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3 UNIDADE 1 – Introdução
6 UNIDADE 2 – Os antecedentes históricos das políticas públicas sociais
20 UNIDADE 3 – Políticas públicas para saúde
34 UNIDADE 4 – Políticas públicas para educação
37 UNIDADE 5 – Políticas públicas para habitação
42 UNIDADE 6 – A política social do século xxi – A transferência de renda
44 REFERÊNCIAS

SUMÁRIO

UNIDADE 1 – Introdução
Destinado aos profissionais graduados
em Serviço Social, Educação, Psicologia, En-
fermagem e demais áreas afins, o curso de
especialização tem como objetivo, propor-
cionar novos conhecimentos que envolvem
práticas de gestão, elaboração e viabilidade
de projetos voltados para a área social (saú-
de, educação e habitação), qualificar para
o magistério superior, levando o profissio-
nal a uma formação humanística através
da disciplina tópicos especiais em trabalho
e educação, sendo críticos e reflexivos em
sua prática, além de receber subsídios para
elaboração de trabalhos científicos.
O profissional que deseja atuar no serviço
social deve lembrar que é chamado a inter-
vir nos segmentos urbanos, rurais, indus-
triais e religiosos da sociedade, através de
uma ação planejada, buscando o bem-estar
das pessoas, ensinando-as a agir com inte-
ligência e bom senso frente à realidade da
vida. Sua atuação é ampla e passa pela vida
familiar, trabalho, educação, saúde, lazer,
Organizações Não Governamentais (ONGs),
promoção e previdência privada.
Segundo FAPSS (2009), o profissional do
Serviço Social estuda a realidade social dos
usuários para propor medidas e benefícios
que venham ao encontro de suas necessida-
des. Cabe ao profissional de Serviço Social
informar aos cidadãos sobre os programas
sociais disponíveis e democratizar o acesso
a esses programas. Quanto aos Assistentes
Sociais, estes trabalham em instituições
públicas e particulares, visando a melhoria
das condições de vida dos usuários, através
de programas implementados.
Evidentemente que uma das razões de
3
ser da profissão reside na necessidade de
ajudar a combater o grave problema social
existente em vários países do mundo, inclu-
sive no Brasil onde a questão social é séria,
complexa, antiga e desafiadora não só para
quem governa o país como para todas as
classes sociais, uma vez que a desigualdade
tende a distanciar as pessoas, torná-las por
um lado egoístas e por outro, revoltadas, o
que cria uma bola de neve, um círculo vicio-
so que precisa ser analisado e tratado com
igual seriedade e atenção.
Seria muita utopia querer acabar radi-
calmente com as desigualdades sociais em
países em desenvolvimento como o Brasil,
visto que nem em países economicamente
estáveis e ricos, ou em países onde o siste-
ma econômico-político-social é diferente do
capitalismo ou adeptos de doutrinas como
neoliberalismo atual (a grosso modo), po-
dem ser considerados países onde prevale-
ce a igualdade social. Sensibilidade por par-
te da população em relação aos problemas
causados pela desigualdade existe, von-
tade de mudar, com certeza, não falta, ins-
piração também não, entretanto é preciso
reorganizar desde questões orçamentárias
(elaborar pensando numa justa distribuição
de renda) até mobilização social.
Enfim, o caminho que leva a igualdade e
dignidade entre as pessoas é longo!
Para colaborar com os conhecimentos
necessários para se tornar especialista em
Serviço Social, esta apostila apresenta um
pouco da história das políticas sociais ado-
tadas pelo Brasil, tomando como ponto de
partida a chegada da industrialização no
país, por volta dos anos 30, além de levar
4
o leitor a refletir criticamente (sem fazer
apologia ou sair em defesa a teorias ou
doutrinas políticas) sobre as políticas volta-
das para saúde, educação e habitação, não
esquecendo que segurança pública, lazer,
seguridade também são extremamente im-
portantes para o desenvolvimento saudá-
vel de um país.
Assim, identificar os antecedentes his-
tóricos das políticas sociais, compreender
as políticas brasileiras específicas para as
áreas de educação, saúde e habitação e re-
fletir sobre a política social do século XXI – a
transferência de renda – através dos pro-
gramas sociais são os objetivos principais
desta apostila.
No contexto atual em que a educação é
vista como chave para o desenvolvimento,
voltada para a competência, produção de
trabalho e riqueza, o papel do Estado tem
sido o de racionalizar o sistema educacional
para otimizar os resultados, como veremos
no capítulo sobre o rumo que tomaram as
políticas públicas voltadas para educação.
Em relação a saúde, é muito pertinente
promover uma retrospectiva histórica para
percebermos que os avanços foram consi-
deráveis, mas ainda há muito a se construir.
A história das conquistas, dos avanços,
das dificuldades e dos desafios em relação
à promoção da saúde no Brasil, vem sendo
construída ao longo de décadas e perpassa
por conceitos relacionados aos programas,
ações, projetos, agentes comunitários de
saúde, dentre outros, os quais formam uma
imensa rede interligada e ao mesmo tempo
descentralizada.
Para falarmos das políticas públicas de
habitação, nosso ponto de partida será o
período de 1889 a 1930, denominado de
República Velha, onde tanto a história como
a literatura nos mostram que as iniciativas
do governo para produzir habitação ou re-
gular o mercado era praticamente nulo, mas
há que se constatar o problema do déficit
habitacional persistente nos tempos atuais.
De acordo com Santos (1999) e Morais
(2000), a habitação é um bem com algumas
características que indicam a necessidade
de uma forte intervenção do Estado. É um
bem de primeira necessidade, que depende
do dispêndio de valores monetários expres-
sivos.
A Pesquisa Nacional de Amostragem Do-
miciliar PNAD (2001) mostra que no Brasil,
4% da população morava em favelas, na
mais absoluta informalidade e amplamente
desprovida de infraestrutura urbana com
acesso restrito a serviços públicos de saú-
de, educação e transporte.
Enfim, como diz Silva (2009), a imple-
mentação de Políticas Públicas quer uma
disseminação do conhecimento com a ga-
rantia de acesso das pessoas aos recursos
tecnológicos, garantia de motivação para
a participação e demanda não só o investi-
mento adequado, mas também a existên-
cia de pessoal habilitado a lidar com tais
ferramentas para que tais ações possam
ser concebidas realmente como públicas.
Política pública refere-se, portanto, à ação
dos governantes que detêm a autoridade e
o poder para dirigir a coletividade organiza-
da, bem como às ações da coletividade em
apoio ou contrárias às autoridades gover-
namentais.
Salientamos que esta apostila é uma
compilação de tópicos que acreditamos se-
rem importantes para o conhecimento dos
profissionais que estão se especializando
 5

em Serviços Sociais, mas ressaltamos que a

literatura é vasta, portanto, sugerimos que
busquem sanar lacunas e aprofundamento
através das referências bibliográficas dis-
ponibilizadas no final e, por fim, vale lembrar
que o ser humano é complexo, os caminhos
percorridos assim como as ideias e pontos
de vistas podem ser diferentes e divergen-
tes, o que não invalida o objetivo final que é
ver a igualdade e a dignidade prevalecendo
no nosso meio.
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UNIDADE 2 – Os antecedentes históri-
cos das políticas públicas sociais
A apresentação dos antecedentes his- ca, a grosso modo, poderia ser: a) identi-
tóricos das políticas públicas sociais re- ficar o problema; b) formular a política; c)
quer um mínimo de conhecimento sobre implementar ações e d) avaliar.
Política Pública, portanto, de acordo com
a) A identificação do problema ou for-
Wilson (2000 apud Costa, 2003), pode-
mação da política é a constituição de agen-
mos definir simplesmente como um con-
das, a conformação do campo de interes-
junto específico de ações governamentais
ses e a explicitação das alternativas (Silva,
que irão produzir determinados efeitos.
1999). Essa etapa envolve todo o saber, a
Essas ações abrangem o significado ou a
experiência acumulada pelas instituições
interpretação de um determinado proble-
e pelos grupos de interesse e também de
ma percebido por vários agentes. Dessa
um determinado diagnóstico. Esse é um
forma, são formuladas propostas para
dos aspectos problemáticos, pois os diag-
alterar a situação inicial a partir de con-
nósticos podem estar apoiados em infor-
sequências antecipadas daquelas ações.
mações insuficientes ou inadequadas, o
Ela também pode ser entendida como
que comprometeria o processo como um
um conjunto de ações conduzidas por um
todo. A qualidade do diagnóstico é, pois,
ator, ou um conjunto de atores, referen-
essencial para se identificar problemas
tes a um determinado problema que, nos
realmente pertinentes. Além de informa-
modernos Estados democráticos, busca
ções inadequadas, os diagnósticos podem
legitimidade.
incorporar pontos de vistas políticos que
Para Silva (1999), essas ações são ra- comprometam ou que conduzam a iden-
cionalmente formuladas visando alcançar tificação de falsos problemas (COSTA,
determinados resultados por meio de sua 2003);
implementação, na forma de projetos, de
b) A partir da identificação do problema
programas ou políticas. Essas atividades
que se pretende resolver, são construídas
são intervenções que se caracterizam,
alternativas de políticas para solucioná-lo
segundo Contandriopoulos et al. (1997, p.
ou mitigá-lo e, dentre essas, tomada a de-
31), por um “conjunto dos meios (físicos,
cisão sobre qual é a mais adequada. Para
humanos, financeiros, simbólicos) orga-
Dunn (1981 apud Costa, 2003), a formu-
nizados em um contexto específico, em
lação envolve o desenvolvimento e a sín-
um dado momento, para produzir bens ou
tese dessas soluções alternativas, sendo
serviços com o objetivo de modificar uma
uma atividade basicamente teórico-con-
situação problemática”. Conforme esse
ceitual. As questões relativas à natureza
autor, as intervenções têm cinco compo-
do problema, como um correto entendi-
nentes: contexto preciso de um dado mo-
mento do problema e a definição de obje-
mento; objetivos; recursos; serviços, bens
tivos adequados para resolvê-los são as-
ou atividades e efeitos.
pectos centrais nessa fase da política. Um
O ciclo até chegar a uma política públi- grande perigo nessa fase passa por saber

se está ou não, escolhendo a alternativa
correta. A formulação é baseada em um
diagnóstico prévio e em um sistema ade-
quado de informações, quando são defi-
nidos as metas, os recursos e horizonte
temporal da atividade de planejamento,
definindo-se a estratégia da implemen-
tação. Neste momento, as propostas ga-
nham forma e estatuto de política e se
transformam em programa, quando são
criadas as ‘condições iniciais’ que antece-
dem sua implementação.
c) A implementação é “um conjunto
complexo de relações entre formuladores
e implementadores e entre implementa-
dores situados em diferentes posições na
máquina governamental” (Silva, 1999, p.
12). Ainda segundo esse autor, essa eta-
pa “corresponde à execução de atividades
que permitem que ações sejam imple-
mentadas, com vistas à obtenção de me-
tas definidas no processo de formulação
das políticas”. Essa é uma atividade práti-
ca, onde a escolha de ações e a verifica-
ção de sua adequação, ao longo do tempo,
são preocupações centrais (Dunn, 1981
apud Costa, 2003). É importante ressaltar
que as perspectivas político-ideológicas
e os interesses entre os diversos atores
ou grupos de interesse envolvidos nesse
processo, em geral, não são convergentes.
Deste aspecto decorrem as alterações no
curso da política, em relação à sua formu-
lação. Silva (1999, p. 12) identifica vários
fatores que contribuem para a distância
entre formulação e implementação:
Recursos, prioridades e a influência
relativa dos agentes encarregados da im-
plementação frequentemente mudam;
Os interesses e a influência dos gru-
pos de interesse de um dado programa
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podem mudar entre o momento da formu-
lação e o da implementação, mudando sua
disposição em colaborar;
Decisão dos próprios agentes imple-
mentadores. Os implementadores devem
seguir a orientação da autoridade central,
mas por vários fatores isso pode não ocor-
rer ( por desconhecimento dos objetivos,
discordância das prioridades – burocráti-
cas, clientelas, grupos de interesse – inca-
pacidade fiscal e administrativa);
Desconhecimento ou discordância do
desenho do programa;
Impossibilidade do implementador de
desempenhar as funções que deveria; e
Necessidade de adaptação do dese-
nho por aspectos não previstos na formu-
lação.
Há, dessa forma, uma margem razoá-
vel de decisão na implementação, o que
aufere aos seus responsáveis uma enor-
me autonomia. Segundo Dunn (1981, p.
339 apud Costa, 2003), enquanto o mo-
nitoramento é um procedimento para
produzir informações sobre as causas e
consequências de políticas, a avaliação
“é um procedimento analítico de política,
usado para produzir informações sobre a
performance ou desempenho de políticas
na satisfação de necessidades, valores ou
oportunidades, que constituem um pro-
blema”. Em um sentido mais específico,
avaliação se refere à produção de infor-
mações sobre os valores ou méritos dos
resultados de uma política.
Para Contrandiopoulos et al. (1997), a
partir dos objetivos de uma política é pos-
sível avaliar se ao ser implementado o pro-
grama: (a) produziu ou não os resultados
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e em que grau; e também (b) o modo pelo
qual os resultados, esperados ou não, fo-
ram alcançados. A primeira avaliação diz
respeito aos resultados e a segunda ao
processo ou à implementação. De acordo
com Silva (1999), o primeiro tipo de ava-
liação é realizado a partir da pergunta: “em
que medida os resultados esperados fo-
ram atingidos com sua implementação?” E
a questão que interessa ao segundo tipo
é: “como o programa funciona e quais os
mecanismos que o fizeram atingir tais re-
sultados?”.
Breve retrospectiva histórica
As políticas destinadas ao atendimento
das necessidades básicas principalmente
da população mais pobre, agrupadas sob o
rótulo de políticas sociais, não chegaram a
ocupar ao longo da história papel de des-
taque nos planos de governo e nas dota-
ções orçamentárias, quadro também que
se fez presente na década de 80.
Quando o assunto é política pública so-
cial e após consultar vários autores como
Faleiros (2008); Silva, Yasbek, Giovanni
(2008); Bonduki (2004), podemos de-
marcar o seu início, na década de 1930,
mas como é de praxe, faremos um breve
resumo histórico da evolução das políti-
cas sociais no Brasil, buscando facilitar o
entendimento das enormes deficiências
observadas no início dos anos 90.
Os movimentos sociais que emergiram
no contexto brasileiro do século XIX ca-
racterizaram-se, essencialmente, pela
inexistência de algum projeto político e
social que lhes dotasse de unidade históri-
ca quanto às estratégias de intervenção e
à base social na qual se apoiavam. É certo,
porém, que todos os principais movimen-
tos sociais surgidos naquele século pos-
suíam entre suas causas a contestação às
condições sociais de vida que se degrada-
vam e a reivindicação por mudanças que
proporcionassem sua melhoria.
Bandeiras políticas relativas a um pro-
jeto de independência nacional ou à con-
quista de áreas territoriais na fronteira
brasileira tinham sua base social ampliada
à medida que se encontravam associadas
a reivindicações sociais da população da
época.
A influência das transformações políti-
cas no contexto internacional também se
fazia sentir na motivação dos movimen-
tos sociais do país, especialmente por in-
termédio de membros da elite agrária que
retornavam da Europa, os ideais liberais
da República Francesa chegavam ao Bra-
sil e compunham o substrato de legitima-
ção dos movimentos sociais emergentes.
Gohn (1995) contabiliza para o período da
primeira metade do século XIX, o número
de quarenta e duas lutas sociais impor-
tantes que, entretanto, por aglutinarem
em sua base social segmentos muito di-
versificados, não logravam constituir um
projeto de transformação política e social,
devido, especialmente, à dificuldade de
superar as divergências entre interesses
imediatos dos segmentos envolvidos.
Mas, em todos eles, a sustentação do pro-
pósito de independência política e finan-
ceira do país em relação a Portugal e os
ideais de liberdade e igualdade encontra-
vam-se condicionados à incorporação de
reivindicações concretas de melhoria das
condições sociais de vida no Brasil.
Dentre as principais lutas e movimen-
tos sociais da época, três episódios mere-
cem ser destacados pela abrangência de

sua base social – composta por militantes
oriundos das classes subalternas, traba-
lhadores e escravos, por estudantes, in-
telectuais e outros membros da burguesia
em ascensão – e pela importância de suas
repercussões no período que lhes suce-
deu:
a) O movimento da Cabanagem que,
durante dez meses, entre os anos de 1835
e 1836, sucedeu no Pará, chegando a ins-
tituir um governo local próprio que Gohn
nos descreve como o primeiro “governo
popular de base índio-camponesa da his-
tória do Brasil no período imperial”;
b) A Revolução Farroupilha, transcor-
rida no Rio Grande do Sul, que perdurou
por dez anos, entre 1835 e 1845, denomi-
nada pelos que dela participaram “Guerra
dos Farrapos”, remetia sua identificação
à grande massa de homens livres pobres
que constituíam sua base social e que
vislumbravam na deposição do Governo
Provisório o meio de superação de sua
condição de vida marcada pela pobreza e
miséria social;
c) A Revolução Praieira, levante político
organizado pelo “Partido da Praia” em Per-
nambuco, entre os anos de 1847 e 1849,
que agregou elites intelectuais e políticas
e uma importante participação popular na
oposição ao Governo Imperial, propondo
já naquela época a realização da reforma
agrária e o fim dos latifúndios rurais.
Ao destacarmos esses três movimen-
tos, segundo Rizotti (2001), deve-se res-
saltar como as aspirações por melhorias
na qualidade de vida surgiam associadas,
em primeiro lugar, aos ideais de consoli-
dação de regimes mais democráticos no
país e de libertação do regime econômico
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de exploração colonial – a independência
política e econômica de Portugal apresen-
tando-se como modo de constituição de
um governo próprio, que governasse para
os brasileiros e em defesa dos interesses
nacionais – e, em segundo lugar, às pro-
postas de transformações de base na eco-
nomia nacional com realização de reforma
agrária e mudança da estrutura produtiva
local. Essa dupla associação constitui de-
monstração irrefutável da identificação
da base social dos movimentos analisa-
dos.
Conforme Rizotti (2001), a exemplo do
período que a antecedeu, a última me-
tade do século XIX também foi palco da
emergência de um grande número de lu-
tas políticas e sociais no Brasil. De fato,
nos últimos cinquenta anos do século XIX,
registraram-se aproximadamente seten-
ta movimentos sociais, das mais diversas
origens, que possuíam como estratégias
características um amplo leque de ações,
abrangendo desde a associação para a
prestação de socorro mútuo no âmbito
corporativo ou étnico, até as reivindica-
ções pelo fim da escravatura e pela pro-
clamação da República. É certo que as
exigências do contexto político nacional e
internacional fizeram estas últimas lutas
possuírem maior destaque na história na-
cional.
Segundo Rizotti (2001), as análises nos
levam igualmente a verificar a preocupa-
ção com as condições de vida das classes
subalternas que encontravam-se presen-
tes nesses movimentos de forma mul-
tifacetada, reivindicações de reformas
econômicas, ora pela apresentação de
reivindicações sociais da população, ora
pela composição da base social de militan-
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tes que engrossavam suas fileiras. Nes-
se particular aspecto, Canudos constitui
o exemplo maior da associação de várias
dessas expressões: com o movimento de
contestação ao domínio dos latifundiários
e de reivindicação da resolução da ques-
tão agrária aliava, também, preocupações
com o socorro aos pobres e inválidos e
com a superação das condições de miséria
que caracterizavam a vida da massa pobre
sertaneja, da fome em especial – e não era
sem razão que o Conselheiro evocava, em
suas pregações, as imagens de um mundo
de fartura que deveria suceder o fim da
luta.
Esse período demarca o momento a
partir do qual as reivindicações populares,
expressas nos movimentos sociais, pas-
saram a ser respondidas através de ações
assistenciais que, a despeito de seu cará-
ter pontual, introduziam na pauta política
do país a questão da desigualdade social.
Além disso, já se pode localizar, no perío-
do, o surgimento consistente de organi-
zações da sociedade civil que se destina-
vam a prover serviços de atendimento às
demandas sociais da população.
Mas o princípio do século XX seria real-
mente o período durante o qual essas or-
ganizações proliferariam. Brasil o período
de uma dupla transformação. De um lado,
o fim do regime escravocrata enfraque-
cera o domínio político e econômico das
antigas oligarquias rurais, promovendo
o surgimento de uma nova classe de se-
nhores, cujo principal interesse na cena
política nacional foi adequadamente ex-
presso na política do “café com leite”; mas
a fragilidade política das novas oligarquias
dominantes seria logo evidenciada pelas
ações dos novos movimentos sociais que
surgiam como desestabilizadores do es-
tablishment constituído. De outro, o cres-
cimento das cidades modificava o perfil da
população e acelerava o crescimento das
carências urbanas no país.
Para Rizotti (2001), a natureza des-
sa dupla transformação permite explicar
adequadamente a origem e o desenvolvi-
mento das novas lutas sociais que domi-
naram o cenário político do país naquele
momento. Os movimentos sociais que
surgiam caracterizavam-se por reunir, sob
uma única bandeira, a reivindicação de
ampliação dos direitos de cidadania no país
e o objetivo de conquista do poder políti-
co no aparelho de Estado. É este também
um período no qual as filosofias políticas
revolucionárias, de inspiração socialista e
anarquista, ganham expressão através da
organização de trabalhadores recrutados
dentre as fileiras de imigrantes que ha-
viam chegado ao país desde a década de
1910.
De acordo com Gohn (1995), no ano de
1914, na cidade do Rio de Janeiro, saques
a casas comerciais colocavam em evidên-
cia a luta contra a carestia levada a termo
pelos movimentos populares da época. A
expressão política desses movimentos
tornou-se ainda mais evidente com sua
unificação no Movimento Contra a Cares-
tia de Vida, que alcançou repercussão em
várias das cidades mais importantes do
país e culminou com a realização, na ca-
pital da República, do comício contra a ca-
restia que reuniu mais de dez mil pessoas.
Em 1917, o movimento de trabalhado-
res organizados promoveu em São Paulo
um conjunto de grandes manifestações,
culminando com a deflagração de uma
greve geral que reivindicava a redução

da jornada de trabalho para oito horas e
a regulamentação do trabalho feminino e
infantil.
Em 1925, eclodiu no Rio Grande do Sul
a Coluna Prestes que encontraria ampla
base social para crescer no interior do país
e, nos dois anos seguintes, percorreria o
Brasil organizando levantes populares
contra a deterioração das condições so-
ciais de vida e reivindicando a criação de
direitos civis e políticos, tais como a ins-
tituição do voto secreto, a extensão do
direito de voto às mulheres e o respeito à
liberdade de imprensa.
Não obstante o relativo sucesso dos
movimentos populares surgidos naquele
momento – cuja mais expressiva vitória
parece ter sido a organização do movi-
mento sindical nos principais centros do
país, com o surgimento de comitês de fá-
brica que se mostraram eficazes na mobi-
lização dos trabalhadores para reivindica-
ção de melhorias salariais e de condições
de trabalho – poucos avanços se fizeram
sentir na organização dos serviços sociais
demandados pela população.
Como afirmamos anteriormente, o perí-
odo foi marcado pela proliferação de orga-
nizações corporativas e de auxílio mútuo,
fazendo os serviços criados dependerem
quase que exclusivamente de gestões de
cunho privado e filantrópico, cuja ação de
maior relevância pode ser registrada nas
iniciativas das Santas Casas no campo da
saúde e da assistência.
Da parte do Estado, as iniciativas de-
senvolvidas restringiram-se ao surgi-
mento de novos elementos na legislação
que regulava o trabalho assalariado e na
edição do Código de Menores que pas-
11
sou a regular pelo viés da repressão ins-
titucional as ações destinadas à infância
no país. A esse respeito, Oliveira (1989,
p. 109) assinala, apropriadamente, como
a ausência do Estado no provimento de
políticas sociais nessa época decorreu da
inexistência de organização política sufi-
cientemente expressiva dos segmentos
específicos que a demandavam: a política
social relativa à prestação de serviços que
se refere às demandas gerais da popula-
ção (saúde, educação, saneamento, entre
outras), como não tinha grupos específi-
cos que a demandasse, foi delegada a se-
gundo plano na agenda social do governo,
haja vista o reconhecimento social de gru-
pos profissionais.
De acordo com Rizotti (2001), apenas
na década de 1930 o país seria palco de
importantes transformações no papel
desempenhado pelo Estado para a propo-
sição de alterações no campo de direitos
sociais no Brasil. O regime surgido da Re-
volução, ao contrapor-se em suas táticas
de domínio às oligarquias regionais tradi-
cionalmente instaladas no poder, requeria
a constituição, pela primeira vez levada a
termo no Brasil, de um projeto político
nacional que estendesse a ação do poder
central a todas as regiões do país.
Naturalmente, a ação do governo cen-
tral teria de afirmar-se por meio de artifí-
cios múltiplos que fossem capazes de evi-
denciar o novo papel desempenhado pela
União, ao mesmo tempo em que ofuscava
a proeminência dos governos regionais.
Para tanto, o novo regime utilizou-se do
expediente de encerrar o regime político
enquanto, concomitantemente, buscava
difundir sua presença por meio de políti-
cas públicas diretamente operadas pelos
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órgãos centrais do poder. A questão social balhadora do país.

seria trazida, gradativamente, para o cen-
Desse modo, de um lado, o Estado pro-
tro da ação política do Estado.
porcionaria o desenvolvimento econômi-
A forma de operar tal mudança estaria co, aliando-se ao processo de industria-
estreitamente associada aos novos me- lização; de outro, produziria um amplo
canismos de organização do poder instau- processo de respostas ao agravamento
rados pela Revolução vitoriosa. das condições de vida com a realização
de ações de intervenção direta nas condi-
Para garantir a eficácia do ordenamen-
ções de reprodução da força de trabalho
to político central no nível local, o meca-
no país. Neste momento, as bases da po-
nismo das interventorias, sendo de nome-
lítica social brasileira seriam construídas
ação imediata do Presidente da República
de acordo com a marcha da modernização
e consistindo num permanente rodízio de
com a qual o país se encontraria, a partir
governantes regionais, monitorado pelo
de então, comprometido.
poder central, mostrou-se de imediato
apropriado para os propósitos do governo Em síntese, podemos afirmar que a
getulista. busca da legitimidade política e a neces-
sidade de constituição de um projeto po-
Impedidos que estavam de ganhar a ex-
lítico nacional eram naquele momento os
pressão política anteriormente possuída
principais elementos a impulsionar a ação
pelos coronéis e governadores do interior
governamental na área das demandas so-
do país, os interventores possuíam seu
ciais. As inovações produzidas nas áreas
prestígio e sua importância política dire-
da Educação e da Cultura, com a institui-
tamente vinculados ao sucesso alcançado
ção da obrigatoriedade do ensino funda-
na implementação das novas ações go-
mental e a participação governamental
vernamentais das quais estavam incum-
na produção e disseminação de bens cul-
bidos. Por sua vez, as atribuições próprias
turais de caráter nacionalista, constituem
das interventorias proporcionavam-lhes
exemplos da nova disposição do Estado
realizar um governo centralizador que po-
em interferir nas respostas às carências
deria, rapidamente e com grande eficácia,
sociais historicamente consolidadas no
executar as novas formas de intervenção
país. Na outra ponta, a iniciativa de im-
do Estado na vida política e social do país.
plementação de uma legislação trabalhis-
Na esfera nacional, o principal proble- ta de abrangência nacional modificava o
ma do novo governo residia na necessi- conjunto de relações de trabalho no Bra-
dade de legitimar-se rapidamente em to- sil, embora sua eficácia estivesse ainda
das as regiões do país, a fim de impedir o limitada ao conjunto dos trabalhadores
ressurgimento das oligarquias regionais urbanos.
não-aliadas. A ação governamental que
De acordo com Rizotti (2001), o enfren-
perseguiu tal propósito apontará para o
tamento à questão social havia se torna-
desenvolvimento de grandes planos na-
do, definitivamente, uma bandeira e uma
cionais que vão responder de diversas
necessidade do regime pós-revolucioná-
formas às demandas sociais da classe tra-
rio na década de 1930: o caminho ao po-

der galgado pela nova elite emergente re-
queria, ainda que de modo centralizador
e seletivo, a ação social do Estado para
proporcionar a qualificação da força de
trabalho e o desenvolvimento econômico
correspondentes ao processo de indus-
trialização que se instaurava no país.
As políticas sociais iniciadas a partir da
década de 1930 destinaram-se então a
permitir alcançar, concomitantemente,
os objetivos de regulação dos conflitos
surgidos do novo processo de desen-
volvimento econômico e social do país e
de legitimação política do Governo. Para
compreendermos como isso se tornou
possível, faz-se mister relacionarmos os
novos serviços sociais realizados pelo po-
der público às emergentes necessidades
de reprodução e qualificação da força de
trabalho nacional.
Com efeito, a política de substituição
de importações iniciada pelo governo ge-
tulista sustentava-se na introdução no
país de um padrão tecnológico exterior à
dinâmica econômica nacional que, se de
um lado proporcionava a modernização
das formas tradicionais de produção e a
rápida criação de um eficiente parque in-
dustrial, de outro encontrava à sua dis-
posição fartos contingentes de força de
trabalho, cuja qualificação não correspon-
dia à requerida e cujo volume era dema-
siadamente superior ao demandado pelas
indústrias que surgiam.
Conforme Rizotti (2001), como resulta-
do dessa inadequação inicial, a integração
da força de trabalho ao setor produtivo
ocorreria de forma parcial, e sua maior
consequência consistiria na cisão do mer-
cado de trabalho urbano, resultando, de
um lado, em uma elite operária integrada
13
ao moderno parque produtivo e, de outro,
em amplo conjunto de trabalhadores, cujo
precário vínculo empregatício tornava im-
praticável à efetiva integração econômica
e social. Ao mesmo tempo, as caracterís-
ticas políticas do regime influíam negati-
vamente na possibilidade de organização
política dessa nova classe social urbana,
chegando a ocorrer apenas nos maiores
centros urbanos do país a organização da
atividade sindical eficaz e da luta política
operária por melhores condições de vida e
de trabalho.
A descrição apresentada acima por Ri-
zotti (2001) explica porque as políticas
sociais nascidas no período não surgiriam
determinadas diretamente pelas deman-
das populares expressas nos movimentos
sociais da época, mas encontrariam sua
origem na iniciativa estratégica do Esta-
do. Respondendo à necessidade seletiva
de garantia apenas parcial das condições
básicas de reprodução da força de tra-
balho no país, o Estado desempenhava o
papel de guardião dos interesses da nova
elite industrial e, ao mesmo tempo, inter-
feria nas possibilidades de organização
política reivindicatória, sempre presente
devido à intensificação das relações de
trabalho assalariado.
Foi da ação centralizadora do Estado
que surgiram as iniciativas de intervenção
social consolidadas desde então, tal qual
a ordem social competitiva que se instau-
rava, as políticas sociais que lhes davam
parte da sustentação necessária conver-
giam para a integração apenas parcial da
força de trabalho nacional.
Ao lado da resposta privativista, a
questão social no Brasil produzia, a par-
tir de então, a ação estatal seletiva como
14
forma de manipulação econômica e con-
trole político das massas de trabalhadores
urbanos.
De acordo com Kugelmas e Almeida
(1987), a Constituição Federal de 1934,
primeira constituição do país a possuir um
capítulo referente à ordem econômica e
social, foi também pioneira na definição
de responsabilidades sociais do Estado.
Entre as novas iniciativas governamen-
tais no campo das políticas sociais foi ins-
tituída a assistência médica e sanitária ao
trabalhador e à gestante. Seu texto final
incluiu ainda temas como o salário míni-
mo, a jornada de trabalho de oito horas,
o repouso semanal remunerado, o direito
a férias anuais, a indenização em caso de
demissão sem justa causa, a aposentado-
ria por idade, invalidez ou acidente de tra-
balho, a concessão de pensão aos depen-
dentes por morte do trabalhador, além
de outras medidas de caráter preventivo
que, sob responsabilidade da União, dos
Estados e dos municípios, formavam o
sistema de seguridade social do trabalha-
dor na época. No campo específico da as-
sistência social foram criados serviços de
amparo aos desvalidos, serviços de socor-
ro às famílias de prole numerosa, serviços
de proteção à maternidade e à infância,
além de ter sido regulamentado o traba-
lho infantil.
Se, por um lado, a introdução dessas
obrigações do poder público no novo sis-
tema legal indicava um salto de qualidade
nos serviços sociais existentes, expres-
sando novas determinações políticas e
ideológicas na relação entre o Estado e a
sociedade civil, por outro, as formulações
da política social introduzidas pelo mo-
delo adotado na esfera governamental,
além de manifestamente assistencialis-
tas, eram correntemente utilizadas como
instrumentos de controle e repressão das
reivindicações por melhores condições de
vida promovidas por segmentos organiza-
dos da classe trabalhadora.
A própria preocupação com o tema da
ordem econômica e social na Constituição
de 1934 decorreu, primariamente, das
mudanças que se faziam sentir nas rela-
ções econômicas e sociais e que se ori-
ginavam do desenvolvimento industrial
recente. A esse respeito, Lonzar assim se
refere:
O crescimento e a organização da
força de trabalho industrial, aliado às
péssimas condições de trabalho, de-
sencadeavam o que se passou a cha-
mar embate entre capital e trabalho. O
crescimento e a organização da buro-
cracia estatal, além de uma certa auto-
nomia do Estado em relação à socieda-
de, traziam à luz um segundo embate,
entre a iniciativa privada e a estatiza-
ção, correlatamente vai surgindo uma
terceira questão com a expansão do
capital através da propriedade da ter-
ra. A disputa aqui envolverá o capital
privado, o trabalho e o Estado (1987, p.
45).
Com a instalação do Estado Novo, no
ano de 1937, um novo período pode ser
demarcado para aquele modelo inicial de
organização das políticas sociais no país.
Revogada a Constituição de 1934, a nova
Carta Constitucional apresentava grandes
retrocessos no que tange às liberdades
políticas e aos direitos sociais dos cida-
dãos. Somando-se a isso, o novo panora-
ma político do país, após a instauração da

ditadura varguista, tornava extremamen-
te difícil a sustentação desses direitos
pela via da mobilização popular. Embora
não tenham sucumbido por completo, as
manifestações populares que reivindica-
vam melhores condições de vida foram
reprimidas com força cada vez maior, a
ponto de terem suas consequências neu-
tralizadas pelo aparelho de Estado.
Conjuntamente, a edição de uma nova
legislação trabalhista interferiu na estru-
tura de organização do movimento sindi-
cal, atrelando-o ao Estado e reforçando o
corporativismo no interior das categorias
de trabalhadores.
Como alternativa legítima para mani-
festação das demandas populares, resta-
ram as ligas de bairros, que na época de-
senvolveram suas atividades ativamente
nas lutas por infraestrutura urbana, rei-
vindicação dotada de grande apelo popu-
lar no contexto de urbanização acelerada
que se desenvolvia, sobretudo, nos en-
tornos dos grandes centros urbanos.
Entre os retrocessos que podemos re-
gistrar na Constituição de 1937 encon-
tram-se a limitação do direito à educação
universal, a ampliação do controle estatal
sobre a organização sindical trabalhis-
ta e a redefinição das competências dos
governos regionais e locais nas ações de
política social, resultando em grande cen-
tralização de ações e chegando ao ponto
de restar aos municípios tão somente a
administração de cemitérios.
Nesse contexto legal e político, as
ações das políticas sociais desenvolvidas
terão caráter apenas incipiente, servindo
prioritariamente como método de contro-
le dos movimentos sociais emergentes e
15
de reafirmação da legislação social cor-
porativa, incorporando de forma parcial
e controlada as reivindicações populares,
através de procedimentos clientelistas na
relação entre o Estado e os setores orga-
nizados da sociedade civil.
É nesses termos, enquanto mediadora
da relação entre capital e trabalho, que
se desenvolveram as iniciativas governa-
mentais da época, com destaque da cria-
ção da Legião Brasileira de Assistência,
em 1938, e do Departamento Nacional da
Criança, vinculado ao Ministério da Saúde.
No âmbito das ações privadas, a criação
do Serviço Nacional de Aprendizagem In-
dustrial (SENAI) e do Serviço Social da in-
dústria (SESI), respectivamente em 1942
e 1946, acentuaria o caráter conservador
das ações sociais da época.
De acordo com Rizotti (2001), a análi-
se do caso particular da política de assis-
tência social apenas reafirma a conclusão
que apresentamos no parágrafo anterior.
A década de 1940 foi o período no qual o
Estado, ao lado dos tradicionais progra-
mas de atenção a crianças carentes e aos
idosos, iniciou novas linhas de atuação na
área, tais como os programas de enfren-
tamento à pobreza realizados na época.
Entretanto, os novos programas apre-
sentavam-se fortemente condicionados
por uma concepção assistencialista, o que
resultava em ações pontuais, fragmenta-
das e de alta seletividade, com alijamen-
to significativo de parcelas da população
que não possuíam acesso aos serviços de-
mandados por suas carências, originadas
da nova situação de desenvolvimento do
país. Esse era o limite do primeiro marco
das políticas sociais no Brasil.
Mas não podemos nos esquecer que
16
foi durante o período populista que, final-
mente, a extensão de direitos sociais no
país encontrou-se definitivamente selada
pela marca corporativa, em virtude de sua
associação às modificações na legislação
trabalhista vigente, quase sempre impul-
sionadas pela pressão política daquelas
camadas e categorias mais bem organiza-
das e plenamente integradas à ordem so-
cial competitiva.
De acordo com Mestriner (1992), é sig-
nificativo o sentido da criação de novos
serviços e de reestruturação da gestão
dos serviços sociais existentes na época.
Isso porque o modelo de cooptação instau-
rado pelas políticas populistas de Estado
encontrar-se-ia alinhado a iniciativas de
privatização daqueles serviços de alguma
maneira rentáveis, tais como os serviços
médicos, previdenciários e de produção
de habitações e, no período, ganharia for-
ça o modelo de prestação de serviços so-
ciais sob gestão do empresariado – como
atesta a criação do Serviço Nacional de
Aprendizagem da Indústria (SENAI), com o
objetivo de adequação da força de traba-
lho às demandas emergentes das empre-
sas. Isso também porque àqueles serviços
cujas características eram impróprias à
gestão privada – os serviços assistenciais,
em particular – foi dada nova formulação,
que sinalizava um reforço aos modelos de
gestão científica, com a criação de servi-
ços próprios, tais como creches, hospitais
e lactários vinculados à Legião Brasileira
de Assistência (LBA) e a criação da Fun-
dação Estadual do Bem-Estar do Menor
(FEBEM), encarregada da difusão de ser-
viços de atendimento social a crianças em
situações de risco, a partir da perspectiva
da educação e da prevenção. A preocupa-
ção com a reformulação dos serviços de
políticas sociais estender-se-ia ainda ao
campo da Previdência Social, resultando
na promulgação da Lei Orgânica da Previ-
dência Social, em 1960, que estabeleceu
a uniformização dos benefícios previden-
ciários.
Segundo Fagnani (1989), dessa rees-
truturação parcial, desenvolveu-se um
modelo de financiamento das políticas so-
ciais que expressava contundentemente
as contradições do regime populista. De
um lado, os serviços para os quais foi pos-
sível criar fontes de financiamento que
contavam com a contribuição de empre-
gados e empregadores (o exemplo mais
importante aqui é política previdenciária,
à qual encontravam-se agregados os ser-
viços de assistência médica, habitação e
saneamento básico); de outro, políticas
inteiras dependentes exclusivamente do
orçamento fiscal, tais como a saúde públi-
ca, a educação, a suplementação alimen-
tar e o transporte de massas.
Não podemos nos esquecer em mo-
mento algum que o Banco Mundial, em
negociações com o governo brasileiro,
foi o principal organismo internacional
a interferir sobre o padrão das políticas
sociais no país. Como consequência mais
importante dessa interferência, perde-
ram força as ações de regulação no cam-
po do trabalho e sobrevieram medidas de
atenção às necessidades sociais ligadas
ao saneamento básico e à educação. Tais
medidas foram impostas, sobretudo, pelo
modelo de desenvolvimento econômico
adotado em toda a América Latina, e no
Brasil em particular, que tornava indis-
pensável a constituição de políticas glo-
bais para o atendimento à questão social
que se apresentava.

De acordo com Rizotti (2001), a com-
binação desse modelo de financiamento
com os mecanismos de cooptação do Esta-
do populista – que procurava antecipar-se
às demandas sociais dos movimentos or-
ganizados, esvaziando-lhes os conteúdos
de reivindicação e produzindo respostas
seletivas às demandas apresentadas – re-
dundou no enfraquecimento dos direitos
sociais da população, sendo os benefícios
e serviços das políticas públicas configu-
rados como privilégios de setores particu-
lares da sociedade civil, oriundos de uma
negociação política regulada e injusta.
Isso se tornou ainda mais evidente com a
interferência de organismos internacio-
nais que condicionavam o apoio financeiro
externo ao Brasil ao cumprimento de re-
formas sociais pelo governo federal.
No princípio da década de 1960, o con-
texto político brasileiro prenunciava uma
era de grandes transformações sociais.
Nos mais diversos campos da vida nacional
eclodiam movimentos sociais de amplitu-
de abrangente. Das ligas camponesas, no
meio rural nordestino, ao movimento pe-
las reformas de base no centro-sul desen-
volvido, as reivindicações populares do
período produziam permanente mobiliza-
ção no interior da sociedade, dotando de
grande expressão as bandeiras de lutas
sociais das classes subalternas, entretan-
to, os setores conservadores da socieda-
de também se mobilizaram e o resultado
foi a derrubada do governo seguido pela
instauração do regime ditatorial, susten-
tado e regido pelas forças armadas. Che-
gamos, então, ao fim dos governos popu-
listas.
O Governo Federal centralizou os servi-
ços e recursos das políticas sociais no país,
17
impondo um esvaziamento das ações e
responsabilidades dos governos regionais
e locais, com a ausência de Estados e mu-
nicípios na execução dessas políticas pú-
blicas. A questão social era incorporada ao
regime autocrático como ação estratégica
de manutenção da estabilidade política e
social no país.
Desse modo, segundo Rizotti (2001),
foi levada a termo uma significativa refor-
mulação dos mecanismos de gestão e de
controle das políticas sociais que, por for-
ça do contexto político daquele momento,
redundaria de imediato na exclusão da
participação popular em qualquer forma
de controle sobre as políticas desenvolvi-
das. Movimentos sociais, sindicatos e par-
tidos políticos encontravam-se alijados do
processo de discussão e avaliação das po-
líticas, reforçando-se ainda mais o caráter
tecnocrático de sua gestão.
Conforme Rizotti (2001), no final da
década de 1970, o modelo de desenvolvi-
mento instaurado pelo regime militar da-
ria seus primeiros sinais de esgotamento.
O fim do “milagre econômico brasileiro” já
podia ser sentido nos últimos anos da dé-
cada e, no período de 1977 a 1982, agra-
varam-se as condições gerais de vida da
população, fazendo ressurgir, agora com
força renovada, os movimentos sociais de
reivindicação.
Conforme Rizotti (2001), em 1979,
aconteceu em São Paulo e em Belo Hori-
zonte o movimento das favelas. Nessas
mesmas cidades, no período subsequen-
te, somaram-se a este os movimentos
de luta por creche. O transporte coletivo
também foi motivo para manifestações
em muitas cidades brasileiras e obteve
grande repercussão até mesmo entre os
18
setores patronais, pois desempenhava
função estratégica na determinação das
possibilidades de recrutamento da força
de trabalho pelas empresas. Em 1982, o
Movimento Contra a Carestia ganharia ex-
pressão nacional, reunindo sob suas ban-
deiras amplas reivindicações populares e
promovendo mobilização em todo o terri-
tório nacional.
Para o mesmo autor, citado anterior-
mente, os anos 80 seriam identificados
como a “década perdida”, especialmente
pelo período recessivo que o país conhe-
ceu entre 1981 e 1983. Nesse contexto
de grave crise econômica, a atividade in-
dustrial no país caiu em quatro por cento,
ocasionando um crescimento acelerado
do desemprego e acentuada defasagem
no valor real dos salários pagos para a for-
ça de trabalho. Ambas as circunstâncias
agravavam ainda mais as já comprometi-
das condições de vida, porque resultavam,
numa ponta, na generalização da pobreza
e, noutra, na geração de uma importante
crise fiscal que tornava ainda mais pre-
cária a manutenção das políticas sociais
conduzidas pelo Estado.
Conforme Rizotti (2001), pressionado
por um desempenho econômico aquém
do esperado, e pela perspectiva de degra-
dação do quadro econômico futuro que
a conjuntura internacional prenunciava,
o governo federal recuou na sua política
de investimentos sociais e em infraestru-
tura, passando a adotar um programa de
controle rígido do orçamento público.
Para o mesmo autor, os efeitos dessa
nova condição financeira seriam rapida-
mente sentidos no campo das políticas so-
ciais. O sistema educacional passou a ter
seu orçamento limitado a percentual fixo
da arrecadação auferida, e perdeu rapida-
mente sua capacidade de investimento,
abandonando as metas de médio e longo
prazo anteriormente traçadas para o se-
tor. O sistema previdenciário, diante da
perspectiva de restrição financeira, redi-
mensionou suas alíquotas de arrecadação
e limitou os benefícios pagos, buscando
obter por meio dessas medidas o equilí-
brio orçamentário perdido com a insufi-
ciência de recursos do tesouro nacional
para sua manutenção. O caráter seletivo
das políticas sociais foi ainda mais acentu-
ado pelo novo conjunto de normas admi-
nistrativas, que passaram então a regular
o acesso aos direitos sociais previstos na
legislação.
Chegamos a Nova República!
O contexto político e econômico da pri-
meira metade dos anos 80 recolocou a
questão social na agenda pública da socie-
dade brasileira. O esgotamento do mode-
lo de desenvolvimento baseado em forte
desempenho das exportações primárias
que se fizera sentir desde os fins da dé-
cada anterior e que se acelerou naqueles
anos, aprofundou ainda mais a crise eco-
nômica e social vivenciada. Politicamente,
a emergência de novos e mais intensos
movimentos sociais tornara o problema
da “dívida social” parte obrigatória do de-
bate em torno da transição para a demo-
cracia. O resgate da “dívida social” passou
a consistir, a partir de então, em bandeira
política legitimadora da instauração de
uma nova ordem democrática.
Cardoso (1994 apud Rizotti, 2001)
apresenta-nos uma análise dos movimen-
tos sociais na fase da transição para a de-
mocracia no Brasil, interpretando-os de
acordo com o papel que desempenharam
 19

na constituição das novas políticas públi-

cas do período. De acordo com a autora,
duas grandes fases identificam os movi-
mentos sociais da época. A primeira, que
remonta ao último ciclo do período militar,
caracterizou-se por uma “emergência he-
róica dos movimentos” que cumpriam o
papel de combater frontalmente as políti-
cas desenvolvidas pelo aparelho governa-
mental. A segunda, tipicamente localizada
nos processos de ascensão das oposições
ao poder (tanto na esfera estadual, quan-
to na esfera federal), caracterizou-se por
uma progressiva institucionalização des-
ses movimentos, que passaram a intera-
gir diretamente com as agências governa-
mentais encarregadas do planejamento e
gestão das políticas públicas.

Embora o resultado mais importante da

conjunção das aspirações por liberdade
política e igualdade social que se espera-
va com o processo de abertura democráti-
ca fosse a formação de um novo paradig-
ma para as políticas sociais no Brasil, ainda
se observa que as políticas sociais ficam
caracterizadas mais pela manutenção e
garantia do controle social do que uma
busca efetiva e plena do desenvolvimen-
to social.
20
UNIDADE 3 – Políticas públicas para
saúde
Para os profissionais que não tiveram ticipam ou se beneficiam dela.
uma formação específica na área de saú-
Segundo o Ministério da Saúde (Brasil,
de ou ainda não atuam diretamente nessa
2001), as linhas de atuação devem pro-
área, pode ser difícil entender os cami-
porcionar à população condições e requi-
nhos percorridos pela saúde até os dias
sitos necessários para melhorar e exercer
atuais, portanto, acreditamos ser impor-
controle sobre sua saúde, envolvendo a
tante fornecer subsídios teóricos para a
paz, a educação, a moradia, o alimento,
construção de uma base sólida, concei-
a renda, um ecossistema estável, justiça
tuando políticas e discorrendo um pouco
social e equidade.
sobre os programas de saúde na esfera
pública. Apresentaremos a divisão “polí- No entanto, como apontam Teixeira,
tico-administrativa” do sistema de saúde Paim e VilasBôas (1998), o movimento de
pública no Brasil, seus níveis de assistên- promoção da saúde no país é indissociável
cia e a descentralização; analisando as do processo de reorientação das políticas
perspectivas da política de saúde brasilei- de saúde na década de 90 e de seus múl-
ra e ainda definindo as várias políticas de tiplos desdobramentos institucionais e
saúde implantadas pelo governo federal políticos. As Normas Operacionais Básicas
voltadas para o idoso, a mulher, a criança (NOBs), a partir de 1991, estruturaram e
e o adolescente, o índio, o negro, o tra- aprofundaram o processo de descentra-
balhador, o portador de deficiência física, lização do SUS e reorientaram o modelo
dentre outras que são importantes para o assistencial, favorecendo a ampliação do
Serviço Social. acesso aos serviços de saúde, a participa-
ção da população e a melhoria do fluxo de
Vamos tomar como ponto de partida
recursos financeiros destinados à saúde
para analisar as políticas públicas direcio-
entre a união, estado e municípios. A im-
nadas para saúde, meados dos anos 50
plementação do Programa de Agentes Co-
do século XX quando os indicadores de
munitários de Saúde (PACS), do Programa
saúde começaram a registrar progressos
de Saúde da Família (PSF) e a criação da
e mesmo quando se iniciou o processo de
Agência Nacional de Vigilância Sanitária
implementação. Assim, ao longo desses
(ANVISA) foram, igualmente, iniciativas
sessenta anos, dentre outros elementos,
que pavimentaram a trajetória da promo-
encontramos que a esperança de vida
ção da saúde. Neste sentido, pode-se di-
média do brasileiro aumentou considera-
zer que a Política de Promoção da Saúde
velmente e a taxa de mortalidade infantil
agregou aos princípios norteadores do
diminuiu quase quatro vezes, o que, de
Sistema Único de Saúde (SUS), propostas
acordo com Médici (2007), nos mostra
que reconhecem a necessidade de trans-
mudanças consideráveis em termos de
formar o perfil de intervenção e que apro-
promoção de saúde, entretanto, há que
fundam a análise da interdependência en-
se ressaltar que infelizmente essas cons-
tre problemas sociais e de saúde.
tatações não querem dizer que todos par-

Nesse sentido, as políticas de saúde
pública assumem um papel de extrema
importância, enquanto estratégias go-
vernamentais, capazes de criar condições
sanitárias favoráveis, visando preservar
a saúde dos membros de uma sociedade,
principalmente para os segmentos sociais
menos favorecidos economicamente. Se-
gundo Lucchese (2004), nesse processo
foram ainda intensamente valorizados o
potencial individual e comunitário para
participar das escolhas e decisões públi-
cas sobre a política de saúde.
A municipalização da Saúde no Brasil,
nosso ponto de chegada, é fruto de um
longo processo, surgindo na década de
1950, pautada pelas concepções do cha-
mado “sanitarismo desenvolvimentista”.
Segundo Fadul (1978) “a idéia funda-
mental era criar uma rede flexível, que a
nível municipal se adequasse à realida-
de do município e que fosse se tornando
mais complexa à medida que o próprio
município se desenvolvesse [...]”, mas, se-
gundo Heimann et al (2008), somente na
década de 70 surgiram, em algumas cida-
des, como Londrina (PR), Campinas (SP) e
Niterói (RJ), experiências de formulação
de políticas locais de saúde e de organi-
zação de redes municipais baseadas nos
princípios da atenção primária, divulgada
pela Conferência de Alma Ata/OMS e da
medicina comunitária.
De âmbito nacional, a assistência mé-
dica previdenciária era a principal forma
de prestação de atenção à saúde, carac-
terizando-se pelo atendimento clínico
individual, com privilégio da atenção hos-
pitalar e especializada, estando ausen-
te qualquer medida de saúde pública de
promoção da saúde ou prevenção de do-
21
enças, que por sua vez, eram executadas
em serviços de saúde pública, organiza-
dos em estrutura governamental diversa
e com aporte financeiro extremamente
reduzido. Os serviços de saúde pública de
responsabilidade do Ministério da Saúde e
das Secretarias Estaduais de Saúde, cui-
davam basicamente das doenças infec-
ciosas de caráter endêmico e epidêmico,
com alguma ênfase na educação em saú-
de. A assistência médica nesses serviços
era completamente subordinada ao enfo-
que coletivo, sendo oferecida com o obje-
tivo de controlar a incidência/prevalência
das doenças infecciosas, em detrimento
da demanda espontânea por assistência
médica individual.
Devido às consequências do modelo
econômico vigente na década de 70 e o
endividamento do país, mais precisamen-
te após a segunda metade da década, o
modelo previdenciário brasileiro entrou
numa aguda crise financeira, que foi o pri-
meiro passo para a descentralização.
Até a década de 1980, o sistema de
saúde era centralizador e em 1987, inicia-
-se a criação do Sistema Unificado e Des-
centralizado de Saúde (SUDS) - primeiro
movimento na direção da descentraliza-
ção e hierarquização. Na Constituição Fe-
deral de 1988 foram estabelecidos os
princípios de universalização do direito à
saúde e ao atendimento médico gratuito
como deveres do Estado. Rede regionali-
zada e hierarquizada. Criação do Fundo de
Seguridade Social. Em 1990, foi criado o
Conselho Nacional de Saúde e instituída
a Lei 8.080 que dispõe sobre a criação do
Serviço Único de Saúde (SUS) e estabele-
ce o conjunto de ações que devem ser se-
guidas por instituições públicas, federais,
22
estaduais e municipais, bem como a Con-
ferência e o Conselho de Saúde regula-
mentaram a participação da comunidade
na gestão do SUS através da Lei n. 8142.
De acordo com Brasil (2002), a nossa
Constituição Federal (1988) estabeleceu
em seu artigo 196 que a saúde é “direi-
to de todos e dever do Estado, garantido
me¬diante políticas sociais e econômicas
que visem à redução do risco de doença e
de outros agravos e ao acesso universal e
igualitário às ações e aos serviços para sua
promoção, proteção e recuperação”, o que
vem ampliar o conceito de saúde firmado
na Declaração Universal dos Direitos Hu-
manos. Essa ampliação é um resultado
de vários fatores determinantes e con-
dicionantes como alimentação, moradia,
saneamento básico, meio ambiente, tra-
balho, renda, educação, transporte, lazer,
acesso a bens e serviços essenciais. Por
isso, as gestões municipais do SUS – em
articulação com as demais esferas de go-
verno – devem desenvolver ações conjun-
tas com outros setores governamentais,
como meio ambiente, educação, urbanis-
mo, entre outros, que possam contribuir,
direta ou indiretamente, para a promoção
de melhores condições de vida e da saúde
para a população.
Embora já tenhamos discorrido sobre
conceitos e definições para as Políticas
Públicas, é importante frisar que são as
decisões de um governo em diversas áre-
as que influenciam a vida de um conjunto
de cidadãos. São os atos que o governo
faz ou deixa de fazer e os efeitos que tais
ações ou a ausência destas provocam na
sociedade. Para Lucchese (2004), Políti-
cas Públicas são:
o conjunto de ações coletivas volta-
das para a garantia dos direitos sociais,
configurando um compromisso público
que visa dar conta de determinada de-
manda, em diversas áreas. Expressa a
transformação daquilo que é do âmbi-
to privado em ações coletivas no espa-
ço público.
Sendo diretrizes tomadas que visam a
resolução de problemas ligados à socie-
dade como um todo, englobando saúde,
educação, segurança e tudo mais que se
refere ao bem-estar do povo.
Ao contrário de uma decisão política,
uma política pública envolve muito mais
que uma vontade ou uma decisão, pro-
priamente dita. Ela requer diversas ações
estrategicamente selecionadas para im-
plementar as decisões tomadas. Portan-
to, é necessário que sejam expressas,
manifestas e se traduzam em recursos no
Orçamento. Só a intenção não é suficien-
te, é preciso vinculá-las aos recursos.
Conforme Brasil (2002), em termos de
saúde, é o conjunto de ações e serviços
de saúde, prestados por órgãos e institui-
ções públicas federais, estaduais e muni-
cipais, da administração direta e indireta
e das fundações mantidas pelo Poder Pú-
blico. Consiste de um conjunto normativo,
institucional e técnico que materializa a
grande política de saúde desenhada para
o país a partir da Constituição de 1988.
Embora integrando o campo das ações
sociais, orientadas para melhoria das
condições de saúde da população e dos
ambientes naturais, social e do trabalho,
especificamente em relação a política pú-
blica para saúde, podemos dizer que ela

organiza as funções públicas governa-
mentais, através da promoção, proteção
e recuperação da saúde dos cidadãos e da
coletividade.
De acordo com Lucchese (2004), as po-
líticas públicas no Brasil se orientam pelos
princípios da universalidade e equidade
no acesso às ações e serviços e pelas dire-
trizes de descentralização da gestão, de
integralidade do atendimento e de parti-
cipação da comunidade, na organização
de um sistema único de saúde no territó-
rio nacional.
Uma vez que elas se materializam
através de ações concretas envolvendo
sujeitos e atividades institucionais, em
determinado contexto e condicionando
resultados, elas precisam de acompanha-
mento e avaliação permanentes. Aconte-
cem através dos programas, definido no
glossário temático referente ao sistema
de Planejamento, Monitoramento e Ava-
liação das Ações em Saúde, lançado pelo
Ministério da Saúde em 2006, como:
Instrumento de organização da ação
governamental com vistas ao enfren-
tamento de um problema e à concre-
tização dos objetivos pretendidos,
sendo mensurado por indicadores.
Nota: articula um conjunto coerente
de ações (orçamentárias e não-orça-
mentárias), necessárias e suficientes
para enfrentar o problema, de modo a
superar ou evitar as causas identifica-
das, como também aproveitar as opor-
tunidades existentes. Resumidamen-
te, são ações permanentes para atingir
objetivos precisos.
Segundo Piscitelli et al (2004), o pro-
grama representa o elo de ligação e in-
23
tegração entre o planejamento e o orça-
mento público (funções/ subfunções do
planejamento x programas do orçamen-
to).
Articula um conjunto de ações que con-
correm para um objetivo comum prees-
tabelecido, mensurado por indicadores
estabelecidos no Plano Plurianual (PPA),
visando à solução de um problema ou o
atendimento de uma necessidade ou de-
manda da sociedade.
Os programas são compostos por
atividades, projetos e uma nova cate-
goria de programação denominada
operações especiais:
Atividade – é um instrumento de pro-
gramação para alcançar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de
operações que se realizam de modo con-
tínuo e permanente, das quais resulta
um produto necessário à manutenção da
ação de governo.
Projeto – é um instrumento de pro-
gramação para alcançar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de
operações que se realizam num período
limitado de tempo, das quais resulta um
produto que concorre para a expansão ou
o aperfeiçoamento da ação de governo.
Operação Especial – são ações que
não contribuem para a manutenção das
ações de governo, das quais não resulta
um produto e não geram contraprestação
direta sob a forma de bens ou serviços. Re-
presentam, basicamente, o detalhamen-
to da função “Encargos Especiais”. Porém,
um grupo importante de ações com a na-
tureza de operações especiais quando as-
sociadas a programas finalísticos podem
apresentar produtos associados.
24
De acordo com Piscitelli et al (2004),
toda a ação finalística do Governo Fede-
ral deverá ser estruturada em programas,
orientados para consecução dos objetivos
estratégicos definidos para o período no
PPA. A ação finalística é a que proporciona
bem ou serviço para atendimento direto
às demandas da sociedade. São 3 (três) os
tipos de programas previstos:
Programas Finalísticos São pro-
gramas que resultam em bens e serviços
ofertados diretamente à sociedade. O in-
dicador quantifica a situação que o pro-
grama tenha por fim modificar, de modo
a explicitar o impacto das ações sobre o
público alvo;
Programas de Gestão de Políticas
Públicas Os Programas de Gestão de
Políticas Públicas abrangem as ações de
gestão de Governo e serão compostos de
atividades de planejamento, orçamento,
controle interno, sistemas de informação
e diagnóstico de suporte à formulação,
coordenação, supervisão, avaliação e di-
vulgação de políticas públicas. As ativida-
des deverão assumir as peculiaridades de
cada órgão gestor setorial;
Programas de Serviços ao Estado
Programas de Serviços ao Estado são os
que resultam em bens e serviços ofer-
tados diretamente ao Estado, por insti-
tuições criadas para esse fim específico.
Seus atributos básicos são denominação,
objetivo, indicador(es), órgão(s), unida-
des orçamentárias e unidade responsável
pelo programa.
Uma vez que temos os conceitos relati-
vos a políticas públicas e programas, quais
são os objetivos primordiais das políticas
públicas voltadas para a saúde?
Polignano (2008) define muito bem
os objetivos e as atribuições do SUS:
Identificar e divulgar os fatores con-
dicionantes e determinantes da saúde;
Fornecer assistência às pessoas por
intermédio de ações de promoção, prote-
ção e recuperação da saúde com a reali-
zação integrada das ações assistenciais e
das atividades preventivas;
Executar as ações de vigilância sani-
tária e epidemiológica;
Executar ações visando a saúde do
trabalhador;
Participar na formulação da política e
na execução de ações de saneamento bá-
sico;
Participar da formulação da política
de recursos humanos para a saúde;
Realizar atividades de vigilância nu-
tricional e de orientação alimentar;
Participar das ações direcionadas ao
meio ambiente;
Formular políticas referentes a me-
dicamentos, equipamentos, imunobioló-
gicos e outros insumos de interesse para
a saúde e a participação na sua produção;
Controlar e fiscalizar os serviços, pro-
dutos e substâncias de interesse para a
saúde;
Fiscalizar e inspecionar alimentos,
água e bebidas para consumo humano;
Participar no controle e fiscalização
de produtos psicoativos, tóxicos e radio-
ativos;
Incrementar o desenvolvimento cien-

tífico e tecnológico na área da saúde;
Formular e executar a política de san-
gue e de seus derivados.
Quanto às funções essenciais da
saúde pública, Lucchese (2004) sinte-
tiza da seguinte maneira:
Prevenção e controle de doenças,
elaborando estratégias de vacinação;
Vigilância epidemiológica sobre gru-
pos e fatores de riscos;
Monitoramento de situação de saú-
de;
Avaliação de eficácia/efetividade de
serviços de saúde;
Regulação e fiscalização estabele-
cendo padrões de qualidade;
Planejamento;
Pesquisa e desenvolvimento tecno-
lógico; e por fim,
Desenvolvimento de recursos huma-
nos – capacitando epidemiologistas de
campo.
Para Barros, Piola e Vianna (1996),
o objetivo é fazer cumprir os preceitos
constitucionais que estão no artigo 196.
Nas palavras do ministro da Saúde, José
Gomes Temporão: “A melhoria dos servi-
ços e o incremento de diferentes abor-
dagens configuram, assim, prioridade do
Ministério da Saúde, tornando disponíveis
opções preventivas e terapêuticas aos
usuários do SUS. Esta Política Nacional
busca, portanto, concretizar tal priorida-
de, imprimindo-lhe a necessária seguran-
ça, eficácia e qualidade na perspectiva da
integralidade da atenção à saúde no Bra-
25
sil” (BRASIL, 2006).
Como começamos a falar no início deste
capítulo, a política de descentralização do
sistema de saúde no Brasil não aconteceu
de uma só vez, nem de forma homogê-
nea. Para o Ministério da Saúde (BRASIL,
2001), o fortalecimento da gestão des-
centralizada constitui estratégia funda-
mental para assegurar o acesso integral
da população às medidas dirigidas à pro-
moção, proteção e recuperação da saú-
de. Tal fortalecimento depende, todavia,
da participação decisiva dos secretários
de saúde e dos prefeitos, o que de fato já
vem ocorrendo na grande maioria dos mu-
nicípios e propiciando os avanços obtidos.
De acordo com Ortiz (2007), a criação e
a implementação de uma série de progra-
mas com a descentralização e a municipa-
lização da saúde, permitiu a cada municí-
pio, conhecedor de seus problemas, agir
de acordo com as suas necessidades.
Os resultados da descentralização
também não foram homogêneos, sendo
diversas as razões: dimensão continental
do país, diferenças regionais e uma enor-
me quantidade de municípios existentes,
mais de 5000, dos quais a maioria de pe-
queno porte. Dada essa extensão, houve
dificuldades de muitos municípios para
assumir o novo modelo, assim, para viabi-
lizar o processo de descentralização, Or-
tiz explica que foram criadas três Normas
Operacionais Básicas (NOB) no SUS duran-
te a década de 90: NOB 91, NOB 93 e NOB
96, que procuraram estabelecer critérios
gerais no modelo assistencial de saúde,
incluindo seus aspectos organizacionais e
financeiros.
A Norma Operacional Básica 96 (NOB
26

96) dividiu as condições em: Gestão Ple- várias foram as mudanças, principalmen-
na do Sistema Municipal, que incorpora te na década de 90, como por exemplo, a
a gestão de média e alta complexidade e criação do SUS, modelo amplo de assis-
Gestão Plena de Atenção Básica, onde os tência à saúde da população, independen-
municípios se responsabilizam pela ges- te da classe social.
tão dos serviços básicos de saúde. Para
Como sabemos, as políticas públicas
garantir a operacionalização desses no-
para o setor da saúde são definidas a par-
vos procedimentos, em 1998, foi criado o
tir de critérios técnicos, bem como atra-
Piso de Atenção Básica (PAB), no qual os
vés de órgãos deliberativos, com a partici-
recursos passaram a ser diretamente pro-
pação de vários segmentos da sociedade
porcionais ao número de habitantes do
brasileira, como, por exemplo, o Conselho
município, o que possibilitou uma maior
Nacional de Saúde, cujas competências
estabilidade no planejamento das ações
também foram elencadas acima.
de saúde local.
Quanto aos limites para a atuação do
Ainda, segundo Ortiz (2007) com a des-
Poder Executivo na área da saúde no Bra-
centralização, o sistema de saúde melho-
sil, estes são bastante amplos. É o Poder
rou na transferência dos recursos que
Executivo, geralmente através do Minis-
passou a ser direta para estados e municí-
tério da Saúde, que define quais serão
pios, houve transferência de responsabi-
as políticas públicas prioritárias durante
lidades e atribuições do nível federal fun-
a gestão de um governo e o Congresso,
damentalmente para o municipal. Houve
conjuntamente, pelo menos em sintonia,
também expansão e desconcentração
deve decidir e aprovar qual a área prio-
da oferta de serviços, aumento da parte
ritária para investir em saúde. Dito isto,
de alguns municípios no financiamento
vamos tentar analisar, mesmo que super-
à saúde, criação de instâncias mais de-
ficialmente, o que o último governo tem
mocráticas de participação da sociedade
feito para entendermos um pouco a dinâ-
na implementação da política de saúde,
mica daqueles que vivem e trabalham no
formação de instâncias intergestoras de
sistema de saúde.
gestão entre estados e municípios, ex-
pansão da atenção primária à saúde e mu-
dança nas práticas assistenciais da saúde
Diagnóstico e perspectivas atuais das
mental.
políticas públicas para saúde
Segundo Appio (2008), a forma como
Segundo Bravo (2008), a análise que se
o Estado interfere na sociedade e as re-
faz do governo atual é que a política ma-
percussões do modelo econômico adota-
croeconômica do antigo governo foi man-
do por boa parte dos países ocidentais, ao
tida e as políticas sociais estão fragmen-
longo dos últimos vinte anos, trouxe se-
tadas e subordinadas a lógica econômica.
veras consequências para os respectivos
Nessa setorização, a concepção de segu-
sistemas de assistência pública à saúde.
ridade social não foi valorizada, mantendo
Até o ano de 1985, o Brasil convivia com
a segmentação das três políticas: saúde,
um regime de ditadura militar. Depois,
assistência social e previdência social.

Com relação à saúde, havia uma expec-
tativa que o governo atual fortalecesse o
projeto de reforma sanitária que foi ques-
tionado nos anos 90, havendo, no perío-
do, a consolidação do projeto de saúde
articulado ao mercado ou privatista, en-
tretanto, apesar de explicitar como desa-
fio a incorporação da agenda ético-políti-
ca da reforma sanitária, pelas suas ações
tem mantido a polarização entre os dois
Inovação
- Retorno da concepção de Reforma Sanitá-
ria, que, nos anos 90, foi totalmente aban-
donada;
- Escolha de profissionais comprometidos
com a luta pela Reforma Sanitária para ocu-
par o segundo escalão do Ministério;
- Alterações na estrutura organizativa do
Ministério da Saúde, sendo criadas quatro
secretarias e extintas três;
- Convocação extraordinária da 12ª Confe-
rência Nacional de Saúde e a sua realização
em dezembro de 2003;
- Participação do ministro da saúde nas
reuniões do Conselho Nacional de Saúde
e a escolha do representante da CUT para
assumir a secretaria executiva do Conselho
Nacional de Saúde;
- Criação da Secretaria de Atenção à Saúde
que visou unificar as ações de atenção bá-
sica, ambulatorial e hospitalar integrando
as atribuições das extintas secretarias de
Política de Saúde e de Assistência à Saúde;
- Criação da Secretaria de Gestão do Traba-
lho em Saúde que tem como função formar
recursos humanos para a saúde e regula-
mentar as profissões e o mercado de tra-
balho na área. A criação desta secretaria
busca enfrentar a questão de recursos hu-
manos para o SUS que é um grande proble-
ma de estrangulamento do sistema.
27
projetos. Em algumas proposições procu-
ra fortalecer o primeiro projeto e, em ou-
tras, mantém o segundo projeto quando
as ações enfatizam a focalização e o des-
financiamento.
O quadro abaixo fornece alguns aspec-
tos que Bravo (2008) considera inovado-
res e outros de descontinuidade relacio-
nados com os dois projetos em disputa.
Descontinuidade
- Ênfase na focalização, na precarização,
na terceirização dos recursos humanos, no
desfinanciamento e a falta de vontade po-
lítica para viabilizar a concepção de Seguri-
dade Social:
- O programa Saúde da Família, por exem-
plo, precisaria ter sua direção modificada
na perspectiva de prover atenção básica
em saúde para toda a população de acordo
com os princípios da universalidade. Para
garantir a integralidade, o mesmo precisa
ter como meta a (re)organização do siste-
ma como um todo, prevendo a articulação
da atenção básica com os demais níveis de
assistência.
- Em relação à precarização e terceirização,
refere-se a ampliação da contratação de
agentes comunitários de saúde e a inserção
de outras categorias que não são regula-
mentadas: auxiliar e técnico de saneamen-
to, agente de vigilância sanitária, agentes
de saúde mental.
- A questão do desfinanciamento é a mais
séria, pois está diretamente articulada ao
gasto social do governo e é a determinan-
te para a manutenção da política focal, de
precarização e terceirização dos recursos
humanos.
28
Segundo Nogueira e Mioto (2008), a
expectativa que se colocava para o gover-
no atual era a de fortalecer o SUS consti-
tucional. Entretanto, o que temos visto é
o Projeto de Reforma Sanitária perdendo
disputa para o projeto voltado para o mer-
cado. Outro ponto que merece destaque e
que deve levar a reflexões e debates pro-
fundos é o rumo que temos observado,
a permissão da “anti-política” social, na
medida em que permite a “inclusão” não
por direito de cidadania, mas por grau de
pobreza, não garantindo a base de igual-
dade necessária a uma verdadeira política
social.
Enfim, no cenário em que se encontram
as políticas nacionais de saúde, Noguei-
ra e Mioto (2008) lembram que o debate
sobre a promoção da saúde pode, nesse
momento, adquirir um significado estra-
tégico, na medida em que se constitua
como um dos referenciais que ajudem a
retomar e atualizar o conjunto de propos-
tas do projeto da reforma sanitária, cujo
escopo ultrapassa o processo de constru-
ção do SUS e pressupõe a formulação e a
implementação de políticas econômicas e
sociais que tenham como propósito a me-
lhoria das condições de vida e saúde dos
diversos grupos sociais, de modo a redu-
zir desigualdades sociais, promovendo a
equidade e justiça no acesso às oportu-
nidades de trabalho, melhoria dos níveis
de renda e garantia das condições de se-
gurança e acesso à moradia, educação,
transporte, lazer e serviços de saúde.
O direcionamento das po-
líticas de saúde no Brasil
A implementação de qualquer política
pública, por mais simples que seja, é um
trabalho coletivo e requer o esforço cola-
borativo das pessoas e organizações.
O governo estuda, analisa, formula e
lança as políticas que poderíamos cha-
mar de “macropolíticas”. Elas consistem
basicamente na oferta de meios para que
os cidadãos realizem determinados ob-
jetivos, ou seja, as políticas precisam ser
apropriadas pelos indivíduos para surtir
algum efeito. Dentre as várias políticas do
governo, discorremos abaixo sobre aque-
las que atendem um maior número de po-
pulações distintas, mas deixamos claro
que existem muitas outras, as quais po-
dem ser consultadas no sitio do Ministério
da Saúde (www.saúde.gov.br).
Para o Idoso
No âmbito do SUS, a política voltada
para o idoso objetiva garantir atenção in-
tegral à Saúde da população idosa, enfa-
tizando o envelhecimento familiar saudá-
vel e ativo e fortalecendo o protagonismo
dos idosos no Brasil (Portaria nº 1.395, de
10 de dezembro de 1999).
São diretrizes importantes para a
atenção integral à Saúde do idoso:
1) Promoção do envelhecimento sau-
dável compreende ações que promo-
vem modos de viver favoráveis à saúde e
à qualidade de vida, orientados pelo de-
senvolvimento de hábitos como a alimen-
tação adequada e balanceada, prática
regular de exercícios físicos, convivência
social estimulante, busca de atividades
prazerosas e/ou que atenuem o estresse,
redução dos danos decorrentes do consu-
mo de álcool e tabaco e diminuição signifi-
cativa da automedicação;
2) Manutenção e reabilitação da capa-

cidade funcional;
3) Apoio ao desenvolvimento de cuida-
dos informais.
É importante qualificar os serviços de
Saúde para trabalhar com aspectos espe-
cíficos à saúde da pessoa idosa (como a
identificação de situações de vulnerabi-
lidade social, a realização de diagnóstico
precoce de processos demenciais, a ava-
liação da capacidade funcional, entre ou-
tros). O sistema formal de atenção à Saú-
de precisa atuar como parceiro da rede de
suporte social do idoso (sistema de apoio
informal), auxiliando na otimização do su-
porte familiar e comunitário e fortalecen-
do a formação de vínculos de co-respon-
sabilidade.
Desse modo, voltando a atenção para
a Gestão Municipal de Saúde, cabe a esta
desenvolver ações que objetivam a cons-
trução de uma atenção integral à Saúde
dos idosos em seu território, sendo fun-
damental organizar as equipes de Saúde
da Família e a atenção básica, incluindo
a população idosa em suas ações (por
exemplo: atividades de grupo, promoção
da saúde, hipertensão arterial e diabe-
tes mellitus, sexualidade, DST/Aids). Seus
profissionais devem estar sensibilizados e
capacitados a identificar e atender às ne-
cessidades de Saúde dessa população.
Mais informações podem ser adquiri-
das no Estatuto do Idoso: Lei nº 10.741,
de 1º de outubro de 2003, e na Portaria nº
1.395, de 10 de dezembro de 1999.
Para a Mulher
As políticas do SUS voltadas à saúde da
mulher têm por finalidade a responsabili-
zação do sistema pela promoção da qua-
29
lidade de vida da população feminina, es-
timulando esse segmento a ampliar seus
conhecimentos sobre seus direitos na
área da Saúde e conhecimentos sobre se-
xualidade e cuidados com o corpo. A polí-
tica macro contempla ações de promoção
da Saúde, prevenção e tratamento dos
principais agravos e problemas de saúde
que afetam as mulheres, como o câncer
de colo do útero, câncer de mama, gravi-
dez de alto risco, violência contra a mu-
lher, dentre outros.
O MS tem uma série de ações na área da
saúde da mulher, em parceria com outros
departamentos e áreas técnicas, para re-
alização de projetos especiais como Saú-
de da População Indígena, DST/Aids, Saú-
de da Mulher Trabalhadora (SGTES e Área
Técnica de Saúde do Trabalhador). Possui
também parceria com outros ministérios
para desenvolvimento de programas e
projetos, como Saúde da Mulher Negra
(Sepir) e Violência contra a Mulher (Minis-
tério da Mulher e Secretaria Nacional de
Segurança Pública). (BRASIL, 2003).
Para a criança e o adoles-
cente
As políticas nacionais do MS para a
criança e o adolescente vêm sendo elabo-
radas de forma integrada com as diversas
áreas técnicas da Saúde, principalmen-
te para promover, proteger e recuperar
a saúde dos jovens e adolescentes. Isso
significa reduzir as principais doenças e
agravos, melhorar a vigilância à saúde e
contribuir para a qualidade de vida desses
cidadãos brasileiros.
Concordando com o MS, é um inves-
timento que se faz tanto no presente
30
quanto no futuro, compreendendo que os
comportamentos iniciados na adolescên-
cia são cruciais para o restante da vida,
porque repercutem no desenvolvimento
integral.
Os dois pilares que sustentam as políti-
cas voltadas para o adolescente são a pre-
valência dos direitos humanos e o Esta-
tuto da Criança e do Adolescente, onde a
criança e o adolescente são reconhecidos
como sujeitos sociais, portadores de direi-
tos e garantias próprias, independentes
de seus pais e/ou familiares e do próprio
Estado.
A partir do reconhecimento das ques-
tões prioritárias na atenção à saúde de
adolescentes e jovens, a Área Técnica da
Saúde de Adolescente e Jovens do Minis-
tério da Saúde vem desenvolvendo suas
ações sob três grandes eixos:
1) Crescimento e Desenvolvimento;
2) Saúde Sexual e Saúde Reprodutiva;
3) Redução da Morbimortalidade por
Violência e Acidentes.
De acordo com Brasil (2001), especi-
ficamente voltada para a criança (nas-
cimento ao décimo ano de vida), a or-
ganização da atenção à Saúde inclui o
desenvolvimento de ações que atendem
às necessidades específicas desse pú-
blico, como por exemplo, o compromisso
pela redução da mortalidade infantil. As
ações são voltadas também para a saúde
da mulher, para a prevenção de acidentes,
maus-tratos, violência e trabalho infantil,
e ainda a atenção à saúde bucal e mental
e à criança portadora de deficiência. Algu-
mas das linhas de cuidado prioritárias são:
1) promoção do nascimento saudável; 2)
acom-panhamento do recém-nascido de
risco; 3) acompanhamento do crescimen-
to e desenvolvimento e imunização; 4)
promoção do aleitamento materno e ali-
mentação saudável – atenção aos distúr-
bios nutricionais e anemias caren-ciais; 5)
abordagem das doenças respiratórias e
infecciosas; 6) Vigilância à Saúde e Vigi-
lância do Óbito.
Para o índio
Uma vez que o governo federal reco-
nheceu os direitos legais dos povos in-
dígenas, a política de saúde direcionada
para esses povos é voltada para garantir
o acesso à atenção integral à Saúde, de
acordo com os princípios do SUS, contem-
plando as diversidades sociais, culturais,
geográficas, históricas e políticas dessa
população, tendo como principal diretriz,
estabelecer nos territórios indígenas,
uma rede de serviços básicos de atenção
à Saúde, organizada a partir de distritos
sanitários especiais e pólos-base. Para o
desenvolvimento das ações são formadas
parcerias com municípios, estados, uni-
versidades e organizações não-governa-
mentais – inclusive as indígenas.
Maiores informações podem ser obti-
das na Lei nº 9.836, de 23 de setembro de
1999, que acrescenta o capítulo V – “do
sistema de atenção à saúde indígena” à lei
8080/90 e no Decreto nº 3.156, de 27 de
agosto de 1999, que dispõe sobre as con-
dições para a prestação de assistência à
saúde dos povos indígenas no âmbito do
Sistema Único de Saúde.
Para o negro
A promoção da equidade na atenção
à Saúde da população negra é uma meta
 31

do SUS, objetivando a inclusão social e a 1990).

redução dos diferentes graus de vulnera-
bilidade a que estão expostos os afrodes- Para a pessoa com defici-
cendentes, segmento da população histo-
ricamente vitimada pela exclusão social.
ência
As políticas públicas voltadas para esse
Nos municípios, as ações em saúde de-
segmento objetivam a reabilitação da pes-
vem considerar a prestação de serviços
soa com deficiência em sua capacidade
especiais a camadas vulneráveis da popu-
funcional, contribuindo para sua inclusão
lação, como as populações negras, indí-
plena em todas as esferas da vida social,
genas, idosa, entre outras. As secretarias
e ainda proteger a saúde desse segmento
municipais de Saúde devem garantir uni-
populacional, prevenindo agravos que de-
versalidade e equidade no SUS, procuran-
terminam o aparecimento de deficiências.
do superar dis-criminações e preconcei-
Para o alcance deste propósito, foi criada
tos em todas as unidades de atendimento
a Política Nacional de Saúde da Pessoa
e esferas de gestão.
com Deficiência que orienta a definição
Conforme Brasil (2008), dentre outras de políticas locais e a readequação dos
estratégias para prevalecer a equidade planos, projetos e atividades voltados à
e universalidade, temos a capacitação e Saúde das pessoas com deficiência.
educação permanente de RH para o re-
No âmbito municipal, as políticas e es-
corte étnico/racial na Saúde, pactuando
tratégias devem ser: promoção da quali-
a inclusão dos temas da Saúde da popu-
dade de vida das pessoas com deficiência;
lação negra e do impacto do racismo na
atenção integral à saúde das pessoas com
produção e manutenção das desigualda-
deficiência; prevenção das deficiências;
des sociais nos cursos técnicos da área da
ampliação e fortalecimento dos mecanis-
Saúde, inclusive como atividade de huma-
mos de informação; organização e fun-
nização do SUS.
cionamento de serviços de atenção às
pessoas com deficiência e capacitação de
Para o Trabalhador recursos humanos.
Faz parte de uma área específica da
Nesse contexto, é importante que os
Saúde Pública que prevê o estudo, a pre-
gestores implementam em seus territó-
venção, a assistência e a vigilância aos
rios, a Rede de Serviços em Reabilitação
agravos à Saúde relacionados ao traba-
Física e a Rede de Serviços em Reabilita-
lho, tais como Acidente de trabalho (tipo/
ção Auditiva, assim como o atendimento
típico), Agrotóxico, Amianto (ou asbesto),
específico às pessoas com deficiência na
Centro de referência em Saúde do traba-
atenção básica. No âmbito da Saúde, é
lhador (CRST ou Cerest), Doença relacio-
um direito das pessoas com deficiência o
nada ao trabalho, Lesões por esforços re-
acesso a serviços de saúde gerais e a ser-
petitivos (LER), Rede Nacional de Atenção
viços especializados, a órteses e próte-
Integral à Saúde do Trabalhador (Renast),
ses, tais como, aparelhos auditivos, cadei-
Silicose, Vigilância dos ambientes de tra-
ras de rodas, bolsas de colostomia, óculos,
balho (Lei nº 8.080, de 19 de setembro de
32

próteses mamárias e demais ajudas técni- anterior, que se pautava pela internação
cas necessárias. em hospitais especializados. Por este
novo modelo, preconizado pela reforma
Para as pessoas do campo psiquiátrica, a atenção à saúde mental
deve ter base comunitária e territorial,
As políticas voltadas para as pessoas do
avançando na redução do número de lei-
campo objetivam organizar e estruturar
tos hospitalares e na expansão da rede
uma rede de serviços do SUS, de forma re-
de serviços de atenção diária. A desinsti-
gionalizada e hierarquizada, com garantia
tucionalização da assistência psiquiátrica,
do acesso às ações integrais de atenção
a defesa dos direitos humanos dos porta-
básica, de média e de alta complexidade,
dores de transtornos mentais, o comba-
em um modelo humanizado, que dialogue
te ao estigma, o cuidado à saúde mental
com os princípios do modelo agrícola ado-
através de dispositivos extra-hospitala-
tado por cada movimento social organiza-
res e sua inclusão na atenção básica são
do no campo e com os princípios do etno-
algumas das diretrizes da política de saú-
-desenvolvimento.
de mental do SUS.
De acordo com o MS serão desenvolvi-
Maiores informações: Lei nº 10.216, de
das ações que permitam o enfren-tamen-
6 de abril de 2001, que dispõe sobre a pro-
to de questões como: combate ao uso de
teção e os direitos das pessoas portado-
agrotóxicos, implantação da política de fi-
ras de transtornos mentais e redireciona
toterápicos, acesso humanizado, comba-
o modelo assistencial em saúde mental.
te à discriminação e defesa de um modelo
autossustentado.
Para a saúde da família
Maiores detalhes podem ser obtidos na
Estratégia prioritária adotada pelo Mi-
Portaria nº 719, de 2004, que cria o Grupo
nistério da Saúde (MS) para a organização
da Terra com a finalidade de acompanhar
da atenção básica, no âmbito do SUS, dis-
a implantação da Política de Saúde para a
pondo de recursos específicos para seu
População do Campo e detalhar as ações a
custeio, sendo que suas ações abrangem
serem implementadas.
promoção, prevenção, tratamento e rea-
bilitação.
Para as pessoas com pro-
Reservamos um tópico específico para
blemas mentais apresentar toda a estrutura do Programa
O Ministério da Saúde diz que a preva- Saúde da Família, visto ser ponto primor-
lência de transtornos mentais é elevada dial deste curso e, com certeza ser, não
na população brasileira e, em geral, com somente de interesse, mas de extrema
peso relevante entre as principais causas importância aos futuros gestores.
de anos de vida saudável perdidos, assim,
o Brasil enfrenta o desafio de aumentar a No sistema penitenciário
acessibilidade e a qualificação da atenção
Política interministerial elaborada pe-
em saúde mental de forma paralela e ar-
los Ministérios da Saúde e Justiça, objeti-
ticulada com a transformação do modelo
 33

va incluir nas ações e serviços de Saúde
do SUS a população confinada em estabe-
lecimentos prisionais, considerando que
o atual padrão de confinamento da maio-
ria das unidades prisionais favorece uma
série de fatores de risco à Saúde dessa
população (superlotação, precárias con-
dições de higiene, relações violentas, uso
indiscriminado de drogas, entre outros).
Lançada em 2003, com a instauração
do Plano Nacional de Saúde no Sistema
Penitenciário (Portaria nº 1.777/03), essa
política prevê a organização das ações e
serviços de atenção básica em unidades
prisionais, além da referência aos demais
níveis de atenção à Saúde (média e alta
complexidade) pactuados nas Comissões
Intergestores Bipartites (CIBs), conforme
preconizado pelo SUS.
plementar brasileiro reunia mais de 2 mil
empresas operadoras de planos de saúde.
Essa rede prestadora de serviços de Saú-
de atende a mais de 37 milhões de benefi-
ciários que utilizam planos privados de as-
sistência à Saúde para realizar consultas,
exames ou internações.
Pela Lei nº 9.961/02 foi criada a Agên-
cia Nacional de Saúde Suplementar (ANS)
com atribuição de regular, normalizar,
controlar e fiscalizar as atividades que ga-
rantem a assistência suplementar à Saú-
de em todo o território nacional.
Maiores informações consultar a Lei nº
9.656, de 3 de junho de 1998, que dispõe
sobre os planos e seguros privados de as-
sistência à saúde.

Para viabilizar sua execução, foi cria-

do o Incentivo para Atenção à Saúde no
Sistema Penitenciário, pelo qual o Fundo
Nacional de Saúde (FNS) repassará recur-
sos aos fundos estaduais e/ou municipais
de Saúde, de acordo com a pactuação ce-
lebrada, o número de equipes de saúde
e o quantitativo de pessoas presas das
unidades prisionais. As ações de atenção
básica serão desenvolvidas por equipes
multiprofissionais (médico, enfermeiro,
odontólogo, psicólogo, assistente social,
auxiliar de enfermagem e auxiliar de con-
sultório dentário), articuladas a redes as-
sistenciais de Saúde.

Saúde Suplementar
Temos ainda um conjunto de institui-
ções privadas que oferece serviços de
atenção à Saúde sob a forma de pré ou
pós-pagamento, os planos e seguros de
saúde. Em 2005, o setor de Saúde su-
34
UNIDADE 4 – Políticas públicas para
educação
No capítulo II da CF de 1988, encon-
tramos no artigo 6º que fazem parte dos
direitos sociais, a educação, a saúde, o
trabalho, a moradia, o lazer, a segurança,
a previdência social, a proteção à mater-
nidade e à infância, a assistência aos de-
samparados, na forma desta Constituição.
Especificamente para a educação, a CF
reserva a partir do artigo 205 os desejos,
direitos e deveres para sua promoção,
com vistas ao pleno desenvolvimento da
pessoa.
Não há dúvidas de que é dever do Es-
tado implementar políticas públicas capa-
zes de garantir sua qualidade social, bem
como o acesso e permanência de todos e
de todas; construir espaços de participa-
ção direta, indireta e representativa, nos
quais a sociedade civil possa atuar efeti-
vamente na definição, gestão, execução
e avaliação de políticas públicas educa-
cionais. É necessário que os governos ga-
rantam prioridade de recursos financeiros
para a educação pública, pois o compro-
misso com a qualidade é também compro-
misso financeiro com a educação.
Também se constitui tarefa de todos
acreditarem no direito à educação e exi-
gir que o Estado efetive políticas públicas
para a educação de qualidade, conceben-
do-a não como simples acesso às cadeiras
escolares e sim à garantia ao conhecimen-
to historicamente construído.
Como sub-eixos das políticas públi-
cas para educação, podemos enume-
rar:
1. Organizar a educação através de pla-
nos e diretrizes;
2. Definir as políticas para infância e ju-
ventude; para a diversidade étnico-racial;
para a educação inclusiva, para educação
infantil, ensino fundamental, ensino mé-
dio, educação de jovens e adultos, pós-
-médio profissionalizante; para o ensino
superior; para a educação a distância;
para a inclusão digital; para a educação
não-formal;
3. Erradicar o analfabetismo;
4. Ampliar as universidades públicas;
5. Promover avaliação educacional e
institucional e o compromisso social;
6. Favorecer e incentivar a gestão de-
mocrática, direta, participativa e repre-
sentativa;
7. Valorizar os profissionais da educa-
ção, dentre outras mais específicas.
O movimento de descentralização tam-
bém vale para a educação, transferindo
para os municípios uma série de respon-
sabilidades e expectativas, cuja maioria
das localidades por falta de infraestrutura
física e financeira, tem encontrado sérias
dificuldades em atender, mesmo com o re-
passe de recursos financeiros.
Se faz mister abrir espaço para falar da
importância da educação no trabalho do
profissional do Serviço Social, uma vez
que a escola e educação, em geral, consti-
tuem-se por excelência em veículo de dis-
seminação de conhecimentos e ideologias
e, é justamente ai que se vislumbra a pos-
sibilidade de intervenção do profissional.

Segundo Martins (2007), educação é
na prática o que possibilita instrumenta-
lizar o indivíduo para o desenvolvimento
de potencialidades, habilidades e apro-
priação de conhecimentos que lhe possi-
bilitam alcançar níveis cada vez mais ele-
vados de crítica, criatividade e autonomia,
reconhecendo seu valor e capacidade de
agir e transformar a realidade, com vistas
à melhoria da sua qualidade de vida e da
sociedade.
Mas, voltando a refletir sobre as polí-
ticas públicas, devemos concordar com
Hofling (2001) quando diz que a sua defi-
nição para uma sociedade reflete os con-
flitos de interesses, os arranjos feitos nas
esferas de poder que perpassam as insti-
tuições do Estado e da sociedade como um
todo. Um dos elementos importantes des-
te processo – hoje insistentemente incor-
porado na análise das políticas públicas –
diz respeito aos fatores culturais, àqueles
que historicamente vão construindo pro-
cessos diferenciados de representações,
de aceitação, de rejeição, de incorporação
das conquistas sociais por parte de deter-
minada sociedade. Com frequência, loca-
liza-se aí procedente explicação quanto
ao sucesso ou fracasso de uma política ou
programas elaborados; e também quanto
às diferentes soluções e padrão adotados
para ações públicas de intervenção.
Segundo Hofling (2001), a relação en-
tre sociedade e Estado, o grau de distan-
ciamento ou aproximação, as formas de
utilização ou não de canais de comunica-
ção entre os diferentes grupos da socie-
dade e os órgãos públicos – que refletem
e incorporam fatores culturais, como aci-
ma referidos – estabelecem contornos
próprios para as políticas pensadas para
35
uma sociedade. Indiscutivelmente, as for-
mas de organização, o poder de pressão e
articulação de diferentes grupos sociais
no processo de estabelecimento e rei-
vindicação de demandas são fatores fun-
damentais na conquista de novos e mais
amplos direitos sociais, incorporados ao
exercício da cidadania.
Em um Estado de inspiração neoliberal,
como vive o Brasil atualmente, as ações
e estratégias sociais governamentais in-
cidem essencialmente em políticas com-
pensatórias, em programas focalizados,
voltados àqueles que, em função de sua
“capacidade e escolhas individuais”, não
usufruem do progresso social.
A presença do Neoliberalismo na edu-
cação e os compromissos assumidos pelo
governo brasileiro com as determinações
das agências internacionais, no traçado
das políticas educacionais é o retrato da
situação atual.
Para Dourado (2002, p. 239), “o Banco
Mundial, o Banco Interamericano de De-
senvolvimento – BID – e agências da Orga-
nização das Nações Unidas (ONU) configu-
ram-se como importantes interlocutores
multilaterais da agência brasileira” fican-
do visível, a partir da década de 80, o pa-
pel do Banco Mundial, ou seja, sua orien-
tação é no sentido de articular educação
e produção de conhecimento, por meio do
binômio privatização X mercantilização da
educação.
De acordo com Hofling (2001), ao nos
reportamos para a política educacional,
ações pontuais voltadas para maior efici-
ência e eficácia do processo de aprendiza-
gem, da gestão escolar e da aplicação de
recursos são insuficientes para caracteri-
36

zar uma alteração da função política des-

te setor. Enquanto não se ampliar efetiva-
mente a participação dos envolvidos nas
esferas de decisão, de planejamento e de
execução da política educacional, estare-
mos alcançando índices positivos quanto
à avaliação dos resultados de programas
da política educacional, mas não quanto à
avaliação política da educação.

Queremos dizer que a gestão democrá-

tica e autônoma da escola não acontece
de fato em 90% das escolas brasileiras, o
que se torna um empecilho para a efetiva-
ção de uma política justa para o setor da
educação, e claro, a dependência dos ór-
gãos e orientações internacionais.

Numa sociedade extremamente desi-

gual e heterogênea como a brasileira, a
política educacional deve desempenhar
importante papel ao mesmo tempo em re-
lação à democratização da estrutura ocu-
pacional que se estabeleceu e à formação
do cidadão, do sujeito em termos mais sig-
nificativos do que torná-lo “competitivo
frente à ordem mundial globalizada”.
 37
UNIDADE 5 – Políticas públicas para
habitação
A década de 1930 (governo Vargas) pode da construção de casas para os trabalhado-
ser considerada um marco para as mudan- res. Assim, suas iniciativas restringiam-se à
ças que começariam a acontecer em rela- repressão às situações mais graves de insa-
ção a moradia no Brasil. Como diz Bonduki lubridade, via legislação sanitária e ação po-
(1994), tratava-se do momento em que o licial, e à concessão de isenções fiscais que
Estado brasileiro passaria a intervir tanto beneficiavam basicamente os proprietários
no processo de produção como no mercado de casas de locação, ampliando sua rentabi-
de aluguel, abandonando a postura de dei- lidade.
xar a questão da construção, comercializa-
Segundo Bonduki (1994), a produção da
ção, financiamento e locação habitacional
moradia operária no período de implantação
às “livres forças do mercado”, que vigorou
e consolidação das relações de produção
até então. Essa nova postura do Estado bra-
capitalistas e de criação do mercado de tra-
sileiro na questão da habitação seria parte
balho livre, que corresponde aos primórdios
integrante de uma estratégia muito mais
do regime republicano, era uma atividade
ampla, colocada em prática pelo governo
exercida pela iniciativa privada, objetivando
Vargas, de impulsionar a formação e forta-
basicamente a obtenção de rendimentos
lecimento de uma sociedade de cunho ur-
pelo investimento na construção ou aquisi-
bano-industrial, capitalista, mediante uma
ção de casas de aluguel.
forte intervenção estatal em todos os âm-
bitos da atividade econômica. A estrutura da economia brasileira es-
tava centrada nas atividades agro-expor-
Entre as medidas mais importantes im-
tadoras, havendo nas cidades forte pre-
plementadas pelo governo no que diz res-
domínio do comércio sobre a produção e
peito à questão habitacional, estiveram o
ocupando a indústria um papel subordinado
decreto-lei do inquilinato, em 1942, que,
e secundário. Dada a reduzida capacidade
congelando os aluguéis, passou a regula-
de a indústria absorver novos e crescentes
mentar as relações entre locadores e in-
investimentos, o “negócio” de possuir ca-
quilinos, a criação das carteiras prediais dos
sas de aluguel era uma segura e excelente
Institutos de Aposentadoria e Previdência
forma de rentabilizar poupanças e recursos
e da Fundação da Casa Popular que deram
disponíveis na economia urbana, fortemen-
início à produção estatal de moradias subsi-
te aquecida pela expansão da atividade
diadas e, em parte, viabilizaram o financia-
agrário-exportadora.
mento da promoção imobiliária, e o Decre-
to-Lei n° 58 que regulamentou a venda de Conforme Langenbuch (1971); Melo
lotes urbanos a prestações. (1992 apud Bonduki, 1994), num momento
de enorme crescimento das cidades brasi-
De acordo com Rolnik (1981 apud Bon-
leiras, principalmente na região Sudeste,
duki, 1994), fiel ao liberalismo predominan-
com destaque para São Paulo e Rio de Ja-
te, o Estado privilegiava a produção privada
neiro, que recebiam forte contingente po-
e recusava a intervenção direta no âmbito
pulacional egresso da imigração estrangei-
38
ra, a valorização imobiliária era acentuada
e se constituía numa importante opção de
investimento para reserva de valor, na au-
sência de um mercado de capitais.
Sinteticamente, pode-se dizer que a re-
volução de 1930 marcou um ponto de rup-
tura na forma de intervenção do Estado na
economia e na regulamentação das rela-
ções capital/trabalho. De acordo com Olieira
(1971), a partir da destruição das regras do
jogo que faziam do poder público um mero
representante dos interesses da economia
agro-exportadora, vai-se desenvolver, de-
pois de 1930, um longo processo de criação
das novas condições que passam a fazer das
atividades urbano-industriais as centrais na
nossa economia. A base de sustentação po-
lítica do novo regime teve de ser modificada
através da incorporação de novos setores
sociais emergentes — entre os quais se des-
tacam as massas populares urbanas.
A necessidade de Vargas em legitimar
seu poder a partir de 1930 e o surgimento
das massas populares acabou servindo de
base para formular uma política econômica
e social que, embora contraditória e des-
contínua, apresenta certas características
bem definidas.
Por volta de 1940, a grande maioria dos
trabalhadores e da classe média eram inqui-
linos, o aluguel representava uma parcela
fixa de grande peso a ser despendida men-
salmente, e quando veio a crise pós 1948,
o congelamento teve forte impacto para as
massas urbanas.
De acordo com Bonduki (1994), é difícil
estimar o total de famílias despejadas du-
rante o período mais agudo da crise de habi-
tação, entre 1945 e 1948. Uma estimativa
aproximada calcula que cerca de 10% da
população paulistana foi despejada neste
período. Essa imensa dimensão dos despe-
jos é explicada pelos mecanismos formais e
informais que passaram a reger o mercado
de locação.
O decreto de 1942 congelou por dois
anos todos os aluguéis pelos valores de de-
zembro de 1941. Os proprietários passaram,
assim, a ter rendimentos reais declinantes,
sendo fortemente penalizados numa eco-
nomia crescentemente inflacionada. Sem
instrumentos legais para aumentar os alu-
guéis, o jeito passou a ser despejar os in-
quilinos para, na nova situação, elevar os
valores locativos, alterar a destinação dos
imóveis ou mesmo renovar a construção.
Como as novas construções eram insu-
ficientes para atender uma demanda cres-
cente, o proprietário que tivesse sua casa
desocupada poderia alugá-la a um preço
muitas vezes superior ao valor congelado.
Além disso, frente à cada vez mais grave
falta de moradia, os locatários passam a só
alugar suas moradias mediante o pagamen-
to antecipado de uma quantia fixa, a título
de luvas. Assim, despejar o inquilino antigo
passa a ser um excelente negócio, pelo me-
nos a curto prazo, pois com o tempo nova-
mente os aluguéis tendiam a se desvalori-
zar.
De acordo com Melo (1991); Aureliano e
Azevedo (1980 apud Bonduki, 1994), era
preciso então uma ação articulada entre os
vários órgãos e ministérios que de alguma
maneira interferissem na questão. Assim,
no governo Dutra, em 1946, foi criada a
Fundação da Casa Popular, uma resposta do
Estado à crise de moradia no pós-guerra, é,
contraditoriamente, o melhor exemplo des-
ta ausência de política.

A origem da produção estatal de habita-
ção social
O início, em larga escala, da produção de
conjuntos habitacionais pelo Estado, foi
a criação, em 1937, das carteiras prediais
dos Institutos de Aposentadoria e Pensões
(IAPs), seguida pela instituição da Fundação
da Casa Popular, em 1946, falado anterior-
mente. A produção estatal de moradias para
os trabalhadores representa o reconheci-
mento oficial de que a questão habitacional
não seria equacionada apenas através do
investimento privado, requerendo, neces-
sariamente, intervenção do poder público.
Também na década de 40 presenciamos
o que podemos chamar de intervenção es-
tatal pela ausência, ou seja, numa época
em que muitos trabalhadores chegavam às
cidades grandes e não encontravam mo-
radia ou não tinham condições de pagar os
aluguéis, surgem ou se desenvolvem novas
“alternativas habitacionais” baseadas na
redução significativa, ou mesmo na elimi-
nação, do pagamento regular e mensal de
moradia: a favela e a casa própria autocons-
truída ou autoempreendida em loteamen-
tos periféricos carentes de infraestrutura
urbana.
O problema do déficit ha-
bitacional no Brasil
No campo das políticas habitacionais,
a partir do final dos anos 80, com a extin-
ção do BNH 1 e a tentativa da implantação
do modelo de gestão pública participativa
e democrática, a política habitacional in-
corporou a tendência da descentralização,
tornando-se responsabilidade dos estados
e municípios. A partir disso, o papel das ins-
tâncias de poder local foi fortalecido e as
39
decisões e alocação dos recursos descen-
tralizados.
Dentro dessa nova perspectiva, o pro-
grama de construção de moradias para po-
pulação de baixa renda deveria considerar
as potencialidades locais quanto aos insu-
mos para a construção, a tecnologia dispo-
nível e os recursos humanos qualificados
como forma de proporcionar o desenvolvi-
mento regional.
De acordo com Silva e Shimbo (2004), o
Municipalismo e a produção pública da habi-
tação, dissociada da ação estatal na esfera
federal, têm sido pautados pela ausên-
cia de políticas estruturais. O Estado fica à
margem de provisão de políticas públicas
de habitação social, estando essa compe-
tência aos municípios. Algumas prefeituras
municipais tomam iniciativa na formulação
de propostas alternativas de ação pública
e planejamento estratégico, atuando prin-
cipalmente na urbanização de favelas, em
programas especiais nas áreas de risco, na
produção de novas moradias por empreitei-
ras e mutirões, na regularização e urbaniza-
ção de loteamentos irregulares e incremen-
tando o discurso de participação cidadã e
geração de renda.
Segundo Silva e Shimbo (2004), apesar
de algumas experiências inovadoras nas
1- A ação do Banco Nacional de Habitação (BNH) não se limitou
apenas à habitação; atuou, também, no setor de desenvolvimento
urbano, sendo considerado como um dos mais expressivos agentes
financeiros do processo de desenvolvimento urbano. Esse banco
financiou obras de infraestrutura urbana: melhorou o sistema viário
e pavimentou cidades; bem como aperfeiçoou a rede de energia
elétrica, de transportes e de comunicação, incentivou a educação e
a cultura, melhorou os serviços públicos, dentre outros. Podemos,
então, afirmar que o BNH foi um dos importantes promotores das
transformações urbanas no Brasil.
O Sistema Financeiro de Habitação - SFH -, gerenciado pelo BNH, foi
de fato um instrumento oficial através do qual se estabeleceram as
condições para a capitalização das empresas ligadas à construção
civil, além de permitir a estruturação de uma rede de agentes finan-
ceiros privados, realizando, assim, o financiamento da produção.
40
políticas habitacionais locais, o que se ob-
serva na maioria dos municípios brasileiros
é que tais experiências (mutirão, autocons-
trução, geração de trabalho e renda, entre
outras) têm tido pouco apoio do poder pú-
blico, e quando o faz compactua com a ini-
ciativa privada, reafirmando interesses do
mercado. Dessa forma, as obras de habita-
ção ficam restritas aos modelos propostos
por órgãos financiadores, configurando –
principalmente ao pequeno município – um
papel limitado, na espera por políticas assis-
tencialistas sem o esforço na elaboração de
um projeto coletivo.
Arretche (1996) observa que embora
tenham ocorrido importantes iniciativas no
sentido de descentralização das políticas
públicas, no campo da habitação pouco se
observam movimentos no sentido de alte-
ração das bases centralizadas de tomada
de decisões. Existe um esforço por parte
dos governos estaduais e/ou prefeituras
no sentido da constituição de mecanismos
locais de formulação e implementação de
programas sociais de habitação, ficando tal
esforço restringido e obstacularizado pela
manutenção da dependência financeira.
Como últimas conquistas do Estado bra-
sileiro temos, em 2003, a criação do Minis-
tério das Cidades que tem como competên-
cia tratar da política de desenvolvimento
urbano e das políticas setoriais de habita-
ção, saneamento ambiental, transporte
urbano e trânsito. Nesse mesmo ano ocor-
reu a Conferência Nacional das Cidades. Em
2004, aconteceu o Conselho das Cidades e
a formação das Câmaras Técnicas do Conse-
lho das Cidades. Em 2005, foi instituída a Lei
11.124/05, junto com a criação do Sistema e
do Fundo Nacional de Habitação de Interes-
se Social. Aconteceu também a II Conferên-
cia Nacional das Cidades.
A reorganização institucional e legal do
setor de habitação foi feita de modo a re-
estruturar o mercado privado de habitação,
melhorar o ambiente regulatório, ampliar as
formas de captação de recursos para o se-
tor, estimular a inclusão de novos agentes,
facilitar a promoção imobiliária para atendi-
mento de famílias de renda média, ampliar
a oferta de crédito imobiliário, estabelecer
medidas de incentivo à concessão de finan-
ciamento para imóveis de mais baixo valor à
taxa de juros menores e apoiar com o incen-
tivo tributário brasileiro.
Sobre o Sistema Nacional de Habitação
de Interesse Social – SNHIS,
é um sistema criado pelo governo com o
intuito de atender a população de baixa ren-
da e assim dar acesso à terra urbanizada e
habitação digna e sustentável à população
brasileira. Esse sistema tem como objetivo
implementar as políticas e os programas de
investimentos habitacionais e subsídios. O
sistema é composto pelo Ministério das Ci-
dades, o Conselho Gestor do Fundo Nacio-
nal de Habitação de Interesse Social, a Cai-
xa Econômica Federal (agente operador do
FNHIS) e o Conselho das Cidades. Além de
conselhos dos estados e municípios, órgãos
integrantes da Administração Pública fede-
ral, estadual e municipal, fundações, sindi-
catos, cooperativas, associações e agentes
financeiros.
De acordo com Magalhães (2006), o
Fundo Nacional de Habitação de Interes-
se Social – FNHIS, tem como objetivo cen-
tralizar e gerir os recursos orçamentários
liberados para a execução de programas
habitacionais de interesse social. A criação
desse Fundo auxilia na junção dos recursos
 41

de várias origens como a iniciativa privada

(doações, pagamento de multas, entre ou-
tros) e do Orçamento Geral da União. Esses
recursos são repassados para os estados,
Distrito Federal e municípios para auxiliar
na execução de programas habitacionais
destinados à população de baixa renda.

Para consultas sobre as realizações do

governo Federal sugerimos como referên-
cia, o Plano Nacional de Habitação editado
pelo Ministério das Cidades, em novembro
de 2004, que não consta nas referências,
pois não foi usado como referência, justifi-
cando que seu uso poderia se caracterizar
em propaganda política, o que não é inten-
ção desta apostila.
42
UNIDADE 6 – A política social do século
XXI – A transferência de renda
As grandes transformações econômi-
cas, sociais e no mundo do trabalho de-
correm da revolução tecnológica da era
da informação. São transformações que
geram um profundo rearranjo do merca-
do capitalista que se manifesta através
dos processos de globalização e regio-
nalização dos mercados, concentrando
o capital. Disso decorrem situações que
demandam ações do Estado para prote-
ger o grande contingente de trabalhado-
res que passam a vivenciar o desemprego
estrutural, aumentando e disseminando a
pobreza, tanto em países em desenvolvi-
mento quanto em países ricos.
Nessa conjuntura floresce o debate e,
claro, o desenvolvimento de experiências
internacionais que aqui se configura nos
Programas de Transferência de Renda, to-
mados como alternativas de políticos, or-
ganizações sociais e estudiosos das ques-
tões sociais.
No Brasil, essa ideia começou a vigo-
rar a partir de 1991 com a instituição do
Programa de Garantia de Renda Mínima
– PGRM, destinado a todos os brasileiros
residentes no país, maiores de 25 anos de
idade que auferissem uma renda que cor-
responda, a cerca de 3 salários mínimos
nos valores de 2007.
Não vamos entrar no mérito se são ape-
nas respostas automáticas e mecânicas às
necessidades e carências apresentadas e
vivenciadas pelas diferentes sociedades
ou se configuram em formas históricas de
consenso político, mas fica a deixa para
uma reflexão.
Segundo Silva, Yazbek, Giovanni
(2008), o que o governo brasileiro deno-
minou de Rede de Proteção Social direcio-
nado à população de baixa renda, trata-se
de um esforço articulador de programas
compensatórios, com ações no campo da
educação, saúde e trabalho, tendo como
eixo duro, programas nacionais de trans-
ferência de renda, destacando-se: o Be-
nefício Prestação Continuada (BPC); Pro-
grama de Erradicação do Trabalho Infantil
(PETI); Programa Agente Jovem; Progra-
ma Nacional de Renda Mínima vinculado
ao Bolsa-Escola; Bolsa alimentação, Auxí-
lio-gás, dentre outros.
Segundo Ananias (2008), a concepção
de desenvolvimento, assumida em sua
integralidade, apresenta-se como um
projeto de nação. Parte da sua dimensão
ética de formação de pátria, de noção de
pertencimento que implica a garantia dos
direitos constitutivos da cidadania. Além
dessa dimensão – que por si só seria uma
justificativa suficiente para sua existência
– as políticas sociais têm efeitos positivos
sobre a economia. Essas políticas incorpo-
ram novas pessoas ao mercado interno e
formam cidadãos que, ao consumirem e
ao terem oportunidades de inclusão pro-
dutiva, dinamizam a economia. Existem
diversas evidências de que o investimen-
to no atendimento a necessidades huma-
nas básicas melhora a produtividade e o
crescimento econômico, ampliando o re-
torno dos investimentos. Para potenciali-
zar os efeitos desse investimento, é pre-
ciso continuar avançando na integração
das políticas e ações públicas.

De acordo com Ananias (2008), a situ-
ação de pobreza não se resume à insufi-
ciência de renda. Ter uma baixa renda é
o resultado de diversos fatores inter-re-
lacionados: baixa escolaridade, poucas
oportunidades de qualificação, difícil in-
serção no mercado de trabalho, acesso a
postos mal remunerados e sem perspecti-
vas de progresso. Outra vertente cruel da
pobreza é sua reprodução entre gerações:
filhos de pais pobres não têm as mesmas
oportunidades de desenvolvimento edu-
cacional e de inclusão social que os filhos
das famílias mais abastadas.
O desenvolvimento social só será alcan-
çado, efetivamente, a partir da integração
de todas as suas dimensões. Envolve es-
tratégias que articulem – respeitando as
demandas de cada região e de cada seg-
mento da população – políticas de edu-
cação, saúde, reforma agrária, moradia,
transporte coletivo para massas, geração
de trabalho e renda, economia solidária,
assistência social, segurança alimentar e
nutricional, transferência de renda, estí-
mulo à agricultura familiar, saneamento,
cultura.
Há que se concordar que as políticas
sociais devem, assim, ser implementadas
como políticas permanentes e integradas,
que acompanhem as demandas da popu-
lação à medida que a sociedade evolui, e
não como medidas limitadas e paliativas
direcionadas a soluções pontuais de pro-
blemas específicos. Nesse contexto, o
Estado deve responder às demandas por
direitos emergentes, decorrentes de um
novo patamar civilizatório: à alimentação
adequada, à convivência familiar e comu-
nitária, a um meio-ambiente sadio e sus-
tentável.
43
Segundo Ananias (2008), em um pri-
meiro momento, devido à nossa histórica
dívida social, as políticas sociais podem – e
devem – assumir como prioridade corri-
gir as mazelas decorrentes dessa dívida
e promover o resgate das situações que
atentam contra a dignidade humana, em
caráter emergencial. Contudo, devem se
articular na perspectiva estrutural de for-
talecer um Estado de Bem-Estar Social
que garanta e promova a qualidade de
vida de nossos cidadãos. O pleno desen-
volvimento nacional somente se concreti-
za quando todos os membros de uma so-
ciedade podem realizar plenamente suas
capacidades e aspirações, a partir de um
patamar igual de direitos e oportunida-
des.
Acreditamos ter lançado muitas infor-
mações importantes, as intenções vistas
também são positivas, mas o que importa
é que tenhamos capacidade de analisar,
refletir e ajudar a transformar a realidade
do país, levantando propostas que levam
a políticas dignas e justas e que contem-
plam todos os segmentos da sociedade
brasileira.
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