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UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAZONAS

INSTITUTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E LETRAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SERVIÇO SOCIAL E
SUSTENTABILIDADE NA AMAZÔNIA

POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E

SUSTENTABILIDADE NA AMAZÔNIA: UM ESTUDO NOS
MUNICÍPIOS DE MAUÉS E PARINTINS NO BAIXO
AMAZONAS

PATRÍCIO AZEVEDO RIBEIRO

MANAUS – AM
2014
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PATRÍCIO AZEVEDO RIBEIRO

POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E

SUSTENTABILIDADE NA AMAZÔNIA: UM ESTUDO NOS
MUNICÍPIOS DE MAUÉS E PARINTINS NO BAIXO
AMAZONAS

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-

Graduação em Serviço Social e Sustentabilidade na
Amazônia da Universidade Federal do Amazonas,
como requisito parcial para obtenção do título de
Mestre em Serviço Social e Sustentabilidade na
Amazônia. Área de concentração em Serviço
Social, Diversidade Socioambiental e
Sustentabilidade na Amazônia.

Orientadora: Profª. Dra. Débora Cristina Bandeira Rodrigues

MANAUS – AM
2014
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Ficha Catalográfica
Ficha catalográfica elaborada automaticamente de acordo com os dados fornecidos pelo(a) autor(a).

Ribeiro, Patrício Azevedo

R484p Política Pública de Assistência Social e Sustentabilidade na Amazônia:
um estudo nos municípios de Maués e Parintins no Baixo Amazonas /
Patrício Azevedo Ribeiro. 2014
190 f.: il. color; 31cm, 28cm.

Orientadora: Débora Cristina Bandeira Rodrigues

Dissertação (Mestrado em Serviço Social) - Universidade Federal do
Amazonas.

1. Assistência Social. 2. Sustentabilidade. 3. Proteção Social Básica. 4.

Baixo Amazonas. I. Rodrigues, Débora Cristina Bandeira
II. Universidade Federal do Amazonas III. Título
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PATRÍCIO AZEVEDO RIBEIRO

POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E

SUSTENTABILIDADE NA AMAZÔNIA: UM ESTUDO NOS
MUNICÍPIOS DE MAUÉS E PARINTINS NO BAIXO
AMAZONAS

Dissertação aprovada em 18 de Setembro de 2014.

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-

Graduação em Serviço Social e Sustentabilidade na
Amazônia da Universidade Federal do Amazonas,
como requisito parcial para obtenção do título de
Mestre em Serviço Social e Sustentabilidade na
Amazônia. Área de concentração em Serviço
Social, Diversidade Socioambiental e
Sustentabilidade na Amazônia.

BANCA EXAMINADORA:

___________________________________________________
Profª. Dra. Débora Cristina Bandeira Rodrigues – Presidente
Universidade Federal do Amazonas

___________________________________________________
Profª. Dra. Nádia Socorro Fialho Nascimento – Membro
Universidade Federal do Pará

___________________________________________________
Profª. Dra. Patrícia dos Anjos Braga Sá dos Santos – Membro
Universidade Federal do Amazonas
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Dedico este trabalho a eles, meus heróis e porto

seguro, amores primeiros da minha vida, Paulo
Brito Ribeiro (Pai) e Izabel Azevedo Batista
(Mãe) que, mesmo no porvir não planejado,
souberam-me ensinar os caminhos para o
alcance desta vitória acadêmica. Obrigado,
“culpados” pelo que sou!
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AGRADECIMENTOS

Neste momento tão especial de minha vida, são muitas as pessoas a quem gostaria de agradecer,
afinal, foi juntando cada peça deste quebra-cabeça que hoje consigo a montagem completa, tendo
como resultado “um lindo quadro” constituído pela palavra Mestre.

Começarei agradecendo a Deus, pelo dom vida, por tudo o que tem me proporcionado, pelos
ensinamentos, pelas pessoas que colocou até o momento em minha trajetória de vida e pela
indispensável oportunidade de realizar meus sonhos, dando-me forças nos momentos alegres e
difíceis. Senhor, obrigado!

Aos meus Pais, por tudo aquilo que me ensinaram. Por me fazerem acreditar que os
conhecimentos adquiridos no âmbito educacional seriam minha maior herança. Pela
compreensão dispensada, cuidado, carinho e com grande admiração e respeito que tenho a vocês,
muito obrigado!

Aos meus irmãos (Janderlei e Jander Paulo), irmã (Janderléia) e sobrinhos (Rhemison, Tarcísio e
Victor) pelo apoio, compreensão, incentivo e amizade de sempre.

Aos meus tios e tias paternos(as) e maternos(as), em nome de Maria do Carmo e Maria Nogueira
(in memorian), pelo incentivo no processo desta formação acadêmica.

À orientadora, Dra. Débora Cristina B. Rodrigues, pela compreensão e orientação em todos os

momentos desta produção científica. Obrigado pelo desafio lançado, pelos diálogos realizados em
cada reunião, por compartilhar os conhecimentos, por acreditar na minha proposta e me
incentivar a seguir o trajeto, mesmo quando me sentia inseguro!

Às(os) Professoras(es) do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social e Sustentabilidade na

Amazônia, pelas fecundas contribuições acadêmicas e por partilharem o conhecimento no
cotidiano das atividades realizadas em sala de aula.

À Profª. Sandra Helena da Silva, pelas palavras de incentivo, carinho e amizade, sempre me
alertando sobre meu potencial de seguir na trilha da pesquisa. Você é uma das “culpadas” pelo
meu ingresso e término do Mestrado. Admiro-te pela coragem, inteligência, paciência,
determinação e o gosto que tem pela pesquisa. Um grande e abençoado obrigado!

À Profª. Andreza Gomes Weil a quem devo “muitos obrigados”! Foi minha professora, colega de
Mestrado e agora colega de trabalho. Obrigado pelo incentivo, apoio e colaboração durante a
realização do Mestrado. Obrigado, sobretudo, pelo compartilhamento das angústias!

Às colegas de Mestrado, Karina, Antonia, Maria Oliveira (Neves), Ária, Maria Joseilda (Branca),
Alessandra, Ingrid, Laura, e ao Jeffeson, pela jornada de amizade que trilhamos repleta de
respeito, debates acadêmicos, produções científicas, viagens, insegurança e medo de prosseguir,
enfim, obrigado por tudo! Nesse complexo mundo do conhecimento científico, de sabores e
dissabores, são necessárias pessoas especiais como vocês.
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À Laranna Prestes e Keuryanne Reis que, além de colegas de graduação, prosseguimos como
colegas de Mestrado, sempre trocando experiências, dialogando sobre as questões acadêmicas,
compartilhando as angústias, construindo nossos caminhos de vida profissional. Tão deu certo
que hoje, eu e Keuryanne, também somos colegas de trabalho.

À Alcione Teles, Itaciara Pontes, Rônisson e Silvia, pessoas especiais que conheci durante o
percurso do Mestrado, parceiras(o) do mesmo e de outros Programas de Pós-Graduação.
Obrigado por compartilharem o debate das incertezas, os quais nos impulsionam a prosseguir no
campo do conhecimento científico.

À Lindsay, Edivane, Lourdes, Liara e Marineide, com quem compartilho momentos acadêmicos e
de vida desde a graduação.

Aos professores e professoras do colegiado do curso de Serviço Social do ICSEZ/UFAM pela

compreensão e colaboração quando da minha ausência em razão da pesquisa de campo e
orientações fora de Parintins.

Aos alun@s do curso de Serviço Social do ICSEZ/UFAM, por colaborarem comigo nesse
processo de construção de conhecimentos a partir das experiências trocadas em sala de aula, e
pela compreensão e colaboração nas vezes que precisei me ausentar do ICSEZ.

À Profa. Dra. Lucilene Ferreira de Melo pelas grandes contribuições durante a qualificação do
Mestrado.

Às Profas. Dras. Nádia Fialho e Patrícia Braga por aceitarem o convite e se disporem em
participar do processo avaliativo desta dissertação.

Aos pesquisadores do Inter-Ação, em especial às acadêmicas Camila e Thamirys, por

compartilharem as experiências durante os diálogos nos projetos de pesquisa e por me instigarem
cada vez mais para a prática da pesquisa científica. O aprendizado foi profícuo!

À Capes, pela bolsa de estudo concedida durante dois anos de Mestrado.

À Cássia Vieira, pela incansável contribuição no processo de aplicação dos formulários e

transcrição das entrevistas da Pesquisa de Campo. Além de aluna, és uma grande amiga, suas
contribuições foram de suma importância para que eu pudesse melhor qualificar as assertivas da
dissertação.

À Secretária de Assistência Social de Maués e Subsecretária de Assistência Social de Parintins,

aos Coordenadores, Assistentes Sociais, Psicólogas e usuários dos CRAS pesquisados, sem vocês
seria impossível chegar aos resultados da pesquisa. Obrigado por me acolherem, abrirem as
portas das instituições e, em alguns momentos, de suas casas, para o processo de aplicação dos
instrumentais da pesquisa.

Enfim, aos demais mesmo que não estejam aqui citados, ratifico meus agradecimentos pelas
palavras de apoio, incentivo e por acreditarem no meu humilde potencial acadêmico.

Obrigado!
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Entendo que na atual conjuntura a categoria de

sustentabilidade assenta-se num terreno fértil de
discussão, cujos elementos ali presentes englobam
os mais variados tecidos de construção da
sociedade, me refiro à questão ambiental, econômica,
territorial, política e, sobretudo, social. Falo de uma
sustentabilidade da vida que para tal, é necessário
um conjunto de intervenções, incluindo o papel
efetivo do Estado e da Sociedade Civil na
perspectiva de consolidação de direitos e cidadania.
Neste ínterim, acredito na contribuição das políticas
públicas, a exemplo da Assistência Social, para
projetar efetivamente um desenvolvimento humano,
social e sustentável, tarefa esta complexa e
desafiadora, dado a vigência do sistema capitalista
que nada mais é, um terreno de disputas, de
contradições e desigualdades sociais. Mais o debate
é necessário e a pesquisa científica é questão sine
qua non para o desvelamento e proposição de uma
sociedade na ótica da sustentabilidade, afinal, “[...]
toda ciência seria supérflua se houvesse coincidência
imediata entre a aparência e a essência das coisas”
(Marx, 1980, p. 939).

Patrício Azevedo Ribeiro, Julho de 2014.

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RESUMO

A primeira década do século XXI pode ser considerada o ápice de mudanças na

conjuntura teórica e operacional da política pública de Assistência Social, tendo em vista a
consolidação da PNAS, SUAS, Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais,
reformulação da LOAS e criação da NOB/SUAS de 2012. Assim, vem se percebendo nessa
movimentação da Assistência Social uma preocupação em operacionalizar seus programas,
projetos, benefícios e serviços socioassistenciais na perspectiva da sustentabilidade, visando o
enfrentamento da vulnerabilidade social e, por consequência, a contribuição para o
desenvolvimento humano e social dos usuários da política. Com base neste entendimento, o
estudo analisou a política pública de Assistência Social no âmbito da operacionalização da
Proteção Social Básica nos municípios de Maués e Parintins, no Baixo Amazonas, tendo como
referência a sustentabilidade social, sobretudo ao que tange o acesso, equidade na oferta dos
serviços e enfrentamento da vulnerabilidade social. Os procedimentos metodológicos do estudo
foram pautados na pesquisa bibliográfica, documental e de campo de natureza qualitativa e
quantitativa. A materialização da coleta de dados ocorreu nas sedes municipais de Maués e
Parintins, particularmente nas dependências das Secretarias Municipais de Assistência Social, nos
dois CRAS selecionados para a pesquisa e nos domicílios dos usuários. Como instrumentos e
técnicas para coleta de dados foram utilizados formulários, entrevistas semiestruturadas,
observação sistemática e diário de campo. Participaram da pesquisa 24 sujeitos incluindo
Gestores, Profissionais da Equipe de Referência dos CRAS e usuários ligados à Proteção Social
Básica. Sumariamente, os resultados do estudo apontam que: o financiamento por parte do
governo federal e municipal não consegue atender a demanda da realidade dos municípios; há
desencontro de diálogo entre aqueles que operacionalizam os serviços e os que recebem o
atendimento; parca contribuição da supracitada política no cotidiano dos indivíduos e famílias
que participam das atividades no CRAS; precariedade no ambiente físico dos CRAS, bem
como na infraestrutura; pouca formação e capacitação continuada para os trabalhadores do
SUAS; falta de um diagnóstico socioterritorial completo sobre a situação de vulnerabilidade
social dos municípios, entre outros. Tais dados permitem afirmar que, em Maués e Parintins, a
Assistência Social trata-se de uma política com grandes potenciais para contribuir no cotidiano
de qualquer sujeito ou família que buscam participar dos serviços. Contudo, “remando contra
a maré”, é uma política recheada de limites e desafios o que a qualifica numa perspectiva de
(in)sustentabilidade na intervenção que faz. Se em alguns momentos, ela parece responder às
necessidades das populações usuárias, em outros, não consegue atingir sua real efetividade
como pretende. Desse modo, aponta-se a necessidade de repensar a operacionalização da
referida política por parte dos gestores municipais, sobretudo, na ótica da gestão participativa,
pois só assim, poderá se afirmar que a Assistência Social, ao ser concretizada em uma dada
realidade, protagoniza a sustentabilidade de seus serviços socioassistenciais, bem como,
contribui para a sustentabilidade de seus beneficiários.

Palavras-chave: Assistência Social, Sustentabilidade, Proteção Social Básica, Baixo

Amazonas.
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ABSTRACT

The first decade of the century XXI the apex of changes can be considered in the
theoretical and operational conjuncture of the public politics of Social welfare, tends in view
the consolidation of PNAS, SUAS, National Tipificação of the Serviços Socioassistenciais,
reformulação of LOAS and creation of NOB/SUAS 2012. Like this, it comes if noticing in
that movement of the Social welfare a concern in their operacionalizar programs, projects,
benefits and services socioassistenciais in the perspective of the sustainability, seeking the
enfrentamento of the social vulnerability and, for consequence, the contribution for the users'
of the politics human and social development. With base in this understanding, the study
analyzed the public politics of Social welfare in the extent of the operacionalização of the
Basic Social protection in the municipal districts of Maués and Parintins, in Low Amazon,
tends as reference the social sustainability, above all to the that plays the access, justness in
the offer of the services and enfrentamento of the social vulnerability. The methodological
procedures of the study were ruled in the research bibliographical, documental and of field of
qualitative and quantitative nature. The materialization of the data collection happened in the
municipal thirsts of Maués and Parintins, particularly in the dependences of the Municipal
General offices of Social welfare, in two CRAS selected for the research and in the users'
homes. As instruments and techniques for data collection forms, interviews semiestruturadas,
systematic observation and field diary were used. They participated in the research 24
subjects including Managers, Professionals of the Team of Reference of CRAS and linked
users to the Basic Social protection. Summarily, the results of the study appear that: the
financing on the part of the federal and municipal government doesn't get to assist the demand
of the reality of the municipal districts; there is keep apart of dialogue among those that
operacionalizam the services and the ones that receive the service; scanty contribution of the
foregoing politics in the daily of the individuals and families that participate in the activities
in CRAS; precariousness in the physical atmosphere of CRAS, as well as in the infrastructure;
little formation and continuous training for the workers of SUAS; it lacks of a diagnosis
complete socioterritorial about the situation of social vulnerability of the municipal districts,
among others. Such data allow to affirm that, in Maués and Parintins, the Social welfare is
treated of a politics with great potentials to contribute in the daily of any subject or family that
you/they look for to participate in the services. However, "rowing against the tide", it is a
filled politics of limits and challenges that it qualifies her in a perspective of
(in)sustentabilidade in the intervention that does. If in some moments, she seems to answer to
the populations users' needs, in other, it doesn't get to reach his/her Real effectiveness as it
intends. This way, the need is pointed of rethinking the operacionalização of the referred
politics on the part of the municipal managers, above all, in the optics of the administration
participativa, because only like this, it can be affirmed that the Social welfare, when being
rendered in a given reality, plays the sustainability of their services socioassistenciais, as well
as, contributed to their beneficiaries' sustainability.

Keywords: Social Assistance, Sustainability, Social Protection Basic, Lower Amazon.

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LISTA DE FIGURAS

Figura 1 – Dimensões da Sustentabilidade: relações de articulação entre si ......................... 48

Figura 2 – Evolução dos principais marcos legais da Assistência Social – 1938 a 2012 ...... 75
Figura 3 – Localização dos municípios pertencentes ao Território da Cidadania Baixo
Amazonas ............................................................................................................................... 85
Figura 4 – Localização do Município de Maués-AM com destaque para a área urbana ....... 88
Figura 5 – Localização do Município de Parintins-AM e Mapa da área urbana da cidade ... 92
Figura 6 – Vista Frontal da Cidade de Maués e Vista aérea da Cidade de Parintins ............. 97
Figura 7 – Atendimento, Ações e demais atividades realizadas pelos Serviços
Socioassistenciais nos CRAS ............................................................................................... 111
Figura 8 – Oficina de desenho e produção de materiais; produto confeccionado pelas
mulheres, CRAS/Maués ....................................................................................................... 112
Figura 9 – Oficinas de Desenho, Pintura, Música e violão, CRAS/Parintins ...................... 112
Figura 10 – Esquema simulativo de operacionalização da Proteção Social Básica no CRAS
sob a perspectiva da sustentabilidade Social ........................................................................ 153
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LISTA DE QUADROS

Quadro 1 – Linha cronológica sobre os Eventos Centrais relacionados à Sustentabilidade

................................................................................................................................................. 33
Quadro 2 – Dimensões da Sustentabilidade baseadas em Sachs, Guimarães e Bellen .......... 36
Quadro 3 – Serviços Socioassistenciais da Proteção Social Básica segundo o SUAS .......... 70
Quadro 4 – Seguranças garantidas pelos Serviços de Proteção Social .................................. 71
Quadro 5 – Subdivisão do Estado do Amazonas, segundo área Administrativa e Territorial –
2010 ........................................................................................................................................ 84
Quadro 6 – Perfil dos sujeitos da Pesquisa – categoria profissionais .................................... 98
Quadro 7 – Localização da PNAS e do SUAS nos municípios ............................................. 99
Quadro 8 – Condição de espaço físico e infraestrutura dos CRAS de Maués e Parintins ... 100
Quadro 9 – Relação entre a SEMAS e SEMASTH com a SNAS e a SEAS, e relação entre
SEMAS e SEMASTH com os CRAS .................................................................................. 105
Quadro 10 – Divisão do Trabalho entre a Equipe de Referência dos CRAS ....................... 113
Quadro 11 – Formas de planejamento, monitoramento e avaliação do trabalho nos CRAS
............................................................................................................................................... 118
Quadro 12 – Entendimento sobre o que é o CRAS e os motivos para permanência nas
atividades realizadas ............................................................................................................ 131
Quadro 13 – Contribuições para o fortalecimento dos vínculos familiares das informantes da
pesquisa ................................................................................................................................ 140
Quadro 14 – Pontos positivos e negativos do trabalho realizado no CRAS ........................ 143
Quadro 15 – Alcance do trabalhado realizado pela PSB para enfrentamento da vulnerabilidade
social .................................................................................................................................... 145
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LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – Quantitativo dos trabalhadores da Assistência Social por vínculo empregatício,

segundo o tamanho da população dos municípios – Brasil, 2009 e 2012 .............................. 73
Tabela 2 – População do Estado do Amazonas, por divisão rural e urbana, e por distribuição
de faixa etária de idade em situação de extrema pobreza ..................................................... 80
Tabela 3 – Quantitativo básico de instituições organizacionais da política de Assistência
Social – Brasil e Estado do Amazonas/ Primeiro Semestre 2014 .......................................... 81
Tabela 4 – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal de Maués ................................. 89
Tabela 5 – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal de Parintins .............................. 93
Tabela 6 – Naturalidade das mulheres participantes da Pesquisa ........................................ 123
Tabela 7 – Existência e acesso a bens e serviços essenciais no domicílio ........................... 129
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LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Distribuição por postos de trabalhos formais por setor de atividades no município
em 2004 e 2010 ...................................................................................................................... 90
Gráfico 2 – Distribuição dos postos de trabalhos formais por setor de atividades no município
em 2004 e 2010 ...................................................................................................................... 94
Gráfico 3 – Estado civil das mulheres – Maués ................................................................... 122
Gráfico 4 – Estado civil das mulheres – Parintins ............................................................... 122
Gráfico 5 – Escolaridade das mulheres entrevistadas CRAS/Maués ................................... 124
Gráfico 6 – Escolaridade das mulheres entrevistadas CRAS/Parintins ............................... 124
Gráfico 7 – Situação no mercado de trabalho das usuárias do CRAS/Maués ..................... 126
Gráfico 8 – Situação no mercado das usuárias do CRAS/Parintins ..................................... 126
Gráfico 9 – Situação do domicílio duas usuárias do CRAS/Maués ..................................... 128
Gráfico 10 – Situação do domicílio das usuárias do CRAS/Parintins ................................. 128
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LISTA DE SIGLAS

CADSUAS – Sistema de Cadastro do SUAS

CBAS – Congresso Brasileiro de Assistentes Sociais
CF – Constituição Federal
CFESS – Conselho Federal de Serviço Social
CLT – Consolidação das Leis do Trabalho
CMAS – Conselho Municipal de Assistência Social
CMMAD – Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social
CNSS – Conselho Nacional de Serviço Social
CNUMAD – Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
CRAS – Centro de Referência de Assistência Social
CREAS – Centro de Referência Especializado da Assistência Social
DS – Desenvolvimento Sustentável
ENPESS – Encontro Nacional de Pesquisadores em Serviço Social
FMAS – Fundo Municipal de Assistência Social
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDF – Índice de Desenvolvimento da Família
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
IDHM – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
JOINPP – Jornada Internacional de Políticas Públicas
ICSEZ – Instituto de Ciências Sociais, Educação e Zootecnia
LBA – Legião Brasileira de Assistência
LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social
MDS – Ministério de Desenvolvimento Social
MDA – Ministério do Desenvolvimento Agrário
MDS – Ministério do Desenvolvimento Social
MPAS – Ministério da Previdência e Assistência Social
MUNIC – Pesquisa de Informações Básicas Municipais
NOB – Norma Operacional Básica
NOB/RH – Norma Operacional Básica de Recursos Humanos
PAIF – Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família
PETI – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
PIB – Produto Interno Bruto
PNAS – Política Nacional de Assistência Social
PND – Plano Nacional de Desenvolvimento
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PNUMA – Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
PPGSS – Programa de Pós-Graduação em Serviço Social e Sustentabilidade na Amazônia
ONG – Organização Não-Governamental
ONU – Organização das Nações Unidas
PCS – Programa Comunidade Solidária
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PMAS – Plano Municipal de Assistência Social

PSB – Proteção Social Básica
PSE – Proteção Social Especial
PT – Partido dos Trabalhadores
PUC – Pontifícia Universidade Católica
SAS – Secretaria de Assistência Social
SCFV – Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos
SEAS – Secretaria de Estado da Assistência Social
SEMAS – Secretaria Municipal de Assistência Social
SEMASTH - Secretaria Municipal de Assistência Social, Trabalho e Habitação
SD – Serviço de Proteção Social no Domicílio
SINPAS – Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social
SNAS – Secretaria Nacional de Assistência Social
SUAS – Sistema Único de Assistência Social
TCC – Trabalho de Conclusão de Curso
UC – Unidade de Conservação
UNCTAD – Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento
UNEP – Programa de Meio Ambiente das Nações Unidas
UFAM – Universidade Federal do Amazonas
UEA – Universidade do Estado do Amazonas
ZFM – Zona Franca de Manaus
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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO .................................................................................................................... 17

CAPÍTULO I: SUSTENTABILIDADE E POLÍTICAS PÚBLICAS NA CENA

CONTEMPORÂNEA .......................................................................................................... 22
1.1 BREVE TRAJETÓRIA HISTÓRICA DA SUSTENTABILIDADE: DEBATES “NEM
TÃO ANTIGOS” E NOVOS DESAFIOS ...................................................................... 22
1.2 AS VÁRIAS DIMENSÕES DA SUSTENTABILIDADE: DISCUSSÃO CONCEITUAL
.......................................................................................................................................... 35
1.3 SUSTENTABILIDADE E POLÍTICAS PÚBLICAS EM PAUTA ............................... 49

CAPÍTULO II: POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E O SUAS:

FUNDAMENTOS CONCEITUAIS E ORGANIZAÇÃO DA PROTEÇÃO SOCIAL
BÁSICA ................................................................................................................................ 55
2.1 ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL: DO PLANO DA NÃO POLÍTICA PARA O
PLANO DA POLÍTICA PÚBLICA ............................................................................... 56
2.2 POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: MARCO LEGAL DE
AFIRMAÇÃO DA PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA ..................................................... 65
2.3 PANORAMA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ESTADO DO AMAZONAS: UMA
LEITURA DOS MUNICÍPIOS DE MAUÉS E PARINTINS ....................................... 77
2.3.1 O modo de organização da Proteção Social Básica nos municípios de Maués e
Parintins .................................................................................................................... 86

CAPÍTULO III: POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ÂMBITO DA

PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA EM MAUÉS E PARINTINS: ANÁLISE NA
PERSPECTIVA DA SUSTENTABILIDADE ................................................................ 107
3.1 PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA E OS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS NA
ÓTICA INSTITUCIONAL ........................................................................................... 108
3.2 PERFIL E CONDIÇÕES DE VIDA DOS USUÁRIOS DOS CRAS NOS MUNICÍPIOS
........................................................................................................................................ 121
3.3 ACESSO E EQUIDADE DOS USUÁRIOS NOS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS
............................................................................................................................................... 130
3.4 O ENFRENTAMENTO DA VULNERABILIDADE SOCIAL: CAMINHOS E
(DES)CAMINHOS DA PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA .................................................. 138

CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................ 149

REFERÊNCIAS ................................................................................................................. 155

APÊNDICES ....................................................................................................................... 164

ANEXOS ............................................................................................................................. 182

 17

INTRODUÇÃO

O limiar do século XXI vem sendo permeado por mudanças nas questões
econômicas, políticas, culturais e sociais impactando, de alguma forma, na elaboração,
organização e implementação das políticas públicas brasileiras. Nesse âmbito, encontra-se a
política de Assistência Social cujas mudanças assentam-se no seu plano teórico e operacional
a partir da consolidação da Política Nacional de Assistência Social – PNAS (2004), do
Sistema Único de Assistência Social – SUAS (2005), Tipificação Nacional dos Serviços
Socioassistenciais (2009), reformulação da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS
(2011) e a Norma Operacional Básica – NOB/SUAS (2012).
Percebe-se nessa movimentação da Assistência Social uma preocupação em
operacionalizar seus programas, projetos, benefícios e serviços socioassistenciais na
perspectiva da sustentabilidade, visando o enfrentamento da vulnerabilidade social que
amealha grande parcela da população brasileira, e a partir disso, contribuir para o
desenvolvimento humano e social dos usuários da política.
Em relação à sustentabilidade, é compreensível dizer que na conjuntura atual, seu
aspecto conceitual vem sendo debatido numa perspectiva ampla, por isso, não se tem um
entendimento unívoco, seja no âmbito acadêmico ou na mídia de um modo geral. Desse
modo, seu debate perpassa por questões ligadas às dimensões ambientais, econômicas,
culturais, políticas, territoriais e sociais.
A dimensão social da sustentabilidade, foco de discussão neste estudo, está sendo
entendida como a busca pela equidade e acesso aos direitos sociais, visando qualidade de vida
digna para toda sociedade, sobretudo, as populações mais pobres economicamente. Esta
compreensão vai ao encontro com o que preconiza os objetivos da LOAS e o debate que se
faz na Proteção Social Básica – PSB afiançada na PNAS. Tal nível de proteção objetiva
fortalecer as relações e vínculos sociais dos usuários como forma de enfrentamento à
vulnerabilidade social e assim contribuir para melhores condições de vida. Contudo, conforme
Couto et al. (2011), são diversas as dificuldades e fragilidades que, muitas vezes, permeiam a
efetividade das ações e serviços realizados pela Assistência Social nas regiões brasileiras.
No caso da Região Amazônica, segundo Teixeira (1998; 2008), Maciel (2002) e
Silva, C. (2012), é reconhecida a importância da política pública de Assistência Social para a
realidade dos municípios. No entanto, compreendem que sua operacionalização ainda tem um
caminho a percorrer no sentido de atingir proficuamente seus objetivos e assim contribuir de
forma efetiva na melhoria das condições de vida da população local.
 18

Muitas pesquisas foram realizadas sobre a intervenção da política de Assistência

Social nos municípios brasileiros, contudo, se têm notado lacunas referentes à investigação
quanto à sustentabilidade desta política. Desse modo, no contexto dos municípios do Baixo
Amazonas, amealhado por uma diversidade de questões socioculturais, entende-se ser de
grande importância analisar o alcance e efetividade das ações e serviços socioassistenciais no
cotidiano das famílias moradoras dos municípios amazônicos na perspectiva da
sustentabilidade social.
Partindo desse pressuposto, o interesse em realizar o estudo é fruto da experiência do
período de estágio curricular no Centro de Referência da Assistência Social (CRAS) do bairro
Paulo Corrêa, município de Parintins-AM; posteriormente, tive a oportunidade de aprofundar
algumas reflexões, desta feita como Trabalho de Conclusão de Curso (TCC); além das
reflexões propiciadas pelas disciplinas ministradas no PPGSS, em especial, à disciplina
Serviço Social e Sustentabilidade na Amazônia. Ademais, a vivência – contatos com o campo
da pesquisa – na realidade dos municípios de Maués e Parintins como cidadão, pesquisador na
área da Assistência Social, membro do Grupo de Pesquisa Interdisciplinar de Estudos
Socioambientais e de Desenvolvimento de Tecnologias Sociais na Amazônia. E, agora,
professor do Curso de Serviço Social na UFAM/PIN, tem me conduzido ao entendimento da
necessidade de mais pesquisas nessa área.
Para o alcance da problemática proposta e à luz das reflexões acima desenvolvidas, a
presente dissertação norteou-se por uma questão central: A política pública de Assistência
Social no que tange à operacionalização da PSB nos municípios de Maués e Parintins, no
Baixo Amazonas, é sustentável? Para responder à indagação estruturou-se como objetivos
específicos: caracterizar a política pública de Assistência Social nos municípios de Maués e
Parintins destacando a operacionalização da PSB; analisar a sustentabilidade social da referida
Política por meio da inclusão e equidade dos beneficiários nos serviços socioassistenciais da
proteção social básica, identificando a contribuição desses serviços para o enfrentamento da
vulnerabilidade social.
Diante disso, os procedimentos metodológicos da pesquisa foram ancorados em:
 Segundo os objetivos e fontes de informações teóricas: O estudo caracterizou-
se como exploratório, documental e bibliográfico. Esse foi o momento de aprofundar leituras
sobre as categorias de estudo tais como Sustentabilidade, Políticas Públicas e Política de
Assistência Social, bem como conhecer de forma mais profícua o trabalho realizado pela
Assistência Social nos dois municípios pesquisados.
 19

 No que se refere à natureza dos dados: Utilizou-se a abordagem qualitativa e

quantitativa, sendo concretizada a partir da pesquisa de campo. Nesse sentido, Chizzotti
(2010, p. 52) explicita que na abordagem quantitativa “o pesquisador descreve, explica e
prediz”, enquanto na qualitativa “o pesquisador participa, compreende e interpreta”. Por meio
da pesquisa quantitativa, buscou-se conhecer pontos relativos dos municípios quanto às
questões socioeconômicas e territoriais, o perfil dos sujeitos e as condições de vida dos
usuários entrevistados. Já a pesquisa qualitativa possibilitou uma investigação mais profunda
sobre a operacionalização dos serviços socioassistenciais da PSB desenvolvidos nos CRAS,
sendo analisados à luz do entendimento da sustentabilidade social.

Local da Pesquisa de Campo.

O locus da Pesquisa de Campo foram as sedes dos municípios de Maués e Parintins1
(Médio e Grande Porte, respectivamente), localizados no Baixo Amazonas. Os municípios
foram selecionados com base em alguns critérios: possuem os maiores portes populacionais,
porém, concentram um expressivo índice de extrema pobreza em relação à população, 35,1%
e 23,2% respectivamente, ou seja, com renda domiciliar per capita abaixo de R$ 70,00
(IBGE, 2010); cada município possui três CRAS cofinanciados pelo SUAS e o
reordenamento socioassistencial já está acontecendo por meio das Secretarias Municipais de
Assistência Social; prévio conhecimento empírico do autor da dissertação sobre a realidade
destes municípios.
Desse modo, a materialização da coleta de dados ocorreu nas Secretarias Municipais
de Assistência Social, nas dependências dos CRAS selecionados (em cada cidade selecionou-
se 01 (um) CRAS a partir do critério de maior número de usuários atendidos e mais tempo de
funcionamento), e nos domicílios dos usuários dos serviços socioassistenciais.

Universo, Amostra e Informantes.

No processo da coleta de dados, a pesquisa orientou-se pela amostragem não
probabilística intencional, visto que, nesta o pesquisador está interessado na opinião de
determinados elementos considerados típicos da população que pretende estudar a fim de uma
análise minuciosa do tema (MARCONI; LAKATOS, 2010; DIEHL; TATIM, 2004).

1
Com base no IBGE a PNAS (2004) categoriza os municípios do Brasil por porte populacional para intervenção
da política de Assistência Social. Subdividem-se em: Pequeno Porte 1 – até 20.000 hab.; Pequeno Porte 2 –
20.001 a 50.000 hab.; Médio Porte – 50.001 a 100.000 hab.; Grande Porte – de 100.001 mil a 900.000 hab.
 20

Assim, o universo da pesquisa envolveu os profissionais e usuários que lidam com a

Assistência Social no nível da Proteção Social Básica em cada município locus da pesquisa, e
como amostra contemplou 24 participantes selecionados com base em critérios de inclusão e
exclusão (APÊNDICE C).
 Secretária Municipal de Assistência Social (em Parintins a entrevista foi realizada
com a Subsecretária);
 Coordenadores dos CRAS selecionados;
 02 (dois) Profissionais da Equipe Técnica de Referência dos CRAS (assistente
social e psicólogo);
 10 (dez) usuários das ações e serviços socioassistenciais da Proteção Social
Básica vinculado aos CRAS de cada município (em Maués foram entrevistadas
apenas 06 (seis) em razão da indisponibilidade por parte de alguns em receber o
pesquisador no período da pesquisa de campo).

Instrumentos e Técnicas de Pesquisa de Campo.

Foi utilizado um conjunto de instrumentos e técnicas articulados entre si, a saber:
Observação Sistemática; Entrevistas Semiestruturadas, as quais foram aplicadas aos gestores
das Secretarias Municipais de Assistência Social e aos Coordenadores dos CRAS;
Formulários com perguntas abertas e fechadas, aplicados junto aos membros da Equipe
Técnica de Referência dos CRAS e com os beneficiários das ações e serviços
socioassistenciais; Diário de Campo, que foi importante no momento das visitas realizadas às
instituições fontes da pesquisa. Salienta-se que todos os sujeitos aceitaram assinar o Termo de
Consentimento Livre e Esclarecido – TCLE concedendo a autorização para os registros
fotográficos e fonográficos.
De posse dos dados coletados na pesquisa de campo, procedeu-se à análise de todo
material colhido que, para os dados qualitativos, fez se necessário recorrer à técnica de
Análise de Conteúdo e, em alguns momentos, à triangulação de dados.
De acordo com Bardin (1977), a análise de conteúdo tem como base instrumental as
formas de expressão dos sujeitos sociais a partir de entrevistas estruturadas ou
semiestruturadas e como resultado desse processo um conhecimento não linear. Neste estudo,
essa técnica apresenta-se no processo de análise das falas dos sujeitos da pesquisa, das quais
se retiraram subcategorias como forma de melhor qualificar as análises. Não obstante,
Coutinho (2008, p. 9) argumenta que a triangulação de dados consiste em combinar dois ou
 21

mais pontos de vista e abordagens teóricas dentro da mesma pesquisa cujo intuito é obter “[...]
como resultado final um retrato mais fidedigno da realidade ou uma compreensão mais
completa do fenômeno a analisar”. Esta técnica identifica-se, em alguns momentos, no
cruzamento de informações entre os dados teóricos da política de Assistência Social e falas
dos sujeitos da pesquisa de Maués e Parintins.
Diante disso, a presente dissertação está estruturada em três capítulos. O primeiro
capítulo discute a categoria de Sustentabilidade e suas diversas dimensões, situando-a como
diretriz de análise para políticas públicas na cena contemporânea. O segundo capítulo aborda
a política pública de Assistência Social, enfatizando seus marcos legais e a emergência da
Proteção Social Básica, ademais, desvela a localização da referida política nos municípios de
Maués e Parintins a partir da visão dos gestores e profissionais atuantes nos CRAS. Por fim, o
terceiro capítulo analisa a Proteção Social Básica nos municípios de Maués e Parintins na
perspectiva da sustentabilidade social, para tanto, evidencia a operacionalização dos serviços
socioassistenciais, o perfil e condições de vida das mulheres participantes da pesquisa e a
contribuição da política de Assistência Social para o enfrentamento da vulnerabilidade social.
A reunião dos dados teóricos e empíricos dialogam-se e dá forma a esta dissertação
que, dentre outros propósitos e limitações, expressa sua relevância por possibilitar uma
reflexão mais aprofundada acerca do tema. E, ao mesmo tempo, enriquecer a elaboração de
conhecimentos numa área que se entende haver lacunas referentes à pesquisa científica
voltada para a análise da sustentabilidade dos serviços socioassistenciais implementados pela
Assistência Social no âmbito da PSB. Assim sendo, os resultados da pesquisa poderão servir
de fontes bibliográficas para novos estudos contribuindo no debate que envolve a temática.
Da mesma forma, o estudo tem o intuito de possibilitar qualificação acadêmica profissional
para atuar nas regiões amazônicas, de modo especial no campo das políticas públicas.
Acredita-se que os resultados da pesquisa podem trazer contribuições para o
cotidiano dos beneficiários da PSB, pois analisa o alcance e efetividade das atividades
desenvolvidas pela política de Assistência Social no contexto dos CRAS, considerando o
acesso e equidade nos serviços socioassistenciais e o enfrentamento da vulnerabilidade social.
Do mesmo modo, entende-se que a pesquisa traz resultados que, se bem analisados, podem
servir de subsídios para uma melhor intervenção da Assistência Social na realidade plural dos
municípios estudados, sobretudo no processo operacional das ações/atividades da Proteção
Social Básica.
 22

CAPÍTULO I

SUSTENTABILIDADE E POLÍTICAS PÚBLICAS NA CENA CONTEMPORÂNEA

Uma abordagem socialmente sustentável é

aquela que busca a redução da desigualdade e
promove a inclusão tanto no compartilhamento dos
benefícios do desenvolvimento, quanto nos mecanismos institucionais
de acesso e participação na condução da política pública (PERCH, 2012).

O presente capítulo debate sobre sustentabilidade e sua relação com as políticas

públicas na visão de diferentes autores destacando, em maior profundidade, as concepções
trabalhadas por Ignacy Sachs. Isso se justifica pela abordagem conceitual amealhada nos
estudos do autor, o qual tem por base a proposta do Ecodesenvolvimento que, por sua vez,
aponta para um projeto de sociedade onde a gestão das políticas públicas tenha efetiva
participação da sociedade civil.
Ademais, tendo em vista que na atual conjuntura a compreensão de sustentabilidade
espraia-se por várias dimensões, dá-se um destaque teórico à dimensão social, pois é neste
âmbito que recorre o objeto de estudo em questão. Desta feita, sinaliza-se a sustentabilidade
como diretriz de análise para as políticas públicas, especialmente a Assistência Social,
consolidada no limiar do século XXI como política brasileira de proteção social.

1.1 BREVE TRAJETÓRIA HISTÓRICA DA SUSTENTABILIDADE: DEBATES “NEM

TÃO ANTIGOS” E NOVOS DESAFIOS

A discussão sobre o conceito de sustentabilidade faz parte de um debate processual

no contexto da sociedade planetária que é marcada pela vigência do modo de produção
capitalista. A forma como vem se alargando as matrizes conceituais da referida expressão,
algumas vezes evidenciadas no bojo de formulação e operacionalização das políticas públicas,
deixam margem para compreensão de que se trata de um termo dinâmico com ganhos teóricos
significativos e controversos.
De acordo com Leff (2011), a abordagem conceitual de sustentabilidade emerge no
contexto do discurso da globalização econômica, particularmente, a partir da década de 1960
momento em que se presenciam diversos eventos internacionais, tendo em vista o
agravamento das problemáticas ambientais. Desse modo, postulava-se que para chegar a um
 23

desenvolvimento da sociedade seria necessário questionar as próprias bases do modo de

produção predominante, sobretudo nas sociedades ocidentais.
Nesse contexto, Nascimento (2012) explica que a noção de sustentabilidade tem
raízes fincadas em duas origens. A primeira embasada no campo das ciências biológicas com
foco nas discussões fomentadas por meio da ecologia, assim, refere-se à capacidade de
recuperação e reprodução dos ecossistemas em face das agressões abusivas dos recursos
naturais, desflorestamentos, terremotos entre outros.
A segunda assenta-se no debate das ciências econômicas sendo compreendida como
adjetivo do desenvolvimento, em virtude do padrão de consumo crescente adotado pelas
sociedades nas últimas décadas do século XX, pressupondo que tal padrão não tem
possibilidade de continuar. Desta feita, tem-se a percepção da sustentabilidade em relação à
finitude dos recursos naturais e sua gradativa redução.
Os diversos estudos (SACHS, 1986, 2002a, 2008; GUIMARÃES, 1997, 2001;
NOGUEIRA e CHAVES, 2005; CARVALHO, 2006; NASCIMENTO, 2012 entre outros)
que fazem menção à noção de sustentabilidade têm na segunda explicação de origem, os
maiores aprofundamentos de discussão, tendo, ao mesmo tempo, ideias convergentes e
divergentes.
No caso específico deste trabalho, aprofundam-se as discussões com base nos autores
que apontam para a necessidade de se debater sobre a relação da sustentabilidade com as
políticas públicas, e consequentemente a ideia de uma sociedade regida por padrões de
equidade e justiça social entre os presentes e as futuras gerações.
A noção de desenvolvimento postulado nos meados dos anos 1960 voltava-se para a
lógica do crescimento econômico e progresso tecnológico. Tal discussão já caminhava desde
o século XIX, período em que a industrialização alavancou a ponto dos discursos sociais
articularem o conceito de crescimento econômico com desenvolvimento. Referente a essa
questão, Sachs (2008, p. 13) assevera que:

O crescimento é uma condição necessária, mas de alguma forma suficiente (muito

menos é um objetivo em si mesmo), para se alcançar a meta de uma vida melhor,
mas feliz e mais completa para todos. [...] no contexto histórico em que surgiu, a
ideia de desenvolvimento implica a expiação e a reparação de desigualdades
passadas, criando uma conexão capaz de preencher o abismo civilizatório entre as
antigas nações metropolitanas e a sua antiga periferia colonial, entre as minorias
ricas modernizadas e a maioria ainda atrasada e exausta dos trabalhadores pobres. O
desenvolvimento traz consigo a promessa de tudo – a modernidade inclusiva
propiciada pela mudança estrutural.
 24

Na assertiva do autor, a proposta é de um desenvolvimento com vistas ao

enfretamento e reparação das desigualdades, para tanto, requer o equilíbrio de distribuição da
riqueza material entre as classes sociais, embora, isto só seja possível se houver
primeiramente uma mudança estrutural no modo de produção vigente.
O que se pode observar no bojo de tais discussões é a necessidade de se compreender
os conceitos em sua amplitude, ou seja, desenvolvimento não é sinônimo de crescimento,
pois, está associado à ideia de um quadro estrutural baseado na distribuição de renda de
maneira equitativa, bem como no acesso, especialmente por parte da população empobrecida,
a bens e serviços sociais propiciados pelas políticas públicas em territórios específicos.
Diante disso, “a ideia de sustentabilidade ganha corpo e expressão política na
adjetivação do termo desenvolvimento” (NASCIMENTO, 2012, p. 52). A crise ambiental
global que vai chamar atenção para isso serve de alerta para a sociedade de um modo geral
quanto a necessidade de se rever os debates e buscar alternativas para um desenvolvimento
global que rompa com a lógica capitalista de lucro e da riqueza material.
Foladori (2002) reafirma o pensamento de Leff (2011) ao evidenciar que é no
contexto das décadas de 1960 e 1970 que se estabelece a consciência da crise ambiental,
desvelada por uma série de fóruns, congressos e encontros internacionais, cujo intuito foi
discutir a necessidade de se pensar novas estratégias de desenvolvimento, em razão dos danos
que as problemáticas ambientais geraram sobre a relação homem-natureza. Com isso
solidificar estratégias centradas numa via de sustentabilidade para as necessidades das
populações, principalmente, os indivíduos “excluídos2” ou à margem da sociedade.
O primeiro evento, que remonta às preocupações com a questão ambiental, realizou-
se em Roma no ano de 1968. Na ocasião, cientistas, industriais e políticos se reuniram com a
finalidade de discutir e analisar os limites do crescimento econômico considerando o uso
crescente dos recursos naturais. Como resultado, propôs-se a criação de um planejamento
estratégico visando à conservação de tais recursos. Assim, para os países desenvolvidos seria
necessário haver uma desaceleração do desenvolvimento industrial, e para os
subdesenvolvidos uma espécie de fretamento no crescimento populacional que se julgava ser
desordenado (NASCIMENTO, 2012).
2
O termo “excluído” faz parte de debates controversos na literatura brasileira. Para Pochmann (2005) a exclusão
social configura-se como marca inquestionável do desenvolvimento capitalista na história da sociedade e sua
apreensão está relacionada à questão da desigualdade de renda e acesso aos direitos sociais por parte das
populações. Martins (2007) sinaliza não haver exclusão no contexto da sociedade brasileira, o que existe são
contradições, vítimas de processos sociais, políticos, econômicos que são excludentes por sua natureza, por isso
prefere utilizar o termo “à margem da sociedade”. Teixeira (2009), por sua vez, interroga que no bojo do sistema
capitalista, quem seriam os excluídos? Se todos de alguma forma contribuem para o sistema econômico, não
teriam então excluídos!
 25

Conforme Brüseke (1994) e Nascimento (2012), este primeiro evento intitulado

“Clube de Roma” foi fundado em 1968 numa reunião presidida pelo industrialista italiano
Aurellio Pecceo e o cientista escocês Alexander King, a partir do qual Dennis L. Meadows
juntamente com outros pesquisadores publicaram, em 1972, um livro denominado “Limites
do Crescimento” no qual se enfatizava a tese do crescimento zero. Tal fato ocasionou
polêmicas entre os teóricos que se coadunavam com a teoria do crescimento, visto que, o
pensamento engendrado na época abria margem para retomada à velha tese de Malthus3 cuja
filosofia era uma crítica ferrenha ao aumento da população que, por conseguinte gerava a
pobreza e o subdesenvolvimento dos países.
As questões acima mencionadas conduzem à reflexão do caráter fatalista originário
nos debates protagonizados pelos estudiosos, uma vez que o quadro estrutural pelo qual
passavam as sociedades é resultado da própria conjuntura desigual engendrada pelo modo de
produção capitalista. Por outro lado, Brüseke (1994) postula que as conclusões do Clube de
Roma se colocaram como basilar para a realização no mesmo ano – 1972 – da Conferência
Mundial sobre o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo, momento em que a questão
ambiental ganhou visibilidade pública, assim como apontou para a criação do Programa das
Nações Unidas para o Meio Ambiente – PNUMA, em 1973.
Nesse contexto, Sachs (2009, p. 233) argumenta que “a Conferência de Estocolmo
inscreveu definitivamente o meio ambiente na ordem do dia da comunidade internacional. Ela
decidiu a criação do PNUMA e estabeleceu sua sede central em Nairóbi [...]”. Com isso
ficava notório que o problema central residia na maneira de como estava ocorrendo o
crescimento, pois se difundia apenas na lógica da economia não levando em conta as
desigualdades sociais gritantes no interior das sociedades capitalistas, logo, um não
desenvolvimento na perspectiva da igualdade social.
Em linhas gerais, “os objetivos do desenvolvimento são sempre sociais, há uma
condicionalidade ambiental que é preciso respeitar, e finalmente, para que as coisas avancem,
é preciso que as soluções pensadas sejam economicamente viáveis” (Idem, p. 232).
Uma das estratégias que ganha bastante destaque na década de 1970 é a proposta do
Ecodesenvolvimento. Esta expressão, segundo Sachs (2009), surgiu pela primeira vez nos

3
Thomas Robert Malthus nasceu em 1766 e faleceu em 1834 na Inglaterra. Estudioso da economia política,
Malthus acreditava que a população tinha tendência em aumentar de forma geométrica que, por consequência,
gerava uma crescente miséria das grandes massas de população: pobreza extrema e fome permanente. Quando
esses males chegam ao auge, a própria natureza intervém, corrigindo-os por meio de guerras, epidemias, etc.,
reduzindo violentamente a população. Desta forma, em sua tese postulava que a população deveria ser reduzida,
e aconselhava para a abstinência sexual. Disponível em: < http://educacao.uol.com.br/biografias/thomas-robert-
malthus.jhtm>. Acesso em: 07 out. 2014.
 26

corredores da conferência de Estocolmo, sendo utilizada pelo canadense Maurice Strong e

voltava-se para “uma concepção alternativa de desenvolvimento, que questionava o caráter
tecnocrático do planejamento econômico tradicional, visando direcionar ações em zonas
rurais dos países em desenvolvimento para a incorporação da racionalidade de prudência
ecológica” (NOGUEIRA; CHAVES, 2005, p. 133).
Todavia, a repercussão deste termo veio somente a partir de 1974, quando Ignacy
Sachs reelaborou e o lançou por meio da obra “Ecodesenvolvimento: crescer sem destruir”.
Para Sachs (1986), trata-se de um estilo de desenvolvimento adaptado, majoritariamente, para
as áreas rurais dos países de terceiro mundo, com a finalidade de luta contra a pobreza,
considerando as potencialidades locais e pondo ao alcance do pequeno camponês
equipamentos e técnicas apropriadas de produção adaptadas às suas condições econômicas e
ecológicas. Por outro lado, pode ser ampliado para as cidades que vivenciam a precariedade
no atendimento das necessidades fundamentais dos indivíduos.
Segundo Brüseke (1994, p. 8), o ecodesenvolvimento condensa basicamente seis
princípios, assim delineados:

a) a satisfação das necessidades básicas; b) a solidariedade com as gerações futuras;

c) a participação da população envolvida; d) a preservação dos recursos naturais e do
meio ambiente em geral; e) a elaboração de um sistema social garantindo emprego,
segurança social e respeito a outras culturas, f) programas de educação.

É importante destacar no conjunto de tais princípios a contemplação de questões

variadas, porém complementares entre si. E mais, são questões relacionadas aos objetivos das
políticas públicas4, pois estas últimas centram-se na ideia de intervenção na realidade atual em
sintonia com as demandas futuras. Assim, envolvem a preocupação com a segurança social,
preservação e conservação dos recursos naturais, o respeito à diversidade de culturas, o acesso
aos serviços sociais básicos, a exemplo da educação como base do conhecimento para
transformação sustentável da sociedade.
De igual modo, enquanto diretriz de desenvolvimento para o cotidiano dos
indivíduos, a proposta do ecodesenvolvimento a) requer a constituição de uma autoridade
horizontal; b) participação efetiva das populações locais na realização das estratégias; c) os
resultados não podem ser privados das populações que o realizam em detrimento de
intermediários, mercado nacional e internacional que se inserem nas comunidades locais
(SACHS, 1986).

4
Um debate conceitual sobre os objetivos das políticas públicas está presente no último tópico deste capítulo.
 27

Em suma, o ecodesenvolvimento difunde-se na produção de tecnologias apropriadas

que possam contribuir para um desenvolvimento humano e social, que no caso das políticas
públicas tais tecnologias podem ser pensadas no processo de operacionalização dos
programas, projetos, serviços e benefícios.
Na esteira deste pensamento, Godard (1997) observa que na sua essência, o
ecodesenvolvimento propunha estratégias particulares cujo objetivo é contribuir no processo
de construção de uma nova sociedade que possa romper com os determinantes impostos pela
lógica capitalista. Para o autor, a construção deste novo modelo de sociedade passa pela
criação de estratégias que visam:

[...] atendimento às necessidades fundamentais (habitação, alimentação, meios

energéticos de preparação de alimentos, água, condições sanitárias, educação, saúde
e participação nas decisões) das populações menos favorecidas, prioritariamente nos
países em desenvolvimento, na adaptação das tecnologias e dos modos de vida às
potencialidades e dificuldades específicas de cada ecozona, na valorização dos
resíduos e na organização da exploração dos recursos renováveis pela concepção de
sistemas cíclicos de produção sistematizando os ciclos ecológicos (Idem, p. 11).

Depreende-se desta assertiva que o ecodesenvolvimento, presente no pensamento de

Sachs (1986), sintetiza formas que possam contribuir qualitativamente nas condições de vida
das populações, com ênfase no cotidiano dos indivíduos menos favorecidos e parcialmente
atingidos pela aplicabilidade das políticas públicas. Desta forma, entende-se que tal expressão
é liame do crescimento quantitativo com o desenvolvimento qualitativo, buscando sempre a
redistribuição de renda de forma equitativa.
Ainda neste contexto, destaca-se a Declaração de Cocoyoc, em 1974, fruto da
Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento – UNCTAD e do
Programa de Meio Ambiente das Nações Unidas – UNEP. As posições de Cocoyoc foram
aprofundadas num relatório final sob a responsabilidade da Fundação Dag-Hammarskjöld5
com participação de pesquisadores e políticos de 48 países. Brüseke (1994) salienta que as
descrições contidas neste relatório destacavam que o bem-estar do indivíduo depende do
máximo acesso aos recursos necessários para a vida humana e não o mínimo disponibilizado
pelo Estado. Desta feita, “[...] reatualizaram o conceito elaborado por Ignacy Sachs sem dar
visibilidade ao termo ecodesenvolvimento” (NOGUEIRA; CHAVES, 2005, p. 135).

5
A fundação do Dag Hammarskjold foi estabelecida em 1962 na memória do segundo secretário geral das
Nações Unidas. O Dag Hammarskjold (1905-1961), durante seu período como o secretário geral, de 1953 até sua
morte em 1961, tornou-se conhecido como um empregado civil internacional extremamente eficiente e dedicado.
Disponível em: <http://ajonu.org/2012/10/17/a-biblioteca-dag-hammarskjold/>. Acesso em: 10 out. 2014.
 28

A partir deste período, década de 1980, o supracitado termo “se tornou uma palavra
mal apreciada, desaconselhável mesmo, e progressivamente substituída em inglês pela
expressão sustainable development” (SACHS, 2009, p. 243), isto é, a emergência do
Desenvolvimento Sustentável. Este foi difundido no Relatório Brundtland6 apresentado em
1987 por uma comissão da Organização das Nações Unidas – ONU, cujas conclusões
resultaram no livro intitulado “Nosso Futuro Comum”.
O desenvolvimento sustentável passou a ser conhecido como “aquele que atende às
necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem
a suas próprias necessidades” (CMMAD, 1991, p. 46). Desenvolvimento este que incorpora
nos seus objetivos o discurso de uma sustentabilidade na perspectiva de longo prazo, sem
questionar a lógica do modo de produção capitalista, responsável, em grande medida, pelo
acelerado processo negativo na condição de vida das populações.
Conforme a CMMAD (1991), este conceito traz consigo duas pontuações: 1) refere-
se ao conceito de necessidades, sobretudo as necessidades das populações destituídas dos
direitos sociais e que merecem ter prioridades no momento de operacionalização das políticas
públicas; 2) a noção das limitações, isso porque o avanço das tecnologias e organizações
sociais com interesses distintos impõem mudanças ao meio ambiente e com isso as
necessidades das presentes e futuras gerações ficam fragmentadas. Contudo, é preciso refletir
sobre quais as reais necessidades dos sujeitos que demandam políticas públicas? Pois, a forma
como é tudo isso é tratado pela CMMAD não deixa claro, nem tão pouco rompe com os
padrões desiguais do capitalismo.
A partir deste entendimento, o desenvolvimento sustentável enfatiza como objetivo
final a satisfação das necessidades básicas e aspirações humanas de modo que as populações
dos países em desenvolvimento tenham oportunidades equânimes no acesso à habitação,
emprego, alimentação, vestimentas e serviços sociais. Em síntese, o CMMAD (1991, p. 49)
certifica que:

O desenvolvimento sustentável é um processo de transformação no qual a

exploração dos recursos, a direção dos investimentos, a orientação do
desenvolvimento tecnológico e a mudança institucional se harmonizam e reforçam o
potencial presente e futuro, a fim de atender às necessidades e aspirações humanas.

6
A expressão Brundtland é referente à Gro Harlem Brundtland que, na ocasião era Ministra do Meio Ambiente
da Noruega. Presidiu a Comissão Brundtland, da Organização das Nações Unidas, cujo evento voltava-se para
estudos do meio ambiente.
 29

Todavia, entende-se que este processo de transformação só pode ser concretizado se

houver uma (re)discussão do sistema vigente, sobretudo, nos países ocidentais. Nesta ótica,
alguns autores (NOGUEIRA; CHAVES, 2005; JATOBÁ et al., 2009) sustentam que o
conceito de desenvolvimento sustentável foi, de modo geral, uma evolução do que outrora
afirmava o ecodesenvolvimento, porém, com algumas ressalvas ideo-políticas diferenciais.
Comparados os conceitos, é possível notar que o primeiro tem uma proposta mais
crítica ao modelo desenvolvimentista arraigado a partir dos anos 1950 e busca a superação da
lógica capitalista vigente, a qual fomenta a divisão de classes sociais e corrói a efetividade das
políticas públicas; enquanto que o segundo contempla uma visão mais conciliatória e
apaziguadora das questões atuais. Suas propostas buscam superar os desafios da crise
ambiental, porém, dentro da lógica do sistema capitalista.
Neste ínterim, Nogueira e Chaves (2005, p. 136) certificam que:

Enquanto o primeiro busca a superação da lógica individualista/predatória do

capital, o segundo conceito busca responder aos desafios da crise ambiental
mediante mecanismos que consolidam o sistema vigente, isto é, visa ao mesmo
modelo de desenvolvimento sob uma „nova roupagem verde‟. Assim, o conceito de
desenvolvimento sustentável é uma superação positiva para o capital dos princípios
conceituais do ecodesenvolvimento, os quais representam um questionamento da
lógica industrialista vigente num contexto de globalização econômica.

Importa salientar que o surgimento do chamado desenvolvimento sustentável fez

emergir uma profusão de debates nos diferentes setores das sociedades em escala mundial,
sendo alguns de negação sobre tal alternativa de desenvolvimento no contexto da sociedade
de classes. O livro “Contra-discurso do Desenvolvimento sustentável” organizado por
Fernandes e Guerra (2006) evidencia ser complexa a consolidação deste termo, levado em
consideração o contexto atual, que nada mais é um campo de disputas, de desigualdade social
e de busca pela riqueza material.
Carvalho (2006, p. 212) é um dos autores que se propõe a afirmar esta compreensão
do “contra-discurso”. Para o autor, a formulação do conceito de desenvolvimento sustentável
não foi acompanhada de bases teóricas consistentes, tão pouco de “um método operacional
que lhe proporcionem sustentação empírica”. Esses dois elementos são necessários “[...] para
instrumentalizar decisões de políticas econômicas concernentes ao desenvolvimento
sustentável”.
Nesta linha de análise, Fernandes (2006) explicita que as questões abordadas no
Relatório Brundtland ficam à deriva de implementação, pois o contexto global está dominado
pela hegemonia do sistema capitalista de maneira que a justiça social tão mencionada no
 30

Relatório reduz-se a um problema burocrático como se fosse algo endógeno à realidade

econômica, social e política das sociedades contemporâneas.
Neste sentido, compreende-se com base em Fernandes (2006) que a sustentabilidade
do desenvolvimento, assim como dos discursos engendrados pelo Estado via políticas
públicas apresentam fragilidades, principalmente pela má distribuição da riqueza entre as
classes sociais, o que pode ser identificado,

na falta de condições mínimas de infraestruturas socioambientais básicas, tanto nas

grandes cidades, quanto nos meios rurais. Grande parte da população vive em
habitações inadequadas à vida humana, sem saneamento, sem água potável, sem
equipamentos, maltratadas pelas doenças e pela falta de perspectiva social (Idem, p.
138).

Decerto que as políticas públicas quando intervêm de forma fragilizada na realidade

social dos países, sobretudo aqueles em desenvolvimento como é o caso do Brasil, implica no
agravamento de um cenário precário: condições ínfimas no que tange aos serviços sociais,
consequentemente precariedade no cotidiano dos indivíduos ficando estes à margem do
acesso a bens e serviços sociais básicos, ou seja, dos direitos sociais.
Os debates avançaram desde o Relatório Brundtland por meio de Congressos e
Seminários que culminou com a Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CNUMAD) ou Eco-92, a qual foi convocada pela ONU em 1992 na cidade do Rio de
Janeiro. A Conferência objetivou avaliar como os países haviam promovido a proteção
ambiental a partir dos debates que vinham prosseguindo desde os anos 1960 e discutir os
encaminhamentos para questões específicas como as mudanças climáticas, proteção da
biodiversidade entre outras. Com efeito, “apesar do interesse da ONU pelo Nosso Futuro
Comum, a Declaração da Eco-92 acabou não atendendo as expectativas de muitos países. De
fato, muitos problemas surgiram como consequência [...]” (CARVALHO, 2006, p. 202).
Convém registrar que tal encontro avançou “[...] na compreensão sobre os perigos do
desenvolvimento capitalista-industrialista” (NOGUEIRA; CHAVES, 2005, p. 137), bem
como, em razão do referido evento foi assinada a Declaração do Rio e a Agenda 21. Quanto à
Agenda 21, Guimarães (1997) e Sachs (2009) enfatizam tratar-se de um plano de ação
detalhado, cuja análise de sua efetividade ocorreu dez anos mais tarde com a realização da
Cúpula Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável, denominada de Rio+10, em
Johannesburgo, entre os meses de agosto e setembro de 2002.
Após realização de avaliação o que se pôde verificar, segundo Sachs (2009), foi um
progresso parcial, especialmente no âmbito das políticas públicas, uma vez que colidiu com o
 31

período de contrarreforma neoliberal, logo, parca intervenção do Estado brasileiro nos

interesses públicos. “Tanto assim que os dez anos que se seguiram à conferência do Rio
foram, em diversos aspectos, uma Rio-10. O entusiasmo arrefeceu” ( p. 254).
Neste limiar do século XXI observa-se que as discussões sobre a sustentabilidade
referente às propostas de desenvolvimento perduram. Sendo que o poder governamental, setor
empresarial e sociedade civil são os maiores “anfitriões” dos debates, os quais possuem
interesses diversos e opostos. Ao mesmo tempo, as discussões sobre a temática se apresentam
como um desafio às ciências sociais, tendo em vista a compreensão de que as questões
relacionadas à sustentabilidade se colocam hoje como objeto significativo de estudo entre os
mais diversos segmentos, sobretudo, para os pesquisadores com interesse na área.
A Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável – Rio+20
realizada em Junho de 2012 faz parte das estratégias para o desenvolvimento dos países, e
nesse contexto, do ponto de vista teórico, pode-se observar a ampliação do debate quanto à
questão ambiental que passa a ser “reconhecida atualmente como uma problemática de caráter
predominantemente social e político” (SAUER; RIBEIRO, 2012, p. 391).
O relatório Final da Rio+20 intitulado “O Futuro que Queremos” contém 283 pontos
diluídos em 60 páginas, cujas discussões perpassam pelo reconhecimento e confirmação dos
setores governamentais para com a população de um modo geral. Em seu parágrafo quarto, o
documento preconiza que:

Reconhecemos que a erradicação da pobreza, a mudança dos modos de consumo e

produção não viáveis para modos sustentáveis, bem como a proteção e gestão dos
recursos naturais, que estruturam o desenvolvimento econômico e social, são
objetivos fundamentais e requisitos essenciais para o desenvolvimento sustentável.
[...] Para a realização do desenvolvimento sustentável, é necessário: promover o
crescimento econômico sustentável, equitativo e inclusivo; criar maiores
oportunidades para todos; reduzir as desigualdades; melhorar as condições básicas
de vida; promover o desenvolvimento social equitativo para todos; e promover a
gestão integrada e sustentável dos recursos naturais e dos ecossistemas, o que
contribui notadamente com o desenvolvimento social e humano, sem negligenciar a
proteção, a regeneração, a reconstituição e a resiliência dos ecossistemas diante dos
desafios, sejam eles novos ou já existentes7 (ONU, 2012, p. 2).

O documento traz uma preocupação quanto ao desenvolvimento humano e social de

maneira sustentável. Para tanto, a erradicação da extrema pobreza, a mudança nos modos de
consumo e uma gestão qualitativa dos recursos naturais se fazem necessários, impactando
diretamente na redução das desigualdades sociais.

7
O documento final foi publicado em todas as línguas oficiais das Nações Unidas: Árabe, Chinês, Inglês,
Francês, Russo e Espanhol. Para o português foi revisada por Júlia Restrepo e Daniel da Silva, ambos da UFSC.
 32

De outra parte, na ocasião de divulgação preliminar do Relatório, Organizações Não-

Governamentais – ONGs publicaram uma carta com uma lista de signatários repudiando o
documento da Rio+20, por meio da qual enfatizavam que o texto é considerado fraco e muito
aquém da atual conjuntura global. Neste sentido, enfatizavam sobre “o futuro que queremos
tem compromisso e ação, e não só promessas. Tem a urgência necessária para reverter as
crises social, ambiental e econômica e não postergação. Tem cooperação e sintonia com a
sociedade e seus anseios, e não apenas as cômodas posições de governos”8.
Não se pode perder de vista que a Conferência Rio+20 ocorreu exatamente vinte
anos após a Rio-92 e 40 anos em relação a Conferência de Estocolmo. Por isso, algumas
indagações reflexivas merecem ser destacadas: o início da Rio+20 será mesmo o começo de
uma nova fase? O tão aludido desenvolvimento sustentável pode vir a se consolidar,
sobremaneira, no viés da equidade e inclusão social? A sustentabilidade planetária que inclui,
necessariamente, a efetividade das políticas públicas começa a ter ascensão?
Com o capitalismo industrial que continua a permear este início de novo século, tais
indagações são uma aposta recheada de desafios, mas não impossível. Em análise última, o
que se almeja, é uma caminhada rumo a um desenvolvimento que imprima a concepção de
crescimento econômico e afirme um cenário onde o “social” se consolide, mas não só, como
viga mestra deste processo.
De acordo com Perch (2012)9, assevera-se que:

Com as atenções da sociedade civil e dos formuladores de políticas convergindo em

torno dos potenciais resultados da Conferência Rio+20, é necessário reconhecer que
o desenvolvimento social ainda está aquém do progresso econômico, e que as
medidas usadas na avaliação do desenvolvimento sustentável precisam caminhar
para além do aspecto quantitativo. Embora tenham ocorrido avanços e inovações
desde a Eco-92, estruturas macropolíticas que beneficiem a todos, especialmente os
pobres e vulneráveis, geralmente ainda são a exceção e não a regra.

A partir da referida colocação, reitera-se que as políticas públicas, e neste caso deve-
se pensar no Brasil, são ferramentas de suma importância para vislumbrar novos cenários de
condições e qualidade de vida para as populações. Embora, seja sabido que a proposição
dessas políticas engendra-se num contexto econômico, político, social e histórico. Os estilos
de enfrentamento e busca pelo verdadeiro desenvolvimento sustentável não se resume ao

8
Disponível em: <http://veja.abril.com.br/noticia/internacional/ongs-divulgam-carta-de-repudio-a-documento-
da-rio-20>. Acesso em: 23 fev. 2014.
9
Leisa Perch é coordenadora de Desenvolvimento Rural e Sustentável do Centro Internacional de Políticas para
o Crescimento Inclusivo das Nações Unidas (IPC-IG, Brasília). Suas palavras aqui citadas referem-se a uma
série de reportagens publicadas no site do IPEA. Neste caso, refere-se à Edição 72. Ano 9. de 15 de Jun. 2012.
 33

aspecto quantitativo, pelo contrário, deve-se somar ao aspecto qualitativo protagonizando um

quadro de equidade social.
Diante deste contexto, é fundamental debater sobre a sustentabilidade das ações e
atividades concretizadas pelas políticas públicas. Debate este que envolve o acesso,
permanência, equidade, localidade; enfim, elementos que devem estar presentes no momento
da elaboração, implementação e operacionalização das políticas.
O percurso até aqui feito desvela vários momentos, mas não todos, os quais
sinalizam para a discussão da sustentabilidade numa perspectiva histórica. Assim, levando em
conta o objeto de estudo em questão, pode-se situar o seguinte quadro de linha do tempo, o
qual busca sintetizar a evolução de todo o processo que se volta para as questões ambientais e
com isso a discussão da sustentabilidade.

Marcos Ambientais
Ano Ideias centrais
Internacionais
Sinais de preocupação com o uso dos recursos naturais;
1968 Clube de Roma Desaceleração do desenvolvimento industrial;
Planeta não tem suporte para a explosão populacional;
Crescimento zero.
Relação homem e meio ambiente;
Conferência de Estocolmo
1972 Problemática ambiental ocorre em escala global;
Ampliação dos debates sobre o crescimento populacional.
Estilo de desenvolvimento adaptado para as áreas rurais,
1973 Ecodesenvolvimento
sobretudo, dos países subdesenvolvidos.
Trata-se de tecnologias apropriadas;
Reelaboração do
1974ª Forma de contribuição para as necessidades básicas;
Ecodesenvolvimento
Participação de todos os atores sociais.
40 anos
Bem-estar do indivíduo depende do máximo acesso aos
1974b Declaração de Cocoyoc;
recursos necessários para a vida humana.
Nosso Futuro Comum;
1987 Relatório Brundtland Conceito de Desenvolvimento Sustentável – relação entre
o presente e o futuro das gerações.
Meio Ambiente e Desenvolvimento;
Declaração do Rio;
1992 Eco-92 Agenda 21 – reflexão entre os países de forma global e
20 anos

localmente sobre as soluções para os problemas

socioambientais;
Intensas preocupações sobre o combate ao aquecimento
1997 Protocolo de Quioto
global.
10 anos

2002 Rio+10 Avaliação decorridos 10 anos da Eco-92.

O futuro que queremos;
2012 Rio+20 Afirmação e preocupação entre os países sobre um
desenvolvimento sustentável.
Quadro 1 – Linha cronológica sobre os Eventos Centrais relacionados à Sustentabilidade.
Fonte: Sistematização do pesquisador a partir da fundamentação teórica nos autores supracitados.
 34

Na contemporaneidade os aspectos conceituais postulados em torno da

sustentabilidade são de que não se tem um estado de consenso nos debates. Logo, esta
expressão se apresenta, tal como a realidade social, de maneira dinâmica e processual. Em se
tratando do desenvolvimento sustentável, argumenta-se ser “[...] um processo de mudança, no
qual a exploração dos recursos, a dinâmica dos investimentos, e a orientação das inovações
tecnológicas e institucionais são feitas de forma consistente face às necessidades tanto atuais
quanto futuras” (SVEDIN apud SACHS, 2002b, p. 474).
Guimarães (1997; 2001), Sachs (2002a; 2002b; 2008; 2009) e Bellen (2007)
descortinam por meio de seus estudos que a discussão da sustentabilidade é inerente à
sociedade atual. De certo que situar esta categoria no bojo do atual sistema de “capitalismo
selvagem” dificilmente se concretizará os objetivos das propostas de desenvolvimento nas
bases do Ecodesenvolvimento.
Por outro lado, tais autores acreditam que a afirmação das propostas pensadas na
vertente do Ecodesenvolvimento caminha na direção de alternativas para uma sociedade
imbuída de conceito, onde a distribuição de renda e equidade no acesso às políticas públicas
são consideradas elementos fundamentais para a vida das populações.
Nessa direção de análise, Chaves (2012) evidencia que do ponto de vista prático, a
sustentabilidade corresponde a:

Práticas que consistem num processo de transformação no qual a exploração dos

recursos, a direção dos investimentos, a orientação do desenvolvimento tecnológico
e a mudança institucional se harmonizam e reforçam o potencial presente e futuro no
sentido da sustentabilidade da vida humana e da construção da autonomia dos
povos (informação verbal10) (grifo da autora).

Sem dúvida, tal enunciado deslinda que a efetivação de uma sociedade na

perspectiva da sustentabilidade precisa passar por transformações que caminhem para a
autonomia e o protagonismo social da pluralidade de povos existentes no contexto global.
Partindo desse pressuposto, compreende-se que falar de sustentabilidade no cenário
atual requer um entendimento não só ambiental ou ecológico, é mais que isso; tal expressão
precisa ser entendida num campo mais amplo envolvendo outras dimensões que caracterizam
sua compressão. Destarte, Sachs (2002a, 2002b, 2008), ao considerar o conceito dinâmico da
sustentabilidade na perspectiva do ecodesenvolvimento, salienta que sua abordagem vai além

10
Em aula proferida no Programa de Pós-Graduação em Serviço Social e Sustentabilidade na Amazônia, no
segundo semestre de 2012.
 35

da tríade debatida no desenvolvimento sustentável – social, econômica e ambiental – e se

espraia, também, para o campo das questões políticas, territoriais, culturais entre outras.
Para Guimarães (2001), o conceito de sustentabilidade, imbuído por distintos
aspectos teóricos, norteia sua compreensão ampla de findar numa ótica que leva à direção da
justiça e equidade social; conservação do sistema de valores, prática e símbolos de identidade;
agudiza a discussão da democracia, acesso e participação nas decisões políticas, e põe em
discussão a realidade plural que forma um determinado território.
Fundamentando-se nos autores supramencionados, é importante discutir e
compreender as diferentes dimensões da sustentabilidade relacionando-as com a viabilidade
das políticas públicas no contexto brasileiro, de modo que a discussão teórica proporcione o
desvelar de elementos para identificação e análise da existência de sustentabilidade das
políticas, entre as quais se destaca a Assistência Social.

1.2 AS VÁRIAS DIMENSÕES DA SUSTENTABILIDADE: DISCUSSÃO CONCEITUAL

No início do século XXI os resultados das discussões desenvolvidas em torno da

sustentabilidade permitem inferir que de fato, trata-se de um termo dinâmico, articulado por
um conjunto de forças e seus princípios teóricos convergem para um leque de dimensões, as
quais têm suas bases, sobretudo, nos estudos de Sachs (1986) sobre o Ecodesenvolvimento.
Este tópico faz uma discussão sobre as dimensões da sustentabilidade à luz dos
estudos de Sachs (1986; 2002a; 2002b; 2008), Guimarães (2001) e Bellen (2007). Optou-se
pelas contribuições desses autores, pois abordam a categoria de sustentabilidade numa
conjuntura ampla, sob vários enfoques e suas ideias são fecundas quanto à compreensão da
sustentabilidade como uma realidade em movimento processual e, portanto, necessária de se
debater neste atual contexto em que vem se percebendo a parca intervenção das políticas
públicas nos diversos municípios Brasileiros. No decorrer das colocações dos autores os
conceitos das dimensões em alguns pontos se cruzam, em outros se complementam.
É pertinente ressaltar que dentre as dimensões discutidas trabalhar-se-á a
sustentabilidade social de forma mais aprofundada. Isso porque, o objeto de estudo em
questão centra-se nesse âmbito, assim como está articulada com os objetivos da política
pública de Assistência Social, servindo como diretriz de análise para esta última. O quadro
abaixo elenca o mapa das dimensões da sustentabilidade presente nas produções científicas
dos autores supracitados:
 36

Autor Produção Científica Dimensões da Sustentabilidade

 Artigo: Estratégias de transição para o século Social, econômica, ecológica, espacial e
XXI. cultural.
Social, cultural, ecológica, ambiental,
 Livro: Caminhos para o Desenvolvimento
territorial, econômica, política (nacional),
Sustentável
política (internacional).
Ignacy
 Artigo: Desenvolvimento Sustentável, Bio-
Sachs
Industrialização descentralizada e novas Social, econômica, ecológica, geográfica,
configurações rural-urbanas: os casos da Índia cultural.
e do Brasil.
 Livro: Desenvolvimento Social, econômica, ambiental, política,
includente,
sustentável e sustentado. territorial.
Social, econômica, política, demográfica,
 Artigo: Desenvolvimento sustentável: da
ambiental, institucional, cultural, política
Roberto retórica à formulação de políticas públicas.
planetária.
Guimarães
 Artigo: A ética da sustentabilidade e a Ambiental, econômica, ecoambiental,
formulação de políticas de desenvolvimento. cultural, política, social.
Hans  Livro: Indicadores de Sustentabilidade: uma Social, econômica, ecológica, geográfica,
Bellen análise comparativa cultural.
Quadro 2 – Dimensões da Sustentabilidade baseadas em Sachs, Guimarães e Bellen.
Fonte: Sistematização do pesquisador, 2013.

Na ótica dos autores supramencionados revela-se que a análise teórica da

sustentabilidade está situada em diversas dimensões. Contudo, a partir desta leitura entende-se
que há apenas uma difusão dos termos, na essência os conceitos se entrelaçam, por isso optou-
se por ponderar abaixo apenas cinco questões, seguindo a respectiva ordem: econômica,
ambiental, política, territorial e social, dando especial atenção ao pilar social.

 Econômica

Para Sachs (1993), a abordagem desta dimensão se torna possível, em vista da

necessária alocação e gerenciamento eficiente dos recursos e de um fluxo constante dos
investimentos públicos e privados. É preciso refletir sobre os limites e possibilidades quanto
aos investimentos na ciência e tecnologias. É de suma importância que o desenvolvimento
econômico ocorra de maneira intersetorial e equilibrado, sobretudo nos países em
desenvolvimento, onde o social continua à margem do sistema de progresso.
Com base na leitura de Sachs (2002a; 2002b; 2008), a viabilidade econômica é
questão sine que non para que as mudanças aconteçam, é uma necessidade, porém, não pode
ser condição prévia para as outras dimensões. Assim, prima por uma capacidade de
modernização contínua referente aos instrumentos de produção que subsidiam a economia do
país.
 37

Bellen (2007) ressalva que a sustentabilidade econômica abrange certa alocação e

distribuição eficiente dos recursos naturais. Assim, embasando-se nos estudos de Turner et al.
(1993), o referido autor afirma que hoje a discussão econômica está estritamente vinculada à
sociedade e o meio ambiente de modo que a sustentabilidade pode ser pensada em dois
patamares: forte e fraco. Ambos imbricados na ideia do quanto é necessário a preservação de
capital social e natural para os presentes e futuras gerações.
O capital natural é, por assim dizer, constituído pela base de recursos renováveis e
não-renováveis, pela biodiversidade e capacidade de absorção de dejetos dos ecossistemas.
Neste sentido, “dentro do conceito de sustentabilidade forte, todos os níveis de recursos
devem ser mantidos e não reduzidos, e no conceito de sustentabilidade fraca se admite a troca
entre os diferentes tipos de capitais, na medida em que se mantenha constante o seu estoque”
(BELLEN, 2007, p. 35).
Na visão de Guimarães (1997; 2001) este pilar da sustentabilidade está estritamente
relacionado ao viés social. Por isso, a política econômica deve privilegiar o contexto dos
mercados nacionais de modo a buscar a satisfação das necessidades básicas e,
consequentemente, menos desigualdade social e melhor distribuição das riquezas. Embora, é
pertinente dizer que no contexto do capitalismo não há possibilidade de distribuição equitativa
da riqueza econômica.
Para o autor é preciso pensar numa justiça produtiva e distributiva, pois estas levam à
igualdade de oportunidades na participação do sistema econômico e “busca garantir a todo
indivíduo os benefícios do desenvolvimento de acordo com seus méritos, suas necessidades,
suas possibilidades e as dos demais indivíduos” (Idem, 2001, p. 59). Em outras palavras, é o
reconhecimento do poder local como forma de recebimento efetivo dos recursos que
certamente contribuirá para a autonomia e emancipação social.
Pelo exposto, cumpre assinalar que a sustentabilidade econômica assenta-se numa
relação profícua com as políticas públicas. Nota-se isto quando se observa que as políticas
públicas revelam, “no seu processo de elaboração e implantação e, sobretudo em seus
resultados, formas de exercício do poder político, envolvendo a distribuição e redistribuição
de poder, o papel do conflito social nos processos de decisão, a repartição de custos e
benefícios sociais” (TEIXEIRA, 2002a, p. 3).
Muitas destas políticas objetivam promover o desenvolvimento, criando estratégias
de geração de renda para seus beneficiários e fortalecendo os laços sociais dos indivíduos. A
política de Assistência Social é exemplo desse processo, pois seus documentos legislacionais
ratificam que, em muitas de suas atividades deve contribuir para a inclusão produtiva, o
 38

protagonismo social, a qualificação profissional (em parceria com outras instituições)

(BRASIL/PNAS, 2004; RIBEIRO, 2011), entre outras questões que findam na compreensão
da sustentabilidade econômica.

 Ambiental

A problemática da questão ambiental é por natureza uma preocupação perdurante há

décadas na aldeia global. As últimas quatro décadas do século XX, por meio dos mais
variados eventos nacionais e internacionais já sinalizavam para a necessidade de conservação
e preservação da biodiversidade, bem como a chamada de atenção para a forma predatória
gerada sob a égide do capitalismo.
Em razão disso, Sachs (2002a) afirma que a dimensão ambiental centra-se no
processo de respeito em relação ao uso dos ecossistemas naturais, tendo o mínimo de danos
aos sistemas de sustentação da vida. Desse modo, “a principal preocupação é relativa aos
impactos das atividades humanas sobre o meio ambiente” (BELLEN, 2007, p. 37).
Neste prisma, Sachs (1993; 2002b) sugere o consumo limitado de combustíveis
fósseis e de outros recursos e produtos, pois são facilmente esgotáveis ou danosos ao
ambiente, substituindo-os por outros renováveis e/ou abundantes, desde que seu uso seja de
forma não agressiva; redução de resíduos e de poluição, por meio da conservação de energia,
de recursos e da reciclagem; intensificação da pesquisa, já que esta oportuniza a obtenção de
tecnologias de baixo teor de resíduos, as quais são eficientes no uso dos recursos para o
desenvolvimento rural, urbano e industrial; e, ainda, definição de normas adequadas para o
quadro de proteção ambiental por parte das instituições ligadas diretamente à esta realidade.
Guimarães (1997; 2001) corrobora com tais assertivas e assinala a importância de se
ter um desenvolvimento que seja ambientalmente sustentável no acesso e uso dos recursos
naturais, bem como na preservação e conservação da biodiversidade. Em se tratando dos
recursos renováveis, a taxa de exploração destes deveria ser equivalente à taxa de
recomposição, o que trataria benefícios qualificáveis para as populações. Nota-se com isso
que, quanto mais houver devastação da natureza e as políticas públicas neste âmbito não
efetivarem plausivelmente seus objetivos, menor será a sustentabilidade ambiental.
Certamente que na atualidade já se tem políticas públicas voltadas para as questões
ambientais, visando à conservação e/ou preservação da natureza. Pode-se citar as Unidades de
Conservação (UCs), as políticas estaduais de desenvolvimento sustentável, Reserva de
Desenvolvimento Sustentável, entre outras que vão ao encontro da construção de uma
 39

proposta concreta de sustentabilidade ambiental. Apesar de que isto tem gerado contínuos
debates sobre seus impactos no cotidiano de vida dos indivíduos.
Conforme os estudos de Silva, P. (2012) e Rodrigues et al. (2013), nas comunidades
ribeirinhas do Amazonas as UCs tem ocasionado limites e perspectivas para a realidade dos
comunitários. Por um lado, influencia na participação dos comunitários nas tomadas de
decisões das Associações, haja vista a assiduidade nas atividades de natureza coletiva; por
outro, incide negativamente na geração de renda dos comunitários, já que são limitados nas
práticas socioculturais e atividades produtivas, tais como a caça, pesca, agricultura e extração
de madeira.

 Política

Esta assume relevância por tratar do processo de reconciliação do desenvolvimento

com a conservação da biodiversidade. Decerto que para isso o Estado tem papel primordial,
tendo em vista a necessidade de implementação de um projeto nacional em parceira com as
instituições empreendedoras e sociedade civil a fim de manter um diálogo contínuo e de
justiça social na direção de consolidação dos direitos sociais (SACHS, 2002a).
Além disso, destaca-se a ideia de um desenvolvimento baseado numa relação norte-
sul cujo princípio de regência seja o da equidade e justiça social, sem desmerecimentos entre
um e outro, isto é, um processo democrático. Para Sachs (2008, p. 15-16) “a governança
democrática é um valor fundador e um instrumento necessário para fazer as coisas
acontecerem; a liberdade faz toda a diferença”.
Conforme Guimarães (2001), o fundamento principal desta dimensão da
sustentabilidade é justamente a questão da democracia e construção da cidadania. Em nível
macro, pode-se falar da democratização da sociedade e, em nível micro, o caráter democrático
do Estado. Assevera o autor:

O primeiro desses objetivos pressupõe o fortalecimento das organizações sociais e

comunitárias, a redistribuição de ativos e de informação aos setores subordinados, o
incremento da capacidade de análise de suas organizações e a capacitação para a
tomada de decisões. O segundo se concretiza pela abertura do aparato estatal ao
controle cidadão, pela reforma dos partidos políticos e dos processos eleitorais, e
pela incorporação do conceito de responsabilidade política na atividade pública
(Idem, p. 58).

Esta afirmativa depreende que a sustentabilidade política ocorre em dois níveis,

todavia, inter-relacionados. O primeiro pressupõe o fortalecimento das diversas instituições
 40

localizadas nos setores considerados subordinados, tendo em vista a necessidade de

organização destes para a tomada de decisões frente ao que é imposto pelo Estado. Já o
segundo, corolário do primeiro, pressupõe uma intervenção do Estado numa relação direta e
sob o controle do cidadão quanto à fiscalização e efetivação das políticas.
É necessária também uma reforma dos partidos políticos, isso porque, a afirmação de
um cenário pautado na igualdade, equidade e efetividade dos direitos sociais, exige políticos
que sejam comprometidos com todos os âmbitos da sociedade e tenham, acima de tudo,
responsabilidade política no exercício da coisa pública. Do contrário, “corre-se o risco de que
as políticas do Estado sejam transformadas em nada mais que uma ambulância que recolhe os
feridos e „descartáveis‟ de uma globalização neoconservadora [...]” (GUIMARÃES, 2001, p.
59).
Teixeira (2002a) alerta que a presença da sociedade civil nas políticas públicas torna
o processo de publicização fundamental, uma vez que tratam de recursos públicos e situam-se
num campo extremamente contraditório e de interesses diversos. No que concerne à política
pública de Assistência Social, esta preconiza, na sua operacionalização, a participação da
sociedade civil via conselho municipal, estadual e nacional. Os quais podem: avaliar,
fiscalizar e exercer o controle social sobre aquilo que está sendo concretizado. Isto feito,
presencia-se a relação da sustentabilidade política no campo da Assistência Social.
Para Ribeiro (2013), ao estender a dimensão política para o trabalho desenvolvido
nos CRAS, esta pode estar assentada no processo de politização dos indivíduos a partir do
momento em que os profissionais dialogam com os usuários na perspectiva dos direitos com
respaldo ético e sem privilégios entre um e outro. Embora, isto nem sempre aconteça devido o
descompromisso de alguns profissionais no cotidiano da prática.

 Territorial

Esta dimensão da sustentabilidade envereda-se para um caminho que norteia a

relação rural-urbana no âmbito de implementação das políticas públicas, levando em conta a
dinâmica territorial local.
Sachs (2002a, p. 86) define a sustentabilidade territorial da seguinte maneira:

Configurações urbanas e rurais balanceadas (eliminação das inclinações urbanas nas

alocações do investimento público); melhoria do ambiente urbano; superação das
disparidades inter-regionais; estratégias de desenvolvimento ambientalmente seguras
para as áreas ecologicamente frágeis (conservação da biodiversidade pelo
ecodesenvolvimento).
 41

Desta citação pode se fazer duas reflexões importantes. A primeira é quanto à

configuração rural-urbana numa perspectiva balanceada. A questão da urbanização no Brasil
tem suas maiores incidências a partir da década de 1950 quando ocorre o acelerado processo
de industrialização, sendo resultado, entre uma série de outros, da política desenvolvimentista
engendrada no governo Juscelino Kubitschek. É importante destacar que a área urbana nem
sempre conta com infraestrutura adequada pelos processos de crescimentos desordenados e
desresponsabilização do poder governamental. E as políticas públicas, por sua vez, atuam de
forma fragmentada fazendo com que o indivíduo migre para a cidade haja vista a necessidade
por melhores trabalhos, renda e qualidade de vida.
Nessa direção a sustentabilidade requer um cenário onde o ambiente sofra a
intervenção qualificada das políticas públicas e estas se afirmem em territórios específicos,
priorizando a realidade local. Além disso, essa relação rural-urbana compreende a necessidade
de investimentos equitativos nos municípios sem privilégios entre um e outro. Assim como, a
criação de políticas públicas de acordo com a realidade para onde está sendo destinada. Seria,
no dizer de Guimarães (1997; 2001), a intervenção ética das políticas por um
desenvolvimento que não seja apenas econômico, mas também, político, cultural e social.
O segundo ponto de destaque é para as disparidades inter-regionais e as estratégias
de desenvolvimento pensadas na ótica do ecodesenvolvimento. Disso, infere-se que as
políticas públicas assumem papel de extrema importância por afiançarem nos seus objetivos
direcionamentos que levam ao desenvolvimento de certo território sem o estabelecimento de
privilégios.
Nesta lógica, o conceito de território têm interpretações diversificadas e varia
conforme as áreas do conhecimento científico. Haesbaert (2009) sinaliza que tal discussão
espraia-se pelo campo da geografia, ciência política, economia, antropologia, sociologia e
psicologia de modo que cada área possui enfoques diferenciados. Ao fazer uma leitura sobre
os diversos campos, o referido autor observa que dois pontos são perceptíveis neste processo:
o entendimento do território como espaço limitado geograficamente; e o lugar das relações e
construção identitária dos indivíduos nele situados.
Para Bronzo (2007), definir a categoria território como um espaço que se pode
demarcar fisicamente é importante para planejar as estratégias de intervenção das políticas
públicas. Contudo, tal questão não é suficiente para medir a qualidade dessas políticas. Assim,
Santos e Silveira (2011, p. 20) vão além desta compreensão e afirmam que o território deve
ser estabelecido como espaço usado. Nas palavras dos autores, “essa categoria, território
 42

usado, aponta para a necessidade de um esforço destinado a analisar sistematicamente a

constituição do território” por uma dada população.
Santos (2002) ressalta que o território é formado pelo chão e mais a população; isto
é, um entrelaçamento que configura o lugar e a identidade dos sujeitos envolvidos. Neste
sentido, o território constitui-se base do trabalho, da residência, bem como das trocas
materiais e imateriais da vida sobre os quais ele influi. O território é resultado das
territorialidades11 que, de certa forma, se confundem na teia de produção e reprodução das
relações sociais concretas.
Diante disso, verifica-se a importância da discussão do aspecto conceitual de
território no processo de implementação e operacionalização das políticas públicas enquanto
fator que contribui de forma significativa para a sustentabilidade desta. Isso porque,
conjeturar uma política pública a partir da dimensão territorial significa considerar o contexto
histórico da cotidianidade, o cenário cultural da população que faz parte desse território, ou
seja, a teia das relações sociais construídas e reconstruídas no cotidiano de determinada
cultura ou localidade.
Em face desse panorama, salienta-se que desde 2004, a política pública de
Assistência Social por meio da PNAS vem incorporando na sua operacionalidade a
perspectiva territorial em vista de uma melhor efetividade nos municípios das regiões
brasileiras. Compreende que é perceptível a pluralidade sociocultural dos 5.570 municípios e,
portanto, necessita levar em consideração tal questão no momento de efetivar as ações e
serviços socioassistenciais aos seus usuários.
A política de Assistência Social prima, no seu contexto geral, por um
desenvolvimento humano e social e sua efetividade conforme o preconizado nos documentos
legislacionais contribui para o desenvolvimento local de determinado território (COELHO,
2006; BRASIL/PNAS, 2004). Muito embora, para isso ocorrer, é necessário que o Estado e a
sociedade civil mantenham uma relação profícua de debates, porém, isto ainda é um desafio
frente ao contexto atual permeado por um projeto neoliberal que é excludente e desigual,
logo, sem distribuição equitativa da renda.

11
Na atualidade, o debate em torno da categoria território se complexifica tendo em vista sua profusão teórica
com a discussão de territorialidade. Para Saquet (2009, p. 79), o território configura-se como um espaço natural e
social, sendo, portanto, produzido pelos diferentes atores através da informação, dos valores, efetivação das
redes de comunicação, das atividades produtivas, bem como das representações simbólicas firmadas no cotidiano
de vida. Neste processo, a territorialidade “significa as relações sociais simétricas ou dessimétricas que
produzem historicamente cada território”. Porquanto, o território trata-se de uma construção coletiva e com
múltiplas territorialidades.
 43

 Social

Esta dimensão da sustentabilidade requer uma discussão teórica mais aprofundada,

pois está diretamente relacionada ao objeto de estudo em questão, bem como ao papel das
políticas públicas, a exemplo da Assistência Social. Desse modo, é pertinente abordá-la num
paralelo com outras questões voltadas para o âmbito do social e sua relação com a
sustentabilidade.
De acordo com Foladori12 (2002), a categoria social de sustentabilidade é a que mais
tem gerado discussões nos últimos trinta anos do século XX e perdura neste início do século
XXI. Isso porque, o período que antecede a década de 1990 perfaz um momento do qual os
teóricos defendiam que a sustentabilidade social pairava sob duas questões principais: a
pobreza e o incremento populacional. Ou seja, o debate que se presenciava na época era de
que a existência da pobreza e o aumento da população estariam ligados à insustentabilidade
social. Discussão esta que retomava a filosofia malthusiana.
Assim, discutia-se que tal relação implicava na degradação ambiental. Para explicar
tal concepção, Foladori (2002) sinaliza duas fases sequenciadas. A primeira caminha desde a
década de 1960 até os anos 1990. Nesta, perdura um ponto de vista hegemônico a partir do
Banco Mundial, ONU, entre outras instituições, tendo como hipótese central a ideia da
“espiral descendente” ou “círculo vicioso”. Esta hipótese compreendia que os pobres eram
tanto agentes (pois, a falta de recursos instigava-os para maior utilização dos recursos naturais
e, consequentemente, a depredação), bem como vítimas (pois, a falta de dinheiro os obrigava
para o processo de migração em áreas degradadas) da degradação ambiental. A solução para
esta questão seria o crescimento e desenvolvimento econômico.
A segunda fase emerge a partir da década de 1990, quando se refuta a hipótese do
círculo vicioso e cria-se a hipótese do “duplo caminho”. Significa dizer a não culpabilização
da pobreza e maior investimentos do Estado para combatê-la. Para que houvesse esta
mudança foram necessárias algumas premissas, assim elencadas:

[...] b) A pobreza não deve ser considerada como a causa principal da degradação; é
preciso que se considerem as políticas governamentais bem como os grupos de
poder e os setores ricos; c) Tanto a pobreza quanto a degradação ambiental podem
ter uma mesma causa: a falta de recursos ou de direitos de propriedade sobre esses
recursos; d) Exemplos de sociedades agrícolas menos integradas ao mercado
mostram um maior equilíbrio ambiental; a degradação poderia vir com a integração
mercantil (FOLADORI, 2002, p. 109).

12
As contribuições de Foladori (2002) são importantes nessa parte, pois, este autor faz uma retomada histórica,
desde os anos 60 até 90, especificamente sobre a sustentabilidade social.
 44

Para o referido autor esta hipótese do duplo caminho pressupõe o debate sobre a
implementação de políticas públicas em diversos âmbitos das sociedades, tendo como
finalidade principal o combate à pobreza, a exemplo das políticas de emprego, moradia,
educação e saúde. Além do mais, considera-se o incremento das capacidades humanas de
modo que a qualidade de vida deve ser pensada como objetivo e não ponte para uma natureza
mais saudável.
Não obstante, é importante salientar que, tanto a primeira como a segunda hipótese,
não significam alterações no processo das relações sociais de produção. Por isso, é coerente
afirmar que a hipótese do duplo caminho, apesar de sua proposta ser mais plausível, mesmo
assim apresenta incoerências (Idem, 2002). Visto que, sugere uma participação do setor
público com políticas específicas para cada problema, em contraposição, vivencia-se a
eminência de políticas macroeconômicas internacionais de projeto neoliberal, as quais
primam pela privatização e redução dos gastos sociais, tendo como premissa a redução do
papel do Estado na redução econômica.
Decorre dessas considerações que apesar dos avanços nos planos teóricos e práticos,
o debate sobre a necessidade de implementação de um desenvolvimento sustentável “continua
basicamente atrelado a um desempenho técnico, dentro das regras do jogo do sistema de
mercado capitalista, sem atingir nem questionar as relações de propriedade e apropriação
capitalistas, que geram pobreza, diferenciação social e injustiça” (Idem, p. 172).
Nessa direção, concorda-se com o autor ao mencionar a complexidade de
implementação de um efetivo desenvolvimento sustentável, considerando que a sociedade
está balizada na ótica do mercado capitalista.
Assim, ao se discutir sobre as dimensões da sustentabilidade, é necessário pensar
primeiramente no viés “social”. Pois, esta dimensão é importante porque se constitui na
própria finalidade do desenvolvimento (SACHS, 2002a).
Busca-se com a sustentabilidade social estabelecer um processo de desenvolvimento
conduzido por um padrão de crescimento, no qual haja distribuição equitativa de renda a fim
de assegurar uma melhoria substancial dos direitos das massas populacionais (SACHS, 1993;
2002b). Isso implica na redução do abismo dos padrões de vida entre os detentores do capital
e a classe trabalhadora.
De maneira mais afirmativa, Sachs (2002a, p. 85) pontua que: “[prima pelo] alcance
de um patamar razoável de homogeneidade social; distribuição de renda justa; emprego pleno
 45

e/ ou autônomo com qualidade de vida decente; igualdade no acesso aos recursos e serviços
sociais”.
Percebe-se nas considerações do autor que a sustentabilidade por um cenário social
precisa, antes de tudo, da homogeneidade social e de renda entre os sujeitos. Ou seja, uma
vida digna requer o acesso, por parte das populações, a emprego assegurado todos os direitos
que lhe são peculiares e ascensão nos serviços públicos os quais oportunizam ao cidadão
participação efetiva nas políticas públicas. Neste sentido, Sachs (2008) ratifica que ela é
baseada no imperativo ético de solidariedade entre a geração atual e as gerações futuras.
Em consonância com essa compreensão, Guimarães (1997) salienta que a
sustentabilidade social tem como objetivo maior a melhoria da qualidade de vida. Neste
ponto, chama atenção para os países subdesenvolvidos, onde os serviços públicos gravitam
em torno de precariedade social.

Especialmente nos países periféricos, com graves problemas de desigualdade e de

exclusão social, os critérios básicos são os da justiça distributiva, para o caso de
bens e de serviços, e da universalização da cobertura, para as políticas globais de
educação, saúde, habitação e seguridade social (GUIMARÃES, 1997, p. 36).

Esta concepção é reiterada por Bellen (2007) ao enfatizar que buscar a relação de
igualdade, equidade e acessos aos serviços sociais, trata-se de uma questão complexa nesta
conjuntura atual, mas não impossível. Implica na direção do verdadeiro bem-estar humano, o
qual só será possível quando, dentre outros fatores, todos estiverem abarcados pelos objetivos
concretos das políticas públicas, incluindo saúde, assistência social, educação, trabalho,
habitação, entre tantas outras. Neste ínterim, Bellen (2007, p. 37) postula que:

A preocupação maior é com o bem estar humano, a condição humana e os meios

utilizados para aumentar a qualidade de vida dessa condição. O conceito de bem-
estar não é fácil de construir nem medir. A questão da riqueza é importante, mas é
apenas parte do quadro geral da sustentabilidade.

Mesmo na vigência do sistema capitalista, tratar de bem-estar do indivíduo alude

necessariamente na implementação efetiva das políticas públicas a partir da responsabilização
do Estado para com as populações. Uma vez atuando de forma plausível, tais políticas
contribuem significativamente para o acesso dos sujeitos ao mercado de trabalho formal e ao
bem-estar humano numa perspectiva mais humana.
Embora no Brasil, segundo Sachs (2009, p. 348) “salta os olhos que ele deve
privilegiar em seus investimentos as indústrias de alto nível técnico, que favoreçam a
 46

modernização do aparelho produtivo e facilitem a inserção de sua economia na divisão

internacional do trabalho”. Contudo, é oportuno dizer que “esse núcleo modernizador, que vai
mobilizar o essencial dos recursos financeiros, criará pouquíssimos empregos diretos” tendo
em vista baixa escolaridade de grande parte das populações. Logo, vive-se uma contradição
quando se fala em desenvolvimento dos serviços sociais e redução da extrema pobreza, que a
bem dizer, nada mais é do que política (in)sustentável de governo.
Nesta perspectiva de análise debater sobre a dimensão social da sustentabilidade,
reflete na discussão sobre a questão social, isso porque, suas refrações incidem diretamente na
realidade dos sujeitos que, muitas vezes, se encontram sem acesso aos serviços e direitos
sociais, assim, acabam por situar-se num estado ínfimo de qualidade de vida.
Para Iamamoto (2008), as refrações da questão social podem ser visualizadas em
vários aspectos da vida cotidiana. Os indivíduos as experimentam no trabalho, na família, no
contexto habitacional, nas políticas setoriais como saúde, educação, assistência social, entre
tantos outros. No dizer da referida autora:

A questão social é apreendida como o conjunto das expressões das desigualdades da

sociedade capitalista madura, que tem uma raiz comum: a produção social é cada
vez mais coletiva, o trabalho torna-se mais amplamente social, enquanto a
apropriação dos seus frutos mantém-se privada, monopolizada por uma parte da
sociedade (IAMAMOTO, 2008, p. 27).

Com as inflexões rotuladas, hoje, em virtude do projeto neoliberal que permeia a

sociedade capitalista brasileira, onde a globalização, a flexibilização e precarização nas
relações de trabalho imperam, é fundamental repensar a questão social e como esta se aplica
nos âmbitos dessa sociedade. É conhecendo suas refrações de maneira estrutural e política que
se podem encontrar caminhos plausíveis para seu enfrentamento de maneira qualificada e
propositiva.
Situando outro ponto de vista sobre a noção da questão social, têm-se as
contribuições de Silva, C. (2012). Ao fazer uma análise numa perspectiva particular do
cenário brasileiro, especificamente sobre a Amazônia, a autora explicita que para uma
discussão crítica-reflexiva acerca da questão social devem-se levar em consideração as
particularidades que formam o quadro situacional do Brasil, mantendo sempre uma relação
com o sistema de produção vigente.
Em outras palavras, “evidencia-se que a questão social não é somente a manifestação
da desigualdade social existente, mas uma questão política que perpassa as relações de classe
no desenvolvimento do modo de produção capitalista” (SILVA, C. 2012, p. 182). Assim,
 47

considerar a realidade local e como está organizada do ponto de vista geográfico, cultural,
político e social é uma tarefa que traz contribuições para entender a essencialidade da questão
social.
Em vários municípios da Região Norte aonde vem se desenvolvendo pesquisas (tais
como em Maués, Parintins, Caapiranga, Iranduba), é possível observar que as refrações da
questão social estão atreladas à dinâmica cotidiana em que os sujeitos buscam por qualidade
na condição de vida, acesso ao mercado de trabalho e aos bens e serviços sociais básicos
(RODRIGUES, 2009; CHAVES et al., 2010; LIRA et al., 2013).
Nessa direção, Silva, C. (2012, p. 26) pondera que:

A questão social se expressa na região em busca de melhores condições de vida e

trabalho e, consequentemente, de proteção social na realidade local, essas conquistas
se manifestam por meio de programas de saúde, educação embora insuficientes face
às necessidades [e muitas vezes sem considerar as especificidades regionais, isto é, a
cultura local].

A partir da leitura de Jatobá et al (2009) entende-se que a questão social está

estritamente vinculada à discussão da sustentabilidade. É um elemento fundamental que tem
maiores repercussões após década de 1980 quando se percebe a necessidade de considerar a
inclusão social nas suas diversas escalas – local, nacional e global. As contradições das
propostas de desenvolvimento sustentável no âmbito governamental são elementos que vão
corroborar para o debate sobre a questão social neste processo.
Assim sendo, as políticas públicas assumem papel de grande relevância, pois atua
nas diversas problemáticas existentes num dado território. No caso em questão, a política de
Assistência Social caminha nesta direção, uma vez é voltada para os indivíduos e seus
familiares com intuito de fortalecer os laços entre estes, contribuir na qualidade de vida e, de
alguma forma, na complementação de renda na medida em que são repassadas oficinas
socioeducativas e profissionalizantes aos usuários da política (BRASIL/PNAS, 2004).
Diante, pois, desse panorama, fica notório que as dimensões da sustentabilidade
estão articuladas entre si. Cada uma possui especificidades, porém, caminham juntas na
medida em que se pode relacioná-las com os objetivos das políticas públicas com intuito de
melhores condições de vida para as populações a quem são destinadas tais políticas. A figura
na sequência dinamiza a articulação entre as dimensões em questão.
 48

Econômica

Territorial Social Ambiental

Política

Fig. 1 – Dimensões da Sustentabilidade: relações de articulação entre si.

Fonte: Elaboração do pesquisador a partir de fundamentação teórica nos autores.

Importa salientar que o ciclo da referida figura é apenas para ilustrar o elo que
perpassa as dimensões, não necessariamente quer dizer que estas findam num sistema cíclico,
ao contrário, enveredam para um contexto que exige o estabelecimento de inter-relações entre
si e com as políticas públicas, porquanto a sustentabilidade destas, visando o cenário da
equidade e justiça social.
As várias dimensões da sustentabilidade possuem uma compreensão específica e
estão relacionadas com um viés particular da sociedade. Embora, na leitura conjuntural destas,
fica notório que o objetivo, é a necessidade de busca por uma sociedade sustentável nas suas
diferentes instâncias e, certamente, a reais efetividades das políticas públicas são de extrema
importância para este processo.
A política pública de Assistência Social localizada no bojo do sistema de proteção
social brasileiro é configurada nesta direção. Ou seja, por meio da sustentabilidade de seus
programas, projetos e serviços socioassistenciais enseja horizontes de desenvolvimento
humano e social o que pressupõe um atendimento qualificável para seus beneficiários. Não
obstante esta compreensão é processual e dialética, pois a concretização de todas as
intervenções da Assistência Social esbarra num emaranhado de burocracias, porquanto, não se
efetivando de maneira total. Assim, o próximo tópico busca aproximar as discussões sobre
sustentabilidade como diretriz de análise para políticas públicas.
 49

1.3 SUSTENTABILIDADE E POLÍTICAS PÚBLICAS EM PAUTA

Para que se possa fazer uma análise da política pública de Assistência Social tendo
como parâmetro a sustentabilidade social, faz-se importante, a priori, dialogar sobre os
aspectos conceituais da categoria políticas públicas no sentido de desvelar a relação profícua
entre estas, assim como problematizar o quão é importante atualmente elaborar, implementar
e operacionalizar políticas públicas de forma sustentável com vistas a um cotidiano equânime,
de justiça social, com bases e fundamentos teórico-metodológicos que efetivamente
contribuem no processo de construção da sustentabilidade.
Pereira (2009) explica que as políticas públicas tratam-se de uma questão relacional
entre Estado e Sociedade Civil. Assim, são políticas destinadas para as populações localizadas
em territórios específicos, de forma que estas possam ter melhores condições de vida e acesso
aos seus direitos já assegurados em lei.
Teixeira (2002a, p. 2), assim sistematiza o conceito de políticas públicas:

São diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público; regras e

procedimentos para as relações entre poder público e sociedade [...]. São, nesse caso,
políticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis,
programas, linhas de financiamento) que orientam ações que normalmente envolvem
aplicações de vontade e as ações desenvolvidas.

Com base nos argumentos do autor, é possível ponderar que as políticas públicas são
ações intencionais do Estado frente às questões que envolvem a sociedade civil. Assim, são
categorizadas em planos, programas, projetos, serviços e ações cujas problemáticas que
demandam resolutividade precisam advir do cotidiano das populações e o Estado, por sua vez,
deve responsabilizar-se pela sua efetividade.
Em consonância com o termo, Sétien e Arriola (apud PEREIRA, 2009, p. 95)
afirmam que “são os programas, projetos e serviços sociais (especialmente estes últimos), [...]
[os responsáveis por] materializar, de fato, as propostas, as ideias, os desenhos de ação, os
objetivos e meios especificados pelas políticas públicas”.
Entende-se que desde o século XVIII quando o mundo presencia as primeiras crises
do capital, de cunho expressamente econômico, e que vão perdurar até o presente momento
num processo cíclico13, paralelo a isto se presenciam discussões sobre a necessidade em

13
De acordo com Netto (2013), pode-se dizer que três etapas marcam as crises cíclicas estruturais do capital. De
1873 a 1886; 1889 a 1945; e a última se intercala desde então até 2008, impactando diretamente nas condições
de trabalho da classe trabalhadora, como é o caso do Serviço Social (informação verbal – Em Palestra proferida
no 14º CBAS, outubro de 2013).
 50

formular políticas públicas como forma de enfrentamento às crises e a promoção do bem-estar

das populações, ainda que seja na ótica do Estado.
No Brasil, pode-se considerar que as políticas públicas, com enfoque na proteção
social, tiveram seus momentos iniciais entre os anos 20 e 30 do século XX. Para Behring e
Boschetti (2007), foi durante a gestão presidencial (1930 a 1945) de Getúlio Vargas que se
percebeu a criação de instituições de “caráter público” trazendo a necessidade de atendimento
aos considerados “desvalidos” da sociedade. Embora a intervenção das políticas públicas
tivesse um caráter extremamente assistencialista, isto é, de favor e benemerência. Não por
acaso que Vargas foi considerado o “pai dos pobres”. Esse quadro situacional só foi alterado a
partir da década de 1980 quando é promulgada a Constituição Federal de 1988, onde a
perspectiva do direito se afirma no âmbito das políticas públicas, logo, a ideia de um
atendimento de igualdade a todos os cidadãos brasileiros.
Uma questão que se deve evidenciar quando se trabalha a discussão das políticas
públicas, diz respeito à sua relação com a categoria dos direitos. Contudo, indaga-se: com que
direitos as políticas públicas se identificam, já que existem a perspectiva dos direitos civis,
políticos e sociais?
Para Pereira (2009), não há dúvida de que as políticas públicas estão relacionadas
diretamente aos direitos sociais. Explica a autora:

A identificação das políticas públicas com os direitos sociais decorre do fato de

esses direitos terem como perspectiva a equidade, a justiça social, e permitirem à
sociedade exigir atitudes positivas, ativas do Estado para transformar esses valores e
realidade. Daí porque no campo de atuação das políticas públicas, a participação do
Estado, seja como regulador, seja como provedor ou garantidor de bens públicos
como direito, é considerada fundamental (Idem, p. 102).

Infere-se que, no processo de concretização das políticas públicas a relação entre

Estado e sociedade civil é de extrema importância, especialmente desta última, pois
representa todas as populações que não “coadunam” com as ideias negativas do Estado,
reivindicando assim novas formas de intervenção das políticas.
Nessa linha de compreensão, Teixeira (2002a, p. 5) observa que “as políticas
públicas são um processo dinâmico, com negociações, pressões, mobilizações, alianças ou
coalizões de interesses” entre os atores envolvidos. Portanto, compreende a formação de uma
agenda, cujo interesse por parte dos setores majoritários da população, vai depender “do grau
de mobilização da sociedade civil para se fazer ouvir e do grau de institucionalização de
mecanismos que viabilizem sua participação”.
 51

Diante das colocações tecidas, vale registrar dois conceitos categóricos que se inter-
relacionam nesse processo de discussão das políticas públicas e sua interface com a
sustentabilidade. O primeiro é referente ao Estado14, que na conjuntura capitalista trata-se de
uma “expressão política da dominação de classe e está a serviço da classe economicamente
mais forte, e não ao interesse comum ou vontade geral” (ARCOVERDE, 2010, p. 37). O
segundo diz respeito à sociedade civil, que na concepção de Cohen e Arato (apud
TEIXEIRA, 2002b) compreende uma pluralidade, famílias, grupos informais, associações
voluntárias, instituições de cultura e comunicação, enfim, os segmentos que aspiram por uma
intervenção qualificada do Estado.
Dependendo do contexto e se o Estado está em crise financeira, logo, não consegue
dar conta de responder às demandas da sociedade civil, “[...] sobretudo aquelas dos segmentos
mais empobrecidos e dos que sofrem vários tipos de discriminação, aglutinando-se em torno
de suas carências e da defesa de seus direitos” (TEIXEIRA, 2002b, p. 24). Com base nas
arguições referendadas, afirma-se que a participação da sociedade civil é deveras relevante na
aplicabilidade das políticas públicas.
Em se tratando da materialização das políticas públicas, Gattai e Alves (2011, p.
164), asseveram que toda e qualquer política pública é concretizada no cotidiano dos
municípios envolvendo as áreas rurais e urbanas. Neste sentido, os autores a concebem “como
um programa, um projeto, uma decisão estratégica, ou seja, qualquer atividade governamental
que tenha impacto sobre a cidade”. Enfatizam ainda, a administração de uma cidade que vai
desde a ocupação territorial até os problemas de cunho social, econômico, cultural, geográfico
e ambiental são questões devidamente administradas por meio de políticas públicas.
Para o fim que se propõe, vale dizer que quando bem elaboradas e operacionalizadas
sob a perspectiva participativa – relação entre Estado e sociedade civil – caminham na direção
do desenvolvimento humano, social e sustentável, especialmente as políticas de cunho social,
já que visam o bem-estar da população tendo em vista o aceso aos direitos sociais
constituídos.

14
No sentido clássico da política, Arcoverde (2010) observa que a discussão do Estado está sintetizada em três
correntes sequenciais: a) concepção liberal defendida por Maquiavel, Hobbes, Locke e Kant; b) concepção
democrático-burguesa com destaque para Rousseau, Tocqueville e Hegel; c) e ainda aqueles da linha marxiana
como Marx, Engels, Lênin e Gramsci. Neste sentido, a autora explicita que no discurso dos chamados
“clássicos” a relação entre Estado e sociedade permeia um caminho de reflexões que variam desde a ordem
política até as particularidades dos indivíduos, incluindo a reflexão sobre as propriedades, as desigualdades, as
religiões entre outros. Maiores detalhes ver: ARCOVERDE, Ana Cristina Brito. Notas sobre Estado e sociedade
nos clássicos da Política. In: Estado e Sociedade: contribuição ao debate sobre políticas públicas. Recife:
Editora Universitária da UFPE, 2010. p. 19-46.
 52

Diante disso, com base em Cavalcanti (2002) entende-se que formular políticas
públicas hoje ou operacionalizar aquelas centradas no bem-estar da população, requer a
construção de uma base teórico-conceitual ancorada na sustentabilidade entendida na
perspectiva de mudança social, em vista do efetivo acesso por parte das populações às ações e
serviços concretizados pelas políticas públicas.
Para o referido autor, “o grande desafio do desenvolvimento sustentável deve ser
enfrentado por políticas inteligentes [...] que possam levar a uma melhoria real das condições
e vida [principalmente] das pessoas pobres [...]” (Idem, p. 28). Nessa ótica, a participação
acentua-se como uma ferramenta que, via de regra, contribui para o envolvimento dos setores
populacionais, criando não somente expectativas consistentes, mas fomenta a
responsabilidade de todos quanto às escolhas feitas.
Bellen (2007) reafirma esta discussão ao dizer que a busca pelo progresso em direção
à sustentabilidade é certamente uma escolha de todos os envolvidos, isto é, das organizações,
das comunidades, do Estado e dos indivíduos de um modo geral. Destarte, a participação
cidadã aparece como expoente de possibilidades para gestão das políticas públicas,
colaborando para um desenvolvimento que seja economicamente viável, socialmente justo e
ecologicamente equilibrado, conforme discorre Sachs (2008).
Nesses termos, concorda-se com Sachs (2009, p. 353-354) quando afirma que:

Creio que a política [pública] pesará cada vez mais nas nossas sociedades. Num
mundo complexo de opções múltiplas, em que se enfrentam forças contraditórias, há
pouco lugar para decisões, ideias tomadas em bases „objetivas‟, cientificamente
estabelecidas, [...]. Prefiro a isso um debate politico assumido, em que a busca de
soluções negociadas entre todos os atores do processo de desenvolvimento caminha
junto com o aperfeiçoamento das instituições democráticas e com a superação do
imediatismo imposto pelo ritmo dos prazos eleitorais.

Depreende-se da colocação acima que, na atualidade as políticas públicas são cada

vez mais o ponto estratégico para a superação do estado problemático pelo qual passa boa
parte da população brasileira, mas para isso, precisam ser trabalhadas de forma sustentável
com vistas a um desenvolvimento que englobe a relação homem-natureza, bem como as
relações sociais gerais estabelecidas no cotidiano das sociedades. No dizer de Cavalcanti
(2002, p. 38), “a sustentabilidade não será obtida se o capital natural for aviltado,
incapacitando o ecossistema de gerar os serviços que permitam aos humanos realizar a
satisfação de suas necessidades”.
Ao dialogar sobre a sustentabilidade no contexto atual, Chaves (2012) elenca alguns
princípios e suas implicações para análise:
 53

1. Incidem na capacidade de uma atividade ou sociedade se manter por tempo

indeterminado, sem colocar em risco o esgotamento, a qualidade e coibindo o uso
abusivo de seus recursos naturais;
2. Direcionam para uma efetiva participação dos cidadãos no processo decisório;
3. Compreende uma sociedade capaz de gerar know-how técnico em bases
confiáveis e constantes que gere e poupe recursos pensando nas gerações futuras;
4. Requer um sistema social que resolva as tensões causadas por um
desenvolvimento baseado nas desigualdades sociais, investindo [...] na busca [...] de
melhoria constante da qualidade de vida;
5. Orientam para o estabelecimento de um sistema de produção que preserve a base
ecológica dos ecossistemas, por meio de processos produtivos [...], no qual a
reciclagem alcance um conceito de minimização de resíduos;
6. Propõem a instituição de um sistema tecnológico que busque constantemente
novas soluções na elaboração de produtos visando o uso alternativo de matéria
prima para não esgotar a natureza e gerar aumento de custos;
7. Defendem a constituição de um sistema internacional que estimule padrões
sustentáveis de comércio e financiamento, onde países subdesenvolvidos possam ser
apoiados pelos mais desenvolvidos visando o equilíbrio entre as nações;
8. Requerem um sistema administrativo flexível e capaz de autocorrigir-se mediante
as necessidades apresentadas tanto pelo homem como pela natureza visando uma
integração harmônica e prolongada para a sobrevivência de ambos 15.

De acordo com a afirmativa da autora, nota-se que a sustentabilidade mediante tais

princípios se consolida como questão basilar para analisar e debater a conjuntura das políticas
públicas na contemporaneidade. Há certa simetria conceitual entre cada item, cujo diálogo
perpassa pelas questões ambientais, econômicas, políticas, territoriais e sociais como forma de
contribuição para a superação da desigualdade social, visando o protagonismo das
populações. É possível dizer ainda que o maior desafio de elaboração, implementação e
operacionalização das políticas públicas sob os princípios da sustentabilidade, está justamente
nas suas inter-relações, isto é, no diálogo conceitual de ambas as partes.
No trama das desigualdades sociais atuais e na efervescência das crises cíclicas do
capital, as políticas públicas ao serem elaboradas e implementadas sob a ótica sustentável
devem atentar para tais princípios, pois trata-se de um processo que põe em debate a
preocupação com o uso dos recursos naturais, a necessidade da participação dos cidadãos no
sistema decisório e o desenvolvimento nos seus mais variados aspectos.
Pelo exposto, pode-se observar que: a efetividade das políticas públicas com alcance
sustentável na realidade dos municípios brasileiros decorre de uma relação que deve ser
profícua entre Estado e sociedade civil; a participação de todos os atores sociais nas instâncias
governamentais se assenta como ponte para uma gestão democrática e participativa; a
simbiose sociedade-natureza é necessária para, ao menos, minimizar a destrutividade que vem
ocorrendo no ecossistema de um modo geral; o acesso aos direitos sociais precisam ser cada

15
Informação Verbal: em aula proferida no Programa de Pós-Graduação em Serviço Social e Sustentabilidade na
Amazônia, 2012.
 54

vez mais equânimes e justos no âmbito institucional; os programas, projetos, serviços e

benefícios ofertados pelas instituições, sobretudo, as de fins sociais, requerem uma
concretização mais fecunda no intuito de contribuir para a sustentabilidade destes e na
condição de vida dos indivíduos que buscam atendimento.
Importa esclarecer que as políticas públicas, segundo alguns autores (PEREIRA,
2009; TEIXEIRA, 2002a; GATTAI e ALVES, 2011), são subdivididas em: a) econômicas:
incluem as políticas cambial, financeira e tributária; b) territoriais: compreendem as políticas
de meio ambiente, urbanização, regionalização, plano diretor participativo e de transportes; c)
sociais: se estabelecem de forma setorial como educação, saúde, habitação, assistência social,
entre outras, para as quais o município tem competência comum com a União e o Estado no
que tange à cooperação dessas esferas de poder, transferência de recursos e cooperação
técnica;
No campo das políticas públicas sociais, destaca-se neste estudo a Assistência Social
configurada como política de proteção social voltada para a garantia do direito e condições
dignas de vida de seus beneficiários. Assim, é uma aliada ao desenvolvimento humano e
social e não deve ser assistencialista, nem tão pouco se resume em prover necessidades ou
vulnerabilidades sociais, é muito mais que isso, pois contribui para o acesso a bens e recursos,
de modo que seus beneficiários alcancem o protagonismo na vida social (BRASIL/PNAS,
2004).
Contudo, uma análise sobre a política de Assistência Social no sentido de desvelar
sua sustentabilidade a partir das atividades desenvolvidas junto aos usuários requer, a priori,
o conhecimento detalhado desta política. Assim, o capítulo a seguir tem esta finalidade, ou
seja, de estudar os emaranhados que percorrem o contexto da Assistência Social.
 55

CAPÍTULO II

POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E O SUAS: FUNDAMENTOS

CONCEITUAIS E ORGANIZAÇÃO DA PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA

[...] a regulamentação da Assistência Social como Política Pública

constituinte da Seguridade Social, bem como seu redesenho mediante a criação
do SUAS sinaliza [...] um avanço de relevância histórica na trajetória de uma
Política que tem sua gênese estruturada sobre as bases da matriz caritativa e filantrópica,
destituída de visibilidade na sua natureza política e institucional (COUTO et al., 2011).

O debate sobre a política de Assistência Social e sua intervenção no cotidiano dos

sujeitos perfaz um legado de muitas décadas na história da sociedade brasileira. Desde sua
gênese, longe de ser um direito, a Assistência Social foi vista apenas como favor,
benemerência ou caridade àqueles indivíduos considerados mais pobres. Deste modo, assenta-
se numa área polêmica e complexa, em razão de sua historicidade que é marcada pelo caráter
residual, aparente e estigmatizado de não política pública.
A partir da aprovação da Constituição Federal de 1988 e a regulamentação por meio
da LOAS (1993), a política de Assistência Social ganha destaque, pois torna-se constituinte
da Seguridade Social juntamente com a Saúde e a Previdência social. De acordo com Yazbek
(2008, p. 94), é nesse movimento de construção e busca de afirmação das variadas políticas
que “[...] a Assistência Social inicia seu trânsito para um campo novo: o campo dos direitos,
da universalização dos acessos e da responsabilidade estatal”.
Com base neste entendimento, aborda-se neste capítulo a discussão sobre a política
pública de Assistência Social e o Sistema Único de Assistência Social – SUAS partindo dos
seus fundamentos e conceitos à luz de diferentes autores. Nesse processo, será apresentado os
marcos legais que dão base para a operacionalização da referida política com destaque para a
PNAS, haja vista a divisão das proteções sociais afiançadas e os eixos estruturantes que
desenham a materialização do SUAS. Ademais, faz-se necessário discutir sobre os serviços
socioassistenciais desenvolvidos no âmbito dos CRAS a partir do que rege os documentos
legislacionais da Assistência Social.
Por fim, coloca-se em evidência a implementação e operacionalização da supracitada
política nos municípios de Maués e Parintins no Baixo Amazonas, enfatizando a
caracterização destes municípios e o modo de organização da proteção social básica nas
localidades, tendo como subsídio dados bibliográficos, documentais e empíricos da pesquisa
de campo analisados na perspectiva da sustentabilidade social.
 56

2.1 ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL: DO PLANO DA NÃO POLÍTICA PARA O

PLANO DA POLÍTICA PÚBLICA

Este tópico faz um retrospecto sobre a Assistência Social no Brasil trazendo desde o
momento em que toda ação por ela realizada tinha por base a ótica do favor governamental.
Por entender a complexidade e a necessidade de aprofundamento teórico, estabeleceu-se
como marco histórico para o desenvolvimento da discussão os anos 30 do século XX e
percorre-se até o início dos anos 2000, período em que Assistência Social se consolida como
política pública de proteção social. A escolha temporal não é aleatória, uma vez que,
compreender a dinâmica sócio-histórica desta política significa trazer para o debate seus
avanços, potencialidades, limites e perspectivas de intervenção e com isso problematizar seu
caráter sustentável ou não de política pública.
No período de 1930 permeava no Brasil a lógica do laissez-faire, de modo que não
havia uma compreensão da pobreza enquanto expressão da questão social, esta era entendida
como “caso de polícia” e problematizada por meio de aparelhos repressivos do Estado sem a
intervenção de políticas públicas. Os indícios de mudança, conforme Pereira (2011), Behring
e Boschetti (2007), iniciam neste momento histórico, pois, tal período é considerado o limite
de discussão sobre as políticas de proteção social, porém, ainda com um cariz eminentemente
assistencialista, de caridade, filantropia e solidariedade religiosa.
Em estudo sobre a experiência brasileira de proteção social em períodos históricos,
Pereira (2011) sistematiza quatro períodos que demarcam esta trajetória, os quais serão
utilizados neste trabalho para visualizar a evolução da Assistência Social do plano da não
política para o plano da política pública.
O primeiro período transcorre de 1930 a 1964. Neste intervalo, a intervenção do
Estado fundamentou-se no ideário populista, com laivos registros desenvolvimentista. Na
época, um dos maiores governantes foi Getúlio Vargas que propôs a criação do Estado Novo.
Contudo, Pereira (2011), Behring e Boschetti (2007) argumentam que apesar das investidas,
sobretudo à classe empobrecida, o governo não deixou de ter uma intervenção estatal de
cunho ditatorial.
No que se refere à Assistência Social, sua primeira grande regulação aconteceu em
1938 com a criação do Conselho Nacional de Serviço Social – CNSS. Segundo Mestriner
(2001, p. 57-58), “o Conselho é criado como um dos órgãos de cooperação do Ministério da
Educação e Saúde [...], sendo formado por figuras ilustres da sociedade cultural e filantrópica
e substituindo o governante na decisão quanto a quais organizações auxiliar”.
 57

O CNSS vai selar as relações entre Estado e os segmentos da elite, os quais vão
analisar o mérito de concessão dos auxílios financeiros às organizações da sociedade civil
destinados ao amparo social. Difunde-se, assim, a ideia de intervenção da Assistência, sendo
que a ação do Estado não se desvincula da ótica benemérita aos sujeitos situados à margem da
sociedade.
Posteriormente, em 1942, a Assistência Social ganha sua primeira instituição
denominada de Legião Brasileira de Assistência – LBA a qual foi reconhecida como órgão de
colaboração ao processo interventivo do Estado. Conforme Sposati et al. (2010, p. 45-46), a
LBA constituiu-se como,

organismo, este, que assegura estatutariamente sua presidência às primeiras damas

da República. Representa a simbiose entre a iniciativa privada e pública, a presença
da classe dominante enquanto poder civil e a relação benefício/ caridade x benefício/
pedinte, conformando a relação básica entre Estado e classes subalternizadas.

Na leitura de alguns autores (SPOSATI et al., 2011; COUTO et al., 2011), a LBA
chama atenção para o fato de que inaugura no Brasil o primeiro damismo16, onde a esposa do
Presidente, Darcy Vargas, assume a instituição com o objetivo de trabalhar serviços de
assistência, especialmente às famílias dos convocados para a II Guerra Mundial. Trata-se de
uma instituição que coloca em pauta o vínculo emergencial e assistencial, questões essas que
vão predominar na trajetória da Assistência Social e difundir-se como estigma nas Secretarias
Municipais de Assistência Social dos municípios brasileiros, visto que, em boa parte,
reduzem-se à prática do clientelismo e paternalismo, desconsiderando a ótica dos direitos.
Por volta de 1946, pós II Guerra Mundial, Sposati et al. (2008), enfatiza que a LBA
reformulou as ideias constantes em seu Estatuto e definiu como principal finalidade a defesa
da maternidade e da infância. Desse modo, afirmou-se no âmbito de instituição da área social,
embora tenha sido necessário buscar auxílio junto às escolas de Serviço Social que, naquele
período, estavam iniciando a legitimação da profissão de Assistente Social.
Os anos que perpassam entre as décadas de 50 a 60 são marcados por mudanças no
que concerne à presidência do Brasil, influenciando no próprio percurso da Assistência

16
O livro “O Sistema Único de Assistência Social no Brasil: uma realidade em movimento”, organizado por
Couto et al (2011) traz dados atuais sobre a operacionalização da política de Assistência Social nos municípios
brasileiros, em que se aponta o debate do primeiro damismo como uma questão recorrente na cena
contemporânea, sobretudo nos municípios dos Estados pesquisados: Pará, Maranhão, Pernambuco, São Paulo,
Minas Gerais, Paraná e Rio Grande do Sul. O diferencial está na ideia de que as primeiras-damas atuais
procuram qualificar-se para o exercício da função administrativa ou empenhar-se em conhecer mais
proficuamente a referida política. É uma nova roupagem, porém, não deixa de ser uma atuação de primeira-
dama. No caso dos municípios de Maués e Parintins, lócus do estudo em questão, as Secretárias Municipais de
Assistência Social não são esposas dos prefeitos, contudo, mantêm vínculo familiar sendo irmãs dos mesmos.
 58

Social, apesar de sua essência não desvencilhar-se do sistema de ajuda e favor. O país teve
nesse intervalo temporal a gestão de Eurico Gaspar Dutra (1945-1950), cujo governo
centralizou sua ação em prol de uma redemocratização no âmbito de intervenções do Estado;
governos provisórios (1954-1956) que, quase nada mudou na forma de organização do país;
Juscelino Kubitschek (1956-1961) propôs o projeto desenvolvimentista e segundo Almeida
(2006), não passou de uma ilusão, pois sua base estava ancorada em discursos nacionalistas e
de dominação burguesa; Jânio Quadros e João Goulart (1961-1964) defendiam reformas de
base no governo, precisamente em razão da estagnação econômica, resultado, dentre outros
motivos, do endividamento externo e pressão inflacionária.
O segundo período proposto por Pereira (2011) vai de 1964 a 1985. Neste, registra-
se um debate de proteção social arraigado no regime tecnocrático-militar, incluindo a fase de
abertura política. O golpe militar de 1964 incidiu diretamente na relação Estado-Sociedade
Civil, haja vista as extensas manifestações dos movimentos sociais em prol de legitimação
dos direitos humanos, estes, relegados a uma inópia atuação do Estado.
Com intuito de aprimorar os serviços desenvolvidos pela LBA houve a necessidade
de reformulações em seus estatutos. Assim, em 1966 tal instituição passa por mudanças a fim
de se adequar aos mecanismos básicos de política social. Desta feita, é transformada em
Fundação e vinculada ao Ministério do Trabalho e Previdência Social. Em seguida, em 1974,
sob o comando de Geisel, a ditadura militar cria o Ministério da Previdência e Assistência
Social – MPAS, este comporta em sua estrutura uma Secretaria de Assistência Social, a qual
terá como principal missão a formulação de estratégias no campo de ataque à pobreza
(SPOSATI et al., 2008). Já em 1977 a LBA incorpora-se ao Sistema Nacional de Previdência
e Assistência Social – SINPAS.
Conforme Mestriner (2001) é importante notar que essa caminhada de mudanças no
campo da Assistência Social justifica-se pela necessidade de aprimoramento no que tange sua
intervenção junto às populações, especialmente aquelas atingidas parcialmente pelos serviços
oferecidos. O discurso do Estado era de que Assistência Social vivenciava outro momento,
deixando de ser simplesmente filantrópica e assentava-se cada vez mais nas relações sociais
de produção. Contudo, a referida autora assevera que:

A criação de novos organismos segue a lógica do retalhamento social, criando-se

serviços, projetos e programas para cada necessidade, problema ou faixa etária,
compondo uma prática setorizada, fragmentada e descontínua, que perdura até hoje.
(MESTRINER, 2001, p. 170).
 59

Desse modo, a Assistência Social, ao passo que buscava atuar na perspectiva da

proteção social, vinculava-se ao mesmo tempo a uma prática retrógrada, de retalhamento
social, sem contribuir em grande parte para o atendimento das necessidades das populações
em sua totalidade, bem como o desenvolvimento do país. De forma mais crítica, Sposati et al.
(2008, p. 65) pondera que:

No entanto, essas medidas de caráter modernizante não foram suficientes para

dirimir o perfil institucional e a cultura consolidados ao longo desses anos. Até
porque o caráter, dito retrógrado e ultrapassado, do assistencialismo tem-se
mostrado necessário à manutenção das práticas políticas de relação do governo
com as populações despossuídas [grifos das autoras].

Para a referida autora, a prática do assistencialismo está presente sobremaneira no

contexto sócio-histórico da Assistência Social. Apesar das mudanças e da ideia modernizante
de intervenção, ainda assim, este exercício mantem-se firme nas práticas políticas de governo,
recaindo precisamente sobre as populações desassistidas dos direitos que por diversas
justificativas, como a falta de acesso a bens e serviços sociais básicos, veem na atuação
governamental um trabalho de favor para com sua realidade.
Durante seis anos, de 1977 a 1983, a Assistência Social permaneceu em silêncio e só
houve a quebra desse processo em 1984 quando se apresenta a Proposta Nacional de
Assistência Social sob a orientação de Carlos Dantas, então Secretário de Assistência Social
do MPAS. Apesar de tal proposta não ter recebido qualquer eco, instigou debates e produções
teóricas, tanto que Sônia Fleury tornou-se interlocutora na discussão sobre as relações
institucionais entre Previdência e Assistência Social, além do lançamento de duas revistas,
“Economia Política” e “Revista Dados”, cujos debates se centravam nestas relações
(SPOSATI, 2011).
No ano de 1985, foi criado o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova
República – PND que, para Sposati (idem), seu grande mérito foi situar a Assistência Social
como política pública, centrada nos direitos sociais dos usuários, por isso, fomentava a
necessidade do rompimento com a leitura caritativa e tutelar que a acompanhava. Uma de
suas diretrizes básicas ratificava que:

A assistência social deve voltar-se para as populações mais carentes de alimentação,

saúde, educação e emprego, privações que configuram o círculo vicioso da miséria
onde a família, unidade social básica, é a mais lesada. As crianças carentes, de até
seis anos, – mais de 11 milhões – são as mais atingidas. Identificar meios capazes de
garantir, num primeiro momento e simultaneamente, sobrevivência biológica e
crescimento harmônico na família será a principal diretriz governamental para a
assistência social nos próximos anos (Idem, p. 41).
 60

O PND emerge para alavancar a Assistência Social, embora deixasse claro que a
mesma deveria voltar-se somente para as populações mais carentes, social e economicamente.
Ademais, naquela época já se pensava na família como principal alvo da Assistência Social,
mas não deixava claro o aspecto conceitual de família, fazendo-se entender o conceito
tradicional de pai-mãe-filhos.
Diante desse contexto, professoras da PUC/SP publicaram, em 1985, a primeira
edição do livro “Assistência na Trajetória das Políticas Sociais Brasileiras: uma questão em
análise”, resultado de pesquisas acalentadas durantes anos e que até hoje é referência
expoente na discussão sobre o tema. Segundo Sposati (2011, p. 42), “o texto, com os limites
de um debate inaugural, se propôs a fundamentar a assistência social como objeto de estudos
e pesquisas”. Este, de alguma forma, em muito contribuiu para posteriormente o surgimento
de outros textos que tratassem da Assistência Social e a importância de tornar política pública
sob a responsabilidade do Estado.
O terceiro período sinalizado nos estudos de Pereira (2011) compreende de 1985 a
1990. Durante estes cinco anos, as políticas de proteção social estiveram em debate na ótica
de transição para uma democracia liberal, ou ainda Nova República. Assim, neste período,
considera-se que a Assistência Social avançou qualitativamente na medida em que passa a ser
considerada política pública. Sobre isso, a referida autora destaca que:

Data dessa época a inclusão, pela primeira vez na história política do país, da
assistência social (com a sua proposta de satisfação de „mínimos sociais‟) numa
Constituição Federal, na condição de componente (integral e endógeno) do Sistema
de Seguridade Social e de direito de cidadania (Idem, p. 148).

O grande feito de discussão que perpassa nos últimos anos da década de 80 diz
respeito à criação e aprovação da Constituição Federal – CF de 1988 oficializando o triângulo
da Seguridade Social17 formado pela Saúde, Previdência e Assistência Social. Vale salientar
que esta conquista é resultante de um processo histórico de lutas sociais.
O Art. 203 da CF explicita o caráter de política da Assistência Social ao preconizar
que será destinada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição financeira,
cujos objetivos são:

I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; II - o

amparo às crianças e adolescentes carentes; III - a promoção da integração ao

17
Em seu Título VIII, Capítulo II, Art. 194, a CF preconiza que: “A seguridade social compreende um conjunto
integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos
à saúde, à previdência e à assistência social” (BRASIL, 2010, p. 39).
 61

mercado de trabalho; IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de

deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; V - a garantia de um
salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que
comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida
por sua família, conforme dispuser a lei (BRASIL, 2010, p. 41).

Já no Art. 204, a CF afirma que as ações governamentais no campo da Assistência

Social serão viabilizadas por meio de recursos do orçamento da seguridade social, além de
outras fontes obedecendo as seguintes diretrizes:

I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas

gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às
esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência
social; II - participação da população, por meio de organizações representativas, na
formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis (BRASIL, 2010,
p. 42).

É possível afirmar que a inclusão da Assistência Social na CF torna-a uma política

ampla deslocando-se no debate dos direitos sociais; garantindo, no seu processo de
implantação e implementação, a descentralização das ações assistenciais; e fomentando a
necessidade da participação popular como forma de melhor operacionalizar sua intervenção
cotidiana.
Couto (2010) é enfática ao dizer que esta inserção na CF inova o debate sobre a
Assistência Social, sobretudo porque passa a dirigir-se a uma população antes excluída dos
direitos sociais. Em outras palavras, impõe compreender o campo assistencial como
imprescindível para enfrentar as desigualdades que, dependendo da conjuntura econômica e
política, podem ser interpostas a qualquer cidadão e o Estado por sua vez deve viabilizar o
enfrentamento das problemáticas sociais.
O quarto e último período adotado por Pereira (2011) inicia a partir dos anos 90,
momento em que a discussão sobre a proteção social assenta-se no liame das políticas
neoliberais.
As transformações ocorridas no Brasil desde os anos 80 e 90 impulsionadas pelo
fenômeno da reestruturação produtiva e sob a égide do neoliberalismo, se opõe à
universalidade, igualdade, acesso gratuito dos serviços sociais, bem como promove a
desregulamentação do Estado, intervindo minimamente para aliviar a pobreza de modo que o
privado avança e se afirma no campo das políticas públicas. Ademais, observa-se uma forte
 62

redução dos gastos públicos, desemprego em grande escala e, ainda, enfraquecimento das
organizações trabalhistas18.
No caso da Política de Assistência Social, a década de 90 trouxe avanços
significativos, pois foi o período de criação da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS
(1993), do Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS (1994) e da primeira Proposta
da Política Nacional de Assistência Social – PNAS (1996). Salienta-se que neste momento o
país teve como governante Fernando Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso, os
quais protagonizaram um “avanço-conservador” no âmbito da proteção social brasileira.
A promulgação da LOAS regulamentou os artigos 203 e 204 da CF ao definir em seu
Art. 1º que “A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de
Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um
conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento
às necessidades básicas” (BRASIL, 1993, p. 1).
Decerto que a LOAS19 inovou ao reafirmar a Assistência Social como política de
direito e responsabilidade do Estado. Assim, passa a ser uma política de defesa e de atenção
dos interesses e necessidades sociais, sobretudo dos segmentos mais empobrecidos da
sociedade. Para Yazbek (2008), configurou-se como estratégia fundamental no combate à
discriminação e à subalternidade econômica, cultural e política que permeiam grande parte da
população brasileira.
Uma das questões importantes destacadas na LOAS diz respeito à publicização das
ações no âmbito da Assistência Social, processo este que está diretamente ligado aos
Conselhos sejam eles municipais ou estaduais. Desse modo, a LOAS incitou a criação do
CNAS (1994) o qual substituiu o antigo CNSS.
Raichelis (2011) faz uma análise minuciosa sobre o CNAS e afirma que sua criação
foi minada por debates, conflitos e em vários momentos chegou a ameaçar sua própria
constituição, visto que ia de encontro às proposições estabelecidas pelo Ministério de Bem-
Estar Social, mas precisamente no governo Itamar Franco.
De acordo com a referida autora é “inegável a importância da criação de conselhos
institucionais no campo das políticas sociais, como expressão da conquista da sociedade civil
organizada de novos espaços de participação social e exercício da cidadania” (idem, p. 133).

18
Não cabe aqui aprofundar a discussão sobre o fenômeno do neoliberalismo e suas implicações no mundo do
trabalho. Detalhes encontram em: HARVEY, D. A Condição Pós-Moderna, 2001; LAURELL, A. C. (Org.).
Estado e Políticas Sociais no Neoliberalismo, 2008; ANTUNES, R. Os Sentidos do Trabalho, 2009; entre outros.
19
Importa frisar que, em 2011, a LOAS passou por mudanças em artigos, parágrafos e alíneas em razão da
criação do SUAS que abarca todos os documentos atuais quanto à implantação, implementação e
operacionalização da política de Assistência Social.
 63

Eles funcionam como um dos meios de se fazer controle social das ações propostas pelas
políticas sociais a exemplo da Assistência Social.
O ano de 1995 é marcado pela I Conferência Nacional de Assistência Social que se
assentou como marco nas discussões sobre a supracitada política. Posteriormente, as
conferências assumem importância consolidando atualmente em sua IX edição. Ainda em
1995 foi extinta a LBA e o Ministério do Bem-Estar Social, os quais foram substituídos pela
Secretaria de Assistência Social – SAS, assim como foi o ano em que FHC cria o Programa
Comunidade Solidária – PCS20.
Segundo Raichelis (2011), o PCS foi alvo de severas críticas entres os pesquisadores
da área da Assistência Social como Sposati, Pereira, Yazbek e Faleiros. Isso porque a criação
deste Programa caminhava na contramão do que regia a CF de 1988 quando trata da
Seguridade Social em seu processo de proteção social e garantia dos direitos. Para a autora:

Trata-se de uma prática de negação da política democrática, que se forja por

intermédio da constituição de sujeitos sociais que buscam no espaço público a
explicitação e o debate de propostas ancoradas nas necessidades sociais que buscam
apresentar (Idem, p. 112).

Telles (1998, p. 19), vai além desta assertiva e tece criticamente que, “longe de ser
fato episódico ou perfumaria de primeira dama, opera como uma espécie de alicate que
desmonta as possibilidades de formulação da Assistência Social como política pública regida
pelos princípios universais dos direitos e da cidadania”. Assim sendo, os objetivos do PCS
rompiam com as prescrições constitucionais, além de passar por cima dos instrumentos
previstos na LOAS, por consequência feria os direitos e a lógica da democracia.
O PCS foi certamente um retrocesso no debate sobre os direitos sociais no campo da
Seguridade Social. A Assistência Social que aos poucos vinha escalando com intuito de se
afirmar política pública de proteção social, sofre com a criação do PCS a retomada da lógica
do primeiro-damismo, ferindo os prescritos constantes na LOAS que acabava de ser
consolidada. Para Netto (1999), a era FHC foi exatamente o “desmonte dos direitos sociais”.
Quanto à definição de uma política nacional observa-se que foi longo e processual
seu caminho de formulação. Em julho de 1996, a SAS apresentou o primeiro texto como

20
Conforme Raichelis (2011), o PCS foi anunciado por FHC sob o Decreto-Lei nº 1.366/1995 e pelo Decreto-
Alto s/nº de 1995. Foi presidido pela primeira-dama. Seus objetivos pairavam sobre: melhoria do gerenciamento
de programas sociais universais e a promoção da participação da sociedade no controle da execução; apoio a
experiências e projetos de governo e da sociedade em áreas de concentração da pobreza potencializando
iniciativas descentralizadas e em parceria com a sociedade que possam ser multiplicadas; identificação de novas
prioridades e elaboração de propostas de ação em relação a temas emergentes e grupos sociais vulneráveis.
 64

Proposta Nacional de Política de Assistência Social. Contudo sua aprovação ocorreu somente
em 1998, cinco anos após a regulamentação da LOAS. Raichelis (2011) argumenta que em
razão do contexto econômico e político da época, tal política apresentou-se insuficiente, pois
não se inseria num plano global e estratégico de intervenção social frente às diferentes
expressões da pobreza no país. Ainda em 1998 foi criado a primeira Norma Operacional
Básica de descentralização visando o repasse do Fundo Nacional de Assistência Social para
Estados e Municípios.
Seguindo esta linha de análise, os anos 2000 são marcados por turbulências no
âmbito político brasileiro, visto que é a passagem da era FHC para a administração de Luís
Inácio Lula da Silva, vinculado ao Partido dos Trabalhadores – PT. Os debates midiáticos,
acadêmicos e as produções teóricas declaradas nesse período apostavam numa grande
transformação no país no que tange às questões econômicas e sociais. Decerto que houve, mas
não como a população e os militantes do PT esperavam.
Neste contexto, a política de Assistência Social se fortalece e torna-se foco do
Ministério do Desenvolvimento Social – MDS, criado em 2004 na gestão PT como uma
aposta de combate à extrema pobreza no país.
De maneira bastante otimista, Yazbek (2008, p. 95) afirma que:

Sem dúvida, uma mudança substantiva na concepção da assistência social, um

avanço que permite sua passagem do assistencialismo e de sua tradição de não
política para o campo da política pública. Para a implementação dessa mudança
fundamental, a Assistência Social não pode ser pensada isoladamente, mas na
relação com outras políticas sociais e em conformidade com seu marco legal no qual
está garantida a descentralização com a primazia do Estado, o comando único em
cada esfera governamental e a gestão compartilhada com a sociedade civil pelos
Conselhos, Conferências e Fóruns, em seu planejamento e controle.

Pelo exposto é possível afirmar que a Assistência Social muito já avançou no seu
processo de consolidação de política pública afastando-se da ideia de não política. Ao ganhar
o posto de direito social confirma sua necessária intervenção na realidade cotidiana das
populações que, para tanto, requer um olhar mais atuante do Estado como forma de qualificar
os meios para que esta possa de fato contribuir nas problemáticas concernentes à questão
social. Sua efetivação e maior direcionamento para todos os cidadãos brasileiros emerge com
a aprovação da PNAS e do SUAS, vistos como principais ganhos da Assistência Social no
limiar do século XXI. É sobre isso que o tópico a seguir aborda, tratando seu processo de
formação.
 65

2.2 POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: MARCO LEGAL DE

AFIRMAÇÃO DA PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA

A IV Conferência Nacional de Assistência Social realizada em Brasília em dezembro

de 2003 foi marco para posterior aprovação da PNAS pelo CNAS via Resolução n. 145, de 15
de outubro de 2004. Suas assertivas teóricas explicitadas na política clarificam as diretrizes
para efetivação da Assistência Social como um pilar da proteção social brasileira na ótica do
direito de cidadania e responsabilidade do Estado para com os cidadãos brasileiros.
Conforme a PNAS (2004), um duplo efeito é engendrado a partir do momento que se
entende a assistência social como sendo direito à proteção e à seguridade social. Primeiro, que
é concebida como meio de suprir um recebimento social e econômico daqueles que procuram
os serviços socioassistenciais; segundo, que contribui para o desenvolvimento das
capacidades, como consequência, maior autonomia dos sujeitos.
Para Couto et al. (2011), a PNAS configura a Assistência Social como política que
passa a seguir o modelo de gestão compartilhada pautada no pacto federativo por meio do
qual são detalhadas as atribuições e competências das três esferas governamentais em
consonância com o preconizado na LOAS e nas Normas Operacionais – NOBs que são
editadas a partir das Conferências, dos Conselhos e das Comissões Intergestores Tripartite –
CIT e Bipartite – CIB21.
Uma gestão assim pensada rompe com o caráter centralizador das ações e pressupõe
a descentralização da política, isso permite visualizar a implementação, gestão,
monitoramento, avaliação e acesso a informação por parte dos cidadãos brasileiros. Embora
algumas questões permaneçam na retórica precisando ser superadas.
Posterior à PNAS, em julho de 2005, o CNAS aprovou o SUAS com intuito de
melhor regular e organizar as ações socioassistenciais em todo o território nacional. Chama
atenção para o caráter inovador do SUAS, pois deixa claro que os serviços, programas,
projetos e benefícios devem ter como foco prioritário a atenção às famílias, seus membros e
indivíduos e o território como base central de organização. Nessa perspectiva, trabalha na
ótica da justiça e dos direitos para com a população beneficiária da Assistência Social. Assim,
Couto et al. (2011, p. 38) afirma que:

21
A CIT é um espaço de articulação e interlocução entre os gestores federal, estaduais, do Distrito Federal e
municipais, para viabilizar a política de assistência social, caracterizando-se como instância de negociação e
pactuação quanto aos aspectos operacionais da gestão do SUAS, cuja composição reúne 15 membros titulares
com seus suplentes representando a União, os Estados e o Distrito Federal, e os Municípios. Já a CIB envolve
apenas gestores municipais e estaduais da política de assistência social, assim, sua composição reúne 12
membros titulares com seus suplentes do Estado e dos municípios (Art. 134 e 136, NOB/SUAS, 2012).
 66

[...] a implantação da PNAS e do Suas tem liberado, em todo o território nacional,

forças políticas que, não sem resistências, disputam a direção social da assistência
social na perspectiva da justiça e dos direitos que ela deve consagrar, a partir das
profundas alterações que propõe nas referências conceituais, na estrutura
organizativa e na lógica de gestão e controle das ações na área.

Isso significa dizer que a gestão do SUAS vem sendo desafiada no processo de
construção desse sistema que renova o contexto operacional da Assistência Social. Bem
observado por Yazbek (2008), sua concretização de política pública de proteção social
direcionada, sobretudo, aos interesses das classes subalternizadas está situada num cenário de
profundas contradições e complexidades do sistema capitalista, portanto, para concretizar-se
no e para o público na atual conjuntura é necessário a construção de estratégias e articulação
efetiva entre as esferas governamentais, mas não só, a sociedade civil organizada deve se
fazer presente em todo este processo.
Importa ressaltar que a proteção social discernida na PNAS (2004) toma por base o
conceito sinalizado nos estudos de Di Giovanni (1998), o qual a compreende como formas
institucionalizadas pelas sociedades no intuito de proteger, se não todos, pelo menos parte de
seus membros, principalmente os que se encontram em situação de vulnerabilidade social.

Box 1
Sobre o conceito de Vulnerabilidade Social
No âmbito acadêmico, o conceito de vulnerabilidade tem sido amplamente discutido de modo que não
há um significado único para o termo. Trata-se de um conceito complexo e os autores que abordam esta
expressão, o reconhecem como um campo multifacetado de interpretações. Por isso, é necessário elucidar a
partir de que concepção se dialoga no contexto da política de Assistência Social.
Abramovay et al. (2002, p. 13), ao realizar um estudo sobre juventude, violência e vulnerabilidade
social na América Latina, compreende que tal expressão é o “resultado negativo da relação entre a
disponibilidade dos recursos materiais ou simbólicos dos atores, sejam eles indivíduos ou grupos, e o acesso à
estrutura de oportunidades sociais, econômicas, culturais que provêm do Estado, do mercado e da sociedade”.
Conforme o Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (DIEESE, 2007), o termo
vulnerabilidade perfila entre a precariedade do trabalho, a fragilidade dos suportes advindos do Estado,
consequentemente a falta de proteção social. Neste ínterim, a vulnerabilidade de um indivíduo, família ou
grupos sociais concentra-se na maior ou menor capacidade de controlar as forças que afetam seu bem-estar.
Para Marandola Jr. e Hogan (2006), a expressão vulnerabilidade é mencionada, hoje, num cenário
extremamente dinâmico e, na maioria das vezes, se agudiza nos estudos sobre a pobreza que envolve a
exclusão/inclusão, marginalidade, apartheid, periferização, segregação, dependência, bem como a diminuição
de renda ou perda de capital social, o que implica na construção da cidadania.
Embasado nestes e em outras aproximações conceituais, pode-se mencionar as sinalizações de
vulnerabilidade social citadas na política de Assistência Social. A PNAS (2004) não conceitua explicitamente
o significado de vulnerabilidade social, mas descortina que as situações para tal questão podem decorrer de
diversas facetas, tais como: da pobreza; inserção precária ou não no mercado de trabalho formal e informal;
privação, referente à ausência de renda e precário ou nulo acesso aos serviços públicos; fragilização de
vínculos afetivos, sejam eles relacionais ou de pertencimento social decorrentes de discriminações etárias,
étnicas, de gênero ou por deficiência, entre outras. São esses elementos que desagregam o tecido social e
clamam por proteção social do Estado.
 67

Na trilha deste pensamento, Jaccoud (2009) afirma que a proteção social pode ser
definida como um conjunto que abarca iniciativas públicas ou estatalmente reguladas com
vistas à provisão de serviços e benefícios na tentativa de enfrentar situações de risco ou
privações sociais. Desta feita, observa-se que tal proteção agrega tanto o papel do Estado
quanto da sociedade civil, categorias estas imprescindíveis para uma implementação
qualificada das políticas sociais públicas.
A fim de atender as contingências sociais e à universalização dos direitos sociais, a
PNAS (2004) ratifica que a Assistência Social deve ser realizada de forma integrada às
políticas setoriais locais, tais como saúde, educação, habitação entre outras, levando em
consideração as desigualdades socioterritoriais e a busca pelo seu enfrentamento. Neste
sentido, a PNAS (2004, p. 27) pauta-se nos seguintes objetivos:

 Prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social básica e, ou,

especial para famílias, indivíduos e grupos que deles necessitarem;
 Contribuir com a inclusão e a equidade dos usuários e grupos específicos,
ampliando o acesso aos bens e serviços socioassistenciais básicos e especiais, em
áreas urbana e rural;
 Assegurar que as ações no âmbito da assistência social tenham centralidade na
família, e que garantam a convivência familiar e comunitária [grifos nosso].

Os objetivos da PNAS são abrangentes e claros quanto ao seu alcance; envolvem as

áreas urbanas e rurais das regiões brasileiras provendo, nessas localidades, o acesso de
indivíduos, famílias ou quaisquer outros grupos aos serviços, programas, projetos e benefícios
de proteção social básica e especial. Contudo, é necessário refletir se tais objetivos estão de
fato sendo aplicados nos municípios mais distantes das capitais, em particular no contexto
rural. Certamente, esta intervenção da Assistência Social é uma tarefa complexa, porém de
extrema importância para os sujeitos que dela necessitam na atual conjuntura.
Para Couto et al. (2011, p. 39), os objetivos da PNAS assinalam para algumas
dimensões reflexivas e frutíferas quanto às mudanças que dinamizam a nova realidade da
Assistência Social, entre as quais se coloca a questão da “intersetorialidade”. Esta, “envolve a
agregação de diferentes políticas sociais em torno de objetivos comuns e deve ser princípio
orientador da construção das redes municipais”. Compreende-se que a intersetorialidade
funciona como um mediador que busca articular diferentes políticas públicas ou atores sociais
que ao compartilharem especificidades e experiências possam criar estratégias de intervenção
para o enfrentamento das problemáticas difíceis de serem respondidas isoladamente.
Um dos pontos importante que precisa ser destacado na PNAS (2004) diz respeito
aos usuários da Assistência Social, visto que amplia o debate na perspectiva de superação e
 68

fragmentação dos segmentos populacionais. Carvalho (2005) menciona que a partir da década
de 80 as políticas públicas transitam para um campo de mudanças no que concerne à atenção
aos usuários, porém, tal fato ocorria de forma mínima, particularizando na mulher, criança,
adolescente, trabalhador, ou seja, não abarcando todos de forma conjunta.
É com a PNAS e o SUAS que se observa uma leitura macro de atenção aos usuários
das políticas públicas, pois, torna explícito e chama a responsabilidade para a política de
Assistência Social ao afiançar que seu público-usuário são:

Cidadãos e grupos que se encontram em situações de vulnerabilidade e riscos, tais

como: famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade,
pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos
étnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficiências; exclusão
pela pobreza e, ou, no acesso às demais políticas públicas; uso de substâncias
psicoativas; diferentes formas de violência advinda do núcleo familiar, grupos e
indivíduos; inserção precária ou não inserção no mercado de trabalho formal e
informal; estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem
representar risco pessoal e social (BRASIL/PNAS, 2004, p. 33).

Esta assertiva conceitual evidencia que a Assistência Social tem, no seu processo de
operacionalização, muitos desafios e possibilidades referentes ao trabalho com os usuários da
política, isso porque, engloba um número expressivo de questões que perfilam o cotidiano de
uma parcela significativa da população brasileira. No dizer de Couto et al. (2011, p. 40), são
necessidades objetivas e subjetivas baseadas nas condições de pobreza e vulnerabilidades cujo
patamar somam-se as “[...] dificuldades materiais, relacionais, culturais que interferem na
reprodução social dos trabalhadores e de suas famílias”. Deste modo, compreendem que trata-
se de uma pobreza multidimensional de risco material, pessoal, bem como social.
Mister se faz ressaltar o debate sobre o termo “pobreza” no âmbito da política de
Assistência Social, haja vista que, segundo Yazbek (2009), falar de pobreza no contexto da
dinâmica socioassistencial prediz ir além da questão econômica, ou seja, envolve também os
meandros de carência de direitos, de possibilidades, de informações, entre outros fins.
Em um instigante artigo publicado recentemente, arremata a autora:

Abordo a pobreza como uma das manifestações da questão social, e dessa forma
como expressão direta das relações vigentes na sociedade, localizando a questão no
âmbito de relações constitutivas de um padrão de desenvolvimento capitalista,
extremamente desigual, em que convivem acumulação e miséria. Os „pobres‟ são
produtos dessas relações, que produzem e reproduzem a desigualdade no plano
social, político, econômico e cultural, definindo para eles um lugar na sociedade.
(YAZBEK, 2012, p. 289).
 69

Decerto que na atualidade o debate da noção de pobreza é amplo e pressupõe vários

pontos de vista. No caso das políticas brasileiras voltadas para seu enfrentamento, tomam por
base as inferências medidas pelos indicadores de emprego e renda, de maneira que “[...]
acabam por convergir na definição de que são pobres aqueles que, de modo temporário ou
permanente, não têm acesso a um mínimo de bens e recursos, sendo, portanto, excluídos, em
graus diferenciados, da riqueza social” (Idem, p. 290).
Como bem observado por Yazbek (2009), a falta de informações e de possibilidades
são questões que acirram o debate em torno da pobreza nos emaranhados da Assistência
Social. Uma vez destituído de seus conhecimentos, os sujeitos se tornam alvo da precariedade
nas suas condições de vida, pois ficam à mercê das políticas públicas, com ínfimo
atendimento do Estado, quase sem possibilidades de progressão na vida.
Situando-se na perspectiva de política que contribui para o enfrentamento das
desigualdades sociais e no próprio contexto das questões que envolvem a pobreza social e
econômica da população brasileira, a PNAS (2004) inovou também na operacionalização da
Assistência Social com a divisão das proteções sociais afiançadas. Assim, apresenta-se em
dois níveis: 1) Proteção Social Básica – PSB; 2) Proteção Social Especial22 – PSE (de alta e
média complexidade). Isto, sem dúvida, foi um grande avanço no plano operacional da
Assistência, visto que “a desigualdade social e a pobreza, inerentes à sociedade capitalista
contemporânea, engendram diferentes modalidades de desproteção social que exigem atenção
estatal diferenciada para o seu enfrentamento” (COUTO et al. 2011, p. 41). Salienta-se que o
estudo ora em questão centra-se no contexto da primeira, por isso, dá-se atenção a esta no
processo da discussão teórica.
A PSB está situada no âmbito da prevenção, cujos objetivos são de prevenir
situações de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, visando o
fortalecimento de vínculos familiares e comunitários (BRASIL/PNAS, 2004). É uma proteção
que prevê o desenvolvimento de programas, projetos e serviços de acolhimento, convivência e
socialização de indivíduos e famílias, dependendo do grau de vulnerabilidade apresentada.
Além disso, deve incluir as pessoas com deficiência, de modo que as mesmas possam ser
inseridas nas diversas ações desenvolvidas. Deve, ainda, organizar-se em rede para melhor
concretude dos objetivos.

22
Conforme a PNAS (2004) a proteção social especial deve priorizar e serviços de abrigamento e acolhida, em
particular para aqueles indivíduos que por diversos motivos não contam mais com a proteção e o cuidado dos
familiares.
 70

A Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais, Resolução nº 109, de 11 de

novembro de 2009, foi aprovada pelo CNAS com o objetivo de organizar as proteções sociais
por níveis de complexidade. Desse modo, define que os serviços de PSB devem ser assim
organizados:

Serviço
Usuários Objetivo Central
Socioassistencial
Famílias em situação de vulnerabilidade Fortalecer a função protetiva das
social decorrente da pobreza, do precário ou famílias, prevenir a ruptura de seus
Serviço de Proteção
nulo acesso aos serviços públicos, da vínculos, promover o acesso e usufruto
e Atendimento
fragilização de vínculos de pertencimento e de direitos, e com isso contribuir na
Integral à Família –
sociabilidade e/ou qualquer outra situação de melhoria da qualidade de vida.
PAIF
vulnerabilidade e risco social residentes nos
territórios de abrangência dos CRAS.
Crianças de até 06 (seis) anos; Crianças e Complementar o trabalho social com
Serviço de adolescentes de 06 (seis) a 15 (quinze) anos; famílias de modo a prevenir a
Convivência e Adolescentes e jovens de 15 (quinze) a 17 ocorrência de situações de risco social,
Fortalecimento de (dezessete) anos; Idosos(as) com idade igual e assim fortalecer a convivência
vínculos – SCFV ou superior a 60 (sessenta) anos, em situação familiar e comunitária.
de vulnerabilidade social.
Pessoas com deficiência e/ou pessoas idosas Visa a prevenção de agravos que
Serviço de Proteção que vivenciam situação de vulnerabilidade possam provocar o rompimento de
Social Básica no social pela fragilização de vínculos vínculos familiares e sociais dos
Domicílio para familiares e sociais e/ou pela ausência de usuários, assim, busca a promoção do
pessoas com acesso a possibilidades de inserção, acesso de pessoas com deficiência e
deficiência e idosas – habilitação social e comunitária. idosas aos serviços de convivência e
SD fortalecimento de vínculos e a toda rede
socioassistencial.
Quadro 3 – Serviços Socioassistenciais da Proteção Social Básica segundo o SUAS.
Fonte: Organização do pesquisador com base na Tipificação Nacional de 2009.

Entre estes serviços, o PAIF é o único que já fazia parte da proteção social básica
antes da aprovação da presente Resolução e o mais presente nos municípios brasileiros, visto
que, segundo a cartilha “Trabalhar na Assistência Social em defesa dos direitos da seguridade
social” publicada em Março de 2011, o PAIF aparece com 85,5%, seguido do Serviço para
Idosos, 84%, e Plantão Social, 67,9%, entre outros. Os outros dois (SCFV e SD) estão em
processo de implementação nos municípios e as Secretarias Municipais de Assistência Social
devem, obrigatoriamente, fazer o reordenamento socioassistencial, enquadrando os diversos
serviços realizados somente nos três aludidos no quadro 03.
De acordo com a PNAS (2004), os serviços de PSB devem, obrigatoriamente, ser
executados nos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), bem como em outras
unidades básicas e públicas de alcance da política de Assistência Social. O CRAS constitui-se
numa unidade pública estatal descentralizada. Sua implantação deve estar de acordo com os
índices de vulnerabilidade e riscos sociais em territórios específicos e abarca um total de até
 71

1.000 famílias atendidas por ano. Por fim, se caracteriza como a principal porta de entrada do
SUAS no que concerne ao atendimento dos usuários da Assistência Social.

Até setembro de 2013, o MDS já apoiava o funcionamento de 7.507 CRAS em

5.527 municípios. Eles não só oferecem serviços de proteção básica como vêm
garantindo a universalização do Benefício de Prestação Continuada e o Bolsa
Família (BRASIL, 2013, p. 13, grifo do autor).

Uma análise crítica sobre a implantação dos CRAS diz respeito à sua estrutura física.
Materiais já elaborados pelo MDS indicam toda a descrição de construção e organização de
um CRAS, contudo, a realidade brasileira diagnosticada em pesquisas acadêmicas e relatórios
do MDS e CFESS deixam claro que um CRAS com toda sua estrutura necessária como deve
23
ser, parece ainda ser utopia! . Ou seja, algo a ser concretizado. Por outro lado, entende-se
este contexto numa via processual a qual enfrenta limitações da própria lógica organizacional
do sistema capitalista imperante nesta sociedade.
De acordo com a PNAS (2004) todos os programas, projetos, benefícios e serviços
no nível de PSB devem estar articulados com as demais políticas públicas, pois dessa maneira
podem-se alcançar resultados mais satisfatórios e atender as reais necessidades dos usuários
da política, garantindo a sustentabilidade das ações e dos serviços socioassistenciais. Assim,
pode contribuir para o processo de inclusão e evitar que os sujeitos, sejam eles individuais ou
coletivos tenham seus direitos violados.
Vale registrar que os Serviços de Proteção Social devem garantir um leque de
seguranças, as quais funcionam como estratégias para a redução ou prevenção dos riscos e
vulnerabilidades sociais aglutinadas no campo da Assistência Social. Destarte, a PNAS
(2004) e o SUAS esclarecem que tais seguranças são:

Tipo de Segurança Caracterização

Provida através de ações, cuidados, serviços e projetos junto aos sujeitos usuários
Acolhida da política, bem como opera na perspectiva de oferta de espaços adequados à
realização do trabalho no contexto das instituições.
Funciona como complementar à política de emprego e renda mediante à
Rendimentos concessão de benefícios para idosos, pessoas com deficiência, famílias vítimas de
calamidades e emergência, entre outras (COUTO, 2009).
Realiza-se por meio de ações, cuidados e serviços continuados aos segmentos
Convívio
sociais com base em experiências socioeducativas, lúdicas e socioculturais;
Propulsora de ações profissionais que buscam o desenvolvimento de capacidades
Desenvolvimento da
e habilidades de modo que indivíduos e grupos possam ter condições de operar
autonomia
em suas próprias escolhas (CAPACITASUAS, 2008).

23
Existe uma vasta publicação no site do MDS sobre a Assistência Social, sendo algumas publicações
concernentes ao trabalho realizado nos CRAS e o funcionamento dos mesmos no contexto dos municípios.
Detalhes, ver: www.mds.gov.br, link da Assistência Social.
 72

É uma forma de “garantia de acesso à provisão estatal, em caráter provisório, de

Benefícios materiais ou
benefícios eventuais para indivíduos e famílias expostas a riscos e
em pecúnia
vulnerabilidades circunstanciais [...]” (CAPACITASUAS, 2008, p. 47).
Quadro 4 – Seguranças garantidas pelos Serviços de Proteção Social.
Fonte: Organização do pesquisador, 2014.

A fim de alcançar o que preconiza a PNAS, o SUAS, enquanto modelo de gestão

descentralizada e participativa, categoriza eixos estruturantes visando melhor
operacionalização da política de Assistência Social. Deste modo, elencam-se: Matricialidade
Sociofamiliar; descentralização político-administrativa e Territorialização; Novas bases para a
relação entre Estado e Sociedade Civil; Financiamento; Controle Social; o desafio da
participação popular/cidadão usuário; a Política de Recursos Humanos; a Informação, o
Monitoramento e a Avaliação.
No seio destes destacam-se dois pontos considerados inovadores que emergem com a
PNAS e o SUAS. O primeiro refere-se à Matricialidade Sociofamiliar, tendo em vista que no
contexto contemporâneo da Assistência Social o debate sobre família amplia-se e esta passa a
ser compreendida tanto pelas relações de laços consanguíneos quanto pelos laços afetivos
e/ou de solidariedade. Sem dúvida, este aspecto conceitual é necessário, porém polêmico
diante das configurações e visões teóricas que elucidam tal temática. Afinal, “de que família
está se falando?” (COUTO et al., 2011, p. 44).

O reforço da abordagem familiar no contexto das políticas sociais, [...] não apenas
na assistência social requer, portanto, cuidados redobrados para que não se
produzam regressões conservadoras no trato com as famílias, nem se ampliem ainda
mais as pressões sobre as inúmeras responsabilizações que devem assumir,
especialmente no caso das famílias pobres (CAPACITASUAS, 2008, p. 59).

Nesses termos, os profissionais que atuam diretamente no trabalho social com

famílias, sobretudo nos CRAS, devem compreender as discussões que perpassam no âmbito
familiar e como esta instituição social se posiciona na atualidade. O certo é que não se tem um
modelo a ser seguido, ao contrário, existem diferentes tipos de composições familiares os
quais são resultantes de uma construção sócio-histórica e agudizam-se nos meandros da
década de 90 do século XX, haja vista as modificações nos planos políticos, econômicos e
sociais aviltados pela proliferação de políticas neoliberais na ótica do sistema capitalista.
O segundo ponto diz respeito à inserção da abordagem territorial na política de
Assistência Social. Bem observado por Couto et al. (2011, p. 50), “o território é também o
terreno das políticas públicas, onde se concretizam as manifestações da questão social e se
criam os tensionamentos e as possibilidades para seu enfrentamento” (grifo da autora). A
 73

perspectiva territorial presente na PNAS (2004) coloca a necessidade de que as ações a serem
planejadas precisam levar em consideração as questões particulares que envolvem o local de
atuação, o que coaduna com a perspectiva do território embasado na ideia do espaço habitado
e usado, fruto das relações sociais estabelecidas entre os sujeitos que nele habitam.
Para finalizar este tópico, cabe ainda discutir dois elementos que se fazem de
extrema relevância no atual processo de operacionalização da política de Assistência Social.
Trata-se das Normas Operacionais, NOB-RH/SUAS, de 2006, e a NOB/SUAS, de 2012.
A NOB-RH/SUAS, aprovada pela Resolução nº 269 de 2006 e publicada pela
Resolução nº 01, de 2007, representa a profissionalização da política de Assistência Social,
com vistas à qualidade dos serviços públicos garantidos pelo SUAS. Tal Norma aglutina a
compreensão da direção ética e política quanto ao processo de qualificação e oferta dos
serviços, bem como a consolidação do direito socioassistencial.
Com base em Ferreira (2011), a NOB-RH emerge na ótica de melhor conhecer a
gestão e os trabalhadores da Assistência Social, ao mesmo tempo, propor estímulos e
valorização profissional desses trabalhadores a partir de mecanismos permanentes de
formação e educação continuada. Sistematiza os procedimentos para composição de equipes
básicas de referência nos CRAS e CREAS, as quais se consolidam em um conjunto de
profissões, atribuições e competências, o que compreende a instalação da divisão sociotécnica
do trabalho no contexto do SUAS.
Trata-se de uma Norma que vai de encontro com o processo do vínculo empregatício
dos trabalhadores, especialmente porque no campo da Assistência Social, em boa parte dos
municípios brasileiros o trabalho se efetiva de forma precarizado, com muitos trabalhadores
sem vínculos permanentes. Sobre isso, a tabela a seguir explicita a situação dos trabalhadores
da Assistência Social.

Tabela 1 - Quantitativo dos trabalhadores da Assistência Social por vínculo empregatício,

segundo o tamanho da população dos municípios – Brasil, 2009 e 2012
2009 (em percentual - %) 2012 (em percentual - %)
Municípios
Estatutários

Estatutários
Sem vínculo

Sem vínculo
permanente

permanente

por porte
absoluto)

absoluto)
sionados

sionados
Cargos

Cargos
Comis-

Comis-
(valor

(valor

populacional
Total

Total
CLT

CLT

(número de
habitantes)

Pequeno 1
(até 20.000) 52 836 34,3 6,4 22,4 36,9 72 580 34,8 6,5 19,3 39,4

Pequeno 2
(20.001 a 39 599 34,3 8,0 18,9 38,7 55 067 32,6 8,6 17,4 41,4
 74

50.000)

Médio
(50.001 a 23 681 37,6 7,6 17,6 37,2 32 277 33,8 9,0 15,1 42,1
100.000)
Grande
(100.001 a 37 702 39,5 14,0 16,3 30,2 54 810 39,4 12,1 15,9 32,6
900.000)
Fonte: Sistematização do pesquisador a partir dos dados da MUNIC/IBGE (2012).

Os dados da tabela 1, cujas informações são impressas a partir da MUNIC/IBGE

(2012) clarificam que no âmbito das administrações municipais a Assistência Social
percorreu, de 2009 a 2012, entre “altos” e “baixos” nos quatro elementos analisados. No item
“sem vínculo permanente” é possível notar que em todos os municípios brasileiros ocorreu
um crescimento considerável de contração de trabalhadores sem respaldo na CLT. Isso se
justifica, dentre outros motivos, pela falta de concursos públicos na área do SUAS o que
acarreta a fragmentação na operacionalização da política de Assistência Social.
No caso do item de trabalhadores “estatutários” verifica-se certa diferença entre os
municípios. Nos de pequeno porte 1, em 2009 o percentual era de 34,3% chegando em 2012 a
34,8%. Já nos de pequeno porte 2 houve um decréscimo, visto que passou de 34,3% para
32,6%. Nos municípios de médio e grande porte, também se observa um decrescimento no
percentual, pois de 37,6% caiu para 33,8%, e de 39,5% chegou em 39,4%, respectivamente.
Nesses termos, põe-se em xeque a direção política do trabalho e a qualidade dos serviços
socioassistenciais prestados. Questões complexas, mas que precisam ser superadas, tendo em
vista o alavancar da política pública de Assistência Social.
O outro ponto a ser destacado diz respeito à NOB/SUAS de 2012, a qual se coloca
atualmente como uma aposta, embora ainda não faça parte de todos os municípios. Esta
Norma expressa os grandes avanços conquistados desde a implantação do SUAS em 2005,
sobretudo no que diz respeito à contribuição da Assistência Social para o desenvolvimento
social das populações brasileiras.
Ela introduz estratégias que possibilitam uma gestão com qualidade ainda maior
referente à prestação de serviços, projetos, programas e benefícios socioassistenciais. Assim,
trata-se de um aprimoramento qualitativo em relação à NOB/SUAS de 2005. No entanto, cabe
lembrar que passado nove anos de implantação do SUAS, permanece o desafio maior que é o
de sua real efetivação conforme preconizam os documentos legislacionais da Assistência
Social, incluindo a questão do corpo técnico qualificado para operacionalizar, planos,
programas, projetos, benefícios e serviços socioassistenciais.
 75

Se colocado lado a lado, NOB/SUAS de 2005 e NOB/SUAS de 2012, é possível

identificar algumas mudanças no processo operacional da Assistência Social, especialmente
nos níveis de gestão do SUAS com destaque para a obrigatoriedade da vigilância
socioassistencial que passa a ser uma das funções da Assistência Social cuja finalidade está na
produção e sistematização de informações territorializadas sobre as situações de
vulnerabilidade e risco incidentes no cotidiano de indivíduos e famílias.
O panorama aqui exposto permite inferir que a Assistência Social trilhou um
caminho longo desde sua origem, destacada no período de 1930 à atualidade. A fim de
melhor compreensão dessa trajetória histórica, apresenta-se a figura a seguir como forma de
visualização.

2012 - Norma
Operacional Básica –
NOB/SUAS
2011 – Algumas alterações
Alterações em partes na LOAS
do texto da LOAS - 2009 – Tipificação Nacional de
18 anos Serviços Socioassistenciais
2005 – Sistema Único de Assistência
Da Criação do Social; Norma Operacional Básica –
Conselho para o NOB/SUAS
Sistema Único de 2004 – Ministério do Desenvolvimento Social –
Assistência Social MDS; Política Nacional de Assistência Social -
– 67 anos PNAS
1998 – Primeira Norma Operacional Básica - NOB
1996 – Primeira Proposta da Política Nacional de Assistência
Social
1995 – Primeira Conferência Nacional de Assistência Social;
Secretaria de Assistência Social – SAS; Programa Comunidade
Solidária – PCS
1994 – Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS
1993 – Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS
1988 – Inserção da Assistência Social na Seguridade Social via Constituição Federal
1977 – Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social - SINPAS
1974 – Ministério da Previdência e Assistência Social - MPAS
1942 – Legião Brasileira de Assistência – LBA
1938 – Conselho Nacional de Serviço Social – CNSS
Fig. 2 – Evolução dos principais marcos legais da Assistência Social – 1938 a 2012.
Fonte: Elaboração do pesquisador a partir da fundamentação nos autores citados no capítulo II.

A partir da figura é possível visualizar, numa perspectiva cronológica, a evolução da

Assistência Social desde o momento em que era considerada não política até o início do
século XXI, período em que a mesma passa a ser considerada política pública. Compreende-
se que esta trilha realizada não se coloca apenas para situar a política de Assistência Social,
 76

mas pretende-se observar a forma como esta evolui ao mesmo tempo em que, alcança maior
amplitude de proteção social junto aos beneficiários. Busca-se, ainda, a leitura do quanto é/ou
pode ser sustentável no que concerne ao conjunto de programas, projetos, benefícios e
serviços que desenham a política de Assistência Social.
Se em tempos remotos a Assistência Social era vista como prática de solidariedade e
ajuda, hoje, trata-se de uma política que busca o desenvolvimento social e humano dos
beneficiários com vistas ao protagonismo e construção da própria história, isto é, superação
das situações de vulnerabilidade e riscos sociais. Certo que para isso, a Assistência Social
deve operacionalizar-se de maneira sustentável tanto no âmbito do acesso, participação,
equidade, quanto na contribuição para o cotidiano das famílias e indivíduos que buscam a
intervenção desta.
Uma análise relacional entre o debate conceitual de sustentabilidade e as discussões
sobre a Assistência Social desvela que há uma relação entre as questões tratadas. Desde o
surgimento da LOAS, em 1993, passando pela PNAS, em 2004, e mais recentemente a
NOB/SUAS de 2012, pode-se observar afirmações sobre a política de Assistência Social que
convergem para uma perspectiva de sustentabilidade social. Segundo o Art. 7º, parágrafo III
da NOB/SUAS (2012, p. 18), a garantia de proteção socioassistencial compreende:

Desenvolvimento de ofertas de serviços e benefícios que favoreçam aos usuários do

SUAS a autonomia, resiliência, sustentabilidade, protagonismo, acesso a
oportunidades, condições de convívio e socialização, de acordo com sua capacidade,
dignidade e projeto pessoal e social [grifo nosso].

Embora, é pertinente ressaltar que durante as leituras sobre os materiais relacionados

à Assistência Social, precisamente a PNAS, não se encontrou nenhum conceito sobre a
categoria de sustentabilidade. Questiona-se sobre isso, porque em alguns momentos esta
política menciona a necessidade de operacionalizá-la visando a sustentabilidade do conjunto
de suas ações, bem como a sustentabilidade dos seus usuários. Contudo, não deixa claro de
que ponto de vista compreende a categoria sustentabilidade, pois, como já abordado, este
termo é complexo e polêmico no âmbito das produções acadêmicas. Destarte, compreende-se
que, pela forma como a Assistência Social é gestada, sua proposta de sustentabilidade
caminha na direção do discurso do desenvolvimento sustentável, logo, sua intervenção
operacional responde mais aos interesses do Estado tornando-se contraditória na sua
manifestação junto à classe trabalhadora.
 77

Garantir aos usuários um conjunto de questões-base para autonomia e dignidade

pessoal e social, sem dúvida, ainda é um grande desafio da política de Assistência Social. Isso
porque, não se pode perder de vista que se vive numa sociedade regida por um modo de
produção capitalista, onde as desigualdades sociais, a pobreza social e econômica são
aguçadas cotidianamente. Ainda, as investidas do poder governamental, sobretudo às
populações subalternizadas, não conseguem dar conta de atender a realidade, pois o cenário
atual é multifocal com problemáticas diversas e complexas de resolutividade. Assim, trabalhar
as políticas públicas numa ótica sustentável, mas com foco num projeto de sociedade de
justiça e equidade social, parece ser uma via contributiva pela qual todos os atores sociais
possam cada vez mais afirmar-se como sujeitos de direitos em todo território nacional.
Partindo deste entendimento, bem como, por entender a pluralidade que formata o
contexto brasileiro, aborda-se a seguir um panorama da política de Assistência Social na
região amazônica, especialmente no Estado do Amazonas, tendo em vista a necessidade de
localização e organização da PSB nos municípios de abrangência do estudo.

2.3 PANORAMA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ESTADO DO AMAZONAS: UMA

LEITURA DOS MUNICÍPIOS DE MAUÉS E PARINTINS

Tecer considerações sobre a Assistência Social no Estado do Amazonas com ênfase

nos municípios de Maués e Parintins, é o objetivo deste tópico. Contudo, compreende-se que
esta discussão pressupõe, em primeiro plano, fazer um panorama da Assistência Social na
região amazônica, considerando a diversidade sociocultural, econômica, territorial e as
peculiaridades da região no contexto do modo de produção capitalista.
Com base nos estudos de vários autores (SCHERER, 1989; TEIXEIRA, 1998 e
2009; MACIEL, 2002; SILVA, C. 2012), entende-se que a Assistência Social faz parte do
contexto sócio-histórico de formação da Amazônia. Seguindo os ditames do cenário nacional,
na realidade amazônica a Assistência Social emerge com práticas caritativas e de
benemerência, passando pelo estágio de consolidação como política pública e afirmando-se na
atualidade numa perspectiva de política que tem muito a contribuir para o desenvolvimento
social e humano das populações amazônicas. Embora, ainda se presencie fragilidades na sua
operacionalização.
De acordo com Teixeira (1998), na Amazônia o Estado é ínfimo em sua atuação,
pois privilegia as políticas econômicas e investe uma parcela irrisória de recursos no campo
Social. Explica ainda, na constituição das políticas públicas na Amazônia, o Estado sempre
 78

atuou na ótica do sistema capitalista, buscando riqueza material, cuja “[...] realidade oscila em
prosperidade e oportunidade para uns e miséria e dificuldades para a maioria” (p. 104).
Importa sinalizar, segundo Teixeira (1998), que falar de Assistência Social na
Amazônia requer, a priori, entender de que Amazônia se está falando, pois, sua constituição
sócio-histórica pressupõe tratá-la de forma heterogênea. Tal heterogeneidade se expressa na
exuberância e riqueza dos recursos naturais, no complexo da biodiversidade, no universo de
povos e culturas, na ganância do capitalismo que destrói e avança no desmatamento do verde,
na ideologia dos ditos projetos de desenvolvimento pensados na lógica da modernização
conservadora, na localidade onde estão concentradas as grandes hidrelétricas como as de
Tucuruí e Balbina, enfim, num mosaico que não permite entendê-lo de maneira homogêneo.
Logo, considera-se a importância da Assistência Social neste emaranhado de formação
regional, porém, acreditando na efetivação de uma política que deixa de entrar pela porta dos
fundos das políticas públicas e assume a perspectiva do direito e princípio da justiça social.
Neste cenário complexificado, Maciel (2002, p. 134) registra que:

[...] a assistência social precisa considerar, em sua elaboração, os modos de

articulação/regulação da vida cotidiana na heterogeneidade e complexidade da
Região [Amazônica], para, em sua intervenção assistencial, fortalecer as redes mais
frágeis presentes na luta pela sobrevivência diária. Este é, sem dúvida, um dos
maiores desafios práticos, teóricos e políticos para a intervenção da área assistencial.

Tais desafios de intervenção só podem ser compreendidos no bojo dos processos de

construção da política de Assistência Social na Amazônia. Assim, apesar da extrema
importância que tem a supracitada política, o desafio de concretizá-la na Amazônia se dá
justamente pelo fato de que desde os anos 60 até 80 do século XX, período de maiores
aprofundamentos sobre as políticas de desenvolvimento da região, a intervenção do Estado
assentou-se, sobretudo, na lógica de ocupação da riqueza material e busca pelo capital,
desconsiderando o modo de viver do povo amazônico. Esta ideia aprofundou-se no limiar dos
anos 90, tendo em vista as repercussões do neoliberalismo que incidiram diretamente na
forma de gestar as políticas públicas no Brasil e consequentemente na região.
No caso da Assistência Social, a esperança de renovação interventiva desta política
na Amazônia sobreveio com a criação da CF e a LOAS, trazendo para o debate o processo de
descentralização, oportunizando aos municípios a municipalização de suas próprias políticas
de Assistência Social. Tal fato, conforme Teixeira (2008, p. 149), rompe com a visão
padronizada de uma política que, na sua essência, sempre foi pensada “[...] para uma realidade
 79

urbano-industrial sul-sudeste”. Não obstante, para uma real descentralização como pede a
LOAS é preciso fiscalização aproximada e contínua, o que ainda não ocorre efetivamente.
Para a autora, o mais grave da Assistência Social no contexto amazônico é que:

Há ainda muitos governantes e gestores que continuam comungando com os valores

medievais da ajuda, como ação episódica, como esforço voluntário, como tutela,
como favor, como caridade, como clientelismo, como instrumento de poder e de
formação de redutos eleitorais [...]. As políticas sociais, na ótica dos direitos, devem
articular suas estratégias de enfrentamento da pobreza e da dita “exclusão”, na
região, com medidas que contemplem demandas de caráter estrutural, além de
conjunturais e emergenciais (Idem, p. 150, grifo da autora).

São estas questões acima evidenciadas que não deveriam estar no processo de
operacionalização da política de Assistência Social na Amazônia, no entanto são identificadas
em vários contextos e com frequência. É preciso avançar, romper com a benesse do Estado,
consolidar a perspectiva do direito e contribuir de fato para o protagonismo e construção
social e humana das populações.
Afunilando a discussão, enquanto Amazônia Legal, este território abarca 08 (oito)
estados, a saber: Acre, Roraima, Rondônia, Amapá, Tocantins, Pará, Amazonas, Maranhão e
Mato Grosso. Dentre estes, o Amazonas aparece como sendo o maior em extensão territorial,
inclusive do Brasil, por possuir 1.559.161,682 km2, embora detenha um dos mais baixos
índices de densidade demográfica, ou seja, 2,23 habitantes por km2 (IBGE, 2010). Neste
território, existem 62 municípios com população de 3.483,985 habitantes, dos quais 2.755.490
vivem na área urbana e 728.495 na área rural.
De acordo com Souza (2011), este número expressivo de população que vive na zona
urbana do Amazonas tem sua maior incidência a partir da década de 70 do século XX, haja
vista as repercussões da criação da Zona Franca (ZFM) que apontava para a criação de
empregos, especialmente na capital Manaus. Embora se deva evidenciar que a ZFM é
idealizada “na perspectiva da integração nacional e de responder ao grande capital [...], sendo
um projeto que se constitui em um momento de expansão do grande capital, centrado no setor
produtivo de bens de consumo duráveis [...]” (MOURÃO, 2009, p. 19), neste caso não
atendendo as necessidades existentes na região de forma específica.
A lógica de centralização da população na capital do Estado do Amazonas revela,
segundo Souza (2011), a dinâmica de ação estatal que historicamente privilegiou o grande
centro urbano, em detrimento dos pequenos municípios, em que pese algumas iniciativas de
investimentos mais recentes, sobretudo na educação com a implantação/ampliação de
instituições universitárias estaduais e federais. Neste sentido, afirma a autora:
 80

O impacto dessa opção de investimento governamentais centralizados em Manaus, é

que cada vez mais os habitantes dos municípios do interior buscam a capital para
atender suas demandas por melhores oportunidades de trabalho, educação, moradia,
etc., elevando ainda mais concentração populacional em Manaus. (idem, p. 26).

Ao que parece, o processo rural-urbano no referido Estado é uma constante que

permanece na contemporaneidade, porquanto exige intervenções qualificadas das políticas
públicas com intuito de melhores perspectivas de vida para as populações locais. Neste
ínterim, insere-se a proposta da Assistência Social com suas ramificações em serviços,
programas, projetos, benefícios e ações voltadas para as famílias que se encontram em
vulnerabilidade social a fim de garantir a sustentabilidade destas, seja na área urbana ou rural.
Em relação ao número populacional do Estado do Amazonas verifica-se um
percentual bastante elevado no que tange ao quadro de extrema pobreza da população,
conforme situado na tabela 2.

Tabela 2 – População do Estado do Amazonas, por divisão rural e urbana, e por distribuição de faixa
etária de idade em situação de extrema pobreza
População Total População com renda per capita abaixo de R$ 70,00
Urbana % Rural % Urbana % Rural %
298.771 46,06 349.923 53,94

2.755.490 79,09 728.495 20,91 Distribuição por faixa etária de idade – rural e urbana
0a4 5 a 14 15 a 19 20 a 39 40 a 50 65 ou
mais
101.659 201.899 74.169 176.372 75. 366 19.229
% 15,6 31,12 11,43 27,19 11,62 2,96
Total = 3.483.985 Total = 648.694
Fonte: Sistematização do Pesquisador a partir do Relatório de Programas e Ações do MDS, Estado do
Amazonas, com base nos dados do IBGE (2010).

Os dados da tabela 2 ratificam as assertivas aludidas por Souza (2011) ao mencionar

que o maior número populacional do Estado do Amazonas está concentrado na zona urbana.
As informações do IBGE (2010) desvelam que 79,09% dos habitantes amazonenses estão
localizados no contexto urbano dos municípios, em contraposição, 20,91% se encontram no
meio rural. Há várias explicações para tal situação, sendo uma delas a parca intervenção do
poder estatal na área rural o que impulsiona os moradores a migrarem para as cidades na
perspectiva de melhoria na qualidade de vida.
Por outro lado, a população em situação de extrema pobreza (renda per capita abaixo
de R$ 70,00) é maior no contexto rural, pois, segundo os dados do IBGE (2010), o percentual
 81

deste público equivale a 53,94%, uma diferença de 7,88% em relação ao público urbano, cujo
percentual equivale a 46,06%. Vale registrar que neste universo de extrema pobreza os dois
mais altos índices por faixa etária de idade encontram-se no intervalo de 5 a 14 anos (31,12%)
e 20 a 39 anos (27,19%). Ou seja, tais dados refletem que no Amazonas há um grande número
de famílias com renda per capita de R$ 70,00, equivalendo a mínimas condições de vida.
Neste sentido, ao tomar como base os objetivos da Assistência Social contidos na
PNAS (2004), entende-se que se trata de uma política que, ao lado de outras políticas
públicas, deveriam assegurar para a população amazonense ações de intensa contribuição na
medida em que se preconizada sua operacionalização de forma equânime, justa e acessível
aos que dela necessitam. Entretanto, esta condição de política continua sendo desafio de
efetivação frente ao cenário de ofensiva neoliberal, onde não exclui a região amazônica.
Na mesma direção do contexto nacional, no Amazonas a política de Assistência
Social segue as regulamentações do SUAS para operacionalizar o trabalho desenvolvido pela
proteção social básica e especial. Neste caso a gestão é comandada pela Secretaria Estadual de
Assistência Social (SEAS). Em se tratando da PSB com foco nos CRAS, o Relatório de
Informações Sociais (2014), evidencia a existência de CRAS cofinanciados em todos os 62
municípios do Estado, o que significa um avanço neste item da política, contudo, é sabido das
dificuldades e fragilidades que, muitas vezes, permeiam a efetividade das ações e serviços
realizados nos CRAS das regiões brasileiras, especificamente no Amazonas (COUTO et al.,
2011; RIBEIRO, 2011; CAVALCANTE, 2012). A tabela na sequência sistematiza a
organização da Assistência Social quanto a instituições básicas no nível de Estado.

Tabela 3 – Quantitativo básico de instituições organizacionais da política de Assistência Social – Brasil e

Estado do Amazonas/ Primeiro Semestre 2014
Implantados Lanchas de
Cofinanciados em
(ativos no Assistência
Instituiçõe Cofinanciados pelo MDS implantação
CADSUAS) Social - AM
s
Municípios/
BR AM BR AM BR AM
AM
CRAS 7.989 90 7.497 92 62 141 4
42
CREAS 2.268 34 2.325 41 41 204 7
Centro 2
151 1 304 2 157 1
POP
Fonte: Sistematização do Pesquisador a partir do Relatório de Programas e Ações do MDS – 2014/1.

As informações demonstram o quadro organizacional das instituições consideradas

básicas da política de Assistência Social no Estado do Amazonas. É possível perceber que há
diferenciais entre as instituições implantadas e ativas no CADSUAS e aquelas cofinanciadas
 82

pelo MDS. No caso do Amazonas, existem 92 CRAS cofinanciados, porém, apenas 90

aparecem como ativos no CADSUAS. Compreende-se então, que uma ou duas gestões
municipais não estão formalizando os registros no Sistema de Cadastro do SUAS. Por outro
lado, observa-se como positivo nesse processo a presença de CRAS em todos os municípios
do Amazonas, sendo que alguns possuem mais de uma instituição implantada. Este número
tende a aumentar já que verifica-se pela tabela mais 4 em processo de implantação.
Este quadro das instituições precisa de uma reflexão quanto à operacionalização de
seus serviços socioassistenciais no cotidiano de trabalho, uma vez que não é suficiente a
criação de qualquer que seja a instituição, é necessário oferecer, ao mesmo tempo, todos os
recursos plausíveis para a real efetividade das ações: estrutura e infraestrutura adequadas,
recursos humanos qualificados, materiais e financeiros. Da mesma forma, os profissionais que
se situam na “ponta” de execução do trabalho precisam assumir com compromisso ético-
político e consolidar as atividades dentro de uma perspectiva humana, equânime e justa, haja
vista o alcance e enfrentamento da vulnerabilidade social, ao mesmo tempo, precisam das
condições adequadas para este atendimento.
Destaca-se ainda a partir da leitura da Tabela 3 a presença de lanchas da Assistência
Social na realidade dos municípios amazonenses, perfazendo um total de 42. Tal questão
assenta-se de suma importância em razão das peculiaridades que compõe o cenário da região.
O rural, principalmente aqueles locais mais longínquos, dificilmente são alcançados pelos
projetos, programas, benefícios e demais ações da Assistência Social, requerendo assim um
trabalho, ainda que parcial, dos profissionais que saem das sedes municipais e deslocam-se
para as localidades distantes da área urbana.
Considerando a complexidade do debate, sobretudo de operacionalização da política
de Assistência Social no Amazonas, alguns estudos já foram realizados, situando questões que
tratam a intervenção desta política junto aos seus beneficiários. Todavia, com a pesquisa
identificou-se que em nenhum deles se assenta a investigação específica sobre até que ponto
os serviços socioassistenciais se configuram no viés da sustentabilidade frente às situações de
vulnerabilidade pelas quais passam parcela dos usuários da Assistência Social.
Rolim (2009) analisou a efetividade do Sistema de Informação, Monitoramento e
Avaliação da SEAS, tomando como base de discussão o SUAS. De forma bastante coerente, a
autora tece considerações sobre os limites e potencialidades do trabalho realizado pela SEAS
e aponta que a criação de uma Gerência de Informação para dar suporte ao Monitoramento e
Avaliação foi um dos grandes avanços no âmbito da SEAS, isso porque serviu como
ferramenta de mensuração da eficiência e da eficácia das ações previstas nos Planos de
 83

Assistência Social a nível estadual. O que se observa na pesquisa é que a SEAS ainda
encontra desafios de efetivar o Sistema de Informação, Monitoramento e Avaliação em todos
os 62 municípios do Estado, pois bem observado, trata-se de uma realidade macro que requer
diversas estratégias, precisamente para alcance daqueles territórios mais longínquos, como é o
caso das áreas rurais.
Cavalcante (2012), por sua vez, faz uma análise minuciosa sobre a operacionalização
da Assistência Social em Manaus a partir dos eixos estruturantes do SUAS. No decorrer do
seu trabalho, é possível observar que, assim como em outras localidades do país, em Manaus
a política de Assistência Social ainda tem muito a percorrer no sentido de consolidar-se
conforme prescreve seus documentos bases de orientação para operacionalização.

É preciso reconhecer, no entanto, que as informações produzidas pela pesquisa

indicam que o SUAS tem se concretizado no município, mas num matiz e segundo
uma compreensão muito aquém da sua sistemática legal e normativa. Por isso, a
SEMASDH precisa fazer o trânsito da engenharia institucional do texto da lei do
SUAS e criar mediações e condições objetivas para a sua concretização (Idem, p.
173).

Com aprofundamento da pesquisa de campo, a autora é enfática ao dizer que, em

Manaus, a Assistência Social no âmbito da proteção social básica, ainda apresenta
fragilidades na sua operacionalização. Ao mesmo tempo em que aponta os avanços e
conquistas, Cavalcante (2012) desvela também, as fragmentações no trabalho que é realizado,
cuja resposta para isso, de alguma forma, está nas condições precárias de trabalho, nos poucos
investimentos financeiros, materiais insuficientes e recurso humano não qualificado.
A fim de particularizar o debate, Caldas (2011) buscou discutir as representações
sociais acerca do controle social da política de Assistência Social e a relação de sua
operacionalização com a garantia do acesso aos direitos sociais. A autora aportou como locus
de pesquisa o município de Maués, especificamente a SEMAS daquele município e algumas
famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família moradoras da comunidade do Pupunhal. Os
dados refletem “os fatores positivos e negativos que perpassam o controle social a partir das
representações sociais dos sujeitos da pesquisa” (CALDAS, 2011, p. 150), ao mesmo tempo,
ressalta a necessidade de persistência de luta do conselho municipal, haja vista seu papel
político representando assim, maior acesso da população daquela localidade à política de
Assistência Social, considerando as peculiaridades identificadas nas comunidades do
município de Maués.
 84

Neste sentido, compreende-se a importância e necessidade da realização de pesquisas

sobre as políticas públicas na realidade dos municípios amazônicos que, para tanto, requer
certa particularização das localidades, tendo em vista um maior aprofundamento e
qualificação dos debates.
Do ponto de vista administrativo, o Estado do Amazonas divide-se em nove sub-
regiões. Em se tratando da divisão por territórios está dividido em dois grandes conjuntos:
Territórios Rurais e Territórios da Cidadania, conforme detalhado no quadro a seguir.

Divisão administrativa Divisão por territórios/Região

Região Correspondência da Região Territórios Rurais Territórios da
Cidadania
1ª Sub-Região Alto Solimões Madeira Madeira
2ª Sub-Região Triângulo: Jutaí/Solimões/Juruá Alto Rio Negro Alto Rio Negro
3ª Sub-Região Purus Mesorregião do Alto Solimões Médio Juruá
4ª Sub-Região Juruá Baixo Amazonas Baixo Amazonas
5ª Sub-Região Madeira Manaus e Entorno Manaus e Entorno
6ª Sub-Região Alto Rio Negro Alto Juruá Alto Juruá
7ª Sub-Região Rio Negro/Solimões
8ª Sub-Região Médio Amazonas
9ª Sub-Região Baixo Amazonas
Quadro 5 – Subdivisão do Estado do Amazonas, segundo área Administrativa e Territorial – 2010.
Fonte: SEPLAN, 2010; Sistema de Informações Territoriais/MDA (2014).

O quadro 5 sintetiza o processo de divisão do Amazonas tanto por sub-regiões

quanto por áreas territoriais. Os 62 municípios do Estado estão inseridos nestas localidades e,
certamente, compreende-se a complexidade de uma análise profícua sobre a política de
Assistência Social nas sub-regiões. Assim, o presente estudo centra-se nos Territórios da
Cidadania, especificamente a área que compreende o Baixo Amazonas, pois é dentro deste
limite territorial que estão localizados os municípios de Maués e Parintins, os quais
protagonizaram o lócus da pesquisa de campo.
O Território da Cidadania Baixo Amazonas é constituído por sete municípios. A
extensão territorial representa 6,8% da área total do Estado do Amazonas e sua população
corresponde a 7,2% também do total do Estado (IBGE, 2010). A figura a seguir demonstra a
localização territorial do Baixo Amazonas e os devidos municípios em sua situação
geográfica.
 85

Fig. 3 – Localização dos municípios pertencentes ao Território da Cidadania Baixo Amazonas.

Fonte: Sistema de Informações Territoriais/ Ministério do Desenvolvimento Agrário (2014).

Como se pode observar no mapa, o Baixo Amazonas representa a área que fica no
extremo com o Estado do Pará. Em termos populacionais, os municípios perfilam entre
aqueles de pequeno porte: Urucará (17.094 hab.), São Sebastião do Uatumã (10.705 hab.),
Nhamundá (18.278 hab.), Boa Vista do Ramos (14.979 hab.) e Barreirinha (27.355 hab.);
Médio porte: Maués (52.236 hab.); grande porte: Parintins (102.033 hab.).
São municípios que, mesmo inseridos num território macro, possuem peculiaridades
e representações sociais no cotidiano das populações ali residentes. É fato que uma das
maiores questões que os mantêm em comum diz respeito ao fenômeno da enchente e vazante
dos rios, pois alguns são atingidos em maior grau e outros menos. Nesses casos, a política de
Assistência Social, em boa parte, acaba por assumir a base do “iceberg” juntamente com a
Saúde e a Defesa Civil já que os poderes governamentais (Estado e Município) passam as
responsabilidades a estas esferas, sobretudo quanto ao processo de doação de cestas básicas e
medicamentos em geral, ou ainda, criando programas pontuais de transferência de renda,
principalmente para as famílias das áreas rurais atingidas nos períodos da enchente.
Diante desse contexto, visando melhor compreender a dinâmica de organização e
operacionalização da política de Assistência Social nestes municípios, cuja leitura faz-se com
 86

base na perspectiva da sustentabilidade social, a seguir destaca-se, entre os municípios do

Baixo Amazonas, Maués e Parintins, os quais fizeram parte da pesquisa de campo, logo a
necessidade de discutir a política de Assistência Social, focalizando na proteção social básica
e com destaque para as sedes dos municípios, pois são nas cidades que estão centradas as
SEMAS e os CRAS.

2.3.1 O modo de organização da Proteção Social Básica nos municípios de Maués e

Parintins

Caracterização do município de Maués: história, economia, sociedade e cultura

Maués, banhado pelas águas do Rio Maués-Açu, pertence à Mesorregião do Centro

Amazonense e Microrregião de Parintins. Localiza-se a leste do Estado do Amazonas, possui
área territorial de 39.989,886 km2 ficando, a cidade, distante da Capital Manaus a 276 km em
linha reta, ou equivalente a 45 minutos por via aérea e 356 km via fluvial. Apresenta limites
geográficos ao Norte com Boa Vista do Ramos e Barreirinha, Sul com Apuí, Leste com o
Estado do Pará e a Oeste com Itacoatiara, Borba e Nova Olinda do Norte. Conforme Cerqua
(2009) e Gruber et al (2010), o nome, Maués, é originário de dois vocábulos da Língua Tupi.
MAU – adjetivo que se traduz por curioso, inteligente, abelhudo; UEU – Ave Trepadeira da
casta dos Papagaios. Assim, Maué ou Maue, é o nome usado para designar a nação indígena
que habitava a região, assim se traduz por “papagaio curioso e inteligente”. O S – é uma
caracterização do plural da língua portuguesa.
Documentos primários encontrados na Biblioteca Municipal24 da cidade de Maués
evidenciam alguns remontes históricos de formação daquela localidade. Segundo este
Documento e Cerqua (2009), Maués originou-se da “Vila dos Maguases” fundada em 1669
por Padres Jesuítas em uma aldeia de índios Maués. Estes indígenas são os pioneiros no
cultivo da planta do guaraná, cujo fruto é tido como principal produto agrícola da cidade.
Por volta de 1759, os missionários jesuítas foram expulsos da região amazônica em
razão do decreto do Ministro Marquês de Pombal e com isso os Maguases desapareceram da
região. Em 1798, a Vila dos Maguases foi restaurada, agora com o nome de “Nossa Senhora
da Conceição de Luséa” cuja fundação esteve sob a responsabilidade dos portugueses, Luís

24
Durante a pesquisa de campo na cidade de Maués, buscou-se por materiais teóricos que abordassem a história
do município. Duas fontes consideradas principais foram encontradas. A primeira diz respeito a um documento
organizado pela Coordenação da Biblioteca Municipal “Almir Gomes de Almeida”. A segunda reporta-se ao
Livro “A História de Maués: um caminho através do tempo” organizado por Xico Gruber (2010).
 87

Pereira da Cruz e José Rodrigues Preto, os quais juntaram 242 famílias de índios Maués e
Mundurucus para organizar a povoação, local este que já servira de território para a aldeia
mundurucu denominada de “Uacituba” (que significa terra grande e fértil) (CERQUA, 2009;
GRUBER et al., 2010).
Até meados de 1800, Luséa sofreu distintas mudanças no que concerne à sua
organização. Em 11 de Setembro de 1865, por meio da Lei nº 151, a sede de Luséa passou a
denominar-se Vila da Conceição. Já em 1892, por Lei Estadual nº 35, o município e sua sede
ganha a denominação de Maués. Contudo, somente em 1896 foi elevado à categoria de cidade
a partir da promulgação da Lei Estadual nº 137. Por volta de 1931, através do Ato nº 45,
Maués manteve-se como município, porém, em 1955 perde parte do seu território dando
origem ao município de Nova Olinda do Norte, e mais tarde, em 1981, perde novamente outra
parte a qual dará início do município de Boa Vista do Ramos (GRUBER et al., 2010).
Nesta trajetória de constituição do município e da cidade, os índios tiveram extrema
contribuição, pois são eles que estão na base e no desenrolar do processo mantendo, em
muitos momentos, sua tradição cultural do ser indígena. Da mesma maneira, o fruto do
guaraná assenta-se como partícipe dessa trajetória já que, a produção deste contribuiu e
continua ainda hoje participando da economia do município. Sobre isso, Guber et al (2010, p.
12), destaca que, em “1905 o Dr. Luiz Pereira Barreto, cientista, após pesquisa sobre o
guaraná, desenvolve o extrato que possibilita a fabricação do 1º refrigerante de guaraná com
sabor próprio denominado „SORF DRINK‟S‟ [...]. Até então o consumo era apenas de
produto em pó ou bastão”.
Um ponto que precisa ser evidenciado no bojo da formação de Maués diz respeito
aos Prefeitos que, juntamente com seus secretariados e sociedade civil estão na ponta de
discussão quanto à consolidação do município e efetivação das políticas públicas. Conforme
Gruber et al (2010), o ano de 1947 é marco de visualização do primeiro prefeito de Maués
representado pela figura de José Michiles. Até 2012, já se teve 15 (quinze) prefeitos que
comandaram a gestão maior do município.
Segundo o Censo Demográfico do IBGE (2010) este município possui população de
52.236 habitantes; destes, 25.832 (49,45%) são moradores da zona urbana e 26.044 (50,55%)
são habitantes da zona rural. Este número populacional faz de Maués o segundo maior
município em população do Território da Cidadania Baixo Amazonas. A figura sequenciada
localiza-o geograficamente com destaque para a área urbana.
 88

Área urbana

AM

Maués

Fig. 4 – Localização do Município de Maués-AM com destaque para a área urbana.

Fonte: Organização do Pesquisador com base no site www.google.com.br; e Gruber et al. (2010).

Conforme a figura 4, a cidade de Maués possui atualmente 09 bairros, a saber:

Centro, Santa Luzia, Maresia, Mário Fonseca, Donga Michiles, Ramalho Júnior, Mirante do
Éden, Santa Tereza, Novo Bairro. Entre estes, o Santa Luzia é o que possui maior número
populacional (7.374 hab.) e é onde está localizado o CRAS I, uma das instituições
participantes da pesquisa de campo.
O Relatório de Informações Sociais divulgado pelo MDS, o qual possui os dados
embasados no Censo Demográfico do IBGE (2010), revela algumas questões no que se refere
aos bens e serviços sociais básicos do contexto urbano do município: a energia elétrica é
fornecida para uma boa parte dos domicílios (76,82%); a coleta de lixo atende 49,6% das
residências; o abastecimento da rede de água concentra-se em 52,0% dos domicílios
particulares permanentes; apenas 29,2% das moradias possuíam esgotamento sanitário
adequado; a taxa de analfabetismo entre as pessoas de 10 anos ou mais perfazia 10,0%.
No que concerne ao nível de pobreza em termos proporcionais no município, 19.103
habitantes (36,6%) se encontram num quadro de extrema pobreza, cuja intensidade maior
recai na área rural (57,2%) em relação ao percentual da zona urbana (15,5%). O PIB do
município entre os anos de 2005 e 2009 cresceu 61,6%, o que em milhões equivale a R$
140,5 para R$ 226,9. A maior contribuição para tal foi do setor de Serviços, isto é, 62,7%.
 89

Estes percentuais, dentre outros elementos que estruturam a dinâmica sociocultural e

econômica do município, convergem para a composição do Índice de Desenvolvimento
Humano Municipal (IDHM). Segundo o relatório do PNUD (2013) o IDH de Maués é
considerado baixo, pois atualmente está entre 0,5 e 0,599, sendo que o limite máximo é 1.
Veja-se a tabela a seguir.

Tabela 4 – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal de Maués

Componentes do IDH
Ano IDHM Educação Longevidade Renda
1991 0,333 0,118 0,660 0,475
2000 0,454 0,257 0,714 0,510
2010 0,588 0,464 0,800 0,549
Fonte: PNUD, 2013.

Entre 1991 e 2000 o IDHM passou de 0,333 para 0,454. Esse intervalo, segundo o
PNUD (2013), representa uma taxa de crescimento de 36,34%. De 2000 a 2010 o IDHM
passou de 0,454 para 0,588, isso quer dizer que houve uma taxa de crescimento de 29,52%. E
nas últimas duas décadas, de 1991 a 2010, Maués teve um incremento no seu IDHM de
76,58%, acima da média de crescimento nacional (47%) e acima da média de crescimento
estadual (56%). Com o IDHM atual de 0,588, Maués ocupa a 18ª posição em relação aos 62
municípios do Amazonas. E seu IDHM é baixo, porque está distante do nível muito alto que é
de 0,800 a 1,000.
Compreende-se que o IDH de um município é resultado de um conjunto de
elementos os quais implicam, num bom nível educacional, em maior esperança de vida e
renda familiar compatível com sua composição. Entre tais elementos, está o acesso,
participação e equidade dos sujeitos no atendimento das políticas públicas, questão essa que
não exime a Assistência Social.
Sobre o item renda, é possível afirmar, boa parte desta é advinda da inserção no
mercado de trabalho, seja ele formal ou informal. No caso dos postos de trabalhos formais,
em Maués houve um percentual maior e positivo entre 2004 e 2010. O gráfico abaixo
sistematiza as informações.
 90

2000 1.856
1800
1600
1400
1200 1.031
1000
800
600
400 233
0 0 52 29 39 37 18 1 102 57 100 0 56
200
0

2004 2010

Gráfico 1 – Distribuição por postos de trabalhos formais por setor de atividades no município em 2004 e 2010.
Fonte: Relatório de Informações Sociais/IBGE (2010).

Pelo gráfico 1 nota-se que Administração Pública, tanto em 2004 quanto em 2010,
foi o setor com maior volume de empregos formais, com 1.031 e 1.856 postos de trabalho
respectivamente, seguido pelo setor de Comércio com 102 e 233 postos. Somados, estes dois
setores representavam, em 2010, 90,4% do total dos empregos formais do município. Por
outro lado, os setores que mais aumentaram a participação na estrutura do emprego formal do
município foram Agropecuária (de 0,00% em 2004 para 2,42% em 2010) e Comércio (de
7,85% para 10,08%). A que mais perdeu participação foi Indústria de Transformação de
4,00% para 1,25%.
No âmbito da cidade, cabe mencionar que assim como em muitas cidades do Brasil,
Maués também tem suas raízes e festas populares que demarcam, em boa parte, o quadro
cultural daquele território. Anualmente, os Festivais de Verão e do Guaraná são destaques em
nível nacional e esbanjam a riqueza cultural do município no segundo semestre do ano. A
fruta do guaraná utilizada em grande escala pelos moradores e contribuinte da economia na
cidade simboliza o nome de um dos festivais.

Caracterização do município de Parintins: história, economia, sociedade e cultura

Os estudos históricos sobre a emergência do município de Parintins ainda apresentam

lacunas no que tange à data específica de seu surgimento, característica que não se encerra em
Parintins, mas está presente no cenário nacional. Alguns autores (CERQUA, 2009; 2003;
SAUNIER, 2003) defendem a emergência do município por volta de 1600, com a chegada
 91

dos Padres Manuel Pires e Manuel Souza à ilha onde está localizada a cidade; outros como
Bittencourt (2001) explicita que sua base de fundação situa-se nas últimas décadas do século
XVIII. Contudo, é comum o fato de se encontrar nas literaturas que, assim como em Maués,
os primeiros habitantes foram os indígenas compreendidos em muitas etnias.
Conforme as assertivas de Bittencourt (2001), a sede atual de Parintins é uma das
ilhas onde viviam os índios Tupinambás que foram identificados a partir de expedições
enviadas ao Rio Amazonas ainda no período colonial a mando do Governo Português. Este
período remonta a 1796 quando, em uma das viagens de exploração à região amazônica,
ficaram neste território o Capitão José Pedro Cordovil juntamente com seus escravos e
agregados e, por consequência, dedicaram-se às atividades de agricultura, pesca, plantios de
tabaco e produção de farinha.
De posse daquela terra, Cordovil deu-lhe o nome de Tupinambarana, cuja origem
não se refere aos Tupinambás, mas, a um grupo de índios chamados Parintintin. Cerqua
(2009), diz que a palavra Tupinambarana significa “tupi não verdadeiro”, isto é, são os índios
derivados de mestiçagem. Dentre os grupos Tupis, existia um com denominação de
Parintintin. Este último nome dá origem ao nome Parintins.
Desde sua origem até a consolidação como município, Parintins recebeu diversas
denominações: Vila Nova da Rainha (1803), novamente Tupinanbarana (1832), Vila Bela da
Imperatriz (1848). Contudo, a criação da Província do Amazonas em 1850 vai trazer
mudanças quanto à organização dos territórios amazonenses, tanto que, em 15 de outubro de
1852 por meio da Lei nº 02, tal Vila passa à condição de Município da Província. Em 1880,
pela lei provincial nº 499, é mais uma vez emancipada, tornando-se agora Parintins
(BITTENCOURT, 2001; SAUNIER, 2003).
No que diz respeito à organização política de Parintins, o município tem, assim como
Maués, sua primeira “figura” de Prefeito no ano de 1947 em nome de Júlio Furtado Belém. A
partir de então, a gestão municipal foi sendo intercalada e até o momento, em torno de 15
prefeitos já comandaram aquele território.
A cidade de Parintins está situada à margem direita do Rio Amazonas, banhada por
águas barrentas formando uma ilha; possui área territorial de 5.952 km2 e fica distante da
capital Manauara a 369 km em linha reta e 420 km via fluvial. O acesso a esta localidade é
somente via aéreo com duração de 50min, e/ou fluvial com aproximadamente 18h de barco.
De acordo com o Censo Demográfico realizado pelo IBGE (2010), o município abarca uma
população de 102.033 habitantes; destes, 69.890 (68,50%) estão situados na zona urbana e
32.143 (31,50%) contabilizados na zona rural. Esta estimativa populacional faz de Parintins o
 92

segundo maior município do Estado do Amazonas. Abaixo, a figura de localização do

município no Território da Cidadania Baixo Amazonas, bem como imagem área da cidade.

Área urbana
Parintins

AM

Fig. 5 – Localização do Município de Parintins-AM e Mapa da área urbana da cidade.

Fonte: Organização do Pesquisador a partir de imagens do site da SEPLAN e do site https://maps.google.com.br.

A cidade de Parintins possui atualmente vinte bairros, citam-se: Paulo Corrêa, Itaúna
II, Palmares, Itaúna I, Centro, São Benedito, Nossa Senhora de Nazaré, São José, Francesa,
Santa Rita, Santa Clara, Dejard Vieira, São Vicente de Paula, Vitória Régia, Emílio Moreira,
Raimundo Muniz, João Novo, Castanheira, Jacareacanga, Distrito Industrial. Dentre estes, o
Paulo Corrêa apresenta-se em maior número populacional (13.666 hab.), seguido do Itaúna II
(7.785 hab.), local onde encontra-se o CRAS/Núcleo Paulo Corrêa que foi instituição de
Pesquisa de Campo.
Algumas questões quanto aos bens e serviços sociais da área urbana podem ser
salientadas a partir do Relatório de Informações Sociais (2010). O fornecimento de energia
elétrica está presente praticamente em todas as residências; a rede de abastecimento de água
faz cobertura de 72,1% dos domicílios particulares permanentes; a coleta de lixo atendia
62,6% das residências; 20,5% das casas dispunham de esgotamento sanitário adequado; a taxa
de analfabetismo das pessoas com 10 anos ou mais registrou-se um total de 5,7%.
 93

Do número populacional de todo o município, 22.877 (22,4%) encontram-se no

estado de extrema pobreza, sendo a maior intensidade na área rural (40,4%) e percentual
inferior (14,2%) na área urbana. Entre os anos de 2005 a 2009, o PIB de Parintins aumentou
65,2% o que corresponde a R$ 278,8 para R$ 460,5 milhões. Assim como em Maués, o que
mais contribui para tal PIB foi o setor de Serviços, isto é, 72,5%.
Os dados divulgados pelo PNUD (2013) indicam que Parintins encontra-se
atualmente com IDHM de 0,658, isto significa dizer que o município está na faixa de nível
médio, pois perfila entre 0,6 a 0,699. De 1991 a 2010, houve um avanço considerável no IDH,
de modo que, entre os três itens que compõe este índice, a educação foi o que mais contribui
para este aumento, como demonstra a tabela na sequência.

Tabela 5 – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal de Parintins

Componentes do IDH
Ano IDHM Educação Longevidade Renda
1991 0,414 0,214 0,637 0,520
2000 0,488 0,327 0,705 0,504
2010 0,658 0,605 0,800 0,589
Fonte: PNUD, 2013.

Depreende-se da tabela 5 que entre 1991 e 2000, o IDHM passou de 0,414 para
0,488, isto segundo o PNUD (2013), representa uma taxa de crescimento de 17,87%. Não
obstante, entre 2000 e 2010, o IDHM passou de 0,488 para 0,658, ou seja, uma taxa de
crescimento de 34,84%. Se analisados as duas últimas décadas, infere-se que Parintins teve
um incremento no seu IDHM de 58,94%, acima da média de crescimento nacional (47%) e
acima da média de crescimento estadual (56%).
Da mesma maneira que Maués, em Parintins as políticas públicas tem papel relevante
no que diz respeito à contribuição para um melhor IDH. No último tópico do Capítulo I da
presente dissertação, trabalhou-se sobre os aspectos conceituais e operacionais das políticas
públicas e pôde-se conferir que, estas, só de fato contribuem com a população se gestadas de
forma participativa – Estado e sociedade civil. Certamente que o nível bom ou ruim do IDH
não finda nelas já que outros determinantes também são contributivos para tal.
Ao se reportar à questão do trabalho na cidade de Parintins faz-se importante situar
tanto o trabalho formal quanto o informal, haja vista ser um dos pontos de debates nos vários
âmbitos da sociedade, a exemplo da academia, mídia e de produções científicas. Referente aos
postos de trabalho formal entre 2004 e 2010 o gráfico subsequente sistematiza a informação.
 94

6000
4789
5000

4000

3000
2.078
2000
1089
658
1000
123 205 341 537
0 0 89 121 30 17 68 15
0

2004 2010

Gráfico 2 – Distribuição dos postos de trabalhos formais por setor de atividades no município em 2004 e 2010.
Fonte: Relatório de Informações Sociais/IBGE (2010).

Os dados do gráfico evidenciam que em Parintins a Administração Pública foi o setor

com maior volume de empregos formais, totalizando 4.789 postos de trabalho, seguido pelo
setor de Comércio com 1.089 postos. Somados, estes dois setores representavam 86,8% do
total dos empregos formais do município. Este dado trata-se de uma característica presente
nos municípios amazônicos, pois, basicamente, os trabalhadores empregados situam-se nas
três esferas: Federal, Estadual, Municipal; e empregados no comércio local.
Os dados ora apresentados refletem a situação do mercado de trabalho formal em
Parintins, contudo, é relevante mencionar o outro lado desse processo, ou seja, o trabalho
informal. Uma vez que o município possui 102.033 habitantes, destes 56.599 possuem entre
15 a 59 anos (IBGE, 2010) e os dados acima referendados indicam um total de 10.162
trabalhadores formais, significa dizer que há um número expressivo de pessoas que não estão
tendo acesso ao mercado de trabalho sob as normativas da CLT.
Em Parintins a expressividade da informalidade no trabalho acentua-se no período do
Festival Folclórico dos bois Garantido e Caprichoso25. A festa dois bois-bumbás é atualmente
destaque internacional o que faz de Parintins o principal polo turístico do interior do Estado
do Amazonas. Conforme Nogueira (2006, p. 93), “o sucesso dos bumbás de Parintins no
turismo e na indústria cultural surgiu como uma „fórmula mágica‟ para promotores culturais

25
Detalhes sobre o Festival Folclórico dos bois de Parintins podem ser encontrados em Braga (2002); Valentim
(2005); Nogueira (2006); Suzano (2006), entre outros.
 95

locais que reclamavam visibilidade e valor em mercados mais amplos”. Foi uma maneira
encontrada para contornar diversas questões, sobretudo, de âmbito social e econômico.
A festa dos bumbás começou a ter maior ascendência na década 90, quando passa da
simples brincadeira de rua para tornar-se rivalidade na arena entre os bois (BRAGA, 2002;
NOGUEIRA, 2006), no mesmo período que o neoliberalismo acentua-se no cenário nacional
impactando na realidade local, já que empresas nacionais e multinacionais começam a
patrocinar a festa sob o discurso de que todo produto precisa alcançar o mercado.
O Festival é visto pelos segmentos populacionais como de suma importância para a
economia do município, contudo, boa parte desta economia é pontual e arrecadada sob o
trabalho informal e em precárias condições, exemplo disso são os trabalhadores que se
aglomeram no período da festa, não só de Parintins, mas também de outras localidades, como
tricicleiros, vendedores de churrascos, artesanatos, bebidas, alimentação, entre tantos outros.
Certamente que a informalidade e as precárias condições de trabalho não encerram em
Parintins, trata-se de uma problemática presente no território nacional.

Assistência Social em Maués e Parintins no âmbito da Proteção Social Básica: área de

abrangência do Estudo

No caso do município de Maués, observou-se nas análises documentais realizadas

por Gruber et al. (2010) que, somente nos anos 70 do século XX pode-se visualizar uma
atenção dada à política, tendo em vista a criação de uma Comissão de Educação, Cultura,
Saúde, Assistência Social, Esporte e Atividades. Neste período, Maués estava sob a gestão
municipal de Carlos Esteves. Posteriormente, na década de 80, tem-se a emergência de uma
Comissão específica para tratar dos assuntos que envolviam a Assistência Social; e nos anos
90 a gestão municipal assume junto à população, mesmo que parcialmente, um compromisso
com a política de Assistência Social por meio de programas e serviços oferecidos via
Secretaria de Ação Social.
Em Parintins, a Assistência Social torna-se foco do poder municipal nos meados dos
anos 80 com a criação da Comissão de Cultura e Assistência Social, cujo Prefeito da época
era o Sr. Gláucio Bentes Gonçalves (ANDRADE, 2012). Sem dúvida, o olhar para a
Assistência Social naquele momento assentou-se de maneira relevante, visto que, as ações
trabalhadas pela gestão local poderiam contribuir para o desenvolvimento do município, já
que este se encontrava diante de dificuldades em diversas áreas.
 96

O município de Parintins, nesse momento, passava por um momento de turbulências

econômico, política e social. O número de desempregados era alto, todavia, havia
um espírito de luta, superação e esperança, que impulsionava novos dirigentes da
comuna a superar essas dificuldades (ANDRADE, 2012, p. 250).

A realidade pela qual passava os municípios amazônicos, assentava-se no bojo das

transformações que estavam ocorrendo no cenário nacional e global, pois, o país estava
retomando suas discussões após duas décadas de intensas lutas nos marcos da ditadura militar.
Neste período estava o processo da reestruturação produtiva estava em intensos debates na
direção do sistema capitalista.
Enquanto política pública, a Assistência Social ganha corpo e expressão política na
realidade de Maués e Parintins somente em 1995, após dois anos de criação da LOAS, em
1993, visto que entra em debate o processo da descentralização e obrigatoriedade dos
municípios brasileiros em fixar suas respectivas políticas de Assistência Social.
Contudo, a efetivação da descentralização e municipalização da Assistência Social só
é possível, entre outros aspectos, pelo estabelecimento de condição para repasses aos
Municípios, Estados e Distrito Federal de recursos com base em: funcionamento dos
conselhos de assistência social com composição paritária entre governo e sociedade civil,
existência do Fundo de Assistência Social, com orientação e controle dos respectivos
conselhos e o Plano Municipal de Assistência Social (LOAS, 1993, Art. 8º; 30, I, II e III).
Neste sentido, a Assistência Social configura-se como política pública em Maués a
partir da institucionalização do Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS), criado
por meio da Lei Municipal n°.004 de 01 de dezembro de 1995 e consolidado após aprovação
do Plano Municipal de Assistência Social (PMAS) e do Fundo Municipal de Assistência
Social (FUMAS), ambos em 1997 (CALDAS, 2011). Marcos de referência também sobre a
municipalização da Assistência Social é as Conferências Municipais que, no caso de Maués, a
primeira só foi realizada em 2005, após 10 anos de implantação.
Em Parintins, a afirmação da Assistência Social como política pública data, assim
como em Maués, a partir do ano de 1995, cuja base foi a constituição do CMAS, através da
Lei nº. 148, de 21 de dezembro de 1995. O CMAS foi consolidado com a aprovação do
PMAS, em 1997, e o Fundo Municipal de Assistência Social através do Decreto nº 05/2000.
Seguindo as normativas do SUAS em nível nacional, Maués e Parintins
operacionalizam suas respectivas políticas embasadas nos documentos legislacionais e nos
 97

PMAS. Ademais, em Parintins, a política de Assistência Social passou a constar na Lei

Orgânica do município26, a qual no seu Artigo 147, § 2º (2009, p. 48) ratifica que:

O Plano de Assistência Social do Município nos termos que a lei estabelecer, terá
por objetivo analisar a problemática social do Município, visando medidas
preventivas para a recuperação dos desajustados sociais, tendo como meta o
desenvolvimento social, consoante previsto no artigo 203 da Constituição Federal.

Desta assertiva apreende-se um agravante quanto à política de Assistência Social,

pois, ao ser evidenciada como aquela que trabalha na “recuperação dos desajustados sociais”,
recai na perspectiva positivista, funcionalista, ou seja, na contramão do direito e da cidadania.
Com a consolidação da PNAS (2004) e do SUAS (2005), Maués e Parintins,
passaram a gestar a política de Assistência Social seguindo a divisão das proteções sociais
afiançadas – PSB e PSE. Assim, no intuito de analisar a operacionalização da PSB nos dois
municípios tendo como perspectiva analítica a sustentabilidade social, definiu-se como locus
de pesquisa a área urbana dos municípios, concentrando-se nas Secretarias Municipais de
Assistência Social, nos CRAS e nos domicílios dos usuários dos serviços socioassistenciais. A
seguir, a ilustração mostra o cenário macro onde se realizou a pesquisa de campo.

Figura 6 – Vista Frontal da Cidade de Maués e Vista aérea da Cidade de Parintins.

Fonte: Maués – Arquivo do Pesquisador, 2014; Parintins – www.google.com.

Sobre as informações a seguir as quais trazem dados da pesquisa de campo, é

importante deixar claro que, dizem respeito a uma dinâmica temporal em territórios
específicos, portanto, não podem ser generalizadas. Mas, todas as falas dos sujeitos estão

26
Não foi possível ter acesso à Lei Orgânica do Município de Maués, visto que, a mesma foi reformulada em
Fevereiro de 2014 e, diferente de Parintins, ainda não é disponibilizada na internet.
 98

vinculadas à realidade objetiva que vivenciam no seu cotidiano de trabalho, portanto, são
analisadas à luz do referencial teórico na perspectiva crítico-dialética.
O quadro na sequência apresenta um breve perfil de formação e situação institucional
dos informantes da pesquisa dos dois municípios correspondente à amostra proposta na
categoria dos Profissionais. Como forma de manter a ética e o sigilo da identidade dos
informantes, os nomes pessoais não serão citados, logo, o trabalho identifica-os com base em
suas atuações institucionais.

Sujeito da Vínculo Tempo na

Identificação Formação acadêmica função
Pesquisa institucional
Secretária da Gestora – Cargo 01 ano e 02
Administração
SEMAS SEMAS/Maués comissionado meses
Matemática
Coordenadora –
e
Coordenadora CRAS/ Efetiva 01 ano
Especialização em
Maués
Supervisão Escolar
MAUÉS

Serviço Social
Profissional da
Técnico 1 – e
Equipe Técnica Contrato
CRAS/ Especialização em 02 anos
de Referência Temporário
Maués Gestão de Políticas
(nível superior)
Públicas e Serviço Social
Profissional da Psicologia
Equipe Técnica Técnico 2 – e Contrato
03 anos
de Referência CRAS/Maués Especialização em Saúde Temporário
(nível superior) Pública (em andamento)
07 meses
(sendo 02
Subgestora – meses como
Subsecretária da Cargo
SEMASHT/ Enfermagem Secretária e
SEMASTH comissionado
Parintins posteriormente
assumiu como
Subsecretária)
PARINTINS

Coordenador – Contrato
Coordenador Serviço Social 01 ano
CRAS/Parintins Temporário
Profissional da Serviço Social
Técnico 1 –
Equipe Técnica e Contrato
CRAS/ 05 meses
de Referência Especialização em Saúde Temporário
Parintins
(nível superior) Pública da Família
Profissional da
Equipe Técnica Técnico 2 – Contrato
Psicologia 05 meses
de Referência CRAS/Parintins Temporário
(nível superior)
Quadro 6 – Perfil dos sujeitos da Pesquisa – categoria profissionais.
Fonte: Pesquisa de Campo, 2013-2014.

Quanto a localização da política de Assistência Social na estrutura das prefeituras

municipais de Maués e Parintins, a pesquisa documental e de campo possibilitou identificar
algumas instituições básicas localizadas na cidade, bem como outras informações que
sintetizam a organização desta política. O quadro abaixo situa estas questões.
 99

Instituição/Informação Organizacional da
Maués Parintins
Política
Nível de Gestão Gestão Plena Gestão Plena
Instituição Responsável pela PNAS e o
SEMAS SEMASTH
SUAS
Situação do Espaço Institucional das
Alugado Alugado
Secretarias
Quantidade de CRAS 03 03 (sendo um na zona rural)
Quantidade de CREAS 01 01
Centro de Convivência do Idoso 01 01
Existência do PMAS para o triênio
Sim Sim
2014/2017
Quadro 7 – Localização da PNAS e do SUAS nos municípios.
Fonte: Pesquisa Documental e de Campo, 2013-2014.

Os dados demonstram que tanto em Maués como em Parintins, a política de

Assistência Social encontra-se no nível de gestão plena. A NOB/SUAS, de 2005, ao tratar dos
níveis de gestão do SUAS nos municípios pondera que: estar neste nível de organização,
significa dizer que o município tem a gestão total das ações de Assistência Social, sejam elas
financiadas pelo FMAS, ou ainda, as que sejam provenientes de isenção de tributos. Neste
nível, o município assume a responsabilidade de organizar a proteção social básica e especial
em seus diferentes níveis de complexidade. Em relação a isso, Silva et al. (2011, p. 69)
observa:

Trata-se, portando, de um nível de gestão que exige uma estrutura operacional mais
ampla em termos de alocação de recursos financeiros, estruturação de equipamentos
sociais e instâncias de gestão e controle social, bem como uma política de recursos
humanos.

Acredita-se que a predominância do nível de gestão plena nos dois municípios

expressa um avanço importante no âmbito de operacionalização da mencionada política,
considerando as dificuldades estruturais e administrativas que permeiam os municípios
brasileiros. Não obstante, tal nível exige que o gestor preencha alguns requisitos como forma
de assegurar o trabalho realizado. A NOB/SUAS (2005) expõe sumariamente tais requisitos 27,
dentre os quais, identificou-se que alguns não estão sendo contemplados na realidade
operacional dos municípios estudados.
O primeiro diz respeito à estruturação dos CRAS de acordo com o porte
populacional do município. Maués, sendo de Médio Porte (por possuir mais de 50.000 e
menos de 100.000 mil habitantes) deve ter no mínimo 2 CRAS, mas, contêm 3, o que denota

27
Detalhes sobre todos os requisitos para o nível de Gestão Plena podem ser encontrados na NOB/SUAS, de
2005, disponível no site do MDS, link da Assistência Social.
 100

avanços. No entanto, Parintins, considerado de Grande Porte (haja vista ter mais de 101.000
mil habitantes), deve ter no mínimo 4 CRAS, porém, os dados apontam a existência de apenas
3, assim, precisa ampliar para cumprir o que determina a NOB/SUAS (2005).
A pesquisa de campo centralizou-se em um CRAS de cada cidade a fim de verificar a
dinâmica do trabalho realizado junto aos usuários. Em Maués selecionou-se o CRAS I, e em
Parintins elegeu-se o CRAS/Núcleo Paulo Corrêa, cujo critério de escolha foi maior tempo de
funcionamento e maior número de usuários atendidos. Desse modo, ao serem questionados
sobre a condição do espaço físico e infraestrutura para a realização do trabalho nos CRAS, os
profissionais entrevistados afirmaram que:

Subcategorias
retiradas a partir Transcrição de trechos das falas dos sujeitos da pesquisa
das falas
Nosso espaço físico é muito limitado. Não é aquilo que nós almejamos, ou seja,
aquilo que é o correto pra trabalhar, mas infelizmente é o que temos [...] então
a gente tem que se adequar conforme o espaço que temos e atender da maneira
Espaço físico do que dé, entendeu! Não tem uma sala de espera, de atendimento social, de
CRAS inadequado oficinas para os usuários [...]. Então, isso interfere no trabalho, com certeza, e
muito. Porque muitas vezes a gente tem que tirar o pessoal ali da oficina de
desenho pra fazer um atendimento, entendeu! (Coordenador –
Falta de sala de CRAS/Parintins).
atendimento [...] Eu acho muito deficiente. [...] O prédio aqui antes era um bar, agora se
individualizado tornou CRAS, né! E a gente não tem estrutura nenhuma para trabalhar, até
Parintins

porque nós temos uma demanda muito grande. [...] Só tem uma sala da
secretaria e outra ali atrás, mas lá também funciona as oficinas, então assim, é
Mobiliário tudo ao mesmo tempo [...]. Eu tenho um código de ética e tento seguir isso
rigorosamente todos os dias [...]. Porém, aqui as vezes é impossível, não tem
incompleto como, então assim, dentro do CRAS o nosso atendimento é psicossocial né, o
assistente e o psicólogo juntos. [...] Veja a mobiliária, também é muito pouco.
Precisamos de muito mais! (Técnico 2 – CRAS/Parintins).
[...] Nosso espaço está restrito. Não precisa nem a gente comentar porque na
observação você já está vendo a situação. Nós não temos sala particular pra
atender [...]. Transporte nós não temos! Só temos nosso transporte próprio,
Falta de transporte particular. Quando a gente precisa fazer uma viagem pra comunidades como
específico do CRAS Aninga, Parananema e Macurany, a gente solicita da SEMASTH, daí eles
disponibilizam pra esse trabalho. Não temos também um mobiliário completo,
mas procuramos atuar dentro da realidade que possuímos (Técnico 1 –
CRAS/Parintins).
[...] O CRAS não está adequado de acordo com as normas, tipificação da
Assistência Social. Então, a gente se vira como pode, com o que tem né! É o
Sala de uso que o município pode oferecer, visto que não existe um prédio pronto para o
coletivo CRAS [...]. O ideal mesmo seria ter um espaço mais amplo por conta das
Maués

atividades coletivas. A sala é pequena para um grupo de 15 grávidas, por

inadequada
exemplo. [...] Às vezes a gente vai lá pra fora, pra baixo da árvore, se tiver
chovendo? Entra todo mundo [...]. O transporte nós também não temos, então
Espaço físico do quando tem atendimento externo, se for pertinho nós vamos a pé [...] ou então a
CRAS alugado gente conta com as parcerias que é da Coordenadora ou dos próprios
orientadores. Agora quando não tem ninguém eu solicito da Secretária [...]
(Técnico 1 – CRAS/Maués).
 101

Inacessibilidade na Aqui a parte da estrutura em si que é precária [...]. Não está adequado como
deveria, até mesmo pra acessibilidade para que eles [usuários] possam se sentir
estrutura física do mais seguros. Então precisaria ser mais abrangente. Mas, a gente tem parcerias
CRAS [...] pra viabilizar as atividades. [...] Olha, num primeiro momento eu diria que
os profissionais conseguem dar conta, mas é porque tem muitas coisas do
Parceria com CRAS que ainda não estamos fazendo, mas assim, esse ano vai ser contratado
instituições para mais profissionais, pois a própria NOB/RH diz sobre a organização dos
trabalhadores. Quanto ao transporte é nosso mesmo, particular! Mas a gente
realização de ganha a gasolina da SEMAS quando precisamos fazer alguma coisa fora do
atividades CRAS (Coordenadora – CRAS/Maués).
O nosso trabalho na assistência social é permeado por muitas dificuldades e nós
tentamos trabalhar da melhor forma possível [...]. Não temos espaço adequado,
Poucos materiais nem tão pouco todos os materiais necessários. Nós temos o que chamamos do
para a realização das básico-emergencial. [...] Não temos, por exemplo, transporte [...]. Quando é
atividades lugares mais distantes [...] a gente pede colaboração de nossos orientadores e
nós damos a gasolina que é concedida pela SEMAS, mas pra isso, nós também
encontramos algumas dificuldades no próprio processo burocrático, porque
Falta de transporte todas as visitas que você vai fazer tem que ser gerado um relatório pra justificar
específico do CRAS porquê estamos solicitando a gasolina! [...]. Então, são essas “pequenas”
dificuldades que dificultam nosso trabalho, mas não deixamos de fazê-lo! [...]
Compromisso na Não temos computador, impressora, né! Todo e qualquer documento que
operacionalização precisamos, nós fazemos no nosso próprio notebook, mas tem que ser impresso
lá pra Secretaria. Então assim, este CRAS não possui toda infraestrutura como
dos Serviços rege os documentos da política de Assistência Social (Técnico 2 –
CRAS/Maués).
Quadro 8 – Condição de espaço físico e infraestrutura dos CRAS de Maués e Parintins.
Fonte: Pesquisa de Campo, 2013-2014.

A partir das falas dos entrevistados e da observação sistemática realizada durante a

pesquisa de campo, identificou-se que em vários pontos os CRAS pesquisados de Maués e
Parintins apresentam pontos comuns em alguns aspectos e diferentes em outros. O conteúdo
em análise do quadro 8 expõe que: nos dois municípios os CRAS funcionam em prédios
alugados, com estrutura física insuficiente para atender a demanda; são prédios originários de
residência familiar ou que já serviu de bar em outros momentos; não há mobiliário completo,
de modo que os profissionais precisam fazer “arranjo” no cotidiano de trabalho.
Especificamente em Parintins o CRAS não possui sala de recepção e atendimento
(funciona junto com a sala administrativa), nem tão pouco, sala de uso coletivo. Os espaços
onde se realizam as atividades do PAIF e do SCFV apresentam ínfimas condições, com
cobertura e piso precário. Percebeu-se a existência de mobília básica como computador,
ventilador, mesas, cadeiras, estantes.
Em Maués, há uma área para recepção, mas não tem sala administrativa. Os
profissionais da Equipe Técnica de Referência possuem uma sala de atendimento
psicossocial, porém não dispõem de materiais necessários para tal. Já a sala de uso coletivo é
ínfima, sem condições para atender a demanda de usuários, por isso, muitas vezes é preciso
que todos se desloquem para a área externa da instituição tendo em vista a realização das
 102

atividades. Em relação à presença da mobília básica, diferente de Parintins, tem um ar-

condicionado, contudo não existe nem um computador e isso, segundo os profissionais,
interfere no trabalho, pois, para quaisquer documentos, os mesmos utilizam seus próprios
notebooks e deslocam-se para a SEMAS para fazer a impressão.
Em face dessas colocações, o texto Orientações Técnicas/CRAS (2009), expressa:

O CRAS não pode ser compreendido simplesmente como uma edificação. A

disposição dos espaços e sua organização refletem a concepção sobre trabalho social
com famílias adotada pelo município. O espaço físico é reflexo de uma concepção
[...]. Assim, os CRAS não podem ser instalados em edificações inadequadas e
improvisadas (p. 47-48).

Uma primeira recomendação é que todos os ambientes do CRAS sejam providos de

adequada iluminação, ventilação, conservação, privacidade, salubridade e limpeza.
Os espaços devem expressar a cultura local, de forma a estimular a expressão e o
sentimento de pertença das famílias usuárias do CRAS (p. 51).

Se comparado os dados da pesquisa com o que determina o documento de Orientação

Técnica do CRAS, verificam-se incompatibilidades quanto à organização e infraestrutura da
instituição, por consequência, incide na dinâmica do trabalho realizado.
Com relação ao transporte para o desenvolvimento de atendimentos externos, a
pesquisa revelou que não existe em nenhum dos dois CRAS. Quando necessário, utilizam-se
os transportes pessoais dos técnicos ou dos orientadores sociais, sendo a gasolina concedida
pelas Secretarias Municipais, no entanto, nem sempre é suficiente.
Uma vez que os CRAS possuem instalações inadequadas, não há acessibilidade nos
mesmos. Bem como, para dar conta de certas demandas fazem parcerias com outras
instituições. Ademais, os materiais das atividades de uso cotidiano junto aos usuários são
poucos ou, como argumentou uma entrevistada, é o “básico-emergencial”. Diversamente
disso, “o imóvel do CRAS, seja alugado, cedido ou público, deve assegurar acessibilidade
para pessoas com deficiência e idosas. Constitui fator relevante para a escolha do imóvel a
possibilidade de adaptação de forma a garantir o acesso a todos os seus usuários”
(ORIENTAÇÕES TÉCNICAS/CRAS, 2009, p. 48).
Apesar da realidade exposta no quadro 8, os profissionais procuram atuar dentro de
suas possibilidades, mas não deixam de intervir. Segundo eles, ao adentrarem na instituição
assumiram um compromisso com os usuários e, ainda que as dificuldades sejam constantes é
preciso usar estratégias profissionais, tendo em vista a realização daquilo que foi planejado.
Por outro lado, entende-se que a realidade supracitada dos CRAS não encerra em
Maués ou Parintins, visto que se trata de um quadro nacional já revelado por diversas
 103

pesquisas. Assim, tal fato desvela o quanto a política de Assistência Social precisa avançar no
âmbito dos CRAS, sobretudo em municípios distantes das capitais onde, muitas vezes, os
gestores ainda não assumiram o compromisso efetivo com a Assistência Social na perspectiva
de política pública. Vale destacar que, Maués e Parintins recebem recursos financeiros do
governo federal de forma diferenciada, já que depende do porte populacional e do FMAS.
O segundo ponto refere-se à realização do diagnóstico socioterritorial das áreas de
vulnerabilidade e risco social por parte da gestão local. Nesse componente, observou-se que
os municípios ainda estão em processo de implantação e/ou conhecendo sobre este novo item
da política conforme as falas sequenciais:

Não! [...] Essa gestão é nova, né! Então, estamos iniciando ainda. Ano passado a
gente se preocupou muito mais em aprender como funciona a política de Assistência
Social no munício para poder atuar [...]. Aprender tudo, desde o que significa
CRAS. E o que deu pra gente perceber é que isso era necessário, pois, nessa última
capacitação do CapacitaSUAS, nosso técnicos estavam bem mais por dentro da
política do que técnicos de outros municípios (Gestora – SEMAS/Maués).

Assim, a gente ainda não realizou o diagnóstico específico da SEMAS porque a

vigilância socioassistencial ainda está em processo de implantação e é justamente a
vigilância que vai nortear a realização do diagnóstico. Mas assim, de certa forma a
gente já até faz, porém, nada formalizado. Isso faz parte de uma meta nossa agora
(Coordenador de Programas e Projetos – SEMAS/Maués)28.

Olha, o nosso próprio Plano Municipal de Assistência Social tem um diagnóstico do

município, porém, não está bem detalhado quanto às questões da política de
Assistência Social. Mas, a gente está realizando um com o CMDCA que é pra fazer
o mapa das nossas crianças e adolescentes, e a gente tá detalhando pra conhecer de
fato a realidade. Claro que, esse é um trabalho que está começando, em processo de
implantação e implementação (Subgestora – SEMASTH/Parintins).

As falas expressam certa paridade nos dois municípios no que concerne à realização
do diagnóstico socioterritorial por parte da gestão local. Em Maués, percebe-se uma maior
fragilidade, visto que tal questão pouco ou nada aparece no PMAS, embora reconheçam a
necessidade e importância deste item para melhor funcionamento da Gestão Plena. Já em
Parintins, a Subgestora enfatiza que o PMAS contem alguns aspectos do diagnóstico
municipal apontando os focos de vulnerabilidade e risco social que permeiam a realidade dos
parintinenses. Mas, ainda assim, é preciso aprofundar no sentido de melhor desvelar o cenário
das problemáticas, considerando as contribuições da Assistência Social neste âmbito.
De acordo com a NOB/SUAS (2012), o diagnóstico socioterritorial é de extrema
importância para conhecer quem são e onde estão os usuários da Assistência Social a fim de
28
O Coordenador de Programas e Projetos da SEMAS/Maués não estava em nossas critérios de sujeitos da
pesquisa, contudo, durante a entrevista com a Secretária ele estava presente e foi solicitado por esta para
participar, por isso, sua fala aparecerá em alguns momentos.
 104

melhor entender suas reais necessidades. Este item deve fazer parte dos PMAS e se coloca
como um processo contínuo de investigação das situações de risco e vulnerabilidade social
presente nos territórios onde intervém a política.
Contudo, para aprimoramento deste diagnóstico é importante que o município
viabilize a criação da equipe de vigilância socioassistencial. Esta última, trata-se de uma
função da política de Assistência Social e foi concebida na PNAS (2004), reiterada na
NOB/SUAS (2005), tornou-se componente da LOAS por meio da Lei nº 12.435/2011, e
afirmou-se com a NOB/SUAS (2012). Assim, é de responsabilidade dos municípios a criação
de um espaço adequado e com recurso humano qualificado para implementação dessa função.
Com a efetivação do diagnóstico socioterritorial acredita-se que mudanças podem
ocorrer na operacionalização da Assistência Social, sobretudo na PSB, pois é uma ferramenta
que enseja a cultura de política pública, atitude ativa da política, domínio do tempo e de ação
por parte dos profissionais (SPOSATI, 2012).
Um outro ponto importante diz respeito à instituição responsável pela Assistência
Social no município conforme consta no quadro 8. Em Maués, a SEMAS está situada no
bairro Maresia e a própria sigla identifica-a como sendo exclusiva à Secretaria Municipal de
Assistência Social, de modo que todas as questões voltadas para este fim estão ligadas à
instituição. Já em Parintins, a SEMASTH situa-se no centro da cidade, porém, pela
nomenclatura pode-se perceber que a Secretaria não é exclusiva da Assistência Social, pois é
um composto de Assistência Social, Trabalho e Habitação. Isso de alguma forma implica na
autonomia e protagonismo da Assistência Social como política pública já que sua atenção não
é particular, mas assenta-se numa “tríplice aliança”.
Nesses termos, Cavalcante (2012) assevera que:

[...] a falta de uma terminologia única impede a demarcação do lugar e da

especificidade da assistência social pelo público que a demanda. Isso tensiona o
caminho do SUAS na operacionalização dessa política social, na medida em que
uma de duas requisições é exatamente o estabelecimento de uma nomenclatura
padrão, para constituir o nome assistência social e o lugar que ocupa na estrutura da
administração pública.

Diante disso, ao serem questionados sobre a relação entre as Secretarias Municipais

de Assistência Social com a SNAS e a SEAS, bem como a relação das Secretarias locais com
os CRAS, no que diz respeito à gestão da política, sobretudo da PSB, os sujeitos da pesquisa
relataram que, dependendo do assunto em questão, o elo entra estas pode variar de forma
positiva ou negativa, conforme julgado nas colocações a seguir.
 105

Subcategorias retiradas Transcrição de trechos das falas dos sujeitos da pesquisa

a partir das falas
Olha, eu diria até que é mais fácil ter contato com a secretaria nacional do que
com a estadual [...]. Agora assim, todas as capacitações que precisam ser
feitas pelo Estado, a SEAS promove, mas o governo federal sempre está
Financiamento dos presente [...]. E assim, eles (SEAS) nos dão contato, mas quando a gente os
serviços procura, muito difícil conseguir falar com eles. Então, nossa relação nacional
socioassistenciais e estadual fica nessa margem, né! Tem a questão do financiamento também,
aqui em Maués é Governo Federal e o próprio município, e o Estado fica mais
nessa parte técnica mesmo, apesar de ser pouca essa intervenção (Gestora –
Remuneração de
SEMAS/Maués).
funcionários da PSB
Olha, vejo com muita importância, porque temos todo vínculo. Todos os
Parcialidade no diálogo nossos programas da proteção social básica e especial são custeados pelos
entre Secretarias recursos do governo federal e [...] e a contrapartida da prefeitura,
especialmente os CRAS e CREAS. Alguns funcionários são mantidos pelo
Municipais e SEAS
recurso federal e [...] alguns com recursos próprios. Bom, no que se refere a
SEAS, por enquanto o estado faz a parte técnica, ele nos dá o suporte técnico,
mas quanto a recurso financeiro, não! (Subgestora – SEMASTH/Parintins).
Nós temos todo esse apoio, esse feedback com a SEMAS. Dependendo do que
se precisa para o trabalho no CRAS a SEMAS disponibiliza, e caso não dê,
verificamos aquilo que está ao nosso alcance. Agora assim, algumas questões
Responsabilidade da são mais estruturais mesmo como é o nosso caso aqui do CRAS. Embora, já
SEMAS e SEMASTH se tenha um projeto, aliás, um terreno da prefeitura para construção de um
para com os CRAS grande CRAS (Coordenadora – CRAS/Maués).

Bom, temos um grande apoio da Secretaria e, uma relação próxima quanto a

Fragilidade na organização do CRAS. Eles tentam fazer de tudo pra que nada falte aqui, né!
estrutura física do Todo material que solicitamos como pedagógico ou coisas institucionais [...].
CRAS Assim, antes de começarmos, nós fizemos todo um planejamento sobre o que
nós iríamos trabalhar e precisar... E assim: mensal e gente faz o documento,
memorando solicitando os materiais e envia, daí tem um prazo pra eles
(SEMASTH) darem resposta (Coordenador – CRAS/Parintins).
Quadro 9 – Relação entre a SEMAS e SEMASTH com a SNAS e a SEAS, e relação entre SEMAS e
SEMASTH com os CRAS.
Fonte: Pesquisa de Campo, 2013-2014.

Os relatos da Gestora e Subgestora de Maués e Parintins, apontam para algumas

questões-chave no que diz respeito à relação entre o local e o nacional na gestão da política de
Assistência Social. Argumentam que, em relação à SNAS há uma boa interlocução, sobretudo
no que diz respeito ao financiamento de recursos para os serviços de proteção social básica e
especial. De outra parte, não acontece o mesmo com a SEAS, já que, as duas entrevistadas
enfatizaram haver certa dificuldade no contato com esta instituição. Além disso, a parceria
entre a SEAS e as Secretarias Municipais finda na parte técnica, não recebendo nenhum
recurso financeiro para os serviços socioassistenciais.
Com relação aos CRAS e as Secretarias Municipais, os Coordenadores mencionaram
haver um diálogo constructo e necessário entre as instituições. Segundo eles, apesar das
dificuldades que as Secretarias enfrentam no processo da gestão, não se eximem de suas
 106

funções, dando todo o apoio dentro de suas possibilidades. Outras questões dizem respeito ao
aspecto estrutural dos CRAS, como já aludido anteriormente.
Os dados até agora analisados situam a operacionalização da política de Assistência
Social nas cidades de Maués e Parintins com foco na PSB e o caráter sustentável desta
política que se assenta num emaranhado de potencialidades, limites e desafios, por conta
disso, às vezes repleta de contradições.
Nessa direção, o debate teórico traçado no capítulo I deste trabalho aponta que na
contemporaneidade é de suma importância que as políticas públicas introduzam em seus
objetivos a perspectiva de sustentabilidade, especialmente, a dimensão social balizada no
aspecto da gestão participativa, da justiça social e do acesso aos bens e serviços sociais.
Pensar a política pública de Assistência Social de forma sustentável começa pelo
processo da gestão, do financiamento dos serviços, das instalações físicas adequadas com
recursos humanos qualificados e materiais necessários para o desenvolvimento dos serviços.
Neste caso, os primeiros achados através do estudo indicam que, Maués e Parintins, assenta-
se diante de muitos desafios para concretizar suas respectivas políticas de Assistência Social.
Assim, a fim de endossar a discussão sobre os serviços socioassistenciais
dinamizados nos CRAS pesquisados, considerando a função das gestões locais, o trabalho
realizado pelos profissionais e a percepção dos usuários, o capítulo a seguir avança nessa
direção. Busca-se com os dados levantados problematizar e desvelar o alcance do trabalho
realizado sob numa leitura da sustentabilidade social, evidenciando a contribuição da PSB
para o enfrentamento da vulnerabilidade social.
 107

CAPÍTULO III

POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ÂMBITO DA PROTEÇÃO

SOCIAL BÁSICA EM MAUÉS E PARINTINS: ANÁLISE NA PERSPECTIVA DA
SUSTENTABILIDADE

[Na Amazônia persiste] a necessidade de organizar a

Assistência Social como um sistema, a partir de diretrizes
voltadas para a descentralização político-administrativa, capaz de contemplar
a gestão municipal e a participação popular, no controle das ações em todos os níveis,
[como forma] de tirar a Política de Assistência Social na Amazônia de sua visão
padronizada, [...] pensada para uma realidade urbano-industrial sul-sudeste (TEIXEIRA, 2008).

Desde o início do século XXI vem se observando no cenário brasileiro uma

efervescência de debates alusivos aos aspectos teórico-conceituais da sustentabilidade e sua
inserção nas políticas de Estado. No bojo dessa discussão encontram-se a elaboração e
operacionalização de políticas públicas, as quais em sua maioria passaram a incorporar uma
perspectiva de intervenção sob o viés sustentável, tendo em vista a preocupação com o
desenvolvimento humano e social das populações em sua totalidade.
Enquanto política pública, a Assistência Social insere-se no processo. Com a PNAS e
do SUAS, observa-se a importância de operacionalizar esta política de forma intersetorial
visando a sustentabilidade de suas ações e a contribuição para o enfrentamento da
vulnerabilidade social dos usuários. É neste quadro da relação política pública-usuário que
reside o questionamento sobre sustentabilidade a partir da sua operacionalização, tendo em
vista a necessidade de se compreender até que ponto seus serviços se afirmam na ótica da
sustentabilidade social, sobretudo na realidade amazônica.
Vale resgatar que por sustentabilidade social, entende-se a dinâmica do acesso aos
recursos e serviços sociais básicos visando melhores condições de vida das populações a
partir da equidade na distribuição de renda. Assim, no complexo da Assistência Social,
apreende-se que tal sustentabilidade assenta-se no âmbito do acesso, participação e equidade
dos sujeitos que procuram os serviços socioassistenciais nas instituições destinadas para tal.
Este capítulo analisa a Proteção Social Básica nos municípios de Maués e Parintins
sob o parâmetro da sustentabilidade social. Tem como base de discussão os serviços
socioassistenciais ofertados nos CRAS da área urbana dos municípios que, para tanto,
necessita do olhar de todos os atores envolvidos. Desse modo, busca-se contextualizar a
operacionalização PSB na visão institucional; em seguida desvela-se o perfil e as condições
 108

de vida dos usuários das atividades realizadas nos CRAS; discute-se o acesso e equidade dos
usuários nos serviços socioassistenciais; e por fim, evidenciam-se as contribuições da política
de Assistência Social para o enfrentamento da vulnerabilidade social.

3.1 PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA E OS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS NA ÓTICA

INSTITUCIONAL

Alguns pontos já discutidos no decorrer desta investigação sinalizam as

potencialidades e a importância da política de Assistência Social para a realidade dos
municípios estudados, sobretudo na área urbana, locus da pesquisa de campo. Por outro lado,
trata-se de uma política pública repleta de limites e desafios, pois, sua operacionalização
esbarra nas burocracias institucionais, no diálogo entre os entes federativos e, ainda, nos
recursos humanos, entendidos como aqueles que estão na ponta operacional da política.
A partir da pesquisa realizada com a Secretária de Assistência Social de Maués,
Subsecretária de Parintins, profissionais da Equipe Técnica de Referência dos CRAS, bem
como com as usuárias dos serviços, ficou perceptível que, a Assistência Social é mais do que
necessária na atual conjuntura pela qual passam Maués e Parintins, contudo, tais sujeitos
entendem que sua operacionalização ainda tem muito a percorrer para que possa efetivar-se
como política de direito e cidadania para aqueles que são atendidos pelos serviços.
Não obstante, os relatos destes atores indicam que entre tantos outros fatores
determinantes para a operacionalização da supracitada política naquelas localidades, está a
importância que vem sendo dada pelos gestores municipais, visto que, nas gestões passadas,
acabava-se por privilegiar outras políticas como saúde e educação e relegar a Assistência
Social para segundo plano.
Em contraponto, também advogam críticas quanto às burocracias institucionais e as
fragilidades nas estruturas físicas das instituições assistenciais. Ademais, enfatizam que o
financiamento do governo federal nem sempre dá conta de atender as demandas no âmbito
dos serviços socioassistenciais, uma vez que a realidade amazônica é heterogênea na sua
dinâmica territorial e sociocultural, desse modo, nem sempre os recursos financeiros são
compatíveis para o atendimento das demandas locais. Por isso o uso de estratégias em saber
como usá-lo, até onde ir, e em que momento o município deve entrar com sua contrapartida.
Esta visão de subalternização da Assistência Social a outras políticas públicas é
premente no seu percurso de constituição, pois, mesmo quando se tornou integrante da
Seguridade Social, continuou sua configuração de “prima pobre” da Saúde e Previdência
 109

(COUTO, 2010). Aos poucos este estigma vem sendo superado na medida em que os muros
vão sendo rompidos a ponto de afirmar a relevância desta política para o processo de
desenvolvimento social e humano das populações.
Em relação ao financiamento, sabe-se que é um dos eixos estruturantes do SUAS.
Está assegurado no art. 195 da CF de 1988 e é regulamentado no art. 10 da Lei Orgânica da
Seguridade Social, de 1991. Dispõe sobre a importância da participação de toda sociedade no
financiamento da Seguridade Social, seja de forma direta e indireta, cujos recursos são
provenientes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de contribuições
sociais.
A Assistência Social, se comparada à Saúde e a Previdência sempre recebeu a menor
parcela de recursos do governo federal. Conforme dados do CFESS (2013), de 2004 para
2013 houve um aumento significativo no orçamento destinado à Assistência Social, passando
de 6,53% para 10,64%. Desse modo, em 2013 o compartilhamento de recursos da Seguridade
Social foi assim dividido: 74% para a previdência social; 15% para a saúde e 11% foi
destinado a Assistência Social29. Contudo, nesta última, inserido o BPC, os Programas de
Transferência de Renda, a Renda Mensal Vitalícia, restando assim, apenas 1,05% para o
cofinanciamento dos serviços, programas, projetos, política de educação permanente e os
planos do governo federal, a exemplo do Brasil sem Miséria.
Isto significa dizer que os 11% não se traduz em financiamento específico para os
serviços que asseguram as proteções afiançadas da Assistência Social. Para o CFESS (2013,
p. 2) valorizar esta referida política é, então, lutar por uma “[...] obrigatoriedade de, no
mínimo, 10% do orçamento da seguridade social para os serviços socioassistenciais dentre
outros”. Decerto que, esta efetividade de recursos contribuiria significativamente para o
trabalho social realizado com os indivíduos e famílias no cotidiano das instituições de
proteções sociais.
Segundo informações dos PMAS (2014-2017), em Maués, nesse ano de 2014, o
governo federal destinou R$ 259.200,00 para o piso básico fixo, isto é, serviços ofertados nos
CRAS, sendo que o necessário seria em torno de R$ 320.000. Já em Parintins foram
destinados R$ 324.000,00, mas o necessário para atender a demanda seria de
aproximadamente R$ 388.800,00. Daí as críticas sobre o financiamento por parte dos gestores
entrevistados na realidade de Maués e Parintins.

29
Durante a IX Conferência Nacional de Assistência Social a Ministra do MDS, Tereza Campello, informou que
para este ano de 2014, o governo Federal destinou R$ 68 bilhões para os serviços, programas e benefícios do
SUAS, o que representa um aumento de quase 10% em relação a 2013 quando foi investido 62,8% bilhões.
 110

Desde a criação da Tipificação dos Serviços Socioassistenciais, em 2009, e

recentemente a NOB/SUAS, de 2012, os municípios de Maués e Parintins vem trabalhando
no reordenamento institucional dos serviços de PSB e PSE. Na área básica, os CRAS são os
responsáveis por fazer o atendimento da população, cujo trabalho conduz-se pela lógica da
prevenção para os indivíduos e famílias atendidas pelos serviços do PAIF, SCFV e SD, estes,
conceituados no quadro 3, tópico 2 do capítulo anterior. As falas a seguir expressam a oferta
dos serviços e os mais demandados pelas populações nas realidades pesquisadas.

Os três serviços socioassistenciais, por meio do qual nós temos os grupos de

crianças, adolescentes, mulheres, grávidas. O PAIF acaba sendo o serviço-base né,
por conta do trabalho com famílias. Mas, ainda assim, na família são as mulheres
que procuram o CRAS, tanto é que tem o grupo delas (Coordenadora –
CRAS/Maués).

O PAIF é o principal serviço né! Mas hoje, por conta do reordenamento, o SCFV
tem um grande público também, porque atende tanto as crianças como os
adolescentes, então nós temos bastantes usuários participando das atividades.
Inclusive está tendo a colônia de férias, onde as crianças veem pra cá e os
orientadores realizam as intervenções por meio das diversas atividades (Técnico 2 –
CRAS/Maués).

No CRAS há atendimentos do PAIF e do trabalho realizado sobre o fortalecimento

de vínculos. Além dos outros serviços, e ainda, os encaminhamentos quando se trata
de BPC, Bolsa Família. Projetos nossos mesmos ainda não temos. O PAIF é onde
mais se tem usuários, sejam crianças, adolescentes e as mulheres que participam das
oficinas (Coordenador – CRAS/Parintins).

Já trabalhamos com os três serviços, conforme fala a política. Sem dúvida, o PAIF
acaba tendo maior público, porque é justamente o atendimento da família. Nós
fazemos um cadastro da família, ou seja, a composição familiar dela todinha e [...].
E no CRAS o foco são as famílias em situação de vulnerabilidade social, aquelas
que são referenciadas para o CadÚnico, o bolsa família [...]. Mas não quer dizer que
a gente não atenda as outras famílias que não estejam nem no CadÚnico ou bolsa
família, a gente não nega atendimento (Técnico 1 – CRAS/Parintins).

Com base no depoimento das informantes é possível notar que, dentre os três
serviços socioassistenciais desenvolvidos nos CRAS de Maués e Parintins, o PAIF desponta-
se como “peça-chave” dos serviços. Tais dados corroboram com a explicação do CFESS
(2011) ao mencionar o PAIF como tendo o maior percentual de atendimento nos CRAS
(85,6%) do país, se comparado ao Serviço para idosos, 84%; Plantão Social, 67,9%; Serviços
Socioeducativos para jovens, 67,3%, entre outros.
No caso de Maués e Parintins, a explicação converge para a ideia de que o foco do
seu atendimento é a família no sentido macro, porquanto é o mais procurado pelos usuários.
Muito embora, o SCFV venha crescendo o número de usuários nestes últimos meses de
intervenção dos CRAS. Já o SD minimamente aparece nas falas dos entrevistados(as). Isso foi
 111

perceptível durante o processo de observação no cotidiano das instituições. Tal fato demonstra
incompletude no trabalho realizado, seja pela ausência/demanda de usuários, pela
insuficiência de profissionais, ou ainda infraestrutura adequada para o trabalho o que, de
alguma forma, fragiliza a efetividade dos objetivos da PSB nos CRAS.
É importante frisar que mesmo a família sendo foco dos objetivos da PNAS, nos
CRAS é predominantemente a mulher quem participa dos atendimentos. “São as mulheres,
portanto, que sintetizam a exclusão do acesso aos bens e serviços socialmente produzidos e a
dificuldade de reprodução e necessidades básicas e dos problemas vivenciados pela família”
(SILVA et al., 2011, p. 102).
Em relação ao atendimento, ações e demais atividades operacionalizadas no conjunto
dos serviços socioassistenciais da PSB nos CRAS, os Coordenadores, Assistentes Sociais e
Psicólogas enfatizaram a predominância de:

Ação social, a qual busca

Palestras socioeducativas;
orientações familiares,
principalmente sobre
conflitos entre os membros
familiares; atendimento
psicossocial; cadastro
socioeconômico dos
atingidos pela enchente;
visitas domiciliares.
parceria com outras
instituições visando
promover ações de
embelezamento,
atendimentos de saúde e
aquisição de documentações;
Oficinas diversas, tais
encaminhamentos do PBF e como: pintura, desenho,
BPC.
artesanato, música e violão,
produção de cortinas
artesanais, uso de materiais
reciclados e outras.

Atendimento,
Ações e
Atividades
realizadas

Figura 7 – Atendimento, Ações e demais atividades realizadas pelos Serviços Socioassistenciais nos CRAS.
Fonte: Pesquisa de Campo, 2013-2014.

Além desses itens, os entrevistados também informaram a existência de parcerias

com outras instituições para realização do “Pronatec” e o “Mulheres Mil30”. São estas

30
O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego – Pronatec, foi criado pelo Governo Federal,
em 2011, e está incluído no Plano Brasil sem Miséria (BSM). Tem por objetivo ampliar a oferta de cursos de
educação profissional e tecnológica com duração mínima de 160 horas. Já o Programa Mulheres Mil também foi
instituído em 2011 e está inserido no BSM, especificamente no eixo de Inclusão Produtiva. Tem por objetivo
propiciar o acesso de mulheres em situação de vulnerabilidade social a oportunidades de ocupação e renda por
meio da oferta de cursos de formação inicial e continuada com carga horária mínima de 160 horas.
 112

intervenções que compõem o trabalho realizado pelos CRAS via serviços socioassistenciais.
Entende-se que, para contribuir qualitativamente com os usuários, seria necessário um
atendimento maior e com atividades que trabalhassem de forma mais profícua os objetivos da
PSB. As figuras posteriores ilustram algumas imagens das intervenções em Maués e Parintins.

Figura 8 – Oficina de desenho e produção de materiais; produto confeccionado pelas mulheres, CRAS/Maués.
Fonte: Pesquisa de Campo, 2013-2014.

Figura 9 – Oficinas de Desenho, Pintura, Música e violão, CRAS/Parintins.

Fonte: Pesquisa de Campo, 2013-2014.

As oficinas são apontadas pelos sujeitos da pesquisa como de suma importância, uma
vez que promove o diálogo entre profissionais e usuários, além da aprendizagem sobre
produção de materiais diversos, implicando em contribuição social e financeira para as
famílias que participam.
Mesmo não sendo foco deste trabalho, é interessante evidenciar que os dados em
destaque evidenciam aspectos da dimensão econômica da sustentabilidade ao trazerem a
relação do Estado (proporcionando atividades de cunho produtivo) com a sociedade civil
 113

(usuários da Assistência Social), tendo com resultado o aprendizado por parte dos usuários e,
consequentemente, renda financeira a partir do que é posto no mercado.
Um dos programas integrantes do trabalho nos CRAS está relacionado ao Programa
Bolsa Família, concebido como Programa de Transferência de Renda e que, prioritariamente
precisa ser ofertado nos CRAS. Em Maués e Parintins, isso não acontece, pois a infraestrutura
das instituições não possui suporte para tal, embora os profissionais façam um prévio
atendimento e encaminham para o setor responsável, no caso de Maués na própria
dependência da SEMAS e em Parintins, em um espaço específico para tal. Esta situação
torna-se complexa e implica na qualidade do trabalho realizado pelos CRAS, visto que, a
intervenção dessas instituições volta-se justamente para aquelas famílias em situação de
vulnerabilidade social as quais em sua maioria são usuárias do Bolsa Família, logo, é parcial o
acompanhamento das famílias inseridas no PSB.
Para uma melhor operacionalização dos serviços da PSB nos CRAS é recomendável
um diálogo profissional, ético e político entre aqueles que estão realizando trabalho nas
pontas. Assim, as equipes que compõe os CRAS pesquisados relataram sobre o processo de
divisão profissional no cotidiano das atividades frente à dinâmica de operacionalização da
política em questão.

Subcategorias
elaboradas a partir Transcrição de trechos das falas dos sujeitos da pesquisa
das falas
Tem algumas funções que são particulares de cada um, né! O papel da
coordenadora é um, da psicóloga é outro, da Assistente também, embora deva
ficar claro que é um trabalho psicossocial [...]. Alguns casos que nós separamos
Trabalho Psicossocial que cabe mesmo somente a um profissional, devido às questões éticas [...]. É
bem interessante isso, quando atendemos uma queixa de um usuário sobre
orientação de benefício, ele começa a falar coisas da vida dele, do cotidiano,
Compromisso ético-
então, às vezes a pessoa traz um problema, aliás, ela pensa que é o problema,
político daí você vai à raiz e verifica que é outra coisa. Nós adotamos essa forma de
trabalhar, até porque essa é a proposta. Não podemos trabalhar de forma
Visita Domiciliar isolada, é um trabalho simples, mas em parceria. [...] Nós não fazemos visitas
separadas [...]. Tem usuário que solicita visita só pra receber uma orientação do
bolsa família, por exemplo, mas na visita a gente identifica outras questões [...]
(Técnico 2 – CRAS/Maués).
Bem, na verdade, nós somos uma equipe mesmo, um ajuda o outro. Nós
trabalhamos na mesma fala [...]. E como atendimento em equipe, quando eu não
estou, ela me passa depois e vice-versa. As visitas, a gente faz juntos, porque
Trabalho em equipe deve ser assim, né! O usuário vem aqui atrás de um benefício eventual, daí
quando chegamos na casa a gente encontra uma outra problemática, os conflitos
familiares, a evasão escolar, enfim, vários outros problemas que requerem nossa
Hierarquia institucional intervenção. E assim, a coordenadora também é nossa grande parceira, ela está
sempre disposta, corre de um lado para o outro pra tentar resolver tudo. Então, é
uma divisão hierárquica que existe, né! Mas, na essência trabalhamos todos
juntos [...] (Técnico 1 – CRAS/Maués).
 114

O CRAS é o Centro de Referência onde acontecem os serviços, programas,

ações da Assistência Social [...]. E aqui dentro eu acredito que nós somos uma
equipe, e como equipe nós devemos trabalhar juntos e pensar coletivo. [...] Eu
pouco conhecia o CRAS, eu tenho experiência na área social, trabalhava em
programas sociais pela Diocese e depois entrei no CRAS. E eu acredito assim,
Monitoramento do que em qualquer lugar o trabalho em equipe funciona melhor do que o individual,
foi planejado claro que cada um tem suas funções [...] e juntos a gente faz o papel de
monitorar, né! [...] Esse é nosso papel, monitorar para que o que foi planejado
no começo se concretize até o final ou até aquilo que a gente planejou (Técnico
2 – CRAS/Parintins).
A nossa divisão é assim: eu como Assistente Social vou trabalhar aquela
Trabalho complementar situação da família, né! A vulnerabilidade daquela família. A psicóloga, eu vejo
entre a equipe assim, ela vai trabalhar mais naquela parte do conflito familiar mesmo. Eu penso
que a gente trabalha em equipe, e como equipe fazemos um trabalho
complementar um ao outro (Técnico 1 – CRAS/Parintins).
Quadro 10 – Divisão do Trabalho entre a Equipe de Referência dos CRAS.
Fonte: Pesquisa de Campo, 2013-2014.

Durante a pesquisa de campo pôde-se observar uma profícua relação entre os

membros da Equipe Técnica de Referência. Tal fato fica notório na fala dos profissionais e
converge com as assertivas contidas na PNAS (2004), haja vista que, considerando a dinâmica
do trabalho no cotidiano dos CRAS é necessário que os trabalhadores da PSB façam
intervenção em equipe, pois isso fortalece e contribui significativamente junto aos usuários
e/ou famílias que buscam os serviços oferecidos. Nesse sentido, identifica-se nas duas
realidades pesquisadas a prevalência da lógica do trabalho coletivo.
Seguindo esta linha de análise, a NOB-RH/SUAS (2006, p. 14) ao tratar
conceitualmente sobre as equipes de referência da PSB e PSE, salienta que:

[...] são aquelas constituídas por servidores efetivos responsáveis pela organização e
oferta de serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social básica e
especial, levando-se em consideração o número de famílias e indivíduos
referenciados, o tipo de atendimento e as aquisições que devem ser garantidas aos
usuários (grifo nosso).

Nessa ótica de discussão, a pesquisa possibilitou identificar um contraponto entre o

que diz a NOB-RH e a realidade de Maués e Parintins, uma vez que, os Técnicos não são
efetivos no quadro de trabalhadores, possuem apenas um contrato com as Prefeituras dos
municípios. Já os Coordenadores dos CRAS, em Maués, a pessoa responsável é concursada,
porém é no âmbito da educação e, em razão da atual gestão municipal foi solicitada a assumir
o CRAS. Por outro lado, em Parintins, o coordenador possui apenas contrato com a Prefeitura.
Este elemento contribui para o desenvolvimento de uma atuação fragmentada no
CRAS, pois, acarreta a rotatividade dos profissionais nas instituições comprometendo não só
a operacionalização da PNAS, assim como seu conhecimento na totalidade, além disso,
 115

corrobora na precarização do trabalho na Assistência Social. Tal fato agrega a complexidade

de sustentabilidade da política.
Mesmo trabalhando dentro do sistema de contrato, os profissionais não se eximem de
suas atividades, conforme consta no quadro 10: a prática psicossocial, a hierarquia
institucional, porém de forma dialógica entre as equipes de referência, o monitoramento que
estes fazem no que tange às oficinas realizadas pelos orientadores sociais, no entanto, são
trabalhadores do SUAS que vivenciam, assim como outras profissões, os rebatimentos de uma
atuação do Estado neoliberal, o qual não assume total responsabilidade para com a população
demandatária dos serviços da Assistência Social.
Em relação à suficiência ou não para o trabalho realizado nos CRAS com base no
número de profissionais que na data da pesquisa formavam as equipes de referência, os
entrevistados em Maués argumentaram que:

Sim. Eu penso [...] que não é a questão técnica, mas o que nós precisaríamos de fato
para melhorar, para potencializar os nossos serviços, para ser mais eficaz, para
alcançar mais usuários, seria uma boa estrutura. [...] Ter uma estrutura com suporte
para o trabalho, um computador, uma impressora, espaço pra trabalhar os grupos de
convivência, até porque a questão do ambiente influencia no comportamento dos
nossos usuários. [...] Às vezes você não tem nem um ventilador para oferecer a eles,
tem usuários que veem de tão longe para participar dos grupos, daí chega aqui não
tem um lanche para ser oferecido, um local mais agradável [...]. Tem usuário que
vem aqui precisando apenas uma declaração, que é simples, que dava pra resolver
aqui [...], tenho que levar lá para a Secretaria, imprimir, assinar e entregar para os
usuários. Hoje, por exemplo, não temos internet e a gente sabe que é uma ferramenta
muito importante no trabalho no CRAS (Técnico 2 – CRAS/Maués).

Os Técnicos salientam que o número de profissionais é suficiente para o trabalho

realizado, pois, segundo eles, o problema não está na quantidade desses trabalhadores, mas na
estrutura e infraestrutura que é disponibilizada para a prática profissional. Na fala de uma das
entrevistadas, fica nítido a riqueza e, ao mesmo tempo, a denúncia quanto à ínfima
disponibilidade de recursos físicos e materiais para uma intervenção qualificada. Assim,
entende que são esses detalhes de grande importância que dificultam uma operacionalização
mais efetiva da PSB no CRAS.
Por outro lado, considerando a conjuntura dos documentos legislacionais da política
de Assistência Social, será que o trabalho está sendo desenvolvido na íntegra? O número de
profissionais é realmente suficiente? Fundamentando-se nas concepções teóricas deste estudo
e nos dados colhidos na pesquisa de campo, entende-se que o problema não pode ser atrelado
apenas ao ambiente físico da instituição. É preciso que a gestão do município invista em
recursos humanos e materiais, que considere a carga horária de trabalho dos profissionais
 116

prescrita em lei, além disso, invista em formação e qualificação dos trabalhadores de maneira
a assumir compromisso efetivo com as populações que demandam por serviços da Assistência
Social.
Condição diferente se verifica na realidade do CRAS de Parintins, pois os Técnicos
foram unânimes em dizer que tal equipe não é o suficiente para dar conta da demanda: “Não!
Pra nossa demanda, precisa de mais gente. Eu acredito que no mínimo dois psicólogos, dois
assistente sociais, no mínimo” (Técnico 2 – CRAS/Parintins). A entrevistada alega que
naquele CRAS há um número expressivo de usuários que buscam os serviços, logo, tem-se
um acúmulo de tarefas implicando na qualidade do trabalho realizado.
Essa constatação é outro elemento essencial da discussão sobre a dificuldade que é
operacionalizar os serviços da PSB na perspectiva da sustentabilidade social, considerando as
questões políticas, econômicas e sociais engendradas no cenário amazônico, além das
determinações preconizadas nos documentos legislacionais da política. Se comparado com o
que ratifica a NOB-RH/SUAS (2006), tem-se uma lacuna quanto ao número de profissionais
nos CRAS. Isso porque, quando um município trabalha com a Gestão Plena e é de Médio ou
Grande Porte, para cada CRAS são necessários 04 (quatro) técnicos de nível superior, sendo
02 (dois) assistentes sociais, 01 (um) psicólogo e um profissional que compõe o SUAS, além
do Coordenador o qual, também, deve possuir nível superior. Em Maués e Parintins, nos dois
CRAS a equipe de referência é formada por: 01 (um) assistente social, 01 (um) psicólogo e o
Coordenador, visibilizando a lacuna operacional no item de profissionais.
No que concerne à participação da equipe em capacitação ou formação continuada da
Assistência Social, os informantes da pesquisa afiançaram que:

Sim. Inclusive, final do ano passado eu passei uma semana em Itacoatiara

participando do CapacitaSUAS que foi o primeiro polo contemplado e Maués foi
inserido nele. Semana passada teve outra formação em Manaus sobre CRAS e
CREAS e uma equipe foi enviada para lá. Então, sempre que tem alguma coisa
nesse sentido a gente vai, porém não são os mesmos técnicos, a Secretária sempre
muda a equipe, até porque a ideia é que todos possam participar (Técnico 1 –
CRAS/Maués).

Sim. Porém, por parte do Estado, acho essa intervenção complexa, pois, durante eu
estar aqui ainda não teve nenhuma capacitação em que a Equipe da SEAS viesse
ministrar, se deslocada até aqui para fazer essa capacitação. Mas, temos nossos
encontros locais promovidos pela SEMAS. Teve um agora na sexta-feira passada,
[...] no qual são os próprios técnicos que fazem [...], é mais uma troca de
conhecimentos (Técnico 2 – CRAS/Maués).

Sim. Mas, considero ser muito raro essas capacitações. Agora assim, eu mesmo
busco me qualificar, eu já fiz uma pós-graduação em Saúde Pública da Família
recentemente. No que se refere à gestão municipal, sempre tem alguma coisa, às
 117

vezes capacitação com os profissionais que atuam nos CRAS e tem muitas palestras
voltadas para todos da equipe técnica (Técnico 1 – CRAS/Parintins).

De vez em quando tem pela SEMASTH, pelo Estado ainda não participei. Agora por
exemplo, eu estou fazendo o curso de Libras pela SEMASTH, [...] apareceu essa
oportunidade, estou fazendo o básico e já vou engatar no intermediário. Eu acho
muito bom, porque nós temos aqui pessoas com necessidades especiais, inclusive
um rapaz que é surdo. [...] eu enquanto profissional preciso me adequar, não é ele
tem que se adequar a mim, mas eu a ele [...] (Técnico 2 – CRAS/Parintins).

Para melhor operacionalizar e qualificar os serviços socioassistenciais nos CRAS, o

SUAS “reconhece as necessidades de capacitação e formação continuada da equipe que
coordena com vistas a superar dificuldades e melhorar a qualidade dos serviços”
(FERREIRA, 2011, p. 33). Neste caso, é função da gestão estadual ofertar aos trabalhadores
da Assistência Social esses momentos de acesso a informação qualificada e conhecimentos,
visando aprimoramento da prática profissional junto aos usuários dos serviços.
Em Maués, verifica-se na fala das profissionais que a SEAS promove as capacitações
e formação continuada para aqueles que atuam no CRAS, porém, a crítica que se faz é quanto
à forma como isso é realizado, pois, considerando a realidade amazônica, muitas vezes há
dificuldade por parte das profissionais se deslocarem até Manaus. O rendimento seria maior
se o Estado levasse à cidade esse momento de qualificação, pois, nem todos da equipe de
referência da PSB podem participar, alternando-se os profissionais entre um encontro e outro.
Em Parintins, o estudo identificou uma tímida participação dos profissionais do
CRAS no processo de capacitação e formação continuada promovida pela SEAS, isso não
significa dizer que tais profissionais não buscam qualificação, visto que, na fala das
entrevistadas observa-se uma busca pessoal por mais conhecimento de modo a contribuir no
cotidiano do exercício da profissão. Com destaque para a participação do Técnico 2 em um
curso de libras, tendo em vista que o CRAS é conceituado pela PNAS (2004) como instituição
que trabalha com famílias na sua conjuntura macro, incluindo crianças, adolescentes, idosos e
pessoas com deficiência.
Os dados em análise permitem a visualização da dimensão política da
sustentabilidade numa relação com o pilar social (SACHS, 2002a). Isso porque, incorpora
elementos de natureza democrática e de politização dos sujeitos a partir do trabalho que é
realizado pelos profissionais. No entanto, para que isso aconteça é necessária uma intervenção
comprometida e qualificada cuja questão é de responsabilidade do governo em dispor de
meios para a formação e qualificação dos profissionais. Assim, este processo perpassa pelo
debate que envolve a sustentabilidade política.
 118

Sobre o processo de planejamento, monitoramento e avaliação das ações realizadas,

os informantes da pesquisa relataram que tais itens são de suma importância para uma
operacionalização qualitativa do trabalho realizado. Embora, a partir de suas falas identificou-
se algumas fragilidades neste processo.

Subcategorias
elaboradas a partir Transcrição de trechos das falas dos sujeitos da pesquisa
das falas
Planejamento feito Quanto ao planejamento, realizamos reuniões quinzenalmente. Primeiro tem
aquela parte mais sistemática dos profissionais da equipe técnica e depois
pelo Coordenador de sentamos pra reunir com os orientadores sociais. E o nosso monitoramento,
Programas e Projetos avaliação, essas coisas, acontecem assim: todo final de mês a equipe faz um
– SEMAS relatório daquilo que foi realizado no CRAS e cada orientador social também faz
seu relatório, daí é enviado para a SEMAS [...]. E tem relatório trimestral que é
enviado pra SEAS (Coordenadora – CRAS/Maués).
Planejamento No nosso cronograma, nós temos a sexta-feira livre pra fazer planejamento tanto
quinzenal no CRAS para o PAIF como para os grupos de Convivência. Nosso monitoramento e
avaliação acontece entre nós mesmos e pelo Coordenador de Programas e Projetos
da SEMAS, porque nós fazemos um relatório mensal de atividades (Técnico 1 –
Monitoramento e CRAS/Maués).
Avaliação por meio Esse ano o responsável pelos Programas Sociais da SEMAS é quem está
de Relatórios montando todo o planejamento do Trabalho nos CRAS. [...] ele faz o
planejamento macro e quando chega pra cá, nós sentamos com os orientadores e
verificamos o que de fato podemos ofertar. Geralmente toda sexta-feira
Monitoramento e realizamos o planejamento com os orientadores e somente os técnicos acontecem
quinzenal. O monitoramento e avaliação, não é assim muito sistematizado, às
Avaliação não vezes fazemos por conta das nas nossas reuniões, por meio dos relatórios [...]
sistematizado (Técnico 2 – CRAS/Maués).
[...] Na realidade, participa todo mundo né! [...] A gente não impõe nada, por isso
a necessidade de fazer um planejamento de forma conjunta. Então de três em três
meses a gente se reúne pra planejar, e é dessa maneira. [Sobre o monitoramento e
Planejamento avaliação], é realizado por nós mesmos, de forma mensal. A gente vê, senta e
verifica o que fluiu, o que foi bom. [...] A gente tenta tirar proveito daquilo que
trimestral com os foi bom e da parte ruim busca melhorar [...] (Coordenador – CRAS/Parintins).
trabalhadores da PSB
[O planejamento] acontece de forma trimestral. A equipe técnica e todos os [...]
orientadores sociais e facilitadores de oficinas fazem parte. A gente reúne de 15
Monitoramento e em 15 dias pra fazer o monitoramento e avaliação. E de três em três meses a gente
reúne com o grupão para fazer planejamento dos outros três meses (Técnico 1 –
Avaliação quinzenal CRAS/Parintins).

O planejamento acontece de forma trimestral com os facilitadores, educadores de

Diálogo trimestral oficinas [...]. A gente reúne de 15 em 15 dias pra fazer o monitoramento e
com os usuários avaliação. Prepara-se alguns instrumentos, algumas fichas pra que eles possam
dizer o que está faltando. E os facilitadores possam dizer o que eles vão fazer nas
oficinas, quanto tempo. E a cada três meses a gente procura ouvir os usuários pra
que eles possam dizer se tão gostando ou não dos trabalhos [...] (Técnico 2–
CRAS/ Parintins).
Quadro 11 – Formas de planejamento, monitoramento e avaliação do trabalho nos CRAS.
Fonte: Pesquisa de Campo, 2013-2014.
 119

O conteúdo em análise expressa os aspectos que precisam fazer parte da

operacionalização de qualquer política pública, visto que, é por meio do planejamento,
monitoramento e avaliação que se pode chegar a resultados de acordo com os objetivos
delineados. No entanto, sabe-se da complexidade que é muitas vezes trabalhar nessa ótica,
pois, as demandas e burocracia institucional, e as outras atividades do dia a dia acabam
impondo limites e desafios no processo ideal de trabalho.
Segundo as falas da equipe de referência do CRAS, em Maués há um planejamento
macro que é realizado pelo Coordenador de Programas e Projetos da SEMAS, e quando
enviado para o CRAS, este é analisado pela equipe para verificação sobre o quê de fato pode
ser ofertado aos usuários. Ou seja, ocorre um novo planejamento interno pela equipe seguindo
o preconizado no PMAS. Em relação ao item de monitoramento e avaliação, verificou-se
parcialidade nas falas das entrevistadas, pois, as mesmas argumentaram que tal item
geralmente ocorre por meio dos relatórios ou nas reuniões com os trabalhadores do CRAS,
porém, não é uma questão explicitamente sistematizada.
Em Parintins, os entrevistados relataram que o planejamento segue as determinações
do PMAS, o qual é readaptado pelo CRAS considerando os materiais disponíveis para a
realização das atividades. Trimestralmente a equipe de referência e os orientadores sociais
planejam aquilo que vai ser ofertado para os usuários. Quanto ao monitoramento e avaliação,
assim como em Maués, observou-se parcialidade no discurso dos informantes. Este item é
feito em período quinzenal, geralmente por meio de reuniões quando é verificado o
andamento e o que pode ser melhorado na oferta dos serviços.
Neste ínterim, Rolim (2009, p. 120) afirma que:

As atividades de Monitoramento e Avaliação devem ser compreendidas como fases

do próprio processo de planejamento das ações assistenciais, o qual precisa
assegurar o atendimento às reais necessidades da população beneficiária, visando
consolidar uma rede de inclusão e de proteção social aos segmentos mais carentes.

De modo geral, não ficou claro nas falas dos informantes a questão prática do
monitoramento e avaliação das atividades. Que metas são estabelecidas para o trabalho?
Quais objetivos pretendem alcançar? Que instrumentos, indicadores e variáveis precisam ser
levados em consideração?
Diante dos dados, compreende-se a importância de se trabalhar no cotidiano do
CRAS, bem como no quadro geral da política de Assistência Social, a questão do
monitoramento e avaliação, que para tal requer instrumental específico com possibilidades de
indicadores e variáveis que imprimam a qualidade no trabalho desenvolvido, além de
 120

estratégias envolvendo todos os atores que operacionalizam e os que são atendidos pelos
serviços. Contudo, notou-se um conhecimento superficial por parte das equipes de referência
dos dois municípios no que tange à compreensão teórico-metodológica do monitoramento e
avaliação dos serviços.
É necessário entender que tal aspecto não se resume a relatórios e reuniões
quinzenais, trata-se de um processo contínuo, cotidiano ou periódico em relação aos objetivos
e metas previamente estabelecidos (ROLIM, 2009), para os quais o corpo técnico de
profissionais precisam ter conhecimento teórico-operativo.
Sobre o conjunto da Assistência Social é de responsabilidade da equipe técnica da
SEAS fazer o monitoramento e avaliação dos programas, projetos, serviços e benefícios da
PSB e PSE nos municípios do Amazonas. Entretanto, como já sinalizado no capítulo II, o
contato técnico da SEAS com as Secretarias de Assistência Social de Maués e Parintins é
considerado fragmentado, resumindo-se a algumas visitas naquelas instituições.
Ainda em torno do planejamento, ressalta-se que isso implica no processo de gestão
dos serviços nos CRAS, e como tal requer participação não só daqueles que o
operacionalizam, como também de quem recebe a aplicabilidade dos serviços. Assim, ao
serem questionados sobre o conhecimento e participação em algum momento que tratasse do
planejamento das atividades, os usuários dos CRAS, tanto de Maués quanto Parintins, foram
unívocos ao afirmaram que “não!”.
De acordo com Cavalcanti (2002), operacionalizar de uma política pública hoje,
especialmente aquela que vise o bem estar e o desenvolvimento humano, social e sustentável
das populações, requer o envolvimento de todos os atores, isso inclui aqueles que recebem a
intervenção das políticas. Em se tratando da Assistência Social, é preciso romper com a ideia
de que, “planeja-se e executa-se junto aos usuários”, ao contrário, “chama-se os beneficiários
dos serviços, ouve-se suas necessidades”, daí sim, planeja-se aquilo que vai interferir
positivamente na vida dos indivíduos e famílias envolvidas no processo.
Nessa direção, a fim de conhecer quem são os demandatários dos serviços
socioassistenciais nos CRAS pesquisados e suas relações com as instituições a partir dos
resultados da pesquisa, apresenta-se o perfil e as condições de vida dos usuários, além de
informações sobre a inserção nas atividades dos CRAS e a visão sobre o que pensam do
trabalho desenvolvido e atividades que participam. Tarefa necessária, quando se busca
perquirir sobre a operacionalização da PSB na realidade de Maués e Parintins e se a mesma
converge para uma perspectiva da sustentabilidade social.
 121

3.2 PERFIL E CONDIÇÕES DE VIDA DOS USUÁRIOS DOS CRAS NOS MUNICÍPIOS

Em primeiro plano, uma ressalva se faz importante. A amostra não probabilística de

natureza intencional delimitada na metodologia do projeto sinalizava 10 (dez) usuários dos
serviços socioassistenciais de cada CRAS a ser pesquisado, ou seja, 20 (vinte) no total.
Contudo, em Maués só foi possível aplicar 06 (seis) formulários, tendo em vista a
indisponibilidade de alguns usuários no período da pesquisa de campo. Estes informantes que
se disponibilizaram em contribuir com a pesquisa foram todos do sexo feminino, pois, nos
CRAS pesquisados são as mulheres, em sua maioria mães, que buscam participar das
atividades.
Tanto em Maués como em Parintins, a aplicação do instrumento realizou-se nas
dependências dos CRAS, bem como na casa das mulheres, visto que, segundo elas, em suas
residências era mais confortável manter um diálogo com o pesquisador. Tal fato se mostrou
de extrema importância, visto que, antes mesmo de ouvi-las, buscava-se compreender suas
reais condições de vida. Para a análise dos dados fonográficos e mantendo o compromisso
ético com os sujeitos da pesquisa, as informantes foram categorizadas em: Entrevistada de 1 a
6 (Maués) e Entrevistada de 1 a 10 (Parintins).
Os dados a seguir esclarecem a realidade pela qual passam. São mulheres, cujas
famílias, boa parte encontram-se em situação de (des)proteção social do Estado, isso porque,
sobrevivem em parcas condições de vida, pois o acesso às políticas púbicas, ao mercado de
trabalho, entre outros determinantes para qualidade de vida estão sendo contemplados
irrisoriamente.
Para Sachs (2009), o bem-estar das populações, principalmente das camadas mais
pobres, só pode ser vista de forma sustentável se observado o acesso à rede de serviços sociais
básicos. Para fins didáticos de conhecimento sobre quem são estas mulheres, suas condições
de vida e relações familiares, agrupou-se quatro categorias as quais subsidiarão as análise a
seguir: Identificação do informante, escolaridade e acesso ao conhecimento, situação
socioeconômica, condição e infraestrutura habitacional.

Identificação do Informante

Foi construído com base em elementos que identificaram a realidade pessoal e

familiar das mulheres, a começar pelo estado civil das mesmas.
 122

Casado(a) Casado(a)
16,7%
16,7% 10,0% 20,0%
50,0% Solteiro(a)
Solteiro(a)
10,0%
Amasiado(a)/
Amasiado(a)/ Amigado(a)
Amigado(a) 30,0% Separado(a)
Judicialmente
16,7% Separado(a) 30,0%
Judicialmente União Estável

Gráfico 3 – Estado civil das mulheres – Maués. Gráfico 4 – Estado civil das mulheres – Parintins.
Fonte: Pesquisa de Campo, 2013-2014. Fonte: Pesquisa de Campo, 2013-2014.

Os gráficos 3 e 4 indicam diferenças entre Maués e Parintins quanto ao estado civil

das mulheres. No primeiro, 50,0% são casadas e 16,7% dizem respeito a aquelas que vivem
“amigadas”, ou seja, sem registro documental da união conjugal, este mesmo percentual
equivale às mulheres que vivem separadas judicialmente, assim como solteiras.
Em Parintins, os dados percentuais são mais balanceados, visto que 30,0%
correspondem, respectivamente, ao nível de mulheres “amigadas” e separadas judicialmente,
20,0% encontram-se casadas e 10,0% é o percentual correspondente tanto a solteiras quanto
em união estável. Salienta-se que independente do estado em que se encontram, todas elas são
mulheres-mães.
No que refere-se à idade dessas mulheres, os dados certificam paridades nos
intervalos criados para efeito de pesquisa. Em Maués 33,3% corresponde ao intervalo de 38 a
42 e 58 a 60 anos, e 16,7% centra-se entre aquelas com 43 a 47 e acima de 60 anos. Já em
Parintins, 30,0% são mulheres que perfilam entre 33 a 37 anos, 20,0% equivale a 28 a 32 e 38
a 42 anos, e 10,0% são aquelas que estão com 23 a 27, 53 a 57 e 58 a 60 anos de idade.
Constata-se nesses dados que as usuárias dos serviços nos CRAS de Maués e Parintins, em
sua maioria, encontram-se acima dos 30 anos de idade, sendo neste um público mais jovem.
Posteriormente, validou-se como importante saber a naturalidade dessas mulheres,
visto que, em boa parte das pesquisas de campo no cenário amazônico presencia-se o processo
do êxodo rural, para o qual prevalece a lógica da procura por um ambiente com mais
oportunidades e acesso aos meios contributos na qualidade de vida das famílias. Tal fato está
presente na constituição sócio-histórica da Amazônia, sobretudo a partir da intervenção das
políticas governamentais introduzidas neste território a partir dos anos de 1950.
 123

Tabela 6 – Naturalidade das mulheres participantes da Pesquisa

Fr. Fr. Fr. Fr. Cidade ou Fr. Fr.
Estado Município
(a) (%) (a) (%) Comunidade (a) (%)
Maués 2 33,3 Maués 2 33,3
Parintins 1 16,7 Vila Trindade 1 16,7
Maués

Manaus 1 16,7 Manaus 1 16,7

Amazonas 6 100
Boa Vista do
1 16,7 Nova Olinda 1 16,7
Ramos
Boa Vista do
Outros 1 16,7 1 16,7
Ramos
8 80,0
Parintins

Amazonas Parintins 8 80,0 Parintins 8 80,0

2 20,0 Nhamundá 1 10,0 Juruti 1 10,0
Pará
Juruti 1 10,0 Katauweré 1 10,0
Fonte: Pesquisa de Campo, 2013-2014.

Pela tabela 6 apreende-se que, na data da pesquisa, em Maués todas as mulheres

informantes do estudo são oriundas do Estado do Amazonas. Neste universo, 33,3% nasceram
no município de Maués e 66,7% em outros. Especificamente, quanto à cidade ou comunidade,
33,3% informaram ser da sede do município, enquanto que 66,7% nasceram em outras
localidades.
Por outro lado, em Parintins, 80,0%, isto é, a maioria são do Estado do Amazonas e
apenas 20,0% advém do Pará. Em relação ao município de nascença, 80,0% são de Parintins e
os outros 20,0% diz respeito à Nhamundá e Juruti, estes mesmos percentuais equivalem à
cidade ou comunidade onde nasceram.
Sobre aquelas mulheres que saíram de outros municípios, cidades ou comunidades e
imigraram para as sedes de Maués e Parintins, os motivos segundo elas, são os mais básicos
possíveis: a busca por lugares que lhes proporcionassem um cotidiano de vida com mais
oportunidades, consequentemente melhores condições no seio familiar. Tais informações
corroboram com as assertivas de Souza (2011) ao evidenciar esta realidade nas últimas
décadas do século XX e início do XXI no contexto amazônico.

Escolaridade e acesso ao conhecimento

Na sociedade contemporânea a educação exerce papel fundamental, pois é questão

sine qua non para a ascensão do conhecimento em seus vários níveis, participação política,
qualificação profissional, bem como oportuniza melhores acessos ao mercado de trabalho.
Diversamente disso, é oportuno dizer que por conta de diversos fatores, entre estes as
 124

incidências das políticas neoliberais, a educação escolar, superior ou profissional acaba por
não abarcar a todos de forma igualitária e, muitas vezes, preocupa-se com o quantitativo com
formação técnica para atendimento do mercado seguindo a lógica do capital, deixando para
segundo plano o aspecto qualitativo.
No contexto da pesquisa foi possível verificar que todas as mulheres entrevistadas
encontram-se entre o ensino fundamental e médio, conforme gráfico na sequência.
Compreende-se disso que todas sabem ler e escrever. Tal fato lhes ajuda sobremaneira no
cotidiano das oficinas que participam.

55 70
50
60
45
40 50
35
30 40
25 30
20
15 20
10
10
5
0 0
Ens. Fund. Ens. Méd. Ens. Méd. Ens. Fund. Ens. Méd. Ens. Méd.
Incomp. Incomp. Comp. Incomp. Incomp. Comp.
Fr. (a) 2 1 3 Fr. (a) 2 2 6
Fr. (%) 33,3 16,7 50 Fr. (%) 20 20 60

Gráfico 5 – Escolaridade das mulheres entrevistadas Gráfico 6 – Escolaridade das mulheres entrevistadas
CRAS/Maués. CRAS/Parintins.
Fonte: Pesquisa de Campo, 2013-2014. Fonte: Pesquisa de Campo, 2013-2014.

É possível perceber nos gráficos 5 e 6 que em Maués, as mulheres usuárias do CRAS

participantes da pesquisa, em sua maioria (50%), possuem o ensino médio completo. Este
percentual maior também é visualizado em Parintins, visto que 60% conseguiram terminar o
ensino médio. Tais dados, sem dúvida, soam de forma positivo, pois, o aprendizado
educacional, mesmo com sua parcialidade que é, contribui para a posse de mais
conhecimento, logo pode fazer um diferencial na vida dessas mulheres.
Para além da educação de ensino regular, em Maués todas as mulheres já
participaram ou ainda estão participando de cursos profissionalizantes, como Mulheres Mil,
Reciclagem, Associativismo e Empreendedorismo; ou qualificação, como o de Multimeios
Didáticos.
No caso do Mulheres Mil que trabalha com a proposta de inclusão produtiva,
segundo elas, este curso tem se colocado de suma importância, pois, por meio dele vem-se
 125

aprendendo algo, apesar de que nem sempre estas põem em prática aquilo que lhes foi
repassado por falta de condições financeiras.
Não obstante, em Parintins 04 (quatro) mulheres afirmaram já terem participado de
cursos dessa natureza, enquanto que 06 (seis) informaram ainda não terem tido a
oportunidade, mas se fosse oferecido, com certeza seria um bom momento para buscar mais
conhecimentos ou aprendizado.
Em termos de composição familiar e o grau de escolaridade, a pesquisa revelou o
quadro de organização das famílias daquelas mulheres que buscam participar das atividades
dos CRAS, cujos dados indicam arranjos diferenciados em termos sociais e econômicos.
De um modo geral, as famílias dessas mulheres apresentam em suas composições
pais, mães, esposos(as), filhos(as), netos(as), avós, irmãs(os), com escolaridades que perfilam
do ensino infantil ao ensino superior. Vale dizer que nesse universo de familiares, ainda
encontram-se pessoas não alfabetizadas, geralmente aquelas com mais idades, tendo em vista
as dificuldades em suas épocas de adentrar ao sistema educacional.
Essas informações colhidas durante o contato com as mulheres tanto nos CRAS
quanto nas residências, ampliam o debate sobre os diversos grupos familiares presentes na
contemporaneidade não delimitando-se à consanguinidade, mas também, à solidariedade e
cuidado mútuo.
Nesta linha de análise, assevera Szymanski (2002, p. 17):

Ao se pensar a família hoje, deve-se se considerar as mudanças que ocorrem em

nossa sociedade, como estão se construindo as novas relações humanas e de que
forma as pessoas estão cuidando de suas vidas familiares [...]. As mudanças que
ocorrem no mundo afetam a dinâmica familiar como um todo e, de forma particular,
cada família conforme sua composição, história e pertencimento social.

Concorda-se com a autora ao mencionar que as mudanças ocorrentes na sociedade

atual afetam todo o processo de organização das famílias, ou seja, suas composições, suas
relações sociais e na própria construção da identidade de cada uma. Não por acaso, a
existência de uma pluralidade de arranjos familiares na cena contemporânea, muitas delas
exigindo uma intervenção mais profícua do Estado para com a realidade social e econômica
em que se encontram, sobretudo no que concerne ao contexto sociocultural identificado em
cada localidade.
Em se tratando de famílias em situação de vulnerabilidade social, o desafio maior é
para a política de Assistência Social a qual é protagonizada na atualidade como política que
possui elementos legislacionais de grande importância para o trabalho social.
 126

Situação socioeconômica

Em se tratando do acesso ao mercado de trabalho, boa parte das mulheres encontra-

se desempregadas, porquanto, algumas se identificam como trabalhadoras autônomas. Sem
uma formação educacional qualificada, muitas delas disseram ser domésticas, exercendo
diversas atividades no cotidiano para além do discurso da tripla jornada, que podem ser
visualizados abaixo.

17% Empregada 40%

17%
Desempregada
Desempregada

Autônomo Autonôma
33%
33% 60%
Aposentada

Gráfico 7 – Situação no mercado de trabalho das Gráfico 8 – Situação no mercado de trabalho das
usuárias do CRAS/Maués. usuárias do CRAS/Parintins.
Fonte: Pesquisa de Campo, 2013-2014. Fonte: Pesquisa de Campo, 2013-2014.

Os gráficos discriminam que em Maués 33% das mulheres encontravam-se

desempregadas, por isso se dedicavam apenas aos afazeres domésticos, este mesmo
percentual diz respeito a trabalhadoras autônomas, sendo o trabalho como artesãs suas
ocupações atuais, além dos serviços de casa; 17% são aposentadas e empregadas,
respectivamente. Vale dizer que, segundo Cacciamali (2000), só é trabalhador empregado
aquele que possui todos os seus direitos trabalhistas a partir do registro em Carteira, do
contrário, são trabalhadores do setor informal. No caso em análise, as 17% consideradas
empregadas não possuem registros, logo encontram-se no processo da informalidade.
Em Parintins, os dados se diferenciam de Maués. Isso porque, do total das
participantes da pesquisa 60% ratificaram serem autônomas e 40% desempregadas. Tais
dados corroboram com os enunciados da PNAS (2004) ao dizer que, no quadro do público
alvo da PSB, estão aqueles sem acesso ao mercado de trabalho, logo, em situação de
vulnerabilidade social e econômica. Todas as que afirmaram serem autônomas trabalham
como vendedoras e o dinheiro arrecadado tem fundamental importância no âmbito familiar.
 127

Os dados em análise explicitam a importância que tem os serviços socioassistenciais

da PSB na vida dessas mulheres. Visto que, uma vez que não estão no mercado de trabalho
formal, implica em parcas condições de vida pessoal, mesmo que outros membros familiares
trabalhem e contribuam financeiramente na família. Assim, é na Assistência Social que
buscam um atendimento, e uma vez que o CRAS trabalha em rede socioassistencial, pode
direcionar estes sujeitos para que estes tenham melhores oportunidades de vida e trabalho.
A seguir os dados da pesquisa evidenciaram a renda familiar dessas mulheres, e
pôde-se observar que, tanto em Maués como Parintins, a soma total da renda adquirida por
toda a família não ultrapassa dois salários mínimos. Particularmente, em Maués, 67% (=04)
das mulheres tinham renda o equivalente a mais de um até dois salários, e 33% afirmaram
adquirir mensalmente apenas um salário mínimo. Diversamente disso, em Parintins 50%
(=05) somavam menos de um salário mínimo mensal, 30% (=03) conseguiam alcançar um
salário e 20% chegavam até dois salários.
Se os dados anteriores ostentam que tais mulheres em sua maioria são
desempregadas e autônomas, e no contato com estas relataram que seus cônjuges e outros
membros familiares também não ganham muito com o trabalho realizado, certamente que a
renda mensal da família não conseguiria ultrapassar mais de dois salários mínimos.
Uma das formas de contribuir no aumento da renda familiar é a inserção destas em
benefícios da Assistência Social. Benefícios assistenciais, segundo Couto (2009), são aqueles
inseridos na PSB e subdividem-se em três modalidades: a) Prestação Continuada, previsto na
LOAS e no Estatuto do Idoso; b) Benefícios eventuais, previstos no art. 22 da LOAS; c)
Transferência de Renda, que são aqueles “[...] programas que visam o repasse direto de
recursos dos fundos de assistência social aos beneficiários” (COUTO, 2009, p. 2010), incluso
nesse está o Bolsa Família.
Em Maués, todas (100%) afirmaram fazer parte do Programa Bolsa Família, cuja
renda varia entre R$ 70,00 a R$ 162,00 reais. De outra parte, em Parintins, das 10 (dez)
mulheres entrevistadas, 07 (sete) estavam inseridas no PBF, as outras 03 (três) não faziam
parte. Como política enquadrada no discurso governamental de enfrentamento à extrema
pobreza no país, o PBF31 é, hoje, palco de muitos debates entre profissionais, pesquisadores
da área e sociedade civil. Em alguns momentos estes debates divergem, em outros

31
Em MAUÉS/AM, o total de famílias inscritas no Cadastro Único em março de 2014 era de 10.643, dentre as
quais 7.548 faziam parte do PBF. Já em PARINTINS/AM, o total de famílias inscritas no Cadastro Único era de
17.035 dentre as quais, 12.716 são beneficiárias do PBF.
 128

convergem, logo, não é idílico o pensamento dos autores sobre a transferência de renda
repassada para os beneficiários.

Condição e infraestrutura habitacional

Na discussão em curso, fez-se um breve panorama do quadro habitacional das

famílias das mulheres entrevistadas. Neste sentido, os dados coletados estão sintetizados nas
colocações abaixo, a começar pela situação do domicílio, conforme os gráficos 9 e 10.

10%
33% 50% 10%
Próprio Próprio
Alugado Alugado
Cedido Cedido

80%
17%

Gráfico 9 – Situação do domicílio duas usuárias do Gráfico 10 – Situação do domicílio das usuárias do
CRAS/Maués. do CRAS/Parintins.
Fonte: Pesquisa de Campo, 2013-2014. Fonte: Pesquisa de Campo, 2013-2014.

O conteúdo expresso no gráfico 9 indica que 50% daquelas usuárias do

CRAS/Maués que participaram da pesquisa moram em domicílio próprio, 33% eram cedidos
e 17% alugados. Segundo tais informantes, 100% dos domicílios eram casas, cuja condição,
50%, consideradas em bom estado no nível de escala, e 50% perfaziam aquelas moradias
configuradas como ótimas, regulares e precárias. Neste universo de domicílios, 67% possuíam
de 4 a 6 cômodos e 33% de 1 a 3.
Em Parintins, 80% das entrevistadas mencionaram possuir domicílios próprios e 20%
domicílios alugados e cedidos. Conforme as interlocutoras, 90% eram do tipo casas e 10%
quitinetes. Estas moradias foram consideradas 50% em bom estado, 20% em condições
regular e precária, respectivamente, e apenas 10% configuradas como ótimas. Considerando o
total de domicílios, 60% possuíam de 4 a 6 cômodos e os 40% restante de 1 a 3 cômodos.
Durante as visitas aos domicílios, pôde-se constatar a veracidade de a maioria ser
considerados em boas condições, regulares ou precários, pois, as estruturas físicas e
organização das moradias convergiam para tal. Assim, na concepção das mulheres, com
 129

poucos recursos financeiros e materiais, dificilmente vão conseguir uma “formatação” melhor
para o ambiente de moradia.
Entende-se que toda família, independente da composição familiar, precisa de um
local particular e seguro, ou seja, uma moradia que contribua no processo de socialização e
formação da identidade dos sujeitos que ali residem “A casa [ou outro tipo de domicílio] é,
ainda, um espaço de liberdade, no sentido de que nela, em contraposição ao mundo da rua,
são donos de si” (SARTI, 2009, p. 63).
Nesta linha de análise, Yazbek (2009, p. 123) corrobora o aludido ao dizer que: “a
moradia é o mundo da sociabilidade privada, o que significa dizer ajuda mútua, brigas rivalidades,
preferências, tristezas, alegrias, chatices, planos, sonhos, realizações”. Contudo, é necessário que
o ambiente ofereça suporte para tal, pois do contrário, os sujeitos ficam a mercê das
determinações impostas pelo capital que, não fugindo à regra, tem seus impactos no sistema
habitacional.
No contexto amazônico, sobretudo em municípios do Baixo Amazonas, observa-se
brutalmente uma fragmentação na consolidação das políticas públicas, as quais, como já discutido
no decorrer deste estudo, se fossem efetivamente operacionalizadas, teriam grande parcela de
contribuição na condição de vida dos indivíduos, apesar de que, muitos destes, “estão como
vítimas de um sistema que prepara de forma fragilizada o jovem para a sociedade, para o mercado
de trabalho, que pouco estrutura os municípios com políticas públicas que efetivem o acesso aos
direitos sociais: como educação, trabalho, moradia, de qualidade” (RIBEIRO, 2011, p. 110).
É pertinente dizer que todas as residências das interlocutoras da pesquisa, sejam de
Maués ou Parintins, possuíam ligação de água e energia elétrica legalizada, logo, enquadram-
se naqueles percentuais de acesso evidenciados no capítulo II sobre a questão dos bens e
serviços básicos na realidade urbana dos dois municípios. Sobre isso, a tabela na sequência
enfatiza que:

Tabela 7 – Existência e acesso a bens e serviços essenciais no domicílio

Maués – Fr. (a) Parintins – Fr.(a)
Opções
Sim Não Sim Não
Água legalizada 06 - 10 -
Energia elétrica legalizada 06 - 10 -
Rede de esgoto na rua onde está
- 06 - 10
localizada o domicílio
Fogão a gás 06 - 09 01
Geladeira 06 - 10 10
TV em cores 05 01 10 10
Máquina de lavar 04 02 09 01
Computador 01 05 09 01
 130

Freezer 01 05 01 09
Micro-ondas 01 05 - 10
Fonte: Pesquisa de campo, 2013-2014.

A construção do perfil e condições de vida das mulheres pesquisadas incidiu ainda

sobre outro aspecto, qual seja: verificar o acesso a bens duráveis que, por conta do cenário em
que se vive, são vistos como importantes no cotidiano do ambiente habitacional e do trabalho,
especialmente na vida urbana. Desse modo, os dados enunciados na tabela 7 trazem um pouco
do acesso que as famílias dessas mulheres possuem no cotidiano de vida.
A vida na cidade requer, em boa parte, o acesso a bens duráveis e serviços básicos,
tendo em vista a dinâmica que é imposta no dia a dia. Como se pode perceber, a rede de
esgoto apresenta-se como uma das problemáticas maiores, não só nos territórios pesquisados,
mas também em toda a realidade brasileira. Isso porque, quando se tem, resume-se à parte
central das cidades e os bairros considerados periféricos ou de maior vulnerabilidade social
convivem com a falta desse serviço básico. Dentre os vários motivos, presencia-se a falta de
uma política urbana efetiva que dê conta de atender essa realidade, logo, a precariedade nos
serviços, comprometendo vários setores da vida em sociedade, sobretudo, a saúde.
Com base na literatura de Cavalcanti (2002), os bens e serviços básicos só podem de
fato contribuir para um desenvolvimento sustentável da sociedade se as populações tiverem
acesso equânime e usufruam o que lhes é ofertado. Esta ideia, conforme Sachs (2008)
perpassa pela compreensão da sustentabilidade social, pois, como bem discutido em
momentos anteriores, trata-se de uma dimensão basilar que imbrica vários determinantes da
sociedade, incluindo as políticas públicas. Assim, se nem todos conseguem usufruir da
riqueza material e social, então, complexifica o pensamento de uma sustentabilidade social no
que diz respeito à condição e qualidade de vida.
Diante disso, a PNAS (2004) sinaliza que os serviços da PBS desenvolvidos nos
CRAS caminham nessa ótica, de contribuir com aquelas famílias situadas no rol da
vulnerabilidade social. Resta saber como se concretiza o acesso e equidade nos serviços
socioassistenciais junto à população usuária e, certamente, o grau de contribuição para esta.

3.3 ACESSO E EQUIDADE DOS USUÁRIOS NOS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS

Para ter acesso aos serviços socioassistenciais da PSB é necessário que o usuário
recorra às instituições assistenciais que trabalham com tais serviços. De acordo com a PNAS
(2004) e Couto et al. (2011), o CRAS é por excelência a instituição responsável por trabalhar
 131

com a PSB em suas múltiplas atividades que transcorrem da criança ao idoso. Desse modo, o
CRAS não deixa de ter uma representatividade na política de Assistência Social.
Conceitualmente, o CRAS é definido como:

[...] uma unidade pública estatal descentralizada da política de assistência social,

responsável pela organização e oferta de serviços da proteção social básica do
Sistema Único de Assistência Social (SUAS) nas áreas de vulnerabilidade e risco
social dos municípios e DF. Dada sua capilaridade nos territórios, se caracteriza
como a principal porta de entrada do SUAS, ou seja, é uma unidade que possibilita o
acesso de um grande número de famílias à rede de proteção social de assistência
social (ORIENTAÇÕES TÉCNICAS/CRAS, 2009, p. 9).

Uma breve discussão no capítulo II sinalizou que o CRAS deve realizar o trabalho
social com famílias que vivem em situação de vulnerabilidade social. Para tanto, é necessário
oferecer todas as condições materiais, financeiras e humanas para que haja maior qualidade na
execução dos serviços. Fato este que foi considerado fragilizado nas instituições pesquisadas
de Maués e Parintins.
Neste sentido, quando questionadas sobre o entendimento que tinham do CRAS e os
motivos que levaram as informantes da pesquisa a continuarem a participar das atividades
operacionalizadas pelos trabalhadores da PSB no CRAS, responderam que:

Subcategorias
elaboradas a Transcrição de trechos das falas dos sujeitos da pesquisa
partir das falas
Buscar informação, mais conhecimentos. Aqui eles falam sobre tudo, a
questão das relações na família, dos benefícios, essas coisas né!
(ENTREVISTADA 1).
É uma coisa de muito importante para nós, porque traz informações,
Acesso à benefícios e sempre que preciso de algo, elas me ajudam. Faz esse trabalho
informação e com as crianças, né! As atividades de artesanatos e as outras coisas. No meu
conhecimentos entendimento é um momento de convivência, tem sempre o apoio delas que
trabalham lá (ENTREVISTADA 6).
Maués

diversos
Ah, é porque o CRAS é muito bom quanto as informações, os
conhecimentos, eu acho assim, quem vai aprende alguma coisa. E é bom,
porque sempre tem palestras, cursos elas me ligam ou vem aqui pra avisar
(ENTREVISTADA 5).
O CRAS é uma coisa [...] boa, porque a gente vai pra lá e conhece novas
pessoas, a realidade delas, eu gostei de participar. É uma casa das famílias
Socialização né! Só que assim, eu vou até conversar com elas, assim era bom a gente
montar tipo um clube de mães, que a gente pudesse levar as coisas pra fazer
lá, daí eu acho que seria melhor [...] (ENTREVISTADA 3).
 132

Cursos É um local que aprendi muitas coisas a partir do trabalho realizado por elas.
profissionalizantes Foi ela que veio aqui me convidar e eu fui, gostei muito e tá me ajudando a
partir do que aprendi (ENTREVISTADA 4).
Aprendizado para Bom, depois que ela me convidou a ir pra lá, eu resolvi ir porque eu estava
obtenção de precisando né! Então, buscar mais conhecimentos, porque lá gente tem
informações sobre várias coisas, e a questão da aprendizagem por meio dos
recurso financeiro cursos, como eu estava sem fazer nada, resolvi ir (ENTREVISTADA 5).

Local de cuidado da O CRAS pra mim é uma residência boa, uma família, que dão atenção pra
família gente. Não tenho queixa não (ENTREVISTADA 5).

É legal, por que eu trago meus filhos pra cá. Eles estudam de manhã e
Atendimento quando é a tarde a gente vem pra casa, pelo menos a gente não fica só em
familiar casa, [...] fica aprendendo aqui (ENTREVISTADA 10).

Socialização Aprendizagem, porque aqui a gente aprende alguma coisa, se distrai e traz as
crianças também (ENTREVISTADA 10).
Ah, porque eu queria aprender alguma coisa né! Vim em busca de
Parintins

qualificação e também de algum atendimento que pudesse me ajudar. Teve

um tempo que tive problemas na família e foi preciso eu procurar um
psicólogo, daí eu era atendida no CRAS quando ainda era lá naquele outro
Atendimento
endereço. Seu Edi [psicólogo] era muito legal, depois comecei a conversar
psicossocial com outra e isso me ajudou, daí eu resolvi passar a vim pra esse CRAS, eu
gosto daqui (ENTREVISTADA 1).
O CRAS pra mim é família, quando meus filhos precisaram teve psicólogo,
assistente social que ajudaram (ENTREVISTADA 4).
É um lugar que dá oportunidade de aprender. Aqui a gente participa de
muitas coisas, as oficinas, as conversas com as colegas e isso servi pra mim
Cursos
né! (ENTREVISTADA 1).
profissionalizantes
Por que falaram que ia ter curso de pintar sandália, a pintura em tecido e
desenho. E como eu queria aprender, eu fui pra lá (ENTREVISTADA 2).
Quadro 12 – Entendimento sobre o que é o CRAS e os motivos para permanência nas atividades realizadas.
Fonte: Pesquisa de Campo, 2013-2014.

De um modo geral, tanto em Maués quanto em Parintins, o CRAS na visão das

usuárias é uma instituição que lhes ajuda de alguma forma por meio do trabalho que é
realizado. Algumas até entendem como sendo o local de trabalho com as famílias, pois,
através do CRAS se obtém informações, benefícios e atenção no momento que precisam.
Por outro lado, observa-se também, que as mulheres atrelam o entendimento do
CRAS à ideia de ser um local específico onde vão aprender algo para contribuir
financeiramente em momento posterior. Decerto que, as oficinas realizadas tornam-se um
meio de conhecimento sobre a confecção de um determinado produto, contudo, é preciso
deixar claro que não se resume a isso. Antes de qualquer coisa, o CRAS é uma instituição que
deve primar por um trabalho social com famílias valorizando o saber local, ao mesmo tempo
em que promove a valorização e crescimento dos familiares de forma qualitativa.
Do conteúdo, depreende-se que a permanência das mulheres no CRAS está atrelada a
diversos motivos. O primeiro refere-se ao acesso à informação e conhecimentos, visto que o
 133

atendimento por parte da Equipe de Referência e dos orientadores sociais propicia a ascensão
a determinadas questões presentes no cotidiano individual ou familiar. Parafraseando Torres
(2009), ao recorrer a uma determinada instituição da Assistência Social, o usuário espera que
o profissional seja capaz de construir uma resposta profissional que dê conta de suas
necessidades, as quais são engendradas pelos processos heterogêneos do sistema capitalista.
O segundo motivo refere-se ao atendimento psicossocial. Sem dúvida, na PSB os
profissionais lidam diretamente com este tipo de atendimento, sendo atribuído ao Assistente
Social e psicólogo trabalhar de forma interdisciplinar com vistas a contribuir na resolução das
problemáticas que lhes são apresentadas. Lidar com os usuários e suas demandas ligadas às
expressões da questão social serve também como reconhecimento do saber-fazer na
instituição. Particularmente, essa relação construída entre o Assistente Social e os usuários
“[...] pode proporcionar momentos de reflexão sobre o próprio fazer profissional e o
significado social da profissão” (TORRES, 2009, p. 214).
Outro ponto diz respeito aos cursos profissionalizantes. Já foi aludido no decorrer
deste trabalho que no conjunto dos serviços socioassistenciais existem as oficinas
socioeducativas e profissionalizantes que oferecem momentos de aprendizagem para os
usuários. Muitas vezes, promovido a partir de parcerias com outras instituições visando cursos
que beneficiem o conhecimento e aprendizado sobre confecção de produtos diversos. Assim,
algumas mulheres continuam no CRAS porque veem neste uma porta de acesso ao mercado
de trabalho seja ele formal ou informal.
Coerentemente com o que diz a PNAS (2004) tem-se um último ponto o qual está
relacionado ao atendimento familiar. Na oferta dos serviços socioassistenciais no CRAS o
trabalho social com famílias aparece como questão basilar, trata-se de um trabalho que
envolve todos os entes familiares e, é em busca deste que muitos usuários procuram a
intervenção dos profissionais que ali atuam.
Ao se fazer uma reflexão sobre os dados em discussão é possível visualizar uma
constelação relacional das dimensões da sustentabilidade, particularmente a área econômica,
política e social. Embasando-se nas arguições de Guimarães (2001), Bellen (2007) e Sachs
(2002b), pode-se afirmar que estas dimensões estão presentes nos argumentos dos usuários ao
falarem sobre o conhecimento do CRAS e os motivos de permanência.
No que se refere à inserção dessas mulheres no CRAS, em Maués, a maioria (=04)
afirmaram que foi a partir da visita dos profissionais que, por este contato se sentiram
motivadas a ir conhecer o que era o trabalho no cotidiano daquela instituição. Em Parintins,
das 10 mulheres, 04 informaram que souberam da existência do CRAS por meio de notícias
 134

nas rádios locais e, as demais foram através da indicação de amigas, bem como visita de
profissionais do CRAS.
Nessa direção, as informações acima foram corroboradas pelos coordenadores do
CRAS, pois, quando questionados sobre os procedimentos de acesso dos usuários nos
serviços socioassistenciais, os entrevistados foram enfáticos ao dizer que:

Pelas duas formas: busca ativa e demanda espontânea. A busca ativa se constitui
assim de grande importância, até porque nós vamos até os usuários falar sobre o
CRAS, né! Assim, eu não conhecia a área da assistência, vim da educação, então ir
até os usuários, divulgar os serviços pelas rádios, também faz com que os usuários
nos procurem (Coordenadora – CRAS/Maués).

Por demanda espontânea e busca ativa. Nós trabalhamos com esses dois. O ingresso
no projeto é por esses dois meios. Ou, às vezes, até mesmo eles vêm encaminhados,
porque a gente trabalha em rede, então o CREAS, o Ministério Público mandam
crianças e adolescentes para que a gente possa inserir em algum programa, serviço,
etc. Mas a maioria vem por livre espontaneidade. As vezes eles ficam sabendo por
algum amigo, pelas redes sociais, por vizinhos, então eles vem até a gente e daí
inserimos eles nas atividades (Coordenador – CRAS/Parintins).

Na fala da Coordenadora do CRAS/Maués, a busca ativa aparece como de suma

importância para o desenvolvimento do trabalho no CRAS, não por acaso, que boa parte das
usuárias disseram procurar o CRAS a partir das visitas feitas pelos técnicos de referência. Já
para o Coordenador do CRAS/Parintins, a demanda espontânea aparece com uma das
principais formas de acesso dos usuários.
Importante trazer para a discussão o fato de que, nos dados concernentes a Parintins,
muitos usuários são encaminhados por outras instituições da rede socioassistencial, isso
equivale a dizer que, o CRAS não trabalho isolado, sua efetiva intervenção concretiza-se
através de um trabalho em rede. Este dado confirma o que preconiza a PNAS (2004), uma vez
que, a articulação da rede socioassistencial de proteção social básica viabiliza o acesso efetivo
e equânime da população aos serviços, benefícios, projetos e ações de assistência social.
Nessa ótica, a Cartilha de Orientações Técnicas do CRAS (2009, p. 29), diz que a
busca ativa é uma das funções da gestão do CRAS e “refere-se à procura intencional,
realizada pela equipe de referência do CRAS, das ocorrências que influenciam o modo de
vida da população em determinado território”. Por este feito, observa-se que é deveras
importante trabalhar com a busca ativa no dia a dia do CRAS.
Para a divulgação do trabalho realizado, a equipe de referência deve pautar-se em
estratégias visando maior alcance dos usuários. No caso de Maués e Parintins, a pesquisa
 135

identificou como recursos: o uso do folder, palestras nas escolas e divulgação nas rádios
locais. Em municípios do Baixo Amazonas, as rádios se constituem como veículo propício
para publicização das ações da política de Assistência Social, entre outras.
Durante as entrevistas, os membros da equipe de referência dos CRAS enfatizaram a
necessidade de num primeiro contato com os usuários, explicar todo o contexto institucional
no que tange à oferta dos serviços socioassistenciais. Por outro lado, se verificou alguns
desencontros de informações por parte das usuárias, isso porque, ao serem questionadas,
algumas responderam não saber teoricamente quais eram os serviços ofertados nos CRAS,
sobretudo o PAIF já que este foi salientado pelos profissionais como sendo o de maior
demanda institucional. Na entrevista, foi indagado às mulheres o que elas sabiam sobre o
PAIF. Nem todas souberam responder, conforme falas na sequência.

É um Programa de Atenção da Família (ENTREVISTADA 1/Maués).

Não! Eu sei que participo, acho que isso né! (ENTREVISTADA 2/Maués).

Não! (ENTREVISTADA 9/Maués).

Eu sei pelo que eles falam né! É o trabalho com famílias (ENTREVISTADA
1/Parintins).

O PAIF é um programa unido no CRAS, é a mesma coisa (ENTREVISTADA

6/Parintins).

Não! (ENTREVISTADA 7/Parintins).

Não! (ENTREVISTADA 9/Parintins).

A questão da informação e do diálogo é de extrema importância na rotina de trabalho

no CRAS. Explicitar o que são os serviços e quais os usuários podem participar é elemento
basilar para uma operacionalização qualitativa de todas as atividades. Pelos dados, infere-se, o
que as mulheres de fato sabiam era da existência de atividades, as quais viam como
importante e gostavam de participar.
A partir das falas dessas mulheres e do diálogo com os profissionais, entende-se que
o trabalho informacional sobre os processos operacionais no CRAS pode estar sendo
realizado, porém sem alcance total, o que aponta para a necessidade de repensar a forma de
como vem sendo conduzido o contato entre o CRAS e seus usuários.
Nessa relação profissional-usuário vale chamar atenção para o debate acerca da
gestão do trabalho no CRAS. Com base na literatura de Nogueira (2005), entende-se que o
atual cenário requer gestão de políticas públicas ancoradas na premissa participativa, na qual
 136

Estado e sociedade civil caminham juntos, a fim de consolidar a perspectiva democrática, de

cidadania e amplitude dos direitos.
Destarte, é compreensível dizer que a participação deve acontecer em qualquer
instância do governo, da mesma maneira, ela deve estar presente nos espaços institucionais,
pois, são neles que se concretizam os objetivos das políticas públicas. Em se tratando da
Assistência Social, o debate teórico realizado concernente à temática é enfático ao mencionar
o caráter participativo desta política seguindo as orientações da LOAS.
Com base neste pensamento, questionou-se os membros da equipe de referência dos
CRAS se a população usuária de alguma forma tinha participação na gestão do CRAS. Os
depoimentos estão sintetizados na sequência:

Não. Mas isso é uma proposta que temos aqui pra esse CRAS (Técnico 1 –
CRAS/Maués).

Não! Geralmente fica mais interno, mas a gente faz alguns minutos [...], aproveita o
grupo de mulheres, de grávidas que são referenciadas pelo programa para ouvir a
opinião delas sobre o nosso trabalho. Agora teve um momento muito importante
onde eles (usuários) puderam expressar suas opiniões que foi justamente a
Conferência Municipal de Assistência Social e de lá nós tiramos vários indicativos
para melhoria de nossos serviços (Técnico 2 – CRAS/Maués).

Sim. [...] Bom, a Política Nacional de Assistência Social diz que, enquanto
planejamento no CRAS, os usuários têm que participar né! Mas como eu te falei, a
gente convida né, não podemos estar esperando. A gente vai dando andamento nos
planejamentos. Mas, é bom a opinião deles, porque a gente pode tá inserindo ali, se
eles não quiserem dessa forma, mas tem que ver o que tá dentro daquilo que é
preconizado para o trabalho no CRAS (Técnico 1 – CRAS/Parintins).

Sim. [...] houve uma orientação da SEMASTH para que todos os CRAS trabalhem
com temas unificados. Mas, cada qual procura trabalhar da sua maneira. [...] Eu
parto muito da opinião das pessoas, né! [...] Tem muitas situações que foram
planejadas lá que não batem com nossa realidade, então, de vez em quando eu estou
na turma ouvindo as pessoas. Daí eu ouço certas situações e pego aquilo e
transformo num tema. [...] Não sou eu enquanto profissional que vou colocar o meu
pensamento, primeiro eu tenho que escutar pra saber onde estou lidando, saber quais
as necessidades, [...] em cima disso eu trabalho [...] (Técnico 2 – CRAS/Parintins).

Os depoimentos sobre o item perguntado gerou respostas diferenciadas entre Maués

e Parintins. No primeiro, as duas profissionais foram unívocas ao dizer que o processo da
gestão no CRAS se expressa mais de forma interna. Ou ainda, é visto como um projeto a ser
consolidado na instituição. Geralmente quando acontece é pífio, por meio de reuniões ou
encontros assistenciais que reúnem todos os atores envolvidos na supracitada Política.
Em Parintins as falas foram positivas, porém com algumas confusões teóricas. Uma
das profissionais alega ser importante a participação do usuário, porém, não explicita de que
forma isso acontece. A outra é mais firme ao dizer que, mesmo seguindo as determinações da
 137

SEMASTH procura ouvir os usuários, identificando suas reais necessidades e com isso cria
estratégias para intervir mais efetivamente na realidade social.
Estas informações vão de encontro com o que foi analisado no quadro 11 ao tratar do
planejamento das ações/atividades, visto que o debate sobre a gestão no CRAS implica
necessariamente no processo do planejamento institucional. Se uma vez que os usuários,
vistos como os principais atores na operacionalização dos serviços, não participam da gestão
no CRAS, por consequência, isso pode estar interferindo negativamente na efetividade da
política. Logo, é relevante o trabalho de formação junto aos usuários sobre a supracitada
política visando uma real participação.
O debate teórico já realizado indica que na contemporaneidade a Assistência Social
vem sendo trabalhando na visão de política pública que busca o bem-estar humano e social,
assim, depreende-se nas suas entrelinhas que pode assentar-se como contribuinte para um real
desenvolvimento sustentável da sociedade brasileira. Contudo, isso requer gestão
participativa, visto que, “a participação contribui para elevar o envolvimento da população,
criando não somente expectativas consistentes, mas um sentimento de responsabilidade
quanto às escolhas feitas” (CAVALCANTI, 2002, p. 37).
Seguindo esta linha de pensamento, é oportuno ponderar que quando se fala em
participação atrela-se à ideia do controle social. Teoricamente, entende-se por controle social
como aquele que é realizado pelo cidadão a partir da vivência no território onde atua, podendo
ser na comunidade, no trabalho, na escola, entre outras localidades. Trata-se de uma forma
organizada que todos os cidadãos possuem para demandar junto aos órgãos competentes do
governo o aperfeiçoamento das políticas públicas, a exemplo da assistência social, educação e
saúde (RAICHELIS, 2011). Para tal se faz necessário o estabelecimento de formação política,
a fim de que os atores sociais envolvidos contribuem de forma qualitativa na proposição e
implementação das políticas públicas.
Neste sentido, ao dialogar com a equipe de referência sobre ações de mobilização
para participação dos usuários do CRAS nas instâncias de controle social do município,
observou-se certa parcialidade no discurso dos mesmos. Primeiro, no próprio entendimento
conceitual da expressão, segundo, resumiram o controle social à lógica do monitoramento e
avaliação ou, rara vezes, mencionaram as conferências municipais de Assistência Social.
Por fim, a pesquisa buscou descortinar as contribuições da PSB para o enfrentamento
da vulnerabilidade social dos indivíduos e famílias participantes dos serviços
socioassistenciais nos CRAS na perspectiva da sustentabilidade social. Tarefa esta complexa e
desafiadora, tendo em vista os elementos estruturais e burocráticos que permeiam o seu
 138

contexto operacional. Contudo, uma vez que a Política se propõe a atuar nesta linha,
certamente que uma análise de tal indicador é deveras importante na realidade das cidades
pesquisadas.

3.4 O ENFRENTAMENTO DA VULNERABILIDADE SOCIAL: CAMINHOS E

(DES)CAMINHOS DA PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA

Neste limiar do século XXI, filtrado pela gestão “era PT”, tem se debatido sobre a
criação e/ou implementação de programas, projetos serviços e benefícios que possam ir de
encontro com o enfrentamento da extrema pobreza no país. Isso implica na discussão de
redução da vulnerabilidade socioeconômica que assola grande parte da população brasileira.
A partir dos destaques dados pela mídia nacional, seja televisionada ou impressa,
bem como por meio de pesquisas acadêmicas, tem se percebido que a Assistência Social caiu
“na graça” da gestão governamental como política por excelência que deve atuar no bojo das
discussões que envolvem o campo do social, porquanto, a “viga mestra” de enfrentamento à
vulnerabilidade social. Entretanto, a maneira como tudo isso é gestado pelo governo evoca
preocupações no seu aspecto operacional.
Isso porque, trata-se de uma política ancorada em documentos legislacionais que
primam pelo bem estar da população usuária, a partir de um trabalho que busca a
sustentabilidade de suas ações e com isso a contribuição para o sujeito que, mesmo
retoricamente, está sob a proteção do Estado (PNAS, 2004; YAZBEK, 2009). Ademais, é
uma política que pressupõe a categoria “família” como centro das ações/atividades
proporcionadas durante as intervenções e para quem é direcionado todo o trabalho cotidiano.
Entretanto, a forma como tudo isso é operacionalizado e financiado pelos governos federal,
estadual e municipal parece não responder às necessidades reais, sobretudo, daqueles que
sobrevivem em ínfimas condições de vida.
A consolidação da PNAS e do SUAS nos primeiros anos do século vigente, trouxe
como um dos destaques, o direcionamento da Assistência Social como política que está
assentada no trabalho de enfrentamento à vulnerabilidade social, especialmente no contexto
da PSB, visto que, é nesta área que se constitui o trabalho de prevenção. Neste sentido, uma
abordagem no capítulo II apontou os aspectos conceituais do que sejam as atividades da PSB,
ou seja, intervenções que buscam prevenir as situações de risco dos indivíduos e familiares.
Bem como, no Box 1, evidenciou-se que a PNAS (2004) não traz um conceito teórico
explícito do que seja vulnerabilidade social, embora aponte os elementos agravantes para tal.
 139

Ancorado neste pressuposto, a pesquisa se propôs analisar quais as contribuições dos

serviços socioassistenciais operacionalizados no CRAS eram direcionados para o
enfrentamento da vulnerabilidade social vivenciada pela população demandatária dos
serviços. Para com isso, entender se a Assistência Social caminha na perspectiva da
sustentabilidade social, o que pode ser visualizado nos dados fonográficos a seguir.
De início, deu-se ênfase na discussão sobre a família no contexto da Assistência
Social a fim de verificar qual a relevância dada a essa instituição social no processo de
planejamento dos serviços socioassistenciais e como o CRAS viabilizava o eixo da
Matricialidade Sociofamiliar no momento de operacionalização das atividades habituais.
Sobre isso, as coordenações dos CRAS certificaram que:

Damos toda a importância, afinal, no CRAS o trabalho é com as famílias, e a família

é tudo, né! É pela família que vai sair o bom cidadão ou o mal. E assim, a gente tem
percebido nas nossas atividades que boa parte das mulheres que vem nos procurar
criam seus filhos sozinhas. E as crianças que participam dos grupos de convivência
são cria de avós, de mães sem pai e muitas vezes eles vivenciam vulnerabilidade
social e financeira, então é importante pensar na família no momento de planejar as
atividades [...]. Então a questão da Matricialidade Sociofamiliar vai de encontro com
o que é a família, né! [...]. E uma das primeiras coisas que nós trabalhamos com as
crianças, por exemplo, desenha sua família. E a gente percebe que, boa parte, coloca
pai e mãe. Então, a gente procurar colocar que não existe assim um modelo único de
família (Coordenadora – CRAS/Maués).

Bom, toda a importância, porque a família é o elo principal da formação de um

cidadão, de um jovem, de uma criança, então a gente tenta trabalhar ela enquanto
PAIF pra que ela seja mais unida, prevenindo os conflitos. [...] Queira ou não, às
vezes a visita de um Assistente Social ou psicólogo contribui muito para a realidade
daquela família. [...] O CRAS é casa das famílias. [Assim], a Matricialidade
Sociofamiliar é [...] quem nos direciona para própria compreensão do que seja
família no CRAS [...] (Coordenador – CRAS/Parintins).

Como instituição de proteção social, o CRAS lida diariamente com o atendimento à

família e isso independe da composição ou núcleo familiar. Nos depoimentos acima é
possível identificar que a Coordenadora do CRAS/Maués chama atenção para a necessidade
de se entender a família como base da sociedade, porém, isso não significa dizer ou
responsabiliza-la como instituição idílica pela formação do indivíduo, o que fragiliza a fala da
entrevistada ao conceber que da família sairá “o bom ou mal” cidadão.
De modo geral, as colocações dos gestores dos CRAS dão pistas sobre a importância
que tem a família no âmbito do trabalho realizado, uma vez que concebem a Matricialidade
Sociofamiliar como diretriz basilar das intervenções. Isto se assenta de suma importância
tendo em vista que a Matricialidade constitui o eixo estruturante do SUAS que problematiza e
evoca o aspecto conceitual da família usuária da PSB.
 140

Por conta da dinâmica societária atual a família não se resume a um modelo padrão,
nem tão pouco se constitui como espaço extremamente harmonioso, ela também é marcada
historicamente por conflitos e contradições. Apesar disso, não deixa de ser um espaço
fundamental no contexto da proteção social de seus componentes. Assim, o trabalho
desenvolvido pela Equipe de Referência e demais trabalhadores do CRAS precisam estar
concatenados com o quadro conceitual que se tem hoje da família. Nessa direção, Gueiros
(2002, p. 119) conclui que:

Conhecer a família da qual se fala e para qual muitas vezes dirigimos nossa prática
profissional é muito importante; também é imprescindível compreender sua inserção
social e o papel que a ela está sendo atualmente destinado; e, da mesma forma, é
necessária a mobilização de recursos da esfera pública, visando implementação de
políticas públicas de caráter universalista que assegurem proteção social [...].

Da afirmativa da autora, infere-se o quanto é relevante aos profissionais que lidam

diretamente com as questões familiares, conhecer o contexto em que se insere a família foco
de sua prática. Isto se faz necessário, uma vez que quando se conhece as reais problemáticas e
necessidades dos grupos familiares pode-se fazer maior mobilização e justificativas a fim de
almejar mais recursos que possam contribuir na garantia da proteção social, fortalecendo os
laços entre os sujeitos que compõe a família e suas relações na comunidade.
Ao se falar no processo das relações e fortalecimento dos vínculos no âmbito
familiar, de imediato lembra-se do trabalho com os usuários no CRAS, isso porque, é uma das
questões balizadas nos documentos que direcionam a concretude da política de Assistência
Social. A respeito disso, o estudo analisou como as atividades desenvolvidas pela PSB,
especialmente a partir do PAIF, possibilitavam o fortalecimento das relações entre os
membros familiares das informantes. Com base nos falas fez-se triangulação das informações
a ponto de concatenar os conteúdos.

Identificação da
Dados preconizados na PNAS / Transcrição de trechos das
Referência de
falas dos sujeitos da pesquisa
Informação
“A proteção social básica tem como objetivos prevenir situações de risco por
Política Nacional de meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, e o fortalecimento de
vínculos familiares e comunitários” (PNAS, 2004, p. 27).
Assistência Social –
“O CRAS atua com famílias e indivíduos em seu contexto comunitário, visando
PNAS a orientação e o convívio sociofamiliar e comunitário. Neste sentido é
responsável pela oferta do Programa de Atenção Integral às Famílias” (PNAS,
2004, p. 29).
Tipificação Nacional “O PAIF consiste no trabalho social com famílias, de caráter continuado, com a
 141

de Serviços finalidade de fortalecer a função protetiva das famílias, prevenir a ruptura de

seus vínculos, promover seu acesso e usufruto de direitos e contribuir na
Socioassistenciais melhoria de sua qualidade de vida. Prevê o desenvolvimento de potencialidades
e aquisições das famílias e o fortalecimento de vínculos familiares e
comunitários” [...] (BRASIL/Tipificação Nacional, 2009, p. 6).
Isso é importantíssimo né! [...] A gente pode tirar por aqueles atendimentos que
muitas vezes uma mãe vem aqui pedir essa colaboração por conta dos conflitos
dentro de casa e com a nossa intervenção, isso muda, ainda que seja
Equipe de Referência minimamente. Mas, [...] isso varia de usuário pra usuário também, pois tem
– CRAS/Maués aqueles que são persistentes que querem mesmo uma mudança, agora tem uns
que são mais fechados, mas a gente sabe que nem todo mundo é igual. Mas,
penso que, por exemplo, um adolescente que sai do uso de drogas, álcool né, e
fica na família, já é um a menos que vai ficar na rua, mas sim na família [...]
(Técnico 1 – CRAS/Maués).
[...] O CRAS a partir do momento que ele é bem estruturado, que tem uma
equipe realmente que se envolva com isso, e nem todo mundo quer se envolver,
tem como trabalhar sim, porque a gente tem uma demanda muito grande, eu
particularmente atendo quase que diariamente situações assim de conflitos
familiares diversos, independente de classe, de religião, enfim. Conflitos na
Equipe de Referência família sempre vão existir, mas se a gente aqui dentro do CRAS tem uma
– CRAS/Parintins equipe preparada, capacitada, eu acredito que tem sim como trabalhar essa
questão dos vínculos familiares e dá resultados, claro que não são muitos. Mas,
eu sempre vejo assim, de 100 que eu trabalhe, 5 a gente consegue fazer uma
mudança, e a mudança ela demora. [...] Nós somos seres humanos, e cada
família tem suas particularidades. Por exemplo, numa família de 10 pessoas eu
preciso trabalhar com cada um pra poder trabalhar a família no geral, aí sim
teremos resultados (Técnico 2 – CRAS/Parintins).
Sim, graças a Deus melhorou muito a minha vida, até o lado psicológico,
entendeu! Antes eu vivia muito na depressão, porque a minha filha ia estudar e
eu ficava sozinha, então vindo pra cá, eu convivo com outras pessoas [...]. Até
na relação com minha filha [...], a gente precisa conhecer nossos filhos né! (
ENTREVISTADA 1).
Mulheres participantes
Sim. Não posso dizer que muito, mas já contribuiu um pouco aqui em casa.
da Pesquisa/Maués Acho que falta mais a nossa união mesmo em casa [...] (ENTREVISTADA 4).

Sim, do pouco que convivi por lá tem me ajudado a conseguir mais

conhecimento, informações sobre outras coisas a partir dos cursos que já
participei. A gente sabe que não é tudo, mas se você consegue entender né!
Porque, olha, lá eu tenho a Assistente Social, a psicóloga, então se tou
precisando, eu corro com elas (ENTREVISTADA 6).
Sim, porque a minha convivência com as colegas, eu sempre falo com elas que é
legal aqui e contribui lá pra casa porque eu trago minha família pra cá e isso
ajuda. E eu estou aprendendo alguma coisa que depois vai servir
(ENTREVISTADA 1).
Mulheres participantes
da Pesquisa/Parintins Ainda não falaram nada disso (ENTREVISTADA 4).

Não muito. Até agora não (ENTREVISTADA 6).

Sim, porque eles aconselham as crianças a não estarem nas ruas, e do jeito que
está acontecendo tanta coisa (ENTREVISTADA 10).
Quadro 13 – Contribuições para o fortalecimento dos vínculos familiares das informantes da pesquisa.
Fonte: Pesquisa bibliográfica e Pesquisa de Campo, 2013-2014.
 142

Utilizando-se da triangulação de dados, pode-se fazer algumas reflexões a partir das

assertivas tratadas no quadro 13. A princípio tem-se a questão no que diz respeito ao
preconizado na PNAS e a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais sobre os
objetivos da PSB, o trabalho no CRAS e direção exequível do PAIF. Note-se que, os aspectos
conceituais evidenciados enfatizam que a PSB nos CRAS deve ser operacionalizada com
vistas a prevenir, orientar, desenvolver potencialidades a fim de garantir o convívio
sociofamiliar e comunitário.
O PAIF, sendo um dos principais serviços socioassistenciais, deve fazer o trabalho
social com famílias, de forma continuado visando o fortalecimento dos laços familiares
mediante um conjunto de ações. O texto “Orientações Técnicas sobre o PAIF” (2012, p. 11),
pondera que:

Os termos “fortalecer, prevenir, promover e contribuir na melhoria”, presentes na

descrição do Serviço apontam para seu caráter antecipador à ocorrência de situações
de vulnerabilidade e risco social, de modo a ofertar às famílias uma forma de
atendimento que, como a própria denominação do Serviço traz, proteja as famílias.

Esta assertiva ratifica que o PAIF por intermédio de suas ações/atividades deve
contribuir para o não rompimento dos laços familiares a partir do trabalho preventivo. É um
Serviço que busca fortalecer, promover o sujeito e sua família, não sendo, portanto, uma
“prática curativa”.
A fala dos profissionais da equipe de referência do CRAS, tanto de Maués quanto
Parintins se aproxima ao mencionarem que na realidade daqueles municípios o trabalho
desenvolvido tem contribuído para o cotidiano dos usuários, porém, minimamente em relação
ao que diz a política de Assistência Social.
Do depoimento do Técnico 1 – CRAS/Maués tiram-se duas conclusões no que tange
à intervenção realizada e as mudanças nas relações familiares: a primeira está ligada ao
próprio compromisso profissional com os usuários, tendo em vista que o trabalho no CRAS
requer uma prática fundamentada em parâmetros de cunho teórico-metodológico, ético-
político e técnico-operativo. É uma instituição que, na trilha do sistema capitalista, está
entrelaçada por burocracias no que diz respeito à sua relação com a gestão municipal. A
segunda concentra a ideia de que para haver mudanças qualitativas, é necessária a persistência
do usuário quanto sua participação no trabalho realizado, que certamente pressupõe o
engajamento do profissional, logo, entende-se ser necessária a relação entre as partes.
 143

Não obstante, do relato do Técnico 2– CRAS/Parintins pode-se inferir que, assim

como em Maués, para que as atividades desenvolvidas tenham melhores resultados, tanto os
profissionais como os usuários, precisam manter um diálogo que contribua no processo de
mudança, que no caso da PSB é justamente o não rompimento dos laços familiares,
considerando as singularidades e particularidades que cada sujeito possui. Contudo, conforme
a entrevistada, esse processo de contribuições e mudanças a partir da relação profissional-
usuário só pode ser concebido se houver recursos físicos, materiais e humanos capacitados
para atender a demanda. Assim, tais informações reforçam as análises realizadas
anteriormente sobre as condições de trabalho e compromisso na oferta dos serviços.
Em seguida, os argumentos das usuárias conformam o exposto nas falas dos
profissionais quanto à ideia de contribuição mínima do trabalho realizado. Isso porque, nos
dois municípios, algumas mulheres veem as intervenções por parte da equipe de trabalhadores
do CRAS de forma positiva, o que reflete na dinâmica familiar, sobretudo na relação pais e
filhos de forma recíproca. Por outro lado, algumas informantes ressaltam que, “não”
contribui, ou quando ocorre é de forma fragilizada. Desse modo, pode-se afirmar que não
atinge totalmente as proposições que são regidas pela PNAS (2004) e a Tipificação Nacional
(2009).
Na percepção dos sujeitos da pesquisa existem vários pontos que culminam para uma
operacionalização efetiva ou não do trabalho realizado para com aqueles que necessitam dos
serviços socioassistenciais. Por meio de suas falas observa-se que um dos motivos para tal, é a
precariedade nas estruturas físicas oferecidas. Contudo, é importante ter em mente que, além
deste, existem outros elementos indispensáveis para um trabalho que afirmem concretamente
o protagonismo, emancipação e construção de história própria dos usuários.
Na esteira dessa análise, questionou-se às mulheres informantes da pesquisa quais os
pontos positivos e negativos sobre o trabalho no CRAS. Desta feita, relataram que:

Município Pontos positivos Pontos Negativos

O acolhimento, o lanchinho que eles O ambiente, porque é muito pequeno. Se tivesse

dão. E as informações né. Além que
foi por aqui que entrei nos mulheres
mil (ENTREVISTADA 1).
Maués Acho que a oportunidade de eu poder
estar participando
(ENTREVISTADA 2).
Pra mim tudo é positivo, até porque é
uma coisa que eles fazem, assim,
atendem a gente (ENTREVISTADA
assim um auditório para convidar mais pessoas
(ENTREVISTADA 1).
Acho que demora muito pra começar. E assim, é
só de 15 em 15 dias (ENTREVISTADA 2).
O prédio né! Porque assim, ali não é deles, é
alugado, então seria bom se fosse deles mesmo
(ENTREVISTADA 6).
 144

6).
O trabalho no geral, tudo que é feito O local, o ambiente, pois quando chove, alaga
(ENTREVISTADA 1). tudo daí tem que suspender as atividades
(ENTREVISTADA 1).
Penso que isso aqui que é ofertado Poderia ampliar as oficinas que tem, por exemplo,
Parintins (ENTREVISTADA 3). para as mulheres, informática, cabeleireiro,
confeitaria. E para os pais, pedreiro, carpinteiro
(ENTREVISTADA 3).
Acho que tudo isso que eles fazem A estrutura que não é boa. Um barracão que
com a gente (ENTREVISTADA 9). quando chove molha tudo (ENTREVISTADA 9).
Quadro 14 – Pontos positivos e negativos do trabalho realizado no CRAS.
Fonte: Pesquisa de Campo, 2013-2014.

O conteúdo em análise desvela a importância que tem os serviços socioassistenciais

da PSB nos CRAS. As usuárias entrevistadas são enfáticas ao responderem que tudo – isto é,
o conjunto de atividades que vai desde o acolhimento, atendimento, oficinas, entre outros –
aquilo que é realizado é positivo para elas. Em contrapartida, citam questões tidas como
negativas, sobressaindo o ambiente físico do CRAS. Tal informação já foi referendada em
momento anterior pelos profissionais, qual seja a precariedade dos espaços, de modo que, as
falas das usuárias confirmam os dados anteriores.
Uma das usuárias do CRAS/Maués coloca em pauta a questão do início das
atividades no CRAS. Para ela há uma demora no início das oficinas, repercutindo de forma
negativa na intervenção que é realizada. Em Parintins, isto não foi verificado na fala das
usuárias, porém, durante a pesquisa de campo e nos diálogos com os profissionais pôde-se
constatar certo atraso no início das atividades, como acontece em Maués.
Compreende-se este ponto como um agravante no processo de operacionalização da
Assistência Social nos municípios, impactando de forma negativa no enfrentamento da
vulnerabilidade social dos usuários. Geralmente, os CRAS desses municípios paralisam suas
atividades no mês de Dezembro e retornam em janeiro ou fevereiro do ano seguinte, porém,
com o atendimento parcial, resumindo-se à organização interna do CRAS, sem estender para
os usuários dos serviços. Entre Março e Abril é que começam as oficinas do PAIF, o que, sem
dúvida, fragmenta o trabalho da PSB (RIBEIRO, 2011).
Uma das justificativas para tal é a rotatividade dos trabalhadores do Sistema Único
de Assistência Social, pois, como não tem acontecido concurso público nesta área nos últimos
dez anos, os profissionais da equipe de referência e os orientadores sociais possuem apenas
um contrato com a Prefeitura do município e após um ano de trabalho, boa parte é deslocada
para outras instituições e, uma vez que se contratam novos trabalhadores, é necessário
recomeçar as ações do CRAS e todo o processo de conhecimento da política. De acordo com
 145

a Tabela 1, capítulo II deste estudo, há percentuais expressivos de trabalhadores da

Assistência Social no país sem vínculos permanentes entre 2009 e 2012.
Tal fato pressupõe o quanto ainda se precisa avançar no contexto operacional da
Assistência Social brasileira, assim como, os dados ratificam o debate de que o Estado em
tempos de ofensiva neoliberal se desresponsabiliza de suas ações, sobretudo aquelas voltadas
para famílias empobrecidas, utilizando-se do discurso de que muito tem feito ou está fazendo,
porém, resume sua intervenção em políticas sociais seletivas, focalizadas e de mascaramento
da realidade social.
Neste sentido, se não há um trabalho linear o ano inteiro, certamente que o acesso, a
equidade e o enfrentamento da vulnerabilidade social junto aos usuários, também não se
concretizam de maneira efetiva. Porquanto, fragiliza o trabalho, rompe com a ideia da
Assistência Social enquanto política de proteção social integral, logo, a sustentabilidade de
suas ações e dos usuários é ínfima frente ao que encontra-se nos documentos legislacionais da
Política e ao que o sistema capitalista impõe.
Nesta linha de análise investigou-se sobre o alcance do trabalho realizado pela PSB
para a prevenção da vulnerabilidade social e por consequência a potencialização,
emancipação e protagonismo dos beneficiários atendidos no CRAS. Os depoimentos a seguir
expressam o resultado obtido.

Identificação da
Referência de Transcrição de trechos das falas dos sujeitos da pesquisa
Informação
[...] A gente sempre fala pra eles, aqui é uma intervenção, que nós não vamos dar
conta total daquela situação da família, mas que todas aquelas oficinas, orientações
podem contribuir. Tem algumas mulheres que participaram de nossas oficinas e hoje
já estão vendendo o que produziram, como o produto em EVA, artesanato, cortinas
[...]. E hoje, muitas mulheres estão no “Mulheres Mil” [...] fazendo cursos [...]. E o
legal é que está se valorizando o local, porque como aqui é “a terra do guaraná”, se
procura trabalhar com isso, fazendo produtos que podem ser originar do guaraná
Equipe de (Coordenadora – CRAS/Maués).

Referência – [...] Então, penso que tudo que fazemos aqui no CRAS de alguma forma influencia e
contribui para potencializar os usuários, claro que não 100%, até porque há as
CRAS/Maués dificuldades, mas a gente procura atuar para que esse usuário garanta mesmo que
minimante, o protagonismo social (Técnico 1 – CRAS/Maués).

[...] Em boa parte, penso que aquilo que é ofertado no CRAS contribui. Nós temos
casos de umas senhoras que participaram das atividades do PAIF e hoje já conseguem
fazer sozinhas e vender. E ainda que, as vezes as mulheres nos falam que as palestras,
as atividades no geral vão interferir na vida delas e da família também. Mas, claro que
não é cem por cento (Técnico 2 – CRAS/Maués).
Equipe de Eu vejo assim, que antes do CRAS os adolescentes estavam por ali, sem fazer nada,
na ociosidade, não tinham um acompanhamento, hoje não. Hoje eles já têm todo esse
Referência –
atendimento aqui no CRAS. [...] Então o CRAS é uma ferramenta de grande
 146

CRAS/Parintins relevância. [...] O que as famílias, principalmente as mulheres, aprendem nas oficinas,
a ideia é que elas possam pôr em prática e com isso contribuir no cotidiano deles
mesmo (Coordenador – CRAS/Parintins).

Eu penso que todas as atividades que são realizadas por meio do PAIF, como as
orientações, as palestras, as oficinas, acho que elas contribuem para potencializar e
emancipar os usuários, agora é claro que isso leva tempo e nossa contribuição é muito
pouco, até porque ainda estamos com toda essa parcialidade no que se refere á
infraestrutura [...]. Quando digo que contribui é porque, o que me traz todos os dias,
apesar das dificuldades que são muitas, [...], quando eu vejo que alguém sai daqui
com outro pensamento, realmente com aquela questão de que eu sou capaz e daqui
pra adiante eu conduzo minha vida, então penso que esse é o melhor pagamento, a
melhor recompensa que a gente tem (Técnico 2 – CRAS/Parintins).
Já aprendi alguma coisa, mas ainda não coloquei em prática, até porque não tenho
Mulheres mais tanta idade assim pra fazer as coisas (ENTREVISTADA 2).
participantes da Olha, eu já consigo fazer e vender o que aprendi por meio do CRAS, só que assim, eu
Pesquisa/Maués não tenho tantos recursos pra comprar mais materiais e fazer novos produtos. Hoje eu
até já participo da feira do produtor e vendo meus artesanatos. Mas assim, depende
muito do movimento também, às vezes tá bom outras não (ENTREVISTADA 4).
Mulheres Pelo CRAS eu consegui me inscrever no Mulheres Mil e vou começar agora em Abril
(ENTREVISTADA 1).
participantes da
Estou participando das atividades, não sei se lá na frente vai contribuir, mas por
Pesquisa/Parintins enquanto não. As vezes até a gente aprende, a questão é eu ter como fazer sozinha em
casa né! (ENTREVISTADA 2).
Quadro 15 – Alcance do trabalhado realizado pela PSB para enfrentamento da vulnerabilidade social.
Fonte: Pesquisa de Campo, 2013-2014.

Das falas em análise, um primeiro elemento que merece reflexão diz respeito à
questão da vulnerabilidade social. Essa discussão é complexa, visto que, não há unanimidade
epistemológica nos conceitos. Assim, de acordo com o texto “Orientações Técnicas sobre o
PAIF” (2012, p. 13), o que deve ficar claro no contexto da Assistência Social é que:

a) A vulnerabilidade não é sinônimo de pobreza. A pobreza é uma condição que

agrava a vulnerabilidade vivenciada pelas famílias; b) [...] não é um estado, uma
condição dada, mas uma zona instável que as famílias podem atravessar, nela recair
ou nela permanecer ao longo de sua história; c) [...] é um fenômeno complexo e
multifacetado, não se manifestando da mesma forma, o que exige uma análise
especializada para sua apreensão e respostas intersetoriais para seu enfrentamento;
d) [...] se não compreendida e enfrentada, tende a gerar ciclos intergeracionais de
reprodução das situações de vulnerabilidade vivenciadas; e) As situações de
vulnerabilidade social não prevenidas ou enfrentadas tendem a tornar-se uma
situação de risco.

Nesta ótica, o quadro 15 sintetiza de que forma os serviços socioassistenciais

operacionalizados no CRAS tem contribuído para o cotidiano de seus usuários, tanto na
percepção daqueles que operacionalizam quanto dos que recebem estas intervenções. Se
analisadas as falas dos interlocutores da pesquisa é possível notar que estas se complementam.
 147

Todos entendem que as atividades desenvolvidas contribuem para o estado social e

econômico em que se encontram os usuários dos serviços. Afirmam que a aplicabilidade das
ações incide no processo da vulnerabilidade social e com isso há o protagonismo e
emancipação social. Em contrapartida, fica notório que tal contribuição é por vezes ínfima
não atingindo de maneira ampla e aprofundada aqueles sujeitos e suas famílias que buscam o
atendimento do CRAS.
Decerto que há vários determinantes para o desenvolvimento ou não dos serviços
oferecidos. Citam-se a questão da estrutura e infraestrutura, os recursos financeiros e
materiais, as competências profissionais, bem como as condições econômicas por parte dos
usuários em pôr em prática aquilo que lhes foi orientado e/ou aprendido. Na perspectiva de
Acosta e Vitale (2010, p. 11), “têm-se questionado se essas iniciativas são eficientes e
eficazes para o fortalecimento das competências familiares, se respondem às necessidades das
próprias famílias atendidas e se contribuem para o processo de inclusão e proteção social
desses grupos”. Uma vez que não atingem, ou não questionam a causa-raiz das problemáticas.
Pelo exposto é relevante dizer que a análise da política de Assistência Social
tomando como diretriz a sustentabilidade social tem grandes desafios de concretizar-se no
contexto da sociedade capitalista.
Assim, ao se fazer uma reflexão à luz dos expoentes teóricos debatidos nos capítulos
deste estudo, entende-se que, enquanto política pública, não resta dúvida sobre a importância
que tem a Assistência Social no contexto de crise do capital, especialmente para aquelas
populações sobrepujadas pelas incompletudes da vida, tais como o escasso acesso às políticas
públicas, o desemprego corrente, a incompletude dos direitos sociais.
Contudo, faz-se necessário e urgente (re)pensar o que está posto na PNAS e nos
outros materiais norteadores teórico-metodológicos do SUAS, a fim de construir alternativas
de ações/intervenções que promovam mudanças reais nos diversos contextos da sociedade
brasileira.
Ao se resgatar o aspecto conceitual de sustentabilidade tratado no decorrer deste
trabalho, chega-se à conclusão de que é possível e coerente afirmar que para além das
questões ambientais, a sustentabilidade está imersa em contextos macros como o meio
político, territorial, econômico e social, como já defendido. No caso da política pública de
Assistência Social, ratifica-se sua profícua relação com a sustentabilidade social,
especialmente por se tratar de uma política que, mesmo com suas limitações, busca intervir na
vida dos usuários que demandam seus serviços.
 148

Os municípios estudados, fica notório que na área urbana trata-se de uma política
com grandes potenciais para contribuir no cotidiano de qualquer sujeito ou família que
buscam participar dos serviços. Contudo, “remando contra a maré”, é uma política recheada
de limites e desafios o que a qualifica numa perspectiva de (in)sustentabilidade na intervenção
que faz. Se, em alguns momentos, ela parece responder às necessidades das populações
usuárias, em outros, não consegue atingir sua real efetividade como pretende. Tal questão se
analisada sob o debate conceitual da sustentabilidade social, como bem mencionou Sachs
(2002a; 2002b; 2008), prediz incompletudes na operacionalização dos serviços e que,
portanto, precisam ser superados.
Destarte, as expressões da Assistência Social, especialmente dos serviços da PSB
desenvolvidos no CRAS exigem maior responsabilidade do Estado e que seja de forma
equânime e justa a fim de atingir significativamente o que se propõe. Logo, pensar em novos
horizontes de operacionalização é o que se almeja, para então falarmos de uma política que,
entrando pela porta da frente, assuma seu compromisso de pública e de direito, portanto, de
contribuinte para a sustentabilidade social dos sujeitos que nela buscam e que nela acreditam.
 149

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Pesquisar é uma tarefa árdua que demanda o saber-fazer do pesquisador que assume
o compromisso de transitar pelo universo das incertezas. A pesquisa científica é um processo
inconcluso, exigi outras tantas investigações, sobretudo, quando se trata de um objeto
complexo e desafiador, caso da política pública de Assistência Social sob o olhar da
sustentabilidade social no contexto amazônico, este último, locus singular e particular que
exige de todos os sujeitos nele habitado a (re)produção de novas relações a fim de pôr em
pauta suas reais necessidades que demandam, continuamente, respostas públicas.
Discutir teórica e metodologicamente a relação entre a política pública de Assistência
Social e sustentabilidade foi uma tarefa contínua que demandou a persistência do pesquisador,
haja vista a complexidade da questão. Foi por meio da disciplina “Serviço Social e
Sustentabilidade na Amazônia” e dos diálogos frequentes entre orientador e orientando que as
questões relacionais do objeto foram tomando corpo a fim de chegarmos a um denominador
profícuo e necessário entre as categorias de estudo da dissertação.
Assim, com o intuito de desvelar o universo da política de Assistência Social com
foco na Proteção Social Básica a partir da visão dos atores que dela fazem parte é que
propomos o presente estudo, cuja análise pautou-se na ótica da sustentabilidade social na área
urbana dos municípios de Maués e Parintins, ambos situados no Baixo Amazonas. Os dados
da pesquisa de campo levantados através do diálogo receptivo e comprometido por parte dos
sujeitos, agora se tornam públicos e alimentam as colocações que se seguem sobre os
resultados alcançados em todo o processo do estudo:
 Sustentabilidade das ações e das famílias usuárias da política de Assistência
Social presente em alguns momentos da PNAS. A partir da análise desenvolvida, não foi
encontrada nenhuma definição ou ponto de partida sobre o termo sustentabilidade na política.
Dessa forma, por estar inserida no âmbito das demais políticas públicas governamentais
entende-se que, a política de Assistência Social assenta-se na perspectiva do discurso do
desenvolvimento sustentável, de modo que sua real efetividade torna-se difícil frente à
conjuntura capitalista que não distribui equitativamente a riqueza social e material.
 Gestão e Financiamento da política de Assistência Social em Maués e
Parintins. A pesquisa identificou que os serviços socioassistenciais de proteção social básica
são cofinanciados apenas pelo governo federal com a contribuição do município, ficando o
ente estadual somente na parte técnica, porém atua de forma fragmentada no processo de
implementação do SUAS. Na visão dos informantes da pesquisa o apoio operacional por parte
 150

do governo estadual está aquém da necessidade, pois, seria importante que, para além das
visitas técnicas houvesse contribuição financeira, isto é, recursos financiados pelas três esferas
a fim de melhor atingir as populações que são diversificadas e demandatárias dos serviços.
 Desencontro de diálogos entre aqueles que operacionalizam os serviços e os
que recebem o atendimento. O estudo realizado apontou que há uma fragilidade e/ou
dificuldade no processo das informações, tendo em vista que, tanto em Maués quanto em
Parintins, a Equipe de Referência do CRAS enfatizou haver todo um atendimento inicial de
apresentação da instituição e os serviços oferecidos para os sujeitos que buscam o
atendimento da Assistência Social. Por outro lado, algumas usuárias entrevistadas afirmaram
desconhecer esse procedimento. Entendemos tal fato como sendo um agravante no âmbito de
uma política que, constitucionalmente é pública, mas, no cotidiano prático deixa margens para
reflexões críticas sobre sua concreticidade. É preciso qualificar o repasse de informações para
os usuários sobre os serviços, programas, projetos e benefícios na perspectiva da gestão
participativa.
 Enfrentamento da vulnerabilidade social e contribuição às mulheres e suas
respectivas famílias que participam das atividades no CRAS. Nas duas cidades, a Gestora
e Subgestora Municipal, bem como as Equipes de Referência dos CRAS, foram enfáticas ao
mencionarem que as atividades/ações desenvolvidas não equivalem a cem por cento do que
pretende a supracitada política. Assim, os dados levantados sinalizam que o trabalho realizado
é ínfimo e, poucas vezes contribui para o fortalecimento dos vínculos familiares, a
emancipação e o protagonismo social, em decorrência disso, o enfrentamento da
vulnerabilidade social pela qual passam parcela dos usuários dos serviços socioassistenciais
de Maués e Parintins. Tal questão foi corroborada pelas informantes da pesquisa ao
mencionarem que, para algumas tudo aquilo trabalhado pelo CRAS tem contribuído em
alguma coisa na sua família, para outras, as intervenções são parciais impactando
minimamente nas suas realidades familiares.
 Rotatividade dos trabalhadores do SUAS. No caso de Maués e Parintins, até o
momento em que se realizou o estudo não havia tido concurso público municipal voltado para
o campo da Assistência Social de modo que, todos os trabalhadores possuíam apenas um
contrato temporário com a Prefeitura, podendo ser transferidos para outras instituições,
acarretando, desse modo, descontinuidade nas atividades com os usuários dos CRAS.
Certamente que tal feito, não se encerra nos territórios pesquisados, entende-se fazer parte de
todo o cenário brasileiro. Ademais, trata-se de um descompromisso com as populações que
buscam o atendimento assistencial no CRAS, visto que, no processo da rotatividade há uma
 151

quebra no trabalho realizado, (re)começando sempre o atendimento com os usuários dos

serviços. Nos dois municípios, a Assistência Social se tornou política pública em 1995, ou
seja, já se passaram 19 anos e, ainda, não houve concurso específico para esta área. Sem
dúvida, isso gravita a ideia da Assistência Social como política de ajuda, a desvalorização
profissional e o paternalismo assistencial nos municípios.
 Ambiente físico dos CRAS, recursos materiais e humanos. Este item foi alvo
de muitas críticas por parte dos sujeitos da pesquisa de campo. Por meio do estudo,
identificamos uma grande lacuna entre o preconizado nos documentos que explicitam a
questão física e organizacional dos CRAS e a realidade destes em Maués e Parintins. Em
relação a Maués há uma estrutura física não tão precária, porém, sem infraestrutura adequada
para a demanda, além do escasso recurso material para se trabalhar novas oficinas de acordo
com a realidade local. Já em Parintins, o CRAS pesquisado estava em precárias condições
físicas, também com parcos recursos materiais, caminhando assim, na contramão do que rege
a política do SUAS. Tal questão exige dos profissionais, mais do que o saber-fazer, estratégias
“dá-se um jeito”, uma vez que há demandas e precisam ser atendidas. De acordo com as
coordenações dos CRAS, as Prefeituras já possuem terreno para construção de prédios
próprios, porém, até a data da pesquisa nada havia sido feito. Nesta ótica, mencionamos as
precárias condições em que atuam os trabalhadores do SUAS, pois, sem um ambiente
adequado e com irrisórios recursos materiais, torna-se complexo atuar na perspectiva da
práxis social. Esse quadro conjuntural influencia no saber-fazer profissional e na própria
condição humana dos trabalhadores, assim como, implica negativamente no processo de
atendimento dos usuários dos serviços, já que, não poderão usufruir de um atendimento mais
qualitativo, porquanto, quase sem perspectivas de transformação social.
 Acesso a bens e serviços sociais básicos e condições de vida das usuárias.
Ficou perceptível que, em sua maioria, as usuárias dos CRAS participantes da pesquisa e suas
devidas famílias, encontram-se em condições ínfimas de acesso aos serviços sociais básicos
oferecidos nas sedes dos municípios, logo, em um baixo nível de qualidade de vida. A
proteção social do Estado via políticas públicas não abarca todos de forma igualitária e
equânime fragmentando a ótica da justiça e direito social. Tal feito fomenta a vulnerabilidade
social requerendo intervenções qualificadas, a exemplo da política de Assistência Social.
 Formação, capacitação e reconhecimento profissional. Os achados da pesquisa
apontam que os trabalhadores do SUAS de Maués e Parintins raramente passam por formação
ou capacitação profissional o que, de algum modo, fragiliza o trabalho realizado junto aos
usuários. O Governo Federal recentemente criou o Programa CapacitaSUAS para garantir a
 152

formação permanente e qualificar os gestores e profissionais do SUAS no provimento dos

serviços e benefícios socioassistenciais. Assim, é de responsabilidade da gestão de cada
município enviar seus trabalhadores para os polos onde se realiza o Programa, contudo, tem
se percebido uma adesão parcial por parte dos municípios amazônicos, haja vista que nem
todos os profissionais participam, impactando negativamente na valorização profissional e na
qualidade dos serviços operacionalizados.
Diante disso, os dados e as reflexões desenvolvidas neste estudo deslindam as
incompletudes e incoerências que as Secretarias de Assistência Social dos municípios têm em
organizar e implementar a política de Assistência Social. Reconhecemos que a efetividade
desta política é tarefa dialogal entre as esferas governamentais, mas, no território específico,
entendemos que cabe à gestão municipal assumir o compromisso real com as populações
demandatárias dos serviços, o que subtende-se trabalhar de maneira mais efetiva, sem relegar
a segundo plano a Assistência Social e o reconhecimento dos trabalhadores que nela atuam.
O presente estudo da PSB em Maués e Parintins, embora tenha sido analisado na
perspectiva da sustentabilidade social, desvela que a política de Assistência Social pode ser
operacionalizada levando em consideração as demais dimensões da sustentabilidade, isto é, a
questão econômica, territorial, política e cultural, tendo em vista as singularidades e
particularidades regionais do Estado do Amazonas.
Neste contexto, o estudo realizado nos possibilita afirmar que há uma
(in)sustentabilidade da Proteção Social Básica em Maués e Parintins, já que a supracitada
política não consegue se concretizar conforme prescreve os documentos legislacionais. Desse
modo, faz-se indicação de alguns pontos que devem ser considerados para a concretização de
uma política de Assistência Social sustentável. Além disso, sugere-se a simulação de um
esquema explicativo a partir dos resultados obtidos.
 Gestão participativa na política de Assistência Social;
 Elaboração de diagnóstico socioterritorial dos municípios;
 Criação de CRAS seguindo as orientações do SUAS;
 Efetividade da NOB/RH no âmbito da PSB e com isso valorização profissional;
 Instrumental específico para monitoramento e avaliação das ações no CRAS;
 Maior alcance de Formação e Capacitação para os trabalhadores do SUAS;
 Concurso público visando a contração de trabalhadores efetivos;
 Criação de Projetos municipais específicos na PSB como forma de complementar
os serviços socioassistenciais tendo por base a realidade sociocultural local.
 153

Diálogo contínuo entre as Governo Federal/

esferas governamentais via Governo SNAS Governo Municipal/
Secretarias de Assistência Estadual/ SEAS SEMAS
Social
Equipe de Avaliação sobre o
grau de contribuição dos
Serviços para os usuários
(Diagnóstico Anual)

CRAS
Obedecendo as
diretrizes do
SUAS: espaço
Operacionalização dos físico, recursos
materiais e

Referência
Serviços Socioassistenciais
no CRAS: gestão participativa humanos

Técnicos de Técnicos de Nível

Coordenador(a) Coordenador(a)
Nível Superior Grupos de Superior
Planejamento - Diagnóstico Juventude Monitoramento e Avaliação -
socioterritorial semanal e Mensal, por meio de
Associações de Entidades instrumental específico
Orientadores
Usuários Bairros Filantrópicas Orientadores
Sociais Usuários
Sociais

Centro de Centro de
Convivência do Geração de
Idoso Renda

Atividades/Ações semanais e que

sejam pensadas respeitando a Rede Socioassistencial de
cultura, a realidade e as Posto de Saúde Entidades PSB referenciada ao CRAS
Escolares
necessidades locais, ou seja, o
contexto amazônico.
Grupo de
Mães/mulheres

Figura 10 – Esquema simulativo de operacionalização da Proteção Social Básica no CRAS sob a perspectiva da sustentabilidade Social
Fonte: Elaboração do Pesquisador, 2014.
 154

A figura 10 é ilustrativa e busca evidenciar a possível operacionalização dos serviços

socioassistenciais de Proteção Social Básica no CRAS sob a ótica da sustentabilidade social,
ou seja, desvela a possibilidade de melhor concretude das atividades/ações no CRAS.
Ressalta-se que algumas dessas questões são desenvolvidas no cotidiano das instituições,
porém, parcialmente e sem um rigor teórico-metodológico e técnico-operativo.
Neste sentido, se aproximando desta ideia, a política de Assistência Social no CRAS,
tanto de Maués quanto Parintins, poderia contribuir para além do que já faz junto aos
usuários. Significa dizer, com bem observa Teixeira (1998), deixar de ser trabalhada pelas
portas do fundo do poder governamental, mas, revelar-se como política que sai pelas portas da
frente, com o mesmo valor e peso que tem as outras políticas públicas setoriais. Os atores
sociais partícipes desta pesquisa foram enfáticos em dizer que na atualidade já vem sendo
dado maior valor à referida política, contudo, é preciso avançar, ultrapassar as barreiras, pois
só assim, poderá se afirmar que a política de Assistência Social ao ser concretizada em uma
dada realidade protagoniza a sustentabilidade de seus serviços socioassistenciais, bem como,
garante a sustentabilidade de seus beneficiários.
Ainda que não faça parte dos objetivos do presente estudo, é possível evidenciar que,
ao compararmos a realidade da Assistência Social em Maués e Parintins com enfoque na
Proteção Social Básica, identifica-se que, independente do financiamento, da localização
geográfica, de quem sistematiza e implementa a política, os dados convergem-se em sua
maioria, sendo realidades semelhantes na operacionalização dos serviços e, portanto,
necessitando de superação para melhor contribuir com seus usuários.
Por fim, este trabalho, em que pese seus limites, tem a intenção de contribuir na
produção de conhecimentos que envolvem a política de Assistência Social no contexto
amazônico e o tão polêmico debate da sustentabilidade, assim como, possa instigar outros
estudos que, como este, quer problematizar e debater numa perspectiva analítico-crítica o
cenário das políticas públicas de proteção social. Ademais, não finde em mais uma produção
teórica e acadêmica, para além disso, seja motivador de interrogações, mas sem esquecer, ao
final deste processo, que o maior beneficiado seja aquele sujeito que busca pela Assistência
Social uma resposta ao seu direito social constituído.
 155

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 164

APÊNDICES
 165

APÊNDICE A
Categorias de estudo com foco na discussão teórica do objeto: guia de estudo para
levantamento bibliográfico

ROTEIRO:
DEFINIÇÃO DA FORMA DE ABORDAGEM
CATEGORIAS FOCO DA
TEÓRICA
DE ESTUDO DISCUSSÃO
(RECORTE TEMPORAL E A ESCOLHA DA
PERPECTIVA TEÓRICO-CONCEITUAL)

1. Contextualizar a trajetória da sustentabilidade

no cenário global, tendo como base os
debates da crise ambiental na década de 60
do século XX.

2. Estudar o conceito de sustentabilidade e seus

desdobramentos na ótica de Ignacy Sachs.

3. Discutir as cinco dimensões da

Dimensão Social da
Sustentabilidade e a
SUSTENTABILIDADE
relação com as políticas 4.
públicas
sustentabilidade: ambiental, econômica,
social, política e territorial na perspectiva de,
entre outros autores, Ignacy Sachs,
aprimorando o debate com as contribuições
de Roberto Guimarães e Hans Bellen.
Aprofundar o debate sobre a dimensão social
da sustentabilidade, destacando a questão
social neste processo.

5. Problematizar a categoria de sustentabilidade

como diretriz de análise para políticas
públicas

6. Debater sobre a dimensão social da

sustentabilidade como diretriz de análise para
a política de Assistência Social.

7. Sinalizar a importância e qual a relação entre

a política pública de Assistência Social e a
sustentabilidade com ênfase na dimensão
social.

1. Compreender os aspectos conceituais sobre

políticas públicas no cenário brasileiro.

2. Estudar o processo de formulação de

Discussão conceitual
POLÍTICAS PÚBLICAS enfatizando a relação
3.
Estado–Sociedade Civil
políticas públicas considerando a perspectiva
da sustentabilidade.
Discutir o conceito de políticas públicas
destacando a relação entre Estado e
Sociedade Civil neste âmbito.

4. Estudar as políticas públicas tendo como foco

de análise sob o parâmetro da
sustentabilidade social.
 166

5. Dialogar sobre a política de Assistência

Social enquanto politica pública na
contemporaneidade.

6. Desvelar o acesso dos beneficiários (sujeitos

da pesquisa) da Assistência Social às
políticas públicas nos municípios de Maués e
Parintins.

1. Breve contextualização da Assistência Social

no Brasil partindo do discurso da não política
até sua consolidação como politica pública.

2. Desvelar os marcos legais da Assistência

Social desde a Constituição Federal de 1988
até a NOB/SUAS de 2012 seguindo a
normatização do SUAS.

3. Discutir a PNAS e a incorporação da

abordagem territorial nesse âmbito.

4. Aprofundar o debate sobre a política de

Proteção social básica e
Assistência Social no que tange à Proteção
os serviços
ASSISTÊNCIA SOCIAL Social Básica.
socioassistenciais
desenvolvidos nos CRAS
5. Verificar qual o conceito de sustentabilidade
adotado pela PNAS quando menciona sobre
suas ações e usuários.

6. Discutir o processo de implementação da

política de Assistência Social nos municípios
de Maués e Parintins considerando a
normatização do SUAS.

7. Analisar a sustentabilidade social da referida

política com ênfase nos serviços
socioassistenciais da Proteção Social Básica
nos municípios locus da Pesquisa de campo.
 167

APÊNDICE B
Categorias de estudo com foco em indicadores e variáveis da pesquisa de campo: guia
para elaboração dos instrumentais

Síntese do objeto de pesquisa: Análise da política pública de Assistência Social no âmbito da

operacionalização da Proteção Social Básica nos municípios de Maués e Parintins no Baixo Amazonas tendo
como referência a sustentabilidade social. Especificamente, pretende-se identificar a sustentabilidade social da
política na realidade destes munícipios a partir da operacionalização das ações e serviços socioassistenciais da
proteção social básica desenvolvida nos CRAS junto aos beneficiários, levando em consideração o acesso e
equidade a tais serviços e a contribuição destes para o enfrentamento da vulnerabilidade social vivenciada.
CATEGORIA: SUSTENTABILIDADE
Dimensão/ Indicadores Variáveis
 Marcos legislacionais que norteiam a política.
 Metodologia estabelecida para operacionalização da política.
 Interfaces da sustentabilidade social presentes no
Diretrizes do processo de formulação da
desenvolvimento dos serviços socioassistenciais da proteção
política pública de Assistência Social na
social básica.
perspectiva da sustentabilidade social
 Os objetivos estabelecidos na política.
 Formas de divulgação

 Canais de discussão com a sociedade e participação dos

atores locais no processo de construção das ações.
 Instituições parceiras no âmbito de operacionalização da
proteção social básica – PSB.
 Atividades desenvolvidas com vistas à melhoria e qualidade
Serviços Socioassistenciais de vida dos beneficiários.
desenvolvidos fundamentados nos  Acesso e equidade na oferta dos serviços socioassistenciais.
indicadores de sustentabilidade social  Efetividade dos serviços socioassistenciais no enfrentamento
à vulnerabilidade social.
 Financiamento dos serviços socioassistenciais da PSB.
 Profissionais envolvidos nos serviços socioassistenciais.
 Qualificação dos atores envolvidos.

CATEGORIA: POLÍTICAS PÚBLICAS

Dimensão/ Indicadores Variáveis
 Nível de escolaridade individual.
Beneficiários da Assistência Social com  Nível de escolaridade dos membros familiares.
acesso à Educação  Acesso e participação em cursos de qualificação.

 Acesso ao mercado de trabalho formal.

Condição socioeconômica dos  Renda familiar em salários.
beneficiários da Assistência Social  Acesso a benefícios da Assistência Social;

 Situação detalhada do domicílio.

 Acesso a bens duráveis.
Condição e Infraestrutura habitacional  Sistema de rede de esgoto onde mora.
dos beneficiários da Assistência Social  Ligação de água legalizada no domicílio.
 Ligação de energia elétrica legalizada no domicílio.
 Coleta urbana de lixo onde mora.
CATEGORIA: ASSISTÊNCIA SOCIAL
Dimensão/ Indicadores Variáveis
 Documentos legislacionais que fundamentam a gestão da
Gestão da PNAS nos municípios por meio política de Assistência Social por meio das SEMAS.
das SEMAS  Instituições parceiras no âmbito de operacionalização da
PSB.

Organização da Proteção Social Básica
Vulnerabilidade Social
Planejamento e acompanhamento das
atividades
168
 Financiamento das ações.
 Planos Municipais anuais de trabalho.
 Sistematização e operacionalização dos serviços
socioassistenciais.
 Profissionais envolvidos nos serviços socioassistenciais.
 Qualificação dos atores envolvidos.
 Metodologia estabelecida para o trabalho nos CRAS.
 Inclusão dos beneficiários nos serviços socioassistenciais.
 Estratégias para participação de todos os atores no controle
social municipal.
 Diagnóstico socioterritorial das áreas de abrangência dos
CRAS.
 Acesso e equidade na oferta dos serviços socioassistenciais.
 Efetividade do Serviço de Proteção e Atendimento Integral à
Família.
 Atividades dos serviços socioassistenciais desenvolvidas para
enfrentamento da vulnerabilidade social.
 Reuniões de Planejamento por parte dos Profissionais da PSB.
 Estratégias de monitoramento e avaliação do Trabalho
realizado.
 Instituição responsável pelo monitoramento das ações.
 Existência de avaliação participativa das ações.

APÊNDICE C
Critérios de inclusão e exclusão dos sujeitos da Pesquisa de Campo
Informantes Critérios de Inclusão
Secretário(a) Municipal de  Ser nomeado de forma legal
Assistência Social. Secretário(a) Municipal de Assistência
Social;
 Estar atuando efetivamente no cargo.
Coordenador do CRAS  Ser nomeado de forma legal
Coordenador do CRAS;
 Estar atuando efetivamente no cargo
por um período superior ou igual a 05
(cinco) meses*.
Profissional da Equipe  Ser nomeado de forma legal Técnico de
Técnica de Referência do Referência de nível superior do CRAS;
CRAS  Estar atuando efetivamente no cargo
por um período superior ou igual a 05
(cinco) meses*.
Usuários das ações e  Beneficiários com cadastro no Serviço
serviços socioassistenciais de Proteção e Atendimento Integral à
da proteção social básica Família – PAIF;
vinculado aos CRAS  Beneficiários do PAIF morador do
bairro onde está implantado o CRAS e
que seja maior de 18 anos;
 Beneficiários do PAIF, cuja família
seja composta de no mínimo 04
pessoas;
 Beneficiários que estejam participando
ativamente das atividades
desenvolvidas pelo PAIF no período da
pesquisa e aceitem assinar o Termo de
Consentimento Livre Esclarecido
(TCLE).
Quadro 2: Critérios de Inclusão e Exclusão dos Informantes da Pesquisa.
Fonte: Elaboração Própria – Projeto de Dissertação, 2013.
* Optou-se pelo período de cinco meses tendo em vista que os profissionais atuantes neste âmbito da
Assistência Social possuem contrato temporário e muitas vezes, de forma rotativa.
169
Critérios de Exclusão
 Não ser nomeado como
Secretário(a);
 Não estar atuando no cargo.
 Não ser Coordenador do
CRAS;
 Estar atuando no cargo por um
período inferior a 05 (cinco)
meses.
 Não ser Técnico de nível
superior do CRAS;
 Estar atuando no cargo por um
período inferior a 05 (cinco)
meses.
 Beneficiários sem cadastro no
PAIF;
 Beneficiários do PAIF e que
não sejam moradoras do bairro
onde está implantado o CRAS
e menor de 18 anos;
 Beneficiários do PAIF com
menos de 04 pessoas na
composição da família;
 Beneficiários que não estejam
participando ativamente das
atividades desenvolvidas pelo
PAIF no período da pesquisa.
 170

APÊNDICE D

Guia de Entrevistas Semiestruturadas

Título da Pesquisa: POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NA PERSPECTIVA DA

SUSTENTABILIDADE: estudo nos municípios de Maués e Parintins no Baixo Amazonas
Informante: Secretária Municipal de Assistência Social

Identificação
1. Formação: 2. Vínculo institucional: 3. Tempo na função:

I Caracterização e trabalho da Secretaria Municipal de Assistência Social

4. O espaço da Secretaria Municipal de Assistência Social (SEMAS) é próprio, cedido ou alugado?

5. O que compete exclusivamente à Secretaria Municipal de Assistência Social?
6. Com base em quê e quais orientações a gestão da Assistência Social segue para o processo de
implementação e operacionalização do SUAS no município?
7. Como a Sra. avalia a relação entre a SEMAS e a SNAS?
8. Fale sobre os fatores que facilitam o processo de operacionalização da Política de Assistência
Social no município.
9. Fale sobre os fatores que dificultam o processo de operacionalização da Política de Assistência
Social no município.
10. A SEMAS faz parceria com outras instituições no processo de operacionalização da proteção
social básica da Política de Assistência Social? Se sim, quais?
11. A vigilância socioassistencial já está sendo implementada no município? Se sim, fale sobre isso.
Se não, por quê?
12. O município, por meio da SEMAS, tem realizado diagnóstico Socioterritorial para implementação
da proteção social básica? Fale sobre isso.
13. A SEMAS trabalha com Plano Municipal de Assistência Social e Plano de Ação Anual das ações
a serem desenvolvidas? Se sim, quem participa da elaboração?
14. Como a Sra. analisa o acesso da proteção social básica pela população desse município?
15. Quais serviços socioassistenciais da proteção social básica são ofertados nos CRAS do município?
16. Como foi a escolha dos locais para a implantação dos CRAS no município?
17. A gestão municipal, por meio da SEMAS, realiza algum trabalho que identifique o grau de
contribuição das ações assistenciais desenvolvidas junto aos beneficiários, após um certo período
de término da intervenção assistencial?
18. A gestão local tem procurado conhecer outras experiências de operacionalização das ações e
serviços socioassistenciais desenvolvidos nos CRAS na realidade amazônica?
19. O financiamento dos serviços socioassistenciais neste município é decorrente das três esferas de
governo?
20. Que relevância tem sido dada à Política de Assistência Social pela Gestão Municipal para a atual
conjuntura da realidade local?
21. Qual sua análise sobre todo o trabalho realizado pela Assistência Social em Parintins,
especialmente no âmbito da proteção social básica?
22. Diante de tudo isso, qual sua análise sobre a sustentabilidade da operacionalização da política de
Assistência Social?
 171

Título da Pesquisa: POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NA PERSPECTIVA DA

SUSTENTABILIDADE: estudo nos municípios de Maués e Parintins no Baixo Amazonas
Informante: Coordenador(a) do CRAS

I Identificação
1. Formação: 2. Vínculo Empregatício:

3. Tempo na função: 4. Contato:

I Caracterização e trabalho no CRAS

5. Quantos e quais bairros fazem parte do núcleo de atendimento deste CRAS?

6. A estrutura física do CRAS é própria, cedida ou alugada?
7. Quais os serviços, programas, projetos, benefícios e ações desenvolvidos por esse CRAS junto aos
beneficiários?
8. Dentre estes, quais são os mais demandados pela população?
9. Quais as atividades desenvolvidas para e com os usuários do PAIF no cotidiano do CRAS?
(oficinas, palestras, orientações, entre outras).
10. Descreva quantitativamente e qualitativamente a infraestrutura existente para o funcionamento do
CRAS (espaço físico, mobiliário, transporte, materiais permanentes e de consumo, entre outros).
11. Essa infraestrutura é suficiente para realizar as atividades junto aos beneficiários do CRAS?
12. Qual a disponibilização da SEMAS sobre materiais socioeducativos necessários à oferta dos
serviços socioassistenciais?
13. Em que medida o trabalho realizado por este CRAS tem se constituído como garantia efetiva no
que tange ao acesso, equidade e defesa dos direitos socioassistenciais assegurados pelo SUAS?
14. Como ocorre o processo de planejamento das ações realizadas no CRAS? Quem participa desse
processo?
15. As ações e atividades realizadas pela proteção social básica nesse CRAS passam pelo processo de
monitoramento e avaliação? Como ocorre?
16. O CRAS realiza parceria com outras instituições para o atendimento dos beneficiários do PAIF?
Se sim, quais?
17. Que relevância tem sido dado à família no processo de planejamento dos serviços
socioassistenciais da proteção social básica na Política de Assistência Social local?
18. Como a equipe de referência desse CRAS viabiliza a questão da matricialidade sociofamiliar na
operacionalização das atividades ofertadas no seu território de abrangência?
19. Como o trabalho realizado pelo CRAS tem se constituído numa via de mobilização para a
participação dos usuários nas instâncias de Controle Social da Política de Assistência Social no
município?
20. Como ocorre o acesso dos beneficiários aos serviços socioassistenciais, por demanda espontânea
ou busca ativa?
21. Qual o alcance do trabalho realizado pela proteção social básica nesse CRAS para a redução da
vulnerabilidade social dos beneficiários atendidos?
22. Qual a importância do trabalho realizado pela proteção social básica no cotidiano desse CRAS
para a realidade socioeconômica dos beneficiários?
 172

APÊNDICE E

Formulários com Perguntas Abertas e Fechadas

Título da Pesquisa: POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NA PERSPECTIVA DA

SUSTENTABILIDADE: estudo nos municípios de Maués e Parintins no Baixo Amazonas
Informante: Membro da Equipe Técnica de Referência do CRAS

I Identificação
1. Formação: 2. Função que ocupa no CRAS:

3. Tempo na função: 4. Vínculo Empregatício:

5. Sexo: 6. Contato:
( ) Mas. ( ) Fem.

II Organização da equipe e do trabalho no CRAS

7. Como se dá a divisão de trabalho entre os profissionais da equipe de Referência? Como você
analisa essa divisão?
8. Descreva quantitativamente e qualitativamente a infraestrutura existente para o funcionamento do
CRAS (espaço físico, mobiliário, transporte, materiais permanentes e de consumo, entre outros).
9. Os profissionais possuem sala particular para atendimento dos usuários quando necessário?
( ) Sim ( ) Não
10. Quais os serviços, programas, projetos, benefícios e ações desenvolvidos por esse CRAS junto
aos beneficiários?
10.1 Serviços 10.2 Programas 10.3 Projetos 10.4 Benefícios 10.5 Ações

11. Dentre estes, quais são os mais demandados pela população?

12. Os Técnicos realizam diagnóstico Socioterritorial dos bairros atendidos para verificação da
incidência de vulnerabilidade social?
( ) Sim ( ) Não
Se sim, como é realizado?

III Intervenção e Trabalho no CRAS

13. Como você analisa o fato de que as atividades desenvolvidas pelo PAIF devem fortalecer as
relações sociais dos familiares e comunitários dos beneficiários?
14. Quais ações do CRAS contribuem para potencializar os serviços socioassistenciais e o acesso
dos usuários aos direitos sociais?
15. Como você analisa a intervenção dos serviços socioassistenciais visando a potencialização e
emancipação dos beneficiários?
16. Os profissionais que compõem a Equipe Técnica de Referência é suficiente para o trabalho
realizado nesse CRAS?
( ) Sim ( ) Não
Se Sim, justifique.
17. Os profissionais da Equipe Técnica de Referência participam de Formação ou capacitação?
( ) Sim ( ) Não
18. Quais e quem participa? Por quê?
 173

IV Participação dos usuários do CRAS

19 A Equipe de Referência executa ações de mobilização para a participação dos usuários nas
instâncias de Controle Social da Política de Assistência Social no município?
( ) Sim ( ) Não
Quais?
20. Os usuários tem participado?
( ) Sim ( ) Não
Como?
21 Há alguma forma de participação da população usuária na gestão do CRAS?
( ) Sim ( ) Não
Como se dá esse processo?
22 Quais os principais pontos positivos e os desafios para a participação dos usuários?

V Desafios e perspectivas do trabalho realizado no CRAS

23 Qual o alcance do trabalho realizado pela proteção social básica nesse CRAS para a redução da
vulnerabilidade social dos beneficiários atendidos?
24 Qual a contribuição do trabalho realizado pelo CRAS para a efetividade dos direitos
socioassistenciais dos beneficiários?
25 Quais estratégias a Equipe de Referência tem criado para a divulgação do Trabalho realizado pelo
CRAS?
26 Quais os fatores que facilitam a operacionalização dos serviços socioassistenciais no CRAS?
27 Quais os fatores que dificultam a operacionalização dos serviços socioassistenciais no CRAS?

VI Planejamento e acompanhamento das atividades

28 A Equipe Técnica de Referência realiza planejamento dos serviços socioassistenciais?
( ) Sim ( ) Não
28.1 Em que medida esse planejamento é inserido no Plano Municipal de Assistência Social?
29 As ações planejadas passam pelo processo de monitoramento e avaliação? Quem participa desse
processo?
30 Diante de tudo isso, qual sua análise sobre a sustentabilidade da operacionalização da Assistência
Social, especialmente da proteção social básica nesse CRAS?

Título da Pesquisa: POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NA PERSPECTIVA DA

SUSTENTABILIDADE: estudo nos municípios de Maués e Parintins no Baixo Amazonas
Informante: Beneficiários do Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família - PAIF

I. Identificação do Informante
1. Estado civil: 2. Sexo:
( ) Solteiro(a) ( ) Mas. ( ) Fem.
( ) Casado(a)
( ) Amasiado(a)/Amigado(a) 3. Idade:
( ) União Estável ( ) 18 a 22 ( ) 38 a 42 ( ) 58 a 60
( ) Separado(a) Judicialmente ( ) 23 a 27 ( ) 43 a 47 ( ) Acima de 60 anos
( ) Viúvo(a). ( ) 28 a 32 ( ) 48 a 52
( ) 33 a 37 ( ) 53 a 57
4. Naturalidade:
 174

4.1 Estado em que nasceu?

( ) Amazonas
( ) Pará
( ) Outro:_______________________.

4.2 Município em que nasceu?

( ) Manaus ( ) Nhamundá
( ) Parintins ( ) Urucará
( ) Maués ( ) Boa Vista do Ramos
( ) Barreirinha ( ) São Sebastião do Uatumã
( ) Outro:________________________.

4.3 Cidade ou Comunidade em que nasceu?

( ) Na cidade em que mora
( ) Outra:________________________.

5. Quais os motivos que o fizeram se deslocar para esta cidade? (Para esta pergunta, considerar as
respostas anteriores).
_______________________________________________________________________________
___________________________________________________________________

II Escolaridade e acesso ao conhecimento

6. O(a) Sr.(a) sabe ler? 7. No momento o(a) Sr.(a) está estudando?
( ) Sim ( ) Não ( ) Sim ( ) Não
8. O(a) Sr.(a) sabe escrever?
( ) Sim ( ) Não 10. O(a) Sr.(a) participou ou participa de algum
curso de qualificação?
9. Nível de escolaridade: ( ) Sim ( ) Não
9.1 ( ) Não alfabetizado(a)
9.2 ( ) Alfabetizado(a) 11. Se sim, descreva tal processo:
9.3 ( ) Ensino Fundamental Incompleto Tipo Local Data Motivos para
9.4 ( ) Ensino Fundamental Completo participação
9.5 ( ) Ensino Médio Incompleto
9.6 ( ) Ensino Médio Completo
9.7 ( ) Ensino Superior Incompleto
9.8 ( ) Ensino Superior Completo
12. Composição Familiar:
Renda
Sexo Grau de Escolaridade Trabalha?
Mensal
Ensino Infantil

Fundamental

Fundamental
Incompleto

Completo
Incompleto

Incompleto

Vínculo
Superior
Completo

Completo
Estudou

Superior
Nunca

Idade
Médio
Médio

familiar
M F S N R$

III Situação Socioeconômica

 175

13. Qual sua profissão?

14. Situação no mercado de trabalho 15. O(a) Sr.(a) recebe algum benefício da Assistência
atual: Social?
( ) Empregado(a) ( ) Sim ( ) Não
( ) Desempregado(a) 16. Se sim, especificar:
( ) Autônomo(a)
Modalidade Valor
( ) Pensionista
( ) Aposentado(a) BPC-LOAS
Bolsa Família
Outro:
17. Na sua família, algum membro Vínculo
recebe benefícios da Assistência Modalidade Valor
Familiar
Social?
( ) Sim ( ) Não
Se sim, especificar:

18. Renda familiar – em salários:

( ) Menos de um
( ) Um salário mínimo
( ) Mais de um até dois
( ) Acima de dois salários mínimos
IV Condição e Infraestrutura Habitacional
19. Situação do domicílio: 20. Tipo de domicílio:
( ) Próprio ( ) Casa
( ) Alugado ( ) Apartamento
Qual o valor do Aluguel? ________________ ( ) Quitinete
( ) Cedido ( ) Outro
De quem é o domicílio?__________________
( ) Ocupação
( ) Outra
21. Condição de Moradia: 22. Quantidade de Cômodos:
( ) Ótima ( )1a3
( ) Boa ( )4a6
( ) Regular ( ) 7 ou mais
( ) Precária
23. O domicílio possui ligação de água legalizada? ( ) Sim ( ) Não
24. O domicílio possui ligação de energia elétrica legalizada? ( ) Sim ( ) Não
25. Na rua onde está localizado seu domicílio há rede de esgoto? ( ) Sim ( ) Não
26. No seu domicílio, sua família tem acesso aos seguintes bens duráveis?
Fogão a gás ( ) Sim ( ) Não
Geladeira ( ) Sim ( ) Não
TV em cores ( ) Sim ( ) Não
Máquina de lavar ( ) Sim ( ) Não
Computador ( ) Sim ( ) Não
Freezer ( ) Sim ( ) Não
Micro-ondas ( ) Sim ( ) Não
V Forma de acesso e participação nos serviços socioassistenciais do CRAS
27. O que é o CRAS para você?

28. Como o(a) Sr.(a) soube da existência do CRAS?

( ) Amigos ou Parentes ( ) Profissional do CRAS ( ) Jornal impresso
 176

( ) Rádio, TV ou Internet ( ) Encaminhado por outra Instituição ( ) Outro

29. Quais motivos que o levaram a procurar esse CRAS?

30. Como é o processo de atendimento quando da sua chegada no CRAS?

31. O(a) Sr.(a) realizava algum trabalho ou curso antes de começar a frequentar o CRAS? Se sim,
qual?

32. O(a) Sr.(a) sabe o que é o PAIF?

33. Quais atividades do PAIF o(a) Sr.(a) participa?

34. Nas atividades que o(a) Sr.(a) participa, em algum momento o técnico do CRAS lhe deu espaço
para falar sobre suas necessidades e interesses? Se sim, em qual momento?

35. As atividades desenvolvidas pelo CRAS/PAIF têm possibilitado a você e sua família melhores
acessos a informação, conhecimentos e fortalecimento dos vínculos familiares? Fale sobre isso.

36. O(a) Sr.(a) têm participado ou está participando de alguma atividade voltada para a qualificação
profissional e, ou geração de renda? Se sim, Qual?

37. Além do(a) Sr.(a) outras pessoas da família participam das ações desenvolvidas nesse CRAS? Se
sim, quem são?

38. Quais os pontos positivos e negativos sobre o trabalho desenvolvido por esse CRAS/PAIF?

39. O(a) Sr.(a) já foi convidada para participar de alguma atividade que tratasse do planejamento,
avaliação e monitoramento das ações desenvolvidas pelo CRAS? Fale sobre isso.

40. O(a) Sr.(a) já foi convidada para participar de alguma Conferência Municipal de Assistência
Social? Fale sobre isso.

Evento
I Seminário Internacional de
Questões Socioambientais e
Sustentabilidade na Amazônia
ISBN: 2238880
I Seminário Internacional de
Questões Socioambientais e
Sustentabilidade na Amazônia
ISBN: 2238880
XIII Encontro Nacional de
Pesquisadores em Serviço Social –
ENPESS
ISBN: 978-85-89252-11-9
XIII Encontro Nacional de
Pesquisadores em Serviço Social –
ENPESS
ISBN: 978-85-89252-11-9
VI Jornada Internacional de Políticas
Públicas – JOINPP
ISBN: 2175-280X
177
APÊNDICE F
Publicações voltadas para a temática da Dissertação (2012-2014)
Título do Trabalho Categoria Autor(es) Local e Ano
SUSTENTABILIDADE, FAMÍLIA E ASSISTÊNCIA Manaus/AM
Débora Cristina B. Rodrigues
SOCIAL NO CONTEXTO AMAZÔNICO: primeiras Resumo Expandido 2012
Patrício Azevedo Ribeiro
aproximações teóricas
Antonia Cosmo de Oliveira
POLÍTICA SOCIAL E CIDADANIA NA REGIÃO Manaus/AM
Maria Joseilda da S. Pinheiro
AMAZÔNICA: introduzindo o debate à luz de uma Resumo Expandido 2012
Maria das Neves Oliveira
reflexão teórica
Patrício Azevedo Ribeiro
SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS E
Patrício Azevedo Ribeiro Juiz de Fora/MG
DESENVOLVIMENTO LOCAL NO AMAZONAS: Artigo Completo
Débora Cristina B. Rodrigues 2012
uma reflexão do PAIF no município de Parintins
FAMÍLIA, POLÍTICAS PÚBLICAS E CONDIÇÕES
Juiz de Fora/MG
DE VIDA: uma leitura introdutória sobre o município de Artigo Completo Patrício Azevedo Ribeiro
2012
Parintins/AM
POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E
Patrício Azevedo Ribeiro São Luís/MA
DESENVOLVIMENTO LOCAL: um olhar sobre a Artigo Completo
Débora Cristina B. Rodrigues 2013
realidade brasileira

VI Jornada Internacional de Políticas
Públicas – JOINPP
ISBN: 2175-280X
14ª Congresso Brasileiro de
Assistentes Sociais – CBAS
ISBN: 978-85-99447-17-8
III Colóquio Sociedade, Políticas
Públicas, Cultura e Desenvolvimento
– CEURCA
ISBN: 2316-3089
III Colóquio Sociedade, Políticas
Públicas, Cultura e Desenvolvimento
– CEURCA
ISBN: 2316-3089
III Seminário Internacional de
Ciências do Ambiente e
Sustentabilidade na Amazônia –
SICASA
& 2014
XVI Encontro da Rede de Estudos
Ambientais em Países de Língua
Portuguesa
178
CONCEPÇÃO SOBRE A POLÍTICA DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL E SUSTENTABILIDADE NO São Luís/MA
Artigo Completo Patrício Azevedo Ribeiro
AMAZONAS: uma discussão no âmbito da proteção 2013
social básica
GESTÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
Águas de Lindóia/SP
NA PERSPECTIVA DA SUSTENTABILIDADE: uma Artigo Completo Patrício Azevedo Ribeiro
2013
reflexão no contexto dos CRAS
FAMÍLIA E SUSTENTABILIDADE NA AMAZÔNIA: Débora Cristina B. Rodrigues
Crato/CE
desafios e perspectivas de intervenção da política de Artigo Completo Patrício Azevedo Ribeiro
2013
Assistência Social Dulce Lêda Pereira da S. Mota
DESENVOLVIMENTO versus CRESCIMENTO NO
Laranna Prestes Catalão Crato/CE
CONTEXTO AMAZÔNICO: uma análise do município Artigo Completo
Patrício Azevedo Ribeiro 2013
de Parintins/AM entre 2000 a 2010 sob o olhar da
questão social
Patrício Azevedo Ribeiro
SUSTENTABILIDADE SOCIOAMBIENTAL E Adriele Carneiro Conceição
Manaus/AM
DESENVOLVIMENTO LOCAL: análise do projeto Artigo Completo Deiziane Matos de Souza
YCAA-CY na comunidade do Aninga em Parintins/AM Dulcineves Pacheco Ribeiro
Ítala dos Santos Lopes
 179

APÊNDICE H
 180

APÊNDICE I
 181

APÊNDICE J
 182

ANEXO
183
184
185
186
187
188
189