PODERES ADMINISTRATIVOS

Poderes administrativos não devem ser confundidos com Poderes do Estado (Executivo,
Legislativo e Judiciário), visto que são instrumentos colocados à disposição do administrador público
para atingir o interesse público.

Nesse sentido, a expressão que seria mais adequada para essa capacidade seria “poder-dever”,
isto é, a Administração tem o dever de valer-se de todos os poderes que estão à sua disposição.

Assim, o não exercício de um poder administrativo pode levar à responsabilidade administrativa

e penal do agente público, bem como à responsabilidade civil da Administração, se causar danos a
particulares.

Por conseguinte, são os deveres do agente público:

I. Dever de agir: não pode o agente público manter-se inerte diante de situação em que o poder
deva ser exercido;
II. Dever de prestar contas: consiste no dever de ser transparente e expor a atividade
desenvolvida e os custos dessa atividade;
III. Dever de eficiência: o administrador deve desempenhar os poderes com eficiência;
IV. Dever de probidade: deve o agente público atuar com boa fé, ética e honestidade, no exercício
de suas funções.

Encerrando a introdução, a corruptela desses deveres e poderes administrativos são

enquadrados no tipo penal “abuso de poder”, o qual pode ocorrer de duas formas:

I. Quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, ultrapassa os limites de suas
atribuições;
II. Quando a autoridade pratica ato visando ao interesse próprio ou utiliza atos para finalidades
não previstas em lei.

Ademais, há ainda o instituto do excesso de poder, que ocorre quando a autoridade, embora
competente para praticar o ato, vai além do permitido e exorbita no uso de suas faculdades
administrativas.

Por fim, tanto o abuso de poder como o excesso de poder podem ocorrer na forma
comissiva ou omissiva.

PODER HIERÁRQUICO
 Consiste no poder da Administração para estabelecer hierarquia entre órgãos e agentes
públicos. Decorrem desse poder:

PODER DE FISCALIZAÇÃO E REVISÃO

Órgãos superiores fazem a fiscalização e a revisão de atos praticados por órgãos inferiores para
a verificação do exercício correto da atividade e para a devida correção dos atos, seja revogando os
inconvenientes e inoportunos, seja anulando os ilegais (autotutela).

PODER DE DELEGAÇAO E AVOCAÇÃO

O ato de delegar consiste na autoridade transferir parte de suas atribuições para outro agente
praticar ato em seu lugar. Assim, apesar de a delegação de atribuições ser uma consequência da
hierarquia, a Lei n. 9.784/1999, art. 11, não exige relação hierarquizada para a delegação de atos. Desse
modo, entre órgãos ou agentes não subordinados entre si, é possível haver delegação.

O ato de avocar, por sua vez, ocorre quando a autoridade chama para si o ato que seria de seu
subordinado. Ao contrário da delegação, a avocação requer uma relação de hierarquia.

Ademais, a avocação só ocorre em situações excepcionais e temporárias.

PODER DE PUNIR

Também chamado de poder disciplinar, esse poder também exige uma relação de hierarquia
para ser exercido.

֎Não existe hierarquia entre: poderes do Estado; Administração direta e indireta; Pessoas políticas;
Judiciário e Legislativo quando estiverem em suas funções típicas.

֎Recurso hierárquico impróprio: Conforme o Parecer AC-051 da AGU, é cabível esse recurso quando
o ato da agência extrapole os limites legais de competência ou viole políticas públicas setoriais de
competência do Ministério ou da Administração Central.

PODER DISCIPLINAR

É o poder de punir internamente as infrações funcionais dos servidores e demais pessoas

sujeitas à relação especial com a Administração Pública.

O Poder Disciplinar incide não só em relação aos servidores, mas também em relação aos
particulares que mantêm algum tipo de vínculo especial com o poder público, como, por exemplo,
concessionários e permissionários, que podem sofrer determinadas sanções em razão de inexecução
contratual ou falha na execução.
 Para se distinguir quando a multa decorre do poder de polícia ou do poder disciplinar, deve-se
verificar se o particular que sofre a sanção possui apenas um vínculo geral com o Estado, pois, nesse
caso, a sanção decorrerá de expressão do poder de polícia. Por outro lado, se o administrado possui
relação especial com o Estado, a sanção decorrerá do poder disciplinar.

O Poder Disciplinar tem por característica intrínseca a discricionariedade. Isto é, no seu

exercício, não há a possibilidade de prévia definição em lei da infração administrativa a ser aplicada.
Tal condição é denominada atipicidade da infração administrativa.

Entretanto, o poder disciplinar é vinculado quanto ao dever de punir. Se ficar comprovado que o
servidor cometeu uma infração, ele deverá ser punido. A discricionariedade, portanto, vale apenas para
a seleção da pena aplicável.

Importantíssimo ressaltar que o servidor público pode ser punido (disciplinado) tanto na esfera
administrativa, como na cível e penal. Contudo, conforme o Art. 126 da Lei 8.112/1990, a via
administrativa ficará vinculada à esfera penal no caso de absolvição criminal que negue a existência do
fato ou sua autoria.

Por fim, caso o servidor pratique um ato que seja, ao mesmo tempo, ilícito penal e ilícito
administrativo, é possível transportar, para o processo administrativo, uma prova produzida na esfera
penal. Ademais, a prova emprestada produzida no processo criminal independe do trânsito em julgado
da sentença penal condenatória, pois o resultado do processo penal não repercute na esfera
administrativa.

PODER REGULAMENTAR OU NORMATIVO

O Poder Normativo é o poder da Administração de editar atos normativos para a

complementação das leis.

Caso o ato normativo venha a extrapolar a sua função de regulamentar a lei, o Art. 49, V, da
Constituição Federal autoriza o Congresso Nacional a fazer a sustação desse ato.

O órgão que faz a sustação de atos normativos que exorbitam o poder regulamentar é o
Congresso Nacional.

Conforme o Art. 84 da Constituição Federal, existem dois tipos de decretos:

I. Decreto Regulamentar ou de Execução: é de competência privativa do chefe do Poder

Executivo editá-los para a fiel execução das leis. Não pode nem ampliar nem restringir o alcance
da lei.
 II. Decreto Autônomo ou Independente: não tem por finalidade regulamentar a lei, ou seja, sua
existência independe de normal legal anterior que exija regulamentação. Desta forma, será de
competência do PR dispor, mediante decreto, sobre:
 Sobre a organização e o funcionamento da Administração Federal, na forma da lei,
quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos
públicos;
 Extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.

PODER DISCRIONÁRIO E PODER VINCULATIVO

Na hipótese de o agente possuir liberdade de agir, ele manifesta o seu poder discricionário.
Entretanto, quando ele não tem liberdade e faz aquilo que a lei já determinou, exerce o seu poder
vinculado.

PODER DE POLÍCIA

É o poder do Estado de restringir, limitar ou condicionar o exercício de direitos e da propriedade

em benefício do interesse público.

Em decorrência desse poder, o Estado pode cobrar taxas. (somente taxas, não pode ser imposto,
tarifa ou contribuição.)

Outrossim, o poder de polícia é uma consequência do poder extroverso do Estado, que é a

imposição de obrigações de forma unilateral na esfera do administrado.

CARACTERÍSTICAS DO PODER DE POLÍCIA

1) DISCRICIONARIEDADE

O Estado tem liberdade para escolher as atividades a serem “policiadas”, bem como para
escolher a sanção aplicável e o melhor momento de agir.

Contudo, o poder de polícia também pode se manifestar de modo vinculado, quando o Estado
exige licença para a realização de atividades.

Desta forma, se a questão citar que o poder de polícia é discricionário, está certa. Se mencionar
que é puramente/estritamente discricionário, está errada.

2) AUTOEXECUTORIEDADE

Consiste na imediata e direta execução dos atos pela própria Administração, independentemente
de ordem judicial.
 Importante: nem todas as medidas de polícia são dotadas de autoexecutoriedade, uma vez que,
em algumas hipóteses, a Administração depende de ordem judicial prévia, como, por exemplo, a
cobrança de multas.

Ademais, existe uma hipótese na qual a execução da multa é feita diretamente pela própria
administração: multa decorrente de contrato administrativo, por adimplemento irregular, em que o
contratado prestou garantia para a celebração do contrato, podendo, nesse caso, haver a execução
direta da penalidade, por meio da garantia fornecida. Porém, a multa aplicada nessa hipótese decorre
do poder disciplinar, e não do poder de polícia.

3) COERCIBILIDADE

Por ser imperativo, o ato de polícia admite até mesmo o uso da força pública (coercitiva) para o
seu cumprimento, quando resistido pelo administrado.

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RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

A Responsabilidade Civil do Estado, consagrada no Art. 36, §6, da Constituição Federal, é

objetiva.

Assim, o Estado responderá independentemente de dolo ou de culpa quando, na prestação de

uma atividade, vier a causar dano aos particulares. Basta a vítima demonstrar: conduta, dano e nexo
causal.

TEORIA DO RISCO

A teoria do risco possui duas vertentes: risco administrativo e risco integral. A única diferença
entre as duas é que, na Teoria do Risco Administrativo há fatores de exclusão da responsabilidade do
Estado. Entretanto, na Teoria do Risco Integral, não há fator algum de exclusão, isto é, a reparação do
dano recairá de qualquer forma sobre o Estado.

Nesse sentido, a Constituição Federal adotou a Teoria do Risco Administrativo, na medida em

que a culpa é substituída pelo nexo de causalidade entre o funcionamento do serviço e o prejuízo
sofrido.
 Entretanto, convém ressaltar que a Teoria do Risco Integral ainda é adotada em duas situações
no ordenamento jurídico brasileiro:

I. Responsabilidade do Estado por danos nucleares;

II. Danos decorrentes de atos terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos contra
aeronaves de empresas aéreas brasileiras.

ANÁLISE DO ART, 37, §6 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

֎§6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços

públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Conforme este artigo da Carta Magna, ficam excluídas de serem alcançadas pela
responsabilidade objetiva as entidades da Administração Indireta que explorem atividade econômica,
tais como empresas públicas e sociedades de economia mista.

Outra conclusão que se retira deste artigo é de que somente é imprescindível que o agente esteja
na qualidade de agente público, mas não que esteja no exercício da sua função.

CASOS ESPECIAIS

ESTADO COMO GARANTE/SITUAÇÃO PROPICIATÓRIA DE RISCO

Quando o Estado tem a posição de garante e está no dever legal de assegurar a integridade de
pessoas ou coisas sob sua custódia, guarda ou proteção, responderá de acordo com a teoria da
responsabilidade objetiva, como nos casos de alunos de escolas públicas, presos e internados em
hospital.

RESPONSABILIDADE NOS CASOS DE OMISSÃO

No caso de conduta omissiva em seu dever legal de agir, o Estado deverá reparar o prejuízo
causado. Contudo, nessa hipótese a responsabilidade do Estado será subjetiva, uma vez que deverá ser
demonstrado a omissão estatal (culpa).

֎TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA: utilizada nos casos de omissão.

DANOS DE OBRA PÚBLICA

Se a obra for realizada pelo Estado sem que haja transferência para o particular, a
responsabilidade pelos danos decorrentes será objetiva.

Caso o Poder Público transfira, mediante contrato, a execução da obra para um particular, a
responsabilidade será do empreiteiro, na modalidade subjetiva. O Estado pode, ainda, responder
subsidiariamente, caso a reparação do dano não seja realizada pelo executor.
RESPONSABILIDADE POR ATOS LEGISLATIVOS

RESPONSABILIDADE POR ATOS JURISDICIONAIS

No que se refere à responsabilidade do juiz, o Art. 133 do Código de Processo Civil prevê que
responderá por perdas e danos o próprio juiz, quando, no exercício de suas funções, proceder com dolo
ou fraude, ou quando recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providência que deva ordenar de
ofício ou a requerimento da parte.

RESPONSABILIDADE DOS NOTÁRIOS

O Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no
exercício de suas funções, causarem dano a terceiros, devendo haver a ação regressiva, nos casos de
dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa.

Outrossim, o Estado também responde, objetivamente, pelos danos que notários e oficiais de
registro, no exercício de serviço público por delegação, causarem a terceiros.

EXCLUDENTES DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA

Nas hipóteses de força maior, caso fortuito e ato de terceiros, o Estado ainda poderá responder,
subjetivamente, se ficar caracterizada a sua omissão, ocorrendo falha na prestação do serviço público.

PRESCRIÇÃO

VÍTIMA (PARTICULAR) X ESTADO

Prazo de prescrição de 05 anos.

ESTADO X AGENTE (AÇÃO REGRESSIVA)

Não há prazo definido, portanto, dificilmente será cobrado em prova. Contudo, é importante
ressaltar que os atos de improbidade não estão sujeitos a prescrição.

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ATOS ADMINISTRATIVOS

Ato Administrativo é uma declaração unilateral de vontade do Estado, ou de quem o represente,

no exercício de função administrativa, de nível inferior à lei, com a finalidade de atender ao interesse
público, visando criar, restringir, declarar ou extinguir direitos, e sujeita ao controle judicial.

REQUISITOS OU ELEMENTOS DE VALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

COMPETÊNCIA OU SUJEITO

É o poder atribuído ao agente público para a prática de seus atos administrativos. A competência
resulta da lei, e por ela é delimitada.

Por conseguinte, a competência não se presume, pois, a lei destinará atribuição aos agentes
públicos, bem como irá limitá-la, estabelecendo círculo de funções de cada órgão e agente.

A competência possui as seguintes atribuições:

I. Irrenunciável: o agente público não pode “recusar” a competência que a lei lhe conferiu.
II. Improrrogável: a inércia das partes em não alegar a incompetência de determinado sujeito não
o torna competente.
III. Imprescritível: não se perde a competência pelo decurso do tempo. Só a lei dá a competência, e
só a lei pode retirar.
IV. Inderrogável: se a competência decorre da lei, somente a lei pode estabelecer as situações em
que os atos podem ser objetos de delegação.

1) VÍCIOS NA COMPETÊNCIA

1.1) FUNCIONÁRIO OU FUNÇÃO DE AGENTE DE FATO/AGENTES PUTATIVOS

Ocorre quando uma pessoa é irregularmente investida em função pública. Assim, quando uma
pessoa “compra” o gabarito de uma prova de concurso, faz o concurso e é aprovado, os atos
administrativos que ela vir a aplicar serão dotados de vício de competência.

Nesse sentido, em relação a terceiros de boa-fé, os atos devem ser mantidos em razão da Teoria
da Aparência. Por essa teoria, os atos praticados por funcionário de fato, em relação a terceiros de boa-
fé, receberão a validade, e os seus efeitos serão mantidos, pois um terceiro de boa fé não pode ser
prejudicado por um ato que teve participação da Administração, tendo a aparência de legalidade.

1.2) USURPAÇÃO DE FUNÇÃO

Na usurpação de função, a pessoa se apodera de função pública sem ser, de nenhuma forma, nela
investida.

֎Na função de fato, o ato é ilegal, mas se mantém a validade para terceiros de boa-fé.

֎Na usurpação de função, os atos serão considerados inexistentes, visto que, para o Direito
Administrativo, a usurpação de função é conduta criminosa, e esse tipo de conduta não pode
gerar efeitos para a Administração Pública.

FINALIDADE

No sentido amplo, finalidade significa que o ato deve sempre atender ao interesse público. No
sentido estrito, finalidade significa que o ato deve atender ao fim específico para o qual ele foi criado,
devendo ser ressaltado que este fim específico é sempre definido em lei.

Dessa forma, o agente público não pode utilizar do ato para fins diversos daquele definido em
lei, sob pena de desvio de finalidade. NÃO ADMITE CONVALIDAÇÃO.

Por fim, em alguns casos, a finalidade poderá ser discricionária, quando a lei assim o permitir.

֎Tredestinação lícita: Exceção ao princípio da Teoria dos Motivos Determinantes. É um instituto

peculiar da desapropriação, por meio do qual se autoriza a mudança de destino do bem desapropriado.

FORMA

A regra é que os atos sejam produzidos por escrito. Entretanto, alguns atos, por sua natureza,
tornam-se inviáveis de serem produzidos por escrito. Por exemplo, ordens de um agente de trânsito,
placas de trânsito, semáforos, são atos administrativos que não podem ser escritos.

O vício de forma será passível de convalidação. Contudo, se a lei exigir formalidade essencial
para a validade do ato e esta estiver ausente, o ato será ilegal.

MOTIVO

É a situação de direito ou de fato que autoriza a prática do ato administrativo, podendo ser uma
situação fática ou estar prevista em lei.

Nesse sentido, situação de fato é o acontecimento que gera a expedição do ato administrativo.
Ou seja, consiste numa situação anterior que leva a administração a manifestar sua vontade.
 Em seguida, motivo de direito é aquele que já está em lei. A lei já descreve a situação, e quando
ela corre, o ato é a prática.

Ademais, convém ressaltar a denominada Teoria dos Motivos Determinantes. Por essa teoria,
quando o ato for motivado, ele só será válido se os motivos apresentados forem verdadeiros, caso
contrário, o ato será ilegal e passível de anulação. Para tanto, a Lei nº 9.874/1999 dispõe os atos que
necessariamente precisam ser motivados:

I. Neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II. Imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III. Decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública,
IV. Decidam ou declarem a inexigibilidade do processo licitatório;
V. Decidam recursos administrativos;
VI. Decorram de reexame de ofício;
VII. Deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos,
propostas e relatórios oficiais;
VIII. Importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

Finalmente, se o ato discricionário for praticado por incapaz, o ato será sempre ilegal, não se
admitindo convalidação. Por outro lado, se o ato foi vinculado e preencheu os requisitos da lei, pode
ser convalidado, em que pese o vício da vontade do agente, que não era capaz.

OBJETO

O objeto consiste nos efeitos imediatos decorrentes do ato administrativo, que corresponde ao
efeito prático pretendido com a edição do ato administrativo ou a modificação por ele trazida ao
ordenamento jurídico.

֎Finalidade – fim mediato;

֎ Objeto – fim imediato.

DISCRICIONARIEDADE E VINCULAÇÃO

Atos vinculados são aqueles em que todos os requisitos ou elementos são definidos pela lei, não
havendo liberdade para o agente público.

Os atos discricionários, por sua vez, são aqueles em que a lei permite ao agente público realizar
um juízo de conveniência e oportunidade (mérito), decidindo o melhor ato a ser praticado.

Dessa forma, o ato discricionário é passível de controle pelo Poder Judiciário, contudo, não cabe
a este substituir o mérito (conveniência e oportunidade) dos atos administrativos. Ou seja, o Judiciário
não pode, por exemplo, substituir a decisão do administrador que resolver investir em hospitais em vez
de escolas.

Contudo, caso o agente público atuar sem a devida razoabilidade ou proporcionalidade, o Poder
Judiciário poderá fazer a anulação do ato, pois, ao atuar fora dos seus limites, o ato torna-se ilegal.

ATRIBUTOS OU PRERROGATIVAS DO ATO ADMINISTRATIVO

PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE

Os atos nascem com a presunção de que são legítimos, de que estão de acordo com a lei e que os
fatos apresentados são verdadeiros.

No entanto, a presunção de legitimidade é relativa, pois se admite prova em contrário. Assim, o

administrado pode provar a ilegalidade do ato administrativo, solicitando sua anulação e aniquilando
todos os efeitos produzidos.

IMPERATIVIDADE

É o poder que a Administração tem de impor o ato ao administrado, independentemente de sua

concordância.

Esse atributo não está presente em todos os atos, pois, em atos enunciativos (solicitação de
certidões, atestados, pareceres) e atos negociais (concessão de licença e autorização), não há essa
necessidade.

Por fim, o atributo da imperatividade decorre do poder extroverso do Estado/supremacia do

interesse público.

AUTOEXECUTORIEDADE

Significa a execução direta do ato administrativo pela própria administração,

independentemente de ordem judicial.

No mesmo sentido da presunção de legitimidade, a autoexecutoriedade é relativa, isto é,

dispensa controle prévio do Poder Judiciário, mas se um ato administrativo for praticado e for ilegal, o
particular pode provocar o Judiciário para anular o ato.

Por fim, nem todos os atos são dotados de autoexecutoriedade. Sendo estes: servidão
administrativa; desapropriação; tributos; cobrança de multa.

CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

QUANTO AOS DESTINATÁRIOS

 I. Atos gerais: não possuem destinatário determinado, mas alcançam todos que estão em idêntica
situação.
II. Atos individuais/especiais: dirigem-se a destinatários específicos, criando-lhes situação
jurídica particular.

QUANTO AO OBJETO

I. Atos de império: são todos aqueles que a Administração pratica usando de sua supremacia
sobre o administrado ou servidor e lhes impõe obrigatório atendimento.
II. Atos de gestão: são os que a Administração pratica sem usar de sua supremacia sobre os
administrados.

QUANTO Á FORMAÇÃO/NÚMERO DE VONTADES

I. Atos simples: resultam da manifestação de vontade um único órgão ou de apenas um agente

púbico.
II. Atos compostos: necessitam da aprovação por parte de outro órgão para produzir seus efeitos.
III. Atos complexos: formam-se pela conjugação de vontades de mais de um órgão ou agentes.

QUANTO AOS EFEITOS

I. Atos normativos: contêm um comando geral do executivo, visando à correta aplicação da lei.
II. Atos ordinatórios: visam disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional
de seus agentes.
III. Atos negociais: são atos praticados contendo uma declaração de vontade do Poder Público.
IV. Atos enunciativos: são todos aqueles em que a Administração se limita a certificar ou atestar
fato, ou emitir uma opinião sobre determinado assunto, sem se vincular a seu enunciado.
V. Atos punitivos: contêm uma sanção imposta pela Administração em relação àquele que infringe
as disposições legais.

EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

REVOGAÇÃO

A revogação recai em um ato legal, que não é mais conveniente e oportuno. O agente que revoga
o ato pode ser tanto aquele que o produziu quanto a autoridade superior no exercício do poder
hierárquico. O ato revogado era totalmente válido, só não estava conveniente a sua manutenção.

Outrossim, a revogação decorre do poder discricionário da Administração, pois é produzida com

base em critérios de conveniência e oportunidade (mérito administrativo). Por ser a revogação juízo de
mérito, não é possível a revogação de atos vinculados, uma vez que, nesses atos, não há mérito.
 Por conseguinte, os efeitos da revogação são Ex nunc. Deste modo, todos os efeitos que
decorrem do ato revogado devem ser mantidos.

No que concerne a competência, somente pode fazer revogação, via de regra, a Administração
Pública. Nesse sentido, o Poder Judiciário só fará revogação de atos administrativos se ele estiver
atuando na sua função atípica. O Poder Judiciário nunca revogará em sua função típica.

Por fim, em virtude do critério da conveniência e oportunidade, são atos que não podem ser
revogados:

I. Atos vinculados: pois não há juízo de conveniência e oportunidade nestes. Entretanto, o STF
decidiu que a licença para construir, enquanto a obra não for iniciada, pode ser revogada;
II. Atos exauridos ou consumados: não podem ser revogados, pois já produziram seus efeitos;
III. Atos que geram direitos adquiridos: o ato administrativo não poderá ser revogado a fim de
prejudicar direito adquirido;
IV. Atos integrativos de um procedimento administrativo: todo o procedimento pode ser
revogado, mas não ato isolado após a sua preclusão;
V. Meros atos administrativos ou atos enunciativos: pareceres, certidões e atestados, por
exemplo.

ANULAÇÃO OU INVALIDAÇÃO

É a extinção de um ato administrativo por motivo de ilegalidade. Isto é, a anulação é a análise da

legitimidade do ato administrativo, podendo ser feita pela própria Administração (de ofício ou
mediante provocação), ou pelo Poder Judiciário (desde que seja provocado).

A Administração Pública tem prazo de 05 anos, salvo comprovada má-fé, para anular atos que
beneficiarem os administrados.

Por conseguinte, os efeitos de uma anulação são Ex tunc, ou seja, retroativos. Com a anulação do
ato administrativo, como regra, todos os seus efeitos serão desconstituídos.

Ademais, necessário ainda é diferenciar a aplicação do instituto da aplicação no que concerne

aos atos ampliativos e aos atos restritivos.

Os atos ampliativos ocorrem quando o poder público defere ao administrado uma certa
providência solicitada, ampliando sua esfera jurídica, com acontece com as licenças e autorizações.
Nesse caso, a anulação produzirá efeitos Ex nunc.

Os atos restritivos da esfera jurídica do administrado, por sua vez, terão uma anulação com
efeitos Ex tunc.
CADUCIDADE

Caducidade, no âmbito administrativo, nada tem a ver com tempo/prazo, visto que ato
administrativo não caduca por causa de prazo.

A caducidade dos atos administrativos, portanto, ocorre quando uma nova norma jurídica/lei
torna inadmissível a situação antes permitida. É uma nova LEI que não mais permite uma situação
anterior e, por conta disso, o ato será extinto.

CASSAÇÃO

Ocorre quando o particular descumpre as condições fixadas pela Administração.

CONTRAPOSIÇÃO OU DERRUBADA

Ocorre em razão de edição de novo ato (não lei/norma como na caducidade) editado que possui
efeitos opostos ao ato anterior.

Ou seja, são dois atos que não conseguem conviver ao mesmo tempo. O segundo ato extingue o
primeiro.

CONVALIDAÇÃO, SANATÓRIA OU APERFEIÇOAMENTO

Consiste na correção do vício existente no ato administrativo, com efeitos retroativos – Ex tunc.
Assim, os efeitos retroativos da convalidação servem para aproveitar/manter todos os efeitos
produzidos.

Assim, a convalidação só é possível nos vícios de competência e forma, visto que os vícios de
finalidade, motivo e objeto acarretam a anulação do ato administrativo.

Contudo, se for uma competência exclusiva, não será admitida a convalidação. E, no mesmo
sentido, caso seja exigido para algum ato uma forma indispensável para a sua validade, também não
será admitida a convalidação.

Em seguida, são três os requisitos para a possibilidade de convalidação dos atos administrativos:
 Outrossim, o ato de convalidação poderá ser vinculado e discricionário:

I. Ato vinculado praticado por autoridade incompetente: a autoridade competente não poderá
deixar de convalidá-lo, se presentes os requisitos para a prática do ato;
II. Ato discricionário praticado por autoridade incompetente: a autoridade competente não
será obrigado a convalidá-lo, porque não é obrigada a aceitar a mesma avaliação subjetiva feita
pela autoridade incompetente.

Por fim, existem três formas de convalidação:

I. Ratificação: ocorre quando a convalidação provém da mesma autoridade que emanou o ato
viciado, bem como de superior hierárquico;
II. Reforma: admite que novo ato suprima a parte inválida do ato anterior, mantendo sua parte
válida, ou que seja suprimida a parte inválida do ato anterior, com a sua substituição por uma
nova parte, tendo o novo ato a parte válida anterior e uma nova parte, advinda da reforma
produzida;
III. Saneamento: ocorre quando a convalidação se dá por iniciativa do particular.

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SERVIDORES PÚBLICOS

TIPOS DE VÍNCULO

FUNÇÃO PÚBLICA

Para o desempenho da função pública, pode ser atribuído à pessoa um cargo público. Assim, a
função pública pode ser exercida sem estar revestida de cargo público, já que nem toda função pública
implica cargo público.

Nesse sentido, os “temporários” exercem função pública, porém sem atribuição de um cargo. A
relação com o Estado é contratual, mas não é regida pela CLT. Assim, eventuais demandas no caso
dessas pessoas contra a Administração são julgadas pela Justiça Comum e não pela Justiça do Trabalho.
EMPREGO PÚBLICO

Quando a função é exercida com base em contrato de trabalho regido pela CLT, o vínculo
denomina-se emprego público. Nesse caso, a pessoa tem função (no sentido de tarefa, atividade) mas
não ocupa o cargo.

CARGO PÚBLICO

É o conjunto de atribuições e responsabilidades, criado por lei, em número determinado, com

nome certo e remuneração específica. Podem ser isolados ou de carreira.

O titular do cargo caracteriza-se como servidor público estatutário, na medida em que a relação
entre o servidor e a administração será definida por meio da lei.

֎A CF exige concurso público somente para a investidura em cargo ou emprego público. No caso
de função, a exigência não existe, porque podem exercê-la os contratados temporariamente
para atender às necessidades emergentes da Administração ou os ocupantes de funções de
confiança, para as quais não se exige a realização do certame.

CLASSIFICAÇÃO DOS CARGOS

VITALÍCIOS

São cargos vitalícios os dos Magistrados, membros do MP e membros dos Tribunal de Contas.
Para esse tipo de cargo, a única hipótese de perda é por meio de processo judicial com decisão transitada
em julgado.

Outrossim, não podem as Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais, nem mesmo lei
de qualquer esfera, criar outros cargos com garantia de vitaliciedade. Apenas Emenda à CF poderá
fazê-lo.

EFETIVOS (CONCURSADOS)

São aqueles aprovados em concurso público de provas ou de provas e títulos, adquirindo

estabilidade após aprovação em estágio probatório e parecer favorável da comissão de avaliação.

A efetividade é alcançada com nomeação e posse, porém a estabilidade somente se adquire após
três anos de efetivo exercício.

Por conseguinte, a perda do cargo efetivo só poderá ocorrer nas seguintes hipóteses:

I. Sentença judicial transitada em julgado;

II. Mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;
III. Mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei
complementar, assegurada ampla defesa.
IV. Redução de despesa com pessoal.

COMISSÃO

São de livre nomeação e exoneração, não necessitando de concurso público para o provimento.
O ocupante, porém, tem um vínculo precário e, obviamente, não adquire estabilidade.

CRIAÇÃO, TRANSFORMAÇÃO E EXTINÇÃO DOS CARGOS PÚBLICOS

DEMISSÃO E EXONERAÇÃO

A Demissão provoca a extinção do vínculo em virtude de conduta ilegal anterior provocada

pelo servidor, constituindo penalidade.

A Exoneração, por sua vez, é a dispensa do servidor por interesse deste ou da Administração
sem caráter punitivo. Pode ser tanto a pedido do servidor, como partir da Administração Pública:

I. Não aprovação no estágio probatório, no caso de servidor efetivo;

II. Servidor que toma posse, mas não entra em exercício no prazo legal;
III. Do cargo em comissão a critério da autoridade competente.
RETRIBUIÇÕES PECUNIÁRIAS

Para o STF, o subsídio e os vencimentos do servidor são irredutíveis. Entretanto, tal

irredutibilidade se refere ao valor nominal, e não ao valor real.

Ademais, o mesmo tribunal definiu que a irredutibilidade não impede a criação ou majoração de
tributos incidentes sobre os vencimentos, subsídios, aposentadorias e pensões.

TETO REMUNERATÓRIO
ACUMULAÇÃO DE CARGOS

Consoante o artigo 37 da CF, o acúmulo de cargos públicos será possível nas seguintes hipóteses:

I. Dois cargos de professor;

II. Um cargo de professor com outro técnico ou científico;
III. Dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões
regulamentadas.

Ademais, a CF também permite que profissionais de saúde das Forças Armadas acumulem outro
cargo ou emprego privativo de profissional de saúde.

No mesmo sentido, os militares estaduais e do DF também podem ocupar outro cargo público.

Por fim, caso a remuneração dos dois cargos ultrapassar o teto, não há inconstitucionalidade.

REGIME JURÍDICO DO SERVIDOR

Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua
competência, regime jurídico e planos de carreira para os servidores da Administração Pública
direta, das autarquias e das fundações públicas.

Regime jurídico não significa regime estatutário. Assim, cada ente da Federação tem autonomia
para escolher o regime de trabalho, seja estatutário, seja CLT.

DIREITOS SOCIAIS EXTENSÍVEIS AOS SERVIDORES PÚBLICOS

Salário-mínimo, 13º, adicional noturno, salário-família, jornada máxima de 8 horas diárias e 44

horas semanais, repouso semanal remunerado, hora extra de pelo menos 50%, férias anuais
remuneradas, adicional de férias, licença à gestante, licença-paternidade, proteção ao mercado de
trabalho da mulher, redução dos riscos inerentes ao trabalho e proibição de diferença de salários por
motivos discriminatórios.

Quanto ao salário-mínimo, o STF decidiu que deve ser observada a remuneração (vencimento
básico + vantagens permanentes) do servidor, não apenas o vencimento básico.

Assim, um servidor pode ter vencimento inferior ao salário-mínimo, desde que sua remuneração
seja de valor maior.

ESTÁGIO PROBATÓRIO
 De acordo com a lei, o prazo de estágio probatório é de 02 anos. Entretanto, o STF e o STJ
entendem que o estágio probatório tem a mesma duração de estabilidade, isto é, 03 anos ou 36
meses.

Ademais, durante o estágio probatório serão avaliados os seguintes fatores:

I. Assiduidade;
II. Disciplina;
III. Capacidade de iniciativa;
IV. Produtividade;
V. Responsabilidade.

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AGENTES PÚBLICOS

Art. 2º, Lei 8.429/92: Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce,
ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação,
contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou
função nas entidades mencionadas no artigo anterior.

Consoante esse artigo, agentes públicos são todos aqueles que exercem, alguma função pública,
não importando o vínculo. Pode ser servidor estatutário, um “celetista”, um estagiário, um terceirizado.

Para fins de prova, faz-se necessário conhecer duas correntes no que concerne à classificação
dos agentes públicos:
CORRENTE DE HELY LOPES MEIRELLES

AGENTES POLÍTICOS

São os componentes do Governo nos seus primeiros escalões, para o exercício de atribuições
constitucionais. Atuam com plena liberdade funcional, desempenhando suas atribuições com
prerrogativas e responsabilidades próprias, estabelecidas na CF e em leis esparsas.

Não estão hierarquizados, sujeitando-se apenas aos graus e limites constitucionais impostos.
Têm, plena liberdade funcional, ficando a salvo de responsabilização civil por seus eventuais erros de
atuação, a menos que tenham agido com culpa grosseira, má-fé ou abuso de poder.

Exemplos: Chefes do Executivo e seus auxiliares (Ministros e Secretários); Membros das

Corporações Legislativas; Magistrados; membros do MP; membros dos Tribunais de Contas;
representantes diplomáticos e demais autoridades do alto escalão.

AGENTES ADMINISTRATIVOS

São os servidores públicos concursados, servidores exercentes de cargo em comissão e

servidores temporários.

AGENTES HONORÍFICOS

São cidadãos convocados, designados ou nomeados para prestar, transitoriamente,

determinados serviços ao Estado, mas sem qualquer vínculo empregatício ou estatuário.

Exemplos: Jurados, mesários eleitorais.

AGENTES DELEGADOS

São particulares que recebem a incumbência da execução de determinada atividade, obra ou

serviço público e o realizam em nome própria por sua conta e risco, mas segundo as normas do Estado
e permanente fiscalização do agente.

AGENTES CREDENCIADOS

São aqueles que recebem a incumbência de representar a Administração em prática de

determinado ato ou para praticar determinada atividade específica mediante remuneração.

CORRENTE DE CELSO ANTÔNIO BANDEIRA E MARIA SYLVIA DI PIETRO

AGENTES POLÍTICOS

Para esses autores somente são agentes políticos os membros do Poder Executivo, juntamente
com seus auxiliares (Ministros, Vices e Secretários), assim como os membros do Poder Legislativo.
SERVIDORES PÚBLICOS

São todos que se ligam ao Estado ou às entidades da Administração indireta com vínculo
empregatício.

Exemplos: servidores propriamente ditos, regidos pelo regime estatuário, empregados regidos
pela CLT e os contratados temporariamente.

MILITARES

Abrange os militares das forças armadas e os militares dos estados.

PARTICULARES EM COLABORAÇÃO COM O PODER PÚBLICO

São as pessoas físicas que prestam serviço ao Estado, com ou sem vínculo empregatício.

Exemplos: empregados de concessionárias de serviços públicos, os notários e registadores; os

requisitados, nomeados e designados para funções públicas, tais como jurados, mesários, os
convocados para o serviço militar.

֎Conselheiro de Tribunais de Contas não são agentes políticos.

֎Membros do MP e magistrados são agentes políticos.

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CONTROLE E RESPONSABILIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO

Para Carvalho Filho, controle administrativo é o “conjunto de mecanismos jurídicos e

administrativos por meio dos quais se exercem o poder de fiscalização e de revisão da atividade
administrativa em qualquer das esferas de Poderes.”

CLASSIFICAÇÃO DAS FORMAS DE CONTROLE

QUANTO À ORIGEM DO CONTROLE

1) CONTROLE INTERNO

Art. 74, CF. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de
controle interno com a finalidade de:

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de
governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária,
financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de
recursos públicos por entidades de direito privado.

É o realizado por um Poder sobre seus próprios órgãos e agentes, exercido dentro de um
mesmo Poder. Ocorre, por exemplo, quando a Administração Pública anula um ato administrativo,
exercendo a autotutela.

I. Exercido de forma integrada entre os Poderes;

II. Responsabilidade solidária dos responsáveis pelo controle interno, quando deixarem de dar
ciência ao Tribunal de Contas – TCU de qualquer irregularidade ou ilegalidade;
III. No caso de omissão do agente público, ele responderá de maneira solidária.

֎Controle por vinculação: nesse tipo de controle não há subordinação administrativa.

2) CONTROLE EXTERNO

É exercido por um Poder sobre atos praticados por outro Poder.

Exemplo: controle do Judiciário sobre os atos do Executivo (anulação de atos administrativos).

֎Controle finalístico: para a maior parte da doutrina, quando um Ministério controla a maior parte
de uma entidade, isso representa um exemplo de controle interno.

Ademais, a única tutela admitida entre a Administração direta e indireta é o que se chama de
supervisão ministerial ou controle finalístico. Assim, em caso de possível ilegalidade o ministério
supervisor pode controlar.

3) CONTROLE POPULAR

O cidadão pode propor uma ação popular com o objetivo de preservar a moralidade
administrativa.

Por conseguinte, a Lei de Acesso à Informação também representa uma forma de controle
popular (Princípio da Publicidade).

Art. 74, §2, CF: qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na
forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

Art. 31, §3º, CF: as contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição
de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a
legitimidade, nos termos da lei.

QUANTO AO MOMENTO DO CONTROLE

1) CONTROLE PRÉVIO
Exercido antes da conclusão do ato administrativo. Consoante Di Pietro, “é um controle
preventivo, porque visa impedir que seja praticado ato ilegal ou contrário ao interesse público.”

Exemplo: necessidade de aprovação prévia do Senado Federal, da indicação efetuada pelo

Presidente da República para ocupar o cargo de Presidente do Banco Central.

2) CONTROLE CONCOMITANTE

Exercido durante a prática do ato, ou seja, é realizado no momento em que a atividade

administrativa está sendo praticada.

3) CONTROLE POSTERIOR OU CORRETIVO

É subsequente, ou seja, é realizado após a conclusão do ato.

CONTROLE ADMINISTRATIVO – CONTROLE INTERNO

MEIOS DE CONTROLE ADMINISTRATIVO

֎ Súmula nº 473, STF: a Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os
tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

DESSA SÚMULA SURGE O PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA.

1) DIREITO DE PETIÇÃO

De acordo com esse direito, qualquer particular pode peticionar à Administração Pública para
requerer algum direito ou para representar contra alguma ilegalidade praticada pela Administração
Pública. O direito de petição independe do pagamento de taxa.

2) CONTROLE HIERÁRQUICO

I. Recurso hierárquico próprio: pode ser utilizado dentro da mesma pessoa jurídica, tendo uma
relação de subordinação.
II. Recurso hierárquico impróprio: é preciso previsão legal. Os RHI são aqueles dirigidos a
autoridades ou órgãos não integrados na mesma hierarquia daquele que proferiu o ato. Sem
relação de subordinação.

CONTROLE LEGISLATIVO OU PARLAMENTAR - EXTERNO

CONTROLE POLÍTCO ADMINISTRATIVO

Art. 49, CF. É da competência do Congresso Nacional: (...)

I – autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do País, quando a ausência

exceder a quinze dias;

II – julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar relatórios sobre a
execução dos planos de governo;

X – fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo,
incluído s os da Administração Indireta.

֎ Convocar Ministro do Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à

Presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente
determinado, importando crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada.

Poderá ainda ocorrer um controle externo e prévio, quando é necessária a aprovação do

Senado para a escolha de:

I. Ministros de TCU indicados pelo PR;

II. Governador de Território;
III. Presidente e diretores do banco central;
IV. Procurador-Geral da República;
V. Titulares de outros cargos que a lei determinar;
VI. Aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de ofício, do Procurador Geral
da República antes do término de seu mandato.

CONTROLE EXERCIDO POR MEIO DE CPI

Uma Comissão Parlamentar de Inquérito é formada por deputados para conduzir uma
investigação a partir da tomada de depoimentos e análise de documentos, pelo prazo máximo de seis
meses (120 dias + 60 dias de prorrogação).

Ademais, a CPI precisa investigar um fato específico. Para tanto, o pedido de instalação de CPI
deve contar a assinatura de 1/3 dos Deputados, ou seja, 171 Deputados.

Outrossim, na Câmara, só podem funcionar cinco CPIs simultaneamente.

Ato contínuo, a jurisprudência entende não ser a CPI competente para:

I. Decretar a busca e apreensão domiciliar de documentos – Judiciário;

II. Determinar a indisponibilidade dos bens do investigado – Judiciário;
III. Determinar a interceptação (escuta) telefônica;
IV. Restringir a assistência por advogado.
CONTROLE FINANCEIRO-ORÇAMENTÁRIO – DISPOSIÇÕES APLICADAS AO TCU

O Controle Financeiro é exercido pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas
da União.

֎Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade,
guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

1) NATUREZA JURÍDICA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Os Tribunais de Contas têm natureza jurídica de órgãos públicos primários despersonalizados.

São chamados de órgãos primários ou independentes, porque seu fundamento e estrutura encontram-
se na própria Constituição Federal, não se sujeitando a qualquer tipo de subordinação hierárquica ou
funcional a outras autoridades estatais.

Ademais, não integram a estrutura do Legislativo, Executivo ou Judiciário, Ou seja, são órgãos
diretamente ligados á entidade federativa sem pertencer a nenhum dos três poderes.

֎ A CF/1988 reconheceu a existência somente de Tribunais de Contas Municipais em dois

municípios brasileiros: São Paulo e Rio de Janeiro. É vedada a criação de novos tribunais,
conselhos ou órgãos de contas municipais, além dos dois já existentes.

2) COMPETÊNCIA DO TCU

I. Apreciar as contas prestadas anualmente pelo PR, mediante parecer prévio, obrigatório e não
vinculante, que deverá ser elaborado em 60 dias a contar do seu recebimento.
II. Julgar as contas dos administradores e demeais responsáveis por valores públicos da
Administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo
Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III. Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título. Salvo as nomeações
para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias,
reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não altere o fundamento legal do
ato concessório.
IV. Fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo,
ajuste ou outros instrumentos congêneres, ao Estado, ao DF ou ao Município
V. Aplicar, aos responsáveis, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras
cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário.
VI. Assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato
cumprimento da lei, se verificada a ilegalidade;
VII. Sustar a execução de ato administrativo, comunicando a decisão à Câmara e ao Senado Federal.
Tal poder não se estende a eventuais contratos administrativos submetidos diretamente pelo
Congresso Nacional.

֎Verificada a ocorrência de fraude comprovada à licitação, o Tribunal declarará a inidoneidade

do licitante fraudador para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública
Federal.

CONTROLE JUDICIAL

MANDADO DE SEGURANÇA

Esse remédio será utilizado para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas
corpus e habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública
ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.

O mandado de segurança poderá ser coletivo quando impetrado por:

I. Partido político com representação no Congresso Nacional;

II. Organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em
funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou
associados.

AÇÃO POPULAR

Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao
patrimônio público ou entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de
custas judiciais e do ônus de sucumbência.

HABEAS DATA

Será utilizado para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante,

constantes no registro ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público.

Outrossim, também pode ser impetrado para retificar dados, quando não se prefira fazê-lo por
processo sigiloso, judicial ou administrativo.

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ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

FORMAS DE PRESTAÇÃO DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA

CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS QUANTO À POSIÇÃO ESTATAL

INDEPENDENTES

Exercem as funções outorgadas diretamente pela Carta Magna de 1988, para serem
desempenhadas, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional, pessoalmente, pelos seus
membros (agentes políticos), segundo normas especiais e regimentais.

Exemplo: corporações legislativas; chefias do executivo; tribunais; Ministério público.

AUTÔNOMOS

São órgãos com funções de planejamento, supervisão, coordenação e controle das atividades que
estão na área de sua competência, executando, com autonomia, suas funções específicas, mas segundo
diretrizes dos órgãos independentes, que expressam as opções políticas do Governo.

Seus dirigentes, em regra, não são funcionários, mas agentes políticos nomeados em comissão.

Exemplo: ministérios, secretarias de Estado e município; Advocacia Geral da União.

SUPERIORES

Detêm poder de direção, controle, decisão e comando de assuntos de sua competência específica,
mas sempre sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia mais alta. Não gozam de
autonomia administrativa nem financeira.

Exemplo: gabinetes; secretarias-gerais; procuradorias judiciais.

SUBALTERNOS

São todos aqueles órgãos que se acham subordinados a órgãos mais elevados, com reduzido
poder decisório e predominância de atribuições de execução.

Destinam-se à realização de serviços de rotina, tarefas de formalização de atos administrativos,

cumprimento de decisões etc.

CAPACIDADE PROCESSUAL DOS ÓRGÃOS

Consoante o supracitado, órgãos não possuem personalidade jurídica, logo, não possuem,
em regra, capacidade processual.

Entretanto, os órgãos classificados como independentes e os autônomos têm capacidade

processual para defesa de suas prerrogativas institucionais.

Nesse sentido, a Defensoria Pública possui capacidade processual para propor ação civil pública,
bem como o Ministério Público, a fim de exercer as atribuições dadas pela Constituição Federal. Ainda
nessa lógica, os órgãos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário possuem capacidade processual para
interposição de mandado de segurança, quando não há o repasse das verbas orçamentárias.

Desta forma, apenas os órgãos independentes e autônomos podem ter capacidade processual
para a defesa de suas prerrogativas institucionais. Essa capacidade para estar em juízo também é
conhecida como personalidade judiciária.

FORMAS DE DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

TÉCNICA/SERVIÇOS/FUNCIONAL/DELEGAÇÃO LEGAL/OUTORGA

Essa forma de descentralização ocorre quando são criada ou autorizadas a criação, mediante lei
específica, de pessoas jurídicas (de direito público ou privado) para a prestação de uma atividade,
surgindo as entidades da administração indireta.

֎Administração Indireta: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de

economia mista.

Nesse sentido, a personalidade de direito privado das pessoas criadas pelo Estado é restringida
por normas de direito público, como acontece com as fundações de direito privado, empresas públicas
e sociedade de economia mista, nas quais o regime é misto ou híbrido, isto é, incidindo regras de
direito público e regras de direito privado.
 Entretanto, é importante ressaltar que esses entes de direito privado não possuem o privilégio
de pagamento por precatórios e imunidade tributária, como ocorre com as autarquias e fundações
públicas.

Outrossim, nessa forma de descentralização, o Estado transfere para a nova entidade criada a
titularidade e a execução do serviço. Ou seja, a nova entidade será a “dona” do serviço, porque lhe foi
repassada a titularidade. Por isso, terá autonomia para decidir como executar as atividades.

Por conseguinte, toda entidade da administração indireta ficará incumbida de prestar

determinada atividade específica, não podendo atuar foras das matérias que lhe foram atribuídas.

Enfim, todos os entes políticos podem criar autarquias, fundações, empresas públicas e
sociedades de economia mista.

COLABORAÇÃO/DELAGAÇÃO/DELEGAÇÃO NEGOCIAL

A atividade administrativa também pode ser prestada por particulares e, nesse caso, recebe o
nome de descentralização por colaboração, que pode decorrer de contrato administrativo ou ato
administrativo.

Na hipótese da descentralização mediante contrato administrativo, o poder público deve realizar

licitação.

Ademais, na descentralização por colaboração, o Estado transfere apenas a execução.

CRIALÇÃO DAS ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

Somente por lei específica (ordinária) poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição
de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, reservando-se à lei
complementar, neste último caso, definir as áreas de atuação.

AUTARQUIA E FUNDAÇÃO

Para as autarquias, a lei específica cria a entidade, ou seja, com a lei, a entidade já adquire
personalidade jurídica, sem depender de outros atos secundários para que esteja totalmente
constituída.

Como consequência da criação decorrente da lei, não é necessário registrar a autarquia em

qualquer órgão.
 No que concerne às fundações, estas podem ter personalidade jurídica de direito público ou de
direito privado.

Por fim, o patrimônio inicial da autarquia e da fundação é formado a partir da transferência de

bens, móveis e imóveis, os quais passam a pertencer à nova entidade.

֎Autarquia é criada diretamente por lei, não necessitando de registro em nenhum local.

EMPRESA PÚBLICA E SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA

No caso dessas entidades, a lei específica é apenas autorizativa. Assim, a partir da lei, ainda
serão necessários outros procedimentos para a existência jurídica da entidade.

Portanto, com o registro na junta comercial ou no registro de empresas, conforme a

atividade prestada, exploração de atividade econômica ou prestação de serviços públicos, a
personalidade jurídica será adquirida.

Quanto ao patrimônio dessas entidades, a lei que autoriza a criação já determina um aporte
financeiro para a constituição da entidade.

ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

AUTARQUIAS

É a pessoa jurídica de direito público, criada por lei específica para o desempenho de atividades
típicas do Estado, como fiscalização, regulação, assistência social, seguridade social, poder de polícia.

Quando a lei define que as autarquias só irão prestar serviços típicos do Estado, ela quer dizer
que as autarquias não podem desempenhar atividade econômica, pois não é própria do Estado.

Ademais, são as principais características das Autarquias:

1) FINALIDADE

São destinadas as autarquias a execução de serviços públicos de natureza social e de atividades

administrativas, excluídas as atividades de natureza empresarial.

2) REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES E DE DIRIGENTES

Os dirigentes ocupam cargos de natureza especial – CNE, que são uma espécie de cargo em
comissão. Ou seja, são indicados e destituídos livremente.

Os demais servidores, por sua vez, possuem cargo efetivo.

 ֎É inconstitucional norma de Constituição Estadual que exija prévia arguição e aprovação da
Assembleia Legislativa para que o Governador nomeie os dirigentes de autarquias e fundações
públicas.

֎A contratação de servidores das autarquias é realizada pelo regime estatutário.

3) PRERROGATIVAS AUTÁRQUICAS

I. Imunidade tributária;
II. Impenhorabilidade de seus bens e suas rendas;
III. Imprescritibilidade de seus bens;
IV. Prescrição quinquenal;
V. Créditos sujeitos à execução fiscal;
VI. É considerada Fazenda Pública;
VII. Prazos processuais em dobro;
VIII. Isenção de custas processuais;
IX. Responsabilidade objetiva

FUNDAÇÕES

A fundação governamental é um patrimônio personalizado destinado a realizar atividades de

interesse social. São atividades não exclusivas do Estado, como atividades educacionais, sociais,
culturais, pesquisas científicas etc.

Assim, em virtude do seu regime jurídico misto, se o Estado cria uma fundação e lhe dá
personalidade de direito público, essa terá natureza de autarquia. Entretanto, se lhe concede
personalidade de direito privado, tal fundação será administrada nos mesmos moldes que as fundações
privadas, naquilo que não conflitar com as regras gerais de direito público.

SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA E EMPRESA PÚBLICA

1) PONTOS EM COMUM

Inicialmente, tanto a empresa pública quanto a sociedade de economia mista têm personalidade
jurídica de direito privado, sujeitas, entretanto, à observação de algumas normas de direito público.

Quanto à finalidade, ambas entidades podem desempenhar duas atividades: exploração de

atividade econômica e prestação de serviços públicos.

Assim, são entidades criadas pelo Estado para atuar, em caráter excepcional, na atividade
econômica ou na prestação de serviços públicos, em regime de concorrência com o particular, sujeitas
ao regime próprio das empresas privadas.

I. Sujeição ao controle do TCU;

 II. Realização de licitação para contratar;
III. Regime de pessoal: os empregados dessas entidades são regidos pela CLT, possuindo emprego
público. No entanto, ingressam nas empresas mediante a realização de concurso público.
Ademais, os dirigentes são indicados, não havendo cargo em comissão.
IV. Responsabilidade: se forem prestadoras de serviço público, objetiva; se forem exploradoras de
atividade econômica, subjetiva.
V. Falência: no mesmo sentido, prestadoras de serviço público não podem falir; as exploradoras de
atividade econômica, por sua vez, podem.

2) PONTOS DIVERGENTES

I. Forma de organização: as sociedades de economia mista devem ter a forma de S.A; já as

empresas públicas, podem apresentar qualquer forma admitida em direito.
II. Foro processual: as empresas públicas federais têm seus feitos processados e julgados na Justiça
Federal. As empresas públicas estaduais, nesse sentido, terão foro na Justiça Estadual. As
sociedades de economia mista têm suas ações processadas e julgadas na Justiça Estadual.

AGÊNCIAS EXECUTIVAS

É uma qualificação dada á autarquia ou fundação que, por meio do contrato de gestão com o
órgão da administração direta a que esteja vinculada, amplia sua autonomia para a melhoria da
eficiência e redução de custos.

Assim, as agências executivas não são uma nova figura administrativa. Ela é apenas o resultado
de uma qualificação, uma nova roupagem que se atribuiu a uma autarquia ou fundação que, mediante
contrato de gestão, amplia sua autonomia administrativa, financeira e patrimonial, visando a se tornar
mais eficiente.

Por conseguinte, a qualificação de uma instituição como agência executiva exige, como pré-
requisitos básicos, que a instituição candidata tenha: um plano estratégico de reestruturação e
desenvolvimento institucional em andamento e um contrato de gestão, firmado com o
ministério supervisor.

Finalmente, os estados, DF e municípios também podem qualificar entidades como agências

executivas. Entretanto, deverão editar legislação própria.

AGÊNCIAS REGULADORAS

São autarquias em regime especial.

A principal diferença entre uma autarquia comum e a agência reguladora está no modo de
escolha do dirigente. Em uma autarquia comum, os dirigentes ocupam cargos em comissão, de livre
nomeação e exoneração. No caso das agências reguladoras, por sua vez, os dirigentes são indicados pelo
chefe do Poder Executivo, mas dependem da aprovação do Poder Legislativo. No plano federal, essa
aprovação é feita pelo Senado.

I. Diretores têm mandato fixo;

II. Servidores em geral são estatutários e ingressam mediante concurso público.

Ademais, existem dois grupos de agências reguladoras no ordenamento jurídico brasileiro:

I. As que exercem típico poder de polícia, como a Anvisa e ANS.

II. As que regulam e controlam atividades que constituem objeto de concessão, permissão ou
autorização de serviço público ou de concessão de exploração de bem público.

֎Somente duas agências reguladoras foram mencionadas na CF/88: Agência Nacional de Petróleo
(ANP) e Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel).

CONSÓRCIOS PÚBLICOS

Os consórcios públicos são pessoas jurídicas formadas exclusivamente por entes da Federação
para a prestação de serviços públicos, na forma de gestão associada.

Assim, quando é feito um consórcio, surge uma nova pessoa jurídica. E, para a criação de um
consórcio, deve também ser criada uma associação, que irá administrá-lo.

Nesse sentido, caso a associação constituída seja de direito privado o consórcio não será
entidade da administração indireta. Entretanto, se a associação for de direito público, será considerada
autarquia.

֎A União só participará de consórcio com município se o estado do qual esse município faz
também participar. Logo, não é possível consórcio da União diretamente com o Município.
SUBSIDIÁRIAS

Uma subsidiária é uma nova empresa criada por uma empresa pública ou sociedade de economia
mista, com a finalidade de especialização de atividades.

O Art. 37, XX, da CF/1988 menciona que a criação de subsidiária dependerá de lei específica.
Entretanto, o STF entendeu que, se a lei na lei houver uma autorização geral para criação de
subsidiárias, não será preciso lei em cada caso.

Por fim, o STF também fixou o entendimento de que a alienação do controle acionário de
empresas públicas e sociedades de economia mista exige autorização legislativa e licitação, sempre que
isso acarretar perda do controle acionário.

PARAESTATAIS

São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que realizam atividades de interesse
público, estando no terceiro setor do Estado.

Atualmente, as entidades incluídas no terceiro setor, paraestatais, são os Serviços Sociais

Autônomos, as Organizações Sociais, as Organizações Sociais Civis de Interesse Público e fundações ou
entidades de apoio.

֎Sistema S: a posição atual do TCU é no sentido de que esses não precisam realizar licitação, mas
devem estabelecer atos normativos próprios a fim de estabelecer um mínimo de competição nates de
suas contratações, obedecendo aos princípios que orientam a Lei de Licitações.

֎A justiça competente é a Justiça comum estadual.