DIREITO ADMINISTRATIVO

Tópico 1 – Conceito, Fontes e Princípios

INTRODUÇÃO

Ramo do direito público, que tem por objetivo principal a regulação dos interesses da sociedade como
um todo, a disciplina das relações entre esta e o Estado, e das relações das entidades e órgãos estatais
entre si.

É característica marcante do direito público as desigualdades nas relações jurídicas, ou seja,

prevalência dos interesses públicos sobre os interesses privados. Assim, quando o Estado atua na defesa
do interesse público, goza de certa prerrogativas que o situam em posição jurídica de superioridade ante
o particular.

É característica marcante do direito privado a regulação dos interesses particulares, ou seja, igualdade
jurídica entre os polos das relações por ele regidas. Assim, mesmo quando o Estado integra um dos
polos de uma relação regida pelo direito privado, há igualdade jurídica entre as partes.

Princípios basilares do Direito Privado = autonomia da vontade e liberdade negocial.

Obs. Não é possível uma atuação do Estado, em qualquer campo, ser regida exclusivamente pelo
direito privado, com total afastamento de normas de direito público.

O DIREITO ADMINISTRATIVO É UM DOS RAMOS DO DIREITO PÚBLICO, UMA VEZ QUE

REGE A ORGANIZAÇÃO E O EXERCÍCIO DE ATIVIDADES DO ESTADO VOLTADAS PARA A
SATISFAÇÃO DE INTERESSES PÚBLICOS.

CONCEITO

Celso Antônio Bandeira de Melo – o Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que disciplina
a função administrativa e os órgãos que a exercem.

Hely Lopes Meirelles – conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e
as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo
Estado.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro – o ramo do direito público que tem por objetivo os órgãos, agentes e
pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não
contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública.

Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo – o conjunto de regras e princípios que, orientados pela
finalidade geral de bem atender ao interesse público, disciplinam a estruturação e o funcionamento das
entidades e órgãos integrantes da administração pública, as relações entre esta e seus agentes, o
exercício da função administrativa, especialmente quando afeta interesses dos administrados, e a gestão
dos bens públicos.

Objeto e Abrangência:
Objeto de estudo = os órgãos e as entidades, bem como os agentes públicos e as atividades
administrativas praticadas pelo Estado, abordando também a prática de serviço público, polícia
administrativa, fomento e intervenção.

As relações internas à administração pública, entre os órgãos e entidade administrativas, uns com os
outros, e entre a administração e seus agentes, estatutários e celetistas;
As relações entre a administração e os administrados, regidas predominantemente pelo direito público
ou pelo direito privado;

As atividades de administração pública em sentido material exercidas por particulares sob regime
predominante de direito público, tais como a prestação de serviços públicos mediante contrato de
concessão ou de permissão.

Codificação e FONTES

O Direito Administrativo não é CODIFICADO, ou seja, não estão reunidos em um só corpo de lei.

As normas administrativas estão espalhadas na CF, em diversas leis, ordinárias e complementares, e

ainda em muitos outros diplomas normativos, a exemplo de decretos-leis, medidas provisórias,
regulamentos e decretos do Poder Executivo.

Leis Administrativas relevantes: 8112/1990 (Regime Jurídico dos Servidores Públicos Federais
Estatutários), 8666/1993 (Normas Gerais sobre Licitações e Contratos Administrativos), 8987/1995,
9784/1999, 11079/2004, 11107/2005.

FONTES: a lei, a jurisprudência, a doutrina e os costumes.

A LEI É A PRINCIPAL FONTE DO DIREITO ADMINISTRATIVO – Princípio da Legalidade
Jurisprudências, fonte secundária
Doutrina, fonte secundária
Costumes, fonte indireta. Observação a praxe administrativa, ou seja, as práticas reiteradas observadas
pelos agentes administrativos diante de determinada situação. A praxe administrativa funciona como
fonte secundária.

Sistemas Administrativos
Sistema Inglês e Sistema Francês
O Brasil adotou o sistema inglês, sistema de jurisdição única ou sistema de controle judicial, isto é,
todos os litígios administrativos ou que envolvam interesses exclusivamente privados podem ser
resolvidos pelo Poder Judiciário, ao qual é atribuída a função de dizer, em caráter definitivo, o direito
aplicável aos casos submetidos a sua apreciação.

O sistema Inglês, adotado no Brasil, ou de unicidade de jurisdição, é aquele em que todos os litígios,
administrativos ou que envolvam interesses exclusivamente privados, podem ser levados ao Poder
Judiciário, único que dispõe de competência para dizer o direito aplicável aos casos litigiosos, de forma
definitiva, com força da chamada COISA JULGADA. Diz-se que somente o poder judiciário tem
juridição, em sentido próprio.

Deve-se observar que a adoção do sistema de jurisdição única não implica a vedação à existência de
solução de litígios em âmbito administrativo. Assim, mesmo que uma questão entre um particular e a
administração pública já tenha sido apreciada em um processo administrativo, o particular, se não
satisfeito com a decisão proferida nessa esfera, poderá discutir a matéria perante o Poder Judiciário.

Poder-dever de autotutela administrativa – deve da administração pública de anular um ato caso

constate a existência de vício.

Afirmar que no Brasil o controle da legalidade da atividade administrativa é efetivado pelo Poder
Judiciário não significa retirar da administração pública o poder de controlar os seus próprios atos.
Os órgãos administrativos solucionam litígios dessa natureza, mas as suas decisões não fazem coisa
julgada em sentido próprio, ficando sujeitas à revisão pelo Poder Judiciário – desde que este seja
provocado.

* controle da legalidade e da legitimidade do ato administrativo.

No Brasil, o administrado tem a opção de resolver seus conflitos com a administração pública
instaurando processos perante ela. O administrado, mesmo após instaurado o processo administrativo,
pode abandoná-lo em qualquer etapa e recorrer ao Poder Judiciário para ver resolvido o seu litígio.

OBS. Existem outros atos ou decisões – não enquadrados como atos administrativos em sentido próprio
– que não se sujeitam a apreciação judicial. São exemplo os denominados atos políticos, tais como:
- sanção ou veto a um projeto de lei pelo Chefe do Poder Executivo e o delineamento das denominadas
políticas públicas.
- julgamento do processo de impeachment do Presidente da República, o qual compete ao Senado
Federal, sem possibilidade de revisão judicial do mérito da decisão por este proferida.

REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO

Quando os órgãos, entidade e agentes integrante da administração pública atuam jungidos a normas de
direito público, diz-se que sua atividade é desempenhada sob o denominado “regime jurídico-
administrativo.

Esse regime de direito público confere poderes especiais à administração pública, os quais são, por sua
vez, contrabalançados pela imposição de restrições especiais à atuação dela.

O rol de prerrogativas e limitações que caracterizam o regime jurídico administrativo derivam,

respectivamente, do princípio da supremacia do interesse público e do postulado da indisponibilidade
do interesse público.

Não é a administração pública que determina a finalidade de sua própria atuação, mas sim a
Constituição e as leis.

Manifestações do princípio da supremacia do interesse público – exercício do poder de polícia, nas

hipóteses de intervenção da propriedade privada, presunção de legitimidade dos atos administrativos,
na autoexecutoriedade de atos administrativos e etc.

Supremacia do Interesse Público – havendo conflito entre o interesse público e os interesses de

particulares, o interesse público deve prevalecer.

Observações:
- o rol de prerrogativas e o conjunto de limitações que caracterizam o regime jurídico administrativo
derivam, respectivamente, do princípio da supremacia do interesse público e do postulado da
indisponibilidade do interesse público.
- quando a administração pública comparecer sem revestir a qualidade de poder público, as relações
jurídicas de que ela participa são reguladas pelo direito privado.
- agentes públicos que mantém vínculo funcional permanente de natureza contratual com a
administração pública, sujeitos à Consolidação das Leis do Trabalho, são empregados públicos, com
regime celetista, relação de direito privado.
- delegatárias de serviços público – pessoas privadas, não integrantes da administração pública, mas
que, na prestação dos serviços públicos delegados, estão jungidas a normas pertinentes ao direito
administrativo.
- Embora a atividade de administração pública seja função típica do Poder Executivo, os outros poderes
(Legislativo e Judiciário) também praticam atos que, pela sua natureza, são objeto do direito
administrativo. Assim, quando os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário estão atuando como
administradores de seus serviços, de seus bens ou de seu pessoal, estão praticando atos administrativos,
sujeitos ao regramento do direito administrativo.
- o Poder Executivo exerce, além da função administrativa, a chamada função de governo, de cunho
político, traduzida na elaboração de políticas públicas, na determinação das diretrizes de atuação
estatal.

PRINCÍPIOS

- Inafastabilidade de Jurisdição ou da Unicidade de Jurisdição – encontra-se expresso como

GARANTIA INDIVIDUAL, ostentando status de cláusula pétrea constitucional, no inciso XXXV do
art. 5º da CF = “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.

INTRODUÇÃO

NENHUM PRINCÍPIO TEM CARÁTER ABSOLUTO!

Em toda a sua atuação, a administração pública, por meio de seus agentes, deve observar, dentre outros,
o princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Observar a lógica de ponderação

Tanto as regras como os princípios são normas jurídicas e, como tal, gozam de força cogente, obrigam
igualmente os seus destinatários.

Podem ser expressos ou implícitos, encontrados nos textos da Constituição/1988.

Expressos – LIMPE – art. 37 da CF – os princípios aqui enumerados são de observância obrigatória

para todos os Poderes, quando estiverem no exercício de funções administrativas, e para todos os entes
da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), alcançando a administração direta e
indireta.

A lei 9784/1999 – trata dos processos administrativos no âmbito federal, estabelece, em seu art. 2º, que
a administração pública deve obedecer, dentro outros, aos princípios da legalidade, finalidade,
motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança
jurídica, interesse público e eficiência.

Âmbito de aplicação: toda a administração pública direta e a indireta

Direta = conjunto de órgãos de maneira direta, centralizada, presta atividade a sociedade.
Indireta = autarquias, fundações, empresas públicas e sociedade de economia mista.

Muito cuidado, as empresas estatais, que são as empresas públicas e as sociedades de economia mista,
são de direito privado, só que é privado misto, é privado mas seguem regras públicas também.

Os princípios são de observância OBRIGATÓRIA

Aplicação IMEDIATA, dispensa lei formal para a sua aplicação.

Todo princípio expresso na CF tem aplicação IMEDIATA.

Não há hierarquia entre os princípios, nem mesmo entre os princípios expressos e implícitos.
A violação de um princípio já torna o ato um ato ilegal.

Para Celso Antônio Bandeira de Melo, os princípios base são o da indisponibilidade do interesse
público e da supremacia do interesse público.

Para Maria Sylvia Zanella di Pietro, os princípios base seria o da supremacia do interesse público e o
princípio da legalidade.

Art. 37 da CF – Princípios Expressos

LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE, MORALIDADE, PUBLICIDADE, EFICIÊNCIA = LIMPE

PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

A atuação do administrador tem que ser de acordo com a legalidade;

O agente público só pode fazer aquilo que a lei autoriza, deve estar sempre pautado de acordo com a
lei.
Legalidade para o agente público – só pode fazer o que a lei autoriza;
Legalidade aplicada para o cidadão – art. 5, inciso II, da CF – pode fazer tudo o que a lei não proíbe;

* Reserva Legal ou Reserva de Lei – determinado assunto serão tratados por meio de lei em sentido
estrito, lei formal, feita pelo parlamento, pelo poder legislativo.

Ex. Somente por meio de Lei será criada autarquia.

Há exceções? Sim, nenhum princípio vai ser absoluto. Todos vão comportar grau de relatividade.

Exceções ao princípio da legalidade - Celso Antônio Bandeira de Melo – em caso de Medida

Provisória, Estado de Sítio e Estado de Defesa.

Princípio da Juridicidade – agir de acordo com todo o ordenamento jurídico (é uma evolução do
princípio da legalidade).
IMPESSOALIDADE

O administrador deve atuar sempre voltado para o bem comum, não pode atuar para o seu interesse e
nem o interesse de terceiros.

§1º do Art. 37 que, segundo a Doutrina, é ligado ao princípio da impessoalidade.

A publicidade tem caráter meramente informativo.
No caso do §1º do Art. 37 estarei violando a IMPESSOALIDADE.

Art. 37, §1º – A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos
deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes,
símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

MORALIDADE

Atuar de acordo com a ética administrativa, com a boa fé e honestidade.

É um princípio autônomo do Direito Administrativo.

Obs. a moralidade é uma questão de validade do ato administrativo

Obs. um ato pode ser legal e imoral, sendo assim, ilegítimo

Súmula Vinculante 13 do STF – A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta,

colateral ou por afinidade, até o terceiro grau (inclusive da autoridade nomeante ou de servidor da
mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia e assessoramento) para o exercício de
cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e
indireta em qualquer dos poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios,
compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.

PUBLICIDADE

Divulgação oficial dos atos para que produzam efeitos no mundo jurídico (publicação) e demais atos
que demonstrem transparência na Administração Pública (Portal da Transparência).

Exceções: Art. 5º, inciso XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujos sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do
Estado.

Outro exemplo de exceção é o servidor da ABIN, que não tem o nome divulgado em resultado de
concurso, por uma questão de sigilo.

EFICIÊNCIA

A EMENDA CONSTITUCIONAL 19/1988 incluiu a EFICIÊNCIA como princípio expresso!

Não é um princípio derivado da CF.

É um princípio de resultado do modelo de administração pública conhecido como “administração

gerencial”.
Se privilegia a aferição de resultados, com ampliação da autonomia dos entes administrativos e redução
dos controles de atividades-meio, que se identifica com a noção de “administração geral”, a qual tem
como postulado central exatamente o princípio da eficiência.

Melhor desempenho possível de suas atribuições;

Seja a administração público o mais racional possível;

Ex. Exigência de avaliação especial de desempenho para a aquisição da estabilidade pelo servidor
público e a perda do cargo do servidor estável “mediante procedimento de avaliação periódica de
desempenho, na forma da lei complementar, assegurada ampla defesa”.

Objetivo: assegurar que os servidores públicos sejam prestados com adequação às necessidades da
sociedade que os custeia.

Economicidade;
Sua aferição configura controle de legalidade ou legitimidade.

Os atos que contrariam o princípio da eficiência são ilegais ou ilegítimos, o que, teoricamente, enseja a
sua ANULAÇÃO e, salvo se isso trouxe um prejuízo ainda maior ao interesse público, o desfazimento
das medidas administrativas que deles decorreram;

Atender com presteza, perfeição e com a melhor relação custo benefício.

Fazer mais gastando a menor quantidade possível de recursos públicos.

PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS

SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO:

IMPLÍCITO

Característico do Regime de Direito Público

Não está diretamente presente em toda e qualquer atuação da administração pública.

Obs. Tem incidência direta nos atos em que a administração pública manifesta poder de império(poder
extroverso), denominados, por isso, atos de império. São atos de império todos os que administração
impõe coercitivamente ao administrado.
Quando a administração pública atua internamente, mormente em suas atividades-meio, praticando os
denominados atos de gestão e atos de mero expediente, não há incidência direta do princípio da
supremacia do interesse público. Do mesmo modo, não há manifestação direta do princípio em
comento quando a administração pública atua como agente econômico, isto é, intervém no domínio
econômico na qualidade de Estado-empresário.

Supremacia do Interesse Público – havendo conflito entre o interesse público e os interesses de

particulares, o interesse público deve prevalecer, tutelado pelo Estado, respeitados, entretanto, os
direitos e garantias individuais expressos na CF, ou dela decorrentes.

- Manifestações do princípio da supremacia do interesse público – exercício do poder de polícia, nas

hipóteses de intervenção da propriedade privada, presunção de legitimidade dos atos administrativos,
na autoexecutoriedade de atos administrativos e etc.
INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO:

a administração não é proprietária da coisa pública, não é proprietária do patrimônio público, não é
titular do interesse público, mas sim o povo.

A administração somente pode atuar quando houver lei que autorize ou determine sua atuação, e nos
limites estipulados por essa lei.

Manifestações do Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público: necessidade de realizar concurso

público para admissão de pessoal permanente (empregados e servidores públicos efetivos), a
necessidade, em regra, de realizar licitação prévia para celebração de contratos administrativos, a
existência de motivação dos atos administrativos (também regra geral), as restrições à alienação de
bens públicos e etc.

Princípio da Motivação:

A indicação dos fatos e fundamentos jurídicos (motivos) que autorizaram o ato administrativos.

Dever de justificar os atos.

Quando o ato é motivado, ele está sendo justificado, explicado, apresentado com razões de fato e de
direito que levaram aquela prática.

Motivo é diferente de motivação, não se confundem.

Motivação é apresentação dos reais motivos.

Obs. Se apresentar motivação falsa, o ato administrativo passa para o campo da ilegalidade - Teoria dos
Motivos Determinantes (quando um ato for motivado, ele só será válido quando apresentado os reais
motivos).

Ex. Exoneração de um cargo em comissão, exceção ao princípio da motivação, pois não é necessário
apresentar os motivos.

Motivação, hoje em dia, é REGRA!

Exceção: Exoneração e Nomeação de cargos em comissão.

Todo ato deve ser motivado? - errado

Os atos, como regra, exigem a motivação - correto.

Art. 50 da lei 9784/99 - lista de atos que exigem motivação.

Momento da motivação? Prévia ou concomitante a prática do ato. Motivar depois NÃO PODE.
STJ - motivação posterior em caso de ato vinculado. (exceção)

Pode haver motivação aliunde ou por referência? Feita com base em um outro ato praticado.
RAZOABILIDADE ou PROPORCIONALIDADE

Visa evitar condutas abusivas ou desnecessárias praticadas pela administração pública.

Razoabilidade – bom senso da conduta

Proporcionalidade – equilíbrio entre conduta e resultado que se pretende alcançar.

Art. 2º da Lei 9784/99

Se não observar a Razoabilidade e a Proporcionalidade, os atos são ilegais e anulados.

Surgiram, inicialmente, para poder o Judiciário entrar no ato discricionário e analisar sua legalidade.
No ato discricionário tem o chamado mérito administrativo – ele goza de proteção de invasão da
análise do Judiciário. Se ao fazer o juízo de mérito, a decisão for desproporcional, o ato passa a ser
ilegal. Podendo ser analisado pelo Judiciário.

PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA OU SINDICABILIDADE

Autocontrole dos seus próprios atos;

Revogação dos seus atos legais – que não são mais convenientes e oportunos;
Anular ou Invalidar – os atos ilegais.

Não precisa recorrer a ninguém para fazer o controle de seus atos.

O controle dos próprios atos são chamados de Princípio da Autotutela, Autocontrole.

Positivado em duas súmulas:

346 e 473 do STF.

Obs. Ser comparado AUTOTUTELA COM SINDICABILIDADE

É comum, em provas, comparar os dois.

Sindicabilidade – administração está sujeita a controle, por ela mesma e por outros poderes. Ex. Poder
Judiciário.
Uma das formas de fazer controle por ela mesma é a AUTOTUTELA.

Em provas, é comum a comparação entre os dois, mas nas questões aparecerá uma ou outra opção.

Súmula Vinculante nº 3 do STF: Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o
contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato
administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de
concessão inicial da aposentadoria, reforma e pensão.

TCU fazendo controle.

Regra geral: contraditório e ampla defesa (prévia)
Exceção: apreciação inicial da aposentadoria, reforma e pensão (nesse caso aqui não tem contraditório
e ampla defesa prévia).
Nesses casos são atos complexos, por ser ato complexo não tinha prazo (POSIÇÃO ANTERIOR).
CUIDADO – ISSO MUDOU –
Ainda é considerado ato complexo;
Se dentro de 5 anos nega o registro de aposentadoria, não precisa de contraditório e ampla defesa no
tribunal de contas;
Se depois de 5 anos, é como se houvesse um registro tácito, não pode mais negar o registro.

TESE: Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas
estão sujeitos ao prazo de 5 anos para julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de
aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas.

Princípio da Segurança Jurídica ou da Proteção à confiança:

é um princípio que visa dar estabilidade às relações jurídicas.

Art. 54 da Lei 9784/99 – Decai (Decadência) em 5 anos o prazo para a administração anular um
ato que beneficiou o particular, salvo comprovada má-fé.

Lembrar: a lei protege quem está de boa-fé.

PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE DOS SERVIÇOS PÚBLICOS

O serviço público não pode sofrer interrupção, tem que ter continuidade.

Ressalvas: Permite suspender a prestação em duas situações:

emergência ou após prévio aviso:
Prévio aviso – motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e, por
inadimplemento do usuário, considerando o interesse da coletividade.

É legítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais quando inadimplente o usuário,

desde que precedido de notificação;

É ilegítimo o corte no fornecimento de energia elétrica quando puder afetar o direito à sqaúde e à
integridade física do usuário;

É legítimo o corte no fornecimento de serviços púbicos essenciais por razões de ordem técnica ou de
segurança das instalações, desde que precedido de notificação;

É legítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais quando inadimplente pessoa jurídica
de direito público (Ex. Município), desde que precedido de notificação e a interrupção não atinja as
unidades prestadoras de serviços indispensáveis à população;

É ilegítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais quando inadimplente unidade de

saúde, uma vez que prevalecem os interesses de proteção à vida e à saúde;

É ilegítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais quando a inadimplência do usuário

decorrer de débitos pretéritos, uma vez que a interrupção pressupõe o inadimplemento de conta regular,
relativa ao mês do consumo;

É ilegítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais por débitos de usuário anterior, em
razão da natureza pessoal da dívida. (Locação e Locatário)
STF - É DEVER DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FAZER O DESCONTO DOS DIAS DE GREVE
(SUSPENSÃO DA RELAÇÃO DO SERVIDOR), SALVO QUANDO HOUVER ACORDO PARA
COMPENSAR OS HORÁRIOS/DIAS.

Não vai haver desconto se a greve ocorreu de ato ilegal da administração pública.
Ex. trabalhou e não recebeu o dinheiro.
Pode usar a lei de greve dos trabalhadores privados nos da administração pública.
POLICIAIS CIVIS E MEMBROS DA SEGURANÇA PÚBLICA NÃO PODEM FAZER GREVE!