seguinte forma:
• Quatro Casas funcionam exclusivamente no turno da tarde
• Três Casas funcionam exclusivamente no turno da manhã
• Nove Casas funcionam nos turnos da manhã e da tarde. Dentre estas apenas duas
funcionam em todos os dias da semana nos dois turnos. As outras sete variam o horário
de funcionamento do serviço de acordo com o dia da semana.
As Casas do Brincar foram implantadas em locais bastante variados, com estrutura
também variada, de acordo com a disponibilidade de cada entorno. As visitas surpresa
realizadas pela equipe de Avaliação do Serviço Casa do Brincar, coordenada pelo
Departamento de Ciência Política (DCP) da Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG), na pessoa da professora Helcimara de Souza Telles, fizeram um levantamento
156
das condições de conservação das Casas do Brincar a partir das observações
etnográficas produzidas nesta etapa da pesquisa.
A avaliação dos locais de implantação das Casas do Brincar foi parcialmente realizada
através da atribuição de uma nota para o estado de conservação da entrada do lote e da
Casa do Brincar. A nota atribuída obedeceu a seguinte escala: ótimo, bom, regular,
ruim, péssimo.
O estado geral de conservação da entrada do lote foi considerado ótimo ou bom em sete
das dezesseis Casas do Brincar visitadas. Outras sete Casas tiveram o estado de
conservação da entrada de seu lote considerado como regular ou ruim. Duas Casas do
Brincar não possuíam diferenciação entre a entrada da Casa e a entrada do lote e
portanto não poderiam ser avaliadas em relação a este quesito. Estas Casas do Brincar
estão contempladas na categoria “Não se aplica” da tabela abaixo.
TABELA 1. Estado geral de conservação da entrada do lote
Estado de conservação Freqüência % % Válido % Acumulado

Ótimo 5 31,25 40,0 40,0
Bom 2 12,5 13,3 53,3
Regular 4 25,0 26,7 80,0
Ruim 3 18,8 20,0 100,0
Total 14 87,5 100,0
Não se aplica 2 12,5
Total 16 100,0
Fonte: Banco de dados das Visitas Surpresa – Pesquisa de Avaliação do Serviço Casa do Brincar. DCP/UFMG
O estado geral de conservação da entrada da Casa do Brincar foi melhor avaliado, em
relação à avaliação do estado de conservação da entrada do lote onde as mesmas estão
situadas. Em nove das dezesseis Casas do Brincar o estado de conservação da entrada
157
da Casa foi considerado ótimo ou bom. Em sete casos este estado foi considerado
regular ou ruim, com a ressalva de que apenas uma Casa do Brincar teve o estado de
conservação de sua entrada considerado ruim.
TABELA 2. Estado geral de conservação da entrada da Casa
Estado de conservação Freqüência % % Válido % Acumulado

Ótimo 4 25,0 25,0 25,0
Bom 5 31,3 31,3 56,3
Regular 6 37,5 37,5 93,8
Ruim 1 6,3 6,3 100,0
Total 16 100,0 100,0
No que se refere à estrutura interna das Casas do Brincar, destaca-se também seu caráter
variável. As Casas do Brincar foram identificadas no que concerne ao seu tamanho –
medido em número de crianças e acompanhantes que a Casa comporta receber
concomitantemente – e ao número de salas que compõem o imóvel que a sedia.
Em relação ao número de salas do imóvel da Casa do Brincar, nota-se que a grande
maioria dos imóveis é composto por apenas uma sala – onze dos dezesseis casos. Em
cinco Casas do Brincar temos um imóvel composto por duas salas.
TABELA 3. Número de salas das Casas do Brincar
Número de salas Freqüência % % Válido % Acumulado

1 11 68,8 68,8 68,8
2 5 31,3 31,3 100,0
Total 16 100,0 100,0
158
O tamanho das Casas do Brincar foi definido de acordo com a capacidade de
atendimento simultâneo de crianças e seus acompanhantes no espaço físico do serviço
em cada localidade. Optou-se por esta forma de mensuração uma vez que era
impossível, na condição de observador, não identificado como pesquisador, realizar a
mensuração métrica do espaço.
Foram criadas categorias para agrupar os tamanhos encontrados: até quatro crianças, de
cinco a oito crianças, de nove a doze crianças e mais que doze crianças. Vale ressaltar
que a definição do tamanho das Casas através do número de atendimentos simultâneos
realizados pressupõe a existência da figura do acompanhante. Portanto as Casas
definidas, por exemplo, na categoria até quatro crianças são capazes de suportar,
confortavelmente, até oitos indivíduos, acompanhados do monitor/brincante.
Em relação ao tamanho as Casas do Brincar, nota-se que boa parte das Casa do Brincar
têm capacidade de atendimento para até oito crianças, somando sete dos dezesseis
casos. As Casas do Brincar com atendimento máximo de doze crianças
simultaneamente somam dez dos dezesseis casos. Em seis Casas do Brincar percebeu-se
a possibilidade de atendimento de mais que doze crianças ao mesmo tempo.
TABELA 4. Capacidade aproximada de atendimento da Casa, de acordo com o seu tamanho
Capacidade Freqüência % % Válido % Acumulado

Até 4 crianças 2 12,5 12,5 12,5
De 5 a 8 crianças 5 31,3 31,3 43,8
De 9 a 12 crianças 3 18,8 18,8 62,5
Mais de 12 crianças 6 37,5 37,5 100,0
Total 16 100,0 100,0
159
CAPÍTULO IX – CASA DO BRINCAR – AVALIAÇÃO DO SERVIÇO
9.1 AVALIAÇÃO DO SERVIÇO CASA DO BRINCAR
A avaliação que se propõe realizar no presente estudo é de caráter predominantemente
institucional. Pretende-se compreender a maneira como, dentro da estrutura do Estado,
foi pensada e está atualmente organizada a política pública em questão. Interessa saber,
também, a forma de sua execução a partir desta organização.
Os aspectos da avaliação do serviço Casa do Brincar que será empreendida foram
divididos segundo a seguinte lógica:
• Ambiente institucional no qual se insere a política
• Atores envolvidos em sua formulação e execução
• Processo de formulação e implantação
No que se refere ao processo de formulação, serão destacados os aspectos de definição
das seguintes características do serviço:
• Objetivos do serviço
160
• Regras do serviço
• Público alvo
• Entorno
A implantação será discutida principalmente no que se refere aos locais de
funcionamento das Casas do Brincar. Em um segundo momento, será avaliado o
funcionamento rotineiro da política. Este funcionamento será avaliado na seção “Prática
do Serviço”. Será dada atenção às características de faixa etária dos usuários do serviço,
dos acompanhantes dos usuários e das condições de trabalho dos brincantes.
A focalização do serviço será tratada em um tópico específico. Por fim, será
contemplada uma pequena análise a respeito das metas propostas pelo planejamento
inicial do serviço.
Vale a pena ressaltar que o caráter participativo da política não será analisado na
presente pesquisa. A formulação de grande parte das políticas públicas atualmente se dá
através de instâncias de participação da sociedade, como os Conselhos e Conferências,
que marcam a história da Assistência Social em Belo Horizonte. Fica evidente a
importância da análise do efeito da participação nos rumos das políticas públicas, e os
formatos que estas recebem a partir da interação entre governo e sociedade. No entanto,
a falta de tempo e de instrumentos adequados fez com que não fosse possível realizar
161
esta avaliação. Fica, portanto, a ressalva de que um aspecto relevante da formulação e
implementação de políticas públicas não será contemplado no presente estudo.
162
9.2 AVALIAÇÃO DA CASA DO BRINCAR – AMBIENTE INSTITUCIONAL
Como primeira característica do ambiente institucional no qual se localiza a Casa do
Brincar, ressalta-se que a Prefeitura Municipal de Belo Horizonte é ocupada, desde o
ano de 1992, por prefeitos do Partidos dos Trabalhadores (PT). Esta continuidade
petista na prefeitura possibilitou também a continuidade de algumas linhas de trabalho
implementadas em uma cronologia que abarca mais de um mandato político da
prefeitura. Esta é uma característica relevante que atua no sentido de permitir a
continuidade dos serviços propostos pela prefeitura, assim como seu aperfeiçoamento
no tempo.
Ao contrário da característica de permanência – partidária – verificada no cargo de
prefeito do município de Belo Horizonte, a história do órgão especificamente
responsável pela assistência social no município se define por profundas e constantes
mudanças em sua organização e localização institucional. Estas mudanças constantes
dificultam o estabelecimento de referências claras para a localização do campo de
assistência social dentro da estrutura política da prefeitura.
Ao analisarmos a história e o processo de alteração das políticas públicas voltadas
especificamente para a criança pequena – de zero a seis anos – percebemos a existência
de aspectos conjunturais e políticos em sua formulação. A formulação do Programa
Criança Pequena foi estimulada a partir do processo político que ocorria na época –
migração das creches para a Secretaria de Educação. Ao mesmo tempo, havia uma
situação institucional e conjuntural favorável à organização de uma nova frente de
163
trabalho para a assistência social, em relação à criança pequena, com a mobilização dos
conselhos de assistência social e de setores da sociedade civil. A III Conferência
Municipal de Assistência Social, de 1999, já apontava, em suas conclusões, para a
necessidade da criação de novas frentes de ação que contemplassem a faixa etária da
criança pequena. A junção dos estímulos conjunturais e políticos tornou possível a
efetivação da elaboração de uma nova política para a criança pequena no município de
Belo Horizonte.
164
9.3 AVALIAÇÃO DA CASA DO BRINCAR – ATORES RELEVANTES
No que se refere aos atores diretamente ligados à execução do serviço Casa do Brincar e
que estão localizados na estrutura da Prefeitura de Belo Horizonte, percebe-se que todos
eles têm como característica serem funcionários públicos concursados. São eles os
gerentes de proteção social, proteção social básica e a supervisão do serviço.
Há uma grande complexidade no que se refere à articulação entre os diversos tipos de
atores em uma instituição pública. O fato de que os atores responsáveis pela Casa do
Brincar na estrutura da Prefeitura de Belo Horizonte sejam apenas de um tipo – atores
técnicos concursados – e da coordenação do serviço ter sido sempre realizada por este
tipo de ator possibilita que haja maior continuidade no formato da implementação da
política. Esta é uma característica extremamente positiva do Programa Criança Pequena.
As informações a respeito dos atores da entidade executora do serviço foram
escassamente coletadas. Por este motivo não será empreendida uma análise de suas
características, sob o risco de cometer impropriedade em relação às informações
necessárias.
165
9.4 FORMULAÇÃO DO SERVIÇO CASA DO BRINCAR
9.4.1 AVALIAÇÃO DA CASA DO BRINCAR – FORMULAÇÃO: OBJETIVOS DO
SERVIÇO
A política pública municipal Casa do Brincar utiliza o lúdico como veículo para o
estabelecimento e fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. No entanto, o
papel da brincadeira e do lúdico é visto de maneira diferenciada pelos técnicos
responsáveis pela execução da política.
Há a ênfase em duas concepções distintas de objetivos principais da política e da forma
de alcançá-los. Em um dos casos, há a ênfase no papel central da criança para a política.
A concepção é de que um dos objetivos principais da política Casa do Brincar é o
estabelecimento e fortalecimento da noção da centralidade do papel da criança dentro da
família. A intenção é de uma reestrutura da concepção do papel da criança, realizada por
parte dos integrantes das famílias.
“A partir dessa experiência, das discussões que foram feitas no
município veio a idéia de você fazer uma intervenção, de que o
papel da assistência seria continuar fazendo uma intervenção com
as crianças, mas com um foco voltado no lúdico, trazer a criança
para a cena do debate, através do lúdico e do brincar, pra que você
pudesse estar fazendo essa intervenção com as crianças. (...) Ah, só
pra acrescentar, também na época foi feito um diagnóstico e
166
identificado casos de violação de direitos em relação a essas
crianças, então muito da idéia de trabalhar através do lúdico era um
pouco também pra tentar fortalecer o papel da criança dentro dessa
família, da importância da família no cuidado dessa criança, então
foi um pouco em cima disso que o brincar surgiu no âmbito da
política.”50
Em outra entrevista, percebe-se que o papel da Casa do Brincar está mais fortemente
ligado ao fortalecimento dos vínculos familiares, através do estabelecimento de um
período para o contato e a brincadeira entre pais e filhos. Enfatiza-se a necessidade de
que a política vá para além do espaço para a brincadeira, e atue na criação e
fortalecimento dos vínculos, principalmente familiares, sem, no entanto estabelecer uma
discussão da alteração do papel da criança dentro da família.
“E aí você falar do brincar na assistência social era algo de muito
novo. Então assim, o que que, qual que é a lógica, vamos dizer
assim, conceitualmente a Casa do Brincar ela diz, no resgate da
cultura brincante, entre essa população, e o trabalho... O brincar,
ele não poder, porque não é esse o objetivo do serviço, ele não
pode finalizar no brincar. Ele precisa de algo mais. A Casa do
Brincar ela tenta, pelo menos ela tenta garantir isso. Trabalhar o
brincar, mas na perspectiva da família. Daquela família e não só o
50
Entrevista realizada em 19.06.2008
167
brincar pelo brincar. Porque se você entra, se a criança entra na
Casa do Brincar e tem uma oficina de construção de brinquedos, e
construiu o brinquedo e pronto e acabou, tá ela teve o momento já
importante, é muito importante. Porém o objetivo hoje nosso ele
vai pra além. Ele vai pra onde? Porque quando eu falo de vínculo
né, não é algo abstrato, mas assim, é trabalhar com a família da
criança pequena possibilidades pra essa criança ser mais feliz na
adolescência (...)”51
A nebulosidade na definição de resultados pretendidos a partir da política podem se
constituir como dificultadores para a implementação e eficácia da mesma. A clareza em
relação às características fundamentais da política – objetivo, público alvo, focalização,
regras básicas de utilização, para o caso de serviços – é necessária para fazer com que
os esforços dos técnicos da prefeitura tenham o mesmo direcionamento.
51
168
9.4.2 AVALIAÇÃO DA CASA DO BRINCAR – FORMULAÇÃO: REGRAS DO
SERVIÇO
As regras básicas de utilização do serviço Casa do Brincar dizem respeito à freqüência
ao serviço por uma hora por dia, de duas a três vezes por semana e ao acompanhamento
do usuário – obrigatório para crianças de zero a três anos e preferencial para as de
quatro a seis anos.
A permanência dos usuários por apenas uma hora, durante três vezes por semana,
durante dias de trabalho, se mostrou um ponto polêmico da implantação do serviço.
Considerando as condições de vulnerabilidade das famílias dos usuários, pode ocorrer
uma dificuldade na disponibilidade de tempo do acompanhante para efetivamente
acompanhar o usuário do serviço. Os horários de funcionamento das Casas do Brincar
concentram-se em dias de semana, durante o horário comercial, dificultando o
acompanhamento por parte de responsáveis que trabalhem fora. O funcionamento
exclusivo em apenas um dos turnos – que ocorre em sete das dezesseis Casas – pode
também ser um dificultador para a organização de horários do acompanhante da criança.
Por outro lado, o usuário desacompanhado, embora possa usufruir dos benefícios que a
brincadeira traz para o seu desenvolvimento psíquico e social, terá o objetivo de criação
de vínculos familiares prejudicados. Os vínculos familiares seriam em tese reforçados a
partir da criação de um espaço e do tempo destinados à brincadeira entre indivíduos da
família. O não comparecimento do acompanhante impede a dinâmica de criação destes
momentos de convivência intra-familiar.
169
9.4.3 AVALIAÇÃO DA CASA DO BRINCAR – FORMULAÇÃO: PÚBLICO-ALVO
O público alvo do serviço Casa do Brincar é definido de várias formas, em documentos
e entrevistas diferentes. A característica básica do público, presente em todos os
documentos e entrevistas é aquela que define a faixa etária de referência dos usuários –
crianças de zero a seis anos. No entanto, a definição de quais crianças, nesta faixa etária,
serão contempladas no município é alvo de debate.
Segundo o Projeto e Objetivo das Casas do Brincar, o serviço atenderia a uma demanda
espontânea da comunidade e à demanda referenciada pelos Núcleos de Apoio às
Famílias, pela rede de serviços de saúde, educação, e por pastorais da igreja católica.
Haveria uma preferência por:
• Crianças que não têm em casa brinquedos, espaço ou companhia para brincar;
• Crianças em situação de risco iminente, seja convivendo com drogaditos, inclusive
alcoólatras, ou que apresentem desnutrição ou problemas no seu desenvolvimento
global, bem como depressão, ou hiperatividade;
• Crianças com deficiência;
• Crianças com medida de proteção aplicada ( encaminhadas pelo SOSF – Serviço de
Orientação Sócio Familiar)
A definição da demanda como espontânea aponta para a dificuldade de uma definição
mais apurada da população alvo. Uma das entrevistas realizadas ilustra o debate de
170
focalização empreendido no campo da assistência social e traz à tona a dificuldade para
o planejamento da implementação das ações deste campo de políticas públicas.
“(...) eu acho que a Casa do Brincar, na minha concepção eu acho que
deveria ser universal de fato, porque traz a criança pra cena da política
pública, é uma proposta de intervenção através da linguagem da
criança de fato, então eu acho que ela proporciona que o adulto comece
a refletir um pouco da criança enquanto sujeito mesmo, que ela fala, se
expressa. Mas ela não é. Não é até porque o recurso que vem, que
vinha até então, porque esse ano mudou, vinha carimbado pelo
ministério, atende x crianças, então você tem que atender, e aí tem uma
diretriz de governo que você tem que atender só em áreas vulneráveis
(...) e é a incoerência que a gente vive hoje, você tem uma proteção
social básica que é preventiva e que deveria ser então daquele que
precisar mesmo, é pra qualquer um que chegar, e aí nesse caso da
criança eu acho que independe de recorte de renda, mas você na prática
não tem isso. O tempo inteiro você fica focalizando o público.”52
O fato de que o debate a respeito da focalização das políticas públicas de assistência
social esteja em aberto é extremamente relevante para as tentativas de definição mais
precisas do público alvo destas políticas. Os esforços empreendidos neste campo de
políticas públicas aparecem, por vezes, dissipados, diante de uma dificuldade de
definição de um direcionamento preciso da política.
52
171
9.4.4 AVALIAÇÃO DA CASA DO BRINCAR – FORMULAÇÃO: ENTORNO
Assim como ocorre com a definição da população alvo, a definição do entorno das
Casas do Brincar é também nebulosa.
O projeto inicial das Casas do Brincar definia como território de atendimento a distância
que se poderia percorrer a pé para ir até o serviço e utilizá-lo. Este entorno se modifica
com a inauguração do BH Cidadania – passando a ser definido pelo território de
abrangência do NAF – e posteriormente passa por uma nova mudança, com a inserção
do SUAS e dos NAF/CRAS – quando passa a se definir pelo território dos NAF/CRAS
e da Proteção Social Básica.
Os NAF/CRAS, quando da sua implantação, trazem consigo um equipamento básico de
proteção social. Dentro dos serviços oferecidos para a Proteção Social Básica, inclui-se
o serviço Casa do Brincar. Portanto, as Casas do Brincar que estão situadas dentro ou
nas proximidades dos territórios dos NAF/CRAS foram aderidas ao seu equipamento.
No entanto, nem todas as Casas do Brincar estão situadas nestes territórios. As Casas do
Brincar do Bairro Mantiqueira – Regional Venda Nova – e da Vila Fazendinha –
Regional Leste – não estão situadas em territórios NAF/CRAS. Por outro lado, não
houve uma redefinição da noção de território para estes casos, para que a delimitação da
área a ser abrangida pela execução do serviço em locais não referenciados pelos
NAF/CRAS se tornasse mais clara.
172
9.5 IMPLANTAÇÃO DO SERVIÇO CASA DO BRINCAR
9.5.1 AVALIAÇÃO DA CASA DO BRINCAR – IMPLANTAÇÃO: LOCAIS DE
FUNCIONAMENTO
As condições de implantação da Casa do Brincar trouxeram algumas restrições à
manutenção do planejamento inicial. Em relação ao espaço físico de funcionamento do
serviço, se a princípio, se pensava na obrigatoriedade de um tamanho mínimo de 45
metros quadrados para o local de instalação, a realidade dos contextos e entornos onde
Casas foram instaladas fez com que esta regra tivesse que ser flexibilizada, uma vez que
havia escassez de imóveis com as características pretendidas.
Além do tamanho do local, era importante considerar também a facilidade de acesso da
população ao imóvel, para possibilitar a efetiva participação da população no serviço. A
disponibilidade reduzida ou inexistente de imóveis com as características previstas pela
proposta da política fez com que algumas Casas do Brincar terminassem por ser
instaladas em locais de tamanho menor do que o mínimo previsto em seu projeto inicial.
As Casas do Brincar tinham sua implantação prevista em locais amplos, arejados, com
banheiros, instalação para bebedouros, de fácil acesso e que fossem seguros. As Casas
poderiam ser implantadas em ambientes comunitários ou espaços da prefeitura –
cedidos ou alugados. Os locais disponíveis, no entanto, raramente condiziam com as
expectativas, quando da formulação do projeto. As Casas do Brincar foram por isso
implantadas em locais de características bastante variadas, no que se refere ao seu
173
tamanho, à proximidade da população de alta vulnerabilidade social e às instalações de
banheiro e hidráulica.
No que se refere às características de conservação dos locais de implantação das Casas
do Brincar, foi possível notar uma grande variabilidade de suas condições53. A
conservação da entrada do lote das Casas do Brincar traz uma concentração relevante –
sete em dezesseis Casas – avaliadas como regulares ou ruins. O mesmo número de
Casas do Brincar tem a conservação da entrada do seu imóvel avaliada como regular ou
ruim. Estes dados apontam para a dificuldade na oferta de locais apropriados para o
serviço, dentro de territórios de alta vulnerabilidade.
A utilização dos dados referentes à estrutura interna das Casas do Brincar, coletados
através das Visitas Surpresa da Pesquisa de Avaliação do Serviço Casa do Brincar,
implementada pelo Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas
Gerais não puderam ser disponibilizados e, portanto, não será possível realizar a
comparação da estrutura de banheiros e disponível para instalação hidráulica em cada
Casa do Brincar.
53
A este respeito, ver capítulo 8, subitem 8.8.
174
9.5.2 AVALIAÇÃO DA CASA DO BRINCAR – IMPLANTAÇÃO: PRÁTICA DO
SERVIÇO
A prática do serviço trouxe para o debate algumas dificuldades referentes ao
planejamento inicial da política. Em primeiro lugar é interessante destacar a dificuldade
do estabelecimento da faixa etária de zero a seis anos, ao mesmo tempo em que se
estabelece a presença de apenas um brincante por Casa do Brincar durante seu turno de
funcionamento.
O brincante é responsável pela proposição das diversas atividades a serem
desenvolvidas pelas crianças. As crianças que freqüentam o serviço podem fazê-lo
acompanhadas por um membro da família, e neste caso o brincante deverá atentar à
proposição de atividades conjuntas para a família, ou sozinhas, o que fará com que o
brincante procure desenvolver atividades que envolvam as outras crianças que também
freqüentam sozinhas o serviço.
A execução do projeto das Casas do Brincar prevê a existência de um monitor/brincante
por Casa, durante seu funcionamento. As principais atividades deste brincante seriam:
a) supervisão das atividades das crianças; b) proposição de brincadeiras e atividades; c)
manutenção do acervo local; d) supervisão e apoio às brincadeiras realizadas entre
acompanhantes e usuários; e) cadastramento de novos usuários; f) manutenção do
cadastro já existente de usuários.
175
A delimitação de apenas um monitor/brincante por Casa do Brincar e o acúmulo de
tarefas sobre este ator é problemática para a execução eficaz da política. As principais
dificuldades apontadas para a realização do papel de brincantes são a heterogeneidade
do público do serviço, no que diz respeito à idade, exigindo do brincante a proposição
de atividades concomitantes e diferenciadas para cada faixa etária, e o excesso de
tarefas simultâneas – proposição e supervisão de atividades, manutenção de acervo,
cadastramento de usuários.
A faixa etária da população alvo do serviço – zero a seis anos – pode ser considerada
bastante heterogênea, no que diz respeito às suas necessidades de atenção por parte do
monitor/brincante e às proposições de brincadeiras possíveis. Além da diferença de
atividades propostas para as crianças acompanhadas e desacompanhadas, o brincante
necessariamente deve propor atividades que se diferenciam substancialmente conforme
são direcionadas aos bebês – zero a três anos – e às crianças pequenas – quatro a seis
anos. A heterogeneidade de idade se reflete também em uma heterogeneidade de
atividades a serem propostas.
Há de se considerar, também, que a política de assistência social foi formulada a partir
idéia de que a família constitui o foco de planejamento da política. Neste sentido, a Casa
do Brincar é uma política pública que, através das crianças de zero a seis anos de idade,
busca alcançar o núcleo familiar e atuar sobre seus vínculos afetivos. Um aspecto
relevante a ser ressaltado é o fato de que as famílias de crianças na faixa etária do
serviço Casa do Brincar freqüentemente são compostas também por crianças de outras
faixas etárias. A recomendação de que o usuário do serviço seja acompanhado de um
176
familiar, e que seja apenas um acompanhante por usuário, dificulta a dinâmica de
cuidado com as próprias crianças dentro de famílias onde a faixa etária das crianças é
mais ampla. De fato, pode ocorrer que famílias com crianças com mais de seis anos
tenham que destinar um familiar, que seria acompanhante do usuário do serviço, para o
cuidado da criança maior de seis anos que não pode freqüentar o serviço. Neste sentido,
a limitação de um acompanhante por usuário se constitui como um impulsionador ainda
maior deste tipo de situação de impedimento do acompanhamento das crianças à Casa
do Brincar.
177
9.6 AVALIAÇÃO DA CASA DO BRINCAR – FOCALIZAÇÃO
O debate referido à focalização das políticas de assistência social é relevante para o caso
das políticas na Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social em Belo Horizonte.
Embora haja concordância de que o ideal seria o provimento dos serviços de assistência
social a todos os cidadãos, a focalização é vista, por alguns técnicos da PBH, como a
forma prática de lidar com a insuficiência de recursos para a universalização e o
tamanho da população a ser abarcada. Por outro lado, a idéia de que a assistência social
deva ser garantida para quem dela necessite, traz divergências quanto à interpretação da
implantação da política de forma focalizada ou universalizada. O estabelecimento do
direito à assistência para quem dela necessitar foi interpretado tanto como uma
justificativa de focalização nos indivíduos em situação de vulnerabilidade como
enquanto justificativa para a universalização da política. É interessante notar que a idéia
de focalização aparece mais fortemente nos atores que estão diretamente ligados à
execução da política atualmente. Por outro lado, a idéia de universalização é mais
presente nos atores que participaram do processo inicial de formulação e implementação
da política.
Devido à falta de características determinadas para a focalização do serviço, as Casas do
Brincar foram avaliadas neste quesito através de sua localização em seu território de
implantação. Os dados utilizados foram coletados através das visitas surpresa, da
Pesquisa de Avaliação da Casa do Brincar realizada pelo DCP/UFMG.
178
Os aspectos avaliados para a focalização do serviço foram os referentes ao padrão do
entorno e à localização propriamente dita da Casa – próximo à vila de referência, dentro
da vila de referência.
Nesta pesquisa, definiu-se o padrão do entorno das Casas do Brincar a partir das
características físicas das residências deste entorno, assim como de suas condições de
preservação. Para isto, classificou-se as construções de acordo com seu tamanho,
condições de estrutura e acabamento externo.
No que se refere ao padrão de moradias encontrado percebe-se a importância das
moradias de tamanho pequeno, presentes em doze dos dezesseis entornos.
TABELA 5. Tamanho das casas do entorno
Tamanho aproximado Freqüência % % Válido % Acumulado

Médio 4 25,0 25,0 25,0
Pequeno 6 37,5 37,5 62,5
Médio e pequeno
6 37,5 37,5 100,0
Total 16 100,0 100,0
Por outro lado, avaliou-se também a estrutura das construções do entornos das Casas do
Brincar. Estas foram classificadas em boas ou precárias. A predominância do tipo de
estrutura era avaliada em cada entorno, para que este fosse classificado em uma das
categorias. Em quatorze dos dezesseis entornos nota-se uma forte presença de
construções de estrutura precária, indicando também a existência de uma população
com condições sócio-econômicas precárias.
179
TABELA 6. Estrutura das construções dos domicílios do entorno
Estrutura predominante Freqüência % % Válido % Acumulado

Precária 6 37,5 37,5 37,5
Boa 2 12,5 12,5 50,0
Boas e precárias
8 50,0 50,0 100,0
Total 16 100,0 100,0
Dos quatorze entornos onde houve a classificação das estruturas como precárias, oito
deles conviviam com casas de boa estrutura. Este dado
O acabamento das casas do entorno foi igualmente classificado pela pesquisa. A
ausência de acabamento das casas é outro indicador de baixa condição sócio-econômica
dos moradores, e pode ser utilizado como indicador de focalização do serviço. Em
geral, apenas em regiões de classes sociais mais baixas há o predomínio de residências
que não utilizam nenhum tipo de acabamento externo.
Os entornos das Casas do Brincar são marcados pela predominância da presença de
casas sem acabamento, convivendo lado a lado com outras com acabamento ou não.
Novamente em quatorze dos dezesseis entornos avaliados há presença importante de
casas sem acabamento externo.
TABELA 7. Acabamento das residências do entorno
Padrão predominante Freqüência % % Válido % Acumulado

Sem acabamento 6 37,5 37,5 37,5
Com acabamento 2 12,5 12,5 50,0
Com e sem acabamento 8 50,0 50,0 100,0
Total 16 100,0 100,0
180
Os pesquisadores, em seus relatórios das visitas surpresa, procuravam também
estabelecer, a partir da observação empreendida, a classe social predominante no
entorno. Percebe-se, neste sentido, que apenas duas Casas do Brincar não apresentam
predominância da classe baixa em seu entorno – o que pode indicar um problema de sua
localização, sob a ótica da focalização.
TABELA 8. Classe social predominante no entorno
Classe social Freqüência % % Válido % Acumulado

Baixa 8 50,0 50,0 50,0
Média baixa e baixa
1 6,3 6,3 56,3
Média e baixa 5 31,3 31,3 87,5
Média e média baixa
2 12,5 12,5 100,0
Total 16 100,0 100,0
A localização da Casa do Brincar foi avaliada, no intuito de trazer informações a
respeito do grau de focalização do serviço oferecido por esta localização. Os dados
disponibilizados através do banco de dados das visitas surpresa dizem respeito à
proximidade das Casas do Brincar em relação à vila de referência e à sua localização
dentro ou fora desta vila.
Nota-se, em primeiro lugar, que três das dezesseis Casas do Brincar não ficam próximas
à sua vila de referência. Este é claramente um problema para sua localização, uma vez
que dificulta o acesso dos moradores da vila ao serviço.
Encontram-se nesta situação ambas as Casas do Brincar da regional Barreiro – Bairro
Independência e Bairro Petrópolis – e uma Casa da regional Venda Nova – Mantiqueira.
181
TABELA 9. Proximidade da Casa em relação à Vila
Próximo à Vila Freqüência % % Válido % Acumulado

Não 3 18,8 18,8 18,8
Sim 13 81,3 81,3 100,0
Total 16 100,0 100,0
Além de estarem próximas às vilas seria desejável que as Casas do Brincar se
localizassem dentro das vilas de referência. Pode-se notar que isto ocorreu em nove dos
treze casos nos quais a Casa do Brincar se situa pelo menos próximo de sua vila de
referência.
TABELA 10. Localização da Casa
Dentro da Vila Freqüência % % Válido % Acumulado

Fora da Vila 7 43,8 43,8 43,8
Dentro da Vila 9 56,3 56,3 100,0
Total 16 100,0 100,0
As informações referentes ao padrão do entorno apontam para um grau de focalização
eficiente. No entanto, cabe ressaltar que dois entornos foram caracterizados como de
classe média e classe média baixa, e o mesmo número de entornos teve a estrutura das
construções das casas caracterizada como boa, com a presença de casas com
acabamento, indicando a possibilidade de uma deficiência no que diz respeito à
focalização do serviço. Em relação à localização das Casas do Brincar nota-se também
uma deficiência no que diz respeito à focalização do serviço para três das dezesseis
Casas.
182
9.7 AVALIAÇÃO DA CASA DO BRINCAR – AVALIAÇÃO DAS METAS
A meta inicial existente no Projeto e Objetivo das Casas do Brincar delimitava o
alcance do serviço a um atendimento de 240 crianças por mês, em cada Casa do Brincar
existente. Pensou-se, inicialmente, no atendimento concomitante de 12 crianças por
hora. Como foi possível perceber através da caracterização das Casas do Brincar, apenas
nove das dezesseis Casas do Brincar teriam um suporte físico apropriado para o alcance
destas metas. Há que se notar também, que em três dos nove casos que suportariam as
doze crianças por hora, este seria o limite máximo de sua capacidade.
As metas de atendimento das Casas do Brincar – doze crianças por hora – levaram em
consideração as condições ideais de implantação do equipamento do serviço. No
entanto, a prática de implantação da política revelou que os espaços disponíveis para as
Casas do Brincar eram, no mais das vezes, insuficientes para o atendimento à meta.
Para além das dificuldades já levantadas, ressalta-se que a heterogeneidade etária das
crianças atendidas, somada à obrigação de execução de todas as outras tarefas que
cabem ao monitor/brincante é, no mínimo, de difícil consecução.
183
CONSIDERAÇÕES FINAIS
É perceptível a dificuldade de concepção e implantação de políticas públicas de
assistência social, principalmente referidas às crianças pequenas. A formatação legal
recente do campo da assistência, seu estabelecimento ainda incipiente como campo de
políticas públicas, amparado pela noção de direitos sociais que devem ser assegurados
pelo Estado, fazem com que as experiências de formulação destas políticas seja árdua e
conflituosa.
Foram feitos avanços relevantes no Brasil, principalmente no que diz respeito à
implantação, na prática, da concepção da Assistência Social como dever do Estado,
definida desde a Constituição de 1988. Em um país de extrema desigualdade como o
Brasil, é de fundamental importância que o debate sobre os direitos sociais seja
ampliado e o campo de assistência social ganhe cada vez mais legitimidade, perante os
atores políticos, as instituições públicas e a sociedade.
Em Belo Horizonte a história da constituição das várias secretarias responsáveis pela
assistência social, mostra o caráter conflituoso e status ainda indefinido deste campo. O
estabelecimento de ações, intersetoriais ou não, abrangendo a área de assistência social
esbarra, muitas vezes, na legitimação precária que ela ainda detém. A precariedade de
legitimação refere-se em grande parte à dificuldade de estabelecimento da concepção
dos direitos sociais enquanto direitos do cidadão e do Estado como provedor obrigatório
destes direitos. Ainda assim, é inegável o processo de fortalecimento desta concepção,
assim como do campo de assistência social e de sua legitimação perante a sociedade.
184
A Casa do Brincar espelha uma política pública municipal que está imersa neste
contexto nebuloso no qual se situa a assistência social. Além dos problemas
enfrentados, na tentativa de fortalecimento da concepção dos direitos dos usuários do
sistema de assistência social, e na formulação do serviço – feita aparentemente de forma
descolada da percepção da realidade de implantação deste serviço –, a Casa do Brincar
conta ainda com a difícil tarefa de lidar com um Estado enxuto, que privilegiou a
execução indireta de suas políticas sociais.
Por fim, cabe ressaltar que as pesquisas de avaliação das políticas públicas e das
políticas sociais em especial devem servir como estímulo ao processo de fortalecimento
de suas formulações e reformulações. A intenção deste tipo de pesquisa é o
mapeamento de argumentos relevantes que possam iluminar o debate que se coloca,
preparando o terreno para as novas discussões que se farão necessárias, no
estabelecimento do estado de direitos para o cidadão brasileiro.
185
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ANÁLISE DOCUMENTAL E LEGISLATIVA:
• BRASIL, Constituição Federal, 1988
• BRASIL, Lei Orgânica da Assistência Social, 1993.
• BRASIL, Norma Operacional Básica para o Sistema Único de Assistência Social,
2005.
• BRASIL, Política Nacional de Assistência Social, 2004.
• CRIANÇA PEQUENA – Publicação da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte,
Novembro de 2002
• POLÍTICA SOCIAL DO MUNICÍPIO PARA CRIANÇA PEQUENA:
FORMULANDO NOVAS AÇÕES, Anais do Seminário, 2000. Belo Horizonte.
• PROJETO E OBJETIVO DAS CASAS DO BRINCAR S/D. Belo Horizonte.
• PROJETO E OBJETIVO DO PROGRAMA CRIANÇA PEQUENA, S/D, Belo
Horizonte.
• RESUMO DA AVALIAÇÃO DO PROGRAMA CRIANÇA PEQUENA, S/D, Belo
Horizonte
• Territorialização da Proteção Social Básica do Sistema Único de Assistência Social:
Reflexão teórico-metodológica sobre a experiência de BH. Prefeitura Municipal de Belo
Horizonte / Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social, PBH/SMAAS, 2008.
• Metodologia de Trabalho Social com famílias na Assistência Social. Prefeitura
Municipal de Belo Horizonte / Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social,
PBH/SMAAS, 2007.
186
• Monitoramento e Avaliação da Política de Assistência Social de Belo Horizonte:
sistema de indicadores. Prefeitura Municipal de Belo Horizonte / Secretaria Municipal
Adjunta de Assistência Social, PBH/SMAAS, 2007.
187
AUTORES UTILIZADOS:
• ABRANCHES, Sérgio Henrique, et alii. 1987. Política social e combate à pobreza.
Jorge Zahar Editora: Rio de Janeiro p.11. Citado em ROSEMBERG, Fúlvia. 2000
Trabalho apresentado no Seminário Política Social do Município para Criança Pequena:
Formulando Novas Ações, Belo Horizonte.
• ABRÚCIO, Fernando. 2006. Para além da descentralização: os desafios da
coordenação federativa no Brasil. In Fleury, Sônia (org.) Democracia, descentralização
e desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de Janeiro: Editora FGV.
• ARRETCHE, Marta T. da Silva. 1996. Mitos da descentralização: mais democracia e
eficiência nas políticas públicas. In: Revista Brasileira de Ciências Sociais. São Paulo,
n. 31, p. 44-66, jun. 1996.
• BARCELLOS, Tanya Maria Macedo (coord.). 1983. A Política Social Brasileira
1930-64: evolução institucional no Brasil e no Rio Grande do Sul. Porto Alegre:
Fundação de Economia e Estatística.
• BOBBIO, Norberto, MATTEUCI, Nicola e PASQUINO, Gianfranco. 1997.
Dicionário de Política. 9. ed. Brasília: Universidade de Brasília, p. 247
• BOSCHI, Renato Raul e LIMA, Maria Regina Soares de. 2002. O Executivo e a
Construção do Estado no Brasil: do desmonte da Era Vargas ao novo intervencionismo
regulatório. In Luiz Werneck Vianna (org). A Democracia e os Três Poderes. Belo
Horizonte: Editora UFMG, pp 195-253.
• BOUCHARDERT, Suzanne. 2006. O processo de municipalização dos anos 90 e os
novos municípios mineiros: análise dos impactos das emancipações de distritos
ocorridas em minas gerais na década de 90 sobre a distribuição dos benefícios sociais
188
no Estado. Dissertação de Mestrado. Escola de Governo Professor Paulo Neves de
Carvalho.
• CAMARGO, A. 2001. Federalismo cooperativo e o princípio da subsidiariedade:
notas sobre a experiência recente do Brasil e da Alemanha. In: HOFMEISTER, W.;
CARNEIRO, J.M.B. (Org.). Federalismo na Alemanha e no Brasil. São Paulo:
Fundação Konrad Adenauer. (Série Debates, n. 22).
• CARVALHO, José Murilo de. 2004. Fundamentos da política e da sociedade
brasileira. In Lúcia Avelar e Antônio Otávio Cintra (org.) Sistema Político Brasileiro:
uma introdução. Rio de Janeiro: Fundação Konrad Adenauer / Fundação Unesp, pp 21-
32.
• CERQUEIRA, Eli Diniz, BOSCHI, Renato Raul. 1978. Empresariado Nacional e
Estado no Brasil. Rio de Janeiro: Forense-Universitária.
• COMIBRA, Marcos Antônio, 1987. Abordagens teóricas ao estudo de políticas
sociais. In Sérgio Henrique Abranches et alii – Política social e combate à pobreza.
Jorge Zahar Editora: Rio de Janeiro.
• DUPAS, Gilberto, 1998. A Lógica da economia global e a exclusão social – Estudos
Avançados vol.12 no.34 São Paulo Setembro / Dezembro 1998.
• FARIA, Carlos Aurélio de Pimenta, 2005. A política de avaliação das políticas
públicas – Revista Brasileira de Ciências Sociais, Vol. 20 nº. 59 , Outubro 2005
• FAUSTO, Bóris. 1982. Revolução de 30: história e historiografia. São Paulo:
Brasiliense.
• FREY, Klaus, 2000. Políticas Públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à
prática da análise de políticas públicas no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas, nº
21, junho de 2000. IPEA
189
• GUERREIRO RAMOS, Alberto. 1966. O formalismo no Brasil como estratégia para
mudança social. In. A. Guerreiro Ramos. Administração e Estratégia do
Desenvolvimento. Rio de Janeiro: Editora FGV.
• HECLO, Hugh, 2000. Issue Networks and the Executive Establishment. In: Anthony
King (Org): The New American Political System. Washington D.C. 1978. pp 87 a 124.
In FREY, Klaus, Políticas Públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à
prática da análise de políticas públicas no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas, nº
21, junho de 2000. IPEA
• JESSOP, Bob (1990b) State Theory: Putting Capitalist States in their Place.
Cambridge, UK: Polity Press & Oxford: Basil Backwell. In ARIENTI, Wagner Leal.
2003. Do Estado Keynesiano ao Estado Schumpeteriano. Revista de Economia Política,
vol. 23, nº 4 (92). Outubro – dezembro de 2003.
• LAMOUNIER, Bolívar. 2005. Da independência a Lula: dois séculos de política
brasileira. São Paulo: Augurium.
• LEAL, Rogério Gesta. 1997. Teoria do Estado: cidadania e poder político na
modernidade. Porto Alegre: Livraria do Advogado.
• LOVE, Joseph L. 1993. Federalismo y Regionalismo en Brasil, 1889-1937. In
Marcelo Carmagnani (coord). Federalismos LatinoAmericanos: México / Brasil /
Argentina. México, El Colégio de México/ Fondo de Cultura Económica, pp. 180-223.
• LOWI, Theodore. 1992. Four Systems of Policy, Politics and Choice. Public
Administration Review, v. 32, n. 4, p 298-310.
• MAINWARING, Scott P. 2001. Sistemas Partidários em Novas Democracias: o caso
do Brasil. Porto Alegre: Mercado Aberto.
190
• MARSHALL, T. H. 1967. Cidadania, classe social e status. Jorge Zahar Editora: Rio
de Janeiro.
• MARTINS, Luciano. 1991 Estado Capitalista e Burocracia no Brasil pós 64. Rio de
Janeiro: Paz e terra.
• MEDEIROS, Marcelo. 2001. A trajetória do Welfare State no Brasil: papel
redistributivo das políticas sociais dos anos 1930 aos anos 1990. Brasília: IPEA. Texto
para discussão, nº. 852.
• MILLER, Hugh T. Post-Progressive Public Administration: lessons from policy
networks. Public Administration Review, v. 54, n. 4, pp 378-386, 1994 In FREY, Klaus.
2000. Políticas Públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise
de políticas públicas no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas, nº 21, junho de 2000.
IPEA
• NUNES, Edson. 2003. A gramática política do Brasil. Clientelismo e insulamento
burocrático. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor.
• PAIM, Antônio. 1998. A querela do estatismo. Brasília: Senado Federal. Coleção
Biblioteca Básica Brasileira; 1.
• PEREIRA, L. B. ; SPINK, P. 1998. Reforma do Estado e Administração Pública
Gerencial. Editora FGV, Rio de Janeiro.
• PRITTWITZ, Volker von. 1994. Politikanalyse. Opladen: Leske + Budrich. In FREY,
Klaus. 2000. Políticas Públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da
análise de políticas públicas no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas, nº 21, junho
de 2000. IPEA
• PRZEWORSKI, Adam. 1989. Capitalismo e social-democracia. São Paulo:
Campanhia das Letras.
191
• PRZEWORSKI, Adam. In PEREIRA, L. B. ; SPINK, P. 1998. Reforma do Estado e
Administração Pública Gerencial. Editora FGV, Rio de Janeiro.
• PRZEWORSKI, A. 1999. Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agent x
principal. In L. C. B. Pereira e P. Spink (orgs.). Reforma do Estado e Administração
Pública Gerencial. Rio de Janeiro: Editora FGV.
• REIS, Fábio Wanderley. 2000. Solidariedade, interesses e desenvolvimento político.
In Fábio Wanderley Reis. Mercado e Utopia. Teoria Política e Sociedade Brasileira. São
Paulo: Edusp, pp. 123-160.
• ROCHA, Márcia Cristina Gomes da. 2005. Exclusão social e gestão local
intersetorial: desafios do Programa BH Cidadania. Paper apresentado no X Congresso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública,
Santiago, Chile, Outubro de 2005.
• ROSEMBERG, Fúlvia, 2000. Trabalho apresentado no Seminário Política Social do
Município para Criança Pequena: Formulando Novas Ações, 2000. Belo Horizonte.
• RUA, M. G. 1997. Análise de políticas públicas: conceitos básicos. Programa de
Apoio à Gerência Social no Brasil – BID.
• SANTOS, Wanderley Guilherme dos. 1998. Décadas de espanto e uma apologia
democrática. Rio de Janeiro: Rocco.
• SANTOS, Wanderley Guilherme dos. 1985. A pós “revolução” brasileira. In Hélio
Jaguaribe et alii. Brasil, sociedade democrática. Rio de Janeiro: José Olympiom, pp
223-335
• SCHUBERT, Klaus, 1991. Politikfeldanalyse. Eine Einführung. Opladen: Leske +
Budrich. In FREY, Klaus. 2000. Políticas Públicas: um debate conceitual e reflexões
192
referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil. Planejamento e Políticas
Públicas, nº 21, junho de 2000. IPEA
• SCHWARTZMAN, Simon. 1982. As bases do autoritarismo brasileiro. Rio de
Janeiro: Campus.
• SILVA, Vera Alice Cardoso, 2005. Reflexões sobre Aspectos políticos de políticas
públicas. Pensar BH. Política Social, Belo Horizonte, v.14.
• SIMAN, Ângela Maria, 2005. Políticas Públicas: a implementação como objeto de
reflexão teórica e como desafio prático. Tese de doutorado, FAFICH/UFMG,
• SOUZA, Maria do Carmo Campello de. 1976. Estado e Partidos Políticos no Brasil,
1930 a 1964, São Paulo, Editora Alfa-Omega, pp 85.
• TOURAINE, Alain. 1989. Palavra e Sangue. Política e Sociedade na América Latina.
São Paulo: Trajetória Cultural / Editora Unicamp.
• VEIGA, Laura da. CARNEIRO, Carla Bronzo Ladeira, 2005. Desafios, possibilidades
e limites de programas locais de combate à pobreza e à exclusão: as iniciativas das
cidades de São Paulo e de Belo Horizonte. Trabalho apresentado no X Congreso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública,
Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
• WERNECK VIANNA, Luiz. 1997. A revolução passiva. Iberismo e americanismo no
Brasil. Rio de Janeiro: Revan.
• WERNECK VIANNA, Luiz. 1996. "Caminhos e Descaminhos da Revolução Passiva
à Brasileira". Dados, vol. 39, nº 3, pp. 377-392.
• WERNECK VIANNA, Luiz. 1976. Liberalismo e Sindicato no Brasil. Rio de
Janeiro, Paz e Terra.
193
• WILENSKY H. L. , 1975. The welfare state and equality, University of California
Press. In ARRETCHE, Marta T. S. 1995. Emergência e desenvolvimento do Welfare
State: teorias explicativas. Boletim Informativo e Bibliográfico – BIB, nº 39
• WILENSKY, H. L.; LEBEAUX, C. N. Industrial society and social welfare. New
York: Free Press, 1965. . In ARRETCHE, Marta T. S. 1995. Emergência e
desenvolvimento do Welfare State: teorias explicativas. Boletim Informativo e
Bibliográfico – BIB, nº 39
194
APÊNDICE
ROTEIRO DE ENTREVISTAS SEMI-ESTRUTURADAS
1- INSTITUCIONAL: Descrição, organização, hierarquia
2- ATORES: Tipologia, localização, interação.
• Onde está sediada a política?
• Quem é responsável por ela?
→ Cargos e responsabilidades
→ Estrutura hierárquica e decisória
→ História das instituições responsáveis
• Qual(is) o(s) conceito(s) chave que orienta(m) a política?
• A política pública foi demandada:
ð Pela sociedade (ênfase na participação)
ð Pelo governo (ênfase nas prioridades e diretivas de governo)
• A política pública é:
ð Universal
ð Focalizada – qual o grupo alvo?
195
• A política pública tem caráter:
ð Redistributivo
ð Distributivo
• Quais são os marcos:
ð Institucional
ð Gerencial – Administração burocrática ou gerencial
SOBRE A ENTIDADE EXECUTORA:
• Como foi feita a escolha da forma de execução da política?
• Como foi o processo de escolha da entidade executora?
• Quais são os métodos de avaliação disponíveis, da qualidade do serviço prestado?
• Quais são as formas de alteração da entidade executora?
• Como é realizado o controle de qualidade?
196
FORMULAÇÃO / IMPLANTAÇÃO
PARA CADA UMA DAS ETAPAS, RESPONDER:
• Quem foi responsável pela formulação?
o Destacar atores
o Destacar localização institucional dos atores
o Destacar hierarquia organizacional e decisória
• A política foi formulada para resolver qual problema? (TEORIA SOBRE O MUNDO)
• Qual a solução apresentada para o problema verificado?
• Como foi idealizada a política?
• A quem se dirige a política? (FOCALIZAÇÃO / UNIVERSALIZAÇÃO)
• A direção é preferencial ou exclusiva?
• Como está organizada a solução apresentada?
→ Centralização / descentralização
→ Órgãos
→ Atores
→ Cargos relevantes
→ Conceitos relevantes
• Impacto da alternância de poder – Há alteração nas prioridades da política, devido à
alternância de poder?
• Como esta alteração de prioridades influencia nos rumos da política?
197
• E no estímulo para o trabalho?
• Como é a relação entre departamentos da secretaria e entre secretarias / setores do
governo?
→ Como é feita a coordenação entre os segmentos?
→ Há integração?
• Impacto da experiência prévia dos atores, tanto formuladores como implementadores.
Há impacto? Como são vistos? Têm experiência?
• Há uma agência formuladora?
→ Setores / história dos setores
→ Atores / Cargos
→ Organização interna / estrutura hierárquica
• Quais foram os principais obstáculos para a implementação da política?
• Quais são os principais obstáculos hoje?
198
CONCEITOS POSSIVELMENTE RELEVANTES:
• Anéis burocráticos
• Feudalização e privatização do estado
• Insulamento burocrático
• Redes sociais
• Atores:
→ Políticos
→ Técnico-políticos
→ Técnicos
• Atores:
→ Formuladores
→ Implementadores
→ Executores
→ Público-alvo da política
• Modelo de administração pública:
→ Burocrático
→ Gerencial
199
ANEXO 1
PROJETO E OBJETIVO DAS CASAS DO BRINCAR
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte
Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social
Gerência de Proteção Social Básica
A brincadeira é um espaço de interação e de confronto. É através dela que a criança e
o grupo constroem a sua compreensão sobre o mundo e as ações humanas. Não é
atividade espontânea, antes se constrói através das experiências de contato social,
primeiro na família, depois nos grupos informais e depois na escola, ou
simultaneamente. Representa o elo de ligação entre a criança e a cultura na qual está
imersa. Produz e responde indagações e abre espaço para experiências impossíveis em
outros contextos da vida, o que promove comportamentos que vão além das
possibilidades atuais da criança, apontando para sua área potencial de
desenvolvimento.
Fátima Camargo
200
O SERVIÇO “CASA DO BRINCAR”
1 - INTRODUÇÃO
Quando em 2000 a então Secretaria Municipal de Assistência Social de Belo Horizonte
é desafiada54 a pensar Novas Ações para crianças de 0 a 6 anos, realiza o seminário
“Política Social no Município para Criança Pequena” onde tem a oportunidade de
discutir e conhecer algumas propostas que a Assistência Social em nosso país, já vinha
propondo e implementado a nível governamental, no que diz respeito a responsabilidade
na área dos problemas da criança. Estas buscavam:
§ Assegurar que o brincar fosse aceito como parte integrante da seguridade social.
§ Tomar medidas com o objetivo de estreitar as relações entre pais e filhos.
§ Fomentar a criação de serviços comunitários em que a atividade lúdica permitisse a
integração das crianças com deficiências físicas, mentais ou emocionais na comunidade.
§ Proporcionar ambientes seguros onde a criança brincasse protegida de seqüestros,
abusos sexuais e violência física.
O Seminário nos apontou como diretriz fundamental do trabalho, a conjunta inserção
social da criança e sua família. É neste contexto, que o brincar, por sua importância
como mediador nesta relação se destaca.
54
Nesse período, em cumprimento à diretrizes da Lei de Diretrizes e Bases da Educação, as creches antes
conveniadas e supervisionadas pela Assistência social, são integradas ao Sistema Municipal de
Educação.e a gerencia de convênios transferida, em 2001, para a Secretaria Municipal de Educação.
201
A implantação da Casa do Brincar ganha corpo a partir de então, como um Serviço da
Política de Assistência Social, para o atendimento de crianças de 0 à 6 anos de idade e
suas famílias - em situação de vulnerabilidade social e pessoal - na perspectiva da busca
da promoção da qualidade das relações entre as crianças e entre estas e seus familiares,
bem com a comunidade.
Naquele momento acreditávamos ainda, que era importante trazer a criança pequena
para o olhar social, de forma que esse olhar, não ficasse restrito apenas, ao posto de
saúde e, em alguns casos, à creche. Trazer a criança para o olhar social é uma forma de
integrá-la a uma rede de proteção55.
É importante destacar, que a Casa do Brincar é um serviço e que a partir do modelo de
gestão administrativa dos serviços, ele é definido como de base local, ou seja, atendem
em áreas próximas às residências dos usuários. Por essa razão, integram o BH Ci-
dadania, que é o programa intersetorial da Prefeitura de Belo Horizonte implantado em
áreas socialmente críticas, expandindo, na área da Assistência Social, serviços de
prevenção e promoção.
55
A proteção social básica tem como objetivos prevenir situações de risco por meio do desenvolvimento de
potencialidades e aquisições, e o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Destina−se à população que
vive em situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privação (ausência de renda, precário ou nulo
acesso aos serviços públicos, dentre outros) e, ou, fragilização de vínculos afetivos − relacionais e de pertencimento
social (discriminações etárias, étnicas, de gênero ou por deficiências, dentre outras).
202
2 - AS CONCEPÇÕES
Entender a criança como um sujeito de direitos, é resultado de uma evolução no
processo de construção de sua cidadania, que ainda precisa ser plenamente realizada na
prática. Muito se avançou desde que o desenvolvimento infantil era considerado natural
ou resultado de uma modelagem, conforme a vontade paterna e as regras de uma
sociedade autoritária.
No Brasil a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Criança e do Adolescente são
um marco nessa evolução, reconhecendo a criança-cidadã, que deve ter assegurado com
absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à saúde, à alimentação, à
educação, ao esporte, ao lazer, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência
familiar e comunitária.
Se considerarmos, de maneira mais específica a criança pequena, deve-se ressaltar o seu
direito ao cuidado, que abrange:
§ O atendimento das necessidades básicas de saúde, como a alimentação, o sono, a
higiene e a proteção;
§ Ao espaço para as vivências próprias da infância, como o brincar, a relação afetiva;
§ A estimulação do seu desenvolvimento, levando em conta sua capacidade de construir
o conhecimento;
§ Necessidade do acesso aos bens culturais.
203
Assegurar esse direito não é função atribuída apenas à família, mas também ao Estado,
que tem responsabilidade de proporcionar condições às famílias para a garantia desses
direitos, que muitas vezes seja efetiva, através da criação de uma rede serviços sociais.
Para além do entendimento e da necessidade de se garantir o direito que é previsto em
lei, estudos vêm nos mostrando que a linguagem do brincar é universal e tão antiga
quanto a existência do ser humano, atravessando o tempo, fronteiras e, muitas vezes,
perpetuando a sua forma, apesar de seus conteúdos se transformarem. As crianças
sempre brincaram ao longo da história e em todas as culturas.
A brincadeira é um fator importante para traçar-se o retrato cultural de um país, indica
muito de uma época e de seus costumes. Mudanças no perfil da sociedade refletem-se
nas brincadeiras das crianças fazem. As brincadeiras são uma forma das crianças
penetrarem no mundo adulto. Então, se esse mundo muda, isso interfere nas
brincadeiras.
A brincadeira supõe contexto social e cultural e é um mito entendê-la como algo
natural. A criança, desde o seu nascimento está inserida num quadro social e seus
comportamentos refletem essa imersão inevitável. A brincadeira é um processo de
relações interindividuais, portanto de cultura. A brincadeira segundo Gilles Brougère,
“pressupõe uma aprendizagem social. Aprende-se a brincar.” (2001, p. 98).
Ainda segundo Fririrdmann “A brincadeira constitui-se, basicamente, em um sistema
que integra a vida social das crianças. Caracteriza-se por ser transmitida de forma
204
expressiva de uma geração a outra ou aprendida nos grupos infantis, na rua, nos
parques, escolas, festas etc., e incorporada pelas crianças de forma espontânea, variando
as regras de uma cultura a outra (ou de um grupo a outro) ; muda a forma mas não o
conteúdo da brincadeira; o conteúdo refere-se aos objetivos básicos da brincadeira; a
forma é a organização da brincadeira no que diz respeito aos objetos ou brinquedos,
espaço, temática, número de jogadores etc.(1998. p.30)
Num contexto histórico, Aristóteles, quando classificou os vários aspectos do homem,
dividiu-os em homo sapiens (o que conhece e aprende), homo faber (o que faz, produz)
e homo ludens (o que brinca, o que cria) e isso nos mostra que os antigos já sabiam da
importância do brincar no desenvolvimento integral do ser humano.
Entendemos que brincar possibilita desenvolvimento físico, metal, cognitivo, além de
favorecer o desenvolvimento dos vínculos afetivos e sociais, condição básica para que
possamos viver em grupo.
Pelo brincar, simbolicamente a criança pode entender o mundo ao seu redor, testar
habilidades físicas como correr, saltar; sociais como ser arquiteta, engenheiro,
enfermeiro, professora; aprender as regras e limites e com isso favorecer o
entendimento do lado positivo e negativo de suas ações, como ganhar, perder, cair.
Brincar é criar, partir para a ação, é descobrir valores, aprender a conviver, trabalhar a
auto-estima, a autonomia e a participação – um exercício de cidadania..
205
Sabe-se ainda que é na família que a criança tem o seu primeiro referencial de brincar. É
no corpo, nos gestos e nas atitudes de quem cuida que ela vai descobrindo seu próprio
corpo e o mundo que a cerca.
"o espaço potencial entre o bebê e a mãe, entre a criança e a família, entre o indivíduo
e a sociedade ou mundo, depende da experiência que conduz à confiança. Pode ser
visto como sagrado para o indivíduo porque é aí que experimenta o viver criativo".
(Winnicott,1975 p.142)
Brincar é uma das primeiras formas de comunicação e de expressão associando
pensamento e ação. Podemos considerá-lo com uma linguagem através da qual as
crianças se comunicam, entre si e com os adultos.
A afirmação a importância do brincar enquanto direito e ao mesmo tempo como
elemento da cultura, que favorece o desenvolvimento global da criança, bem como a sua
interação social, é que faz com que ele se destaque na Assistência Social, como
estratégia dentro do nosso serviço - especialmente no que diz respeito a ser facilitador
dos vínculos familiares e comunitários.
206
2 - AS CASAS DO BRINCAR E SUA METODOLOGIA
2.1 - OBJETIVO GERAL:
Oferecer as crianças, na faixa etária de 0 a 6 anos, oportunidades variadas de brincar, e
ao mesmo tempo trabalhar com as suas famílias a importância desse brincar para o seu
desenvolvimento, além de pontuar, a necessidade do “estar junto”, construindo laços e
fortalecendo os vínculos familiares e comunitário.
2.3 - OBJETIVOS ESPECÍFICOS
§ Facilitar às crianças o acesso a brinquedos e livros;
§ Criar um espaço para expressão e transmissão da cultura infantil
§ Promover a interação das crianças com outras crianças;
§ Facilitar a brincadeira espontânea das crianças;
§ Resgatar o espaço lúdico na vida das comunidades;
§ Oferecer oportunidades de desenvolvimento, através de jogos, brinquedos e
brincadeiras, de tal forma que as crianças possam desenvolver sua capacidade de
autonomia, do ponto de vista cognitivo, afetivo e social;
§ Valorizar a cultura das famílias e das comunidades, pelo resgate de seus brinquedos e
brincadeiras;
§ Oferecer às famílias a oportunidade de partilhar com suas crianças experiências
lúdicas significativas.
207
2.3 - IMPLANTAÇÃO E FUNCIONAMENTO
As Casas do Brincar são implantadas em espaços comunitários ou em equipamentos
próprios ou alugados pela Prefeitura. Busca-se um local de acesso fácil e seguro para as
crianças pequenas e suas famílias. Que seja bem amplo56 - com dimensões que
comportem todo o acervo e ainda com espaço suficiente para que as brincadeiras
aconteçam ali mesmo. Além disso, o espaço deve ser iluminado, arejado, com banheiro
conjugado, e que possua ligação hidráulica para tanque e bebedouro, garantindo
acessibilidade às pessoas com deficiência físicas, como os cadeirantes.
Seu acervo possui brinquedos, livros, cd’s e outros objetos que incentivem a brincadeira
do “faz de conta”, a dramatização, a construção, a solução de problemas, a socialização,
a vontade de inventar e a leitura. A escolha dos brinquedos leva em consideração a
diversidade e a possibilidade do brincar pelo puro prazer de brincar, além de ter como
objetivo enriquecer e preencher muitas das necessidades próprias de cada fase do
desenvolvimento infantil, tanto do ponto de vista físico, como cognitivo e sócio-afetivo.
O acervo é organizado em estantes ao alcance das crianças pequenas e/ou de seu
acompanhante, dispostos de acordo com classificação que permita sua reorganização
pelos próprios freqüentadores. (lista de acervo em anexo).
56
Recomenda-se cerca de 45 m2
208
As Casas do Brincar funcionam de segunda à sábado, atendendo a uma demanda
espontânea e de encaminhamentos da rede de serviços (NAF/CRAS, Centros de Saúde,
Pastoral da Criança, Instituições de Educação Infantil etc) que priorizam:
§ Crianças que não têm em casa brinquedos, espaço ou companhia para brincar;
§ Crianças em situação de risco eminente, seja convivendo com drogaditos, inclusive
alcoólatras ou que apresentem desnutrição ou problemas no seu desenvolvimento
global, bem como depressão, ou hiperatividade;
§ Crianças com deficiência;
§ Crianças com medida de proteção aplicada ( encaminhadas pelo SOSF – Serviço de
Orientação Sócio Familiar).
A permanência na Casa é em média de uma hora57, duas a três vezes na semana, em
horário previamente agendado – é importante salientar que existe a possibilidade da
flexibilização e/ou remanejamento deste agendamento ao longo do tempo, de forma a
readequar a uma possível mudança na rotina da família.
Temos, porém como regra que um familiar, preferencialmente um dos pais, acompanhe
as crianças menores de 3 anos durante o tempo em que permanecem na Casa. Neste
período, o familiar é incentivado a brincar com a criança e estimulá-la, recebendo
quando necessário orientação do brincante. As crianças de 4 a 6 anos, dependendo do
contexto onde se localize a Casa são acolhidos, mesmo sem um acompanhante.
Concomitantemente é feito um trabalho de mobilização que busca incentivar a presença
de um familiar ou responsável no espaço.
57
A experiência vem nos mostrando, que esse tempo é suficiente e resguarda um brincar saudável. Além
de ser o período apontado como possível, para que os acompanhante, permaneçam no espaço.
209
O serviço oferece ainda às crianças e suas famílias, duas vezes por semestre uma
atividade que denominamos oficinas temáticas. As oficinas temáticas acontecem aos
sábados e trabalham com temas diversos pertinentes a cultura do brincar, a formação
étnica racial, familiar e social, oferecendo ainda a possibilidade de vivenciar
experiências com as múltiplas linguagens.
2.4 - OS PROFISSIONAIS E O COTIDIANO DO TRABALHO
Chamamos de brincante o profissional58, que atua nas Casas do Brincar e que é
responsável por:
§ Fazer o acolhimento das crianças e seus responsáveis;
§ Apresentar o serviço e o acervo disponível;
§ Inscrever e fazer os agendamentos, levando em consideração as possibilidades do
serviço e a disponibilidade das famílias.
Além disso, cotidianamente ele tem como funções:
§ Estimular a descoberta e a experimentação de brinquedos, jogos, CDs e livros;
§ Saber o momento de observar e o de intervir nas relações;
§ Respeitar o brincar livre;
§ Propor e promover a brincadeira coletiva;
§ Apresentar as diversas possibilidades de brincar com o mesmo objeto;
§ Disponibilizar materiais como tinta, giz de cera, fantoches, instrumentos musicais, que
58
Para ser selecionado e ingressar no serviço é exigido, o mínimo nível médio de formação, além de
alguma experiência anterior com trabalho social e com criança, além de um repertório mínimo de
brincadeiras.
210
contribuam para a experimentação de linguagens diversas;
§ Incentivar a construção de brinquedos;
§ Resgatar e registrar os brinquedos, brincadeiras, cantigas e histórias da comunidade;
§ Procurar envolver a família da criança nos trabalhos desenvolvidos;
§ Convidar pessoas da comunidade para realizar atividades com as crianças;
§ Incentivara a preservação do espaço e do acervo;
§ Manter atualizados os dados cadastrais, as listas de freqüência e demais instrumentais
utilizados pelo serviço;
§ Relatar minimamente os acontecimentos significativos do cotidiano em um diário de
bordo, para que sejam posteriormente trabalhados junto com a coordenação;
§ Buscar o respaldo da coordenação em situações que fujam à sua responsabilidade
imediata;
§ Participar das reuniões administrativas e de capacitação;
Além disso, é importante que esses profissionais tenham clareza de que se tornam
modelo, tanto para as crianças como para os acompanhantes e que na sua prática
cotidiana devem ser dinâmicos, criativos, pacientes, afetuosos, respeitosos e conscientes
do papel que exercem como agente mediadores das relações estabelecidas no espaço
Casa do Brincar.
Para assegurar a efetivação dessas funções e capacidades, o serviço conta com uma
coordenação geral e dois auxiliares de coordenação, que visitam as Casas acompanhado
o trabalho dos brincastes, trocando informações, discutindo possíveis soluções para
questões que dizem respeito ao cotidiano do atendimento.
211
Esta coordenação é responsável ainda por criar outros espaços de escuta e orientação
aos brincantes, bem como criar estratégias para troca e socialização das experiências
significativas do cotidiano do trabalho e, junto com a Supervisão da Secretaria Adjunta
de Assistência Social, pensar a capacitação de seus profissionais e articula os demais
serviçosda rede local.
3 - METAS E RESULTADOS DESEJADOS
3.1 - QUALITATIVOS
§ Melhoria da qualidade de vida e inserção da criança na própria família através do
distensionamento das relações intrafamiliares e maior contato intergeracional em torno
de atividades lúdicas;
§ Acesso a brinquedos e brincadeiras bem como a interação com outras crianças e entre
estas e seus familiares;
§ Contribuir para a inclusão das crianças com deficiência;
§ Fortalecimento dos vínculos comunitários.
3.2 - QUANTITATIVOS
• Ter inscritas nas Casas do Brincar 240 crianças/mês;
• Manter um percentual de freqüência de pelo menos 70% das crianças inscritas;
212
4 - ESTRATÉGIAS DE MOBILIZAÇÃO:
Mobilizar o público alvo da Assistência Social, com necessidades tão imediatas, e
provocar nele um movimento que o possibilite sair de um lugar para outro, onde possa
apropriar-se de espaços e de informações, de forma a utilizá-los para a melhoria de sua
qualidade de vida é um grande desafio. Quando esse movimentar-se diz respeito à
garantia de direitos de um terceiro, por quem se é responsável, no caso a crianças de O a
6 anos, o desafio torna-se ainda maior.
A Casa do Brincar ainda é um serviço novo - que se diferencia do que tradicionalmente
se entende por atendimento para criança pequena. Se ainda levarmos em conta que ele
privilegia o brincar como estratégia de trabalho e que o brincar na nossa cultura ainda
está muito ligado a “um ato fútil, inútil, coisa de quem não tem responsabilidade” –
como fazer com que um familiar se disponha a estar junto com a criança, acreditando
que esses momentos de convivência podem ser significativos e importantes para o
futuro delas?
Tudo isso nos faz constatar a necessidade de um mobilizar constante, que inclui além
das famílias, a comunidade.
Mobilizamos para:
§ Divulgar o Serviço;
§ Para que a família entenda a importância do brincar e do brincar junto para a
construção de vínculos e busque conhecer o serviço;
213
§ Resgatar e manter a freqüência no Serviço.
Nesse sentido algumas ações de mobilização já vem sendo desenvolvidas:
§ O Dia do Brincar na Comunidade
Atividade lúdica previamente agendada, onde toda a comunidade é convidada a
participar. Esse momento acontece em espaços, próximos à Casa do Brincar, e que em
algumas comunidades conta com a parceria de outros serviços. Ali, durante 3 horas, são
realizadas brincadeiras coletivas e de roda, ao som de tambores, construção de
brinquedos, contação de histórias, pintura e desenho. Esta atividade, é comandada por
grupos de brincantes, que também distribuem panfletos, que apresentam o serviço e
convidam a comunidade a conhecer a Casa do Brincar - Acontece duas vezes por ano
em cada Casa do Brincar.
§ O Cortejo para Brincar
Atividade planejada junto com os NAF/CRAS, a partir da listagem de famílias e
crianças infreqüêntes. Após um mapeamento das mesmas, elas são visitadas por uma
equipe composta por um brincante, um auxiliar de coordenação um técnico NAF/CRAS
e dois músicos (Mensageiros do Brincar). Durante essas visitas, chamadas de “porta a
porta”, as famílias são abordadas inicialmente com uma serenata, que é feita em frente
de suas casas.
A partir daí acontece um diálogo com aquela família, no sentido de obter informações
do porque da infreqüência, além do esclarecimento de quaisquer dúvidas que ainda
214
possam existir com relação a Casa do Brincar. Posteriormente, é feito um convite para
que retornem ao serviço e que participem de um cortejo, que acontece em um segundo
momento e que se inicia a parti de um ponto de encontro combinado com essas famílias
neste mesmo dia.
No dia e local combinados para a concentração do cortejo, (geralmente em frente à Casa
do Brincar ou bem próximo dela), as famílias são convidadas para, junto com a equipe
da Casa do Brincar59, percorrerem, ruas, becos e vilas, cantando, brincando, tocando
instrumento, manipulado adereços (borboletas de tamanhos variados e uma grande
lagarta). Durante o trajeto, a população é convidada a aderir à atividade e a conhecer o
Serviço (usamos para isso panfletos da Casa do Brincar).
O cortejo segue até um ponto pré-estabelecido onde as pessoas podem se sentar, beber
água e descansar e após alguns minutos tem início às brincadeiras de roda, a construção
de brinquedos e a seguir a finalização da atividade, quando é reforçado o convite para o
retorno e/ou para conhecer o Serviço.
§ Mobilização de parceiros
Instituições de Educação Infantil
Nas creches e demais instituições de Educação Infantil, que se localizam no entorno60
das Casas do Brincar, a mobilização é feita seguindo o seguinte roteiro:
59
composta pelos músicos anteriormente citados, pelo auxiliar de coordenação e por um grupo de até quatro
brincantes.
60
Consideramos entorno da Casa, uma área que circunda o serviço e que pode ser percorrida a pé pelas crianças
pequenas e seus familiares.
215
Após um primeiro contato, feito através dos NAF/CRAS, são agendados as seguintes
atividades: apresentação do serviço ao corpo docente das instituições, propondo uma
discussão sobre a importância do brincar e conviver com a família e a comunidade na
primeira infância. São realizadas atividades lúdicas com esse grupo e agendadas a
participação dos profissionais da Casa do Brincar nas reuniões de pais, onde é feita a
mesma discussão e atividades descrita anteriormente.
Para finalizar o processo de mobilização, as crianças de 0 a 6 anos divididas em grupos
e acompanhadas por seus professores visitam a Casa do Brincar e lá permanecem por
uma hora brincando e construindo um brinquedo que levam para casa junto como um
convite para que as famílias as inscrevam, para juntas participarem das atividades da
Casa do Brincar.
Essa mobilização é feita de forma a apresentar o serviço, como mais uma possibilidade
de espaço lúdico cultural e social a ser freqüentado pelas crianças além da escola.
Lembrando que o sábado é a alternativa para os alunos de horário integral.
Centos de Saúde
O Serviço é apresentado aos Gerentes dos Postos e às Equipes de PSF da área de
abrangência, propondo uma discussão sobre a importância do brincar para a saúde das
crianças pequenas, além de salientar a importância da convivência saudável com a
família e a comunidade. Assim é feito um acordo com as Agentes Comunitários de
Saúde no sentido de que divulguem a Casa do Brincar em suas visitas domiciliares;
216
O serviço é apresentado ainda nos grupos já constituídos da Saúde (nutrição, gestante,
idosos...) onde também debatemos a importância do brincar e da convivência.
Grupo de Convivência de Idosos
A equipe da Casa do Brincar participa de um momento dos encontros dos Grupos de
convivência e realiza uma atividade lúdica com uma “Roda de Versos”, depois é feita a
apresentação do serviço e o convite para conhecê-lo. A intencionalidade dessa
mobilização está centrada em duas possibilidades, a de que os avós levem seus netos
para freqüentar os serviços e que eles também possam contribuir com o serviço
desenvolvendo atividades lúdicas com as crianças que remontam a sua memória, tais
como cirandas e contação de histórias.
É importante salientar que todas essas atividades de mobilização são acertadas e em
alguns casos mediadas junto com a coordenação e/ou técnicos de referência do Serviço
dos NAF/CRAS.
A equipe de coordenação da Casa do Brincar participa também de oficinas, reuniões e
eventos organizados pelos NAF/CRAS para apresentação do serviço, palestra sobre a
importância do brincar e/ou desenvolver atividades como construção de brinquedos,
ciranda, pintura de rosto entre outras.
217
A Casa do Brincar dá também apoio às Oficinas com Famílias61, quando um brincante é
designado para brincar com as crianças que acompanham as mães aos encontros.
Durante os encontros, as mães têm a possibilidade de conhecer de perto o nosso serviço
e são incentivadas a se inscreverem.
9- REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFICAS
BROUGÈRE, Gilles, Brinquedo e Cultura/Gilles Brougère; revisão técnica e versão
brasileira adaptada por Gisela Wajskop.São Paulo, Cortez, 2001. (Coleção Questões da
Nossa Época).
FRIEDMANN, Adriana [et al], O Direito de Brincar: A brinquedoteca. São Paulo:
Edições Sociais Abrinq, 1998.
WINNICOTT, D. W. O brincar e a realidade. Rio de Janeiro: Imago Editora LTDA,
1975.
VYGOTSKY, L.S. A formação social da mente. São Paulo: Livraria Martins Fontes
Editora Ltda.,!984
Revista Criança Pequena – Publicação da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte
Novembro de 2002
http://pt.wikipedia.org/
61
Espaço de discussão, onde as famílias refletem juntas, sobre a criação dos filhos pequenos.
218
ANEXO 2
ROTEIRO DE OBSERVAÇÃO UTILIZADO NAS VISITAS SURPRESA
Visitas Surpresas – Casa do Brincar
Objetivo: Obter uma descrição densa, a mais completa possível, sobre o que um grupo
particular de pessoas faz e o significado das perspectivas imediatas que eles têm do que
eles fazem.
Observação: A observação será sistemática e controlada, embora existam diferenças no
olhar dos pesquisadores. Será realizada nas 16 Casas do Brincar e no entorno das
respectivas casas.
Conteúdo das observações: descritivo (sujeitos, diálogos, locais, episódios,
atividades, comportamentos, etc.).
Não serão seguidas hipóteses rígidas, o pesquisador ficará atento ao surgimento de
pistas que o conduzam a novas formulações, novas perspectivas de análise.
Roteiro para observação
1. Aspectos envolvidos na observação: Percepção, Memorização e Notação - podem
por isso tentar dar conta de aspectos perceptivos sensoriais (odores, sonoridades, etc.) e
também cognitivos (as informações pertinentes que são muitas vezes transpostas sob a
forma de linguagem); a componente de memorização é implícita no exercício uma vez
219
que há sempre coisas que são apenas fixadas e não registradas na altura; e os registros
de notação podem ser múltiplos (gráficos, desenhos, esboços, notas, fotos, filmes, etc.).
2. Escolha do local, condições e duração: Horário de maior fluxo ou o mais próximo
possível do maior fluxo. A duração da observação no interior da Casa do Brincar será
de no máximo 1 hora; o meio técnico escolhido foi o bloco de notas.
3. Depois de realizada a observação, ela será reconstituída o quanto antes usando
gráficos e esquemas, imagens e descrições para explicitar o local, os movimentos dos
presentes, as trocas comunicacionais/interativas.
4. Relatório: Ensaio relatando obstáculos, limites, vantagens do processo de recolha de
dados e reflexão sobre o mesmo – negociação ou não do lugar de observação, questões
de escala, lugar do observador, tipo de registros, familiaridade ou distanciamento,
interação presencial ou não, entre outras.
Registro escrito:
1) quanto mais próximo do momento de observação maior a acuidade;
2) indicar nome da casa, dia, hora, local, duração, se foi horário de maior fluxo ou
outro, etc.;
3) deixar margens para codificação do material;
4) distinguir descrições, falas, citações, etc.
220
5) Ao escrever a narrativa, colocar os atores como eles se apresentam sob a
perspectiva deles. Para isso é importante se conhecer o significado local da ação
Roteiro para as Visitas
Entorno:
A observação será realizada a partir do seguinte foco: O entorno da Casa do Brincar e a
Criança neste Entorno. Deve-se tentar responder às seguintes questões:
a) Como é o entorno da Casa do Brincar (aspectos físicos e culturais)?
b) Há crianças nas ruas do entorno (meninos - meninas, qual a idade e freqüência
presumida)?
c) O que fazem essas crianças no entorno? (Brincam? Trabalham? Transitam?).
d) Onde fazem as atividades? (Em comércio/em bares /nas ruas/nas igrejas) e com quem
fazem estas atividades?
Serão percorridos dois raios de 500 metros cada um, tendo como ponto de referência a
Casa do Brincar (norte/sul/leste ou oeste). Será anotado o percurso percorrido rua a rua,
a até que sejam alcançados os 500 metros de cada raio.
221
Observar o entorno considerando aspectos físicos – obstáculos para chegar à casa,
composição dos domicílios, freqüência dos domicílios (esparsos, aglomerados);
presença/ausência de crianças na região; presença/ausência de atividades de lazer e de
crianças nestas atividades (Campos de Futebol (quantos?), Lan-House (quantas?); Casas
de Jogos Eletrônicos (quantos?); Praças (Quantas) etc.); presença ou ausência de bares
(quantos) e respectivas freqüências de moradores e/ou crianças neste espaço; outras
atividades comerciais desenvolvidas (supermercados, tipos de comércio – quantos?);
presença ou ausência de atividades religiosas (igrejas, templos – quantos?) e de crianças
nestas atividades; presença e/ou ausência de crianças em trabalhos infantis (vendas,
etc.).
Chegar à casa antes do horário de maior fluxo
A Casa: Observar a estrutura física da Casa do Brincar, recursos, obstáculos, condições
de segurança. Se possível, dar uma volta completa na Casa. Observar as
crianças/acompanhantes sem abordá-los: Chegam acompanhadas? Natureza do
acompanhante: homem/mulher/menor de idade/outras crianças/sozinho
Entrada na Casa: descrever. Foi abordado por alguém, quem/como? Se não abordado,
continuar a observação, registrando mentalmente. Caso seja abordado pelo brincante,
apresentar-se como estudante.
Dentro da Casa: (Não anotar, apenas registrar mentalmente). Descrever o processo de
interação brincante/crianças, descrever o público presente (crianças, número, faixa
222
etária, sexo, acompanhantes); atividades desenvolvidas; comportamento das crianças e
dos acompanhantes. Se possível, visitar a casa, descrevendo: janelas, portas, cômodos,
utensílios, condições, etc. Observar o estado geral dos brinquedos utilizados (avaliar
estado de conservação) se foram utilizados instrumentos (bola, bonecas, livros etc.)
durante as atividades.
Crianças: como chegam, com quem, onde ficam e como ficam?
Brincante com crianças: como se dá a relação e como se aplica a metodologia. Onde
ficam as mãe/acompanhantes? O que fazem?
Saída da Casa: Como ocorre, crianças saem como e com quem? Saem antes da
atividade terminar?
223
ANEXO 3
RELATÓRIO DE OBSERVAÇÃO UTILIZADO NAS VISITAS SURPRESA
CASA DO BRINCAR
RELATÓRIO DAS VISITAS SURPRESAS
Casa:
Endereço:
Regional:
Brincante:
Dias e Horário de Funcionamento:
Horário e dia da semana de maior fluxo:
Pesquisador:
Data da Visita:
Dia da Semana:
Horário da Visita (início e fim):
224
ENTORNO:
(O Relato deve ser feito a partir das questões contidas no roteiro de observação,
somando-se a outras questões pertinentes e descobertas encontradas)
Raio 1: 500 m
a) Trajeto e direção percorridos:
b) O entorno da Casa do Brincar: (Descrever e analisar os aspectos físicos e as
atividades que existem no entorno)
c) As crianças no entorno (caracterizar as crianças – meninos/meninas, a idade e
freqüência presumida, se acompanhadas ou solitárias etc).
d) As atividades das crianças no entorno: (caracterizar as atividades em que há
envolvimento das crianças e como é este envolvimento – trabalho infantil, lúdicas etc)
Raio 2: 500 m
a) Trajeto e direção percorridos:
b) O entorno da Casa do Brincar: (Descrever e analisar os aspectos físicos e as
atividades que existem no entorno)
c) As crianças no entorno (caracterizar as crianças – meninos/meninas, a idade e
freqüência presumida, se acompanhadas ou solitárias etc).
225
d) As atividades das crianças no entorno: (caracterizar as atividades em que há
envolvimento das crianças e como é este envolvimento – trabalho infantil, lúdicas etc)
A CASA DO BRINCAR
(O Relato deve ser feito a partir das questões contidas no roteiro de observação,
somando-se a outras questões pertinentes e descobertas encontradas)
A CASA:
A ENTRADA NA CASA:
DENTRO DA CASA
A SAÍDA DA CASA
Anotar outras observações pertinentes/fatos inusitados/principais percepções sobre
o Programa:
226
ANEXO 4 – MAPAS DAS CASAS DO BRINCAR
4.1 CASA DO BRINCAR DO BAIRRO INDEPENDÊNCIA
FONTE: Google Earth. Bairro Independência62
Endereço: Rua 281, nº. 310 Bairro Independência

Regional: Barreiro
Dias e Horário de Funcionamento: 4ª, 5ª e 6ª de 13h às 17h
Capacidade aproximada de atendimento63: 5 a 8 crianças acompanhadas
62
1- Casa do Brincar Petrópolis / Sede do NAF Petrópolis
2- Escola Municipal – ensino fundamental
3- Campo de futebol
4- CESCAM
5- Casa do Brincar Independência
6- NAF Independência
63
A Capacidade aproximada de atendimento das Casas considera o número máximo de
crianças acompanhadas que seria possível manter simultaneamente em seu espaço
227
4.2 CASA DO BRINCAR DO BAIRRO PETRÓPOLIS
FONTE: Google Earth – Bairro Petrópolis64
Endereço: Rua Duzentos e Oitenta e Um, nº. 491 – Bairro Petrópolis

Regional: Barreiro
Dias e Horário de Funcionamento: 2ª, 3ª, 5ª de 8h ao 12h, de 2ª à 6ª de 13h
Capacidade aproximada de atendimento: Até 4 crianças acompanhadas
64
7- Casa do Brincar Petrópolis / Sede do NAF Petrópolis
8- Escola Municipal – ensino fundamental
9- Campo de futebol
10- CESCAM
11- Casa do Brincar Independência
12- NAF Independência
228
4.3 CASA DO BRINCAR VILA SANTA RITA DE CÁSSIA
FONTE: Google Earth – Vila Santa Rita (Em destaque o local aproximado da Casa do Brincar)
Endereço: Rua São Tomaz de Aquino, nº. 486 – Vila Santa Rita.
Regional: Centro Sul
Dias e Horário de Funcionamento: 2ª, 3 ª e 5ª de 13h às 17h; 4ª e 6ª de 9h às 13h;
sábados de 9h às 13h.
Capacidade aproximada de atendimento: 9 a 12 crianças acompanhadas
229
4.4 CASA DO BRINCAR ABRIGO GRANJA DE FREITAS
FONTE: Google Earth – Alto Vera Cruz
Endereço: Rua Diniz dias, 145 – Alto Vera Cruz.

Regional: Leste
Dias e Horário de Funcionamento: Segunda a sexta-feira de 13 às 17 horas.
Capacidade aproximada de atendimento: Mais de 12 crianças acompanhadas
230
4.5 CASA DE BRINCAR DO ABRIGO POMPÉIA
FONTE: Google Earth – Abrigo Pompéia (Em destaque o local aproximado da Casa do Brincar)
Endereço: Rua Coronel Otávio Diniz, nº. 29. Pompéia

Regional: Leste
Dias e Horário de Funcionamento: 2ª à 6ª feira de 9h às 13h
231
4.6 CASA DE BRINCAR DO CRUZEIRINHO
FONTE: Google Earth – Alto Vera Cruz (Em destaque o local aproximado da Casa do Brincar)
Endereço: Rua Fernão Dias, 1131 – Alto Vera Cruz.

Regional: Leste
Dias e Horário de Funcionamento: Segunda a sexta-feira de 8 às 12 horas e sábado de
9 às 12 horas. Segundo o brincante, alguns sábados abrem às 8 horas.
232
4.7 CASA DE BRINCAR FAZENDINHA
FONTE: Google Earth – Fazendinha (Em destaque o local aproximado da Casa do Brincar)
Endereço: Rua Americano, nº. 07 – Santa Efigênia. Vila Fazendinha

Regional: Leste
Dias e Horário de Funcionamento: Pode ser alterado.
233
4.8 CASA DO BRINCAR PAULO VI
FONTE: Google Earth – Bairro Paulo VI
Endereço: Rua Itumirim, nº. 2. Bairro Paulo VI

Regional: Nordeste
Dias e Horário de Funcionamento: de segunda-feira à sábado de 8h às 12h e de 13h às
17.
234
4.9 CASA DO BRINCAR DA VILA ARTHUR DE SÁ
Fonte: Google Maps - Melo Franco, 189 – União. (Em destaque o local aproximado da Casa do Brincar)
Endereço: Rua Melo Franco, 189 - Bairro União.

Regional: Nordeste
Dias e Horário de Funcionamento: 2ªs, 4ªs, 5ªs e sábados de 8h às 12h e 3ªs e 6ªs de
13 às 17h
235
4.10 CASA DO BRINCAR PEDREIRA PRADO LOPES
FONTE: Google Earth – Pedreira Prado Lopes (Em destaque o local aproximado da Casa do Brincar)
Endereço: Av. José Bonifácio, nº. 189 - São Cristóvão

Regional: Noroeste
Dias e Horário de Funcionamento: 2ª, 4ª e 6ª de 13h às 17h e 3ª, 5ª e sábado65 de 9h às 13h
65
Na lista oficial de endereços e horários de funcionamento das Casas do Brincar consta essa informação de
funcionamento aos sábados, mas o brincante informou que as Casas não abrem mais aos sábados.
236
4.11 CASA DE BRINCAR DA VILA SENHOR DOS PASSOS
FONTE: Google Earth – Vila Senhor dos Passos
Endereço: Beco Sargento João Beraldo, 25 – Vila Senhor dos Passos

Regional: Noroeste
Dias e Horário de Funcionamento: 2ªs a 6ªs de 8h às 12h e sábado de 9h as 13h
Capacidade aproximada de atendimento: Até 4 crianças acompanhadas
237
4.12 CASA DE BRINCAR DO CONJUNTO FELICIDADE
FONTE: Google Earth – Conjunto Felicidade (Em destaque o local aproximado da Casa do Brincar)
Endereço: Rua Sessenta, 27 – Conjunto Felicidade

Regional: Norte
Dias e Horário de Funcionamento: 2ª a sábado de 08 às 12; 2ª a sexta de 13 às 17
238
4.13 CASA DO BRINCAR DA VILA SÃO JOSÉ II – CASCALHO
FONTE: Google Earth – Vila São José (Em destaque o local aproximado da Casa do Brincar)
Endereço: Rua Silva Lobo, 2379.

Regional: Oeste
Dias e Horário de Funcionamento: Segunda, quartas e sexta-feira de 13 às 15 horas,
terça e quinta-feira de 8 às 12 horas.
239
4.14 CASA DE BRINCAR DA VILA SANTA ROSA E VILA REAL II
FONTE: Google Earth – Vila Santa Rosa (Em destaque o local aproximado da Casa do Brincar)
Endereço: Rua Viana do Castelo, S/N - Vila Santa Rosa.

Regional: Pampulha
Dias e Horário de Funcionamento: 2ªs, 3ªs, 4ªs, 6ªs e sáb. De 8h às 12h, 5ªs de 13h às 17h
240
4.15 CASA DO BRINCAR DO BAIRRO MANTIQUEIRA
FONTE: Google Earth – Bairro Mantiqueira (Em destaque o local aproximado da Casa do Brincar)
Endereço: Rua José Felix Martins, nº. 1055 – Bairro Mantiqueira

Regional: Venda Nova
Dias e Horário de Funcionamento: 2ª à 6ª feira de 14h as 18h, sábados de 13h as 17h.
241
4.16 CASA DO BRINCAR DA VILA APOLÔNIA
FONTE: Google Earth – Vila Apolônia (Em destaque a Casa de Brincar)
Endereço: Rua Humberto Campos, nº. 60 – Leblon

Regional: Venda Nova
Dias e Horário de Funcionamento: Segundas, quartas e sextas-feiras de 13 às 15 horas
e terça, quinta e sábado de 08 às 12 horas .
242

Análise de política pública de assistência social para criança em BH

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Análise de política pública de assistência social para criança em BH

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Renata de Oliveira Braga dos Santos

UMA ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

UMA ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

Monografia de final de curso apresentada ao curso de Graduação em Ciências Sociais

Orientadora: Profª Maria de Lourdes Dolabela Luciano Pereira

Universidade Federal de Minas Gerais

Ao Lino, pelo companheirismo, dedicação e conselhos, sem os quais

a vida seria menos bela e este trabalho não seria possível.

À Zakia, pelos ouvidos emprestados por horas a fio.

A todos os meus amigos que trazem conforto e alegria ao meu caminho.

PARTE 1 – CONTEXTUALIZAÇÃO E DEBATE TEÓRICO-METODOLÓGICO

CAPÍTULO I – POLÍTICAS PÚBLICAS E POLÍTICAS SOCIAIS

1.1 Definição de políticas públicas e políticas sociais.................................................... 21

1.2 Avaliação de Políticas Públicas – Perspectiva Histórica.......................................... 23

CAPÍTULO II – CONTEXTO INSTITUCIONAL

2.1 Definição de democracias liberais modernas em contextos federalistas.................. 26

2.2 Liberalismo e Democracia........................................................................................ 27

2.3 Federalismo e Descentralização............................................................................... 31

CAPÍTULO III – O CONTEXTO INSTITUCIONAL BRASILEIRO

3.1 Desenvolvimento Político Brasileiro........................................................................ 37

3.2 Estado Brasileiro....................................................................................................... 40

3.5 Modernização Conservadora.................................................................................... 53

3.6 Sistema Partidário..................................................................................................... 59

3.7 Gramáticas Políticas Brasileiras............................................................................... 59

CAPÍTULO IV – O ESTADO DE BEM ESTAR SOCIAL

4.1 A Social Democracia e o Movimento Socialista: o surgimento do Estado do Bem-

4.2 Estado do Bem-Estar Social – Formatação e Tipologia........................................... 71

4.3 O Estado de Bem-Estar Social no Brasil.................................................................. 73

CAPÍTULO V – MARCO TEÓRICO

5.1 Perspectivas de análise de Políticas Sociais............................................................. 78

5.2 Conceitos em Política Pública.................................................................................. 86

5.3 Modelos de Administração Pública.......................................................................... 95

5.4 Modelos de Análise de Políticas Públicas................................................................ 98

CAPÍTULO VI – MARCO LEGAL DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

6.1 Constituição Federal de 1988................................................................................. 106

6.2 Lei Orgânica da Assistência Social - 1993............................................................. 109

6.3 Política Nacional de Assistência Social – 2004...................................................... 115

CAPÍTULO VII – POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL EM BELO

7.1 O BH Cidadania...................................................................................................... 131

7.2 Política Pública de Assistência Social para a Criança Pequena............................. 138

PARTE 2 – ESTUDO DE CASO

CAPÍTULO VIII – CARACTERIZAÇÃO DO SERVIÇO

8.1 Casa do Brincar – Caracterização Institucional...................................................... 144

8.2 Características da Casa do Brincar – Atores Relevantes........................................ 146

8.3 Características da Casa do Brincar – Objetivos...................................................... 147

8.4 Características da Casa do Brincar – Regras – Planejamento Inicial..................... 148

8.5 Características da Casa do Brincar – Planejando a Implantação............................ 150

8.6 Características da Casa do Brincar – Metas Planejadas......................................... 151

8.7 Características da Casa do Brincar – Execução...................................................... 152

8.8 Características da Casa do Brincar – Implantação Realizada................................. 154

9.1 Avaliação do Serviço Casa do Brincar. ................................................................. 160

9.2 Avaliação da Casa do Brincar – Ambiente Institucional........................................ 163

9.3 Avaliação da Casa do Brincar – Atores Relevantes............................................... 165

9.4 Formulação do Serviço Casa do Brincar

9.4.1 Avaliação da Casa do Brincar – Formulação: Objetivos do Serviço......... 166

9.4.2 Avaliação da Casa do Brincar – Formulação: Regras do Serviço.............. 169

9.4.3 Avaliação da Casa do Brincar – Formulação: Público-Alvo...................... 170

9.4.4 Avaliação da Casa do Brincar – Formulação: Entorno.............................. 172

9.5 Implantação do Serviço Casa do Brincar

9.5.1 Avaliação da Casa do Brincar – Implantação: Locais de Funcionamento.. 173

9.5.2 Avaliação da Casa do Brincar – Implantação: Prática do Serviço............. 175

9.6 Avaliação da Casa do Brincar – Focalização......................................................... 178

9.7 Avaliação da Casa do Brincar – Avaliação das Metas........................................... 183