Universidade de Braslia Faculdade de Tecnologia Departamento de Engenharia Civil e Ambiental Programa de Ps-graduaco em Estruturas e Construo Civil Seminrio de Mestrado

Tema: Desenvolvimento de uma Ferramenta para Gerenciamento de Contratos Administrativos de Obras Pblicas Federais

Eng civil Almira Mary Cordeiro Araujo Orientadora: Michele Tereza M. Carvalho.

Banca Examinadora: Professora Michele Tereza M. Carvalho - Orientadora Professora Rosa Maria Sposto Examinadora 1 Professor Joo Henrique da Silva Rego Examinador 2.

Braslia, outubro de 2011. Universidade de Braslia

Faculdade de Tecnologia Departamento de Engenharia Civil e Ambiental Programa de Ps-graduaco em Estruturas e Construo Civil Seminrio de Mestrado

Tema: Desenvolvimento de uma Ferramenta para Gerenciamento de Contratos Administrativos de Obras Pblicas Federais

Eng civil Almira Mary Cordeiro Araujo Orientadora: Michele Tereza M. Carvalho.

Braslia, outubro de 2011.

SUMRIO Captulo 1 - Introduo............................................................................. 1.1 - justificativa do Tema....................................................................... 1.2 - Objetivo 1.2.1 - Objetivos Gerais 1.2.2 - Objetivos Especficos 1.3 - Estruturao do Trabalho Captulo 2 - Reviso da Literatura Captulo 3 - Metodologia da Pesquisa Captulo 4 - Cronograma Captulo 5 - Referencias Bibliogrficas.

CAPTULO 1.0 INTRODUO

O presente trabalho de pesquisa tem como objetivo o desenvolvimento de uma ferramenta para gerenciamento de contratos administrativos em obras ou servios pblicos de engenharia, no ambito da Administrao Pblica Federal. Como fonte de pesquisa para o desenvolvimento deste trabalho, dever ser depreendido observao direta e analtica, sob estudo de caso, nos servicos de
engenharia da Secretaria do Patrimonio da Unio do Distrito Federal, pertencente estrutura organizaional do Ministrio do Planejamento, quanto legislao pertinente, destacando os principais entendimentos do TCU e da jurisprudencia correlacionada com o objeto de estudo.

O campo de anlise ser as obras ou servios de engenharia, na modalidade de reformas dos imveis funcionais da Superintendencia do Patrimonio da Unio do Distrito Federal, rgo componente do Ministrio do Planejamento. Ressalte-se que h congruencia e semelhanas entre as matizes que permeiam as obras e os servios pblicos de edificaes nos rgos da Administrao Pblica Federal Direta, as quais guardam semelhanas entre si nas questes relativas ao gerenciamento de contratos. A coleta dos dados a subsidiar o desenvolvimento da ferramenta desta pesquisa ser operacionalizada durante a atuao de fiscalizao e gerenciamento das obras e servios de engenharia no supracitado rgo da Administraco Pblica Federal Direta. As fiscalizaces dos servios de engenharia na retro-citada instituio pblica, sob a qual ser enfocado a propositiva anlise investigatria, apresentam dificuldades quando das lacunas decorrentes de todos os processos, iniciao, planejamento, licitao at o encerramento, pelo qual legalmente deve perpassar todo o projeto de uma obra ou servio pblico de engenharia da Administrao Federal Direta, ressaltadas algumas particularidades inerentes a cada instituio pblica pela suas especificidades. Dessas lacunas, surgem as alternativas para as devidas decises de forma a solucion-las, cabendo ao fiscal e gerenciador escolher aquela que trouxer

melhores resultados, as quais, em se tratando de um rgo pblico, dever atender ao adstritos prncipios da Administraco Pblica bem como s questes de foro tcnico pertinente. A pesquisa deste estudo proposto se reportar ao gerenciamento de contratos administrativos, logo o perodo se limitar ao ps contratao, entretanto poder se reportar s questes que se tornarem relevantes quando ainda dos procedimentos licitatrios ou anteriores a estes. Perante a escolha da melhor alternativa na busca das solues aos problemas insurgidos, o fluxograma das atividades dever ser visualizado em consonancia com ao organograma estrutural da instituio, para que se tenha uma viso conjunta do fluxo das atividades tcnicas, administrativas e jurdicas e os setores da organizaco pelos quais deva ser encaminhado para a confeco dos atos administrativos pertinentes nas devidas situaes correlacionadas, porquanto, a elaborao desse guia desvelando sequencialmente as atividades se faz necessrio para agilizar e subsidiar queles que atuam no gerenciamento e fiscalizao dos contratos das obras e servios de engenharia em cada instituio pblica. As obras e os servicos de engenharia da Administrao Pblica seguem uma trajetria, esta delineada pelos processos referentes a cada etapa de um dado fluxo de atos e procedimentos administrativos dos agentes pblicos para os quais foram delegados competencias conforme os cargos que ocupam, motivados em legislao e normas correlatas, desde sua insero inicial em um programa de necessidades elaborada ideologicamente por pleiteantes a ocupaco de cargos da gesto poltica do Estado. Os procedimentos licitatrios regem-se pela Lei 8.666/1993, em que resultar na adjudicaco de um Contrato pblico denominado de Contrato administrativo, contendo a fase, a partir da, do processo iniciaco do planejamento para execuo da obra ou servio de engenharia, e o posterior encerramento dado pelo recebimento definitvo da respectiva obra ou servico. O processo a ser analisado para o presente estudo ser exercido a partir da adjudicao do Contrato administrativo at o recebimento definitivo da obra ou
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servio de engenharia, com enfoque no levantamento da problemtica e de suas correlatas alternativas para solucionar, no ambito do gerenciamento do respectivo contrato, consignando mecanismos, instrumentalizando procedimentos para a sua devida padronizao, subsiando-se com a apresentaco da legislao adstrita ao caso sob observao investigatria, relatando fatos e suas respectivas alternativas de solues do ponto de vista do gerenciador do contrato e/ou fiscal. H que ser delimitado o raio de aco do gerenciador do contrato e do fiscal quando forem de responsabilidade por profissionais ou grupos de tcnicos diferenciados, de forma a dirimir dvidas quando da possibilidade de sombreamento das respectivas atividades, e, por conseguinte, fluirem com mais eficiencia e celeridade os atos administrativos cabveis em cada momento do processo. A Administraco pode delegar competencias externas para o gerenciamento do Contrato administrativo da obra ou servico de engenharia, conforme dispes o art. 67 da lei 8.666/1993. Para delimitaco do campo de pesquisa faz-se necessrio definir Contrato sob a verso das ciencia da administrao e do Direito, bem como suas partes, contratada e contratante e sua correlacionada estrutura organizacional e sua

evoluo poltica, a qual vincula o modo de gesto que incide no modo de contratar com terceiros, dentro do contexto de uma realidade social, economica e administrativa do Estado e da da respectiva Administrao Pblica enquanto parte. Do modelo de gesto gerencial surgiu diretrizes de aperfeioamento de um controle mais rigoroso de acordo com implementaes de medidas legislativas, tal a medida que interpos no mundo jurdico-administrativo a Lei de Licitaco para a contratao com os particulares, formatada para o cumprimeto aos Princpios inseridos pela reforma constitucional em 1988, que embasa todas as reformulaes dialeticas entre o Estado, a Administrao Pblica, os novos conceitos cientficos e a nova realidade economica que se tornara socialmente globalizada, incidindo em reformulaes nos parametros e nas metodologias

exigidas para a consolidao da gesto gerencial na Administraco Pblica, esta formatando os negcios pblicos e suas formas de contrataes. Destarte, nesta seara se define os Contratos administrativos como espcie do genero contratos, em que so regidos por normas e conceitos multidisciplinares, extraidos das ciencias: jurdica, administrao, economia e em outras mais especificamente correlacionadas. Com advento da reforma das Administraes Pblicas e empresariais surgem os modelos de gesto gerencial, resultantes as quais se inserem no contexto para tornar eficaz mediante um controle mais rigoroso nos processos pelos quais passam os atos administrativos em todas as esferas de deciso administrativa, dentre estes os de contratar, mais especificamente o de contratar com terceiros pelas Administraes Pblicas de cada pas para execuo de obras e servios pblicos de engenharia.

No Brasil a implementao desse modelo de gesto pblica gerencial, mesmo que se considere que ainda se encontram em curso medidas de sua real consolidao, alguns passos foram dados nessa direco, podendo exemplicar-se com a publicao da Lei de Licitao, em que se tem determinado toda uma formalizaco no processo de planejamento para ser originado um Contrato administrativo. Neste contexto surge os contratos de gerenciamento, conforme se encontra normatizado no Art. 67, da Lei 8.666 de 1993. A gesto administrativa gerencial implementa-se de forma continuada e sequenciadas em etapas mediante vo sendo inseridos em conformidade com as reformas perante s implementaes de medidas poltica e administrativas, dentre estas se pode citar as que correspondem a implementao de um intensivo modelo metodolgico de controle. Segundo Meirelles, o sistema tradicional de contrato de construo de obra pblica, abrangendo unicamente a execuo material do projeto, j no satisfaz o desenvolvimento tecnolgico, industrial, comercial e institucional de nossos dias, que empolga todas as atividades administrativas e amplia a rea dos servios

pblicos, exigindo complexos empreendimentos de engenharia para o seu adequado atendimento. Esses empreendimentos pblicos, abrangendo obras e servios de diversificada natureza, requerem especializaes para os diferentes projetos e sua execuo e pedem uma superviso tcnica apropriada, nem sempre encontrada nos rgos internos da Administrao interessada da sua realizao. Continuando a anlise, Meirelles afirma que a orientao moderna de o Poder Pblico contratar empresas ou profissionais especializados para a elaborao de projetos e, o que mais recente ainda, para o gerenciamento de sua execuo, confiada a terceiros sob o regime de empreitada, administrao contratada e tarefa, ou, mesmo, sob um regime misto, resultante da combinao desses ajustes. Conforme Leiria, 2006, h seguintes distines: Gerente de Contratos aquele que gerente funcional e tem a misso de administrar os Contratos, geralmente da concepo at a sua finalizao, enquanto que o Gestor de Contratos aquele que, por delegao, tem a funo de administrar contratos desde o incio at o seu final, diferindo, portanto, do Fiscal de contratos que, por delegao, acrescentando que o mesmo tem a funo de administrar uma parte focal do Contrato, e que, usualmente, esse profissional atua aps a realizao da contratao ou por segmento, tais como fiscalizao tcnica do escopo contratual, fiscalizao trabalhista e previdenciria, fiscalizao administrativa etc. O gerenciamento, de uma forma genrica, insurge na ciencia administraco na dcada de 70, ps crise do petrleo em resposta s contradies decorrentes de modelos anteriores. Implementado inicialmente enquanto metodologia cientfica no mundo das empresas e do mercado em uma economia globalizada, tornandoas aptas a um nvel de competitividade exigida pela realidade scio-economica do momento. As Administraes Pblicas de cada pas inserIdas nesse contexto histrico

buscam adequar-se a nova realidade, na exigencias das necessidades polticas e economicas, onde se encontram exigencias sociais, polticas e economicas, ressatando o dever da Administrao em se adequar a nova realidade mundial que buscam atingir novas metas suscitadas pelas demandas da nova realidade economica e, por conseguinte, tambm dos servios pblicos, estes, desde ento,
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devendo ser enfocados sob o interesse pblico, conjugando eficiencia, eficcia com menores custos. Destarte, todos os atos e procedimentos administrativos seguem a partir de ento esses princpios metodolgicos, inclusive os procedimentos relativos aos Controles dos riscos, da qualidade dos servicos pblicos, do combate a ineficiencia e aos gastos e desperdcios dos recursos pblicos. A Administrao Pblica no Brasil adotando as diretrizes paradigmticas do modelo de gesto gerencial sob o curso de implementao no mundo para dar resposta scio-economica crise da dcada de 70, relacionada com a crise do petrleo dentre outros fatores, realiza reformas relacionadas dialeticamente, como meio de superar as contradices do modelo de gesto burocrtica antecedente, com nuances da ainda administrao patrimonialista com nuances do nepotismo da poca colonialista. Diante desse contexto histrico suscitado para que tambm os setores pblicos se reformem para que se adequem ao novo modelo de gesto gerencial, incluido o de gerenciamento de contratos administrativos.

Uma obra ou um servio pblico de engenharia at que venha a ser executada recebe um fluxo sequencial de processos para atender a uma previsvel formalizaco legal. A Administrao Pblica no Brasil, com a evoluo do estado, formatou-se em trs modelos clssicos de gesto, quais sejam: o patrimonialista, o burocrtico e o gerencial. O Patrimonialista do Brasil imperial at a o Brasil Republicano, o Burocrtico weberiano e o em implementaco qual sendo o modelo Gerencial para atender a nova realidade social ps-crise dos anos setenta. Sendo estes modelos de administrar os rgos do Estado e da Administraco Federal uma determinante para a caracterizao do modelos e formas de contratos pblicos firmados em cada um desses momentos histricos do Brasil entre a Administrao Pblica e terceiros. Reportando-se ao Contrato pblico, sob a aplicao conceitual do Guia do PMBOK, quer na fase de projeto ou j na sua concretude jurdico e administrativa enquanto um objeto consolidado atravs dos procedimentos licitatrios,

enfocando que o seu devido gerenciamento se de ve dar metodologicamente em cinco grupos de processos, determinados como tais a Iniciaco, o Planejamento, a Execuo, o Controle e o Fechamento, discorre-se, analiticamente, sobre estes. A Iniciao e Planejamento do Contrato enquanto ainda projeto recebe um estudo de viabilizaco scio-economico de cujo gerenciamento segue pressupostos de aplicaco de conhecimentos, habilidades, ferramentas e tcnicas s atividades do projeto, que, para o seu bom desempenho e atendimento ao propsito para o qual fora definido, o Guia do PMBOK prope, para que seja desenvolvido um gerenciamento tecnicamente adequado aos objetivos almejados, a aplicaco deste gerenciamento em oito reas de conhecimento: escopo, tempo, custo, qualidade, recursos humanos, comunicaces, risco e aquisices. A Execuo enquanto processo transforma o projeto do contrato, dantes em planejamento, em um objeto ativo para a ao administrativa de confecco almejada, no presente caso, uma obra pblica de engenharia, mediante a operacionalizaco prevista nos dispositivos da lei de licitao pblica Lei 8.666/93. A Lei 8.666/93 estabelece em seu Art. 66 que o contrato de obras pblicas dever ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as clusulas avenadas. No Art. 66 est determinado que dever ser a execuco acompanhada e fiscalizada por um representante da Administraco especialmente designado, permitida a contrataco de terceiros para subsdiar e dar assistencia tcnica, podendo ser pessoa fsica ou jurdica. O acompanhamento pelo representante para a fiscalizao dever fazer todas as anotaces em registro prprio de todas as ocorrencias relacionadas com a execuo do contrato. No sendo ato de liberalidade os devidos registros em livro prprio, mas um dever previsto na lei. No Art. 13 da Lei 8.666/93 esclarece quanto ao que se considera como servicos tcnicos profissionais especializados quais sendo os relativos a assessorias ou consultorias tcnicas, bem como os de fiscalizaco, superviso ou gerenciamento de obras ou servicos, porquanto, exercido por profissionais habilitados

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profissionalmente, estes, assim considerados, quando regulares com os Conselhos Profissionais. O Controle dos Contratos pblicos segue os princpios dos atos administrativos na sua generalidade. Quanto localizao se subdivide em interno ou externo da Administrao Federal, quanto ao rgo de onde emana o seu exerccio se define em Controle judicial, administrativo ou legislativo, operados nos nveis estratgicos ou operacionais. A forma como se processa o Controle dos atos da Administraco Federal est condicionada aos modelos polticos desta e sua evoluo histrica. Advindo o Estado Democrtico em superaco a administrao patrimonialista os bens e receitas do Estado no mais como pertences do soberano e sim como bens publicos da coletividade e para atendimento das necessidades desta, o controle assumiu um papel preponderante na administrao, impondo limites atuao do governo e orientando a melhor utilizao dos recursos disponveis de forma organizada e ponderada. Di Pietro, 2007, afirma que a razo de ser e finalidade do controle a de assegurar aos atos da Administrao em consonncia com os princpios impostos pelo ordenamento jurdico: da legalidade, moralidade, finalidade pblica, publicidade, motivao e impessoalidade, quando em determinadas circunstncias, abrange tambm o controle chamado de mrito e que diz respeito aos aspectos discricionrios da atuao administrativa. A Constituio Federal de 1988 estabelece um sistema de controle baseado na separao dos poderes, pelo sistema de controle de cada poder, pelo controle exercido pelo Poder Legislativo, com o auxlio do Tribunal de Contas e pelo controle social, atravs de mecanismos de atuao da sociedade. Expressa em seus artigos 31, 70 a 75, ressaltando a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio, Estados e Municpios. Souza, 2004, cita os instrumentos do exerccio de controle interno pela Administrao Pblica sobre seus atos: I - A Homologao, aprovao, revogao e invalidao; II - Fiscalizao hierrquica;

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III - Fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial interna. Alm da exigncia Constitucional, a expresso controle interno j existia direito positivo brasileiro, na Lei 4.320/1964, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, que em seu artigo 75 destaca as competncias do Sistema de Controle Interno. Por sua vez, a Lei n 101/2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, dispe sobre as funes do Controle Interno, assim como a Lei 8.666/1993 que tambm prev o funcionamento do controle interno. O Controle Interno, nos termos do artigo 74 da Constituio Federal, tem como principais funes: I Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; II Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III Exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; IV Apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. O Controle dos Contratos pblicos de obras segue os mesmos parametros legais discorridos. Podendo ser interno ou externo. Exercido por estruturas organizacionais internas da Administrao bem como pelos poderes judicial e legislativo com a coadjuvancia do Tribunal de Contas da Unio. Relativo s estruturas organizacionais, a Admnistrao Federal Direta difere das Autarquias. Nos rgos que serviro de observatrio para esta pesquisa, o MPOG, o Ministrio da Fazenda e a autarquia DNIT, operam o exerccio do Controle Interno conforme os organogramas a serem descritos neste trabalho em tpico especfico. Esta descrio do percurso do tramite e fluxo no nvel de operacionalizao administrativa do Controle Interno, correlacionado ao organograma da instituico,
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somado ao tramite por todos os setores dos rgos pertinentes ser uma das proposies enquanto parte da ferramenta a ser elaborada pelo estudo em epgrafe. H uma necessria padronizaco de atos administrativos relativos as elaboraes de documentos como Minutas de contratos, Termos de Incio e Trmino das obras, Planilhas de ndices de composico de preos, cronogramas especficos adotados para modalidades diversas de obras, dentre outros. Essa padronizao almejada poder ser obtida com a criaco de canais que operem o intercambio entre os diversos rgos da Administrao Federal responsveis por Contratos administrativos de obras, tanto da administraco direta, como indireta. Nesse intercambio se possibilitaria o aproveitamento e troca do que se teria de melhor em aperfeioamento em cada instituico e os repassando entre si, constituindo um banco de dados a padronizar, superando os nveis de produo dos objetos intercambiados. Os canais de comunicao a serem criados entre os rgos da Administraco Federal tero carter de permanente e regularmente instituidos em normas legais pertinentes. Sendo coordenados por representantes com delegao de poderes ao gerenciamento das devidas atividades. Nas atividades de Controle externo h uma proposico de criaco de um observatrio nacional de todas as obras federais, em sto informatizado, cujos andamentos poderiam ser acompanhados por quaisquer em tempo real, com possibilidade de obter informaes do andamento fsico-financeiro, dos atos administrativos desde o estudo de viabilidade das necessidades scio-economica da obra contidas nos programas de governo a qual estaria inserida, do processo licitatrio, documentaces correlatas produzidas, legislaco e, todos os atos que venham a permitir a maior transparencia na conduo de se ter o controle externo e interno em cada obra pblica. Analisando-se, dentre os cinco grupos dos processos de gerenciamento dos Contratos Pblicos definido no Guia PMBOK, o Fechamento enquanto o processo que efetiva a finalizao do contrato, tem seus procedimentos estabelecidos em lei. A lei 8.666/93,Art.57, dispe como se deve fazer o fechamento de um contrato de obras. A durao dos contratos da Administraco estar adstrito vigencia dos respectivos crditos orcamentrios, permitido a prorrogaco se hover interesse da

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Administraco, se previsto no ato convocatrio e contemplado nas metas do Plano Plurianual e nas Leis de Diretrizes Oramentrias e nos casos previstos na lei, sendo vedado o contrato com prazo de vigencia indeterminado. Atendendo a tcnica do mtodo referencial retro citado, ser buscado no presente estudo uma ferramenta de gerenciamento dos contratos pblicos de obras da Administrao Federal, nos rgos citados, na busca de aes e mecanismos para a melhoria, eficiencia e eficcia dos respectivos contratos e seus objetos, contribuindo, consequentemente, para a minimizao dos riscos, para um melhor desempenho de gerenciamento e de qualidade das obras pblicas, que, poder vir a contribuir com a reduco dos custos das mesmas, atendendo, desta feita, ao interesse pblico enquanto Princpio Constitucional balizador dos atos

administrativos.

1.1-JUSTIFICATIVA DO TEMA O Gerenciamento dos contratos administrativos de obras da Administrao Federal Direta padecem de problemas constantes quanto aos prazos no cumpridos em conformidade com os previstos inicialmente, quanto qualidade no obtida de forma eficiente, dificuldades nos procedimentos de medidas quando do no cumprimento de clusulas, das especificaes tcnicas, das decises gerenciais quanto s espcies de aditamento, do supervisionamento operacional das tcnicas de execuo pela Contratada, desqualificao da mo-de-obra

desta, da insuficiencia no quadro pessoal da Contratante, da interaco entre os processos metodolgicos durante o fluxo de iniciaco at o fechamento do projeto de uma obra, do controle dos riscos, so alguns dos inmeros problemas correlacionados aos Contratos administrativos de obras da Administraco Pblica Federal.
Segundo Anglada, 2009, h a necessidade nos contratos em ser normalizado

procedimentos e isto uma tendncia mundial, a qual se espera formalizar o modus operandi, documentando, registrando e controlando as aes e processos inerentes execuo contratual.

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Destarte, a busca da elaborao de dados coletados e analisados, sero compilados e estruturados de forma a criar uma memria tcnica que possa vir a subsidiar no trabalho de fiscalizao e gerenciamento, componentes dos setores responsveis, e, contribuir para o repasse aos que um dia vierem a compor o quadro deste setor de fiscalizao, podendo incrementar possibilidades de dados para agilizar e tornar mais clere os procedimentos necessrios ao andamento dos trabalhos a serem desenvolvidos enquanto tarefas cotidianas. Na medida em que os procedimentos necessrios faam parte de um banco de dados constantes de uma memria tcnica, com conteudo roteirizando e, ao mesmo tempo, comportando um compendio de dados coletados objetivando a tornar-se esclarecedor, quanto legislao, s recomendaes do TCU, de ambito jurisprudencial, da normatividade interna do Ministrio do Planejamento, de recomendaes de tcnicas consolidadas que fazem parte de outros rgos pblicos, de forma a aumentar as informaes e concentrando-as

documentalmente mediante a compilao de dados coletados em fontes dispersas. Compilar respostas problemtica descrita anteriormente dentre outras, estar-se potencializando s condies para a reduo dos riscos, de inocorrencias de atos que venham a causar ineficiencias nos procedimentos e atos administrativos de gerenciamento dos atuais e dos futuros contratos de obras e servios, poder se ter uma possvel ferramenta de significativa importancia para o gerenciador, para os responsveis pelo setor, para o rgo da Administrao e, principalmente, para o interesse pblico com a hiptese de se contribuir com dados de pesquisa para elevar ndices de melhoria na produtividade e qualidade dos servios

pblicos de gerenciamento de contratos administrativos, com menos risco e, consequentemente, com possibilidade de reduo dos custos na proporo de uma maior eficiencia gerencial.
O gestor e o fiscal do contrato necessitam, para uma atuao segura e eficiente, de conhecimentos e subsdios em reas multidisciplinares do conhecimento cientfico, condizente, porquanto, com a necessidade de pesquisas que resultem em ferramentas que incorporem meios para melhorias nas prticas de fiscalizao e gerenciamento dos respectivos contratos administrativos das obras ou servios sob atuao, de forma a no

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sofrer responsabilizaes legais decorrentes do no atendimento ao disposto princpio constitucional do Interesse Pblico, da Eficiencia, Eficcia, ou, ainda, por falhas dos procedimentos gerenciais

1.2- OBJETIVOS 1.2.1-Objetivos Gerais Desenvolver uma ferramenta de gerenciamento de contratos administrativos de obras e servios de engenharia da Administrao Pblica Federal, enfocados sob o campo de observao dos servios de reforma dos imveis funcionais da Unio, sob a competencia da Superintendencia do Patrimonio da Unio do Distrito Federal, instituico componente do Ministrio do Planejamento 1.2.2 - Objetivos Especficos Elaborar um Relatrios em que constem dados necessrios para as tratativas de gerenciamento e fiscalizaco dos contratos administrativos como as informaes do fluxo de atividades operacionais do Contrato administrativo versus a estrutura organizacional, correlacionando com as alternativas possveis para que sejam tomadas as devidas e legais decises, alm de subsidiar atos adstritos posteriori, contribui para criar uma memria tcnica do setor enquanto ferramenta para embasar anlises internas e externas, ajustes e feedbacks, atuais e futuros, arregimentando meios, porquanto, para aumentar a eficiencia e eficcia dos gerenciamentos de contratos administrativos de obras ou servios de engenharia nos limites delineados pelo enfoque do objeto de estudo.
Elaborar um estudo analtico que possa compor o Relatrio, informaes dos fluxos de atividades correlacionando com a legislao como a Lei 8.666/93, entendimentos do TCU, jurisprudencia, Edies normativas publicadas, apresentando concluses sobre o saneamento de questes de ocorrencias frequentes no trato com os contratos administrativos. Buscar na pesquisa do presente estudo responder analiticamente com levantamento de dados que possam dar respostas s questes tais como: -Quando cabvel renovaes de contratos sob vigencia, quais procedimentos gerenciais a tomar, decidido renovar o contrato que soluo adotar se o mesmo apresentar lacunas de tens necessrios nas planilhas e especificaes tcnicas? Se a contratada no tiver oferecido um bom desempenho quanto a mo-de-obra deve-se rescindir mesmo ficando16

se sem nenhum contrato para suprir casos de servios emergenciais at findo o processo licitatrio para uma nova contratao? Adeso a Ata de Registros de Preos poderia solucionar essa questo? Como proceder e quais as medidas de controle de risco a ser tomado? Que medidas operacionais podero ser elaboradas para melhorar a comunicao entre os setores jurdicos, administrativos e os do gerenciamento e fiscalizaco dos contratos? Ao se ter a quantificaco da mo-de-obra em separado na planilha orcamentria do contrato como quantific-la para cada servio a ser executado de frente ao normatizado pelos rgos de controle externo? A Planilha do SINAPI dever ser adotada obrigatoriamente ou o TCU a apresenta de maneira apenas como ato discricionrio administrativamente a ser adotado frente a essa ferramenta de trabalho para o gerenciador do contrato? Em sendo necessrio aditivar, qual a modalidade de aditivo a adotar: qualitativo ou quantitativo? A quem se deve encaminhar um parecer tcnico solicitando um aditivamento? Qual a sequencia dos atos administrativos para encaminhamento do respectivo aditivo? Qual as normas relativas aos atos de administrao e gerenciamento dos contratos adminitrativos?

-Proposio de atividades que possam padronizar documentos como os Termos de Recebimento provisrio e definitivos, Ordens de servio, Minutas de Contratos; Desenvolver ferramentas de armazenamento de dados na intranet, para, desta feita, incrementar a comunicao entre os setores intermedirios e finais do gerenciamento administrativo dos contratos respectivos; - Estudar a possibilidade de adoo de medidas para exigencia de certificao de qualificao da Contratada quando houver proposico de ser feito adeso a Atas de Registros de Preos licitadas por outros rgos da Administrao Federal; - Elaborar questionrio e agendar entrevistas com chefias dos setores responsveis pelos dados a serem buscados pela presente pesquisa; -Confrontar comparativamente dados e informaes coletadas para que tentar solucionar colises conflituosas das mesmas quanto a entendimentos

contradizentes entre fontes diferentes. -Propor mecanismos para formalizaco de um modus operandi das tratativas documentais e procedimentais quando do gerenciamento e da fiscalizao dos Contratos administrativos da referida instituio pblica observada sob os prismas do presente estudo.

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1.3 ESTRUTURA DO TRABALHO

Para desenvolvimento do tema proposto, o trabalho sob estruturao, foi esquematizado em 05 captulos, sendo este primeiro a introduo. Ser apresentado no Captulo 2 os fundamentos para um estudo bibliogrfico sobre os aspectos conceituais relacionados ao Gerenciamento de Contratos Administrativos, contextualizando-o com seus elementos constituintes como o objeto, o prazo de execuo e a natureza do servio, mostrando a bilateralidade do Contrato entre as partes Contratante e Contratada.

Em sendo a Contrante a Administrao Pblica, deve ser definidos os efeitos jurdicos da decorrentes.

Esses efeitos tiveram evoluo histrica que determinou o atual modelo de gesto contratual, por conseguinte, a sua compreenso evolutiva faz-se necessrio inserido em uma anlise descritiva metodologicamente contextualizada com a descrio da estrutura organizacional da Administraco Federal, as respectivas mudanas processadas ao longo do tempo e as influencias provocadas no atual modelo de gesto contratual.

No Captulo 3 sero abordados os fundamentos da Metodologia da pesquisa

No Captulo 4 consta do cronograma sob o qual se desenvolvero as atividades propostas pelo estudo em epgrafe.

Finalizado com a apresentao das referncias bibliogrficas que serviram de estrutura do presente trabalho.

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CAPTULO 2.0 - REVISO DA LITERATURA

2.1 CARACTERIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL

ENQUANTO ESTRUTURA ORGANIZACIONAL (PARTE CONTRATANTE): DIRETA, INDIRETA, AUTRQUICA E FUNDACIONAL

2.2-EVOLUO DOS MODELOS DE GESTO ADMINISTRATIVA

Segunco Oliveira (2006), a evoluo da administrao pblica em nosso pas passou por trs modelos diferentes: a administrao patrimonialista, a administrao burocrtica e a administrao gerencial. Afirma ainda que na administrao pblica patrimonialista, prpria dos Estados absolutistas europeus do sculo XVIII, o aparelho do Estado a extenso do prprio poder do governante e os seus funcionrios so considerados como membros da nobreza. O patrimnio do Estado se confunde com o patrimnio do soberano e os cargos so tidos como prebendas (ocupaes rendosas e de pouco trabalho). Analisando ainda, consubstancia diferenciando que na administrao pblica burocrtica tem como princpios inerentes a impessoalidade, o formalismo, a hierarquia funcional, a idia de carreira pblica e a profissionalizao do servidor, consubstanciando a idia de poder racional legal.

Sob o prisma da sua anlise a administrao burocrtica tem o mrito de ser efetiva no controle dos abusos, corre o risco de transformar o controle a ela inerente em um verdadeiro fim do Estado, e no um simples meio para atingir seus objetivos. Diante disso, afirma, a mquina administrativa volta-se para si mesmo, perdendo a noo de sua misso bsica, que servir sociedade, por conseguinte, seu grande problema a possibilidade de se tornar ineficiente, autoreferente e incapaz de atender adequadamente os anseios dos cidados.

Acrescenta que a administrao pblica gerencial apresenta-se como soluo para estes problemas da burocracia, pois dar prioridade a eficincia da

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Administrao, ao aumento da qualidade dos servios e reduo dos custos, desta feita, busca desenvolver uma cultura gerencial nas organizaes, com nfase nos resultados, e aumentar a governana do Estado, isto , a sua capacidade de gerenciar com efetividade e eficincia, ver o interesse pblico como princpio e, assim, o cidado passa a ser visto com outros olhos, tornandose pea essencial para o correto desempenho da atividade pblica, por ser considerado seu principal beneficirio, o cliente dos servios prestados pelo Estado.

Conclui ressaltando que a administrao gerencial constitui um avano, mas sem romper em definitivo com a administrao burocrtica, pois no nega todos os seus mtodos e princpios, e ainda que, o gerencialismo apia-se na burocracia, conservando seus preceitos bsicos, o controle, que passa a concentrar-se nos resultados, no mais nos processos em si. Bresser (1990) desenvolve o arcabouo da Reforma da Administrao Federal instituindo os mecnismos que entende leva a implementao do modelo gerencial, conduz uma verso analtica na qual afirma que, no momento no qual o Estado se transformou no grande Estado social e econmico do sculo XX, assumindo um nmero crescente de servios sociais - a educao, a sade, a cultura, a previdncia e a assistncia social, a pesquisa cientfica - e de papis econmicos regulao do sistema econmico interno e das relaes econmicas

internacionais, estabilidade da moeda e do sistema financeiro, proviso de servios pblicos e de infraestrutura, - nesse momento, o problema da eficincia tornou-se essencial. Por outro lado, acrescenta o expositor, a expanso do Estado respondia no s s presses da sociedade mas tambm s estratgias de crescimento da prpria burocracia. Portanto, aduz afirmativamente, a necessidade de uma administrao pblica gerencial, portanto, decorre de problemas no s de crescimento e da decorrente diferenciao de estruturas e complexidade crescente da pauta de problemas a serem enfrentados, mas tambm de legitimao da burocracia perante as demandas da cidadania. Aduz ainda que posteriormente a II Guerra Mundial houve uma reafirmao dos valores burocrticos e ao mesmo tempo, a influncia da administrao de empresas comea a se fazer sentir na administrao pblica,
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portanto, que as idias de descentralizao e de flexibilizao administrativa ganham espao em todos os governos, mas entende que a reforma da administrao pblica s se intensifica a partir dos anos 70 decorrente do incio a crise do Estado, a qual conduz crise, tambm, da sua burocracia, e, por conseguinte, nos anos de 1980 inicia-se uma grande revoluo na administrao pblica dos pases centrais em direo a uma administrao pblica gerencial.

2.3-

CONTRATOS

ADMINISTRATIVOS

CONTRATOS

PRIVADOS:

CARACTERIZAO E DEFINIES

Faz-se necessrio distinguir Contratos administrativos de Contratos privados, em decorrencia do primeiro ser oriundo do segundo frente a um processo histrico de evoluo das relaes socio-economicas.

O fio condutor pelo avano das relaes de produo ao longo do tempo: manufatureira, artesanal para a industrializada, designadas objetivamente pelo avano das tcnicas e ciencias que se introduzem nas foras produtivas das riquezas e bens da sociedade, desde a produo predominantemente agrcola, para aquelas manufaturadas por manuseios de mquinas principescas do que viria a se tornar mais adiante (Revoluo Industrial), as foras produtivas de altas tecnologias das relaes de produo capitalista, neste contexto histrico surge o instituto Contrato, cujos idelogos, iluministas da Revoluco Francesa, em poca das emergenciais produes de todas as ciencias, e cientistas das ciencias jurdicas elaboram o arcabouo terico do instituto Contrato. Palermo (2001), delineia contemporizndo a historicidade do contrato. Afirma que:
Ao se confrontarem as funes assumidas pelo contrato na Antiguidade ou na Idade Mdia, isto , no mbito dos sistemas econmicos arcaicos, ou pouco evoludos, com as funes que o contrato assume no quadro de uma formao econmico-social caracterizada por um alto grau de desenvolvimento das foras produtivas e pela extraordinria intensificao da dinmica das trocas, constata-se profundas diferenas quanto dimenso efetiva, incidncia, prpria difuso do emprego do instrumento contratual. No mbito dos sistemas econmicos arcaicos, este emprego relativamente reduzido e marginal. J no mbito de formao econmico-social capitalista, especificamente aps a Revoluo Industrial dos princpios do sculo XIX, o contrato configura-se como um mecanismo objetivamente essencial ao

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funcionamento de todo o sistema econmico. Para que haja a confirmao desta estreita ligao entre a exaltao do papel do contrato e a afirmao de um modo de produo mais avanado.

Roppo aduz, na verso doutrinria, que:

No se pode certamente atribuir-se ao mero acaso o fato de as primeiras elaboraes da moderna teoria do contrato, devidas aos jusnaturalistas do sculo XVII e em particular ao holands Grotius, terem lugar numa poca e numa rea geogrfica que coincidem com a do capitalismo nascente; assim como no por acaso que a primeira grande sistematizao legislativa do direito dos contratos (cdigo civil francs, Code Napoleon, de 1804) substancialmente coeva do amadurecimento da Revoluo Francesa, e portanto, da vitria histrica conseguida pela burguesia, qual o advento do capitalismo facultou funes de direo e domnio de toda a sociedade. Com o Cdigo Napoleo, portanto, inaugura-se a poca da primazia contratual, na qual as relaes das partes so compatibilizadas livre e voluntariamente sobre tudo o que estiver ao alcance das possibilidades humanas, observando-se a igualdade e a liberdade dos contratantes, no incio, meio e fim do ajuste, a imutabilidade das clusulas, em quaisquer circunstncias e a limitao das conseqncias s partes celebrantes. Profundas transformaes de natureza econmica, verificadas em pocas posteriores, determinaram desnvel cada vez maior entre as partes, a ponto de o livre consentimento de antes passar a ser, na maioria dos casos, simples aceitao ou anuncia, em bloco, sem discusso, do conjunto de clusulas apresentadas pelo economicamente forte ao economicamente fraco. Para evitar a explorao deste ltimo pelo primeiro, os poderes pblicos, representados pelo juiz administrador, principiam a intervir no acordo das partes, impedindo o desequilbrio cada vez mais acentuado e assinalando nova poca, bastante caracterstica, na histria do Direito a do "dirigismo contratual", na expresso consagrada por Louis Josserand. A evoluo segue seu curso natural, e em fase ulterior, o Estado intervm como se fosse parte interessada, retirando do contrato seus traos de privatismo e colocando-o sob o imprio do Direito Pblico. a fase da publicizao do contrato: desaparece a autonomia da vontade, predominando, agora, o princpio informativo.

O Contrato, de forma genrica, origina-se de uma relao jurdica entre duas ou mais partes que assumem obrigaes e direitos recprocos, contendo prestaes contrapostas, que escrito ou verbal, faz lei entre as mesmas, por conseguinte ato bilateral porque nasce da consensualidade dos contratantes.

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A espcie Contrato administrativo, definido doutrinariamente pela ciencia do Direito, como o acordo de vontades entre o Poder Pblico e terceiros, regendo-se eminentemente por normas de Direito Pblico e princpios do Direito

Administrativo. celebrado em nome do interesse pblico, por isso externa clusulas que garantem a supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado, traduzindo a desigualdade entre as partes, pois por meio das chamadas clusulas exorbitantes a Administrao Pblica se favorece da condio de alterlo ou rescindi-lo unilateralmente. Seus elementos promordialmente constituintes so:o objeto, o prazo de execuo e a natureza do fornecimento ou servio.

Segundo Mota at al, 2009, afirma que a Administrao Pblica celebra acordos de vontades com terceiros, que nascem em funo do disposto no art. 37, inc. XXI da Constituio Federal, ora celebra Contratos de Direito Privado da Administrao regidos por normas de Direito Privado, como o caso dos contratos de locao de imveis e de seguros, ora celebra Contratos Administrativos regidos por normas de Direito Administrativo, como por exemplo fornecimento, obras e servios de engenharia.

2.4 -CONTRATOS ADMINISTRATIVOS SOB O MODELO DE ADMINISTRACO GERENCIAL

2.4.1-GERENCIAMENTO ADMINISTRATIVOS

FISCALIZACO

DE

CONTRATOS

2.5 -DEFINIO DIFERENCIANDO OBRAS E SERVIOS PBLICOS DE ENGENHARIA 2.5.1 - TRAJETRIA PROCESSUAL DO PLANEJAMENTO DE UMA OBRA OU SERVICO PBLICO DE ENGENHARIA SEGUINDO OS CONHECIMENTOS DO GUIA PMBOK 4.A EDIO. O fluxo sequencial pelo qual passa desde a iniciao com o levantamento das necessidades sociais para a realizao de determinadas obras em um dado momento histrico, operado no vis poltico ideolgico de pleiteantes a gesto poltica do Estado, para um momento posterior em que ser concretizando se inseridas nos programas do governo a ser exercido durante o lapso temporal de
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mandato letivo, qual sendo esta a fase de planejamento das obras ou servicos sob propositura de execuo, para, a partir da incluso oramentria nas diretrizes previstas em lei, s assim se tornarem posteriormente ao processo licitatrio, uma obra em processo de execuo e encerramento do seu respectivo contrato. A visualizao sequencial de todas etapas e processos de uma obra desde sua inicial programao enquanto uma necessidade social dentro de uma viso poltica, torna-se mais esclarecido ao se aplicar as definies contidas no O Guia do PMBOK aplicado metodologicamente desde a identificao de sua necessidade at a finalizaco da execuco da obra, tem-se: Iniciao, Planejamento, Execuo-Controle e Fechamento. Enquanto projeto, o Contrato, inicia-se nos Programas de governo para atender necessidades socialmente levantadas nos planejamentos daqueles candidatos a ocupaco dos cargos executivos da cpula da Administraco Pblica Federal, enquanto parte do Estado, seguindo um arcabouo ideolgico das prioridades sociais concebidas de acordo com os grupos partidrios politicamente constituidos e partcipes das frentes do processo eleitoral, os quais seguem o processo de evoluo poltica do pas, formatados historicamente, em conformidade com a realidade social e caracterizados por cada poca transcorrida, pelos modelos administrativo-governamentais adotados e em vigor no pas e no mundo. At a sua concluso e recebimento definitivo pela fiscalizao de sua execuco dos rgos em que esta sob a responsabilidade, uma obra ou servio pblico de engenharia passa por um fluxo de etapas para cumprimento das exigencias legais. Conforme o Guia PMBOK 4a Edio, as etapas, processos e reas do conhecimento tem uma relao de complementariedade no que tange as elaboraes de uma gesto de projeto. O contrato tomao como um projeto segue as mesmas diretrizes determinantes e definidas no supracitado Guia. Faz-se producente definir esses parametros e suas diretrizes quando da concretizao

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dos processos e procedimentos administrativos do Contrato pblico enquanto um projeto. De acordo com o Guia PMBOK, um projeto um esforo temporrio, com data de incio e fim, empreendido para criar um produto, servio ou resultado exclusivo. Ainda de acordo com o PMBOK, Gerenciamento de projetos a aplicao de conhecimentos, habilidades, ferramentas e tcnicas nas atividades do projeto a fim de atender os requisitos do projeto, ou seja, dadas as metas e as restries de recursos e tempo, cabe ao gerente de projetos garantir que ele atinja os objetivos propostos. Um gerenciamento de contratos segue tres nveis de formato: fraco, moderado e forte, os quais se diferenciam na medida em que o Gerenciador controla e tem mais ou menor autoridade sobre as atividades a serem desenvolvidas. No Quadro da Figura 2, encontram-se expostas os diferenciais esclarecedores entre os mesmos.

Figura 2: Caractersticas de projeto e modelos de gerenciamento Modelo de Gerenciamento

Caractersticas Do Projeto Autonomia do Gerente de Projeto

Forte

Moderado

Fraco

Pouca ou nenhuma

Moderada ou alta ou Moderada ou alta Tempo Integral Tempo Integral

Alta

ou

quase total Alta ou

Disponibilidade de Recursos

Pouca nenhuma

quase total Tempo Integral Tempo Integral

Disponibilidade Gerente

de

tempo

do Tempo Parcial Tempo Parcial

Equipe Alocada no Projeto

Fonte: Artigo-Passo a Passo do Gerenciamento de Projetos: Gesto & Tecnologia de Projetos; CARVALHO, maio 2007.

O gerenciamento pode ser bem explicado atravs dos processos que o compem,

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que podem ser reunidos em cinco grandes grupos e em nove reas de conhecimento: Processo de Iniciao, Planejamento, Execuo, Controle e de Encerramento.

Os processos so apresentados como componentes diferenciados com interfaces bem definidas, na prtica, eles se sobrepem e se integram constantemente, num processo cclico.

As nove reas de conhecimento, ou as competncias necessrias ao gerente de Projetos: Gerenciamento de Integrao do projeto, do escopo, de tempo, custos, qualidade, recursos humanos, comunicaes, riscos e das aquisies, no gerenciamento de um projeto estas competncias estaro presentes em todo ciclo de vida do mesmo e simultaneamente.

No

contexto

do

gerenciamento

de

projetos,

integrao

inclui

caractersticas de unificao, consolidao, negociao e articulao.

Quanto ao Gerenciamento do Escopo do Projeto este se procedem de forma a que se obtenha no final o produto com determinadas caractersticas previstas no projeto.

Gerenciamento de tempo de projeto so os procedimentos necessrios ao

efetivo cumprimento de prazos. Referente ao gerenciamento de custos, sendo aqueles operados em

planejamento para que venha a observar o oramento aprovado. No caso dos Contratos administrativos esse processo consta do projeto bsico e executivo, elaborados nos procedimentos licitatrios, durante a etapa de planejamento da obra, a ser executada aps a contratao. O gerente do projeto dever observar quanto a manutenabilidade do escopo em conformidade ao que foi contratado inicialmente. Projetos cujo escopo vai sendo e reformulado seus objetivos, poder incorrer no descumprimento do cronograma e do oramento. Gerenciamento da Qualidade do Projeto so os processos imbuidos na

forma de conduzir para atender os requisitos antecipadamente definidos. Gerenciamento dos Recursos Humanos do Projeto: os "stakeholders" so todos os envolvidos no projeto e o Sponsor o patrocinador do projeto, ele quem cria condies para contratao do projeto. Em se tratando de um contrato em que a Administrao ser a Contratante, esta ser a patrocinadora, entretanto h que ser observado o Princpio Constitucional do Interesse Pblico como
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delineador dos parametros e diretrizes a consignar todos os processos de gerenciamento do Contrato visto como um Projeto. Gerenciamento da Comunicao do Projeto: a criao de relatrio

gerencial, Atas, Notificaes contribuem para a formalizao e publicizaco dos exgiveis procedimentos legais para os respectivos atos administrativos no processo de comunicao, sobretudo por que torna o processo impessoal e mais objetivo. Gerenciamento dos Riscos do Projeto: H como prerrogativa para a

presente pesquisa o levantamento de uma lista contendo questes com fatores de risco em uma propositiva correlao de medidas a serem desenvolvidas para mitig-las e fazer o devido monitoramento para gerenciar as possveis ocorrencias e os impactos decorrentes. Tendo em vista se tratar de uma obra ou servios de engenharia da Administrao Pblica estes fatores devero ser definidos durante os processos anteriores Licitao quando do planejamento de escopo, prazo, custo e a alocaco dos recursos na Lei das Diretrizes Orcamentrias e na LOA (Lei do Oramento Anual). Gerenciamento dos Fornecimentos de Bens e Servios do Projeto, ou

simplesmente de aquisies so os processos para que sejam adquiridos produtos, servios ou resultados. Concomitante aos preceitos doutrinrios se tem a regencia fulcro nas leis especficas como, por exemplo, a Lei 8.666/93, a Lei de Responsabilidade Fiscal, a Constituio Federal de 1988, na qual se encontra a vedao expressa do incio de programas ou projetos, realizao de despesas ou obrigaes diretas, que excedam os crditos oramentrios no previsto antecipadamente na contabilizao do oramento regido na Lei de Diretrizes Oramentrias LDO, no Plano Plurianual-PPA e receber dotao oramentria conforme dispe a Lei Oramentria Anual LOA. Complementam a legislao vigente pra suprimento das lacunas existentes quando dos procedimentos e processos inerentes ao Gerenciamento dos Contratos em que se tem a parte contratante sendo um ente pblico, neste, a Administraco Pblica Federal, mais precisamente, o Ministrio do Planejamento,

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Oramento e Gesto, as decises jurisprudenciais, os Pareceres tcnicos de rgos de Controle externo, dentre alguns o Tribunal de Contas da Unio-TCU. A definio desses processos conduz a esclarecer e orientar o fluxo sequencial dos processos pertinentes ao gerenciamento de contratos em geral. No caso a se deslidar por esta pesquisa a sequencia ter incio quando da homologao e adjudicao do Contrato administrativo pelo processo licitatrio. Para o desenvolvimento da ferramenta propositiva a metodologia a ser seguida no seguir adequando-se os processos descritos pelo Guia PMBOK, na enfase de gerenciamento de controle de riscos, da qualidade, de aquisies de servicos durante a fiscalizaco de execuco dos servicos de engenharia

No estudo desta pesquisa o gerenciamento do Projeto tem as tratativas de um Contrato administrativo definido e conceituado anteriormente, nas suas

especificidades sequenciais de processos antende aos previstos no Guia PMBOK 4aEdio, com as adequaes circunstaciadas, as quais se encontram sumariamente vistas na Figura 4 descrita abaixo. Pela formatao descrita atravs da Figura 4, a qual esquematiza e esclarece os respectivos processos pelos quais passam todo o planejamento de uma obra, melhor compreendido ao serem aplicandos na esquematizao da figura os conceitos e o conjunto de conhecimentos do Guia PMBOK 4.a Edio. Contendo, conjugadamente ao contexto, na mesma figura, h as necessrias definies jurdicas, conforme as conceituaes delimitadas doutrinariamente pelo direito administrativo adstritos ao objeto sob exame no tpico analisado.

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Figura 1 Diagrama do Fluxo dos Grupos de Pocessos de um Projeto de Contrato de uma Obra ou Servio Pblico de Engenharia, seguindo os conceitos do Guia PMBOK e a legislao
Estudo de viabilidade scioeconomico Insero em Programas e Planos de Governo por aprovaco de decises polticas de governo Inserco na LDO, LOA, PPA

INICIAO

Incio dos estudos tcnicos e definico do escopo e a estratgia do projeto do contrato

Planejamento da obra ou servio definido no Plano de governo, elaborando a Estrutura Analtica do Projeto-EAP

PLANEJAMENTO

CONTROLE

Elaborar Planilhas orcamentrias, cronogramas, EspecificacesProjeto Bsico

Preparao Edital, publicaco, Licitaco, Homologao, Adjudicao Contrataco, Plano de Gerenciamento do Contrato, designando em Portaria o gerenciador de Contrato

Fiscalizaco

EXECUO

Recebimento Provisrio

Recebimento Definitivo

FECHAMENTO

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Uma ferramenta que se adequa a auxiliar o presente estudo de caso, pode se ter referencialmente o ciclo PDCA, o qual, no contexto deste trabalho, toma-se-lo referencialmente entre os passos entre o Do e o Act. do ciclo PDCA. Objetivando uma busca metodolgica da melhoria continua do gerenciamento e fiscalizao da obra ou servio do setor no qual estes se operacionalizam e que estaro sob observao analtica do presente estudo. A Figura 5 esquematizada abaixo descreve o ciclo PDCA na sequencia em que se processam as etapas na gesto de um Projeto. Esta ferramenta demonstra os passos que se deve seguir de forma organizada na gesto de um projeto. Quando se fala em projeto este se insere em qualquer rea.

FIGURA 5: Esquematizao do Ciclo PDCA

Fonte Prpria

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O ciclo PDCA representado pelos seguintes passos:

Plan de planejamento estabelecimento de misso, viso, objetivos, metas,

ou seja, de procedimentos e processos ou metodologias necessrias para o atingirmos os resultados.

Do de execuo, realizaco de atividades. Check, verificao, monitorao e avaliao periodica dos resultados,

confrontando-os com o planejado, objetivos, especificaes e estado sobre definio no projeto, consolidando as informaes, eventualmente

confeccionando relatrios.

Act reporta-se a agir de acordo com o avaliado e de acordo com os

relatrios, eventualmente determinar e confeccionar novos planos de ao, de forma a melhorar a qualidade, eficincia e eficcia, aprimorando a execuo e corrigindo eventuais falhas.

Souza (1997) at al, inicialmente se define os padres administrativos, tcnicos e operacionais, considerado como a fase de planejamento ou padronizao, em seguida vem a capacitaco e treinamento para que aplicaco da padronizao. A seguir, continua, devem ser executados de acordo com o que fora padronizado averiguado sob as atividades de controle para da conformidade ou no aos padres estabelecidos. Na etapa subsequente, acrescenta, faz-se a checagem da aplicao dos padres estabelecidos atravs de tens de controle da qualidade dos processos, em no se confirmando, so aplicadas as aes corretivas para, inicialmente, correo, em seguida identificando as causas das falhas e, assim, implementar medidas para tentar impedir novas ocorrencias das falhas, fechando-se, conclui, o ciclo PDCA com a retroalimentaco dos padres, com possveis alteraes e revises. Aplicando a ferramenta, ciclo PDCA, nos processos da trajetria do projeto de um contrato de obras pblicas, definido pelo Guia PMBOK, poder se ter mecanismos que podero vir a auxiliar no desenvolvimento da ferramenta objetivada por este trabalho de pesquisa, como a da implantao e da validaco das medidas a

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serem implementadas para solucionar lacunas e problemas referentes ao gerenciamento dos contratos que devero ser observados diretamente para a coleta de dados durante o perodo de estudo.

2.5.2 - PRINCIPAIS PROBLEMAS DE GERENCIAMENTO E FISCALIZAAO DE OBRAS E SERVIOS PBLICOS DE ENGENHARIA 2.6 - LEGISLAO REGULADORA DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 2.6.1 - LEI DE LICITACO NO 8.666 DE 1993

2.6.2 - ENTENDIMENTOS DO TCU

A contratao pblica gera polmicas e entendimentos dissonantes, retratados nas decises das cortes de contas e dos tribunais. Neste Seminrio, destacamos os principais entendimentos do Tribunal de Contas da Unio e dos tribunais superiores envolvendo os temas mais importantes e controversos enfrentados no dia a dia pelos agentes pblicos responsveis por licitaes e contratos.

Esta abordagem enfatiza a necessidade da relevancia observar os respectivos acrdos do TCU e dos tribunais, possibilitando aos agentes responsveis pelo gerenciamento de contratos de obras est de posse de uma coletanea condensada suscintamente dos entendimentos do TCU e dos tribunais para alinhar aes e entendimentos de modo a afastar condenaes e

responsabilizaes, alm de compilar informaoes centralizadas sob o tema, o que poder contribuir para uma atuao eficiente e em conformidade com os entendimentos dos rgos de controle. 2.6.3 - INSTRUO NORMATIVA NO 2 DO MINISTRIO DO PLANEJAMENTO

2.6.4 - DECISES JURISPRUDENCIAIS

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33

CAPTULO 3.0 - METODOLOGIA DA PESQUISA

A anlise metodolgica enfoca do particular para o geral sobre estudo de caso, conduzindo-se, desde as especificidades observadas em questes relativas aos problemas de fiscalizaco e gerenciamento no setor de engenharia da Superintendencia do Patrimonio da Unio, relativos aos contratos de execuo dos respectivos servios de reforma dos imveis funcionais durante o perodo de observaco, at sua devida contextualizao com a estrutura organizacional, em que este contrato est nsito, com seu adstrito modelo de gesto.

Na continuao, para se ter uma viso dialtica entre as partes constituintes que interferem o campo de observao em que se insere o objeto de estudo da pesquisa, analisar-se- a estrutura organizacional e o seu modelo de gesto, contemporalizada frente a um processo de evoluo histrica e social, objetivando extrair-se uma coleta determinada de dados referentes s questes

problematicamente apresentadas ao gerenciador e fiscal, dentro da realidade atual da Administrao Pblica.

Estes

procedimentos

sero

realizados

durante

operacionalizao

do

gerenciamento do contrato administrativo em andamento, no qual se encontram os correlatos servios pblicos de engenharia observados, para intentar concluir com o desenvolvimento de uma ferramenta a subsidiar na busca de minimizar os riscos, procurar melhorar a qualidade, eficcia e eficiencia nos resultados dos servios a serem executados atualmente e posteriori.

Prado, 2001, define metodologia como uma coleo de mtodos, tcnicas e ferramentas para atingir um o jetivo, afirma ainda que mtodo, diferenciadamente, uma seq encia de procedimentos.

Neste trabalho utilizou-se a reviso bibliogrfica e o estudo de caso como mtodos de pesquisa. Antes de iniciar os estudos de caso, para evitar retrabalhos e informaes perdidas, e ainda elaborar um protocolo de coleta de dados consistente, ser feito uma reviso sobre a literatura existente relativo ao assunto. ROBSON, 1993, descreve reviso bibliogrfica como uma verificao de fatos j

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comprovados que esto relatados em material existente como: publicaes peridicas, livros de leitura corrente, livros de referncia e outros impressos. YIN, 1994, define: um estudo de caso uma pesquisa emprica para investigao de um fenmeno contemporneo dentro de um contexto da vida real quando os limites entre o fenmeno e o contexto no esto claramente definidos e onde mltiplas fontes de evidncia so utilizadas.

YIN (1989) apud Anglada (2003), apresenta quatro aplicaes para o Mtodo do Estudo de Caso: Para explicar ligaes casuais nas intervenes na vida real que so muito complexas para serem a ordadas pelas surveys ou pelas estratgias experimentais; Para descrever o contexto da vida real no qual a interveno ocorreu; Para fazer uma avaliao, ainda que forma descritiva, da interveno realizada; Para explorar aquelas situaes onde as intervenes avaliadas no possuam resultados claros especficos.

Consoante a anlise dantes exposta, a metodologia descrita se adequa ao mtodo a ser aplicado no estudo em epgrafe. 3.1 Sequencial das Atividades para a Realizaco da Pesquisa

Antes da coleta de dados h que ser feito um plano de pesquisa, constando das etapas a serem desenvolvidas. Apresenta-se uma proposta de plano da pesquisa: Anteprojeto para o seminrio de mestrado a ser apresentado em conformidade com este; Reviso bibliogrfica aps seleo do material de leitura; Plano estratgico para o desenvolvimento das operaes da coleta de dados e de documentos seletos por relevancias pertinentes, predefinindo questionrios, quem entrevistar ou se far observaes diretas, inclusive com as ferramentas

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e sua insero em um cronograma; Elaborao de Relatrios constando a compilao dos dados selecionado e analisados diagnosticamente quando das observaes diretas; Na elaborao do Relatrio visualizar a aplicao do ciclo PDCA, como ferramenta de melhorias dos processos

3.2- DIRETRIZES PARA O ESTUDO DE CASO

As diretrizes para o presente estudo seguiu as orientaces de YIN (1989) conjugado aos conhecimentos contidos no Guia PMBOK 4 a Edio, assim descritas: Anlise diagnstica das atividades em sequencia e correlacionando com os agentes pblicos responsveis frente ao organograma da estrutural da instituio; Interfaces das atividades e dos setores responsveis consoante a anlise da funcionalidade da comunicao; Levantar as ferramentas de operacionalizao do gerenciamento e fiscalizaco dos contratos, inclusive a viabilidade da sua adequao tecnolgica; Pontos de riscos e vulnerabilidades das atividades do gerenciamento e fiscalizao; Analisar o modus operandi do controle interno e externo dos riscos reacionado com o gerenciamento do contrato e da execuo dos servios de engenharia; Definir e enumerar as falhas incorridas e as possveis alternativas a serem propostas como solues, compilando-as em um Relatrio; 3.2.1- Diretrizes para o Relatrio Identificados os riscos e falhas ocorridos, correlacion-los com aes propositivas de melhorias; Mostrar as interfaces multidisciplinares existentes e relatar seu desempenho e propor alternativas para aumentar a eficiencia; Diagnosticar o processo de comunicao existente entre as interfaces multidisciplinares atuantes e, caso no seja adeuquada, buscar propostas para seu aperfeicoamento;

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 Relatar se h simultaneidade entre as atividades das decises na fase de anlise dos riscos do controle e da execuo dos servios de gerenciamento do contrato quando do surgimento das falhas do contrato oriundas do processo de licitao; Relatar as falhas advindas do processo licitatrio, da fase de iniciaco e do levantamento do programa das necessidades.

3.2.2- Fontes para coleta de dados Documentao: minutas de contratos, planilhas, manuais, roteiros deprocedimentos; ordens de servios, termos; Entrevistas; Observaes diretas. Coleta de informaes de decises dos rgos de controle quanto ao tema; Pesquisa da legislaco regente ao objeto de pesquisa

3.3- ANLISE E VALIDAO DOS RESULTADOS Desenvolver um plano para averiguar os resultados e aplicao das aes propostas de melhoria para que seja verificado quanto a validao das proposies. Aplicar a metodologia do ciclo PDCA e tentar obter respostas para contribuir com proposies de medidas para melhora a eficiencia do gerenciamento dos contratos administrativos de obras e servios de engenharia. Analisar a hiptese de ser implementado medidas de certificaco de qualificao das empresas, quando seria possivel, como fazer e quais os procedimentos de referencia ao caso. Operar a validao com entradas das medidas propostas de soluo s questes sob observao para melhorias do gerenciamento do respectivo contrato sob o qual se encontra a obra ou servio de engenharia regida, operacionalizar os

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procedimentos propostos para aperfeioamento do respectivo gerenciemento e fiscalizao e averiguar se os resultados se encontram dentro dos padres estabelecidos como o proposto, em no se confirmando os dados estabelecidos com a checagem, retroalimenta-se com dados de entrada ajustados aos objetivos reanalisados. At que seja alcanado o planejamedo como metas a serem atingidas e conforme objetivada no estudo desenvolvido durante o lapso temporal de pesquisa. Referenciado esses procedimentos operacionais na metodologia aplicada ao como se processar os mecanismos de uma ferramenta de planejamento: InputProcessamento-Output

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39

CAPTULO 4.0 CRONOGRAMA

Atividade

Mes

Out

Nov

Dez

Jan

Fev

Mar

Reapresentar Seminrio Entrevistas Pesquisa Bibliogrfica Anlise e estudo de dados coletados Entrega do Texto Banca Examinadora Apresentao Dissertao

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REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS.

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