GLOBALIZAO E DEMOCRACIA1

Adam Przeworski e Covadonga Meseguer Traduo do ingls: Sebastio Nascimento

RESUMO O artigo examina o efeito da globalizao sobre o leque das polticas disponveis aos governos de diversos pases e aos diversos partidos num dado pas. A abertura econmica pode ampliar a desigualdade de renda em alguns pases, levando a um aumento da carga tributria e a maior diferenciao entre partidos, mas a competio fiscal reduz as diferenas entre pases e no interior deles; emulao e condicionalidades podem gerar convergncia de polticas mesmo sob circunstncias nacionais diversificadas; assim, os efeitos da globalizao se mostram indeterminados. Conclui-se que a insatisfao com a democracia no mundo globalizado deve-se antes s polticas possveis sob as restries externas do que ao estreitamento da margem de manobra sob tais restries. Palavras-chave: globalizao; democracia; soberania poltica; condicionalidade. SUMMARY We examine the effect of globalization on the range of policy choice available to governments in different countries and to parties representing different constituencies within particular countries. Economic openness may increase income inequality in at least some countries, leading to higher tax rates and larger partisan differences, but tax competition reduces inter- and intra-country differences, so that the net effects of globalization is indeterminate. Emulation and conditionality may cause policy convergence even when national conditions remain different. The dissatisfaction with democracy in the globalized world may be due not to the narrowness of the space between the constraints but to the policies feasible under these constraints. Keywords: globalization; democracy; policy choices; conditionality.

(1) Este trabalho foi apresentado por Adam Przeworski em seminrio realizado no Cebrap em 14 de maro de 2003.

Abordaremos aqui a tese segundo a qual a globalizao restringe as decises governamentais, privando assim os cidados da faculdade de escolha por meio do processo democrtico. Hoje senso comum que a "globalizao", seja isso o que for, restringe consideravelmente a capacidade dos governos nacionais de implementar as polticas que os cidados de seus pases gostariam de ver implementadas. E no s isso: j que as restries externas so imobilizantes, partidos que representam interesses distintos no interior de cada pas so forados a propor as mesmas polticas, ou ao menos a implementar as mesmas polticas quando eleitos. O processo democrtico portanto impotente. Eis como The Economist (27/09/2001) descreve a opinio pblica atual:

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As instituies que aos olhos de muitas pessoas representam a economia global o FMI, o Banco Mundial e a OMC so muito mais vilipendiadas que admiradas [...]. Ao mesmo tempo, os governos so acusados de submisso ao setor privado: a globalizao no lhes deixa opo. O capital privado se move desimpedido por todo o planeta. Aonde quer que v, exaure o contedo da democracia e pe "os lucros frente das pessoas".

Note-se que a tese em questo tem dois desdobramentos: a globalizao pode levar governos em diferentes pases a seguir polticas similares e pode tambm compelir partidos que representam eleitorados diversos no interior de pases a propor e a implementar polticas similares. Uma outra forma de fazer essa distino conceber que a globalizao pode reduzir as diferenas entre polticas adotadas sob condies econmicas distintas ou pode reduzir diferenas partidrias sob as mesmas condies. Esses efeitos podem operar conjuntamente: se todos os governos tm de implementar a mesma poltica, ento no faz diferena que poltica os partidos proponham nas eleies. Mas no necessariamente: os governos nacionais podem fazer uma opo e ainda assim os partidos podem apresentar as mesmas propostas. De resto, as implicaes desses dois efeitos para a democracia no so as mesmas. Para analisar o impacto da globalizao sobre as diferenas entre pases politicamente soberanos, pode-se lanar mo do pau-para-todaobra da economia poltica: o modelo do eleitor mediano. Mesmo que (dois) partidos no interior de cada pas representem interesses diversos, e desde que conheam a distribuio das preferncias dos eleitores, acabam convergindo para o ponto ideal do eleitor com a preferncia mediana. No tocante a polticas que envolvam alguma forma de redistribuio, essa preferncia depende da desigualdade de renda e do "custo-sombra" (shadow cost) dos fundos pblicos. Portanto, se em cada pas se definem autonomamente as polticas por meio do processo democrtico, o impacto da globalizao pode ser decomposto em seus efeitos sobre a distribuio de renda e sobre a competio fiscal. Mas a histria no acaba a, j que as polticas nacionais podem ser voluntariamente coordenadas em escala internacional ou impostas de fora independentemente das condies especficas de cada pas. Ao forjar um amplo consenso sobre o que sejam as melhores polticas ou ao condicionar investimentos, emprstimos ou auxlios adoo de certas polticas, agentes externos podem alterar a preferncia do eleitor decisivo ou ento provocar uma ciso entre as preferncias de um eleitorado no muito informado e aquelas de um governo mais bem informado. J o impacto da globalizao sobre diferenas partidrias no interior dos pases muito mais difcil de determinar. Evidentemente, se todos sabem que qualquer partido que seja eleito estar sujeito a acachapantes restries externas, ento os partidos ou proporo as mesmas polticas ou
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(2) Clark, William R. Capitalism, not globalism. capital mobility, central bank independence, and the political control of the economy. Ann Arbor: University of Michigan Press, 2003.

(3) Cf. Miliband, Ralph. The state in capitalist society. Nova York: Basic Books, 1970; Grossman, Gene M. e Hellman, Elhanan, Special interest polities. Cambridge, MA: MIT Press, 2001.

(4) Cf. Przeworski, Adam. "How many ways can be third?". In: Glyn, Andrew (org.). Social democracy in neoliberal times: the left and economic policy since 1980. Oxford: Oxford University Press, 2001.

suas propostas eleitorais no tero credibilidade. Suponhamos no entanto que os governos nacionais tenham alguma margem de manobra na definio de polticas: a interdependncia puramente econmica reduz a diferena entre as polticas propostas por partidos que representam interesses distintos? Para responder a essa questo, precisamos compreender por que em pases politicamente soberanos os partidos no convergiriam para as mesmas polticas, o que no nada bvio. Mesmo que os partidos representem interesses diversos, as polticas so restringidas por indues oriundas das decises privadas quanto poupana e ao trabalho, e essas restries podem ser suficientemente rigorosas para que no fim das contas seja "o capitalismo, e no o globalismo"2, o que coage partidos distintos a adotar polticas similares. Restries eleitorais tambm induzem os partidos a convergir: afinal, para implementar polticas eles precisam vencer as eleies, e para venc-las precisam receber apoio do mesmo grupo marginal de eleitores. Ademais, na medida em que o dinheiro influencia os resultados polticos, os partidos tm maior probabilidade de obter e manter cargos se defendem polticas que geram apoio financeiro3. H portanto boas razes para acreditar que, mesmo em pases completamente isolados, partidos com diferentes orientaes ideolgicas proponham e implementem polticas similares com efeito, uma simples vista d'olhos sobre a histria das polticas econmicas na Europa ocidental mostra que assim ocorreu na maior parte do tempo 4 . Assim, no fcil encontrar algo que a globalizao ainda possa restringir. O artigo est organizado da seguinte maneira. Primeiro, invocamos o modelo contrafactual de um pas autrquico e soberano e examinamos as razes que levariam os partidos, mesmo sob tais condies, a convergir em torno das mesmas polticas. Para estabelecer uma referncia, introduzimos um modelo no qual os partidos no convergiriam. Em seguida suspendemos a premissa da autarquia econmica, admitindo fluxos de mercadorias e capitais, e examinamos seu impacto sobre a diferenciao de polticas em termos domsticos e internacionais. Subseqentemente, desconsideramos a premissa da soberania poltica, admitindo que polticas possam ser transmitidas coercitivamente entre pases por meio de vrios mecanismos. Finalizamos com a tese de que no atual estgio do conhecimento nada se pode concluir a respeito do impacto da globalizao sobre a margem de deciso sobre polticas, partindo ento para uma especulao em torno do impacto da globalizao sobre a democracia.

Modelo de referncia

A primeira dificuldade comparativa e surge da seguinte questo: se a globalizao restringe a margem de opes, em que consistiria ento uma margem irrestrita? Precisamos portanto de um padro de referncia.
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Consideremos um mundo composto por pases nos quais os governos no estejam submetidos a qualquer restrio externa: autarquia no campo econmico e soberania no campo poltico. No se comercializam bens e no se movimentam nem capital nem mo-de-obra atravs das fronteiras; no h mercados internacionais de crdito nem organizaes ou acordos internacionais; tampouco h presses de agentes externos que influenciem as polticas dos governos nacionais. Como um tal mundo jamais existiu, tratase obviamente de um modelo contrafactual. Mas o exerccio esclarecedor, pois nos permite indagar quo amplo seria o leque de opes sob tais circunstncias.

Restries polticas e econmicas sob autarquia e soberana

Para responder a essa questo, precisamos dispor de noes sobre como so escolhidas as polticas. Pode-se obter respostas plausivelmente concorrentes para tal questo. Consideremos algumas delas. i) Assuma que todos os polticos so maximizadores militaristas: tudo o que querem fazer promover o interesse pblico. Por exemplo, todos os partidos buscam maximizar a utilidade de uma famlia representativa numa economia linear com uma funo de utilidade CES premissa conveniente porque a maximizao da utilidade eqivale maximizao da taxa de crescimento econmico 5 . Os polticos podem ter distintas crenas apriorsticas sobre a efetividade de polticas alternativas digamos, substituio de importaes versus promoo de exportaes. Se so racionais, porm, podem aprender tanto com a prpria experincia quanto com a de outros pases, talvez levando em conta o grau de similaridade das circunstncias6. Os partidos escolhem polticas p P para maximizar seus objetivos. Representando por a taxa de crescimento, a crena atualizada dos partidos acerca da efetividade da poltica p ser ento

(5) Cf. Barro, Robert J. "Government spending in a simple model of endogenous growth". Journal of' Political Economy, n 98, 1990, pp. 103-26. (6) Sobre esse ponto, cf. infra e Meseguer, Covadonga. Bayesian learning about policies. Madri: Instituto Juan March, 2002.

onde p representa a preciso de suas crenas (inverso da varincia) e x a experincia mdia com a poltica p de pases em condies similares, incluindo o seu prprio pas. A cada momento, todos os partidos comparam suas expectativas com relao a diferentes polticas e escolhem aquela com o valor mais alto. Ora, a menos que os polticos tenham uma crena inicial precisa e a experincia seja ruidosa uma possibilidade qual retornaremos , as crenas convergiro rapidamente e logo todos concordaro que alguma poltica p* superior a todas as outras. Novas idias podero surgir de tempos em tempos independentemente da experincia, mas na maior parte do tempo no haver diferena entre os partidos polticos em cada pas e entre os governos dos pases, ao menos daqueles pases sob

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(7) Cf., por exemplo, Przeworski, Adam e Wallerstein, Michael. "Structural dependence of the state on capital". American Political Science Review, vol. 82, n 1, 1988, pp. 11-30; Bertola, Giuseppe. "Factor shares and savings in endogenous growth", American Economic Review, n 83, 1993, pp. 1.18498.

circunstncias similares. Portanto, no haver nada que a globalizao possa restringir. ii) Suponha que os indivduos sejam ordenados por sua renda ou pelas parcelas de renda que obtm de rendimentos de capital, de modo que tenham preferncias diversas em face de "crescimento versus redistribuio". Admita que os governos representem interesses diversos. O quanto vo diferir? Para responder a essa questo, precisamos contar com um enredo mais completo, de modo que recorreremos seguinte verso oferecida pela literatura7. Os governos maximizam o valor presente de fluxos de utilidade do trabalho ou do capital (alternativamente pobres e ricos), e para tanto escolhem instrumentos e tarifas de taxao. Se o instrumento uma taxao sobre a renda, o governo de esquerda (E), mesmo sendo uma ditadura, deve considerar os seus efeitos de incentivo ao investimento. Ento a tarifa tima de um governo puramente pr-trabalho no ser muito alta. Haver uma diferena, mas no muito grande. Numa economia linear, com relao produto/capital , funo de utilidade logartmica, parcela da renda apropriada pelo trabalhadores m e taxa de desconto , a tarifa tima sobre a renda escolhida por uma ditadura que represente assalariados homogneos E = (/ m)/(l m), que ser baixa no importa como se calibre a economia. iii) Uma vez que restries econmicas operam sob qualquer regime poltico, para enfocar regimes democrticos devemos considerar os efeitos da competio eleitoral. Um modelo esttico ser suficiente8. Presuma que as rendas individuais yi seguem um distribuio log-normal yi ~ LN(0,2), onde 2 a varincia dos logaritmos das rendas. O instrumento da poltica uma tarifa proporcional sobre as rendas .9 As receitas tributrias se distribuem sob um oramento equilibrado como transferncias uniformes e so consumidas, de modo que as tarifas de taxao determinam exclusivamente a extenso da redistribuio. Represente-se o custo-sombra dos fundos pblicos por . Ento, a renda ou consumo lquidos de impostos de i N ser

(8) Para uma verso dinmica, admitindo inconsistncia temporal, cf. Persson, Torsten e Tabelini, Guido. Political economics: explaining economic policy. Cambridge, MA: MIT Press, 2000, cap. 12. (9) Aqui consideramos apenas a taxao sobre a renda, em detrimento da taxao sobre o consumo. A razo disso que, enquanto as taxas sobre o consumo numa economia fechada so neutras em termos de investimento, seriam neutras numa economia aberta somente se a sada de capital fosse taxada no mesmo nvel que o consumo (cf. Wallerstein. Michael e Przeworski, Adam. "Capital taxation with open borders". Review of International Political Economy, vol. 2, n 3, 1995, pp. 425-45). A abolio de controles de capital elimina essa possibilidade.

onde y representa a renda mdia. O montante da renda redistribuda de/ para i ento

H dois partidos, E e D, e cada qual maximiza a expectativa de consumo de seu eleitorado, constitudo por pessoas com baixa renda para o primeiro e com alta renda para o segundo. Se os partidos conhecem a distribuio das preferncias dos eleitores, no equilbrio eleitoral ambos convergem para a preferncia ideal do eleitor com renda mediana, que

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onde yM a renda mediana e = yM / y = exp(-2 / 2 ) . Para dar algum sentido a esses nmeros, eis alguns valores ilustrativos de M.

Polnia, 1986

Mxico, 1989

0,2 0,3

~ 0,82 0,50 0,33

~ 0,59 1,00 0,66

As tarifas de taxao de equilbrio crescem com a desigualdade de renda e declinam com os "custos de peso morto" (deadweight costs). Mas nesse modelo os partidos convergem para a mesma plataforma mesmo que representem eleitorados diversos. Como sugere a discusso anterior, ainda que os pases fossem completamente autrquicos em termos econmicos e soberanos em termos polticos a margem de deciso dos governos nas democracias capitalistas seria limitada por restries oriundas do regime de propriedade privada e da competio eleitoral. Um regime de propriedade privada implica que as decises sobre alocao de recursos sejam tomadas privadamente e sejam sensveis s correspondentes taxas de remunerao. Uma vez que as polticas afetam as taxas de remunerao, os governos precisam antecipar os efeitos de suas polticas sobre a taxa de utilizao e sobre a alocao de recursos. A competio eleitoral, por sua vez, obriga os partidos a antecipar os efeitos de suas propostas e das polticas vigentes sobre suas chances de ser eleitos e reeleitos. Se compartilham crenas sobre a distribuio dos eleitores e sobre os efeitos de polticas alternativas e tm amplas oportunidades de aprender com a experincia , os partidos so atrados na direo das mesmas plataformas e polticas.

Escolha sob condies de autarquia soberana

Para examinar os efeitos da globalizao sobre a margem de deciso poltica, no se pode partir da premissa de que num mundo no-globalizado os partidos representariam cidados que desejam coisas distintas, proporiam polticas distintas e as implementariam se eleitos. Os partidos podem representar eleitorados diversos, mas se confrontam com restries advindas da economia domstica e precisam ganhar eleies para implementar polticas. Alm disso, se so capazes de aprender com a experincia, polticos de diversas tendncias quase sempre acreditam nas mesmas coisas. Resulta da que quase sempre fazem as mesmas coisas enquanto esto no poder. Portanto, mesmo num mundo de economias autrquicas e

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(10) Testar se o controle partidrio sobre o governo afeta as polticas e seus resultados um ofcio que remonta a Hibbs, Douglas A. "Political parties and macroeconomia policy". American Political Science Review, n 71, 1977, pp. 467-87. Este no o lugar para revisar seus resultados: nossa concluso geral que eles so altamente instveis, dependendo do mbito da poltica, da especificao do modelo, do tratamento de dificuldades economtricas e das amostragens (fatores limitados, alis, aos pases da OCDE). (11) Roemer, John E. Political competition: theory and applications, Cambridge: Harvard University Press, 2001. Divergncias tambm so provveis quando os situacionistas esto satisfeitos com o status quo das polticas e os oposicionistas pretendem inovar (cf. Bendor, Jonathan, Mookherjee, Dilip e Ray, Debraj. "Reinforcement learning in repeated interaction games". Advances in Theoretical Economies, vol. 1, n 1, 2001). (12) Roemer, op. cit., seo 5.2.

Estados soberanos esperaramos encontrar apenas diferenas limitadas entre partidos de um mesmo pas e, se o aprendizado transcende fronteiras, apenas pequenas diferenas entre governos de diferentes pases em face das mesmas condies 10 . Dada essa concluso, poderamos muito bem terminar o ensaio por aqui, apenas com uma questo retrica: "O que ainda h para ser limitado pela globalizao?". Mas uma vez que ainda no cumprimos nossa tarefa, precisamos investigar sob quais condies os partidos ofereceriam propostas diferentes e implementariam polticas diferentes num pas autrquico e soberano. Aprendemos com Roemer que so de se esperar divergncias num equilbrio eleitoral se os partidos representam interesses distintos e se manifestam incertezas sobre algo11. A primeira premissa realista e, de fato, mais plausvel que a noo downsiana de que os partidos se importam somente com vencer eleies. J a segunda menos persuasiva, visto que os partidos tm amplas oportunidades de aprender com o tempo. Suponhamos, ainda assim, que os lderes partidrios tenham slidas crenas iniciais e que a experincia quanto aos efeitos de polticas alternativas ou s crenas dos eleitores seja ruidosa. Um modelo relativamente simples de uma tal situao o do Equilbio de Nash do Eleitor Mdio desenvolvido por Roemer, que contempla a concepo de uma "democracia perfeitamente representativa"12. Modificamos ligeiramente esse modelo para torn-lo apto esttica comparativa com respeito desigualdade de renda. A idia, intuitiva, a seguinte. Tome as mesmas premissas daquele modelo do eleitor mediano, assumindo porm que o partido de esquerda cr que o custo-sombra dos fundos pblicos seja baixo, = , enquanto o de direita cr que seja alto, = . Nenhum dos dois partidos sabe em que acreditam os eleitores: tudo o que os polticos sabem que ~ U[, ]. Cada partido maximiza o consumo mdio esperado das pessoas que nele votam. O partido E prope e implementa E e o partido D oferece e implementa D, E > D Em equilbrio, todos os indivduos com renda inferior a algo como y(E,D;) votam em E, enquanto todos aqueles com renda superior a isso votam em D. Municiados com esse modelo, podemos calcular plataformas partidrias e a distncia entre elas como uma funo da desigualdade de renda. Os resultados so apresentados no Quadro 1. -1 Como no caso de certeza, maior desigualdade, representada por , est associada com maior redistribuio esperada, E () , enquanto maiores perdas de "peso morto" esperadas reduzem a redistribuio. Conforme aumenta a incerteza, mais divergem as propostas partidrias. Para os efeitos mais condizentes nossa questo, essas simulaes indicam que maior desigualdade est associada com maior diferenciao entre os partidos quanto a polticas. Esses so os resultados que tomaremos como modelo de referncia para avaliar o impacto da globalizao sobre diferenas partidrias.

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Quadro 1

= 0,1

= 0,3
0,30 0,55 1,00 0,14 0,27 0,62 0,09 0,17 0,39 0,07 0,13 0,29 0,26 0,46 0,88 0,23 0,41 0,75 0,17 0,29 0,55 0,16 0,28 0,38 0,18 0,34 0,56 0,13 0,18 0,25

0,90 0,80 0,60 0,90 0,80 0,60 0,90 0,80 0,60

0,25 0,50 1,00

= 0,0
0,25 0,50 1,00

= 0,4
0,27 0,51 0,95

= 0,1
0,17 0,33 0,67

= 0,5 0,2
0,31 0,64

Efeitos da globalizao

A globalizao pode incidir de duas maneiras: indiretamente, sobre as condies, e diretamente, sobre as polticas. Por meio dos fluxos de comrcio e de capital, a globalizao afeta as condies econmicas em cada pas, de modo que as suas polticas, mesmo sendo domesticamente determinadas, so afetadas pela globalizao. Quando os pases perdem algo de sua soberania poltica, as polticas nacionais passam a ser diretamente influenciadas por certos agentes externos, quer ponderem eles ou no as circunstncias nacionais. Consideraremos esses mecanismos sucessivamente, suspendendo primeiro a premissa da autarquia econmica e depois a da soberania poltica.

Interdependncia econmica

Diferenas entre pases

Comecemos novamente por um mundo no qual todos os pases so economicamente autrquicos e politicamente soberanos. Todos os pases tm distribuio de renda idntica, de modo que o eleitor mediano dita a mesma poltica de redistribuio em todos os pases. Suspendamos agora a premissa da autarquia econmica, assumindo que todos os pases tenham suas fronteiras abertas aos fluxos de mercadorias e de capital. Suponhamos

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(13) Note-se que a mobilidade de capital pode aumentar em virtude da liberalizao da conta de capitais mas tambm em razo da intensificao do comrcio, da inveno de novos instrumentos financeiros e de avanos na tecnologia de informao.

que o comrcio aumente a desigualdade em alguns pases (mais desenvolvidos ou menos, como se queira), gerando assim diferenas de distribuio de renda entre pases. Pelo mecanismo do eleitor mediano pode-se esperar um maior grau de redistribuio num pas que se tenha tornado mais desigual. Mas a competio fiscal, que emerge da mobilidade de capital13, aumenta os custos da redistribuio de renda, jogando ento para baixo os ndices de redistribuio eleitoralmente timos em todos os pases. O efeito combinado de abertura comercial e financeira far assim que as polticas divirjam (via desigualdade-redistribuio), enquanto o efeito lquido sobre o ndice de redistribuio no pas que agora se tornou mais desigual depender da magnitude relativa desses dois efeitos. Uma histria de dois pases poderia tomar a forma visualizada no Grafico 1:

No mundo autrquico, a distribuio de renda nos dois pases a mesma, assim como a poltica ditada pelo eleitor mediano,t M . medida que M aumenta a desigualdade no pas k, o mesmo ocorre com k. Mas o impacto da competio fiscal consiste em reduzir em ambos os pases. Sob o impacto combinado do comrcio e da mobilidade de capital, as polticas M M M M divergem, k > J , a tarifa de taxao em j diminui, de modo que J < , enquanto a direo da mudana de poltica em k indeterminada. Portanto, se o efeito da abertura aumentar a desigualdade de renda nos pases que j so os mais desiguais, ento as polticas escolhidas por governos soberanos divergiro entre si, ao passo que os ndices de redistribuio podero ou no cair em toda parte. A seguir estudamos outras possibilidades. Este argumento baseado na premissa de que a mobilidade de capital provoca uma adicional perda de "peso morto" se a tarifa de taxao num dado pas exceder a de seu competidor mais prximo. Dado o nvel de taxao k no pas competidor k, a renda lquida do indivduo i no pas j ser agora

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de modo que o eleitor mediano optar por e os partidos convergiro para

Resolvendo para o Equilbrio de Nash, temos que

Eis alguns valores ilustrativos (para = 0,2)14:

0,8 0,8 0,8 0,6

0,6 0,8 0,6 0,6

0,50 0,33 0,40 0,66

1,00 0,33 0,60 0,66

(14) Note-se que por mais que o valor de se mantenha igual ao do mundo autrquico a perda inercial de taxao no pas j agora maior, ao menos enquanto J, > k/2 .

Podemos agora adicionar parmetros ao Grfico 1. Suponha que no mundo da autarquia ambos os pases tivessem = 0,8, de modo que suas tarifas de taxao fossem M = 0,5. Em decorrncia do comrcio, a desigualdade em k aumentaria para = 0,6. A Polnia, com ~ 0,82 em 1986 e ~ 0,62 em 1995, seria um exemplo ilustrativo. Se k no houvesse aberto sua conta de capitais, sua tarifa teria sido de 1,0: esse o efeito da desigualdade. A competio fiscal, por sua vez, faz baixar a tarifa em k para 0,6 a qual ainda mais alta do que sob autarquia , ao passo que em j a reduz de 0,5 para 0,4. Portanto, na medida em que dois pases autrquicos com = 0,8 se abrem para o comrcio e para os fluxos de capital, as tarifas de taxao divergem, diminuindo no pas em que a distribuio de renda houver permanecido a mesma e aumentando naquele em que a desigualdade houver aumentado. Note-se que se a desigualdade no tivesse se alterado em qualquer dos pases a competio fiscal teria o efeito de reduzir as tarifas de taxao em ambos 15 , mas se a abertura tivesse causado um aumento da desigualdade em ambos os pases as tarifas seriam maiores em ambos a despeito da competio fiscal. A menos que se introduzam mais premissas do que aquelas encontradas nos manuais de astrologia chineses, no se segue concluso nenhuma. Tudo o que se pode dizer que as coisas no so to simples como parecem. A abertura econmica pode aumentar uniformemente os nveis de redistribuio se seu efeito sobre a desigualdade for universal e mais forte que o da competio fiscal; pode aumentar a varincia se seu efeito sobre a distribuio de renda variar entre pases; e pode por fim diminuir uniformemente a redistribuio se no tiver nenhum efeito sobre a distribuio de renda mas estimular a competio fiscal.
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(15) Como observam Persson e Tabelini (op. cit, p. 239), "a competio fiscal no compensa: ela simplesmente distorce os incentivos governamentais".

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Quando a teoria no um bom guia, a ateno aos dados s vezes pode ajudar. A tarifa de taxao mdia mundial cresceu razoavelmente entre 1975 e 1995, e a varincia ainda mais. Como observou Obstfeld:
(16) Obstfeld, Maurice. "The global capital market: benefactor or menace?" Journal of Economic Perspectives, n 12, 1998, p. 20. (17) Eichengreen, Barry. "One money for Europe? Lesson from the U.S. currency union". Economic Policy, n 10, 1990, pp. 118-87. (18) Cameron, David. "The expansion of the public economy: a comparative analysis". American Political Science Review, n 72, 1978; Rodrik, Dani. Has globalization gone too far? Washington: Institute for International Economics, 1997; Garrett, Geoffrey. Partisan politics in the global economy. Nova York: Cambridge University Press, 1998; Iversen, Torben e Cusack, Thomas R. "The causes of Welfare State expansion: deindustrialization or globalization?". World Politics, vol. 52, n 3, 2000, pp. 313-49. De nossa parte, estimamos que o desvio-padro das taxas de crescimento diminui sistematicamente na abertura comercial (4.538 observaes anuais para onde os dados estivessem disponveis), variando de 12,54 a 7,83 para pases com OPEN < 0,25 e com OPEN > 1,00, respectivamente. (19) Cusack, Thomas R. "Partisan politics and public finance: changes in public spending in the industrialized democracies, 1955-89". Public Choice, n 91, 1997, pp. 375-95; Garrett, Geoffrey e Mitchell, Deborah. "Globalization, government spending and taxation in the OECD". European Journal of Political Research, vol. 39, n 2, 2000, pp. 145-77. (20) Cf. Mundell, Robert A. "International trade and factor mobility". American Economic Review, n 47, 1957, pp. 32135. (21) Rodrik, op. cit.; Quinn, Dennis P. "The correlates of changes in international financial regulation". American Political Science Review, n 91, 1997, pp. 531-51; Swank, Duane. "Funding the Welfare State: globalization and the taxation of business in advanced market economies". Political Studies, n 45, 1998, pp. 671-92; Garrett, Geoffrey. "Capital mobility, exchange rates and fiscal policy in the global economy". Review of International Political Economy, n 7, 2000, pp. 153-70; Garrett e Mitchell, op. cit.

Considerando os efeitos da competio fiscal internacional at o momento, dificilmente se pode argumentar que observamos algo prximo de uma tarifa de taxao do capital cabalmente equivalente entre os pases, ou mesmo nveis equivalentes de gasto social16.

Eichengreen descobriu porm que a variabilidade interestadual da taxao nos Estados Unidos, conquanto distante de zero, era muito mais baixa do que no interior da Europa17. Portanto, pode ainda no ser o momento do veredicto. Estimativas do impacto da abertura econmica sobre o grau de redistribuio produzem resultados divergentes. Cameron, Rodrik e Garrett argumentam que a abertura comercial aumenta a volatilidade econmica e gera demanda por seguro pblico, mas Iversen e Cusack discordam, expondo evidncias referentes aos pases da OCDE18. Os estudos de Cusack e de Garrett e Mitchell concluem que a integrao financeira internacional deprime os nveis dos gastos governamentais, mas esses resultados no so robustos 19 . Note-se que a mobilidade de capital pode ter efeitos contraditrios sobre as tarifas de taxao: ao aumentar a desigualdade de renda 20 , deveria levar a tarifas mais altas, mas na medida em que estimula a competio fiscal, deveria reduzi-las. Outra complicao que a mobilidade de capital pode no influenciar as tarifas de taxao agregadas, mas apenas repassar o fardo do capital para o trabalho. Tambm aqui os resultados economtricos so curiosamente diversificados: enquanto Rodrik encontrou um efeito nessa direo, outros e vrios autores descobriram que a taxao do capital fica inalterada ou at mais alta em pases com contas de capitais abertas21. Uma vez mais, isso pode ser verdadeiro se a abertura financeira ao mesmo tempo aumentar a desigualdade e estimular competio fiscal e se os dois efeitos se neutralizarem um ao outro. No fim das contas, no estamos certos sobre em que acreditar.

Comrcio e mobilidade de capital: diferenas intrapases

Para verificar o efeito do comrcio e da competio fiscal sobre as diferenas partidrias intrapases, aplicamos desta feita o modelo em que h incerteza a uma economia aberta. Tudo se passa da mesma maneira como no pas autrquico em que os partidos no tm certeza a respeito de , s que agora as rendas lquidas so dadas por (5). Uma vez que todos os resultados necessrios podem ser demonstrados sem a competio fiscal,
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no a introduzimos, e portanto no encontramos o equilbrio resultante. Assim, tomamos as tarifas de taxao k como dadas e estudamos as propostas partidrias no pas j como uma funo da desigualdade de renda, para (0,l, 0,3):

Quadro 2

0,33 0,66 1,00 0,33 0,66 1,00

0,50 0,33 0,42 0,50 1,00 0,58 0,66 0,75

= 0,8 0,55 0,35 0,41 0,50 = 0,6 1,00 0,60 0,67 0,81

0,27 0,20 0,27 0,37 0,62 0,32 0,41 0,52

0,46 0,33 0,40 0,48 0,88 0,54 0,61 0,71

0,28 0,15 0,14 0,13 0,38 0,28 0,26 0,29

As linhas para as quais K no dado repetem os resultados de referncia obtidos para um pas fechado. Como vemos, a competio fiscal invariavelmente reduz as diferenas partidrias no interior de cada pas. Essas diferenas parecem no depender da tarifa de taxao efetiva no pas estrangeiro (esto numa margem de erro de cerca de 0,03). No pas mais igualitrio as diferenas partidrias so reduzidas mais ou menos pela metade, e no pas mais desigual em cerca de um tero. Aumentar a incerteza para (0,0, 0,4) sem alterar o valor esperado parece no afetar a distncia entre os partidos (a distncia no pas mais igualitrio ainda de cerca de 0,14 para todos os ndices de taxao em k). Por que a competio fiscal reduz no apenas as tarifas de taxao esperadas, mas tambm as diferenas partidrias? O partido de direita quer que as tarifas sejam baixas mesmo numa economia fechada; se oferece taxas positivas apenas porque assim tem maior probabilidade de vencer uma eleio e redistribuir menos do que o partido de esquerda faria. Este quer mais redistribuio; mas quando um pas enfrenta competio fiscal a redistribuio fica ainda mais custosa. Considerando que o custo marginal da redistribuio cresce com as tarifas de taxao, o trade-off torna-se mais acentuado para o partido de esquerda, que ento reduz a taxao proposta para tarifas mais baixas que aquelas propostas pela direita. Assim, as propostas convergem. Considere o seguinte cenrio. Sob autarquia, tanto o pas k quanto o pas j tm ndices de desigualdade relativamente baixos ( = 0,8). Em conseqncia da abertura, a desigualdade de renda em k cresce consideravelmente (para = 0,6) e emerge a competio fiscal. Em j, ento, cai a

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taxao esperada (de 0,46 para 0,33) e a diferena partidria se reduz pela metade, ao passo que em k a taxao esperada aumenta sensivelmente (de 0,46 para 0,54) e a diferena partidria continua a mesma. Portanto, at mesmo no caso de pases politicamente soberanos a globalizao reduzir as diferenas partidrias naquele pas em que a distribuio no foi afetada e aumentar as tarifas de taxao esperadas naquele pas que se tornou mais desigual.

Interdependncia poltica

Polticas podem se disseminar de pas para pas mediante mecanismos variados e no excludentes entre si. Um deles, j mencionado, o aprendizado (bayesiano) racional. A segunda possibilidade que todos acabem fazendo o que alguns j esto fazendo ou por coordenao de polticas ou por pura imitao. A terceira a coero, tal como tipificada por explcita condicionalidade de emprstimos, crditos ou auxlios. Por fim, tambm possvel que boas idias sejam to bvias a ponto de se alastrar como fogo: uma vez descobertas ou inventadas, so imediatamente reconhecidas como superiores por quase todos. Se qualquer desses mecanismos estiver em operao, polticas convergiro aqui e ali: quase que instantaneamente, quando refletem a descoberta de uma idia superior; gradualmente, quando implicam aprendizado ou imitao; ou condicionalmente, quando envolvem coero.
(22) Meseguer, op. cit. A base de dados para a orientao exportadora considerou 51 pases em desenvolvimento; para a privatizao, 37 pases latinoamericanos e industrializados; para o FMI, 135 pases desenvolvidos e em desenvolvimento. A independncia do banco central no abordada porque na maioria dos pases esses bancos j eram independentes no momento da primeira observao. (23) Se os resultados so muito ruidosos, o desempenho econmico mdio oferece pouca informao sobre a efetividade das polticas. (24) Cf. Rose, Richard. "What is lesson-drawing?". Journal of Public Policy, n 2,1991, pp. 330; Benett, Colin. "What is policy convergence and what causes it?". British Journal of Political Science, n 21, 1991, pp. 215-33; May, Peter. "Policy learning and failure". Journal of Public Policy, n 12, 1992, pp. 331-54. (25) Cf. Broz, Lawrence. Political institutions and lhe transparency of Monetary Policy Committee. Nova York: New York University, 1999 (mimeo).

Recorreremos aqui ao estudo de Meseguer sobre a difuso de quatro polticas entre 1950 e 1990: orientao para exportaes, privatizao, participao em programas do FMI e independncia do banco central sendo que esta ltima no ser aqui abordada 22 . Primeiro a autora avaliou se a difuso de polticas resultava de um processo bayesiano de aprendizado. Em seu modelo, os governos partem de algumas crenas iniciais a respeito da efetividade de polticas alternativas, = {A, B}, e a cada perodo t observam as taxas mdias de crescimento associadas a essas polticas, bem como sua variabilidade23. Haja vista a experincia em face da mdia e da variabilidade dos resultados, os governos atualizam suas crenas. As escolhas de polticas em t so baseadas em crenas posteriores, que se tornam iniciais em t + 1. O processo de atualizao procede seqencialmente: em t + 1 uma nova informao considerada, as crenas so atualizadas e uma nova escolha feita. A escolha de polticas um exerccio comparativo: os governos escolhem a poltica que, de acordo com suas crenas posteriores, propiciar o melhor resultado com a menor ou maior variabilidade (dependendo da disposio a assumir riscos). diferena do aprendizado racional, a imitao no implica uma compreenso dos vnculos entre polticas e resultados 24 . O nmero de outros pases envolvidos em uma determinada poltica num determinado ano um ndice do clima geral da opinio sobre o mbito daquela poltica25.
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Os governos podem se auto-submeter a ou imitar polticas implementadas alhures por razes eleitorais: se tais polticas so domesticamente impopulares, os custos polticos de adot-las so mais baixos quando muitos outros pases as implementam 26 . Mas tambm podem faz-lo por acreditar que elas so preferveis aos investidores estrangeiros e s instituies financeiras internacionais27. A imitao pode ser portanto uma forma de auto-imposio ou de antecipao de restries externas. Por fim, pode ser que governos, em vez de escolher, sejam forados a admitir polticas impostas por terceiros aquilo que se apreende como "coero" e se tipifica como "condicionalidade". Governos precisam de emprstimos, auxlios ou investimentos privados, e em troca disso adotam polticas preferidas por agentes externos 28 . Para testar tais hipteses, Meseguer estimou um modelo de cadeia de Markov em que as probabilidades de transio dependem dos resultados das polticas, do nmero de outros pases que as implementam e da participao em programas do FMI. Os resultados relativos s probabilidades de mudar para a orientao exportadora, para a privatizao e para programas do FMI so expostos no Quadro 3. A experincia estruturada em trs nveis: o prprio pas, a regio a que ele pertence e o mundo. H portanto trs fontes de aprendizado. Uma vez que as condies tendem a variar mais no nvel regional e muito mais no nvel mundial, a hiptese que os governos tm mais a aprender com a prpria experincia do que com a experincia regional ou mundial29. Por sua vez, a experincia de pases vizinhos, dada a similaridade de condies, ser mais informativa que a experincia mundial. O nmero de outros pases envolvidos com cada uma das polticas (imitao) e a participao em programas do FMI (coero) completam o modelo (valores de t entre parnteses). Em geral, parece que uma certa medida de aprendizado racional seja quanto ao desempenho mdio, seja quanto aos riscos envolvidos constitui um mecanismo inerente difuso internacional de polticas. Os governos aprendem a partir da experincia de seus prprios pases ou a partir da experincia de sua regio e do resto do mundo, mas apresentam disposies diferenciadas para assumir riscos em relao a polticas diferentes. E com respeito a certas polticas tambm imitam cegamente ou respondem a presses diretas, consubstanciadas na condicionalidade do FMI. Note-se por fim que, como padres de difuso so graduais, h pouco espao para uma explicao baseada numa superioridade incontestvel de novas idias. O resultado mais saliente surge do contraste entre a mudana para a orientao exportadora e a deciso de dar incio privatizao. Ainda que a privatizao envolva imitao, movida por aprendizado racional: os governos decidem privatizar porque vem que a privatizao aumenta as taxas de crescimento. J as decises de implementar polticas de orientao exportadora levam em conta apenas o desempenho no interior de uma certa regio e apresentam uma slida averso ao risco quando os governos observam os resultados no resto do mundo. Essas decises so movidas originalmente

(26) Cf. Vreeland, James. Causes and consequences of IMF agreements. Nova York: tese de doutorado, New York University, 2000. (27) Cf. Simmons, Beth e Elkins, Zachary. Globalization and policy diffusion: explaining three decades of liberalization. Berkeley, 2000 (mimeo); Weyland, Kurt. "Conclusions" [2000]. In: idem (org.). Learning from foreign models in Latin American policy reform. Washington, DC: Woodrow Wilson Center Press (no prelo). (28) Os apartes a esse discurso so abundantes: pesquisas recentes mostraram que os governos podem recorrer condicionalidade para desarmar a oposio a polticas que querem implementar (cf. Vreeland, op. cit.); em alguns casos a condicionalidade serviu como um empurrozinho para que governos adotassem certas polticas para as quais j estavam inclinados a se mover (cf. Stallings, Barbara. "International influence on economic policy: debt, stabilization and structural reform" /Kahler, Miles. "External influence, conditionality, and the politics of adjustment". In: Haggard, Stephan e Kauffman, Robert (orgs.). The politics of economic adjustment. Princeton: Princeton University Press, 1992, pp. 41-88/ pp. 89-138; Haggard, Stephan e Williamson, John. "The political conditions for economic reform". In: Williamson, John (org.). The political economy of policy reform. Washington: institute for International Economics, 1994, pp. 525-96). (29) Cf. Robinson, James. "Theories of bad policy". Policy Reform, n 1, 1998, pp. 1-44'.

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pela coordenao de polticas (ou imitao) e adotadas quando os pases participam de programas do FMI.

Quadro 3 Poltica Poltica defasada Experincia prpria Mdia Variabilidade Experincia regional Mdia Variabilidade Experincia mundial Mdia Variabilidade Outros pases FMI Exportaes 4,99*** ( 5,96) 0,02 (0,53) 0,07 ( 1,17) 0,32** (1,98) 0,29 ( 1,53) 0,002 (0,01) 0,68*** ( 2,15) 0,63*** (3,95) 0,46** (2,22) Privatizao 2,70*** ( 5,67) 0,16** (2,23) 0,28 ( 0,58) 0,23* (1,65) 0,26 (0,70) 0,22* (1,72) 0,12 ( 0,77) 0,75*** (3,89) 0,19 (0,66) FMI 1,19*** ( 8,61) 0,02** (3,08) 0,02 ( 0,79) 0,02 ( 0,98) 0,05* (1,72) 0,21*** (2,66) 0,19*** (3,21) 0,0005 (0,012)

Presumivelmente, mesmo governos soberanos podem aprender a partir da experincia de outros pases. Podem tambm imitar polticas da moda, at porque se pode considerar mais fcil. Contudo, na medida em que o nmero de outros pases que implementam uma determinada poltica indica coordenao de polticas ou uma antecipao das preferncias de credores e investidores, a imitao constitui uma prova da influncia es trangeira sobre polticas domsticas. O impacto do FMI, enfim, uma forte pea probatria de que os pases se abrem ao comrcio sob o efeito de presses externas.

Sobre as concluses ou a ausncia delas

Comecemos por um resumo. i) H razes para crer que polticas redistributivas difeririam pouco entre pases semelhantes e entre partidos que representam eleitorados
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diversos mesmo que o mundo fosse constitudo por pases autrquicos e soberanos. ii) O efeito da abertura econmica sobre as diferenas de polticas entre e intrapases depende do seu impacto sobre a distribuio de renda e a competio fiscal. Se a desigualdade cresce nos pases mais desiguais, as tarifas de taxao divergem; de outra forma, convergem. A competio fiscal compromete a redistribuio em todos os lugares. Quando os partidos representam eleitorados diferentes e esto incertos sobre algo, a desigualdade crescente intensifica as diferenas partidrias mas a competio fiscal as reduz. iii) Influncias externas diretas sobre polticas nacionais quer na forma de uma opinio generalizada, quer como condicionalidade explcita parecem ser altamente especficas com respeito s polticas. Polticas relacionadas independncia dos bancos centrais no atravessam fronteiras mediante aprendizado, imitao ou condicionalidade. J as polticas de comrcio exterior envolvem todos os trs mecanismos. H razes para crer que a presso internacional forou alguns pases a se abrir ao comrcio; quanto mais pases se abriam, mais custosa se tornava a manuteno de barreiras comerciais; e os governos aprenderam com a experincia que a supresso de barreiras comerciais mais favorvel ao crescimento. Toda essa anlise se baseia em duas premissas: a renda relativa do eleitor decisivo o seu centil na distribuio de renda no depende do nvel de desigualdade de renda; esse eleitor demanda mais redistribuio em sociedades mais desiguais. Dadas essas premissas, as concluses concernentes ao impacto da globalizao sobre a margem de escolha de polticas passam pela contingncia econmica: pelo impacto da abertura sobre a desigualdade. Infelizmente, as concluses deveriam ser ainda mais contingentes. Tanto as anlises estatsticas sobre os pases da OCDE quanto as evidncias do senso comum sobre os pases menos desenvolvidos demonstram que pases mais desiguais podem efetivamente redistribuir menos ao invs de redistribuir mais. O eleitor decisivo pode ser relativamente mais rico em pases mais desiguais, seja porque pessoas relativa ou absolutamente pobres no votam, seja porque as pessoas relativamente mais ricas tm mais influncia sobre a poltica30. Portanto, ainda que a demanda por redistribuio aumente medida que o eleitor decisivo se torne relativamente mais pobre, este pode ter uma renda relativa mais alta em pases mais desiguais. H no entanto vrios argumentos no sentido de que o eleitor decisivo pode desejar mais redistribuio em sociedades mais igualitrias. Wallerstein e Moene argumentam que a demanda por redistribuio depende do formato das polticas redistributivas; mais especificamente, a demanda por garantias de nveis de renda decresce conforme cresce a desigualdade 31 . Perotti props uma linha de anlise segundo a qual o efeito da distribuio de renda se diferencia em virtude da renda per capita32. Benabou mostra que se a redistribuio produtiva assume a forma de U com relao desigualdade 33 . Portanto, ao menos igualmente plausvel que mediante uma combi-

(30) Cf. Benabou, Roland. "Inequality and growth". NBER Macroeconomics Annual (MIT Press), 1996, pp. 11-74; "Unequal societies: income distribution and the social contract". American Economic Review, n 90, 2000, pp. 96-129. (31) Wallerstein, Michael e Moene, Karl O. "Inequality, social insurance and redistribution". American Political Science Review, vol. 95, n 4, 2001, pp. 859-74. (32) Perotti, Roberto. "Income distribution, democracy and growth: what the data say". Journal of Economic Growth, vol. 1, 1996, pp. 149-87. (33) Benabou, Roland. Mobility as progressivity: ranking income processes according to equality of opportunity. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research, 2001 (NBER Working Paper n 8.431).

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nao desses mecanismos uma desigualdade crescente reduza ao invs de aumentar, como vnhamos assumindo a demanda por redistribuio em situaes de equilbrio eleitoral. Mesmo sem termos recapitulado todas as anlises, poderamos intuitivamente esperar o seguinte:

A abertura aumenta a desigualdade em pases mais pases menos todos os pases desiguais desiguais Aumenta Efeito da desigualdade Forma de U sobre a redistribuio Diminui Taxao aumenta Divergncia Taxao aumenta Divergncia Taxao diminui Convergncia Taxao aumenta Convergncia Taxao diminui Convergncia Taxao diminui Divergncia Taxao aumenta
??? ??? ???

Taxao diminui
???

Como se v, dado o nosso estado-da-arte acerca dos mecanismos tanto econmicos como polticos, tudo possvel.

Globalizao e democracia

(34) Bobbio, Norberto. The future of democracy: a defence of the rides of the game. Minneapolis: University of Minnesota Press, 1987, p. 25. Alhures ele argumenta que "para proceder hoje a um julgamento sobre o desenvolvimento da democracia num dado pas a questo a ser feita no 'quem vota?', mas 'sobre que matrias se pode votar?'" (Bobbio, Norberto. Democracy and dictatorship. Minneapolis: University of Minnesota Press, 1989, p. 157).

Ao denunciar um crescente "dficit democrtico", as pessoas ao redor do mundo parecem associar sua insatisfao com a democracia globalizao. Mas a que afinal se opem? Opem-se a no ter opes ou a ter ms opes? No bvio que os democratas devam valorizar o fato em si mesmo de haver escolhas. Nossa pesquisa mesmo que inerentemente incompleta encontrou apenas um terico democrata que exige que a democracia oferea alternativas distintas aos cidados: Bobbio cuja definio minimalista de democracia contm a condio de que "queles chamados a tomar decises, ou a eleger aqueles que as devero tomar, deve-se oferecer alternativas reais"34. E onde quer que partidos diferentes proponham ou implementem polticas similares disparam-se os alarmes quanto ao funcionamento da democracia e legitimidade das instituies eleitorais. As eleies so vistas como irrelevantes uma escolha entre Fulano e Beltrano. Na medida em que os partidos propem as mesmas polticas, no h o que escolher; se seguem as mesmas diretrizes quando esto no poder, as escolhas eleitorais so incuas. A democracia anmica. Observando-se os governos democrticos na Europa ocidental desde a I Guerra Mundial, v-se quo remota essa lamria. Seno, vejamos. Durante um debate oramentrio no Parlamento sueco em 1922, o lder da bancada liberal, Eden, observou que o governo social-democrata
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era "burgus num grau surpreendente", ao que respondeu o premi Hjalmar Branting:

Creio que entre as massas trabalhadoras suecas que deram seus votos ao nosso partido h um alto grau de tirocnio poltico e uma percepo das exigncias da situao. Penso que ao contar com isso ousamos pr em prtica uma poltica que (para citar o Sr. Eden) to "burguesa" quanto era possvel ser, de acordo com sua prpria descrio35.

(35) Apud Tingsten, Herbert. The Swedish social democrats. Totowa: Bedminster Press, 1973, p. 251. (36) N.E.: Trata-se, respectivamente, do mandato de James Ramsey MacDonald como primeiro-ministro britnico em 1929-35 e da coalizo de partidos de esquerda que governou a Frana em 1936-38. (37) Cf. Miliband, Ralph. Parliamentary socialism: a study in the politics of Labour. 2a ed. Londres: Merlin Press, 1975; Lefranc, Georges. Histoire du Front Populaire. Paris: Payot, 1965; Greene, Nathanael. Crisis and decline: the French Socialist Party in the popular front era. Ithaca: Cornell University, 1969; Weill-Raynal, Etienne. "Les obstacles conomiques 1'xperience Blum". La Revue Sociatiste, n 98, 1956. (38) Cohn-Bendit, Daniel e Cohn-Bendit, Gabriel. Obsolete communism: the left-wing alternative. Nova York: McGrawHill, 1968. (39) Konopnicki, Guy. Vive le centenaire du PCF. Paris: Cerf, 1979, p. 53.

Anlises de esquerda dos governos MacDonald e da Front Populaire 36 culparam-nos de no romper com os ditames econmicos convencionais, acusaram-nos de "entreguistas" e questionaram se as eleies faziam alguma diferena numa economia capitalista37. O "Estado de bem-estar keynesiano" provocou a mesma reao, que explodiu em 1968. Os irmos CohnBendit viam a disputa eleitoral como uma escolha entre "gim-tnica e tnica com gim"38. O reclamo de que os partidos no fazem qualquer diferena chegava ao passional:

A classe trabalhadora est perdida em meio administrao de seus basties imaginrios. Camaradas disfarados de notveis ocupam-se com depsitos municipais de lixo e cantinas escolares. Ou sero notveis disfarados de camaradas? J no sei39.

Hoje, como antes, disseminada a idia de que todos os governos seguem diretrizes similares. Mesmo em The Economist (02/05/1995) pode-se encontrar a triunfal observao de que "as diferenas entre o Novo Trabalhismo e o ultrapassado thatcherismo so muito mais de estilo que de contedo". Diagnstico que partilhado pelos crticos da globalizao:

A Camisa-de-Fora Dourada encurta a margem de escolha poltica e econmica daqueles que agora esto no poder a parmetros relativamente estreitos [...]. Uma vez que seu pas tenha vestido a Camisa-deFora Dourada, suas escolhas de polticas se reduzem a Pepsi ou CocaCola40.

(40) Friedmann, Thomas. The lexus and the olive tree. Nova York: Farrar, Straus & Giroux, 2000, p. 87.

A globalizao responsvel pelo esvaziamento das escolhas democrticas? As polticas nacionais so to diretamente influenciadas por atores externos os governos seguem as diretrizes do FMI para a reduo de gastos at em contextos de flagrantes desigualdades que fica patente a incapacidade dos cidados para definir polticas nacionais mediante um
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(41) Cf. Stokes, Susan C. Neoliberalism by surprise. Nova York: Cambridge University Press, 2001. (42) Segundo Luiz Carlos Bresser-Pereira ("Latin America's quasi-stagnation". In: Davidson, Paul (org.). A post-keynesian perspective in 21st century economic problems. Londres: Edward Elgar, 2002), os formuladores da poltica econmica brasileira aceitam ingenuamente os preceitos advindos de fora em vez de conceber autonomamente aquilo que mais adequado ao interesse nacional. (43) Dahl, Robert. "Prospects for democracy". Social Research, vol. 66, n 3,1999, pp. 709958.

processo democrtico. Mesmo que uma certa poltica seja tima para todos em face das restries externas, os cidados no tm voz na determinao de polticas. Se o ato de no aderir OMC ou de no obedecer aos ditames do Consenso de Washington submete um pas a severas sanes econmicas ou polticas, todos os governos acabaro por concluir que o melhor negcio para o seu pas aderir e obedecer. verdade que os cidados podero destituir um governo que tenha seguido essa poltica, mas se o governo da hora a adotou porque teve de faz-lo, ento todos os governos faro o mesmo. Assim, os processos polticos no interior de cada pas sero apenas perda de tempo. Seja l o que proponham os partidos e qual venha a se eleger, as polticas sero as mesmas41. Enquanto o processo democrtico interno, o locus real da tomada de decises externo. Os cidados estaro aptos a decidir, no mximo, qual partido implementar da melhor maneira a mesma poltica. A condicionalidade com freqncia gera protestos e a imitao gera a percepo de que os formuladores de polticas locais copiam cegamente preceitos de origem estrangeira42. Quando o aconselhamento acompanhado por uma dose de hipocrisia "faa como eu digo" em lugar de "faa como eu fao" , essas percepes se tornam amargas. A nica maneira de capacitar cidados nacionais nesses termos seria submeter as relaes internacionais a um controle democrtico direto uma possibilidade duvidosa, segundo Dahl43. A globalizao tambm pode prover aos partidos de esquerda uma desculpa para esquivar-se de seu eleitorado. Declarar que a redistribuio custosa favorece os interesses do eleitorado dos partidos de direita. Assim, se estes afirmam que os governos so limitados no que podem fazer, a melhor resposta da esquerda dizer o mesmo, pois de outra forma estaria estabelecendo para si mesma uma barreira mais alta do que para a direita. Desta forma, pode haver algum tipo de conluio em torno do equilbrio eleitoral44 em que os partidos alegam impotncia em face da globalizao. Entre as responsabilidades da globalizao e a irresponsabilidade da esquerda, The Economist (27/09/2001) opta previsivelmente pela ltima. Num artigo intitulado "Uma crise de legitimidade: as pessoas esto cansadas da poltica no culpem a globalizao por isso", o articulista observa que tanto os governos como seus adversrios polticos vivem usando "as supostas exigncias da globalizao para eximir-se de responsabilidade", e reserva o banco dos rus esquerda:

(44) Cf. Harrington Jr., Joseph E. "The impact of reelection pressures on the fulfillment of campaign promises". Games and Economic Behavior, n 5, 1993, pp. 71-97.

Um dos principais temas da poltica ocidental nos ltimos dez ou quinze anos tem sido a "modernizao" da esquerda. Tanto partidos ex-socialistas quanto partidos moderados de esquerda se moveram para o centro, e em alguns casos para l dele [...]. "O mundo mudou", diz Tony Blair base tradicional de seu partido, "mas nossos valores no mudaram". Noutras palavras, [...] gostaramos de fazer as coisas que os partidos de esquerda tradicionalmente faziam. No podemos, porque o mundo agora segue regras diferentes [...]. Temos de soar mais

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como nossos oponentes conservadores e a razo disso a globalizao45.

(45) "A crisis of legitimacy: people are fed up with politics do not blame globalisation for that". The Economist, 27/09/ 2001.

Contudo, a democracia pode oferecer opes e funcionar de um modo perfeitamente representativo sob tais restries, e ainda assim as pessoas podem se opor globalizao e ver a democracia, corretamente, como impotente. Considere um pas com E () = 0,2 que experimenta aumento da desigualdade em razo da globalizao (cj a renda lquida do eleitor mediano ante propostas partidrias diferentes): 0,8 0,6 M 0,50 0,66 E 0,55 0,67 D 0,27 0,41 CM 0,85y 0,77 y CE 0,86y 0,77y CD 0,84y 0,73y

A diferenciao partidria permanece a mesma, de modo que os eleitores tm tantas opes quanto antes. As tarifas de taxao propostas aumentam, mas essas taxaes no podero compensar sequer metade da populao pelo crescimento da desigualdade. No entanto, a poltica determinada e, no importa quem vena, pelo menos metade dos eleitores estar numa situao pior sob globalizao, ainda que a democracia funcione perfeitamente: partidos oferecem propostas diversas, cada cidado representado por um partido, todos votam e o vencedor definido pelo voto da maioria. O eleitor mediano no estar em situao pior sob a globalizao se a abertura econmica aumentar a renda mdia ao menos em 10%. Se a globalizao tem esse efeito, no sabemos: nossa aposta que, se fssemos bayesianos a respeito, nenhum efeito se situaria claramente no intervalo de confiana de 95%. Sabemos porm, Besley e Coate46, que o eleitor mediano no teria votado pela abertura de mercados de capitais e de mercadorias a menos que esperasse um crescimento da renda mdia pelo menos dessa magnitude. Se ao eleitor mediano em um mundo isolado pudesse ser assegurado que receberia algum benefcio com a abertura da economia mesmo que a renda mdia crescesse menos que 10%, ele teria optado pela poltica eficiente para o aumento da renda. Mas tal comprometimento no possvel: uma vez que o pas esteja aberto, a desigualdade cresce e a poltica democraticamente definida deixar o eleitor mediano em situao pior47. O fato que raramente os eleitores so consultados sobre decises de reduzir tarifas ou abolir controles de capital. Trata-se de decises "tcnicas", tomadas presumivelmente por pessoas competentes, de olho na eficincia. Os eleitores so deixados a si mesmos para lidar com as conseqncias distributivas de tais decises. Mas uma vez que estas tenham sido tomadas, os prejudicados, ainda que constituam uma maioria, sero incapazes de

(46) Besley, Tim e Coate, Stephen. "An economic model of representative democracy". Quarterly Journal of Economics, vol. 108, n 1, 1997, pp. 85-114.

(47) por isso que so irrelevantes os argumentos de que a globalizao aumenta a eficincia ou a produtividade total e reduz o rent-seeking governamental (cf. Vanberg, Viktor. "Globalization, democracy, and citizens' sovereignty: can competition among governments enhance democracy?", Constitutional Political Economy, n 11, 2000, pp. 87-112). Uma superioridade potencial de Pareto (critrio de compensao) no se encontra nem aqui nem ali se a promessa de compensao no confivel.

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NOVOS ESTUDOS N. 67

ADAM PRZEWORSKI E COVADONGA MESEGUER

reverter suas conseqncias, e isso a despeito de que os partidos continuem a represent-los, as polticas sejam decididas pela regra da maioria e os partidos implementem os mandatos que lhe foram atribudos pelos eleitores. Portanto, o enredo parece ser o seguinte: sob influncia externa imitao ou condicionalidade , os governos se lanam num mundo aberto sem proceder a uma consulta democrtica, mas a democracia continua a funcionar depois que a economia foi aberta; uma vez porm que um pas tenha ingressado no mundo global, as restries se alteram, e uma vez alteradas, o processo eleitoral j no pode compensar os prejudicados a democracia impotente contra as restries impostas pela abertura econmica. Eis a anlise de Dunn para o caso do Reino Unido:

(48) Dunn, John. The cunning of unreason: making sense of politics. Londres: Harper Collins, 2000, p. 152.

Em retrospectiva, o ato poltico mais decisivo da Sra. Thatcher, logo no incio de seu primeiro mandato como primeira-ministra, foi o total desmantelamento de todos os controles sobre os movimentos de capitais para dentro e para fora da economia. O que isso causou foi o estabelecimento de um espao de competio poltica entre o capital e o trabalho organizado onde este, no fim das contas, s podia perder e onde era relativamente simples apresentar sua predestinao derrota como algo que vinha inequivocamente em proveito da populao em geral48.

Recebido para publicao em 14 de junho de 2003. Adam Przeworski professor do Departamento de Poltica da New York University. Covadonga Meseguer Yebra doutora em Cincia Poltica e Administrao pela Universidad Autnoma de Madrid.

Ora, se voc pensa que a Sra. Thatcher havia sido eleita como ela nunca se cansava de enfatizar para fazer o que quisesse, ento o fato de que a redistribuio de renda tenha deixado de ser uma opo no constitui uma limitao de opes to ruim. Os eleitores deram Sra. Tatcher um mandato para fazer o que quer que ela considerasse apropriado, e depois que ela o fez algumas pessoas no gostaram das opes que fizeram: ruins demais. Mas se voc pensa que diante da opo de desmantelar os controles de capitais as pessoas t-la-iam rejeitado, antecipando o conjunto de oportunidades que ao fim e ao cabo defrontariam, ento a estreiteza de opes induzida pela globalizao constitui uma limitao ruim. Se as pessoas se comprometem de caso pensado, no deveriam se queixar mesmo que no apreciem seus compromissos; mas se so comprometidas involuntariamente, tm todo o direito de ficar revoltadas. No fica claro, no fim das contas, se a insatisfao com a democracia surge da eroso das diferenas partidrias ou das polticas contidas no espectro partidrio. Os cidados se sentem politicamente impotentes porque h pouco espao entre as paredes ou porque as paredes esto mal colocadas? Opem-se ao fato de no ter liberdade de escolha ou s polticas que podem escolher?

Novos Estudos CEBRAP N. 67, novembro 2003 pp. 109-129

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