DIREITO À CIDADE,

FUNÇÕES SOCIAIS
DA CIDADE E
FUNÇÃO SOCIAL DA
PROPRIEDADE
 ÍNDICE
1.  O QUE É DIREITO À CIDADE..............................................................................................3
Origem....................................................................................................................................................................................... 3
Conceito de direito à cidade............................................................................................................................................. 3
Conceito de cidade..............................................................................................................................................................4

2.  DESDOBRAMENTOS ATUAIS DO DIREITO À CIDADE..................................................5

Introdução................................................................................................................................................................................ 5

3.  CARTA MUNDIAL PELO DIREITO À CIDADE..................................................................6

4.  FUNÇÕES SOCIAIS DA CIDADE...................................................................................... 7

Conceito.....................................................................................................................................................................................7

5.  FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL........................8

6.  A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE URBANA (FSPU)...........................................9

Conceito.................................................................................................................................................................................... 9
Destinatários........................................................................................................................................................................... 9

7.  CRITÉRIOS DE VERIFICAÇÃO DO CUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL...............10

Critérios................................................................................................................................................................................... 10
Sanções.................................................................................................................................................................................. 10

8.  DIFERENÇAS FUNDAMENTAIS ENTRE OS TRÊS CONCEITOS ABORDADOS NO

CURSO....................................................................................................................................12
 1.  O que é Direito à Cidade
Origem
A expressão “direito à cidade” surgiu com Henri Lefebvre (1901–1991), em seu livro “Le Droit à
La Ville”, publicado em 1968.

Essa obra foi publicada em uma época na qual os movimentos sociais reivindicavam liberdades
civis e o respeito aos direitos humanos.

Note-se que não se trata de uma obra jurídica, mas ainda assim serve de horizonte teórico
para os operadores do direito que lidam com a complexidade do fenômeno urbano.

Ela representou um marco na análise e na compreensão dos fenômenos e antagonismos

presentes nas cidades de todo o mundo ocidental.

Conceito de direito à cidade

De acordo com Henri Lefebvre (2010), o direito à cidade “só pode ser formulado como um
direito à vida urbana, transformada, renovada”.

O direito à cidade visa a garantir, a todos os cidadãos, o direito de participar das decisões que
digam respeito a ela. Dessa maneira, o direito à cidade é fundamental para o exercício da
cidadania e para a construção de uma sociedade equânime. 

Ele se desdobra em outros direitos, como o direito ao trabalho, à moradia digna, ao saneamento
ambiental, saneamento básico, saúde, transporte público, lazer e informação.

No entanto, o direito à cidade vai além do direito de estar, permanecer ou utilizar dos recursos
e da estrutura de determinada cidade. Ele traduz uma demanda por um acesso renovado e
transformador da vida urbana.

A cidade reflete as desigualdades sociais e econômicas, na medida em que quem usufrui dos
espaços melhor localizados é quem pode pagar. Nesse sentido, o direito à cidade é cada vez
mais incorporado no mundo como uma reivindicação política.

Pode-se citar como ofensa ao direito à cidade a remoção de pessoas moradoras de rua das
cidades em épocas de grandes eventos turísticos.

Também ofende o direito à cidade a degradação ambiental que diminui a qualidade de vida
no ambiente urbano.

O direito à cidade trata da produção de cidades que valorizem o uso do espaço urbano em
detrimento de valores comerciais. Para Lefebvre, esse é um bem supremo, tendo em vista
que, na cidade, o ser humano encontra aquilo que necessita para se realizar em sua prática
sensível.

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Conceito de cidade
Cabe ressaltar, primeiramente, que nem todo aglomerado urbano pode ser considerado
uma cidade. Conforme vimos, o conceito de cidade está relacionado ao vínculo que uma
determinada sociedade possui com um certo território.

Ainda de acordo com José Afonso da Silva (2010), no contexto brasileiro, a ideia de cidade
está ligada a um núcleo urbano com sistema político, administrativo e econômico que tem
como sede um governo municipal.

Ou seja, quando se fala em cidade, existem dois elementos principais: um núcleo urbano e
um governo municipal.

Já para a Carta Mundial pelo Direito à Cidade, há dois conceitos dela.

A cidade enquanto espaço físico é “toda metrópole, urbe, vila ou povoado que esteja organizado
institucionalmente como unidade local de governo de caráter municipal ou metropolitano”.

Já a cidade enquanto espaço político é “o conjunto de instituições e atores que intervêm na

sua gestão, como as autoridades governamentais, legislativas e judiciárias, as instâncias de
participação social institucionalizadas, os movimentos e organizações sociais e a comunidade
em geral.”

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 2.  Desdobramentos Atuais do Direito à Cidade
Introdução
Ao longo desses 50 anos, a expressão “direito à cidade” foi ganhando novos desdobramentos
e significados.

No Brasil, Ana Fani Alessandri Carlos reinterpretou a obra de Lefebvre para a realidade
sociológica urbana da cidade de São Paulo.

Já no cenário internacional, David Harvey (1935–atual), geografo britânico influenciado por

Henri Lefebvre, possui uma singular importância na temática do direito à cidade.

Sua obra mais relevante nesse sentido foi “Cidades Rebeldes: do direito à cidade à revolução
urbana”, na qual ele afirma que o direito à cidade é mais do que o acesso individual ou grupal
aos recursos da cidade, mas diz respeito a mudar e reinventar a cidade de acordo com os
nossos mais profundos desejos.

DESDOBRAMENTOS NORMATIVOS DO DIREITO À CIDADE

Sobre o direito à cidade, é importante frisar, mais uma vez, que se trata de uma ideia vinculada
à uma matriz teórica e plataforma política, que auxilia na compreensão da complexidade do
fenômeno urbano.

Dessa maneira, o direito à cidade não tem força normativa. Portanto, não vincula o Poder
Público.

Contudo, inspirado nesse conceito, o Brasil criou dispositivos normativos, ratificou tratados
internacionais e outros compromissos que o vinculam.

Vejamos alguns desdobramentos normativos do direito à cidade:

•  Constituição Federal de 1988, com os capítulos que tratam da política urbana, da função social da
cidade e da propriedade;
•  Estatuto das Cidades (2001);
•  Lei de Mobilidade Urbana (2011);
•  Lei de Resíduos Sólidos (2012).

Veremos agora com mais detalhes alguns dispositivos normativos importantes para o Direito
Urbanístico.

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 3.  Carta Mundial Pelo Direito à Cidade
A Carta Mundial pelo Direito à Cidade é um documento produzido no Fórum Social Mundial
Policêntrico de 2006.

Ela foi construída a partir da deliberação de movimentos sociais, organizações não

governamentais, associações profissionais e outras entidades que buscam construir cidades
democráticas e sustentáveis.

O documento estabelece compromissos a serem adotados pela sociedade, governos, poder

legislativo e organismos internacionais.

De forma geral, a Carta Mundial pelo Direito à Cidade estrutura-se em três eixos fundamentais:
o exercício pleno da cidadania; a gestão democrática da cidade, e a observância às funções
sociais da cidade e da propriedade.

A Carta estabelece a interpretação da expressão “direito à cidade”, que, segundo ela, “é

definido como o usufruto equitativo das cidades dentro dos princípios de sustentabilidade,
democracia, equidade e justiça social.”

De acordo com esse documento, são princípios e fundamentos estratégicos do direito à

cidade:

•  Exercício pleno da cidadania e gestão democrática da cidade;

•  Função social da cidade e da propriedade urbana;
•  Igualdade, não discriminação;
•  Proteção especial de grupos e pessoas em situação de vulnerabilidade;
•  Compromisso social do setor privado;
•  Impulso à economia solidaria e a políticas impositivas e progressivas.

ARTIGO I. DIREITO À CIDADE

1. Todas as pessoas devem ter o direito a uma cidade sem discriminação de gênero, idade, raça, condições de
saúde, renda, nacionalidade, etnia, condição migratória, orientação política, religiosa ou sexual, assim como
preservar a memória e a identidade cultural em conformidade com os princípios e normas estabelecidos nessa
Carta.

2. O Direito a Cidade é definido como o usufruto eqüitativo das cidades dentro dos princípios de sustentabilidade,
democracia, equidade e justiça social. [...]

3. A cidade é um espaço coletivo culturalmente rico e diversificado que pertence a todos os seus habitantes. 

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 4.  Funções Sociais da Cidade
Conceito
De acordo com o art. 182 da Constituição Federal, a política de desenvolvimento urbano
municipal tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade
e garantir o bem-estar de seus habitantes.

Já a Carta Mundial pelo Direito à Cidade define a função social da cidade e da propriedade
urbana como o dever de:

[...] assumir a realização de projetos e investimentos em benefício da comunidade urbana no seu conjunto,
dentro de critérios de equidade distributiva, complementaridade econômica, respeito à cultura e sustentabilidade
ecológica para garantir o bem estar de todos os habitantes, em harmonia com a natureza, para hoje e para as
futuras gerações.

Em suma, as funções sociais da cidade são desenvolvidas quanto há a redução das

desigualdades sociais, promoção da justiça social e melhoria da qualidade de vida urbana.

A função social da cidade também é mencionada no art. 2° do Estatuto da Cidade, que diz
que a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais
da cidade e da propriedade urbana.

Além disso, mais adiante, o §1° do art. 182 da Constituição declara que o plano diretor municipal
é obrigatório para as cidades com mais de 20 mil habitantes, o qual norteará a política de
desenvolvimento e expansão urbana.

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes
gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir
o bem- estar de seus habitantes.

§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes,
é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

Desse modo, conclui-se que o plano diretor é fundamental para se aferir se a função social
da propriedade está sendo exercida.

Diferentemente do direito à cidade, as funções sociais da cidade vinculam os três poderes,

possuem força normativa assegurada pela Constituição e relação intrínseca com os objetivos
da República e os direitos sociais.

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 5.  Função Social da Propriedade na Constituição
Federal
A função social da propriedade está prevista nos arts. 5°, XXIII, 170, II, III da Constituição de
1988. Cabe ressaltar que esse também é um princípio da ordem econômica.

Nesse sentido, o exercício do direito de propriedade não é incondicionado. De acordo com

os arts. 5° e 170 da Constituição Federal, ele está condicionado ao exercício da sua função
social. Em suma, é vedada a manutenção da propriedade parada, improdutiva, que não serve
a utilidade alguma. Sendo assim, todos têm direito a propriedade, mas de forma limitada, pois
desde que cumpra a função social.

A função social da propriedade desdobra-se urbana e rural.

O primeiro a teorizar sobre a função social da propriedade foi León Duguit (1859-1928), jurista
francês, no século XX.  Segundo ele, a propriedade deve visar à consecução de fins sociais.

A expressão “função social” é anterior à própria Constituição Federal de 1988 e já constava

no Decreto-lei 4.567, de 06 de setembro de 1942, então Lei de Introdução ao Código Civil. O
art. 5° previa que o juiz deveria, ao aplicar a lei, atender aos fins sociais a que ela se destinava.

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:

XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;

A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), com redação dada pela Lei nº
12.376, de 2010, também reproduz esse dispositivo.

Contudo, essa legislação limitava-se a tentar dar maior dinamicidade técnica e diretrizes para
a aplicação dos institutos de Direito Civil, não sendo responsável por qualquer ruptura dos
paradigmas do direito brasileiro em sua época.

Até então, tinha-se uma concepção individualista da propriedade, enunciada pelo Código
Civil de 1916. Por essa razão, a Constituição de 1988 foi um marco no que diz respeito ao
reconhecimento de que a propriedade deve servir aos interesses da coletividade.

A função social da propriedade é um conceito abstrato, cujo significado muda conforme

ocorrem transformações sociais. Ainda assim, é um princípio que vincula a administração
pública na execução da política urbana e nas decisões judiciais.

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 6.  A Função Social da Propriedade Urbana (FSPU)
Conceito
De acordo com José Afonso da Silva (2010), as funções sociais da propriedade urbana são
as seguintes: proporcionar habitação, trabalho, lazer e circulação humana. É uma condição
para o exercício de propriedade urbana que ela exerça sua função social e as diretrizes
estabelecidas no plano urbanístico diretor. 

A propriedade urbana é definida como tal graças à sua destinação às funções urbanísticas,
que são diferentes das funções agrícolas. Ela é resultado da atividade humana e é projetada
pelo ser humano, por isso, está repleta de valores culturais.

A função social da propriedade urbana é a base fundamental tanto do direito urbanístico

contemporâneo quanto da política urbana.

Destinatários
Toda e qualquer propriedade imóvel urbana, seja associada a uma pessoa física ou jurídica, de
direito público ou privado, está vinculada ao cumprimento de sua função social.

Estão obrigados a cumprir a função social da propriedade urbana os seguintes proprietários

de imóveis urbanos: pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado; poder
executivo, na execução da política urbana e de desenvolvimento urbano; poder legislativo,
na observância do mandamento constitucional da função social da propriedade urbana
durante o momento de produção das leis, e o poder judiciário, quando invocado a decidir
sobre conflitos que envolvam o exercício da propriedade urbana.

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 7.  Critérios de Verificação do Cumprimento da Função
Social
Critérios
Por força do art. 182, §2° da Constituição Federal, cada município, de acordo com suas
próprias particularidades, deve definir, em seu Plano Diretor, os critérios para cumprimento e
verificação da função social da propriedade urbana.

A ociosidade do imóvel e sua retenção especulativa são as formas mais comuns e evidentes
de verificação do não cumprimento da função social da propriedade.

Os tipos de ociosidade mais comuns são a não edificação: pode-se citar como exemplo
terrenos baldios em área residencial ou comercial; a subutilização: ocorre quando o imóvel
possui um determinado coeficiente de aproveitamento e não é utilizado dentro dos padrões
mínimos estabelecidos, ou a total não utilização: trata-se da inutilização de imóveis urbanos.

A título de curiosidade, em São Paulo, existem 1.098 imóveis ociosos enquanto há um déficit
de 358 mil moradias, segundo dados de 2018.

Para verificar objetivamente se a função social da propriedade urbana está sendo cumprida,
deve-se, primeiramente, utilizar como parâmetro a Constituição Federal de 1988, seguida do
Estatuto da Cidade e do Plano Diretor.

Sanções
Cabe ao Poder Executivo municipal identificar os imóveis e proprietários que não cumprem a
função social da propriedade urbana e aplicar os instrumentos indutores da função social,
disciplinados no Estatuto da Cidade.

O art. 182, §4° da Constituição preveem sanções sucessivas ao proprietário de imóvel ou

terreno urbano que não cumpre sua função social. Nos termos constitucionais do mencionado
artigo, é facultado ao Poder Público municipal, mediante a edição de lei municipal específica,
exigir do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, localizado
em áreas previstas no plano diretor, que promova o seu adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente, de:
1. Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
2. Aumento do IPTU progressivo no tempo;
3. Desapropriação mediante pagamento em títulos da dívida pública.
Conforme se observa, a desapropriação somente é cabível como última medida, para o caso
de as sanções anteriores aplicadas não resolverem a questão do uso indequado (ou desuso)
da propriedade, não compatível com sua função social.

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Vejamos agora as duas situações existentes em que a desapropriação da propriedade é
cabível:

Desapropriação comum: ela ocorre por utilidade, necessidade pública ou interesse social,
mediante indenização em dinheiro. Dá-se, então, em razão da supremacia do interesse público
sobre o interesse privado. Neste caso, não há qualquer relação entre o descumprimento da
função social da propriedade e o ato da desapropriação; não se fala então na punição do
particular, e deve-se ressarci-lo pelos danos causados com indenização justa e prévia.

Desapropriação-sanção: trata-se da desapropriação que visa a punir o proprietário de

imóvel urbano pela inobservância de sua função social, e é indenizada por títulos da dívida
pública. Trata-se, dessa forma, de desapropriação de caráter sancionatório ao proprietário
privado que não se atentou à função social de sua propriedade.

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 8.  Diferenças Fundamentais Entre os Três Conceitos
Abordados no Curso
Vimos que o direito à cidade consiste no direito ao usufruto equitativo da cidade, com a
observância dos princípios de sustentabilidade, democracia, equidade e justiça social.

Os principais teóricos do direito à cidade são Henri Lefebvre, Ana Fani Alessandri Carlos e
David Harvey.

Dentre os desdobramentos normativos do direito à cidade, os mais relevantes são os capítulos

que tratam da política urbana, da função social da cidade e da propriedade na Constituição
Federal de 1988, o Estatuto da Cidade e a Carta Mundial pelo Direito à Cidade.

Vejamos, no quadro comparativo a seguir, quais as diferenças entre o direito à cidade, as

funções sociais da cidade e a função social da propriedade urbana:

Funções sociais da
Direito à cidade Função social da propriedade urbana
cidade

Matriz teórica e Base fundamental do direito urbanístico

Vinculam os três poderes
plataforma política contemporâneo e da política urbana
Força normativa A propriedade urbana deve caminhar junto
Matriz teórica e
assegurada pela com os interesses coletivos, sem, no entanto,
plataforma política
Constituição Federal sobrepor-se a eles

Não tem força Norma jurídica superior que vincula os três

Relação intrínseca com
normativa, portanto, poderes, os particulares, e incide sobre toda e
os objetivos da República
não vincula o Poder qualquer propriedade imóvel urbana, seja ela
e os direitos sociais
Público privada ou pública

No plano normativo, consegue-se aferir o cumprimento da função social da cidade e da

propriedade urbana à luz da Constituição de 1988, do Estatuto da Cidade e do Plano Diretor.

As sanções para o descumprimento da função social da propriedade urbana são: parcelamento,

edificação ou utilização compulsórios, IPTU progressivo no tempo e desapropriação mediante
pagamento em títulos da dívida pública.

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 Direito à Cidade,
Funções Sociais da
Cidade e Função Social
da Propriedade

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