BENS PÚBLICOS E

EXTERNALIDADES
Maria da Conceição Sampaio de Sousa

1. Introdução
Sob determinadas condições, os mercados privados não asseguram uma alocação de
recursos eficiente no sentido de Pareto. Em particular, em presença de externalidades – negativas
e positivas – e de bens públicos, os preços de mercado não refletem, de forma adequada, o
problema da escolha em condições de escassez que permeia a questão econômica. Abre-se, assim,
espaço para a intervenção do governo na economia de forma a restaurar as condições de
eficiência no sentido de Pareto1. Nesse contexto, uma questão importante é definir qual o papel
do governo na produção e/ou provisão de bens e serviços. No que se segue, detalharemos esse
ponto.

2. Externalidades
Bens públicos e quase-públicos não constituem as únicas exceções que comprometem a
validade do Teorema Fundamental da Economia do Bem-Estar2. A presença de externalidades,
uma outra categoria de falha de mercado, também contribui para explicar porque os mercados
privados são ineficientes para alocar os recursos. No que se segue, examinaremos, em detalhes,
essa questão.
Externalidades ocorrem quando o consumo e/ou a produção de um determinado bem
afetam os consumidores e/ou produtores, em outros mercados, e esses impactos não são
considerados no preço de mercado do bem em questão. Note-se que essas externalidades podem
ser positivas (benefícios externos) ou negativas (custos externos).
Assim, por exemplo, uma empresa de fundição de cobre, ao provocar chuvas ácidas,
prejudica a colheita dos agricultores da vizinhança. Esse tipo de poluição representa um custo
externo porque é a agricultura, e não a indústria poluidora, que sofre os danos causados pelas

1
O conceito de eficiência no sentido de Pareto, criado pelo economista italiano VilFredo Pareto (1848-
1923), refere-se a situações em que não é possível melhorar a situação de um agente econômico sem piorar a
situação de pelo menos um dos demais agentes. Modificações que envolvem melhorias na situação de pelo
menos um agente econômico sem piorar a dos demais agentes representam Melhorias de Pareto. Portanto, se
uma determinada alocação de recursos é eficiente no sentido de Pareto, não é possível fazer melhorias de
Pareto a partir dessa alocação.
2
O Primeiro Teorema Geral da Teoria do Bem–Estar afirma que, na ausência de falhas de mercado, alocação
de recursos produzida pelo equilíbrio competitivo é eficiente, no sentido de Pareto.
1
chuvas ácidas. Estes danos não são considerados no cálculo dos custos industriais, que inclui itens
como matéria-prima, salários e juros. Portanto, os custos privados, nesse caso, são inferiores aos
custos impostos à coletividade e, por consequência, o nível de produção da indústria é maior do
que aquele que seria socialmente desejável.
Já a educação gera externalidades positivas porque os membros de uma sociedade e, não
somente os estudantes, auferem os diversos benefícios gerados pela existência de uma população
mais educada e que não são contabilizados pelo mercado. Assim, por exemplo, vários estudos,
baseados em diferentes metodologias mostram que a educação contribui para melhorar os níveis
de saúde de uma determinada população. Em particular, níveis mais elevados de escolaridade
materna reduzem as taxas de mortalidade infantil. Outros trabalhos mostram também que a
educação concorre para reduzir a criminalidade. Todos esses benefícios indiretos da educação por
não serem apreçados não são computados nos benefícios privados. Portanto, os benefícios sociais
são superiores aos benefícios privados, que incluem apenas as vantagens pessoais da educação,
como por exemplo, os salários obtidos em função do nível de escolaridade.
Note-se, ainda, que os produtores podem causar externalidades sobre consumidores e
vice-versa. Assim, por exemplo, a poluição provocada pela indústria de cobre aumenta a
incidência de tuberculose entre a população. Também, os fumantes contribuem para a
disseminação de doenças entre os não fumantes (fumantes passivos) e, nesse caso, temos a
geração de externalidade de consumidores para consumidores. Por fim, o uso de automóveis
privados congestiona o tráfego e contribui para reduzir a velocidade do transporte de mercadorias
e, portanto, representa um exemplo de custos externos para os produtores gerados pelos
consumidores.
Vamos agora considerar o impacto dessas externalidades sobre a alocação de recursos. As
externalidades levam os agentes, não diretamente envolvidos na atividade geradora da
externalidade, a usarem recursos para corrigir os efeitos dos custos (benefícios) externos, e isso
provoca distorções na alocação de recursos. Assim, por exemplo, os custos de internações
hospitalares, decorrentes de doenças relacionadas à poluição, embora representem,
efetivamente, gastos para os doentes, não são contabilizados nos custos da empresa de fundição
de cobre. Ou ainda, os inúmeros benefícios para a humanidade decorrentes da descoberta da
vacina contra a poliomielite não são inteiramente apropriados pelo seu inventor, o cientista Dr.
Albert Sabin, e dificilmente podem ser apreçados. O Quadro 1 resume esses aspectos e define os
benefícios e custos privados e sociais.

2
 Quadro 1: Benefícios e Custos, Privados, Externos e Sociais
Benefícios Externos Privados Sociais
e Custos (A) (B) [(A)+(B)]
Benefícios A totalidade dos agentes Os ganhos são auferidos Soma dos benefícios
beneficiados pelas externalidades apenas pelos agentes privados e externos
positivas não paga por essas que os financiam
vantagens
Custos Os agentes que sofrem as Os custos são pagos Soma dos custos
externalidades negativas não são pelos agentes privados e externos
compensados beneficiados

Nesse contexto, como o mercado não é capaz de levar em conta todos os elementos
constante do Quadro 1, estamos em presença das chamadas falhas de mercado. O fato de os
agentes econômicos ignorarem os custos (benefícios) externos, decorrentes de suas decisões de
produção e/ou consumo e, somente computarem os custos que eles desembolsam ou os
benefícios que eles auferem, faz com que a alocação de recursos, produzida pelo equilíbrio de
mercado seja ineficiente. Isto porque, no caso das externalidades negativas, os custos privados
subestimam os custos sociais conduzindo, assim, a uma produção maior do que aquela que seria
socialmente desejável. No caso das externalidades positivas, como os benefícios privados são
inferiores aos benefícios sociais, o nível de produção correspondente à alocação dos mercados
privados ficará aquém daquele que seria ótimo, do ponto de vista da sociedade.

As curvas de oferta e de demanda podem ajudar a analisar o impacto das externalidades

sobre a atividade econômica. Para tal, vamos considerar que o preço representa a disponibilidade
a pagar pelo bem e, portanto, pode ser visto como o benefício decorrente do consumo de uma
unidade adicional do bem ou serviço, isto é o benefício marginal privado. Podemos, então,
renomear a curva de demanda de mercado como a curva de benefício marginal privado. A curva
de oferta envolve os insumos exigidos para a produção dos bens e serviços e, portanto, pode ser
interpretada como a curva de custo privado por unidade produzida (custo marginal).3 A regra de
equilíbrio de mercado exige que a oferta seja igual à demanda e, portanto, que os custos privados
sejam iguais aos benefícios privados. No gráfico 1, isso implica que a quantidade Q0 é produzida
ao preço P0. Nesse ponto, os custos e benefícios privados se igualam.

3
O custo marginal de um determinado bem corresponde à variação nos custos totais decorrente da decisão
de produzir uma unidade adicional desse bem.
3
 Gráfico 1: Equilíbrio dos Mercados Privados

Preço
O (custo marginal privado)

Eo
Po

D (benefício marginal privado)

Qo Quantidade

2.1 Externalidades Negativas

Vamos agora considerar o caso de um bem ou serviço que envolva a geração de
externalidades negativas. Esse é o caso, por exemplo, dos custos da empresa de fundição de
cobre, que não está levando em conta os efeitos negativos da poluição. O custo total dessa
atividade, para a sociedade, inclui tanto os custos privados da produção de cobre como os danos
causados pelas externalidades (custos externos) aos agricultores e cidadãos. O gráfico 2 ilustra
esse ponto. Nele, para cada nível de quantidade, o custo externo (custo associado a externalidade)
é acrescentado ao custo privado (CMP) para formar o custo social (CMS). Assim, a diferença
vertical entre as duas curvas representa os custos externos (CE), por unidade produzida.

4
 Gráfico 2: Externalidades Negativas (Custos Externos) em Mercados Competitivos

Custo marginal social = custo

Preço C marginal privado + CE

Oferta (Custo marginal privado)

E*
P*
EM E
PM

Demanda (benefício marginal)

Q* QM
Quantidade

As curvas de oferta e demanda consideram apenas os custos e benefícios privados

excluindo aqueles associados a terceiros. Nesse caso, no equilíbrio de mercado, a combinação
preço-quantidade é Pm e Qm. Esse equilíbrio não reflete a totalidade dos custos para a sociedade
porque não considera os custos externos. Quando se contabiliza o custo adicional imposto aos
agricultores, o preço e a quantidade transacionada de cobre deveriam ser, respectivamente, P* e
Q*. A falha de mercado fica evidenciada pelo fato de o mercado gerar uma superprodução de
cobre e avaliá-la a preços inferiores aos seus custos totais de oportunidade.

2.2 Externalidades Positivas

Em presença de externalidades positivas, os níveis de produção, associados ao equilíbrio de
mercado, são inferiores àqueles que seriam socialmente ótimos. Assim, por exemplo, a expansão
da educação básica gera benefícios para a sociedade que extrapolam os benefícios auferidos pelos
estudantes e suas famílias. Esses benefícios externos não são considerados na decisão privada de
frequentar a escola porque os estudantes não são compensados pelas vantagens usufruídas pelo
resto da coletividade, decorrente de sua decisão de estudar. Em termos do instrumental da oferta
e da demanda, a curva de benefício marginal para os estudantes situa-se abaixo da curva de
benefício social e, portanto, o nível de escolaridade correspondente ao equilíbrio de mercado, Qm
é inferior àquele que seria escolhido caso fossem considerados os benefícios externos dessa
atividade (Q*).

5
 Gráfico 3: Externalidades Positivas (Benefícios Externos) em Mercados Competitivos

Preço B
Oferta (custo marginal
privado)
E*
P*
E EM
PM
Benefício marginal social =
Benefício marginal privado –
Benefício de Externalidade (BE)
Demanda (benefício marginal privado)
QM Q* Quantidade

2.3 O Problema dos Recursos Comunitários (The Tragedy of Commons)

Um caso particular de externalidades é aquele que envolve os recursos comunitários, cuja
propriedade não é individualizada. Um exemplo clássico desse problema é o caso dos pássaros
silvestres, muitos deles, como o galo-de-campina (cardeal do nordeste), hoje ameaçados de
extinção, em razão de uma caça predatória no passado. Para um caçador individual é vantajoso
prender um desses animais, cujo preço de revenda é elevado. Porém, se todos assim o fizerem,
este procedimento conduzirá à extinção da espécie. Por outro lado, não adianta muito se um só
caçador resolver poupá-los porque um pássaro que ele não captura será aprisionado por um outro
caçador e, portanto, o benefício será ínfimo.
Nessa situação, torna-se evidente o conflito entre interesses públicos e privados já que o
benefício marginal privado (preço de mercado do pássaro) é superior ao benefício marginal social
(que deveria levar em conta o impacto sobre o futuro da espécie). Do ponto de vista do país, e
mesmo dos caçadores como um grupo, a estratégia ótima seria limitar a captura para garantir,
assim, a existência dessas aves silvestres.

6
 O Governo, por meio do IBAMA, tenta solucionar um problema de
recursos comunitários

Estado de São Paulo, Segunda-feira, 10 de março de 2003

Ibama apreende mais de 300 pássaros em São Paulo

São Paulo - Fiscais do Ibama, em operação conjunta com a Polícia Civil, apreenderam hoje à
tarde cerca de 300 pássaros silvestres, em uma residência, na Vila Joanisa, zona sul de São
Paulo. Entre os animais apreendidos havia pássaro preto grande, galo-de-campina, azulão,
cardeal, canário-da-terra, coleirinha, pássaro-preto e coleira-do-norte.

Os fiscais também apreenderam vinte jabutis e quatro saguis na mesma residência. Segundo o
fiscal do Ibama, Paulo Sérgio Araújo, o responsável pelos animais é João Alves da Rocha, que
foi multado em R$ 500,00 por animal e irá responder inquérito por crime ambiental.

No último domingo, também na zona sul, sete pessoas foram presas acusadas de venda ilegal de
aves silvestres, depois da apreensão de 66 canários-da-terra e um pássaro coleirinha pela Polícia
Ambiental.

Maura Campanili

A razão do problema aqui é o fato de ninguém deter a propriedade sobre esses animais,
sendo assim, considerados um recurso “livre” Nesse caso, as pessoas não consideram todos os
custos e benefícios derivados de suas ações e, portanto, não têm incentivos a usar esses recursos
de forma eficiente. A propriedade conjunta dos recursos conduz, pois, ao seu uso indiscriminado.
A solução para esse tipo de problema requer que o governo atue como se fosse o proprietário
desses recursos. Nesse caso, por meio de esquemas regulatórios (ver Seção 3.4.2), o governo pode
restringir a quantidade de aves silvestres que pode ser apreendida evitando, assim, a extinção
desses animais.

2.4 Soluções para as Externalidades

A análise desenvolvida nas seções anteriores aponta para a existência de distorções na
alocação de recursos que geram ineficiências tanto na produção como no consumo. Faz-se, pois,
necessário implementar mecanismos capazes de corrigir tais externalidades. Essas soluções
podem ser públicas e privadas e implicam, no jargão dos economistas, a internalizar as
externalidades. No que se segue discutiremos, em detalhes, as diferentes soluções – privadas e
públicas – para o problema.

7
2.4.1 Soluções Privadas
Nesta subseção discutiremos de que modo o setor privado pode atuar na correção das
externalidades. Nesse sentido, discutiremos a internalização das externalidades por meio de
fusões, sanções sociais e pela negociação de Coase. Em seguida, faremos uma breve digressão
sobre os limites dessa forma de controle de externalidade.

• Fusões
Uma forma clássica de solucionar o problema das externalidades consiste na sua
“internalização” por meio da coordenação das decisões entre as partes envolvidas. Assim, se a
empresa de fundição de cobre decidisse adquirir o controle das explorações agrícolas
prejudicadas pela poluição, então, o dano causado pelas chuvas ácidas seria agora suportado pela
indústria. Nesse caso, os custos externos, derivados da produção excessiva de cobre, ao invés de
serem transferidos para os agricultores, seriam pagos pela nova empresa, composta dos
segmentos agrícola e industrial, reduzindo, assim, seus lucros. Nessa situação, não há incentivo
para que a decisão de produzir cobre e/ou bens agrícolas seja feita separadamente, já que uma
influencia a outra. Isto porque a produção excessiva de cobre acarretaria uma queda nos lucros e,
portanto, na oferta do segmento agrícola. Mais precisamente, os responsáveis pela nova
empresa produziriam cobre até o ponto em que os benefícios marginais gerados por essa
produção fossem iguais aos custos adicionais incidentes sobre suas subsidiárias agrícolas.
Essa “internalização” das externalidades solucionaria, pois, o problema da superprodução de
cobre, responsável pela produção dos efeitos externos negativos. De fato, a rigor sequer esse
problema seria referido como externalidade já que tratar-se-ia de um problema envolvendo a
tomada de decisões dentro de uma única firma.

• Sanções Sociais
Uma outra forma de implementar a “internalização” das externalidade pode ser feita por
meio de sanções sociais apropriadas que penalizem os agentes responsáveis pelas externalidades
negativas e premiem aqueles que geram externalidades positivas. Assim, por exemplo, em muitas
sociedades, sujar locais públicos é considerado um comportamento reprovável e contrário ao
exercício da boa cidadania. Nessas sociedades aprende-se, desde criança, que embora seja mais
fácil jogar, por exemplo, cascas de banana e embalagens diversas no chão, isto não é aceitável.
Deve-se, pois, carregá-las até encontrar o cesto de lixo mais próximo. No Japão, pessoas resfriadas

8
que não usam máscaras de gaze para proteger os demais do vírus da gripe são severamente
criticadas. Até mesmo as religiões têm preceitos morais que induzem as pessoas a levarem em
conta os custos e benefícios externos de suas atividades. Isto está bem sumariado na regra áurea
do cristianismo “Tudo quanto queres que os outros façam para ti, faze-o também para eles,”
incluída nos ensinamentos do Sermão da Montanha.
Essa censura (ou aprovação) social contribui, em muitos casos, para inibir (estimular) os
comportamentos causadores de externalidades negativa (positiva) e estimula a adoção de atitudes
que consideram o bem-estar da coletividade eliminando, assim, as ineficiências daí decorrentes.

• Direitos de Propriedade e o Teorema de Coase

As externalidades proliferam, particularmente, em situações em que os direitos de
propriedade não estão bem estabelecidos. Esses direitos correspondem ao conjunto de normas ou
regras sociais (definidas legalmente, ou não) que restringem as ações individuais para preservar o
bem-estar da comunidade. A existência desse sistema de normas permite, pois, à parte lesada
recorrer ao sistema legal para obter compensação por danos causados por terceiros. Quanto mais
definidos forem esses direitos de propriedade, mais a comunidade estará protegida de eventuais
efeitos externos negativos. Assim, por exemplo, regras claramente estabelecidas na convenção de
condomínio dos edifícios residenciais, referentes ao uso de instrumentos musicais, podem
proteger os moradores contra a atividade noturna de um enérgico e insone baterista, mesmo
talentoso. Por outro lado, quando ninguém detém os direitos de propriedade, não existem
incentivos para os agentes econômicos adotarem comportamentos eficientes, já que não há como
puni-los pela adoção de atitudes predatórias. No exemplo anterior, uma convenção de
condomínio pouco clara no tocante ao sossego deixaria os moradores à mercê do jovem músico
e/ou transformaria o condomínio em um mundo hobbesiano, em que somente os mais violentos
(ou os mais espertos) conseguiriam calar o importuno músico.
Nesse contexto, a “internalização” das externalidades pode se fazer por meio da solução
proposta por Coase (1980). Desde que os direitos de propriedade estejam bem definidos,
independentemente de quem os detenha, é possível solucionar o problema das externalidades
negativas, como as acima exemplificadas, por meio da negociação entre as partes envolvidas, sem
requerer a participação de governo, como poder coercitivo. Esse resultado é conhecido como o
Teorema de Coase (Ronald Coase (1960)). Ele pode ser ilustrado da seguinte forma. Imagine que
ao viajar para Paris, a companhia área extravia sua bagagem e só a devolve no Brasil. Ao fazê-lo,
ela lhe impõe sérios inconvenientes (externalidades negativas), particularmente, se a viagem for

9
no inverno. Como a convenção da IATA, que rege os transportes aéreos internacionais, garante
que a companhia aérea deve transportá-lo e a sua bagagem, nos limites de peso previamente
definidos, fica claro que cabe à companhia compensá-lo (definição clara dos direitos de
propriedade). A companhia área pode, inicialmente, propor indenizá-lo como base no estipulado
pela mesma convenção, que na maioria dos casos sequer repõe o valor do conteúdo da bagagem.
Você decide não aceitar e faz uma contraproposta: ela deve lhe reembolsar todas as despesas
feitas em Paris para substituir o conteúdo da mala e ainda lhe dar duas passagens de cortesia no
mesmo trecho. Depois de algum tempo de negociação o acordo é fechado, com apenas uma
passagem áreas de cortesia. Esse exemplo é um caso onde o Teorema de Coase se aplica porque
os custos de transação são baixos, existem apenas duas partes envolvidas e os direitos de
propriedade estão claramente definidos.
Porém, esse tipo de solução não funciona bem quando as partes envolvidas são numerosas.
Para grandes grupos, as dificuldades de organizá-los para tomar medidas legais são grandes,
particularmente, em razão do problema do “carona” (free rider). Nesse caso, custos de transação
elevados podem comprometer a solução de mercado para o problema das externalidades em
razão da impossibilidade de firmar os contratos estáveis entre aqueles que causam e os que
sofrem os efeitos externos. Assim, por exemplo, quando as externalidades são provocadas por
bens (“males”) públicos, como a poluição, que envolvem milhões de agentes, é virtualmente
impossível que negociações do tipo sugerido por Coase possam chegar a um acordo satisfatório,
a custos relativamente baixos.
Por fim, o Teorema de Coase supõe que é possível identificar a origem dos danos externos e
atribuí-los a determinado (s) agente(s). Ele não se aplicaria pois nos casos em que a externalidade
está associada à impossibilidade de exclusão (indivisibilidade) como é o caso, por exemplo, que,
dos recursos comunitários e dos bens públicos puros.
Os limites das soluções privadas anteriormente discutidas decorrem da presença de vários
fatores. Em particular, quando a externalidade envolve bens públicos puros, a impossibilidade de
exclusão (e sua indesejabilidade) exige a presença de uma força coercitiva que possa assegurar a
provisão do bem ou serviço em questão. Por outro lado, a ausência de direitos de propriedade
bem estabelecidos – como é o caso dos recursos comunitários – faz com a solução privada não
seja eficiente no sentido de Pareto justificando, assim, a intervenção do estado. Por fim a
existência de informação imperfeita e de custos de transação elevados pode, também, inviabilizar
a correção das externalidades sem intervenção do governo.

10
2.4.2 Soluções Públicas
Dentre as soluções públicas para corrigir as externalidades destacam-se a tributação corretiva
(impostos e subsídios) e controle dos efeitos externos mediante o uso de esquemas regulatórios e
multas. No que se segue, descreveremos, brevemente, essas soluções.

• Impostos e Subsídios Corretivos (Pigouvianos)

A correção das externalidades pode se fazer mediante o uso da tributação corretiva. Essa
forma de correção é conhecida como tributação pigouviana, em razão de ter sido inicialmente
proposta por Arthur Cecil Pigou (1877-1959), economista inglês responsável pela distinção entre
custos e benefícios sociais e privados e pela ideia de que o governo, mediante o uso de uma
combinação apropriada de impostos e subsídios, poderia corrigir esse tipo de falha de mercado.
Nesse caso, o governo, ao penalizar os agentes causadores das externalidades por meio da
cobrança de impostos (subsídios, no caso de externalidades positivas) , aumentará os custos
desses agentes fazendo, assim, com que eles considerem os efeitos externos de suas ações. Em
termos do gráfico 2, isto equivale a deslocar a curva de custo marginal (benefício marginal) para
cima e para a esquerda (para cima e para a direita). Dessa forma, é possível identificar o nível de
impostos (subsídios), exigido para que a curva de custo marginal (ou de benefício marginal)
privado coincida com a curva de custo (benefício) marginal da sociedade corrigindo, assim, o
problema de eficiência decorrente da presença de externalidades (gráficos 4 e 5).

11
 Gráfico 4: Correção de Externalidades Negativas (Custos Externos), em Mercados Competitivos,
Mediante o Uso de um Imposto,

Custo marginal social (incluindo o custo

Preço marginal de poluição)

Custo Marginal Privado

E*
C
EM Imposto por unidade sobre a poluição
(custo marginal da poluição)
B
Demanda (benefício marginal social)

Q* QM
Quantidade

Na ausência de tributação corretiva, as firmas produzirão em Qm, onde o custo marginal

privado é igual ao benefício marginal. A introdução de imposto por unidade de poluição (custo
marginal de poluição), CB, representa um custo adicional para os produtores, obrigando-os a levar
em conta os prejuízos causados à sociedade pelas externalidade negativas. Nesse caso é possível
atingir o ponto eficiente em que o custo marginal social iguala-se ao benefício marginal; a
produção é reduzida para Q*. Na presença de externalidades positivas, associadas ao consumo de
um determinado bem, o benefício marginal social excede o benefício marginal privado e o
consumo desse bem será inferior àquele que seria socialmente desejável. Se o governo subsidia
essa atividade, pagando por cada unidade consumida, a diferença entre o benefício marginal
social e o benefício marginal privado, CB, o consumo desse bem passará a ser Q*, que corresponde
à quantidade socialmente eficiente.

12
 Gráfico 5: : Correção de Externalidades Positivas (Benefícios Externos), em Mercados
Competitivos, Mediante o Uso de Subsídios

Preço
Oferta

E*
C
Subsídio por
unidade
produzida
B
Benefício marginal social

Demanda
Q* Quantidade

• Regulações e Multas
Uma outra forma de o governo lidar com externalidades negativas, como a poluição, é por
meio da fixação de esquemas regulatórios. Nesse caso, o agente que provoca a poluição é
obrigado a reduzir a produção da atividade que gera a poluição, para os níveis que correspondam
à quantidade socialmente eficiente (Q*, no gráfico 6); caso contrário terá de enfrentar as sanções
legais que podem ir desde o pagamento de vultosas multas até a proibição de continuar
funcionando. O problema é identificar qual o nível de poluição socialmente ótimo. Esse nível exige
que se levem em conta todos os custos associados à redução da poluição bem como os benefícios
dessa redução – por exemplo, a diminuição dos danos ao meio ambiente.
Os custos de redução incluem aqueles requeridos para reduzir a poluição, tais como filtros
antipoluentes, bem como os custos adicionais de se utilizar tecnologias “limpas” e os custos em
termos da redução dos lucros decorrente da decisão de reduzir a poluição. Esses custos estão
sumariados na curva de custo marginal adicional da poluição (Gráfico 6). Já, a curva de benefício
marginal de redução da poluição mostra o valor de cada unidade de redução de poluição, expresso
em termos dos benefícios externos, associados à redução dos danos causados pela poluição. Esses
danos incluem as perdas dos agentes econômicos afetados adversamente pela produção de
externalidades negativas, incluindo-se aí, consumidores e produtores, o custo das medidas
tomadas por esses agentes para atenuar esses impactos negativos. Supondo-se que a curva de
custo marginal adicional é crescente e que a curva de benefício marginal é decrescente o nível de

13
redução de poluição ótimo é aquele em que BMG = CMA, que ocorre no quando as duas curvas se
interceptam, no ponto Q* .

Gráfico 6: Eficiência na Produção em Presença de Externalidades Positivas (Benefícios Externos)

em Mercados Competitivos

Custo de
redução de Oferta
Poluição
C EM E* Custo marginal privado de
redução da poluição

B Benefício marginal social de

redução de poluição
Benefício marginal privado de
redução de poluição
QM Q* Quantidade de redução
de poluição

3. Bens Públicos
Os bens públicos puros ou, simplesmente, bens públicos, constituem um exemplo extremo
de externalidade. De fato, a exemplo dos recursos comunitários, a propriedade desses bens não
pode ser individualizada em razão desse bem ou serviço não ser divisível. Além disso,
contrariamente, aos bens privados, o ato de consumir o bem público não reduz a quantidade
disponível para o consumo das outras pessoas. Portanto, os bens públicos puros apresentam duas
importantes características: o consumo desses bens é não excludente e não rival.
A impossibilidade de exclusão (ou a dificuldade, gerada por custos elevados) implica que os
indivíduos não podem ser privados dos benefícios do usufruto do bem e/ou serviço, mesmo se
não tiverem contribuído para o seu financiamento. Um exemplo de bem que apresenta essa
característica é um espetáculo pirotécnico, que pode ser visto pelas pessoas de quintais, jardins e
praças públicas. Isto dificulta a provisão privada desse tipo de evento porque a impossibilidade de
exclusão impede que sejam cobrados ingressos para financiar os custos, incluindo-se aí os lucros
do organizador. Afinal, porque pagaríamos por esse show, se podemos vê-lo gratuitamente?
Portanto, nenhum empresário privado se interessaria pela sua produção e, então, apesar da forte
demanda, o espetáculo poderia não ser produzido. A impossibilidade de exclusão, ao inviabilizar o
uso do sistema de preço para racionar o consumo, reduz os incentivos para o pagamento

14
voluntário dos bens públicos. Essa relutância em contribuir, voluntariamente, para financiar esses
bens é conhecida como o problema do “carona” (free rider).
A não rivalidade no consumo é outra característica do bem público. Isto implica que uma
vez que o bem está disponível, o custo marginal de provê-lo, para um indivíduo adicional, é nulo.
Considere, por exemplo, o caso do espetáculo pirotécnico. O custo do espetáculo, uma vez
determinado, não é alterado pelo fato de um grupo adicional de turistas decidir vê-lo. Ademais,
essa decisão dos turistas em nada reduz o usufruto do evento pelos habitantes locais. Portanto, o
custo marginal de provisão do espetáculo para esses espectadores adicionais é zero. Isso
representa um franco contraste com os bens privados, que se caracterizam por níveis elevados de
rivalidade no consumo. De fato, quando ocupamos um lugar, por exemplo, no cinema ou no
teatro, este lugar deixa de estar disponível para outras pessoas.
Outros exemplos de bens públicos puros são o sistema de defesa nacional, o conhecimento
científico, um meio ambiente saudável, e governos eficientes. Em comum, esses bens têm o fato
de seu consumo ser não excludente e não rival.

3.2 Bens Quase-Públicos

A definição de bem público, anteriormente discutida, não é absoluta, mas varia com as
condições de uso, de mercado e com o estado da tecnologia. Vejamos por exemplo, o caso da
energia elétrica. Esse serviço, quando usado nos domicílios privados, é um bem eminentemente
privado: caso a conta de energia não seja paga, o serviço é suspenso e, portanto, os usuários são
excluídos do seu consumo. Por outro lado, trata-se de um bem cujo consumo é rival. Quando eu
consumo uma determinada quantidade de quilowatts, ela já não mais está disponível para os
demais consumidores. Por outro lado, quando essa energia é usada para iluminar os locais
públicos, ela torna-se um bem público puro. Isto porque é impossível excluir alguém do benefício
da iluminação pública, além de desnecessário; o custo de prover esse serviço para passantes
adicionais é zero. Um outro exemplo menos extremo é o caso das estradas de rodagem. Assim, o
uso de uma estrada vicinal, semideserta, pode ser não rival na medida em que, nela, o tráfego é
muito inferior a sua capacidade e, portanto, o custo marginal de utilização por um veículo
adicional é muito baixo. Por outro lado, embora seja possível excluir os veículos de seu uso por
meio da introdução de um pedágio, provavelmente os custos de instalação e de manutenção
desse pedágio serão superiores à arrecadação e, por conseguinte, não valerá a pena introduzi-lo.
Porém, quando a estrada é, por exemplo, a Via Dutra, que liga São Paulo ao Rio de Janeiro, além

15
do custo de exclusão ser compensatório, a rivalidade no consumo se expressa por meio do
congestionamento. Nesse caso, essa rodovia pode ser vista como um bem privado.
Podemos, assim, pensar que grande parte dos bens satisfaz, apenas parcialmente, as
condições de impossibilidade de exclusão e não-rivalidade no consumo. Os bens que atendem
parcial ou totalmente a pelo menos uma dessas características são chamados de bens públicos
impuros ou bens quase-públicos. Utilizando o diagrama proposto por Stiglitz (1987), o Gráfico 1
mostra, no eixo horizontal, a possibilidade de exclusão e, no eixo vertical, a rivalidade no consumo
(custo marginal de provisão), torna-se claro que, ao invés de uma separação bem marcada, existe
um continuum entre bens públicos e privados. No canto inferior esquerdo desse diagrama, estão
os bens públicos puros, para os quais os custos de exclusão são infinitos e não existe rivalidade no
consumo. No canto superior direito encontram-se os bens privados, para os quais a exclusão é
possível a baixos custos e o custo marginal de provisão é elevado. Os bens públicos impuros (bens
quase-públicos) situam-se entre esses extremos.

Gráfico 7 – Bens Públicos Puros e Impuros

16
 Assim, serviços de saúde pública, tais como vacina contra doenças infecto-contagiosas,
beneficiam não somente as pessoas vacinadas, mas a população como um todo, já que previnem o
surgimento de epidemias. Ademais, o custo marginal da vacinação é positivo e a exclusão de não
pagantes é possível. Porém, não é possível excluir dos benefícios aliados à redução das epidemias
(nem cobrar por tais benefícios) aqueles que não se vacinaram. Isso torna esses serviços bens
públicos impuros e por essa razão, muitos governos mantêm programas gratuitos de vacinação
para encorajar, e até mesmo obrigar, a imunização maciça da população.
Um outro exemplo de bens quase públicos é o serviço de bombeiros. Nesse caso, existe,
claramente, rivalidade no consumo já que uma equipe que sai para atender uma ocorrência, deixa,
imediatamente, de estar disponível para outros casos. Portanto, o custo marginal de provisão
desse serviço é positivo e pode ser bastante elevado. Porém, na forma atual de moradia, onde
parte significativa das pessoas vive em grandes aglomerações urbanas e em condomínios verticais,
esse serviço apresenta, também, dificuldades de excluir os que não contribuem para o seu
financiamento. Ele perde, assim, parte do seu caráter privado sendo por isso, na maioria dos
países, oferecido pelos governos e o seu custo financiado, compulsoriamente, por meio de
impostos e taxas.

Bens Quase Públicos - Zé Gotinha e a erradicação da poliomielite no Brasil

Conheça a história do personagem-símbolo da Campanha de Vacinação e veja porque todas as

crianças menores de 5 anos devem tomar a vacina

O personagem da Campanha Nacional de Vacinacão contra a Paralisia Infantil - que acontece neste sábado, 23 de agosto, com
apoio do McDonald's - foi criado em 1986, pelo artista plástico Darlan Rosa, mineiro radicado em Brasília. O Ministério da
Saúde realizou um concurso nacional para que o personagem ganhasse um nome, e crianças do Brasil inteiro escolheram Zé
Gotinha.

Desde então, o Zé Gotinha se tornou o símbolo da campanha, que ajudou a erradicar a paralisia infantil (ou poliomielite) e a
manter o vírus causador da doença afastado do país. Anos mais tarde, o personagem foi adotado também para outras vacinas
infantis, com uma cor diferente para cada uma: branco contra a poliomielite; vermelho contra o sarampo; azul marinho para a
vacina contra a tuberculose; azul claro para a da coqueluche; laranja para difteria, e verde para o tétano.

Mobilização nacional

A Campanha Nacional de Vacinação contra a Paralisia Infantil é realizada em duas etapas anuais pela Fundação Nacional de
Saúde (Funasa), em parceria com as secretarias estaduais e municipais de Saúde. Neste ano, a primeira etapa aconteceu no dia
14 de junho e, a segunda, será realizada no próximo sábado, 23 de agosto.

Na segunda etapa da campanha do ano passado, mais de 17,2 milhões de crianças foram vacinadas contra a poliomielite. O
último caso de poliomielite no Brasil foi registrado no município de Sousa, na Paraíba, em 1989. Nos últimos quatro anos, as
Campanhas Nacionais de Vacinação têm alcançado 100% da meta, vacinando todas as crianças menores de cinco anos. A
vacinação é importante porque o poliovírus, causador da poliomielite, pode ser reintroduzido no Brasil, pois a doença ainda
ocorre em outros países. Em 2001, 18 países registraram casos da doença, entre eles o Haiti, país próximo da América do Sul.

Sala da Imprensa – Notícias - 22/08/03

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 Podemos agora então resumir nossa argumentação sugerindo que alguns bens quase-públicos
devem ser, prioritariamente, ofertados pelo estado. Quais desses bens enquadram-se nessa
categoria é uma questão aberta, já que a fronteira entre eles está longe de ser consensual.

3.3 Ineficiências Associadas à Provisão Privada de Bens Públicos

Voltemos agora ao exemplo da defesa nacional. A questão é saber qual será o nível
eficiente de provisão desse bem público puro. Suponhamos que, com exceção dos pacifistas, a
maioria da população concorde com a necessidade da existência de um sistema de defesa do
território. Porém, dentre aqueles que o defendem, existem dois grupos distintos: aqueles que
acreditam em ataques externos iminentes e os que imaginam que não serão atacados. Os
primeiros estarão dispostos a contribuir para financiar as forças armadas garantindo, assim, que o
país seja defendido em caso de ataque externo. Já os que imaginam que a possibilidade de serem
atacados é pequena tenderão a pensar que gastos com serviços de defesa nacional não são
prioritários e, portanto, se recusarão a contribuir com o necessário para a provisão desses
serviços. Caso eles fossem financiados por esse tipo de contribuição voluntária, é razoável supor
que o montante arrecadado não seria suficiente para custear um sistema de defesa nacional
eficiente, no sentido de dissuadir os inimigos externos. Os níveis de segurança nacional seriam,
pois, inferiores àqueles que seriam obtidos por meio da provisão pública, financiada
compulsoriamente por meio de tributos.
A ineficiência da provisão privada de bens públicos puros pode, ainda, ser ilustrada
utilizando-se o exemplo da estrada vicinal pouco frequentada. Vimos que o custo marginal de uso
dessa estrada, para um veículo adicional, é praticamente nulo e, portanto, não faz sentido
racionar a sua utilização. Podemos ilustrar esse problema Supondo-se que o governo decida
terceirizar a administração dessa estrada para uma firma privada, que cobrará pedágio pelo seu
uso, essa cobrança desencorajará o tráfego de veículos (já que agora é preciso pagar pelo uso
dessa via) conduzindo, assim, à subutilização da estrada vicinal. Essa restrição desnecessária
representa um custo, em termos de bem-estar, para a sociedade. É nesse sentido que afirmamos
que a provisão privada desses serviços é socialmente ineficiente.

4. Conclusão
Neste capítulo, examinamos os casos em que a intervenção do governo nos mercados, ao
ajudar a restaurar as condições de eficiência mediante as correções das falhas de mercado – em

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particular aquelas decorrentes da existência de bens públicos e externalidades. Note-se, porém,
que a própria ação do governo também pode gerar ineficiências – conhecidas como “falhas de
governo” e, nesse sentido, é importante levar em conta, na medida do possível, esses “custos” da
intervenção governamental quando da correção do funcionamento dos mercados privados.

5. Referências Bibliográficas
Coase, R. (1960) "The Problem of Social Cost", Journal of Law and Economics.
Kienzle, E. (1989) Study Guide and Readings for Stiglitz´s Economics of the Public Sector New York: Norton
Books. Textos selecionados.
Rosen. S. H. (1995) Public Finance. Irwin Press, 4a edição.
Stiglitz, J. A (1988) Economics of the Public Sector. New York: Norton Books.

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