Capítulo 3

ORGAOS E AGENTES PUBLICOS

1. ÓRGÃOS PÚBLICOS

1.1. Teorias sobre a natureza jurídica da relação entre o Estado e

os agentes por meio dos quais atua

As teorias que descreveremos sucintamente a seguir tem, ou tiveram, o

intuito de explicar ou de justificar a atribuição ao Estado, e as pessoas ju-
ridicas de direito publico em geral, dos atos das pessoas naturais que agem
em nome deles, uma vez que pessoas juridicas não possuem vontade própria.
E fundamental essa atribuição para que se estabeleça a presunção de que o
ato foi praticado em nome do Estado. Assim, embora o ato tenha sido efeti-
vamente executado por uma pessoa fisica (o agente publico), a legitimidade
de tai ato e a responsabilidade pelas consequencias dele decorrentes são do
Estado, o qual responde pela atuação de seus agentes (quando estes atuam
na qualidade de agentes públicos).

1.1.1. Teoria do mandate

Por esta teoria, que toma por base um institute tipico do direito privado,
a relação entre o Estado e seus agentes públicos teria por base o contrato
de mandate.
Mandate, para o direito privado, e o contrato mediante o qual uma pessoa,
o mandante, outorga poderes a outra, o mandatario, para que este execute
118 DIREITO ADMINISTRATIVE! DESCOMPLICADO • Marcelo Alexandrine & Vicente Paulo

determinados atos em nome do mandante e sob a responsabilidade deste. O

instrumento do contrato de mandate e a procura$ao.
Assim, o agente, pessoa fisica, seria o mandatario da pessoa juridica,
agindo em sen nome e sob a responsabilidade dela, em razao de outorga
especifica de poderes.
A principal critica a esta teoria decorre da impossibilidade logica de o
Estado, que nao possui vontade propria, outorgar o mandato. Nao se responde,
assim, a questao: quern outorgou o mandato ao agente publico?
Outro ponto extremamente importante e nao solucionado pela teoria diz
respeito a responsabilizapao do Estado quando o mandatario exorbitasse dos
limites da procura^ao. Se fosse adotada a disciplina juridica delineada para
o institute do mandato no direito privado, o Estado nao responderia perante
terceiros quando o mandatario agisse com excesso de poderes, ou seja, alem
das atribui?oes a ele conferidas.

1.1.2. Teoria da representagao

Pela teoria da representa^ao, o agente publico seria equiparado ao re-

presentante das pessoas incapazes (incapacidade civil, como a do menor de
idade). O agente seria uma especie de tutor ou curador do Estado, que o
representaria nos atos que necessitasse praticar.
Como enfatiza Hely Lopes Meirelles, entretanto, e inconcebivel que o
incapaz outorgue validamente a sua propria representa^ao.
Maria Sylvia Di Pietro cita como principals criticas a esta teoria:

a) equiparar a pessoa juridica ao incapaz;

b) implicar a ideia de que o Estado confere representantes a si mesmo;
c) quando o representante ultrapassasse os poderes da representa^ao o Estado
nao responderia por esses atos perante terceiros prejudicados.

1.1.3. Teoria do orgao

Por esta teoria, amplamente adotada por nossa doutrina e jurispruden-

cia, presume-se que a pessoa juridica manifesta sua vontade por meio dos
orgaos, que sao partes integrantes da propria estrutura da pessoa juridica, de
tai modo que, quando os agentes que atuam nestes oigaos manifestam sua
vontade, considera-se que esta foi manifestada pelo proprio Estado. Fala-se
em imputa^ao (e nao representa^ao) da atua^ao do agente, pessoa natural,
a pessoa juridica.
 Cap. 3 • ORGAOS E AGENTES PUBLICOS 119

Maria Sylvia Di Pietro explica que essa teoria e utilizada para justificar
a validade dos atos praticados por funcionario de fato, pois considera que o
ato por ele praticado e ato do orgao, imputavel, portanto, a administragao.1
Deve-se notar que nao e qualquer ato que sera imputado ao Estado.
E necessario que o ato revista-se, ao menos, de aparencia de ato juridico
legitimo e seja praticado por alguem que se deva presumir ser um agente
publico (teoria da aparencia). Fora desses casos, o ato nao sera considerado
ato do Estado.
Assim, para que possa haver a imputagao, a pessoa que pratica o ato
administrative deve faze-lo em uma situaqao tai que leve o cidadao comum a
presumir regular sua atuaqao. O cidadao comum nao tern como verificar se o
agente publico esta atuando dentro de sua esfera de competencia, ou mesmo
se aquela pessoa que se apresenta a ele, com toda aparencia de um servidor
publico, foi regularmente investida em seu cargo. Alem disso, o destinatario
do ato deve estar de boa-fe, ou seja, deve desconhecer a irregularidade que
inquina a atuagao do agente funcionario de fato. E oportuno transcrever a
ligao da Prof3 Maria Sylvia (destaques no original):

Essa teoria e utilizada por muitos autores para justificar a vali­

dade dos atos praticados por funcionario de fato; considera-se
que o ato do funcionario e ato do orgao e, portanto, imputavel
a Administragao. A mesma solugao nao e aplicavel a pessoa que
assuma o exerefeio de fungao publica por sua propria conta,
quer dolosamente (como o usurpador de fungao), quer de boa-fe,
para desempenhar fungao em momentos de emergencia, porque
nesses casos e evidente a inexistencia de investidura do agente
no cargo ou fungao.
Vale dizer que existem limites a teoria da imputabilidade ao
Estado de todas as atividades exercidas pelos orgaos publicos;
para que se reconhega essa imputabilidade, e necessario que o
agente esteja investido de poder juridico, ou seja, de poder reco-
nhecido pela lei ou que, pelo menos, tenha aparencia de poder
juridico, como ocorre no caso da fungao de fato. Fora dessas
hipoteses, a atuagao do orgao nao e imputavel ao Estado.

A expressao ‘funcionario de fato' e usualmente empregada para descrever a situagao do

agente quando ha vicio ou irregularidade na sua investidura em cargo ou fungao publica, a
exemplo da nulidade do concurso publico, da nomeagao efetuada por servidor incompetente,
do descumprimento de requisite essencial para a posse. Segundo ligao de Celso Antonio
Bandeira de Mello, "funcionario de fate' e aquele cuja investidura foi irregular, mas cuja
situagao tern aparencia de legalidade. Em nome do principio da aparencia, da boa-fe dos
administrados, da seguranga juridica e do principio da presungao de legalidade dos atos
administrativos reputam-se validos os atos por ele praticados, se por outra razao nao forem
viciados”.
120 DIREITO ADMIN ISTRATIVO DESCOMPLICADO ■ Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo

1.2. Conceito de orgao publico

Podemos conceituar orgaos piiblicos como unidades integrantes da estrutura

de uma mesma pessoa juridica nas quais sao agrupadas competencias a serem
exercidas por meio de agentes piiblicos. Como se ve, orgaos sao meros conjuntos
de competencias, sem personalidade juridica propria; sao resultado da tecnica
de organiza^ao administrativa conhecida como “desconcentrato”.
Na classica definiqao de Hely Lopes Meirelles, orgaos piiblicos sao
“centres de competencia instituidos para o desempenho de (undoes estatais,
atraves de seus agentes, cuja atua^ao e imputada a pessoa juridica a que
pertencem”.
Prossegue o autor afirmando que os orgaos, necessariamente, possuem
fun<;oes, cargos e agentes, sendo, entretanto, distintos desses elementos.
Os orgaos sao partes da pessoa juridica. Somente a pessoa juridica possui
personalidade juridica. Os orgaos, suas partes, sao centres de competencia
despersonalizados, cuja atua^ao e imputada a pessoa que integram.
Assim, na Administrate Direta federal, somente a Uniao possui per­
sonalidade juridica. Os Ministerios, por exemplo, orgaos da administrate)
direta federal, sao centres de competencia despersonalizados, cuja atuato
e imputada a Uniao. O mesmo vale para as administrates diretas dos
Estados, em que somente o Estado-membro possui personalidade juridica,
mas nao seus orgaos, como as Secretarias estaduais, e para a administrate
direta dos Municipios (somente o Municipio possui personalidade juridica,
sendo despersonalizadas as Secretarias Municipals e todos os outros orgaos
integrantes da estrutura da administrate direta).
Deve-se atentar que a distribuifao de competencias em unidades desperso­
nalizadas nao ocorre exclusivamente na administrate direta. A rigor, sempre
que, dentro de uma mesma pessoa juridica, houver unidades as quais sao
atribuidas competencias determinadas, essas unidades, resultado do processo
de desconcentrato, serao orgaos. Portanto, dentro de uma mesma autar-
quia, podemos ter diversos orgaos, como suas diretorias, superintendencias,
delegacias e outros departamentos quaisquer, nao importa a denominate
utilizada. O mesmo vale para as fundates piiblicas, as empresas piiblicas e
as sociedades de economia mista.
A Lei 9.784/1999, que regula os processes administrativos na esfera fe­
deral, deixa bastante claro esse fato - existencia de orgaos tanto no ambito
da administrate direta quanto no da Indireta —, alem de haver positivado a
distinto, ha muito adotada pela doutrina, entre orgao — centre de competen­
cias despersonalizado - e entidade - expressao usada para designar pessoas
juridicas em geral. Com efeito, os incisos I e II do § 2.° do art. l.° da Lei
9.784/1999 assim definem:
 cap. 3 • Orgaos e agentes publicos 121

I - orgao — a unidade de atua^ao integrante da estrutura da

Administraijao direta e da estrutura da Administra^ao indireta;
II - entidade - a unidade de atuafao dotada de personalidade
juridica.

1.3. Caracteristicas dos orgaos publicos

Veremos, ao estudar as classifica<;oes propostas para os diferentes orgaos

publicos, que ha caracteristicas presentes em todas as especies de orgaos e
outras que somente se apresentam em alguns. De modo geral, os autores apon-
tam como caracteristicas dos orgaos (algumas nao presentes em todos):

a) integram a estrutura de uma pessoa politica (Uniao, estado, Distrito Federal

ou municipio), no caso dos orgaos da administra^ao direta, ou de uma pessoa
juridica administrativa (autarquia, funda^So publica, empresa publica ou so-
ciedade de economia mista), no caso dos orgaos da administra^ao indireta;
b) nao possuem personalidade juridica;
c) sao resultado da desconcentra^ao;
d) alguns possuem autonomia gerencial, Armamentaria e financeira;
e) podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gestao com
outros orgaos ou com pessoas juridicas (CF, art. 37, § 8.°);
f) nao tern capacidade para representar em juizo a pessoa juridica que inte­
gram;
g) alguns tern capacidade processual para defesa em juizo de suas prerrogativas
funcionais;
h) nao possuem patrimonio proprio.

Por fim, deve-se observar que a criagao formal de orgaos, bem como
a sua extin?ao, depende de lei, nos termos do nosso ordenamento constitu-
cional (art. 48, XI). A iniciativa de lei que vise a criamao ou a extinfao de
orgao da administra^ao publica, no ambito do Poder Executivo, e privativa
do Chefe desse Poder, conforme preve, na esfera federal, o art. 61, § l.°, II,
“e”, cuja aplicamao e obrigatoria, por simetria, a todos os entes federados,
segundo orienta^ac do Supremo Tribunal Federal (ADI 1.275/SP, rel. Min.
Ricardo Lewandowski, 16.05.2007).

1.4. Capacidade processual

O orgao, como ente despersonalizado, constitui um mero centra de poder

integrante da pessoa juridica a que pertence. A capacidade processual, para
estar em juizo, e atribuida pelo Codigo de Processo Civil a pessoa fisica ou
122 DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO • Marcelo Alexandrine <S Vicente Paulo

juridica (CPC, art. 7.°). Como regra geral, portanto, o orgao nao pode ter
capacidade processual, isto e, nao possui idoneidade para figurar em qualquer
dos polos de uma relapao processual.
Entretanto, a capacidade processual de certos orgaos publicos para de-
fesa de suas prerrogativas esta hoje pacificamente sustentada pela doutrina
e aceita pela jurisprudencia. A capacidade processual do orgao publico para
a impetra<?ao de mandado de seguran^a, na defesa de sua competencia,
quando violada por outro orgao, e hoje materia incontroversa.
Cabe ressaltar, porem, que essa excepcional capacidade processual so e
aceita em rela?ao aos orgaos mais elevados do Poder Publico, de natureza
constitutional, quando defendem suas prerrogativas e competencias. Beneficia
os chamados orgaos independentes e autonomos, nao alcan^ando os demais
orgaos hierarquizados (superiores e subaltemos).
A capacidade processual do orgao publico foi expressamente reconhecida
pelo Codigo de Defesa do Consumidor, que dispoe que sao legitimados para
promover a liquidate e execuqao de indeniza^ao as autoridades e orgaos
da administragao publica, direta e indireta, ainda que sem personalidade
juridica (Lei 8.078, de 1990, art. 82, III).

1.5. Classifica^ao
Adotaremos a classifica^So consagrada por Hely Lopes Meirelles, por
entendermos ser ela a mais utilizada, nao so em concursos publicos como
tambem por outros autores patrios.

1.5.1. Orgaos simples e compostos

Quanto a sua estrutura, os orgaos podem ser:

a) Orgaos simples
Os orgaos simples ou unitarios sao constituidos por um so centra de
competencia. Estes orgaos nao sao subdivididos em sua estrutura interna,
integrando-se em orgaos maiores. Nao interessa o numero de cargos que tenha
o orgao, mas sim a inexistencia de subdivisoes com atribui?oes especificas
em sua estrutura, ou seja, estes orgaos exercem suas atribuifoes proprias de
forma concentrada.

b) Orgaos compostos
Os orgaos compostos reunem em sua estrutura diversos orgaos, como
resultado da desconcentra?ao administrativa. E o que ocorre com os Minis-
terios e as Secretarias.
 Cap. 3 • ORGAOS E AGENTES PUBLICOS 123

Citando um exemplo concreto: O Ministerio da Fazenda e integrado

por varios orgaos, dentre os quais a Secretaria da Receita Federal. Esta e
composta por diversos orgaos, dentre os quais as suas Superintendencias Re-
gionais. Estas sao integradas por Delegacias, que sao integradas por Segoes
ate chegarmos a um orgao que nao seja mais subdividido (este sera o orgao
unitario; todos os demais sao compostos).

1.5.2. Grgaos singulares e colegiados

Quanto a sua atuagao fiincional, os orgaos podem ser:

a) Orgaos singulares
Tambem denominados unipessoais, sao os 6rgaos em que a atuagao ou
as decisoes sao atribuigao de um unico agente, seu chefe e representante.
E exemplo a Presidencia da Republica.

b) Orgaos colegiados
Tambem denominados pluripessoais, sao caracterizados por atuarem e
decidirem mediante obrigatoria manifestagao conjunta de seus membros. Os
atos e decisoes sao tornados apos deliberagao e aprovagao pelos membros
integrantes do orgao, conforme as regras regimentals pertinentes a quorum
de instalagao, de deliberagao, de aprovagao etc.
Sao exemplos o Congresso Nacional e os tribunals. No ambito do Poder
Executive, os exemplos de orgaos colegiados geralmente correspondem a
orgaos administrativos especializados em apreciagao e decisao de impugna-
goes ou recursos administrativos. Na estrutura do Ministerio da Fazenda, por
exemplo, temos os Conselhos de Contribuintes, que apreciam e decidem sobre
recursos administrativos julgados em primeira instancia pelas Delegacias da
Receita Federal de Julgamento (orgaos, atualmente, tambem colegiados).

1.5.3. Grgaos independentes, autonomos, superiores e subalternos

Quanto a posigao estatal, os orgaos podem ser:

a) Orgaos independentes
Os orgaos independentes sao os diretamente previstos no texto constitu­
tional, representando os tres Poderes (Camara dos Deputados, Senado Federal,
STF, STJ e demais tribunais, Presidencia da Republica, e seus simetricos
124 DIREITO ADMINISTRATIVE! DESCOMPLICADO • Marcelo Alexandrine & Vicente Paulo

nas demais esferas da Federagao). Sao orgaos sem qualquer subordinagao

hierarquica ou funcipnal. As atribuigoes destes orgaos sao exercidas por
agentes politicos.

b) Orgaos autonomos
Situam-se na cupula da administragao, hierarquicamente logo abaixo dos
orgaos independentes. Possuem ampla autonomia administrativa, financeira e
tecnica, caracterizando-se como orgaos diretivos.
Sao exemplos: os Ministerios, as Secretarias de Estado, a Advocacia-
Geral da Uniao etc.

c) Orgaos superiores
Sao orgaos que possuem atribuigoes de diregao, controle e decisao, mas
que sempre estao sujeitos ao controle hierarquico de uma chefia mais alta.
Nao tem autonomia administrativa nem financeira.
Incluem-se nessa categoria orgaos com denominagoes muito heterogeneas,
como Procuradorias, Coordenadorias, Gabinetes etc.

d) Orgaos subalternos
Sao todos os orgaos que exercem atribuigoes de mera execugao, sempre
subordinados a varios niveis hierarquicos superiores. Tem reduzido poder
decisorio. Sao exemplos as segocs de expediente, de pessoal, de material,
de portaria etc.

2. AGENTES PUBLICOS

Considera-se agente publico toda pessoa fisica que exerga, ainda que
transitoriamente ou sem remuneragao, por eleigao, nomeagao, designagao,
contratagao ou qualquer forma de investidura ou vinculo, mandato, cargo,
emprego ou fungao publica.
Conforme se constata, a expressao “agente publico” tem sentido amplo,
englobando todos os individuos que, a qualquer titulo, exercem uma fungao
publica, remunerada ou gratuita, permanente ou transitoria, politica ou me-
ramente administrativa, como prepostos do Estado.
O agente publico e a pessoa natural mediante a qual o Estado se faz
presente. O agente manifesta uma vontade que, afinal, e imputada ao proprio
Estado. Agentes publicos sao, portanto, todas as pessoas fisicas que mani-
 Cap. 3 • ORGAOS E AGENTES PUBLICOS 125

festam, por algum tipo de vinculo, a vontade do Estado, nas tres esferas de
Govemo (Uniao, Estados, Distrito Federal e Municipios), nos tres Poderes
do Estado (Executivo, Legislative e Judiciario). Sao agentes do Estado des­
de as mais altas autoridades da Republica, como os Chefes do Executivo e
os membros do Legislative e do Judiciario, ate os servidores publicos que
exercem fun?6es subaltemas.
A expressao “agente publico” e utilizada em sentido amplo e generico.
Engloba, como vimos, todos aqueles que possuem atribui?ao de manifestar
parcela da vontade do Estado, sendo a ele ligados por variados vinculos
juridicos. Nao se deve confundir o genero “agentes publicos” com algumas
de sua mais conhecidas especies no ambito do direito administrative: “ser­
vidor publico” e “empregado publico”. Outro conceito, nao mais utilizado
no direito administrative, mas sim no direito penal, e o de “funcionario
publico” conforme veremos adiante.
Servidor publico, em seu sentido estrito, e expressao utilizada para
identificar aqueles agentes que mantem rela^ao funcional com o Estado em
regime estatutario (legal). Sao titulares de cargos publicos, efetivos ou em
comissao, sempre sujeitos a regime juridico de direito publico.
A expressao empregado publico designa os agentes publicos que, sob
regime contratual trabalhista (celetista), mantem vinculo funcional permanente
com a administra^ao publica. Sao os ocupantes de empregos publicos, sujeitos,
predominantemente, a regime juridico de direito privado.
Enquanto vigeu a reda^ao do art. 39, caput, dada pela EC 19/1998 - que
extinguiu a exigencia de ado^ao do denominado regime juridico unico foi
possivel a contrata^ao, concomitante, de servidores publicos e de emprega-
dos publicos pela administra^ao direta, autarquias e fundapoes publicas de
qualquer ente federado.
E muito relevante registrar, entretanto, que a modificagao do caput do art.
39, introduzida pela EC 19/1998, teve sua eficacia suspensa, pelo Supremo
Tribunal Federal, a partir de agosto de 2007, porque a Camara dos Deputa-
dos nao observou, quanto a esse dispositivo, a exigencia de aprova^ao em
dois tumos (CF, art. 60, § 2.°). Por essa razao, no julgamento da ADI 2.135/
DF, em 2 de agosto de 2007, nossa Corte Suprema deferiu medida cautelar
para suspender a eficacia do artigo 39, caput, da Constituifao Federal, com
a reda^ao da EC 19/1998, esclarecendo, expressamente, que a decisao tera
efeitos prospectivos (ex nunc), isto e, toda a legislate editada durante a
vigencia do artigo 39, caput, com a reda^ao da EC 19/1998, continua valida,
assim como as respectivas contrata?oes de pessoal. Nao obstante, deve ficar
claro que, a partir dessa decisao, e ate que seja decidido o merito da causa,
voltou a vigorar a reda^ao original do caput do art. 39 da Constitui^ao,
que exige a ado^ao, por parte de cada ente da Federa^ao, de um so regime
126 DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO • Marcelo Alexandrine & Vicente Paulo

juridico (regime juridico unico) aplicavel a todos os servidores integrantes

de sua administra^ao direta, autarquias e funda^oes publicas. Dessa forma,
atualmente, nao mais e possivel a contrata^ao, concomitante, de servidores
piiblicos e de empregados piiblicos pela administra^ao direta, autarquias e
funda^oes publicas de nossas pessoas politicas, uma vez que voltou a vigorar
a exigencia de adofao de um regime juridico unico para o pessoal desses
orgaos e entidades administrativas.
A Constitui^ao vigente abandonou a antes consagrada expressao funcio-
nario publico. Na seara do direito penal, todavia, ela ainda e empregada,
abarcando todos os agentes que, embora transitoriamente ou sem remunera-
<?ao, pratiquem crime contra a administra^ao piiblica, no exercicio de cargo,
emprego ou fun$ao piiblicos (CP, art. 327). Como se ve, para fins penais,
a abrangencia do conceito de funcionario publico e a mais ampla possivel,
correspondendo a da expressao “agente publico”, consagrada no ambito do
direito administrative.
O agente publico, pessoa fisica, nao deve ser confundido com a figura
do orgao administrative, centre de competencia despersonalizado. O agente
desempenha suas atribuifoes num dado orgao, ocupando um cargo publico
ou mesmo uma mera fun^ao (sem cargo publico). O agente atua em nome do
orgao e sua atuagao e imputada a pessoa juridica a que ele, orgao, perten^a
(Uniao, Estados, DF, Municipios). Agente e orgao sao figures distintas, tanto
que o Estado pode suprimir o cargo, a fun?ao ou o proprio orgao sem ne-
nhuma ofensa aos direitos de seus agentes. Pode, ainda, ocorrer o contrario,
o desaparecimento do agente sem nenhuma interferencia na existencia do
orgao (o falecimento do agente, por exemplo).

2.1. Classifica^ao dos agentes piiblicos

Adotaremos a classifica^ao proposta por Hely Lopes Meirelles. Para o

eminente autor, os agentes piiblicos sSo classificados em cinco grandes gru-
pos, a saber: agentes politicos; agentes administrativos; agentes honorificos;
agentes delegados; agentes credenciados.

2.1.1. Agentes politicos

Os agentes politicos sao os integrantes dos mais altos escaloes do

Poder Publico, aos quais incumbe a elabora^ao das diretrizes de atuagao
govemamental, e as (undoes de dire^ao, orientafao e supervisee geral da
administrate piiblica.
As principals caracteristicas dos agentes politicos sao:
 Cap. 3 • ORGAOS E AGENTES PUBLICOS 127

a) sua competencia e haurida da propria Constituipao;

b) nao se sujeitam as regras comuns aplicaveis aos servidores publicos em
geral;
c) normalmente sao investidos em seus cargos por meio de eleifao, nomeagao
ou designaijao;
_ d) n3o sao hierarquizados (com excefSo dos auxiliares imediatos dos Chefes
dos Executives), sujeitando-se, tao-somente, as regras constitutionals.

Sao agentes politicos os chefes do Executivo (Presidente da Republics,

govemadores e prefeitos), seus auxiliares imediatos (ministros, secretaries
estaduais e municipals) e os membros do Poder Legislativo (senadores,
deputados e vereadores). Alguns autores enquadram, tambem, como agentes
politicos os membros da magistratura (juizes, desembargadores e ministros
de tribunais superiores) e os membros do Ministerio Publico (promotores de
justi?a e procuradores da Republics).
Os agentes politicos possuem certas prerrogativas, hauridas diretamente
da Constitui^ao, que os distinguem dos demais agentes publicos. Essas prer­
rogativas nao sao privileges pessoais, mas sim garantias necessarias para
o regular exercicio de suas relevantes fun^oes. Sem tais prerrogativas, os
agentes politicos nao teriam plena liberdade para a tomada de suas decisoes
govemamentais, em face do temor de serem responsabilizados segundo as
regras comuns da culpa civil, aplicaveis aos demais agentes publicos.
Consideramos oportuno registrar que o Supremo Tribunal Federal, no
julgamento da Rcl 2138/DF, rel. orig. Min. Nelson Jobim, rel. p/ o acordao
Min. Giltnar Mendes, em 13.06.2007, decidiu que a Lei 8.429/1992, que
tipifica e sanciona os atos de improbidade administrativa, de que trata o art.
37, § 4.°, da Constitui^ao, nao se aplica a todos os agentes politicos. Segun­
do entendimento da Corte Suprema, ela nao se aplica aos agentes politicos
sujeitos ao “regime de crime de responsabilidade”.

2.1.2. Agentes administrativos

Os agentes administrativos sao todos aqueles que exercem uma ativi-

dade publica de natureza professional e remunerada, sujeitos a hierarquia
fimcional e ao regime juridico estabelecido pelo ente federado ao qual per-
tencem. Sao os ocupantes de cargos publicos, de empregos publicos e de
fun^oes publicas nas Administrates Direta e Indireta das diversas unidades
da Federagao, nos tres Poderes. Podem ser assim classificados:

a) servidores publicos: sao os agentes administrativos sujeitos a regime

juridico-administrativo, de carater estatutario (isto e, de natureza legal, e
128 DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO • Marcelo Alexandrine & Vicente Paulo

nao contratual); slo os titulares de ouros pfihlicos de provimenta efctivo

a de pmvimento em comiss3o;
b) empregados publicos: sao os ocupantes de empregos publicos, sujeitos
a regime juridico contratual trabalhista; tem “contrato de trabalho”, em
sentido proprio, e sao regidos basicamente pela Consolida^ao das Leis do
Trabalho - CLT (sao, por isso, chamados “celetistas”);
c) temporaries: sao os contratados por tempo determinado para atender a
necessidade temporaria de excepcional interesse publico, nos termos do
art. 37, IX, da Constitui^ao; nao tem cargo nem emprego publico; exercem
uma fungao publica remunerada temporaria e o seu vinculo funcional com a
Administrate Publica e contratual, mas se trata de um contrato de direito
publico, de carater juridico-administrativo, e nao trabalhista (eles nao tem
o “contrato de trabalho” propriamente dito, previsto na Consolida^ao das
Leis do Trabalho - CLT); por essa razao sao considerados agentes publicos
estatutarios, embora tenham o seu proprio estatuto de regencia (isto e, a
lei que determina o seu regime juridico), diferente daquele dos ocupantes
de cargos publicos.

Julgamos oportuno registrar que alguns autores utilizam a expressao

“servidores publicos” em sentido amplo, englobando os servidores publicos
em sentido estrito (estatutarios) e os empregados publicos.

2.1.3. Agentes hononficos

Os agentes honorificos sao cidadaos requisitados ou designados para,

transitoriamente, colaborarem com o Estado mediante a presta^ao de services
especificos, em razao de sua condi?ao civica, de sua honorabilidade ou de
sua notoria capacidade profissional. Nao possuem qualquer vinculo profis-
sional com a administra^ao publica (sao apenas considerados “funcionarios
publicos” para fins penais) e usualmente atuam sem remunera^ao. Sao os
jurados, os mesarios eleitorais, os membros dos Conselhos Tutelares criados
pelo Estatuto da Crian^a e do Adolescente e outros dessa natureza.

2.1.4. Agentes delegados

Os agentes delegados sao particulares que recebem a incumbencia de

exercer determinada atividade, obra ou servi<?o publico e o fazem em nome
proprio, por sua conta e risco, sob a permanente fiscaliza^ao do poder dele-
gante. Evidentemente, nao sao servidores publicos, nao atuam em nome do
Estado, mas apenas colaboram com o Poder Publico (descentraliza^ao por
colabora^ao). Sujeitam-se, porem, no exercicio da atividade delegada, a res-
 Cap. 3 • 6RGAOS E AGENTES PUBLICOS 129

ponsabilidade civil objetiva (CF, art. 37, § 6.°) e ao mandado de seguran?a

(CF, art. 5.°, LXIX). Enquadram-se como “funcionarios piiblicos” para fins
penais (CP, art. 327). Sao os concessionaries e permissionarios de services
piiblicos, os leiloeiros, os tradutores piiblicos, entre outros.

2.1.5. Agentes credenciados

Os agentes credenciados, na defini^ao do Prof. Hely Lopes Meirelles,

“sao os que recebem a incumbencia da administra^ao para representa-la em
determinado ato ou praticar certa atividade especifica, mediante remunera^ao
do Poder Publico credenciante”. Seria exemplo a atribui^ao a algurna pessoa
da tarefa de representar o Brasil em determinado evento intemacional (um
artista consagrado que fosse incumbido de oficialmente representar o Brasil
em um congresso intemacional sobre prote^So da propriedade intelectual).
Tambem sao considerados “funcionarios piiblicos” para fins penais.