UNIVERSIDADE DO VALE DO RIO DOS SINOS - UNISINOS

UNIDADE ACADÊMICA DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS SOCIAIS
NÍVEL MESTRADO

MANUELI TOMASI

O MOVIMENTO NACIONAL DA POPULAÇÃO DE RUA E A FORMULAÇÃO DA

AGENDA PARA POLÍTICAS PÚBLICAS

São Leopoldo
2019
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MANUELI TOMASI

O MOVIMENTO NACIONAL DA POPULAÇÃO DE RUA E A FORMULAÇÃO DA

AGENDA PARA POLÍTICAS PÚBLICAS

Trabalho apresentado para a disciplina de Escrita

de artigos científicos em Ciências Humanas, pelo
Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais
da Universidade do Vale do Rio dos Sinos -
UNISINOS, ministrado pelo professor Dr. Carlos A.
Gadea.

São Leopoldo
2019
 SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO.......................................................................................................................5
2 AS INVISIBILIDADES DE PESSOAS EM SITUAÇÃO DE RUA.............................6
3 FASE DA AGENDA: COMO A POPULAÇÃO EM SITUAÇÃO DE RUA ENTRA
DA AGENDA DE PREOCUPAÇÕES.................................................................................10
3.1 A IMPORTÂNCIA DO MOVIMENTO NACIONAL DA POPULAÇÃO EM
SITUAÇÃO DE RUA (MNPR)..............................................................................................14
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS..............................................................................................17
REFERÊNCIAS........................................................................................................................19
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RESUMO
O fenômeno da população em situação de rua é crescente no cenário
brasileiro e há muito tempo este grupo foi designado como “os invisíveis” pela
sociedade e pelo o poder público. No entanto, este segmento populacional não é
composto por pessoas alheias ao que acontece ao redor do mundo, muitos estão
interessados em transformar suas realidades e superar este estado. Por meio de um
ensaio teórico, o presente artigo tem como objetivo descrever a história do
Movimento Nacional da População de Rua (MNPR) e a sua contribuição no
estabelecimento de uma agenda para políticas públicas destinadas a essa
população. Como resultados, o estudo apresentou que as ações da MNPR
influenciaram de forma direta a formulação de uma agenda para políticas públicas.
PALAVRAS-CHAVE: pessoas em situação de rua, movimento nacional da
população de rua, formulação de agenda, políticas públicas.

ABSTRACT
The phenomenon of the population on the street is growing in the Brazilian
scenario and this group has long been designated as “the invisible” by society and
the public power. However, this population segment is not made up of people living
around the world, many are interested in realizing their realities and overcoming this
state. Through theoretical research, this article aims to describe a history of the
National Street Population Movement (MNPR) and its contribution to the
development of an agenda for public policies and a population population. As a
result, the study showed that MNPR's actions directly influenced the formulation of a
public policy agenda.
KEYWORDS: homeless people, national street city movement, calendar of
activities, public regulations.
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1 INTRODUÇÃO

A principais questões postas nesta produção textual são “como alguns

problemas sociais aparecem na agenda governamental como objetos de ação e
outros não? Como chegou o momento da população em situação de rua ganhar
reconhecimento nas agendas governamentais?”.
Para responder as perguntas expostas, parto primeiramente de uma
descrição do perfil das pessoas em situação de rua, suas invisibilidades e as
carências que a rua impõe. Na segunda parte do artigo, exponho alguns itens
determinantes para a entrada na agenda do governo e em seguida realizo uma
análise da contribuição do Movimento Nacional da População de Rua para o
estabelecimento de uma agenda, a fim, de pensar em formulações de políticas
públicas.
Políticas públicas são as ações do Estado frente a diferentes demandas
públicas (JOBERT; MÜLLER, 1990). Este conhecimento permite examinar tanto o
governo em ação, quanto analisar sua ação e quando necessário, pensar em
mudanças no rumo ou no decorrer dessas ações (SOUZA, 2006).
O ciclo de uma política pública é composto pelas seguintes fases: agenda,
formulação, implementação e avaliação. Nesta produção, analiso a primeira fase
(agenda), etapa que é influenciada por inúmeros fatores estruturais e conjunturais.
Os temas e/ou problemas que integram a agenda são resultados de uma série de
articulações entre os diferentes atores e instituições (SECCHI, 2014)
Estudos sobre os ciclos de políticas públicas destacam os autores John W.
Kingdon, Roger Cobb e Charles Elder como principais referências no que se refere à
descrição da montagem da agenda das políticas públicas, seus tipos e fatores que
influenciam em sua construção (SECCHI, 2014). A montagem de uma agenda é
considerado o primeiro e talvez um dos mais críticos estágios de uma política
pública, nesta fase verifica-se como os problemas surgem ou como ainda não fazem
parte da atenção por parte do estado (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013, p. 103).
Visto isso, no que se refere a formulação de políticas públicas para pessoas
em situação de rua e sua inclusão social, a população teve seu reconhecimento na
agenda do governo federal a partir dos anos 2000, antes disso a população era
tratada apenas sob o viés do controle e repressão. Um dos marcos mais
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significativos para a ruptura deste paradigma e o início de um diálogo entre este

segmento e o Estado, foram as iniciativas da própria população e sua organização.
Quando pensamos em organização das pessoas em situação de rua, surge a
ideia de que elas não teriam condições de se organizar, no entanto, é nas ruas que
ocorrem isolamentos e conflitos, é nela que também vemos táticas de sobrevivência,
exigindo certa organização para cuidar da vida, da alimentação, proteção do frio e
sono. Neste sentido, após diversas mobilizações, em setembro de 2005, juntamente
com os catadores de materiais recicláveis, é lançado o Movimento Nacional da
População de Rua. Este marco ocorreu no 4º Festival Lixo e Cidadania, com os
principais propósitos: enfrentar os riscos na rua, repudiar o preconceito, a
discriminação, as violações dos direitos humanos, reivindicar políticas públicas que
atendam às necessidades e à dignidade humana (MNPR, 2010).
Com base nessas considerações iniciais, sistematizo através da literatura
alguns elementos principais para formulação de uma agenda para políticas públicas
voltadas para a população em situação de rua, etapa essa considerada pré-
decisória, trazendo fundamentalmente a identificação dos problemas que solicitam
atenção governamental (definição da agenda) e quais atores foram fundamentais
nessa articulação.

2 AS INVISIBILIDADES DE pessoas em situação de rua

Ao andar nas ruas das capitais e cidades brasileiras, sejam elas de grande ou
médio porte, é notável o número crescente de pessoas que estão vivendo ou
habitando na rua, trabalhando, perambulando, mendigando. Nas ruas encontram-se
vendedores ambulantes, catadores de material reciclável, flanelinhas ou
guardadores/ “pastoradores” de carros, profissionais do sexo, biscateiros, pessoas
que “carregam a casa nas costas”, sujeitos que vivem ao léu. São homens e
mulheres que tornaram-se personagens, que ocupam os cenários urbanos das
cidades do Brasil. Indivíduos que carregam estereótipos de perigosos, preguiçosos,
coitados, sujos, manipuladores e vagabundos, (re)produzem invisibilidades e
opressões (NOBRE et al., 2018; MATTOS; FERREIRA, 2004).
Além de serem tratados como caso de polícia, são privados do direito a uma
vida digna, de ir e vir e do uso dos espaços públicos. O lugar que ocupam na
sociedade é o de não cidadãos e que devem ser “vigiados” pelo Estado, são vistos
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como “perigosos” e, portanto, sem direitos de permanecer por um longo tempo, ou

parar em locais como, calçadas e bancos de praças e parques. Essa indiferença e
estigmatização atribuídas à população em situação de rua, os colocam em uma
posição de não pertencimento à cidade, como um não sujeito, vistos como um ser
inferior (BARBOSA, 2018).
         No Brasil em 2015 estima-se que haviam 101.854 pessoas sem situação de
rua. Invisíveis pela sociedade e pelo Estado, essa população ainda é pouco
estudada e conhecida, não sendo incluídos nos Censos do IBGE. A população foi
alvo de estudo uma única vez pelo Ministério do Desenvolvido Social, pesquisa
realizada em 71 municípios em 2008 apenas com adultos em situação de rua. O fato
de se ter apenas uma pesquisa nacional reflete o tamanho descaso o qual está
população é constantemente tratada. É nesta ausência de informações e de
mapeamento que encontra-se dificuldades e desafios no que se refere a execução e
planejamento de políticas públicas (NATALINO, 2016).
Importante salientar que nos últimos anos algumas cidades, como São Paulo
e Belo Horizonte se mobilizaram para conhecer o perfil destas pessoas, buscando
preencher algumas lacunas sobre a população e ampliar o conhecimento. O Comitê
Intersetorial de Acompanhamento e Monitoramento da Política Nacional para a
População em Situação de Rua (CIAMP-Rua), instituído por meio do Decreto Nº
7.053/2009, demandou ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) a
inclusão desta população no Censo de 2020 (NATALINO, 2016).
Com o Censo SUAS obtém-se alguns registros administrativos que
constituem fonte de dados sobre a população em situação de rua. Este Censo
refere-se a informações sobre municípios que possuem uma pesquisa ou algum
levantamento de quantidade de pessoas em situação de rua. Desta forma, em 2015,
1261 municípios declararam ter alguma informação sobre a população em suas
cidades. Apesar de este número representar menos da metade dos municípios
brasileiros, verifica-se que são os municípios mais populosos e com maior
quantidade de pessoas em situação de rua os que informaram ter levantamentos
(NATALINO, 2016). Esse dado demonstra que a população em situação de rua
ganha destaque através de levantamentos municipais.
A Política Nacional para a inclusão Social da População em Situação de Rua
(PSR) define este grupo populacional como...
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“(...) pode ser definida como um grupo heterogêneo que tem em comum a
pobreza, vínculos familiares quebrados ou interrompidos, vivência de um
processo de desfiliação social pela ausência de trabalho assalariado e das
proteções derivadas ou dependentes dessa forma de trabalho, sem moradia
convencional regular e tendo a rua como o espaço de moradia e sustento.”
Este contexto é marcado por faltas e fragilidades, local onde se estabelece
um mapa de condutas caracterizadas pela necessidade e criatividade para encontrar
resoluções as dificuldades que se apresentam (DE ALCANTARA; DE ABREU;
FARIAS, 2015). Nas ruas encontramos, migrantes, pessoas desempregadas, com
problemas associados ao uso abusivo de álcool e outras drogas, egressos do
sistema penitenciário, com vínculos familiares fragilizados ou rompidos, dentre
outras circunstâncias que levam muitos a fazerem das ruas não somente um lugar
de moradia e de trabalho (NOBRE et al., 2018).
O estudo realizado por Neves (2010) levantou questões importantes que
incidem nos percursos de vida de cada pessoa nesta situação e que explicam a
permanência delas nas ruas. A primeira delas é a ausência de condições familiares
estáveis para a constituição como adulto, perdas dos pais, separações em famílias
conjugais, conflitos conjugais, por motivos que iam de tensões e incompreensões
entre o casal, geralmente pelo desemprego recorrente e prolongado. Longo período
de migração visando à inserção em mercado de trabalho distanciado do local em
que a família reside, abandono por esposas e companheiras. Em certos casos,
todos os vínculos anteriormente citados eram apontados como interrompidos. O
autor cita também o uso excessivo de bebida alcoólica (NEVES, 2010). Destaca-se
ainda que a grande maioria dos casos eram homens em situação de rua, sendo rara
a presença de mulheres. Quando relacionado a mulheres, elas geralmente eram
vistas como velhas e desprotegidas; e, quando em idade reprodutiva, geralmente
afetadas por problemas de ordem psíquica (NEVES, 2010).
Sobre o assunto, ressalta-se este problema como estrutural devido ao modo
como a sociedade se estrutura, principalmente nas grandes cidades (RODRIGUES,
2015). Quando diz respeito dos meios de sustento desta população, as pesquisas
indicam que a maioria exerce alguma atividade, as principais são: catador de
material reciclável, flanelinha, vendedor ambulante e construção civil. Nota-se,
também, que uma parte recebe salário mensal por trabalhar com carteira assinada
ou tem trabalho regular. Outra característica sugerida em pesquisas, são que grande
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parte das pessoas que vivem nas ruas não recebe auxílios ou benefícios do Estado.
O município de São Paulo revela através do Censo (2015) que aproximadamente
55% não recebiam benefícios ou auxílios do poder do público, enquanto que o
Censo de Belo Horizonte (2014) informa que apenas 31,2% das pessoas em
situação de rua recebiam o benefício do Programa Bolsa Família. Outra importante
informação do Censo de São Paulo (2015) destaca o elevado percentual de idosos
em situação de rua que não recebem o Benefício de Prestação Continuada (BPC) a
que teriam direito.
Este dado revela a necessidade de ampliação da cobertura do BPC, o
benefício poderia contribuir para a melhoria das condições de vida das pessoas
idosas em situação de rua, ajudando-os a saírem da situação (BARBOSA, 2018).
Uma realidade comum entre a população é a falta de documentação, este
fator tornou-se uma barreira para o acesso aos direitos. A Pesquisa Nacional sobre
População em Situação de Rua (2008) apontou que quase um quarto (24,8%)
dessas pessoas não possui qualquer documento de identificação. Em decorrência
disso, muitas pessoas encontram dificuldade para exercer sua cidadania e acessar
os serviços públicos. Além disso, a Pesquisa Nacional (2008) apontou que 13,9%
das pessoas em situação de rua já vivenciaram algum impedimento na tentativa de
tirar documentos.
Outros apontamentos relevantes para o objetivo deste estudo se referem ao
acesso aos serviços públicos, aproximadamente 10% das pessoas em situação de
rua conseguem acessar os serviços de saúde como postos de saúde, Unidade
Básica de Saúde, unidades de Assistência Médica Ambulatorial, pronto socorro,
hospital, Centro de Atenção Psicossocial – CAPS, e Consultório na Rua, de acordo
com o Censo realizado em São Paulo (2015). A Pesquisa Nacional sobre População
em Situação de Rua (2008) traz outro dado importante sobre as dificuldades para
acessar os serviços públicos, a pesquisa aponta que 18,4% já passaram por
experiência de impedimento ao tentar receber atendimento na rede de saúde.
Por último, percebe-se que no Censo de São de Paulo e de Belo Horizonte, a
maioria da população já passou por algum tipo de internação, em diferentes
instituições como, sistema prisional, clinicas de recuperação de dependência de
drogas, comunidades terapêuticas, instituições psiquiátricas, sistema sócio
educativo. Em São Paulo a porcentagem foi de 58% e Belo Horizonte 40,4%,
permitindo refletir que os maiores percentuais de atendimento estão relacionados a
 10

institucionalização, indo ao encontro a lógica de repressão e controle persistente nas

ações Estatais destinadas a esse público.
O que fica visível é o preconceito contra as pessoas em situação de rua e a
necessidade de resgate de sua identidade, o que se vê são discursos contra essas
pessoas, manifestado em palavras muito comuns como: vagabundo, maloqueiro,
preguiçoso e mendigo (BRASIL, 2014). Necessita-se uma compreensão maior da
identidade destes indivíduos, antes de qualquer outra demanda, recuperar a
percepção de que são seres humanos como todos os outros. A identidade deve ser
resgatada também perante a sociedade e o Estado. (BRASIL, 2014).
Após apresentar o perfil deste público e discorrer sobre as dificuldades de
acesso aos direitos, o próximo item irá adentrar sobre o processo de organização e
mobilização dessas pessoas. Busca-se mostrar como foi realizada a trajetória em
busca de reconhecimento e efetivação de direitos. Entende-se que a entrada na
agenda de produção de políticas públicas foi fruto do conhecimento das suas
carências por parte do Estado e que a mobilização dessa população foi peça
fundamental nesse processo.

3 FASE DA AGENDA: COMO A POPULAÇÃO EM SITUAÇÃO DE RUA ENTRA

DA AGENDA DE PREOCUPAÇÕES

O conceito de agenda colocado neste estudo, faz referência a temas ou

problemas que tornam-se alvo de uma atenção maior por parte de autoridades
governamentais e/ou pessoas fora do governo. Importante salientar que existe uma
distinção entre a agenda do governo, lista de temas que ganham atenção, e a
agenda de decisões, lista de assuntos dentro da agenda que são encaminhados
para deliberação. Estes dois modelos funcionam a partir de processos diferentes
(KINGDON, 2006).
Conforme Cobb e Elder (1983), existem duas maneiras de agenda, a primeira
a agenda política definida como um conjunto de temas e problemas que a
comunidade politica percebe como merecedor de uma intervenção pública. E a
segunda, a agenda formal, conhecida como agenda institucional, essa forma elenca
os problemas e temas que o poder público já decidiu enfrentar.
A formulação de uma agenda também está relacionada a um resultado de um
conjunto de ações que são colocados através de uma ação política de atores como
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burocratas, movimentos sociais, partidos políticos, mídia, entre outros (CAPELLA,

2018). Diferentes elementos interferem na inclusão, exclusão e manutenção de
determinadas questões na agenda: recursos financeiros e humanos, vontade política
e influência e pressão dos meios de comunicação e dos setores envolvidos
(SUBIRATS, 2006)
No caso da população em situação de rua, verifica-se que o segmento viveu
até meados de 1990 à margem da agenda do poder público em relação a políticas
públicas de inclusão social, quando inicialmente surgiram as primeiras ações por
parte de algumas prefeituras municipais. Antes desse momento, as ações estatais
destinadas a esse público se resumiam, a atividades assistencialistas e práticas
higienistas e segregadoras que pretendiam controlar essas pessoas (BARBOSA,
2015).
A história rumo ao “relativo reconhecimento e visibilidade” e para conquistas
legislativas acerca da população em situação de rua se mesclam entre a
organização da própria da população, com a estruturação do Movimento Nacional de
População de Rua (MNPR) e com a participação decisiva de diversos outros atores,
como organizações não governamentais, instituições religiosas e integrantes do
poder público em diferentes instituições, como Defensorias Públicas, Ministério
Público, Conselhos de Direitos Humanos e órgãos do Poder Executivo (BARBOSA,
2018).
A literatura mostra que no âmbito da política institucional, as conquistas
ocorreram em decorrência as reinvindicações da Sociedade Civil, com as
articulações, foi se conquistando um papel ativo no poder público, e tornaram-se
fundamentais na resolução de problemas das pessoas que vivem na rua. Os
primeiros passos, foram realizados por grupos da Igreja Católica, durante a década
de 1970, nos municípios de São Paulo e Belo Horizonte, com destaque para a
Organização do Auxílio Fraterno (OAF) e para a Pastoral do Povo da Rua.
Progressivamente as reivindicações foram sendo fortalecidas juntamente com o
próprio protagonismo e organização da população em questão (FERRO, 2011).
Todos esses atores citados, caminharam rumo ao estabelecimento de uma
agenda. Agenda esta, que passa por três explicações: problemas, política e
participantes “visíveis” (KINGDON, 2006). As três explicações serão descritas no
decorrer do texto.
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Peters (2015) estuda sobre a prática da gestão pública e busca identificar as

características mais comuns aos problemas que chegam às mãos dos formuladores
de políticas. Uma das principais características de problemas que entram na agenda
são: os que envolvem muitos atores, interesses e ideias, problemas relacionados a
bens públicos, problemas difíceis de serem resolvidos, ou que criam novos
problemas, problemas marcados pelas chamadas “escolhas trágicas”, ou seja, que
envolvem decisões caracterizadas por gerar benefícios a um grupo social ao mesmo
tempo em que impõem perdas a outros grupos.
O reconhecimento de problemas é um passo importante para o
estabelecimento de uma agenda (KINGDON, 2006). Quando relacionado as
pessoas em situação de rua, o contexto é marcado por diferentes características:
recorrem as ruas para a obtenção de alguma renda, pela situação de
vulnerabilidade, risco e insegurança, e, ao mesmo tempo, compartilham de grande
invisibilidade perante a sociedade e descaso por parte do poder público (MELO,
2011). A população enfrenta muitos problemas relacionados ao acesso aos direitos
básicos, como saúde, trabalho, ao emprego, a segurança, moradia, entre outros
(MELO, 2011).
O segundo ponto importante são os desdobramentos na esfera politica.
Quando se tem um novo governo, há também mudanças nas agendas
completamente, as prioridades e as propostas vão ao encontro também dos
interesses daquele momento. A terceira esfera diz respeito aos participantes
“visíveis” e “invisíveis”, neste âmbito os atores visíveis são aqueles que recebem
uma maior atenção, incluindo o presidente e seus assessores de alto escalão, o
grupo dos “invisíveis” são os atores incluindo, acadêmicos, burocratas de carreira e
funcionários do congresso. Os atores visíveis importantes definidores de agenda, já
os invisíveis tem maior poder de influência nas decisões (KINGDON, 2006).
As mobilizações buscando a qualidade de vida das pessoas em situação de
rua e as reivindicações por políticas públicas, adequadas iniciaram em 1970, junto
com organizações religiosas. Em 1990 as movimentos e as preocupações ganharam
relevância tornando-se mais intensas. Foi nessa época, que a mobilização passou a
ser marcada pelo protagonismo de entidades de apoio e defesa dessa população.
Dois exemplos se destacaram: a primeira consiste na criação do Fórum
Coordenador dos Trabalhos com a População em Situação de Rua em São Paulo,
na gestão da prefeita Luiza Erundina (PT). Este fórum colaborou na formulação da
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Lei Municipal de Atenção à População em Situação de Rua, que só foi

regulamentada em 2001, na gestão de Marta Suplicy (PT) (MELO, 2016).
A segunda mobilização relevante ocorreu em 1993, na cidade de Belo
Horizonte, sob a gestão do prefeito Patrus Ananias (PT), com a criação do
“Programa População de Rua” e do Fórum da População de Rua. Em 1998 esse
fórum promoveu o Primeiro Censo da População de Rua em Belo Horizonte (MELO
2016).
É possível destacar que existem semelhanças nas iniciativas até aqui
expostas: ambas contaram com o apoio de entidades religiosas, que foram
importantes na organização da população em situação de rua; as duas ações foram
apoiadas por gestões do PT; a criação de espaços de interlocução, por meio de
fóruns, facilitou a comunicação entre governo e a sociedade civil e assim foi o
princípio dos debates sobre ações do poder e o reconhecimento desta demanda por
parte do governo.
Destaca-se até o momento que existiu três condições para que os carências
enfrentadas pelas pessoas em situação de rua fossem transformadas em problemas
plausíveis para entrada na agenda política. A primeira é a atenção dada por
diferentes atores, entre eles, cidadãos e grupos de interesses, que definiram o
problema como merecedora de atenção (COBB; ELDER, 1983).
A segunda é a resolubilidade (COBB; ELDER, 1983), os problemas foram
vistos como possíveis de serem solucionados. Se antes as ações do poder público
destinadas eram marcadas pelo controle e repressão, pela ausência de diretrizes
nacionais e pelo assistencialismo, com o diálogo instaurado, foi possível reconhecer
as especificidades de morar na rua, reconhecendo os direitos, criando espaços de
controle social e formulando políticas nacionais com o intuito de inclusão social
adequada (BARBOSA, 2018;
Por último, o problema tocou os as reponsabilidades públicas (COBB;
ELDER, 1983). Como será visto na próxima sessão, a entrada na agenda do
governo se deu apenas no ano de 2005. Após o fortalecimento da participação e
poder decisório da própria população em situação de rua, que passou a se organizar
em torno de suas demandas, estabelecendo contatos diferenciados com as
instituições com diferentes ações em torno de seus desafios. Com a participação
ativa da população, houve um melhor entendimento de suas expectativas e
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sugestões para a melhorias do atendimento às necessidades que enfrentam (MELO,

2011).
3.1 A importância do Movimento Nacional da População em Situação de Rua
(MNPR)

Como já mencionado, durante os anos 2000 surgem os primeiros movimentos

organizados e articulados pelas próprias pessoas em situação de rua, este marco
representou uma grande virada na organização desta população. (BARBOSA,
2018). As lideranças desses movimentos foram ocupando lugares estratégicos, em
2003, alguns líderes começaram a compor o Conselho de Monitoramento da Política
de Atendimento à População de Rua em São Paulo; já em 2004, passaram a
coordenar o Fórum de São Paulo, criando o espaço chamado “Plenária Fala Rua”
onde acontece reuniões mensais para auto-organização das pessoas em situação
de rua (BARBOSA, 2018).
Em Belo Horizonte, surgiu o trabalho importante ação “A Rua em Movimento”,
que daria origem ao MNPR e também pretendia a auto-organização desta população
para discutir políticas públicas com o governo (MELO, 2016). Esse período foi
marcado pela ampliação do debate sobre o fenômeno população em situação de
rua, sobre os novos sujeitos e institucionalidades que estavam no contexto.
Foram nessas criações que a questão da população em situação de rua
tornou-se politizada, reconhecidos como sujeitos protagonistas na produção sobre a
temática (MELO, 2016). Diversos agentes de organizações da sociedade civil e
representantes/porta-vozes da população de rua investiram para um intenso
processo de construção para manifestações, tais como fóruns, seminários,
encontros e demais espaços específicos para auto-organização. Esses processos
levaram ao reconhecimento destes sujeitos enquanto sujeitos de direitos (MELO,
2016 p.52/53).
Em 2004 um terrível episódio conhecido como “Massacre da Praça da Sé”,
impulsiona o processo de surgimento do MNPR. O episódio consistiu em um ataque
a um grupo de pessoas em situação de rua, durante a madrugada dos dias 19 e 22
de agosto de 2004, no centro de São Paulo. O ataque causou a morte de sete
pessoas. Suspeita-se que os ataques tenham contado com a participação de
agentes da polícia, juntamente com o apoio de comerciantes. O motivo do ocorrido
 15

era em decorrência ao “incômodo” causado pela presença das pessoas em situação

de rua nos locais (MELO, 2016).
Segundo a cartilha do MNPR o massacre foi um evento decisivo para sua
formação:
Em 2004, na cidade de São Paulo, ocorreu a barbárie conhecida
como chacina da Praça da Sé. O episódio vitimou fatalmente sete
moradores de rua e foi seguido de outros atos semelhantes em vários
pontos do País. A partir daí grupos da população de rua em São Paulo e
Belo Horizonte iniciaram a mobilização para consolidar o Movimento
Nacional da População de Rua (MNPR, 2010 p.29).
Cartilha do Ministério da Saúde (BRASIL, 2014) também cita importantes
informações sobre o surgimento do MNPR e destaca a importância desse fato:
A formação do Movimento Nacional da População de Rua (MNPR)
foi fruto da crescente indignação com a violência e a negação de direitos a
que esse público está submetido. Seu surgimento ocorreu no início dos
anos 2000 como resposta a diversos episódios de violência contra a
População em Situação de Rua. Dentre eles, destaca-se o “Massacre da
Sé” que aconteceu nos dias 19 a 22 de agosto de 2004 quando 16 pessoas
em situação de rua foram agredidas e sete foram assassinadas na cidade

de São Paulo.

Em busca de justiça, os episódios foram fonte de diversas manifestações na

busca de justiça. Uma manifestação que ficou conhecida, foi o “1° Ato pela Vida” que
ocorreu no centro da cidade de São Paulo no dia 22 de agosto de 2004. Logo em
seguida, ocorreu o “III Festival Lixo e Cidadania” na cidade de Belo Horizonte em
setembro de 2004. Esses acontecimentos fizeram a População em Situação de Rua
se unir e lançar as sementes do MNPR, no especial ocasião foi criada a bandeira e
definidos os seus princípios (BRASIL, 2014, p.19).
É possível entender que a reação ao massacre cria um contexto favorável a
organização do movimento, em decorrência à grande comoção e à rápida resposta
de organizações e da militância. Os principais pontos enfatizados são, a
necessidade de ações concretas, o estimulo ao crescimento da adesão ao
movimento e o aumento da mobilização (MELO, 2016).
Um dos conteúdos publicados no jornal “O Trecheiro – Notícias do Povo da
Rua” no período, se referia as preocupações para além do abrigo e da alimentação
em relação as pessoas em situação de rua, o jornal reivindicava as invisibilidades
que as pessoas estavam expostas “o povo na rua continua marginalizado, excluído”.
 16

O informativo ainda colocava a necessidade de se pensar em políticas públicas

estruturais, que auxiliassem as pessoas a capacitação para o trabalho, e as pessoas
que não se encontram em condições deveriam ser assumidas pelo Estado
completamente, e levados para ter uma vida digna (Jornal “O Trecheiro – Notícias
do Povo da Rua”, agosto de 2004 - edição nº 123 p.1).
A reação ao massacre também levou a outro fato que deu uma significativa
visibilidade pelo ocorrido, no dia 19 de agosto passou a ser celebrado como o dia de
Luta da População de Rua. Até hoje o momento é lembrado através de diferentes
atividades que buscam reivindicar, vivenciar o luto, e buscar a defesa dos direitos.
(MELO, 2016). Após toda essa trajetória exposta, em setembro de 2005 foi lançado
oficialmente o MNPR, durante o 4º Festival Lixo e Cidadania, realizado na cidade de
Belo Horizonte.
A seguir, segue os objetivos do movimento:
(...) o Movimento Nacional da População de Rua surgiu para
enfrentar os riscos na rua. E mais, para repudiar o preconceito, a
discriminação, as violações dos direitos humanos. Surgiu para reivindicar
políticas públicas que atendam às necessidades e à dignidade humana
(MNPR, 2010 p.28).
A gestão do Presidente Lula, é outro ponto a ser destacado nessa época, o
governo federal adotou uma postura inédita e passou a dialogar com os
representantes desse segmento e reconhecer sua organização e mobilização. No
primeiro mandato, em 2003, o presidente celebra o natal com pessoas em situação
de rua e catadores de material reciclável, momento oportuno para reivindicar por
políticas públicas e buscar a afirmação de seus direitos. Em seguida, em 2005,
aconteceu o I Encontro Nacional da População de Rua, tinha como principais
objetivos realizar uma reflexão e debater sobre os desafios e estratégias para a
construção das políticas públicas para a população em situação de rua. Nesse
encontro estavam presentes, representantes da sociedade civil, da população de
rua, de distintas esferas de governo, das Secretarias do MDS e especialistas no
tema (BRASIL, 2006).
Finalmente, todo o percurso e toda luta ganha espaço na agenda
governamental. As primeiras e principais iniciativas ocorreram apenas em 2009, com
destaque para a instituição da Política Nacional para a População em Situação de
Rua e de seu Comitê Intersetorial de Acompanhamento e Monitoramento (CIAMP-
 17

Rua), por meio do Decreto Nº 7.053 de 23 de dezembro de 2009. O principal objetivo

dessa política visa promover o diálogo com a população, incentivar e dar apoio à
organização da população em situação de rua, e fomentar a sua participação nas
diversas instâncias de formulação, controle social, monitoramento e avaliação das
políticas públicas.”
Nesse sentido, a agenda foi definida através dos resultados dos movimentos
sociais, das mídias, sociedade civil e em seguida por partidos políticos (CAPELLA,
2018). Outro ponto importante destacado pelo Kingdon (2006) em relação aos
problemas que ganham atenção na agenda governamental, são as mudanças no
clima nacional e as mudanças dentro do governo (turnover) como os maiores
propulsores de transformações na agenda. Esse processo, chamado de três fluxos–
problemas, soluções e política – convergem, gerando uma oportunidade de
mudança na agenda, processo denominado por Kingdon (2006) como “janelas de
oportunidade política”.
Conforme o autor, as janelas de oportunidade para a entrada de questões na
agenda se abrem através de um problema/tema consegue atrair a atenção do
governo (por meio de indicadores, eventos ou feedback), ou quando mudanças são
introduzidas na dinâmica política (mudanças no clima nacional e dentro do governo)
(Kingdon, 2003).

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente estudo tinha como objetivo responder as seguintes perguntas: a)

como alguns problemas sociais aparecem na agenda governamental como objetos
de ação e outros não? b) como chegou o momento da população em situação de rua
ganhar reconhecimento nas agendas governamentais?”.
Para responder as questões, foram utilizados alguns conceitos presentes na
literatura sobre a formulação de agenda para políticas públicas, e em seguida uma
breve reflexão sobre a população em situação de rua e suas carências e
invisibilidades perante a sociedade e o Estado.
Diante disso, através da relação entre as temáticas, a primeira pergunta nos
coloca a pensar, que uma ideia/problema atinge o seu momento quando ela
transmite uma realidade relevante da sociedade. A partir de repetidas mudanças e
mobilizações de pessoas que estão dentro da realidade ou próximos as
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demandas/problemas, existe uma marcante opinião pública, com propósitos bem

claros, estes propósitos formam movimentos que atraem os políticos de todas as
instancias. Até que finalmente chega-se ao momento de considerar a ideia.
A literatura mostra que os processos pré-decisórios para entrada da agenda
ainda é pouco explorado. Sabe-se mais de como as questões são encaminhadas do
que como elas tornaram-se itens na agenda do governo (KINGDON, 1995).
Por fim, para responder a segunda questão, considera-se que a população
em situação de rua fez uma longa caminhada de trajetórias de mobilizações e
organizações para formar as condições necessárias, e para fomentar ideias a serem
incluídas nas agendas do poder público. Importantes problemas/temas foram peças-
chave para a entrada na agenda: o Massacre de Sé, a atenção da mídia, a formação
do Movimento Nacional da População de Rua (MNPR) e o diálogo estabelecido com
a sociedade civil, com as distintas esferas de governo, Secretarias do MDS e
especialistas no tema.
Foi através da descrição de toda a trajetória da população em situação de
rua, que conclui-se: diferentes atores podem mudar uma realidade, é possível
descrever que as ações dos movimentos sociais influenciaram de forma direta a
formulação de uma agenda para políticas públicas.
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