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A DESCENTRALIZAÇÃO E A DESCONCENTRAÇÃO
ADMINISTRATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA:
A motivação Governamental
A DESCENTRALIZAÇÃO E A DESCONCENTRAÇÃO
ADMINISTRATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA:
A motivação Governamental
A DESCENTRALIZAÇÃO E A DESCONCENTRAÇÃO
ADMINISTRATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA:
A motivação Governamental
Banca Examinadora:
RESUMO
ABSTRACT
LISTA DE ABREVIATURAS
INTRODUÇÃO...................................................................................................................01
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS..........................................................................................57
REFERÊNCIAS..................................................................................................................59
APÊNDICES.......................................................................................................................64
ANEXOS..............................................................................................................................78
8
RESUMO
The present study it has as purpose, to verify the governmental motivation which
determined the current management to opt to a change in the administrative structure of the
State, implementing, through Complementary Law 243 of 30 of January of 2003, revoked
for Complementary Law 284 of 28 of January of 2005, the decentralization and
administrative disconcentration of the State of Santa Catarina. In the last decades, Santa
Catarina became, one of the national champion states of agricultural exodus, face to the
governmental centralization and the consequent absence of regional politics of farming
development. E this has been the generating first greater of the urban crisis, characterized,
today, for the unemployment, under employment, slum quarter, malnorished and crime.
Therefore, the Governor motivated itself in provoking swelling of the capital and other
great cities of the State, until then, much looked by people comings of the interior searching
chances of job and better conditions of life. Thus, the present work, without the pretension
of to the deplete the treated subject, objective to give to a contribution simple to the
academic world and the of the State Santa Catarina society.
1
“Consiste em estabelecer uma formulação geral e, em seguida, buscar as partes do fenômeno de modo a
sustentar a formulação geral” (PASOLD, 2002, p. 104)
2
Para alcançar tal propósito, além dos textos legais e exposições de motivos
constantes dos projetos de Lei Complementares, utilizou-se da técnica de entrevistas a
agentes administrativos com notória experiência na implantação do novo modelo de gestão
em tela.
Cabe salientar que, não se pretende esgotar a matéria tratada, uma vez que, encontra-
se ainda em fase de expansão. O que se pretendeu, na verdade, foi prestar uma contribuição,
ainda que singela, ao mundo acadêmico e a sociedade catarinense.
3
1 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO DIREITO BRASILEIRO
2
Anote-se que ao referir-se-á à Administração Pública (letra maiúscula), quando se tratar de entidades e órgãos
administrativos, e administração pública (letra minúscula), em alusão à função administrativa. Procedimento
adotado para que se evite, dessa forma, confusões a cerca do significado que cada uma das expressões
representa (MEIRELLES, 2004, p.59).
3
“A atual Constituição, de forma inovadora relativamente às anteriores, abre um capítulo, o VII, do Título III,
denominado Da Organização do Estado, especificamente voltado à disciplinação da Administração Pública”
(BASTOS, 1992, p.1).
1.1 A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA: NOÇÕES BÁSICAS
4
“Forma de Estado diz respeito à organização interna da soberania do Estado, seu modo de estruturação do
poder político” (BOTELHO, 2005, p. 224).
5
“Fo rma de governo se relaciona com a maneira de constituir os órgãos políticos, a origem do poder e o seu
funcionamento” (BOTELHO, 2005, p.224).
6
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos [...].
7
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição (CRFB/88).
8
As atribuições administrativas de cada ente decorrem das competências distribuídas pela CRFB/88
(principalmente arts. 20 a 32) (MEDAUAR, 2004, p.53).
9
“Administração direta é o conjunto dos órgãos integrados na estrutura de chefia do Executivo e na estrutura dos
órgãos auxiliares da chefia do Executivo” (MEDAUAR, 2004, p. 67).
10
“A administração indireta compreende as entidades dotadas de personalidade jurídica própria, que estão
indicadas nas alíneas do inciso II do art. 4º do Dec.-lei 200/67. Assim, em cada nível de Administração, o
conjunto dessas entidades personalizadas, forma a Administração indireta desse nível” (MEDAUAR, 2004, p.
75).
5
A divisão acima citada, ingressou no ordenamento jurídico brasileiro a partir da
reforma administrativa, decorrente do Dec.-Lei 200 11, de 25 de fevereiro de 1967, que
originariamente visou a sistematização da estrutura administrativa Federal 12, com o objetivo
de propiciar maior funcionalidade e dinamismo e, apesar de inúmeras modificações, até a
atualidade, permanece com a mesma divisão13. (MEDAUAR, 2004, p. 55).
Para se alcançar uma melhor compreensão da estrutura administrativa do Brasil,
sabendo-se que a Administração Pública é parte integrante da organização estatal,
necessário se faz tratar, ainda que superficialmente, da evolução do Estado Moderno, desde
sua primeira etapa, conhecida como o Estado de Polícia, até o Estado de Direito.
11
Art. 4° A Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência
da República e dos Ministérios.
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade
jurídica própria: a) Autarquias; b) Empresas Públicas; c) Sociedades de Economia Mista. d) Fundações
públicas. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987). Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração
Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade.
(Renumerado pela Lei nº 7.596, de 1987).
12
“O intuito original de sistematização do âmbito federal, em virtude do Ato Institucional 8/69, passou a ser
adotada pelos Estados, Distrito Federal e Municípios com mais de 200 mil habitantes” (MEDAUAR, 2003,
p.55).
13
A CRFB/88, no seu art. 37 (ver nota 34), prossegue com a mesma divisão adotada no Dec-Lei 200/67 (ver
nota 6).
6
Traçando um comparativo dessas duas formas de Governo (MERKL apud DI PIETRO, 1991,
p.11-12):
[...] a oposição, mais corrente, entre Estado de Polícia e Estado de Direito
representa, igualmente, dois tipos de administração, cuja diferença reside na relação
que guarda a administração com o campo funcional que ela se destaca .
O Estado de Polícia foi um período marcado pela timidez do direito público, pois
encontrava-se restringido ao direito de administrar, estruturado sobre princípios
absolutistas, tais como: “o da regis voluntas suprema lex14, do quod principi placuit legis habet
vigorem15, the king can do no wrong16”(DI PIETRO,1991, p.12).
Assim, a Administração Pública não estava vinculada a limitações ditadas pela lei,
mas tão somente, a limitações oriundas da vontade do monarca.
Na segunda etapa do Estado Moderno surgiu o Estado de Direito. A cerca do Estado
de Direito, escreve Di Pietro (1991, p.21):
A segunda fase do Estado Moderno teve seu surgimento fundamentado, em grande
parte, pela Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 e
posteriormente ratificado pela Constituição francesa de 1791, onde em seu art. 3º ,
afirma “não h á na França autoridade superior à da lei. O rei não reina mais senão por
ela e só em nome da lei pode exigir obediência”, consagrando, dessa forma, o
princípio da legalidade17.
14
“A vontade do rei é a lei suprema” (DI PIETRO, 1991, p. 12).
15
“Aquilo que agrada ao príncipe tem força de lei” (DI PIETRO, 1991, p. 12).
16
“O rei não pode errar” (DI PIETRO, 1991, p. 12).
17
“Significa que o administrado público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei
e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-
se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso” (MEIRELLES, 2004, p.87).
18
“Na origem, o Estado de Direito era um conceito tipicamente liberal; daí falar-se em Estado Liberal de
Direito, cujas características básicas foram: (a) submissão ao império da lei; (b)divisão de poderes; (c)
enunciado e garantia dos direitos individuais. Tais exigências continuam a ser postulados básicos do Estado de
Direito, que constitui uma grande conquista da civilização liberal” (SILVA, 2003, p.112).
7
Na segunda fase do Estado de Direito surgiu o Estado Social de Direito 19, como foi
chamado, sendo que, este último, fortaleceu muito o Poder Executivo, nesse sentido, é o
entendimento de Di Pietro (1991, p.22):
Enquanto o individualismo tomou conta do direito privado, o socialismo instalou-se
no âmbito do direito público, em especial do direito administrativo, que deixou de
ser um corpo de normas garantidoras apenas das liberdades individuais, para
transformar-se num corpo de normas disciplinadora de toda a atuação da
Administração Pública.
19
“O qualificativo social refere -se à correção do individualismo clássico liberal pela afirmação dos chamados
direitos sociais e realização de objetivos de justiça social” (SILVA, 2003, p.115).
20
“Serviço descentralizado, em que o Poder Público transfere sua titularidade ou, simplesmente sua execução,
por outorga ou delegação, a autarquias, fundações, empresas estatais, empresas privadas ou particulares”
8
(MEIRELLES, 2004, p.331).
9
elementos componentes, mas os supera na medida em que incorpora um
componente revolucionário de transformação do status quo.
21
Art. 1º (ver nota 6)
I – a soberania;
II – a cidadania;
III – a dignidade da pessoa humana;
IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V – o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente,
nos termos desta Constituição.
22
A moralidade administrativa constitui, pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública
(CRFB/88, art 37).
23
“Nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador públic o que só pratique o
ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou
virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal. Também é conhecido como princípio da
impessoalidade” (MEIRELLES, 2004, p. 91).
24
“Sem dúvida, pode ser chamado de princípio da proibição de excesso, que, em última análise, objetiva aferir a
compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas por parte da
Administração Pública, com lesão aos direitos fundamentais” (MEIRELLES, 2004, p. 92).
25
“O princípio do interesse público, também chamado de princípio da supremacia do interesse público ou da
finalidade pública, está intimamente ligado ao da finalidade. A primazia do interesse público sobre o privado é
inerente à atuação estatal e domina-a, na medida em que a existência do Estado justifica-se pela busca do
interesse geral” (MEIRELLES, 2004, p.101).
10
A partir do breve estudo realizado sobre a evolução do Estado Moderno, passa-se a
seguir, a abordar o conceito moderno de Estado, seus elementos componentes e os poderes
estatais.
11
O art. 1º , II, da CRFB/8826, estabelece a soberania como um dos fundamentos da
República Federativa do Brasil, demonstrando a preocupação com a legitimação do poder e
com seu exercício perante a participação política do povo na emanação da vontade geral.
O Governo soberano é o elemento condutor do Estado, onde a vontade estatal se
manifesta através dos Poderes de Estado. A respeito de Poder, Acquaviva (1994, p. 37),
leciona:
O poder é uma força a serviço de uma idéia. Trata-se de uma força nascida da
vontade social preponderante, destinada a dirigir a comunidade a uma ordem social
preponderante, que considera benéfica, bem como, impor aos seus integrantes o
comportamento necessário para tanto .
Segundo Carlin (2002, p. 36): “A soma dos poder es reunidos no Estado denomina-se
poder estatal, que, por atender a serviços públicos, também se denomina poder público”.
No Brasil, pode-se verificar a repartição no art. 2° da CRFB/8827, onde declara ser
os “Poderes da União, independentes e harmônicos en tre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judiciário” (MEIRELLES, 2003, p.60).
O Poder Estatal é uno e indivisível, por essa razão, os três poderes, assim
denominados, são distribuídos entre órgãos independentes, para que possam cumprir sua
finalidade decorrente da tripartição dos poderes, aos quais, decorre, a cada um, uma função
constitucional predominante, porém não exclusiva, pois há momentos em que um órgão
desempenha a função, que em tese, seria de outro, por determinação da própria
Constituição, diante da necessidade que se apresenta. (SILVA, 2003, p.108).
O Poder Legislativo tem a função típica de legislar, ou seja, elaborar a lei. Ao Poder
Executivo lhe incumbe a função administrativa, que é a conversão da lei em ato concreto e
ao Poder Judiciário cabe a aplicação coativa da lei aos litigantes. (MEIRELLES,2004, p.
60).
Assim, a Administração Pública, integra o contexto geral do sistema político de um
Estado, não se limita ao Poder Executivo. Os três poderes compõem o Governo e
consequentemente a Administração e a estruturação legal das entidades 28 e órgãos29 que irão
desempenhar as funções administrativas.
26
Ver nota 21.
27
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
28
“Na organização política e administrativa brasileira as entidades classificam -se em estatais, autárquicas,
fundacionais, empresariais e paraestatais” (MEIRELLES, 2004, p.66).
29
“São centros de competência instituídos pa ra o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja
12
atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem” (MEIRELLES, 2004, p.67).
13
A função legislativa30 ou normativa, segundo Carlin (2002, p. 38): “consiste na
elaboração da norma legal, na formulação ou criação da regra de direito geral, impessoal,
abstrata o obrigatória, destinada a reger a vida da coletividade”.
A função executiva31 ou administrativa, consoante ensinamento de Carlin (2002, p.
40): “comete atos concretos para a realização dos fins estatais e para a satisfação de
necessidades coletivas, através de decretos, regulamentos e atos administrativos típicos. É
desempenhada pelo Poder Executivo”.
Ao Poder Judiciário compete a função jurisdicional32, que no dizer de Carlin (2002,
p. 38):”Consiste na aplicação da lei aos conflito s sociais. O fato ocorre sempre mediante
provocação, externada por uma ação (processo). Esta é que move o Judiciário a dirimir, em
definitivo, as contendas”.
A função jurisdicional objetiva o controle da ordem jurídica, afirmando a vontade da
lei e executando-lhe o comando, garantindo, dessa forma, a certeza jurídica.
Ao analisar-se o estudo feito acerca da divisão dos Poderes, verifica-se que o mais
correto seria falar na separação das funções e não na dos Poderes, pois o Poder, como já
dito, é um só e indivisível.
As funções do Estado foram criadas para atender às finalidades do Estado no
cumprimento de suas atribuições, onde pode-se destacar duas que interessam,
especialmente, para o estudo que vem sendo desenvolvido neste trabalho, quais sejam: a
função governamental, na qual exerce poder pleno; e a administrativa, na qual exerce poder
derivado e subordinado.
Para obter-se mais clareza sobre o assunto, se faz mister a diferenciação de Governo
e Administração Pública, a qual será abordada a seguir.
30
“O Poder Legislativo, além de sua função típica (legislativa), exerce função atípica quando o Senado Federal
processa e julga o Presidente da República ou Ministros do Supremo Tribunal Federal nos crimes de
responsabilidade (função jurisdicional, que materialmente deveria pertencer ao Poder Judiciário (CRFB/88, art,
52, I e II), bem assim quando cuida da organização de seus serviços e de seus pessoal (função administrativa,
que materialmente deveria pertencer ao Poder Executivo – CRFB/88, arts, 51, IV e 52, XIII)” (ALEXANDRINO
e PAULO, 2003, p.12).
31
Ao Poder Executivo, ao qual compete precipuamente a função administrativa, foram atribuídas funções
atípicas legislativas, de elaboração de normas gerais e abstratas, por meio da adoção de medidas provisórias
(CRFB/88, art. 62) e da edição de leis delegadas (CRFB/88, art. 68).
32
“O Poder Judiciário, também exerce, afo ra sua função jurisdicional, outras funções atípicas, tanto de natureza
normativa (elaboração dos regimentos interno dos Tribunais CRFB/88, art. 96, I “a”), quanto de natureza
administrativa (organização de seus serviços e de seu pessoal – CRFB/88, art. 96, I, “a”, “b”, “c”)”
(ALEXANDRINO e PAULO, 2002, p. 12).
14
1.2 AS DIFERENÇAS ENTRE O GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
15
33
Algumas noções introdutórias, sobre o presente tema já foram abordadas no item 1 do presente estudo.
16
Segundo o autor supracitado, tal critério parece encontrar sua justificativa nos Estados
primitivos, onde o chefe detinha todos os poderes em suas mãos. Cabia-lhe legislar,
administrar e julgar. Retirando-se-lhe as atividades de julgar e legislar, restava-lhe a de
administrar. (GASPARINI, 2001, p.41).
De qualquer maneira, tal critério não satisfaz a justificativa com base em uma
negação.
Na lição de Gasparini (2001, p.41) “Pelo critério formal, também denominado
orgânico ou subjetivo, a expressão sub examine indica um complexo de órgãos responsáveis
por funções administrativas [...] é sinônimo de Estado (Administração Pública)”.
Nesse sentido, a CRFB/88 no seu art. 37 34, dispõe sobre a Administração Pública
direta, indireta e fundacional dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, como complexo de órgãos componentes da estrutura estatal ou o Estado
propriamente dito.
Pelo critério material ou objetivo, segundo Gasparini (2001, p.41): “É um complexo
de atividades concretas e imediatas desempenhadas pelo Estado sob os termos e condições
da lei, visando o atendimento das necessidades coletivas [...] equivale a administração
pública”.
Administração pública, enquanto atividade administrativa determinada pela sua
submissão aos princípios que regem a Administração Pública, como impessoalidade,
moralidade, publicidade e os demais elencados no caput do artigo 37 da CRFB/88.
Na lição de Di Pietro (2004, p. 54), Administração Pública em sentido subjetivo,
formal ou orgânico: “Designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende
pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em
que se triparte a atividade estatal: a função administrativa”. (Grifo da autora).
Nesse sentido, Administração Pública corresponde a todo o aparelhamento de que
dispõe o Estado para o consecução das políticas traçadas pelo Governo.
Em sentido objetivo, material ou funcional, na visão da mesma autora “designa a
natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a administração pública
é a própria função administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder
Executivo” (DI PIETRO, 2004, p. 54). (Grifo da autora).
34
Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também ao seguinte:
17
[...].
18
Trata da própria atividade administrativa executada pelo Estado por meio de seus
órgãos e entidades, não levando em consideração os sujeitos que exercem a atividade
administrativa.
As discussões que versam sob a seara das interpretações são imensas, no entanto,
adotou-se a interpretação de Meirelles (2004, p. 64):
É o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em
sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em
geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e
técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da
coletividade. Numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do
Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades
coletivas. A Administração não pratica atos de governo; pratica tão-somente, atos de
execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do
órgão e de seus agentes. São os chamados atos administrativos.
19
A função de Governo ou função política, compreende as atividades co-legislativas e de
direção, abrangendo atribuições que decorrem diretamente da Constituição e por esta se
regulam.
Governo, na visão de Di Pietro (2004, p.58):
Implica em uma atividade de ordem superior referida à direção suprema e geral do
Estado em seu conjunto e em sua unidade, dirigida a determinar os fins da ação do
Estado, a assinalar as usas diretrizes para as outras funções, buscando a unidade da
soberania estatal.
35
Ver nota 28.
36
Ver nota 29.
37
“São todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou trans itoriamente, do exercício de alguma função
estatal. Os agentes normalmente desempenham funções do órgão, distribuídas entre os cargos de que são
titulares, mas excepcionalmente podem exercer função sem cargo” (MEIRELLES, 2004, p.75). Esse tema será
tratado de forma específica, no item 3.1.4.
38
Ver nota 34.
20
Nesse sentido Meirelles (2004, p.87), acrescenta que, além dos cinco princípios
mencionados no texto constitucional, ainda são considerados como princípios básicos
decorrente do nosso regime político: razoabilidade e proporcionalidade, ampla defesa e
contraditório, segurança jurídica, motivação e supremacia do interesse público, onde foram
textualmente enumerados pelo art. 2º da Lei 9.78440 de 29 de janeiro de 1999. (MEIRELLES,
2004, p.87).
Assim, sem o objetivo de esgotar o tema, convém discorrer, ainda que resumidamente,
sobre os princípios constitucionais, incluindo-se nesta breve explanação os princípios
mencionados no art. 2º da Lei 9.784/9941, que regem a Administração Pública, iniciando
pelo princípio da legalidade.
A respeito desse princípio Meirelles (2004, p.87), ensina:
A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput), significa que o
administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos
mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou
desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar,
civil e criminal, conforme o caso.
39
“Convém observar que, muito embora, a CRFB/88, não tenha expressamente se referido ao princípio da
finalidade, o admitiu sob a denominação de princípio da impessoalidade” (MEIRELLES, 2004, p.87).
40
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação,
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público
e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios
de: I - atuação conforme a lei e o Direito;
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo
autorização em lei;
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades;
Essa mesma norma diz que a Administração Pública deve obedecer aos princípios acima referidos. Pelo que
nela se contém, tal norma, muito embora de natureza federal, tem verdadeiro conteúdo de normas gerais da
atividade administrativa não só da união, mas também dos Estados e Municípios.
41
Ver nota 40.
21
O princípio da moralidade relaciona-se com a ética na conduta do administrador
público, com o dever de probidade, que na linguagem comum, equivale à honestidade,
honradez, integridade de caráter, retidão. (MEDAUAR, 2004, p.148).
A cerca do princípio da publicidade, Di Pietro (2004, p. 75), discorre que a ampla
divulgação dos atos praticados pela Administração Pública, ressalvadas as hipóteses de sigilos
previstas em lei, é uma exigência inerente a este princípio, que, vigora para todos os setores
e todos os âmbitos da atividade administrativa.
O princípio da eficiência foi acrescentado ao texto constitucional a partir da Emenda
Constitucional 19 de 04 de junho de 1998, no qual determina que a atividade administrativa
seja realizada com presteza, perfeição e rendimento funcional, dando aos serviços públicos
maior rapidez e agilidade. Muito embora, tenha-se dado muita importância a este princípio,
não quer dizer que o princípio da legalidade esteja sacrificado. Os dois princípios devem
conciliar-se, buscando eficiência dentro da legalidade. (MEDAUAR, 2004, p.151).
Acerca do princípio da razoabilidade e proporcionalidade42, Meirelles (2004, p.92),
se manifesta:
Pode ser chamado como o princípio da proibição de excesso, que em última análise,
objetiva aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a evitar
restrições desnecessárias ou abusivas por parte da Administração Pública, com lesão
aos direitos fundamentais.
42
“Embora a Lei 9.784/99 faça referência aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade,
separadamente, na realidade, o segundo constitui um dos aspectos contidos no primeiro” (DI PIETRO, 2004, p.
81).
43
Ver nota 40.
44
Art. 5° Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos
termos seguintes:
[...]
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o
contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;
45
Ver nota 40.
46
Essa idéia ficou expressa no parágrafo único, inciso XIII, do artigo 2º , da Lei 9.784/99, quando impõe, entre
os critérios a serem observados, “interpretação da norma administrativa da forma que melhor garan ta o
atendimento do fim a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação”.
22
Administração Pública [...] A segurança jurídica tem muita relação com a idéia de boa fé” (DI
PIETRO, 2004, p. 84-85).
O princípio da motivação47 está consagrado pela doutrina e pela jurisprudência, não
havendo mais dúvidas quanto a sua aplicação, além de ser elencado textualmente no art. 2° da
Lei 9.784/99. Segundo Di Pietro (2004, p. 82): “A sua obrigatoriedade se justifica em
qualquer tipo de ato, porque se trata de formalidade necessária para permitir o controle de
legalidade dos atos administrativos”.
Por fim, o princípio da supremacia do interesse público também chamado princípio
do interesse público ou da finalidade pública, segundo Meirelles (2004, p. 101): “A primazia do
interesse público sobre o privado é inerente à atuação estatal e domina-a, na medida em que
a existência do Estado justifica-se pela busca do interesse geral”.
Assim, a Administração Pública, utiliza-se de seus princípios norteadores,
fundamentais ao bom funcionamento da estrutura administrativa, a qual, depende diretamente
da organização estatal, ambas objeto do próximo item deste capítulo.
47
Este princípio, por estar intimamente ligado ao objeto central de estudo do presente trabalho, será abordado de
forma mais específica no terceiro capítulo, salientando que não se pretende esgotar o referido tema, ante a
complexidade de seus efeitos.
48
Ver nota 28.
23
Na definição de Meirelles (2004, p.66), entidades estatais: “São pessoas jurídicas de
Direito Público que integram a estrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos e
administrativos, tais como a União, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal”.
A respeito de entidades políticas, o entendimento de Alexandrino e Paulo (2003, p.16),
são as pessoas jurídicas de direito público interno que recebem suas atribuições da própria
Constituição, exercendo-as com plena autonomia. No Brasil, através da CRFB/88, no seu
art. 18, são consideradas pessoas políticas: a União, os Estados, Distrito Federal e
Municípios.
Para Meirelles (2004, p.61): “A organização do Estado é matéria constitucional no que
concerne à divisão política do território nacional, à estruturação dos Poderes, à forma de
Governo, ao modo de investidura dos governantes, aos direitos e garantias dos
governados”.
A organização administrativa estrutura-se hierarquicamente em relação a
organização estatal, enquanto a segunda é criada e estruturada pela Constituição, a primeira
é criada, estruturada, alterada e atribuída a competência por lei, para atender às
necessidades e cumprir as finalidades da segunda. Nesse sentido:
As entidades administrativas não são detentoras de poderes políticos, mas tão-
somente de autonomia administrativa. Não legislam, mas apenas exercem sua
competência conforme estabelecida na lei que as instituiu, ou autorizou sua
instituição, e no seu regulamento. São entidades administrativas as autarquias, as
fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista,
integrantes da chamada Administração Indireta (ALEXANDRINO e PAULO 2003,
p.16).
24
específica,
49 O assunto será tratado, sem, no entanto, ter-se a pretensão de exauri-lo, no segundo capítulo deste estudo,
juntamente com a hierarquia. Cabe salientar que a abordagem desses temas se deve tão somente ao fato de
serem características diferenciadoras da descentralização e desconcentração administrativa.
25
para a realização de atividades, obras e serviços descentralizados de entidade estatal que as
criou”.
Entidades fundacionais “são pessoas jurídicas de Direito Público ou pessoas
jurídicas de Direito Privado, devendo a lei definir as respectivas áreas de atuação, conforme
o inc. XIX do art. 3750 da CF, na nova redação dada pela Emenda Constitucional n°19 de 04
de junho de 1998” (MEIRELLES, 2004, p.66).
Entidades empresariais, segundo Meirelles (2004, p.66), são:
Pessoas jurídicas de Direito Privado “instituídas sob a forma de sociedade de
economia mista ou empresa pública, com a finalidade de prestar serviço público que
possa ser explorado no modo empresarial, ou de exercer atividade econômica de
relevante interesse coletivo.
Vale salientar que, sua criação deve ser autorizada por lei específica, cabendo ao
Poder Executivo as providências complementares para sua instituição.
Finalizando a abordagem sobre as entidades que compõe a Administração indireta, a
cerca das entidades paraestatais Meirelles (2004, p.67) leciona que: “são pessoas jurídicas de
Direito Privado que, por lei, são autorizadas a prestar serviço ou realizar atividades de
interesse coletivo ou público, mas não exclusivos do Estado”.
As entidades paraestatais são autônomas, administrativa e financeiramente, têm
patrimônio próprio e operam em regime de iniciativa particular, na forma de seus estatutos.
As entidades mencionadas acima, desempenham um papel descentralizado da
Administração visto que, como o próprio termo indica, trata - se de Administração indireta, ou
seja, o seu desempenho não se faz de primeira mão, sem delegação, pelo próprio sujeito que
tem competência originária para aquele exercício.
Em contrapartida, a atividade centralizada se desenvolve de forma direta sem
interposição de outra pessoa na execução dos serviços. É o caso específico da
Administração direta, que segundo Medauar (2004, p. 67): “é o conjunto dos órgãos
integrados na estrutura da chefia do Executivo e na estrutura dos órgãos auxiliares da chefia
do Executivo”.
Corroborando essa idéia, Alexandrino e Paulo (2003, p.19) escrevem a
Administração direta como o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do
Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), aos quais foi atribuída a
competência para o exercício, de forma centralizada, de atividades administrativas.
50
Ver nota 34
[...]
26
Uma das características mais marcantes da Administração direta é o vínculo de
subordinação, existente na sua estrutura orgânica, denominado hierarquia, ao qual estão
sujeitos os seus órgãos. Como já foi dito, tal abordagem será efetuada no segundo capítulo
deste trabalho.
No âmbito federal, a Administração direta é encabeçada pelo chefe do Executivo
(Presidente), no estadual (Governador) e no municipal (Prefeito). Compõem simultaneamente
a autoridade política e administrativa do órgão ao qual fazem parte. O art. 25 da CRFB/88 51
prevê que os Estados organizem-se e rejam-se pelas Constituições e leis que adotarem,
observados os princípios fundamentados na CRFB/88.
Nesse sentido, Medauar (2004, p. 70), acrescenta que “a organização administrativa
dos Estados é de sua própria competência, como resultado de sua condição de ente federativo,
dotado de autonomia”.
Assim, pode-se concluir que, a Administração direta corresponde à centralização
administrativa dos órgãos que podem desempenhar a atividade administrativa de forma
desconcentrada e a Administração indireta, por sua vez, corresponde à descentralização
administrativa, pois seus entes não encontram-se hierarquicamente subordinados ao ente
central e realizam suas atividades de forma descentralizada.
Feitas essas apreciações, passar-se-á a discorrer sobre descentralização e
desconcentração administrativa no capítulo seguinte.
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de
sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso definir as áreas de
sua atuação;
51
Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta
Constituição.
[...].
27
2 A DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA
52
Tratado no item 1.1.1
53
Ver nota 6.
54
Ver nota 11.
55
O Dec.lei 900 de 29 de setembro de1969; o Dec.-lei 2.299 de 21 de novembro de 1986 e finalmente a Lei
7.596 de 10 de abril de1987.
56
Ver nota 34.
Em síntese, cria-se uma pessoa jurídica cuja finalidade é a realização de uma
determinada atividade administrativa destacada da administração centralizada por um
processo de especialização.
Nesse sentido,Caetano (apud BASTOS, 1992, 17), leciona:
Mas a necessidade de aliviar a carga que sobre elas pesa e que é cada vez maior
levou a que, por lei, fossem criadas, no seu âmbito, pessoas jurídicas com fins
especiais, isto é, que existissem exclusivamente para se ocuparem da realização de
um dos interesses extraído do feixe das atribuições da entidade territorial a que estão
ligados. E essas pessoas jurídicas, quanto aos seu substrato, tanto podem ser do tipo
institucional como do tipo associativo ou societário. Através delas se processa o que
a doutrina chama administração indireta.
57
Muitos doutrinadores trata da hierarquia como princípio, outros, no entanto, como poder. Vale salientar que,
para fins desse trabalho, o que importa é, a hierarquia, como característica diferenciadora entre a
descentralização e a desconcentração administrativa.
58
Segundo Silva (2003, p.637): “a Constituição considera entidades da Administração indireta as autarquias, as
empresas públicas e as sociedades de economia mista; não assim as fundações instituídas pelo Poder Público,
24
pois sempre menciona estas especificadamente quando usa a expressão Administração indireta, muito embora, a
doutrina dominante, classifique as fundações como integrantes desta”.
25
O significado de descentralização e desconcentração administrativa será de mais
fácil compreensão no desenvolvimento do presente capítulo, que tratará esses dois institutos
de forma mais aprofundada, no contexto do direito administrativo brasileiro, salientando
que, não se tem a intenção de esgotar o assunto em tela, mas tão somente de verificar
aspectos relevantes acerca desses dois institutos.
Segundo Russomano e Martins de Oliveira (1975, p. 75): “em sentido etimoló gico,
centralização e descentralização significam respectivamente reunião e afastamento de um
centro”.
A centralização administrativa ocorre quando o Estado executa suas tarefas por meio
dos órgãos e agentes integrantes da Administração direta, ou seja, consubstancia-se na
execução de atribuições pela pessoa política que representa a Administração Pública
competente – União, Estado-membro, Municípios ou Distrito Federal, dita, dessa forma,
Administração centralizada. (FEITOSA, 2004).
Para Celso Antônio Bandeira de Mello (2004, p.139): “O Estado tanto pode prestar
por si mesmo as atividades administrativas, como pode desempenhá-las por via de outros
sujeitos, caso em que se estará perante a descentralização”.
No estudo da organização administrativa brasileira, que é o modo como se
distribuem e exercitam as funções do poder administrativo do Estado, a descentralização
pode ser analisada sob dois enfoques: político e administrativo. Porém, o objeto do presente
trabalho está focado na descentralização administrativa e, dessa forma tratar-se-á da
descentralização política apenas de forma superficial, a partir do conceito utilizado por
Odete Medauar (2004, p. 350):
A descentralização política ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições
próprias que não decorrem do ente central, é a situação dos Estados-membros da
federação e, no Brasil, também dos Municípios. Cada um desses entes locais detém
competência legislativa própria que não decorre da União nem a ela se subordina,
mas encontra seu fundamento na própria Constituição Federal. As atividades
jurídicas que exercem não constituem delegação ou concessão do governo central,
pois dela são titulares de maneira originária.
26
Assim, por descentralização administrativa, entende-se que é a capacidade que
têm os entes descentralizados de gerirem os próprios negócios, mas com subordinação a leis
postas pelo ente central.
Para Di Pietro (2004, p.349), descentralização “é a distribuição de competências de
uma pessoa para outra pessoa física ou jurídica”.
A descentralização implica a transferência efetiva de poder decisório para os agentes locais
da Administração. Significa, portanto, que os órgãos regionais têm autonomia, dentro de limites
estabelecidos, para formular políticas locais, estabelecer prioridades e planejar o atendimento das
demandas. Pode abranger, além da execução de atividades, as decisões referentes à formulação de
políticas, à definição de prioridades, ao planejamento operacional, à normatização e ao controle.
Quanto maior for o grau de transferência dessas atribuições, maior será o grau de descentralização
implantado. (BNDES, 2004).
Em consonância com o que já foi disposto, Medauar (2004, p.65), leciona:
Descentralização administrativa significa a transferência de poderes de decisão em
matérias específicas a entes dotados de personalidade jurídica própria. Tais entes
realizam, em nome próprio, atividades que, em princípio, têm as mesmas
características e os mesmos efeitos das atividades administrativas estatais. A
descentralização administrativa implica, assim, a transferência de atividade
decisória e não meramente administrativa.
De acordo com Medauar (2004. p. 65), também Celso Antônio Bandeira de Mello
(2004, p. 139), leciona que a atividade administrativa é descentralizada quando é exercida
“por pessoa ou pessoas distintas do Estado”, ou seja, distinta do conjunto orgânico de que é
composto na intimidade.
O processo de descentralização consiste na transferência de poder de um nível de
governo para outro. Este último se responsabilizará pela adoção e gestão integral de
determinadas políticas públicas a ele subordinadas, as quais devem ser acompanhadas de
todos os recursos, com o intuito de viabilizar a execução política, administrativa e
institucional. (APASE, 2004).
No Brasil, segundo a corrente doutrinária dominante, a descentralização administrativa
somente pode ser observada na Administração indireta e a desconcentração na Administração
direta. Nesse sentido, leciona Di Pietro (2004, p.349):
Na descentralização administrativa, a atuação do Estado se dá de forma indireta,
através de pessoas, sempre distintas de seu aparelhamento orgânico, ainda que
criadas por este, de forma que, não se estabelece vínculos de hierarquia entre o
poder central e o ente personalizado que desempenha as determinações a ele
atribuídas.
27
A descentralização é um sistema técnico-administrativo, através do qual o
desempenho das funções pertinentes à Administração se processa através de vários
organismos que desfrutam de largo grau de independência. A Administração central não os
têm presos ao seu domínio como organismos subordinados. Apenas os controla para que
permaneçam ajustados aos objetivos da Administração. (ARAÚJO, 2005, p.152-153).
A descentralização administrativa acarreta a especialização na prestação do serviço
descentralizado, pelo ente que executará as atribuições recebidas do Estado, por essa razão,
diz-se que é um sistema técnico-administrativo. (BASTOS, 1992, 17).
É a visão de Meirelles (2004, p. 331), a respeito de serviço descentralizado: “é todo
aquele em que o Poder Público transfere sua titularidade ou, simplesmente, sua execução,
por outorga59 ou delegação60, a autarquias, fundações, empresas estatais, empresas privadas
ou particulares individualmente”.
Na hipótese de descentralização administrativa, o Estado, ora transfere o exercício
de atividades que lhe são pertinentes para particulares ora cria pessoas auxiliares para o
desempenho das atribuições descentralizadas.
Cumpre, a partir desse momento, tratar da conceituação da desconcentração
administrativa no contexto do direito administrativo brasileiro, vale salientar, no entanto
que no desenvolvimento deste capítulo tratar-se-á ainda do assunto sob enfoques
diferenciados.
A Administração Pública é organizada como se fosse uma pirâmide hierárquica, em
cujo ápice encontra-se o Chefe do Poder Executivo, que é de onde partem as atribuições aos
vários órgãos que compõe a estrutura administrava subordinada hierarquicamente ao órgão
central. (BASTOS, 1994, p. 45).
Tal medida, chamada de desconcentração, acontece para que haja um
descongestionamento, resultante do grande volume de atribuições que competem ao ente
central, permitindo, dessa forma, que ocorra um desempenho mais adequado e racional de tais
atribuições.
Na desconcentração ocorre uma distribuição de competências, sistematizada de tal
forma que, as atribuições são distribuídas internamente entre os entes de uma mesma pessoa
jurídica. Na desconcentração está sempre presente o vínculo de subordinação e hierarquia.
(ARAÚJO, 2005, p.142).
59
“Outorga existe quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei, determinado serviço público ou
de utilidade pública” (MEIRELLES, 2004, p.331).
60
“Há delegação quando o Estado transfere, por contrato (concessão) ou ato unilateral (permissão ou
autorização), unicamente a execução do serviço, para que o delegado o preste ao público em seu nome e por sua
28
conta e risco, nas condições regulamentares e sob o controle estatal” (MEIRELLES, 2004, p.331).
29
O fenômeno da distribuição interna de plexos de competências decisórias, agrupadas
em unidades individualizadas, denomina-se desconcentração, que se dá tanto em razão da
matéria, isto é, do assunto, como em razão do grau, ou seja, do nível de responsabilidade
decisória conferido aos distintos escalões que corresponderão aos diversos patamares de
autoridade. (MELLO, 2004, p.140).
A desconcentração representa um coeficiente de eficiência no sentido temporal.
Selecionam-se as atribuições, agrupando-as para encurtar o lapso temporal na sua
execução.
A desconcentração é uma forma de regionalização na qual a instância central de
poder transfere parte de suas atribuições de execução de atividades para órgãos
regionais, que não dispõem de poder para decidir sobre prioridades ou sobre
planejamento dos serviços. A instância central conserva o poder e a dotação
orçamentária para decidir sobre políticas, prioridades e alocação de recursos
humanos (BNDES, 2004).
30
Dessa forma, entende-se que a desconcentração administrativa, além de
descongestionar os entes ligados à estrutura de direção, para que possa executar sua
atividade precípua de planejamento e coordenação, prestigia os entes ligados à esfera de
execução, ou seja, os órgãos de periferia. Na lição de Medauar (2003, p.56-57):
Existe a desconcentração quando as atividades são distribuídas de um centro para
setores periféricos ou de escalões superiores para escalões inferiores, dentro da
mesma entidade ou da mesma pessoa jurídica. [...] A desconcentração se verifica
tanto entre órgãos situados num mesmo local como entre órgãos situados entre
órgãos geograficamente distantes. A distribuição de atividades mediante
desconcentração implica a permanência de vínculos de hierarquia entre os órgãos
envolvidos.
31
2.1.2 Os tipos de descentralização administrativa
61
Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: [...]
III - Descentralização.
62
Ver nota 59.
63
Ver nota 60.
64
“É todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para
satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado
“(MEIRELLES, 2004, p.320).
65
“São os que a Administração, reconhecendo sua conveniência (não essencialidade, nem necessidade) para os
membros da coletividade, presta-os diretamente ou aquiesce em que sejam prestados por terceiros
32
Art.10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente
descentralizada.
Parágrafo 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais:
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível
de direção do de execução;
b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam
devidamente aparelhadas e mediante convênio;
c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou
concessões.
33
Também Helly Lopes Meirelles (2004, p. 332), intitula a descentralização por serviços
como institucional: “é a que se opera com a transferência do serviço ou simplesmente de sua
execução da entidade estatal para suas autarquias, fundações, empresas, entes paraestatais e
delegados particulares”.
Descentralização territorial ou geográfica, para Di Pietro (2004, p.350-351), é a que
se verifica “quando uma entidade local, geograficamente delimitada, é dotada de
personalidade jurídica própria, de direito público, com capacidade administrativa genérica”.
O ente descentralizado enquadrado na modalidade acima, encontrado
freqüentemente nos Estados Unitários66, possui as seguintes características: personalidade
jurídica de direito público; capacidade de auto-administração67; delimitação geográfica;
capacidade genérica para exercer a maior parte dos encargos públicos de interesse da
coletividade; sujeição a controle pelo poder central. (DI PIETRO, 2004, p. 351).
Descentralização territorial ou geográfica corresponde à personalização que representa
uma circunscrição territorial de caráter meramente administrativo. Os negócios e interesses,
portanto as atividades públicas, que importam diretamente à coletividade sediada na região
são prosseguidos por esta pessoa jurídica através de seus órgãos. (MELLO, 1968, p.92).
A descentralização territorial desloca o eixo da administração segundo um critério
local, regional, geográfico. O território divide-se, então, em circunscrições que servem de
base a unidades administrativas, autônomas, capazes de reger os interesses próprios da
população fixada nessa parcela territorial. (BARROS JÚNIOR, 1969, p. 18).
Meirelles (2004, p.332), tem o entendimento que a descentralização territorial se
processa da União aos Estados-membros e destes aos Municípios.
Na lição de Sobrinho (1983, p.86), “a descentralização territorial ou geográfica, no
Brasil, se realiza por intermédio dos Estados federados, do Distrito Federal, dos Territórios
e Municípios”.
Assim, cada unidade federada será capaz de reger os próprios interesses nos limites
da extensão geográfica , já que numa federação, como é o caso do Brasil, existem as
atribuições e competências, delimitadas pela própria Constituição.
Acrescenta ainda que, não importa se a pessoa seja física ou jurídica e, sendo
jurídica, pode ser estatal (empresa pública e sociedade de economia mista) ou privada
através das concessões, permissões ou autorizações. (CRETELLA JR., 2000, p. 79).
Feitas essas, apreciações passar-se-á a discorrer sobre a hierarquia e o controle
estatal no direito brasileiro, como atividade exercida pelo Estado na Administração Pública
direta, nos casos em que se verifica a desconcentração e a na Administração indireta, a
descentralização administrativa.
68
Corresponde a delegação dos serviços, ver nota 60.
35
2.2 A HIERARQUIA E O CONTROLE ESTATAL
69
Ver nota 57.
36
Na lição de Medauar (2003, p.61):
A hierarquia ocorre quando há diferença de posição dos órgãos no escalonamento
estrutural, de tal modo que o órgão superior nas relações com o subordinado exerce
uma série de poderes aos quais o subordinado se sujeita. Trata-se de relações de
supremacia – subordinação.
Nesse sentido, a hierarquia não existe no Legislativo, visto que, entre os órgãos
desse Poder, existe a igualdade entre os representantes políticos. No Judiciário, por sua vez,
também não existe hierarquia. Embora haja instâncias superiores e inferiores, são
independentes entre si, não apresentando, portanto, relação hierárquica.
Assim, a vinculação hierárquica, existe apenas no Executivo, dada a natureza de
suas atribuições de organizar e ordenar os serviços administrativos.
37
Para Meirelles (2004, p.119): “Poder hierárquico é o que dispõe o Executivo para
distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes,
estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores do seu quadro de pessoal”;
O poder de hierarquia sistematiza a organização, que se efetiva mediante um vínculo
interno de supremacia e subordinação, que além de coordenar entre si os encargos públicos,
subordina uns a outros em níveis de escalonamentos de superior para inferior.
Para Mello (1968, p.100):
A relação hierárquica é um vínculo de autoridade que une, através de graus
sucessivos, todos os órgãos da Administração central, subordinado escalonadamente
os inferiores aos superiores.
O órgão que se encontra na cúpula do sistema dirige os que se acham no grau
imediato, estes, por sua vez, comandam sobre o grau sucessivo e assim por diante,
até atingir os derradeiros inferiores. Esta relação unificadora – típica do sistema de
centralização – significa, eu última análise, que o órgão supremo comanda toda a
Administração, de tal forma que sua vontade se impõe desde os mais altos até os
ínfimos escalões, passando atravé
A hierarquia pode ser analisada como uma relação de subordinação quanto aos
órgãos como aos agentes. Pode ser visualizada como um tipo de vínculo entre órgãos e
como um tipo de vínculo funcional entre os servidores.
Nesse sentido, é o entendimento Meirelles (2004, p.119):
O poder hierárquico tem por objetivo ordenar, coordenar, controlar e corrigir as
atividades administrativas, no âmbito interno da Administração Pública. Ordena as
atividades da Administração, repartindo e escalonando as funções entre os agentes
do Poder, de modo que cada um possa exercer eficientemente seu encargo;
coordena, entrosando as funções no sentido de obter o funcionamento harmônico de
todos os serviços a cargo do mesmo órgão; controla, velando pelo cumprimento da
lei e das instruções e acompanhando a conduta e o rendimento de cada servidor;
corrige os erros administrativos, pela ação revisora dos supervisores sobre os atos
dos inferiores.
70
“A Lei 8.112/90 consagrou a lição do Autor, ao dispor que é dever do servidor “cumprir as ordens superiores,
exceto quando manifestamente ilegais” (art. 116, IV)” (MEIRELLES, 2004 , p.120).
71
“A delegação, com essa finalidade e no âmbito federal, está regulada pelos arts. 11 e 12 do Dec. - lei 200/67,
que a inclui entre os “princípios fundamentais” da Administração Federal (art. 6°)” (GASPARINI, 2004, p.51).
38
Poder de dar ordens, na lição de Medauar (2004, p.60) “o superior hierárquico detém a
faculdade de emitir ordens funcionais aos subordinados, inclusive fixando diretrizes de
atuação”.
Pelo poder-dever de fiscalização, segundo Alexandrino e Paulo (2003, p.152):
“compete ao superior estar permanentemente atento aos atos praticados pelos subordinados, a
fim de corrigi-los sempre que se desviem da legalidade”.
Delegar para Meirelles (2004, p. 120) “é conferir a outrem atribuições que
originariamente competiam ao delegante. As delegações dentro do mesmo Poder, são, em
princípio, admissíveis, desde que o delegado esteja em condições de bem exercê-las72”.
Pela ação de avocar 73 ou avocação, no ensinamento de Gasparini (2003, p. 51)
“chamam -se para si funções atribuídas a outrem que lhe é subordinado”.
Rever os atos dos subordinados, na visão de Meirelles (2004, p.121) “é apreciar tais
atos em todos os seus aspectos (competência, objeto, oportunidade, conveniência, justiça,
finalidade e forma), para mantê-los ou invalidá-los 74, de ofício ou mediante provocação do
interessado”.
O princípio ou poder hierárquico é inerente à organização administrativa do Estado,
dentro de uma mesma pessoa jurídica, relacionando-se mediante a desconcentração
administrativa. Por essa razão, a hierarquia não necessita de previsão legal para que ocorra
entre os órgãos da Administração direta, é incondicionada, ao passo que, a Administração
indireta, pressupõe a existência de duas pessoas jurídicas não sujeitas ao escalonamento
hierárquico ou de subordinação. (MELLO, 1968, p. 83).
Muito embora, não haja vinculação hierárquica, a Administração indireta, por ser
uma forma de descentralização administrativa, é acompanhada pela idéia de um controle,
sempre condicionado à previsão legal, para que o ente descentralizado se mantenha fiel aos
objetivos ao qual foi criado pelo ente central. (DI PIETRO, 2004, p.408).
72
“Não se admite no nosso sistema constitucional a delegação de atribuições de um Poder a outro, como também
não se permite a delegação de atos de natureza política, como a do poder de tributar, a sanção e o veto de lei”
(MEIRELLES, 2004, p. 120).
73
“Essa prática apesar de legal, não deve ser abusiva, dados, os inconvenientes que pode trazer, a exemplo da
deslocação, da diminuição e extinção dos níveis ou graus dos recursos administrativos e o fato de prestigiar o
subordinado” (GASPARINI, 2003, p.51 -52).
74
“A revisão hierárquica é possível enquanto o ato não se tornou definitivo para a Administração, ou não criou
direito subjetivo para o particular, isto é, não fez nascer para o destinatário um direito oponível à Administração
(CF, art. 5°XXXVI;art. 6° da LICC; Súmula473 do STF)” (M EIRELLES, 2004, p.121).
39
Esse controle estatal existente sobre a Administração indireta também é chamado
por alguns doutrinadores de tutela75, que passa-se a expor a partir deste momento.
Segundo ensinança de Odete Medauar (2003, p.458), a fiscalização do poder central
sobre entidades descentralizadas, surgiu primeiramente com o nome de tutela
administrativa, em relação às coletividades territoriais européias (províncias, comunas) e
em relação às autarquias, todas dotadas de personalidade jurídica pública76.
Helly Lopes Meirelles (2004, 641, p.641), leciona:
Controle finalístico – É o que a norma legal estabelece para as entidades autônomas,
indicando a autoridade controladora, as faculdades a serem exercitadas e as
finalidades objetivadas. Por isso mesmo é sempre um controle limitado e externo.
Não tem fundamento hierárquico, porque não há subordinação entre a entidade
controlada e a autoridade ou o órgão controlador. É um controle teleológico, de
verificação do enquadramento da instituição no programa geral do Governo e de seu
acompanhamento dos atos e de seus dirigentes no desempenho de suas funções
estatutárias, para o atingimento das finalidades da entidade controlada.
75
“No direito positivo brasileiro, não se usa a expressão tutela. Na esfera federal, a matéria está disciplinada,
basicamente, pelo Dec.-lei 200/67, que usa a expressão supervisão ministerial.. Esta é exercida pelos
Ministérios sobre os órgãos da Administração direta e indireta enquadrados na sua área de competência. (arts.
19 ss)” (DI PIETRO, 2004, p.410).
76
“Com o advento das empresas públicas e sociedades de economia mista, o controle do poder central passou a
exercer-se sobre suas atividades” (MEDAUAR, 2003, p.458).
40
O princípio da tutela ou do controle legitima a Administração a exercer controle
sobre as entidades por ela criadas para atuarem na prestação de serviços públicos.
Esse controle não interfere na autonomia, da empresa, fundação ou autarquia que
são dotadas de personalidade jurídica própria, com autonomia administrativa e
financeira. Mas pode a Administração, com esse poder tutelar, fiscalizar e controlar
a aplicação dos recursos financeiros e técnicos destinados aos entes integrantes da
Administração indireta e, ainda, quanto ao cumprimento de suas atribuições legais.
Esse controle visa impedir a entidade de atuar em desacordo com os objetivos para
os quais foi criada.
77
De acordo com o art. 26 do Dec.-lei 200/67, no que se refere à Administração indireta, a supervisão visará
assegurar, especialmente:
I – a realização dos objetivos fixados nos atos da constituição da entidade;
II – a harmonia com a política e a programação do Governo no setor de atuação da
entidade; III – a eficiência administrativa;
IV – a autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade.
41
3 O NOVO MODELO DE GESTÃO PÚBLICA: A MOTIVAÇÃO
GOVERNAMENTAL QUANTO À DESCENTRALIZAÇÃO E À
DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA NO ESTADO DE SANTA
CATARINA
78
Conforme tratado no item 1.1.1
79
Ver p. 19.
80
Na Lei 9.784/99, o princípio da motivação é previsto no art. 2º , caput, havendo no parágrafo único, inciso VII,
exigência de indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão. (DI PIETRO, 2004,
p.82). Ver nota 40.
Assim, o que prevalece no Direito Público não é a vontade do administrador. Seus
projetos e ambições não possuem eficácia administrativa e nem validade jurídica se não forem
alicerçados no Direito e na lei.
Na lição de Di Pietro (2004, p.203):
Motivo81 é o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato
administrativo. Pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se baseia o ato.
Pressuposto de fato, como o próprio nome indica, corresponde ao conjunto de
circunstâncias, de acontecimentos, de situações que levam a Administração a
praticar o ato. (Grifo da autora).
Cabe salientar que, não se deve confundir motivo e motivação, uma vez que,
motivação, segundo Di Pietro (2004, p.203): “é a exposição dos motivos, ou seja, é a
demonstração, por escrito, de que os pressupostos de fato realmente existiram”.
Para Medauar (2004, p. 160), motivo significa: “as circunstâncias de fato e os
elementos de direito que provocam e precedem à edição do ato administrativo”.
A enunciação dos motivos, segundo a mesma autora (2004, p.161): “recebe o nome d e
motivação, muito conhecida como exposição de motivos”.
Exatamente sobre a exposição de motivos, acompanhante do Projeto de Lei
Complementar 001/03 e 001/05, sobre a nova estrutura da Administração Pública do Estado
de Santa Catarina, que irão se ocupar os próximos itens do presente capítulo.
81
“Relacionada com o motivo, há a teoria dos motivos determinantes, em consonância com a qual a validade do
ato se vincula aos motivos indicados como seu fundamento, de tal modo que, se inexistentes ou falsos, implicam
a sua nulidade” (DI PIETRO, 2004, p.204).
82
Ver nota 7.
83
Art. 28 A eleição do Governador e do vice-Governador de Estado, para mandato de 4 (quatro) anos, realizar-
se-á no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se
41
houver, do ano anterior ao do término do mandato de seus antecessores, e a posse ocorrerá em primeiro de
janeiro do ano subseqüente, observado, quanto ao mais, o dispositivo no art. 77. [...].
42
número e com as competências que lhes vierem a ser fixadas pelas respectivas Constituições e
leis estaduais que adotarem (art. 25 caput da CRFB/88)84. (MOREIRA NETO, 1996,
p.182).
Nesse sentido, o § 3º , do art. 25 da CRFB/88, expõe o seguinte:
Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de
Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de
funções públicas de interesse comum.
Assim, o Governador do Estado de Santa Catarina, no uso das atribuições que lhe
são concedidas, nos termos do art. 50 85, §º 2, II e do art. 7186, II e X da Constituição
Estadual, apresentou no dia 07 de janeiro de 2003, à Assembléia Legislativa, em
consonância com os pressupostos de direito, o Projeto de Lei Complementar 001/03, que
resultou na Lei Complementar 24387 de 31 de janeiro de 2003, aprovado com unanimidade
naquela Casa Legislativa.
84
Art. 25 Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios
desta Constituição. [...]
85
Art. 50 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da
Assembléia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos
cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 2º - São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre:
II - a criação de cargos e funções públicas na administração direta, autárquica e fundacional ou o aumento de sua
remuneração;
86
Art. 71 - São atribuições privativas do Governador do Estado: [...]
II iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição; [...]
X - remeter mensagem e plano de governo a Assembléia Legislativa, por ocasião da abertura da sessão
legislativa, expondo a situação do Estado e solicitando as providências que julgar necessárias;
87
Revogada pela Lei Complementar 284 de 28 de fevereiro de 2005.
43
88
“Freqüentemente, a motivação consta de pareceres, laudos, relatórios, feitos por outros órg ãos, sendo apenas
indicados como fundamento da decisão” (DI PIETRO, 2004, p.83).
44
êxodo rural, face à centralização governamental e a conseqüente ausência de
políticas regionais de desenvolvimento agropecuário, gerando uma crise urbana,
caracterizada pelo desemprego, subemprego, favelização, subnutrição e
criminalidade, exigindo necessária e inadiável reestruturação (EXPOSIÇÃO DE
MOTIVOS, 2003, p. 03).
89
Plano de campanha utilizado pelo Governador do Estado que resultou no atual plano de Governo do Estado.
45
as decisões sejam tomadas nos níveis que têm melhor conhecimento dos problemas,
facilitando, por outro lado, a efetiva participação da sociedade.
46
90
Conforme tratado no item 3.1
47
administrativa para consolidar os objetivos definidos na Lei Complementar 243/03, em 12
de janeiro de 2005, conforme verificar-se-á no próximo item do presente capítulo.
Ao longo dos último anos, muitos estudos foram feitos, muitos diagnósticos
realizados, muitas propostas formuladas. Ensaiaram-se algumas tentativas de
reestruturação e chegaram mesmo a ser tomadas algumas decisões, mas sempre
pontuais, parciais e casuísticas. O que faltou foi o enquadramento geral de uma
modernização e fortalecimento da gestão pública, articulada e coerente e, sobretudo,
a coragem para decidir e agir.
E ainda:
Verifica-se na história de Santa Catarina, tradicionalmente assentada numa
estrutura organizacional pesada, burocrática e centralizada, a Administração
Pública Estadual tem demonstrado dificuldades para corresponder, enquanto
organização, aos desafios deste novo século.
91
Através da Lei Complementar 284/05, houve uma substituição do nome desta Secretaria. Na época da
apresentação do Projeto, chamava-se Secretaria do Planejamento, Orçamento e Gestão.
92
“Como instrumento das relações de poder, a burocracia foi e é um instrumento de poder de primeira ordem
para quem controla o aparato burocrático” (MAX WEBER, 1963, p. 264).
93
“Quando duas ou mais formas de estrutura são utilizadas simultaneamente sobre os mesmos membros de uma
organização, a estrutura resultante chama-se matricial” (VASCONCELOS e HEMSLEY,1997, p.51).
48
de Desenvolvimento Regional), de forma complementar e não excludentes” (EXPOSIÇÃO
DE MOTIVOS, 2005, p.13).
Segundo o Secretário do Planejamento (EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS, 2005, p. 4),
os resultados dessa constatação, dessa forma evidenciados:
1- incapacidade de atender, de forma efetiva, às necessidades e expectativas dos
cidadãos;
2- Modo de funcionamento que prejudica a concorrência e a competitividade do
Estado e das empresas aqui instaladas;
3- Falta de coerência do modelo de gestão vigente;
4- Processos de decisão burocráticos e demasiadamente longos complexos, que
impedem a resolução, em tempo útil, dos problemas dos cidadãos e que criam
desconfiança em matéria de transparência e de legalidade;
5- Desmotivação dos funcionários e desvalorização do próprio conceito de missão
do Serviço Público.
Assim, “impõe -se, pois, mudar. E neste caso, mudar é aprofundar a descentralização
da Administração Pública [...]” (EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS, 2005, p.5).
Nesse sentido, o Governo de Santa Catarina concebeu um novo modelo de gestão,
no dizer do Secretário de Planejamento (EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS, 2005, p.10):
Concebemos um novo modelo de gestão, inovador, revolucionário e moderno. Nem
Estado mínimo, nem Estado máximo, mas um Estado necessário, fundamentado em
uma perspectiva contingencial das relações entre o Estado, a Sociedade e a
Iniciativa Particular.
94
Conforme já foi asseverado anteriormente no item 3.1
49
crescente em que os imperativos da descentralização, da desconcentração e da
gestão por parte das entidades não estatais são, cada vez mais, um fator de progresso
e de melhoria da qualidade dos serviços a prestar.
A pesquisa, que será apresentada no item 3.2.3 95, é de cunho exploratório96, e tem
como objetivo primordial o levantamento das experiências dos agentes administrativos
envolvidos no processo de descentralização e desconcentração administrativa do Estado de
Santa Catarina.
No dizer de Mattar (2001, p. 21): “Grande parte das experiências e dos conhecimentos
não está escrita. Muitas pessoas, em função da posição profissional privilegiada que
ocupam, acumulam experiências e conhecimentos sobre um tema ou problema em estudo”.
Assim, selecionou-se dois agentes administrativos do Estado de Santa Catarina, com
os quais foram realizadas entrevistas, com o intuito de enriquecer o teor do presente
trabalho, ante a inegável experiência e visão que os mesmos acumularam, por terem
participado diretamente da implantação do novo modelo de gestão em tela no Estado de
Santa Catarina.
As entrevistas efetuadas97 tiveram como objetivo verificar a motivação dos agentes
políticos para a propositura de duas Leis Complementares, 243/03 e 284/05,
respectivamente, que propuseram modificações na estrutura administrativa do Estado de
Santa Catarina, no que
95
Os resultados da pesquisa serão apresentados no item 3.1.4 sob a forma de citação, porém o texto na íntegra
50
encontra-se nos apêndices do presente trabalho.
96
“Essas entrevistas caracterizam -se pela informalidade e pouca estruturação. É comum o pesquisador dispor
apenas de um roteiro dos assuntos a serem abordados ou perguntas abrangentes” (MATTAR, 2001, p.21).
51
tange a descentralização e a desconcentração administrativa, sobretudo o impacto causado e
as alterações ocorridas na Administração Pública Estadual.
A experiência dos entrevistados, ambos funcionários de carreira a serviço do
Governo do Estado de Santa Catarina por mais de 20 anos e, atualmente ocupando cargos
comissionados98 na Secretaria de Estado do Planejamento, possibilita acesso à informações
técnicas, vislumbrando uma visão prática a respeito dos efeitos trazidos pelo novo modelo
de gestão governamental, concernente à descentralização e a desconcentração
administrativa no Estado de Santa Catarina.
Desse modo, passar-se-á à visão apresentada pelos agentes administrativos
entrevistados99.
A partir desta etapa será abordada a motivação para adoção do novo modelo de
gestão no Estado de Santa Catarina, quanto à descentralização e a desconcentração
administrativa do Estado de Santa Catarina, a partir da visão dos agentes administrativos.
No entanto, convém salientar que, a apresentação da visão dos mesmos, a respeito do
referido assunto, terá apenas caráter demonstrativo, em razão da experiência prática que
esses agentes possuem.
Dessa forma, se faz necessário, primeiramente, abordar alguns aspectos dos agentes
públicos, sem, no entanto, ter-se a pretensão de esgotar o referido assunto.
Destarte, para Di Pietro (2004, p.431), agente público ”é toda pessoa f ísica que presta
serviço ao Estado e às pessoas jurídicas da Administração indireta100”.
Consoante lição de Medauar (2004, p. 310), agentes públicos “abrange todos
aqueles que mantém vínculo de trabalho com os entes estatais, de qualquer poder”.
A CRFB/88 dá preferência ao uso da nomenclatura servidores públicos, com a qual.
inclusive, intitula uma seção, usa também este termo em quase todos os dispositivos que
disciplinam a matéria. Porém tal nomenclatura equivale a agente público (MEDAUAR, 2004,
p. 310).
97
Ver nota 99.
98
Ver nota 108.
99
Cumpre salientar que o objetivo das entrevistas, consiste na busca por uma abordagem da visão interna do
funcionamento do novo modelo de gestão, quanto à descentralização e desconcentração administrativa no
Estado de Santa Catarina.
52
100
Antes da CRFB/88, ficavam excluídos os que prestavam serviços às pessoas jurídicas da Administração
indireta.
53
Os agentes públicos, segundo a classificação adotada por Meirelles (2004, p.75), são
considerados gênero e repartem-se em cinco espécies: “agentes políticos, agentes
administrativos, agentes honoríficos, agentes delegados e agentes credenciados”.
Agentes políticos, para Meirelles (2004, p.76/78):
São os componentes do Governo nos seus primeiros escalões, investidos em cargos,
funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação
para o exercício de atribuições constitucionais [...] para a Constituição Federal de
1988 são agentes políticos o “membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os
Ministros de Estado, e os Secretários Estaduais e Municipais” (art. 39 § 4°) 101.
Agentes honoríficos não são considerados servidores públicos, são cidadãos que em
virtude de sua honorabilidade ou capacidade profissional são nomeados, transitoriamente a
prestar determinado serviço ao Estado, subordinando-se hierarquicamente ao órgão a que
estão vinculados e somente durante o período de desempenho da função pública
(MEIRELLES, 2004, p.80).
Agentes delegados102, segundo Meirelles (2004, p.80): “constituem uma categoria à
parte de colaboradores do Poder Público”.
Os agentes credenciados, por sua vez, na visão de Meirelles (2004, p.81): “são os
que recebem a incumbência da Administração para representá-la em determinado ato ou
praticar certa atividade específica, mediante remuneração do Poder Público credenciante”.
O art. 37, I103 da CRFB/88, com redação dada pela Emenda Constitucional 19/98,
dispõe que os cargos104, empregos105 e funções públicas106 são acessíveis aos brasileiros que
101
Art. 39 A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de
administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos poderes. [...]
§ 4° O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e
Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de
qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória,
obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.
102
“Nessa categoria encontram-se os concessionários e permissionários de obras e serviços públicos, os
serventuários de ofícios e cartórios não estatizados, os leiloeiros, os tradutores e intérpretes públicos, as demais
pessoas que recebem delegação para a prática de alguma atividade estatal ou serviço de interesse coletivo”
(MEIRRELES, 2004, p. 80-81).
103
Ver nota 34 [...]
I – os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos
estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei;
104
Cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades cometidas a um servidor, criado por lei, em
número certo, com denominação própria, remunerado pelos cofres públicos (MEDAUAR, 2004, p. 314).
54
preencham os requisitos estabelecidos em lei, inclusive aos estrangeiros que atendam os
requisitos, também estabelecidos por lei. (MEDAUAR, 2004, p.313).
Já o art. 37, II107 da CRFB/88, dispões que a investidura nos cargos e empregos
públicos se dará por meio de aprovação prévia em concursos ou concursos de provas e
títulos, salvo os cargos comissionados108. (MEDAUAR, 2004, p.313).
Assim, feitas algumas breves considerações a cerca dos agentes públicos, sem, no
entanto, ter-se a pretensão de exaurir o tem em tela, passa-se a discorrer sobre as entrevistas
realizadas com dois agentes administrativos do Estado de Santa Catarina, selecionados com
o intuito de enriquecer o conteúdo do presente trabalho.
Destarte, a descentralização e a desconcentração administrativa no Estado de Santa
Catarina, segundo o entendimento de Norton (Diretor de desenvolvimento econômico da
Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenador da Força-tarefa). Entrevista (realizada
por Caroline Camargo Rocha Passos) é o seguinte:
A descentralização é mais no tocante a questão administrativa e a desconcentração
no tocante ao desenvolvimento regional. Na desconcentração das atividades
produtivas, desenvolvimento regionalizado, tirar somente das regiões historicamente
mais favorecidas economicamente, como nas regiões do litoral e ampliar, estender
as ações, a política de desenvolvimento regional e a descentralização para todas as
regiões de Santa Catarina.
105
“Emprego público é o posto de trabalho de quem é contratado pela CLT. Esse é o regime de todos os que
trabalham nas empresas públicas e sociedades de economia mista, conforme determina o art. 173, § 1°, II da
CRFB/88” (MEDAUAR, 2004, p.321).
106
“Significa o exercício de atividade da competência da Administração, em nome desta e de acordo com as
finalidades desta, ou seja, para atender ao interesse público” (MEDAURAR, 2004, p.311).
107
Ver nota 34 [...]
II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou
de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeações para cargos em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração:
108
“Investidura em comissão é adequada para os agentes públicos de alta categoria ou de confiança, chamados a
prestar serviços ao Estado [...]” (MEIRELLES, 2004, p . 83).
55
terminológica, porém, explicitou os motivos que levaram o Governo, através da comissão de
reestruturação administrativa estadual à adoção do termo descentralização:
No sentido jurídico e técnico da matéria elas não são descentralização, só que não se
pode dizer isso em face da força muito grande que é dada a palavra
descentralização. Elas são uma desconcentração porque, são o Estado dividido na
região. Então se é o Estado na região, é desconcentração, porque uma
descentralização do Estado seria uma autarquia do Estado, só que por uma questão
educativa, por uma questão de explanação pra sociedade, porque uma lei se dirige à
sociedade, né? Ela tem que ser compreendida pela sociedade e a sociedade não
entende a questão de termo técnico, então, se nós vamos pra pontinha do lápis, dizer
o que uma desconcentração, uma Secretaria de Desenvolvimento Regional, é uma
desconcentração, só que a palavra descentralização é o carro-chefe do que o
Governo está fazendo, ou seja, descentralizar. Então a descentralização no sentido
de compreensão da sociedade é muito melhor compreendida, como por exemplo
quando alguém diz “o Estado está descentralizando o Governo!”
109
Art. 74 As Secretarias de Estado do Desenvolvimento Regional instaladas nas cidades pólo abaixo
discriminadas, têm atuação nas seguintes unidades territoriais:
I - São Miguel d'Oeste, com abrangência nos seguintes Municípios: Itapiranga, São João do Oeste, Iporã do
Oeste, Tunápolis, Santa Helena, Descanso, Belmonte, Bandeirante, Paraíso, Guaraciaba, São José do
Cedro, Palma Sola, Princesa, Guarujá do Sul, Barra Bonita, Dionísio Cerqueira e Anchieta;
II - Maravilha, com abrangência nos seguintes Municípios: Saudades, Modelo, Flor do Sertão, São Miguel da
Boa Vista, Bom Jesus do Oeste, Tigrinhos, Romelândia, Santa Terezinha do Progresso, Saltinho, Iraceminha
e Pinhalzinho;
III - São Lourenço d'Oeste, com abrangência nos seguintes Municípios: Quilombo, União do Oeste,
Jardinópolis, Irati, Formosa do Sul, Santiago do Sul, Coronel Martins, Novo Horizonte, Galvão, Jupiá, São
Bernardino e Campo Erê;
IV - Chapecó, com abrangência nos seguintes Municípios: Cordilheira Alta, Coronel Freitas, Águas Frias,
Sul Brasil, Serra Alta, Nova Erechim, Nova Itaberaba, Planalto Alegre, Caxambu do Sul e Guatambu;
V - Xanxerê, com abrangência nos seguintes Municípios: Ponte Serrada, Passos Maia, Vargeão, Faxinal do
Guedes, Ouro Verde, Abelardo Luz, Bom Jesus, Ipuaçu, São Domingos, Entre Rios, Marema, Lajeado Grande
e Xaxim;
VI - Concórdia, com abrangência nos seguintes Municípios: Piratuba, Ipira, Alto Bela Vista, Peritiba, Presidente
Castelo Branco, Irani, Lindóia do Sul, Ipumirim, Arabutã, Itá, Paial, Xavantina, Arvoredo, Seara e Jaborá;
VII - Joaçaba, com abrangência nos seguintes Municípios: Água Doce, Vargem Bonita, Catanduvas,
Treze Tílias, Luzerna, Ibicaré, Herval d'Oeste, Lacerdópolis, Ouro, Capinzal e Erval Velho;
VIII - Campos Novos, com abrangência nos seguintes Municípios: Abdon Batista, Vargem, Celso Ramos,
Ibiam, Zortéa, Monte Carlo e Brunópolis;
IX - Videira, com abrangência nos seguintes Municípios: Fraiburgo, Salto Veloso, Arroio Trinta,
Iomerê, Pinheiro Preto e Tangará;
X - Caçador, com abrangência nos seguintes Municípios: Rio das Antas, Macieira, Calmon, Lebon Régis
e Timbó Grande;
56
XI - Curitibanos, com abrangência nos seguintes Municípios: Ponte Alta, São Cristóvão do Sul, Ponte Alta do
57
unidade regionalizada, correspondendo a Secretaria de Desenvolvimento Regional de
Palmitos, e o respectivo Conselho de Desenvolvimento Regional, somando 30 unidades,
espalhadas por todo o Estado de Santa Catarina.
No tocante às modificações ocorridas em relação a Lei Complementar 243/03 e a
284/05, Leila (Consultora jurídica da Secretaria de Estado do Planejamento). Entrevista
(realizada por Caroline Camargo Rocha Passos), orienta:
59
A principal mudança que houve na Lei Complementar 284 em relação a Lei
Complementar 243 se percebe claramente através da comparação entre os arts. 9º 110
que foi modificado pelo 12°111 da atual Lei, que ampliou o leque de possibilidades
de execução do Estado. Então o objetivo do Programa Cícerus112, foi o
aprofundamento da descentralização e, como tal, não poderíamos deixar de prever
um artigo que preparasse o Estado, para ele não precisar ficar se envolvendo
diretamente com a execução de algumas atividades, para que ele possa
concessionar, mas não somente pela forma de concessão usual, mas que ele pudesse
realmente melhorar a gestão. Então, essas duas figuras aí, contratos de PPP e
contrato de gestão isso são figuras novas que surgiram com a 284.
E ainda:
Estruturalmente não tem diferença entre a conceituação legal da Lei Complementar
243 e 284, ou seja, a maneira como estão dispostas a descentralização e a
desconcentração na 243, permanece na 284. A diferença que tem, na verdade a
forma que está colocada uma e outra é a mesma, eu diria que existe uma pequena
diferença em relação a ida da administração do Estado para as Organizações
Sociais, as entidades privadas. O art. 12 parágrafo único, inciso IV, alínea b da Lei
Complementar 284, faz uma pequena diferença, eu digo que quase não há diferença,
mas faz uma pequena diferença entre a nova descentralização e a descentralização
antiga, porque aqui, na alínea b, do inciso IV, parágrafo único do art. 12 da Lei
Complementar 284.
110
Art. 9º A execução das atividades da administração estadual será descentralizada e desconcentrada e se dará
preponderantemente pelas Secretarias de Estado do Desenvolvimento Regional e por outros órgãos de atuação
regional.
§ 1º A descentralização e a desconcentração serão efetivadas em quatro planos principais:
I - das Secretarias de Estado Centrais para as Secretarias de Estado do Desenvolvimento Regional;
II - nos quadros da administração direta, do nível de direção para o nível de execução gerencial;
III - da administração direta para a administração indireta; e
IV - da administração do Estado para:
a) o Município ou comunidade organizada, por intermédio de convênio ou acordo; e
b) a iniciativa privada, mediante contrato para execução de obras ou serviços e pela concessão mediante contrato
que vise a construção e exploração de bens ou de atividade econômica, por prazo determinado.
§ 2º O Chefe do Poder Executivo estabelecerá normas que determinarão a descentralização e a desconcentração
da administração estadual, considerados sempre a natureza do serviço e o caráter da atividade.
§ 3º A execução de ações, programas e projetos das Secretarias Centrais pelas Secretarias de Estado do
Desenvolvimento Regional será realizada de forma ordenada e gradativa, nos termos do Plano Plurianual, da Lei
de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual.
111
Art. 12. A execução das atividades da Administração Pública Estadual será descentralizada e desconcentrada
e se dará por meio das Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional e dos órgãos e entidades públicos
estaduais, com atuação regional, por elas coordenadas.
Parágrafo único. A descentralização e a desconcentração serão implementadas em quatro planos
principais: I - das Secretarias de Estado Setoriais para as Secretarias de Estado de Desenvolvimento
Regional;
II - do nível de direção estratégica para o nível gerencial, e deste para o nível operacional;
III - da Administração Direta para a Administração Indireta; e
IV - da Administração do Estado para:
a) o Município ou entidade da sociedade civil organizada, por intermédio das Secretarias de Estado de
Desenvolvimento Regional, mediante convênio, acordo ou instrumento congênere; e
b) organizações sociais, entidades civis e entidades privadas sem fins lucrativos, mediante contratos de
concessão, permissão, termos de parcerias, contratos de gestão e parcerias público-privadas.
112
O programa de modernização e fortalecimento do Estado, criado pelo Decreto 2.460 de 20 de setembro de
2004, fez a opção de chamar-se “Cicerus’, menos pela figura do homem que lhe empresta o nome (Marcus
Tullius Cicerus, orador escritor e político romano 51 ac), mas muito mais pela força da atualidade de seus
60
escritos. (www.spg.sc.gov.br, acesso em 02 de abril de 2005).
61
Assim, as alterações mencionadas acima, dizem respeito à inserção no texto legal,
das organizações sociais, entidades civis e entidades privadas sem fins lucrativos, mediante
contratos de concessão, permissão, termos de parcerias, contratos de gestão e parcerias
público-privadas.
Em relação à motivação do Governador para a propositura das Leis Complementares
243/03 e 284/05, sucessivamente, a visão de Norton (Diretor de desenvolvimento
econômico da Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenador da Força-tarefa) Entrevista
(realizada por Caroline Camargo Rocha Passos) é a seguinte:
Se desmistificou aquela questão que o Governo de Santa Catarina se resumia a
Florianópolis e aos Municípios maiores concentrados na região litorânea e os
Municípios mais longínquos em relação ao litoral eram regiões historicamente
esquecidas, acho então, que foi um grande passo e tenho certeza absoluta que, o
modelo hoje implantado e consolidado não sofrerá nenhuma tentativa de se
retroceder ao passado com um Estado paquidérmico, com um Estado obsoleto, com
um Estado pobre, um Estado que realmente não tinha nenhuma condição de
suplantar os obstáculos , hoje eu vejo toda uma Santa Catarina conspirando para o
desenvolvimento do Estado, todas regiões sentindo-se participantes do processo.
62
engajamento das comunidades com a regionalização do orçamento público, do
planejamento, da
63
fiscalização das ações, o crescimento econômico das regiões e o reflexo disso no todo, com
a criação de empregos, a geração de rendas, a fixação do homem no campo no interior,
enfim, a qualidade de vida dos catarinenses.
64
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
57
REFERÊNCIAS
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61
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APÊNDICES
ANEXOS