Consulta Adesao A Ata de Precos Municipal TCE-ES

Classificação: Consulta
Processo: 02914/2023-6
UG: PMI - Prefeitura Municipal de Ibatiba

Relator: Sebastião Carlos Ranna de Macedo
Consulente: LUCIANO MIRANDA SALGADO
Assinado digitalmente. Conferência em www.tcees.tc.br

Parecer em Consulta 00027/2023-1 - Plenário
Procurador: RODRIGO BARCELLOS GONCALVES (OAB: 15053-ES)
Identificador: 4008B-D2490-944B3
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RODRIGO COELHO DO DOMINGOS AUGUSTO SERGIO ABOUDIB LUIS HENRIQUE LUIZ CARLOS SEBASTIAO CARLOS ODILSON SOUZA RODRIGO FLAVIO
CARMO TAUFNER FERREIRA PINTO ANASTACIO DA SILVA CICILIOTTI DA CUNHA RANNA DE MACEDO BARBOSA JUNIOR FREIRE FARIAS
09/01/2024 18:14 09/01/2024 18:52 10/01/2024 14:51 10/01/2024 15:47 10/01/2024 16:58 10/01/2024 19:13 22/01/2024 15:35 CHAMOUN
23/01/2024 15:42
LICITAÇÃO – ADESÃO A ATA DE REGISTRO DE PREÇOS
GERENCIADAS POR ÓRGÃOS E ENTIDADES
MUNICIPAIS – MATÉRIA CONDICIONADA À LEI FEDERAL
– PRINCÍPIO ADMINISTRATIVO DA ESTRITA
LEGALIDADE.
1. Em que pese a autonomia dos municípios, a

possibilidade de que atas de registros de preços
gerenciadas por órgãos e entidades municipais recebam
adesões posteriores depende de lei geral, de
competência da União, permitindo a adesão, permissão
essa que não constou da redação original do § 3º do
artigo 86 da Lei 14.133/2021.
2. Essa vedação, nos termos do item anterior, persiste até
que eventualmente ou a Lei 14.133/2021 seja alterada, ou
a União legisle no sentido de permitir essa adesão.
VOTO DO RELATOR
O EXMO. SR. CONSELHEIRO SEBASTIÃO CARLOS RANNA DE MACEDO:
1 RELATÓRIO
Versam os presentes autos sobre consulta formulada pelo senhor Luciano Miranda
Salgado, Prefeito Municipal de Ibatiba/ES, na qual apresenta os seguintes
questionamentos:
1) O Município pode aderir ata de registro de preços (carona) de outro

Município sem regulamentação própria (ato normativo local) ou somente é
possível a adesão dos Municípios em relação às atas do Estado, Distrito
Federal e União?
2) Se o Município regulamentar a matéria no âmbito local, poderá aderir e

permitir a adesão de outros Municípios?
3) O Município só poderá aderir a ata de registro de preços se o outro

Município também tiver regulamentado por ato próprio no âmbito local?
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PARECER EM CONSULTA TC-0027/2023
al/fbc
Acompanhando a Petição Inicial 00740/2023-4 (doc. 02), foi trazido o Parecer Jurídico
emitido pela Procuradoria-Geral do Município (Peça Complementar 16589/2023-6 –
doc. 10). Também foram carreados, nos docs. 03 ao 09, peças complementares que
trazem informações sobre processo (nº 1102289/2021) de consulta, formulada ao
Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, com temática semelhante à proposta
através do presente feito.
Após o processamento inicial, a consulta foi encaminhada ao Núcleo de

Jurisprudência e Súmula, o qual, por meio do Estudo Técnico de Jurisprudência
00016/2023-1 (doc. 12), registrou a inexistência de deliberações desta Corte de
Contas que versem especificamente sobre o tema consultado.
Na sequência o feito foi encaminhado ao Núcleo de Controle Externo de Recursos e

Consultas (NRC), que apresentou a Manifestação Técnica 02578/2023-1 (doc. 13),
que conclui nos seguintes termos:
3 CONCLUSÃO
Diante do exposto, opina-se no sentido de que esta Corte de Contas notifique o
Consulente, senhor Luciano Miranda Salgado, para que, em prazo a ser anotado,
apresente parecer conclusivo de seu órgão de assistência técnica e/ou jurídica contendo
manifestação acerca de cada um dos questionamentos que são objeto da consulta, nos
termos do art. 122, §1º, V, a fim de sanear o processo, sob pena de não conhecimento do
feito.
Considerando a fundamentação apresentada na Manifestação Técnica 02578/2023-

1, acolhi os argumentos expostos e decidi por notificar o consulente para que
encaminhasse a este Tribunal de Contas o parecer conclusivo de seu órgão de
assistência técnica ou jurídica, contendo manifestação acerca de cada um dos
questionamentos que são objeto da consulta, nos termos do art. 122, §1º, inciso V da
Lei Complementar 621/2012 c/c 233, § 1º, V da Resolução 261/2013, a fim de sanear
o processo, sob pena de não conhecimento do feito, na forma da Decisão
Monocrática 01205/2023-1 (doc. 14).
Ato contínuo, os autos foram enviados ao Núcleo de Recursos e Consultas – NRC,

que procedeu a análise do feito, consoante Instrução Técnica de Consulta
0030/2023-1 (doc. 29), com a seguinte conclusão:
IV – CONCLUSÃO

al/fbc
Por todo o exposto, sugere-se o conhecimento da presente consulta, e, no mérito,

que ela seja respondida nos seguintes termos:
Considerando a redação do § 3º do art. 86 da Lei 14.133/2021, no contexto
da atual disciplina legal das licitações e contratações públicas, e em que
pese a autonomia dos municípios, não é possível que atas de registros de
preços gerenciadas por órgãos e entidades municipais recebam adesões
posteriores.
O Ministério Público de Contas, em manifestação da lavra do Procurador Heron

Carlos Gomes de Oliveira conforme Parecer 04166/2023-1 (doc. 33) anuiu aos
argumentos fáticos e jurídicos delineados na Instrução Técnica de Consulta
0030/2023-1.
É o relatório.
2 FUNDAMENTAÇÃO
Analisando os autos, verifico que o feito se encontra devidamente instruído, portanto,

apto a um julgamento, eis que observados todos os trâmites legais e regimentais.
Ratifico entendimento exarado na Instrução Técnica de Consulta 0030/2023-1 e no

Parecer do Ministério Público de Contas 04166/2023-1, tomando como razão de
decidir os fundamentos expostos pelo órgão de instrução, nos seguintes termos:
“[...]
II – ANÁLISE DE ADMISSIBILIDADE
Em cumprimento ao disposto na Lei Orgânica do TCEES, mais precisamente no
§ 1º do art. 122, conclui-se que a consulta atende aos pressupostos a serem
observados para a admissibilidade, devendo ser conhecida.
Quanto aos aspectos formais, verifica-se que o consulente é autoridade
legitimada, na medida em que se trata de Prefeito Municipal, nos termos do art.
122, I, c/c § 1º, I. Quanto à instrução da peça de consulta com o parecer do órgão
de assistência jurídica, tem-se que também está atendido o requisito exigido pelo
art. 122, § 1º, V.
Quanto aos aspectos substantivos, verifica-se que a matéria objeto da consulta é
de competência do TCEES, que a peça contém indicação precisa da dúvida e que
há pertinência temática da consulta com a área de atuação do consulente,
satisfazendo-se os requisitos previstos no art. 122, §§ 1º, incisos II e III, e 3º.
Ademais, há relevância jurídica, econômica, social ou da repercussão da matéria
no âmbito da administração pública, com conteúdo que possa ter reflexos sobre a

al/fbc
administração direta e indireta do Estado ou dos Municípios, na forma do art. 122,

§ 2º, da Lei Orgânica.
Portanto, opina-se pelo CONHECIMENTO da consulta.
III – MÉRITO
A situação trazida na consulta diz respeito ao instituto da adesão (também
conhecida como “carona”) à ata de registro de preços na nova Lei de Licitações e
Contratos Administrativos, sob o enfoque dos órgãos e entidades da
Administração Pública municipal.
Conforme já mencionado, o NJS, através do Estudo Técnico de Jurisprudência
16/2023 (evento 12), verificou a inexistência de parecer em consulta abordando
especificamente os questionamentos. Entretanto, verificou a existência do Parecer
em Consulta TC 006/2015 com potencial para auxiliar na solução da demanda,
nos seguintes termos:
[...]
2. TEMAS OBJETOS DA CONSULTA
Preliminarmente insta observar que a presente consulta versa a respeito da
aplicação da Lei Federal n. 14.133/2021 – Nova lei de licitações e contratos
administrativos, especialmente ao que tange às interpretações a respeito da
aplicação do sistema de registro de preços e a possibilidade de adesão a atas
de registro de preços entre os órgãos ou entidades da federação.
Em consulta ao sistema de busca de jurisprudência desta Corte não é
possível verificar a existência de deliberações que versem especificamente
sobre os temas consultados, uma vez que estão contextualizados pela nova
legislação.
Todavia, apresentamos o Parecer em Consulta 06/2015 pois, embora
vigente no contexto da Lei 8.666/1993, pode auxiliar na elaboração da
resposta aos questionamentos apresentados, senão vejamos:
PARECER/CONSULTA TC-006/2015 – PLENÁRIO
(...) Tratam os presentes autos de consulta formulada pela Procuradora Geral
de Justiça (em exercício), Sra. (...), sobre a possibilidade de adesão à ata de
registro de preços no âmbito do Estado do Espírito Santo. A consulta vem
encaminhada nos seguintes termos: “Em atendimento à solicitação da 11ª a
Promotoria de Justiça de Cachoeiro de Itapemirim, solicitamos a Vossa
Excelência que informe o posicionamento jurídico dessa Corte de Contas sobre
a possibilidade de adesão à ata de registro de preços no âmbito de nosso
Estado (art. 17, do Decreto nº 1.790-R, de 24/01/2007, com as alterações
promovidas pelo Decreto nº 1.837-R, de 23/04/2007), em especial, acerca de
sua constitucionalidade, legalidade e limites.”
A matéria suscitada pelo Consulente foi objeto de análise por esta Corte de
Contas no Parecer/Consulta TC – 10/2012. Entretanto, especialmente em
razão de alteração de posicionamento jurisprudencial, é preciso rever algumas
considerações feitas no retro mencionado Parecer. A primeira parte do
Parecer/Consulta TC – 10/2012 será transcrita, por não merecer qualquer
reparo. “(...) III – MÉRITO As dúvidas suscitadas pelo consulente perpassam
pela análise do comumente chamado “carona” do registro de preços. Essa
prática consiste na utilização, por um órgão ou ente, do sistema de registro de
preços alheio. Tal possibilidade está contemplada na esfera federal, mediante
Decreto n. 3.931/20011 e na estadual, no Decreto n. 1.790-R. Acerca da figura
do “carona” existem duas posições doutrinárias e jurisprudenciais. A primeira
entende, de forma sintética, que a prática de “carona” no SRP (sistema de
registro de preços) é ilegal, tendo em vista que reflete uma hipótese de

al/fbc
dispensa de licitação (já que

o “carona” não participa do certame) não prevista em lei. Os adeptos dessa
corrente entendem que somente a lei (e não um decreto) poderia dispensar o
procedimento licitatório. A segunda corrente defende a tese de que a figura do
“carona” é perfeitamente compatível com o sistema jurídico nacional, não
demandando lei para sua criação. Isso porque o certame licitatório terá,
necessariamente ocorrido, tendo apenas sido feito por outro órgão. Para os
que comungam desse pensamento, a existência de uma licitação, ainda que
realizada por outro órgão, é suficiente para dar cumprimento ao princípio
constitucional da licitação. No entanto a discussão doutrinária acima citada
encontra-se superada neste Tribunal, tendo em vista o Parecer/Consulta n.
001/2010, o qual, em seu bojo, aborda a questão do “carona”, consagrando
posicionamento desta Corte pela legalidade da mencionada figura. Assim,
passaremos a analisar os questionamentos propostos. (...) Não alude, todavia,
a possibilidade de adesão a atas municipais. E como a Administração segue o
princípio da estrita legalidade, o que significa que só pode fazer aquilo que a
lei expressamente determina, entendemos que a resposta ao questionamento
1 é: a Administração Direta e Indireta do Estado do Espírito Santo pode aderir
a atas de registro de preços de órgãos ou entidades da Administração Direta e
Indireta deste Estado, mas não pode aderir a atas de municípios, ainda que do
Espírito Santo, por falta de autorização do instrumento regulador do SRP.
Quanto ao item 2, a resposta também se encontra no art. 18 do Decreto n.
1.790- R: Art. 18 É permitido aos órgãos e entidades que integram a
Administração Pública Estadual Direta e Indireta fazer uso, mediante adesão,
de Ata de Registro de Preços de órgãos ou entidades de outros Estados, do
Distrito Federal e da União para fornecimento de bens e contratação de
serviços (grifamos). Da leitura do mesmo percebe-se expressamente
estipulada a permissão pretendida pelo consulente, de forma que se responde
afirmativamente à indagação proferida. (...)”
No que concerne à adesão a ata de registro de preços pelos “caronas” (órgãos
e entidades da Administração Pública que não tenham participado do Sistema
de Registro de Preços), é preciso tecer algumas considerações, especialmente
face a atual jurisprudência do Tribunal de Contas da União.
O único limite à adesão previsto no Decreto Estadual nº 1.790-R/2007 (que
regulamenta o sistema de registro de preços) encontra-se no § 3º do art. 17
(...).
Tal dispositivo encontrava paralelo no Decreto Federal nº 3931/2001, que
assim estabelecia (...).
o Tribunal de Contas da União, desde o exercício de 2012 (Acórdão
1.233/2012) adotou entendimento no sentido de não ser possível que a soma
dos quantitativos contratados em decorrência da ata de registro de preços
ultrapasse o quantitativo máximo previsto no edital. Ressalte-se que após esse
posicionamento do TCU, houve alteração no regulamento federal
estabelecendo limites para adesões dos “caronas” às atas de registro de
preços (Decreto nº 7.892/2013).
(...) Neste sentido, sob pena de violação aos princípios constitucionais da
competição, da igualdade de condições entre os licitantes, da eficiência, da
impessoalidade e da moralidade, não se pode admitir adesão ilimitada de
“caronas” à ata de registro de preços.
Em consonância com o posicionamento do Tribunal de Contas da União, nas
adesões a atas de registro de preços deve ser observado o quantitativo
máximo previsto no edital. Assim, a soma dos quantitativos contratados e
oriundos da mesma ata devem observar o limite máximo previsto no edital.
Opina-se ainda, para fins didáticos, pela revogação do Parecer/Consulta TC –
10/2012, tendo em vista que sua parte inicial (que não merece qualquer reparo)
encontra-se transcrita na presente Instrução Técnica.
(TCE-ES. Controle Externo > Obrigações Tributárias e Contributivas.
Parecer
em Consulta 00006/2015-7. Processo 03537/2012-2. Relator: Sebastião
Carlos Ranna de Macedo. Órgão Julgador: Ordinária/Plenário. Data da
sessão: 16/06/2015, Data da Publicação no DO-TCES: 16/02/2017).
[...]

al/fbc
O consulente destaca que, de acordo com a redação do § 3º do art. 86 da Lei

14.133/2021, não há, aparentemente, embasamento legal para que um município
possa aderir à ata de registro de preços de outro município, posto que a parte final
do dispositivo limita a prática às atas de registro de preços de órgão ou entidade
gerenciadora federal, estadual ou distrital.
Neste contexto, solicita que seja esclarecido se a omissão verificada no § 3º do
art. 86 da Lei 14.133/2021 constitui óbice (vedação) para a adesão à ata de
registro de preço entre municípios ou se há amparo legal, com base em outras
normas do ordenamento jurídico, que possibilite a prática.
Com efeito, o tema suscitado na consulta, relacionado com o instituto da adesão
à ata de registro de preços na nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos,
remete ao art. 86, caput e §§ 2º e 3º, da Lei 14.133/2021. Vejamos a redação do
dispositivo:
[...]
Art. 86. O órgão ou entidade gerenciadora deverá, na fase preparatória do
processo licitatório, para fins de registro de preços, realizar procedimento
público de intenção de registro de preços para, nos termos de regulamento,
possibilitar, pelo prazo mínimo de 8 (oito) dias úteis, a participação de outros
órgãos ou entidades na respectiva ata e determinar a estimativa total de
quantidades da contratação.
[...]
§ 2º Se não participarem do procedimento previsto no caput deste artigo, os
órgãos e entidades poderão aderir à ata de registro de preços na condição
de não participantes, observados os seguintes requisitos:
[...]
§ 3º A faculdade conferida pelo § 2º deste artigo estará limitada a órgãos e
entidades da Administração Pública federal, estadual, distrital e municipal
que, na condição de não participantes, desejarem aderir à ata de registro de
preços de órgão ou entidade gerenciadora federal, estadual ou distrital.
[...]
De fato, e conforme destacado pelo consulente, da leitura do § 3º do art. 86 da

nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos depreende-se que a
autorização legal não incluiu os municípios como gerenciadores de atas de
registros de preços passíveis de adesão. Em outras palavras, não existe, nos
estritos termos do referido dispositivo legal, autorização permitindo a carona em
atas de registros de preços gerenciadas por municípios.
Não obstante, o consulente pondera sobre o princípio da simetria entre os entes
federativos, os quais possuem autonomia própria em conformidade com suas
atribuições, competências e direitos, e também como sobre o princípio da
isonomia entre União, Estados e municípios, de sorte que a proibição de adesão
às atas de registro de preços entre municípios representa, na sua visão, violação
ao pacto federativo do Estado brasileiro, considerando-se que os municípios,
assim como a União e os Estados, são entes federativos dotados de autonomia.

al/fbc
E procura corroborar esse entendimento com a posição do Tribunal de Contas do

Estado de Minas Gerais (TCEMG) que, ao responder consulta semelhante, firmou
posição no sentido de que a previsão do § 3º do art. 86 da Lei 14.133/2021 veicula
norma específica aplicável apenas à Administração Pública federal.
A aludida consulta do TCEMG diz respeito ao Processo 1102289/2023, cujo
conteúdo, no que se refere ao tema ora debatido, é o seguinte:
Nº processo: 1102289
Natureza: CONSULTA
Data da Sessão: 15/03/2023
Relator: CONS. SUBST. HAMILTON COELHO
EMENTA CONSULTA. LEI N. 14.133/21. NOVA LEI DE LICITAÇÕES.
PRELIMINAR. ADMISSIBILIDADE. MÉRITO. [...] SISTEMA DE REGISTRO
DE PREÇOS. NORMA ESPECÍFICA APLICÁVEL APENAS À
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL. NECESSIDADE DE
REGULAMENTAÇÃO REGIONAL E LOCAL ACERCA DA POSSIBILIDADE
OU NÃO DE ADESÃO A ATAS DE REGISTRO DE PREÇOS. [...]
[...]
3. Compete ao Estado de Minas Gerais, em âmbito regional, e aos municípios
mineiros, no âmbito local, regulamentar, com fundamento no art. 78, § 1 º, da
Lei nº 14.133/21, os procedimentos auxiliares, entre os quais se insere o
sistema de registro de preços, oportunidade em que poderá dispor acerca da
possibilidade ou não de adesão a atas de registro de preços municipais, além
das distritais, estaduais e federais, na medida em que a previsão do § 3º do
art. 86 veicula norma específica aplicável apenas à Administração Pública
federal.
[...]
PARECER
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Exmos. Srs.
Conselheiros do Tribunal Pleno, por maioria, na conformidade da Ata de
Julgamento e das Notas Taquigráficas, em:
I) admitir a Consulta, por estarem preenchidos os pressupostos de
admissibilidade estabelecidos no § 1º do art. 210-B do RITCEMG;
II) fixar prejulgamento de tese, com caráter normativo, nos seguintes termos:
[...]
federal;
[...]
NOTAS TAQUIGRÁFICAS
TRIBUNAL PLENO – 27/4/2022
CONSELHEIRO SUBSTITUTO HAMILTON COELHO:
I – RELATÓRIO

al/fbc
Tratam os autos de consulta encaminhada a este Tribunal de Contas pelo

Prefeito Marcos Vinícius da Silva Bizarro, do Município de Coronel Fabriciano,
por meio da qual apresenta as seguintes indagações, relativas à Lei n.º
14.133/21, a nova Lei Geral de Licitações:
[...]
3) É possível adesão à ata de registro de preços (carona) de um município
em licitação para registro de preços gerenciada por outro município ou
somente é possível dos municípios em relação as do Estado, Distrito Federal
e União?
[...]
RETORNO DE VISTA
CONSELHEIRO GILBERTO DINIZ:
I – RELATÓRIO
[...]
E também se manifestou a 2ª Coordenadoria de Fiscalização dos Municípios,
mediante relatório em cuja conclusão constou:
[...]
e União?
– Não havendo disposição legal em sentido contrário, é possível que os
órgãos e entidades integrantes da administração pública municipal promovam
a adesão a ata de registro de preços gerenciada por outro município, nos
termos do art. 18 da Constituição da República e dos arts. 6º, incisos II, XLVII
e XLVIII, e 86, caput e §§2º e 8º da Lei Federal n. 14.133/2021.
[...]
II – FUNDAMENTAÇÃO
[...]
II.2 Mérito
Passo a me manifestar, a seguir, sobre cada uma das indagações
apresentadas pelo consulente, integralmente transcritas no relatório.
[...]
3. É possível adesão à ata de registro de preços (carona) de um
município em licitação para registro de preços gerenciada por outro
município ou somente é possível dos municípios em relação às do
Estado, Distrito Federal e União?
Em documento complementar, o consulente esclareceu que tal dúvida
decorre da ausência de menção expressa a atas de registro de preço
municipais no § 3º do art. 86 da nova lei: “a faculdade conferida pelo § 2º
deste artigo estará limitada a órgãos e entidades da Administração Pública
federal, estadual, distrital e municipal que, na condição de não participantes,
desejarem aderir à ata de registro de preços de órgão ou entidade
gerenciadora federal, estadual ou distrital”.
O órgão técnico considerou inexistirem controvérsias sobre a possibilidade
de um município aderir a ata de registro de preços de outro, observados os
critérios previstos na lei, em razão da autonomia dos municípios, equivalente

al/fbc
à dos demais entes, por força do princípio federativo consagrado na

Constituição da República, e da leitura sistemática da novel disciplina das
licitações.
Acrescentou a 2ª CFM que as definições dos arts. 6º, incisos XLVII e XLVIII
(“órgão ou entidade gerenciadora” e “órgão ou entidade participante”,
respectivamente), e 86, caput, da Lei n.º 14.133/2021, reforçam essa
possibilidade, assim como o fato de haver vedação disposta de modo
explícito, no § 8º do art. 86, aplicável aos órgãos e entidades da
Administração Pública federal: “será vedada aos órgãos e entidades da
Administração Pública federal a adesão à ata de registro de preços
gerenciada por órgão ou entidade estadual, distrital ou municipal”.
Assim como se observava na Lei n.º 8.666/93, determina-se, na novel
legislação, que as compras da Administração Pública, quando pertinente for,
sejam processadas pelo sistema de registro de preços (art. 40, inciso III). No
inciso XLV de seu art. 6º, o referido sistema é definido como o “conjunto de
procedimentos para realização, mediante contratação direta ou licitação nas
modalidades pregão ou concorrência, de registro formal de preços relativos a
prestação de serviços, a obras e a aquisição e locação de bens para
contratações futuras”.
Verifica-se, desde logo, a ampliação de tal instrumento, tratado pela nova lei
como “procedimento auxiliar” (art. 78, inciso V), ao qual foram incluídas
prerrogativas não previstas nas Leis n.os 8.666/93, 10.520/02 e 12.642/11,
nas quais esse era tratado de modo sutil, com espaço de sobra para que os
entes federados regulamentassem seus pormenores. Destacam-se, nesse
sentido, entre as novas características do Sistema de Registro de Preços –
SRP, a consolidação da possibilidade de sua utilização para licitação de
obras e serviços de engenharia, até então não pacífica na jurisprudência
pátria, assim como sua adoção em procedimentos de contratação direta.
Retomando a indagação do consulente, cabe registrar, inicialmente, a inédita
previsão legal da figura do “carona”, marcadamente controvertida na doutrina
e jurisprudência (§ 2º do art. 86). Trata-se, como cediço, do órgão ou entidade
da Administração Pública que não participa dos procedimentos iniciais de
licitação processada por registro de preços gerenciada por órgão ou entidade
diversa, mas adere à ata dela resultante posteriormente, assim contratando
o fornecedor que ali se comprometeu pelos preços registrados no referido
documento.
Esta Corte de Contas já se pronunciou, em ocasiões pretéritas, acerca da
juridicidade da adesão de órgãos e entidades não participantes em atas de
registros de preços de outros entes, observadas condições mínimas
indispensáveis à preservação dos princípios da supremacia e
indisponibilidade do interesse público, além daqueles atinentes aos
processos licitatórios e às contratações públicas. Transcrevo, por oportuno,
excerto de um de nossos mais recentes pareceres sobre a matéria, exarado
em resposta à Consulta n.º 885.865:
“Concluo, portanto, pela possibilidade da adesão de órgãos ou entidades da
Administração Pública Municipal às Atas de Registro de Preços realizadas por
outros entes, desde que: a) haja autorização expressa do Órgão Gerenciador;
b) seja elaborado termo de referência no qual constem as especificações do
objeto que se deseja adquirir, após ampla pesquisa de preços de mercado; c)
haja a devida publicidade do instrumento de adesão e das aquisições que dele
decorrem, nos termos do disposto na Lei 8.666/93; d) seja demonstrada a
vantagem econômica na adesão à Ata, mencionando ainda a similitude de
condições, tempestividade do prazo, suficiência das quantidades e qualidades
dos bens a serem adquiridos; e) haja a anuência do fornecedor beneficiário da
ata, o qual deve optar pela aceitação ou não do fornecimento decorrente de
adesão, desde que não prejudique as obrigações presentes e futuras
decorrentes da ata, assumidas com o órgão gerenciador e os órgãos
participantes; e f) sejam observadas as especificidades presentes na
legislação do Sistema de Registro de Preços do ente federado responsável

al/fbc
pela realização da ata aderida, inclusive quanto à limitação quantitativa e

qualitativa de adesões de órgãos extraordinários.” (Relator: Cons. José Alves
Viana. Sessão de 20/11/13)
Vislumbra-se, contudo, na nova disciplina das licitações, dispositivos que
expressamente limitam a prática do “carona”, tanto em relação aos órgãos e
entidades da Administração Pública federal, a teor do disposto no § 8º do art.
86, como no que se refere à adesão, por parte de qualquer dos entes, a ata
de registro de preços gerenciada por órgão ou entidade municipal, nos termos
do § 3º do referido dispositivo:
“Art. 86. O órgão ou entidade gerenciadora deverá, na fase preparatória do
§ 1º O procedimento previsto no caput deste artigo será dispensável quando o
órgão ou entidade gerenciadora for o único contratante.
órgãos e entidades poderão aderir à ata de registro de preços na condição de
não participantes, observados os seguintes requisitos:
I - apresentação de justificativa da vantagem da adesão, inclusive em situações
de provável desabastecimento ou descontinuidade de serviço público;
II - demonstração de que os valores registrados estão compatíveis com os
valores praticados pelo mercado na forma do art. 23 desta Lei;
III - prévias consulta e aceitação do órgão ou entidade gerenciadora e do
fornecedor.
entidades da Administração Pública federal, estadual, distrital e municipal que,
na condição de não participantes, desejarem aderir à ata de registro de preços
de órgão ou entidade gerenciadora federal, estadual ou distrital.
(...)
§ 8º Será vedada aos órgãos e entidades da Administração Pública federal a
adesão à ata de registro de preços gerenciada por órgão ou entidade estadual,
distrital ou municipal.”
É compreensível que se reconheça certo excesso do legislador ao dispor
minuciosamente sobre o SRP, opção que, de fato, pode vir a comprometer a
autonomia dos entes de criarem normas específicas sobre a matéria e a
regulamentarem em seus estritos limites de atuação. Há quem já perquira
sobre quais são as normas gerais da nova lei, e quais delas são específicas,
destinadas exclusivamente à esfera federal.
De toda forma, não há como se cogitar que a ausência de menção ao adjetivo
“municipal”, no § 3º, consubstancia mero lapso do legislador. Não se trata de
lacuna legislativa, mas de opção deliberada de não admitir a carona em atas
gerenciadas por órgãos e entidades municipais, expressão do “silêncio
eloquente” daqueles que elaboraram a norma em debate.
Nesse sentido, considero, ainda que pareça injustificada a limitação em
apreço – e quiçá inconstitucional, eis que possivelmente contrária à igualdade
de autonomia dos entes subnacionais, decorrente do princípio federativo, tal
como asseverado pela 2ª CFM –, não há como se inferir exatamente o oposto
do quanto prescrito na norma, tampouco aquiescer com a negativa de
vigência a dispositivo legal plenamente válido.
Reitere-se, pois, a celeuma que permeia o instituto do “carona”, ainda hoje
rechaçado por parte da doutrina que o concebe contrário aos princípios que
devem orientar as contratações públicas. Não por acaso, a sistemática de
divulgação da intenção de registro de preços no PNCP, com prazo para
manifestação de possíveis órgãos e entidades interessados em participar do
procedimento, é concebida como regra geral, havendo se estabelecido

al/fbc
requisitos específicos para admissibilidade da adesão tardia, os quais

efetivamente atestam a excepcionalidade de tal prática.
Aliás, conforme me manifestei no primeiro tópico, é notório o tratamento
especial dado ao planejamento na nova legislação, reconhecido
expressamente como princípio, que, aliado à leitura sistemática da Lei n.º
14.133/2021, permite inferir que o desejo do legislador é estimular que os
municípios concretamente planejem seus atos e processos, de modo a
alcançar as soluções mais adequadas para as demandas que se apresentem
no cotidiano administrativo.
Reforça tal conclusão o conteúdo do art. 181, no qual se determina que os
entes instituam centrais de compras para atendimento dos órgãos e
entidades sob sua competência de maneira unificada, em nítido propósito de
privilegiar a economia de escala. Adicionalmente, no texto do parágrafo único
do referido artigo, há diretriz para que os municípios com até 10.000 (dez mil)
habitantes, preferencialmente, formem consórcios públicos, articulando-se
responsável e conjuntamente para obtenção das melhores soluções.
Saliente-se, por fim, que os prejulgamentos de tese constituídos nesta Corte
de Contas sobre a matéria à luz da Leis n.os 8.666/93, 10.520/02 e 12.462/11
conservam seus efeitos, porquanto prevista regra de transição, no art. 193 do
novo estatuto, que faculta aos entes a adoção do regime jurídico que melhor
lhes aprouver até o aniversário de dois anos de sua publicação.
Por todo o exposto, em que pese a autonomia dos municípios, considerando
o teor do § 3º do art. 86 da Lei n.º 14.133/21, não é possível, na nova disciplina
legal das licitações e contratações públicas, que atas de registros de preços
gerenciadas por órgãos e entidades municipais recebam adesões
posteriores, na prática popularmente conhecida como “carona”.
[...]
III – CONCLUSÃO
Pelo exposto, em preliminar, nos termos e limites da fundamentação,
conheço da consulta, formulada a modo e por autoridade competente.
No mérito, em face do delineado na fundamentação, respondo as indagações
[...]
3. Em que pese a autonomia dos municípios, considerando o teor do § 3º do
art. 86 da Lei n.º 14.133/21, não é possível, na nova disciplina legal das
licitações e contratações públicas, que atas de registros de preços
[...]
CONSELHEIRO WANDERLEY ÁVILA:
Com o Relator.
CONSELHEIRO CLÁUDIO COUTO TERRÃO:
Senhor Presidente, acompanho a proposta de voto exceto quanto aos itens 3
e 4.
No que concerne ao item 3, compreendo, na linha de várias manifestações
doutrinárias e do estudo técnico constante na peça nº 13, que a vedação
injustificada e a priori de adesão a atas de registro de preços de órgãos ou
entidades gerenciadoras municipais não é compatível com o sistema
constitucional instituído, notadamente no que concerne ao modelo de
Federação que confere autonomia e igualdade aos estados e municípios.
A interpretação do § 3º do art. 86 da Lei nº 14.133/21 deve estar em
conformidade com o texto constitucional que é possível, de tal sorte que não

al/fbc
se vislumbra nesse dispositivo uma norma de caráter geral, aplicável em

todas as esferas federativas por força do inciso XXVII do art. 22 da
Constituição, mas uma norma específica, que, por consequência, somente
deve ser aplicada no âmbito da Administração federal. Em outras palavras,
deve ser mantida a competência complementar dos Estados, do Distrito
Federal e dos municípios a fim de que possam regulamentar a matéria
autonomamente, nos termos do inciso I do art. 30, também da Carta
Constitucional.
Por esse motivo, ao questionamento posto no item 3, respondo ao consulente
no seguinte sentido: “3. Compete ao Estado de Minas Gerais, em âmbito
regional, e aos municípios mineiros, no âmbito local, regulamentar, com
fundamento no art. 78, § 1 º, da Lei nº 14.133/21, os procedimentos auxiliares,
entre os quais se insere o sistema de registro de preços, oportunidade em
que poderá dispor acerca da possibilidade ou não de adesão a atas de
registro de preços municipais, além das distritais, estaduais e federais, na
medida em que a previsão do § 3º do art. 86 veicula norma específica
aplicável apenas à Administração Pública federal.”
[...] É como voto.
CONSELHEIRO JOSÉ ALVES VIANA:
Com o Relator.
Senhor Presidente, eu havia disponibilizado um voto do mérito, mas, agora,
escutando o voto trazido pelo Conselheiro Cláudio Terrão, que me antecede,
vou acompanhar o voto do Conselheiro Cláudio Terrão em relação à terceira
e à quarta indagação. [...] É como voto.
[...]
CONSELHEIRO DURVAL ÂNGELO:
[...]
Quanto ao item 3, “é possível adesão à ata de registro de preços (carona) de
um município em licitação para registro de preços gerenciada por outro
município ou somente é possível dos municípios em relação às do Estado,
Distrito Federal e União”, acompanho o voto do Conselheiro Cláudio Terrão.
[...]
CONSELHEIRO EM EXERCÍCIO ADONIAS MONTEIRO:
Senhor Presidente, vou acompanhar o voto do Conselheiro Gilberto Diniz,
com exceção do item 5, em que acompanho o Relator.
[...]
VISTA CONCEDIDA AO CONSELHEIRO MAURI TORRES.
RETORNO DE VISTA
[...]
FUNDAMENTAÇÃO
[...]
Quanto à resposta aos itens ao item 3 e 4 vou acompanhar a resposta
apresentada no voto- vista do Conselheiro Cláudio Terrão, respectivamente,

al/fbc
“3. Compete ao Estado de Minas Gerais, em âmbito regional, e aos

municípios mineiros, no âmbito local, regulamentar, com fundamento no art.
78, § 1 º, da Lei nº 14.133/21, os procedimentos auxiliares, entre os quais se
insere o sistema de registro de preços, oportunidade em que poderá dispor
acerca da possibilidade ou não de adesão a atas de registro de preços
municipais, além das distritais, estaduais e federais, na medida em que a
previsão do § 3º do art. 86 veicula norma específica aplicável apenas à
Administração Pública federal.
[...]
Com relação à resposta do item 3, ressalto, por oportuno, que compartilho
dos fundamentos apresentados pelo Conselheiro Cláudio Terrão na sessão
Plenária do dia 26/10/2022, de que “a vedação injustificada e a priori de
adesão a atas de registro de preços de órgãos ou entidades gerenciadoras
municipais não é compatível com o sistema constitucional instituído,
notadamente no que concerne ao modelo de Federação que confere
autonomia e igualdade aos estados e municípios”, na linha de várias
manifestações doutrinárias e do estudo técnico constante na peça nº 13 do
Sistema de Gestão e Administração de Processos-SGAP.
[...]
CONSELHEIRO PRESIDENTE GILBERTO DINIZ:
[...]
FICA APROVADO O VOTO DO CONSELHEIRO CLÁUDIO COUTO
TERRÃO, PARA OS QUESTIONAMENTOS 3 E 4. VENCIDOS OS
CONSELHEIROS WANDERLEY ÁVILA E CONSELHEIRO JOSÉ ALVES
VIANA. NÃO ACOLHIDA A PROPOSTA DE VOTO DO RELATOR.
[...]
Conforme se observa no precedente, prevaleceu o entendimento de que a

vedação de adesão a atas de registro de preços de órgãos ou entidades
gerenciadoras municipais não é compatível com o sistema constitucional
instituído, sobretudo considerando-se o modelo federativo que confere autonomia
e igualdade aos estados e municípios, de sorte que a interpretação do § 3º do art.
86 da Lei 14.133/2021 deve ser feita em conformidade com o texto constitucional.
Neste contexto, a Corte de Contas Mineira entendeu que o dispositivo em questão
não se trata de uma norma de caráter geral, com a característica de ser aplicável
em todas as esferas federativas, por força do inciso XXVII do art. 22 da
Constituição Federal, e, sim, de norma específica que somente deve ser aplicada
no âmbito da Administração federal. E assim sendo, em razão da competência
complementar, nos termos do inciso I do art. 30 da Carta Magna, os Estados,
Distrito Federal e municípios podem regulamentar a matéria autonomamente.
Naturalmente, o TCEES pode adotar entendimento na mesma linha de raciocínio
do TCEMG para responder à presente consulta. Todavia, convém ressaltar a
dificuldade, na prática, em se definir o que é lei geral aplicável a todos os entes e
o que é lei federal aplicável apenas à União no âmbito das licitações. Com efeito,
tem-se que o art. 86, § 3º, da Lei 14.133/2021 é presumivelmente constitucional e
não há plena segurança para se afirmar que o dispositivo é específico e não geral.

al/fbc
Em verdade, e considerando que a execução da Lei 14.133/2021, por parte do

Poder Executivo, em última análise, se dará sob o enfoque do princípio da
legalidade, não se pode desconsiderar o risco de aplicação de penalidades por
parte dos órgãos de controle e de questionamentos por parte de licitantes, para
os casos em que os agentes públicos responsáveis pela execução material das
licitações decidam por promover e/ou permitir a adesão em atas de registros de
preços gerenciadas por municípios.
Portanto, e agindo com a devida prudência, ponderamos no sentido de que não é
recomendável, no atual cenário, que se firme entendimento pela possibilidade de
adesão à ata de registro de preços de órgão ou entidade gerenciadora municipal,
haja vista os riscos envolvidos. Corrobora essa ponderação o fato de que tramita
na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei 2228/20221, de autoria do Deputado
Otto Alencar Filho, para alterar a Lei 14.133/2021 e permitir a adesão de entes
públicos locais à ata de registro de preços de órgão ou entidade gerenciadora
municipal que tenha sido formalizada mediante licitação, medida que, uma vez
implementada, certamente trará a segurança jurídica que o caso requer. Vejamos
a proposição e a justificativa do aludido projeto:
PROJETO DE LEI Nº , DE 2022
(Do Sr. OTTO ALENCAR FILHO)
Altera a Lei nº 14.133, de 1º de abril de
2021, para autorizar os Municípios a
aderirem a atas de registro de preços
municipais, na forma que especifica.
O Congresso Nacional decreta:
Art. 1º O Art. 86 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, passa a vigorar
acrescido do seguinte § 3º-A:
“Art.
86. ................................................................................
..........................................................................................
§ 3º-A. Os órgãos e entidades municipais poderão valer-se faculdade
prevista no § 2º deste artigo para aderir à ata de registro de preços de
órgão ou entidade gerenciadora municipal, desde que o sistema de
registro de preços tenha sido formalizado mediante licitação.” (NR)
Art. 2º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
JUSTIFICAÇÃO
Nos termos do art. 6º da Lei nº 14.133, de 2021, o sistema de registro de
preços é o conjunto de procedimentos para realização, mediante contratação
direta ou licitação nas modalidades pregão ou concorrência, de registro
formal de preços relativos a prestação de serviços, a obras e a aquisição e
locação de bens para contratações futuras.
Destaca-se que esse registro de preços ocorre na ata de registro de preços,
documento vinculativo e obrigacional, com característica de compromisso
para futura contratação, no qual são registrados o objeto, os preços, os
fornecedores, os órgãos participantes e as condições a serem praticadas,
1 https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2333929

al/fbc
conforme as disposições contidas no edital da licitação, no aviso ou

instrumento de contratação direta e nas propostas apresentadas.
Em face do princípio constitucional da eficiência, o procedimento de registro
de preços, bem como a possibilidade de utilização da ata por órgãos não
participantes, contribui para uma maior celeridade nas contratações, e com
consequente redução dos custos envolvidos. Além disso, em regra, a
administração contrata com menores preços, dado o efeito da economia de
escala.
À luz do § 2º do art. 86 da Nova Lei de Licitações, se não participarem do
procedimento, os órgãos e entidades poderão aderir à ata de registro de
preços na condição de não participantes, observados os seguintes requisitos:
I - apresentação de justificativa da vantagem da adesão, inclusive em
situações de provável desabastecimento ou descontinuidade de
serviço público;
II - demonstração de que os valores registrados estão compatíveis com
os valores praticados pelo mercado na forma do art. 23 desta Lei;
III - prévias consulta e aceitação do órgão ou entidade gerenciadora e
do fornecedor.
Já o § 3º desse artigo prevê que a faculdade conferida pelo § 2º estará
limitada a órgãos e entidades da Administração Pública federal, estadual,
distrital e municipal que, na condição de não participantes, desejarem aderir
à ata de registro de preços de órgão ou entidade gerenciadora federal,
estadual ou distrital.
Em face desse dispositivo, União, Estados, DF e Municípios, podem aderir a
atas de registro de preços de órgão ou entidade gerenciadora federal,
estadual ou distrital. Vale dizer que, pela regra legal, os municípios não foram
autorizados a aderir a atas de registro de preços de outros municípios, por
exemplo.
Dito isso, e considerando a autonomia de que dispõe todos os entes
federativos, e levando-se em conta que a presença da autonomia exige
atuação fundamentada na cooperação e não na subordinação, parece-nos
que a possibilidade de os municípios aderir a atas de outros municípios é uma
decorrência lógica dos princípios constitucionais da autonomia e da igualdade
federativas estabelecidos na Constituição Federal.
Ademais, a possibilidade de municípios aderir a atas de registro de preços de
outros entes municipais, pode contribuir para uma maior celeridade nas
contratações públicas.
É importante destacar, no entanto, que grande parte dos municípios ainda
enfrentam sérias dificuldades com o controle dos gastos públicos, bem como
com a transparência constitucional que se requer no uso dos recursos
públicos, entendemos prudente restringir a adesão apenas a atas de registro
de preços municipais que tenham sido formalizadas mediante licitação.
Vale dizer: com alteração ora proposta, os municípios não poderão aderir a
atas de registro de preços advindas de contratação direta.
Convicto do acerto de tal medida, contamos com o apoio dos nobres pares
visando à aprovação deste Projeto de Lei.
Sala das Sessões, em de de 2022.
Deputado OTTO ALENCAR FILHO
Por fim, destacamos o posicionamento do TCEES no Parecer em Consulta

006/2015, no trecho que abordou o tema da adesão às atas de registro de preços

al/fbc
de órgãos e entidades municipais sob o enfoque do Decreto 1.790-R/20072 do

Estado do Espírito Santo, concluindo que a Administração deve seguir o princípio
da estrita legalidade, nos seguintes termos:
[...]
As dúvidas suscitadas pelo consulente perpassam pela análise do
comumente chamado “carona” do registro de preços. Essa prática consiste
na utilização, por um órgão ou ente, do sistema de registro de preços alheio.
Tal possibilidade está contemplada na esfera federal, mediante Decreto n.
3.931/20011 e na estadual, no Decreto n. 1.790-R. [...] Assim, passaremos a
analisar os questionamentos propostos. [...] O consulente formula seus
questionamentos a partir da Lei n. 8.666/93 e do Decreto n. 1.790-R, de 2007,
o qual regulamenta o Sistema de Registro de Preços no âmbito estadual. [...]
No que concerne ao 1º questionamento, devemos observar que o Decreto n.
1.790-R contempla as seguintes permissões:
Art. 3º Para os efeitos deste Decreto, são adotadas as seguintes definições: V
- Órgão Não Participante - órgão ou entidade que não participou dos
procedimentos iniciais do SRP, não integrando a Ata de Registro de Preços,
mas que poderá utilizá-la para aquisição de bens ou contratação de serviços,
mediante adesão, após autorização de seu órgão gerenciador.
Art. 17 A Ata de Registro de Preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada
por qualquer órgão ou entidade da Administração Pública que não tenha
participado do certame licitatório, mediante prévia consulta e anuência do
órgão gerenciador.
O artigo 6º, XI da Lei n. 8.666/93 conceitua Administração Pública como a
administração direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, abrangendo, inclusive, as pessoas jurídicas de direito privado
sob controle do poder público e das fundações por ele instituídas ou
mantidas. Isto posto, podemos concluir que a permissão contida no artigo 17
do Decreto n. 1.790-R abrange outros Estados, o Distrito Federal, Município
e a União, haja vista a ampla conceituação de Administração Pública
explicitada pela Lei de Licitações. Na prática podemos dizer que uma ata de
registro de preços laborada pelo Estado ou por qualquer órgão estadual
poderá ser utilizada por todos os entes que se enquadrem na definição do
artigo 6º, XI da Lei n. 8.666/93. Por outro lado, o artigo 18 do Decreto n. 1.790-
R restringe a adesão do Estado e de seus órgãos a outras atas de registro de
preços, senão vejamos:
Art. 18 É permitido aos órgãos e entidades que integram a Administração
Pública Estadual Direta e Indireta fazer uso, mediante adesão, de Ata de
Registro de Preços de órgãos ou entidades de outros Estados, do Distrito
Federal e da União para fornecimento de bens e contratação de serviços
(grifamos).
Nota-se que o mencionado artigo estabelece, de forma clara, que a
Administração Pública Estadual Direta e Indireta pode aderir a atas de órgão
ou entidades de outros Estados, do Distrito Federal e da União. Não alude,
todavia, a possibilidade de adesão a atas municipais. E como a Administração
segue o princípio da estrita legalidade, o que significa que só pode fazer
aquilo que a lei expressamente determina, entendemos que a resposta ao
questionamento 1 é: a Administração Direta e Indireta do Estado do Espírito
Santo pode aderir a atas de registro de preços de órgãos ou entidades da
Administração Direta e Indireta deste Estado, mas não pode aderir a atas de
municípios, ainda que do Espírito Santo, por falta de autorização do
instrumento regulador do SRP.
2Regulamenta o Sistema de Registro de Preços, previsto no art. 15, inciso II, da Lei n.º 8.666, de 21 de junho de 1993, no âmbito
da Administração Pública Estadual.

al/fbc
[...]
IV – CONCLUSÃO
Considerando a redação do § 3º do art. 86 da Lei 14.133/2021, no contexto da
atual disciplina legal das licitações e contratações públicas, e em que pese a
autonomia dos municípios, não é possível que atas de registros de preços
gerenciadas por órgãos e entidades municipais recebam adesões posteriores.
Vitória, 6 de janeiro de 2024. [...]”
Desta forma, obedecidos todos os trâmites processuais e legais, corroborando o

entendimento exarado pelo órgão de instrução e pelo Ministério Público de Contas,
VOTO no sentido de que o Colegiado aprove a seguinte deliberação que submeto à
sua consideração.
VISTOS, relatados e discutidos estes autos, DELIBERAM os Conselheiros do Tribunal

de Contas do Estado do Espírito Santo, reunidos em sessão colegiada, ante as razões
expostas pelo relator, em:
1 CONHECER da presente consulta, tendo em vista o cumprimento dos

requisitos previstos no artigo 122, parágrafo 1º3, da Lei Complementar
621/2012 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo);
2 NO MÉRITO, responder à Consulta nos seguintes termos:
Considerando a redação do § 3º do art. 86 da Lei 14.133/2021, no

contexto da atual disciplina legal das licitações e contratações
públicas, e em que pese a autonomia dos municípios, não é possível
3
Art. 122. O Plenário decidirá sobre consultas quanto às dúvidas suscitadas na aplicação de
dispositivos legais e regulamentares concernentes à matéria de sua competência, que lhe forem
formuladas pelas seguintes autoridades:
[...]
§ 1º A consulta deverá conter as seguintes formalidades: I - ser subscrita por autoridade legitimada; II
- referir-se à matéria de competência do Tribunal de Contas; III - conter indicação precisa da dúvida ou
controvérsia suscitada; IV - não se referir apenas a caso concreto; V - estar instruída com parecer do
órgão de assistência técnica e/ou jurídica da autoridade consulente

al/fbc
que atas de registros de preços gerenciadas por órgãos e entidades

municipais recebam adesões posteriores.
3 ARQUIVAR após o trânsito em julgado.
SEBASTIÃO CARLOS RANNA DE MACEDO

Relator
VOTO VISTA
O EXMO. SR. CONSELHEIRO LUIZ CARLOS CICILIOTTI DA CUNHA:
1. INTRODUÇÃO
Trata-se de consulta formulada pelo senhor Luciano Miranda Salgado, Prefeito

Municipal de Ibatiba/ES, na qual apresenta os seguintes questionamentos:
1) O Município pode aderir ata de registro de preços (carona) de outro

Município sem regulamentação própria (ato normativo local) ou somente é
possível a adesão dos Municípios em relação às atas do Estado, Distrito
Federal e União?
2) Se o Município regulamentar a matéria no âmbito local, poderá aderir e

permitir a adesão de outros Municípios?
3) O Município só poderá aderir a ata de registro de preços se o outro

Município também tiver regulamentado por ato próprio no âmbito local?
Na 57ª Sessão Ordinária do Plenário, ocorrida em 16/11/2023, o eminente Relator

apresentou o seu r. Voto, dispondo da seguinte forma:
1 CONHECER da presente consulta, tendo em vista o

cumprimento dos requisitos previstos no artigo 122, parágrafo
1º4, da Lei Complementar 621/2012 (Lei Orgânica do Tribunal de
Contas do Estado do Espírito Santo);
4
[...]

al/fbc
Considerando a redação do § 3º do art. 86 da Lei 14.133/2021, no

contexto da atual disciplina legal das licitações e contratações
públicas, e em que pese a autonomia dos municípios, não é
possível que atas de registros de preços gerenciadas por órgãos
e entidades municipais recebam adesões posteriores.
Nessa mesma sessão solicitei vista dos autos para melhor conhecer das questões
aqui debatidas. Dispensando maiores pormenores a título de relatório, considerando
que o eminente Relator assim já o fez em seu r. Voto, passo a apresentar o presente
VOTO-VISTA
2. FUNDAMENTAÇÃO
No enfrentamento do mérito, assim se pronunciou a Área Técnica, por meio da

Instrução Técnica de Consulta 00030/2023-1:
A situação trazida na consulta diz respeito ao instituto da adesão (também

conhecida como “carona”) à ata de registro de preços na nova Lei de Licitações e
Contratos Administrativos, sob o enfoque dos órgãos e entidades da
Administração Pública municipal.
Conforme já mencionado, o NJS, através do Estudo Técnico de Jurisprudência
16/2023 (evento 12), verificou a inexistência de parecer em consulta abordando
especificamente os questionamentos. Entretanto, verificou a existência do Parecer
em Consulta TC 006/2015 com potencial para auxiliar na solução da demanda,
[...]
2. TEMAS OBJETOS DA CONSULTA

al/fbc
Preliminarmente insta observar que a presente consulta versa a respeito da

aplicação da Lei Federal n. 14.133/2021 – Nova lei de licitações e contratos
administrativos, especialmente ao que tange às interpretações a respeito da
aplicação do sistema de registro de preços e a possibilidade de adesão a atas
de registro de preços entre os órgãos ou entidades da federação.
Em consulta ao sistema de busca de jurisprudência desta Corte não é
possível verificar a existência de deliberações que versem especificamente
sobre os temas consultados, uma vez que estão contextualizados pela nova
legislação.
Todavia, apresentamos o Parecer em Consulta 06/2015 pois, embora
vigente no contexto da Lei 8.666/1993, pode auxiliar na elaboração da
resposta aos questionamentos apresentados, senão vejamos:
PARECER/CONSULTA TC-006/2015 – PLENÁRIO
(...) Tratam os presentes autos de consulta formulada pela Procuradora Geral
de Justiça (em exercício), Sra. (...), sobre a possibilidade de adesão à ata de
registro de preços no âmbito do Estado do Espírito Santo. A consulta vem
encaminhada nos seguintes termos: “Em atendimento à solicitação da 11ª a
Promotoria de Justiça de Cachoeiro de Itapemirim, solicitamos a Vossa
Excelência que informe o posicionamento jurídico dessa Corte de Contas sobre
a possibilidade de adesão à ata de registro de preços no âmbito de nosso
Estado (art. 17, do Decreto nº 1.790-R, de 24/01/2007, com as alterações
promovidas pelo Decreto nº 1.837-R, de 23/04/2007), em especial, acerca de
sua constitucionalidade, legalidade e limites.”
A matéria suscitada pelo Consulente foi objeto de análise por esta Corte de
Contas no Parecer/Consulta TC – 10/2012. Entretanto, especialmente em
razão de alteração de posicionamento jurisprudencial, é preciso rever algumas
considerações feitas no retro mencionado Parecer. A primeira parte do
Parecer/Consulta TC – 10/2012 será transcrita, por não merecer qualquer
reparo. “(...) III – MÉRITO As dúvidas suscitadas pelo consulente perpassam
pela análise do comumente chamado “carona” do registro de preços. Essa
prática consiste na utilização, por um órgão ou ente, do sistema de registro de
preços alheio. Tal possibilidade está contemplada na esfera federal, mediante
Decreto n. 3.931/20011 e na estadual, no Decreto n. 1.790-R. Acerca da figura
do “carona” existem duas posições doutrinárias e jurisprudenciais. A primeira
entende, de forma sintética, que a prática de “carona” no SRP (sistema de
registro de preços) é ilegal, tendo em vista que reflete uma hipótese de
dispensa de licitação (já que
o “carona” não participa do certame) não prevista em lei. Os adeptos dessa
corrente entendem que somente a lei (e não um decreto) poderia dispensar o
procedimento licitatório. A segunda corrente defende a tese de que a figura do
“carona” é perfeitamente compatível com o sistema jurídico nacional, não
demandando lei para sua criação. Isso porque o certame licitatório terá,
necessariamente ocorrido, tendo apenas sido feito por outro órgão. Para os
que comungam desse pensamento, a existência de uma licitação, ainda que
realizada por outro órgão, é suficiente para dar cumprimento ao princípio
constitucional da licitação. No entanto a discussão doutrinária acima citada
encontra-se superada neste Tribunal, tendo em vista o Parecer/Consulta n.
001/2010, o qual, em seu bojo, aborda a questão do “carona”, consagrando
posicionamento desta Corte pela legalidade da mencionada figura. Assim,
passaremos a analisar os questionamentos propostos. (...) Não alude, todavia,
a possibilidade de adesão a atas municipais. E como a Administração segue o
princípio da estrita legalidade, o que significa que só pode fazer aquilo que a
lei expressamente determina, entendemos que a resposta ao questionamento
1 é: a Administração Direta e Indireta do Estado do Espírito Santo pode aderir
a atas de registro de preços de órgãos ou entidades da Administração Direta e
Indireta deste Estado, mas não pode aderir a atas de municípios, ainda que do
Espírito Santo, por falta de autorização do instrumento regulador do SRP.
Quanto ao item 2, a resposta também se encontra no art. 18 do Decreto n.
1.790- R: Art. 18 É permitido aos órgãos e entidades que integram a
Administração Pública Estadual Direta e Indireta fazer uso, mediante adesão,
de Ata de Registro de Preços de órgãos ou entidades de outros Estados, do
Distrito Federal e da União para fornecimento de bens e contratação de
serviços (grifamos). Da leitura do mesmo percebe-se expressamente

al/fbc
estipulada a permissão pretendida pelo consulente, de forma que se responde

afirmativamente à indagação proferida. (...)”
No que concerne à adesão a ata de registro de preços pelos “caronas” (órgãos
e entidades da Administração Pública que não tenham participado do Sistema
de Registro de Preços), é preciso tecer algumas considerações, especialmente
face a atual jurisprudência do Tribunal de Contas da União.
O único limite à adesão previsto no Decreto Estadual nº 1.790-R/2007 (que
regulamenta o sistema de registro de preços) encontra-se no § 3º do art. 17
(...).
Tal dispositivo encontrava paralelo no Decreto Federal nº 3931/2001, que
assim estabelecia (...).
o Tribunal de Contas da União, desde o exercício de 2012 (Acórdão
1.233/2012) adotou entendimento no sentido de não ser possível que a soma
dos quantitativos contratados em decorrência da ata de registro de preços
ultrapasse o quantitativo máximo previsto no edital. Ressalte-se que após esse
posicionamento do TCU, houve alteração no regulamento federal
estabelecendo limites para adesões dos “caronas” às atas de registro de
preços (Decreto nº 7.892/2013).
(...) Neste sentido, sob pena de violação aos princípios constitucionais da
competição, da igualdade de condições entre os licitantes, da eficiência, da
impessoalidade e da moralidade, não se pode admitir adesão ilimitada de
“caronas” à ata de registro de preços.
Em consonância com o posicionamento do Tribunal de Contas da União, nas
adesões a atas de registro de preços deve ser observado o quantitativo
máximo previsto no edital. Assim, a soma dos quantitativos contratados e
oriundos da mesma ata devem observar o limite máximo previsto no edital.
Opina-se ainda, para fins didáticos, pela revogação do Parecer/Consulta TC –
10/2012, tendo em vista que sua parte inicial (que não merece qualquer reparo)
encontra-se transcrita na presente Instrução Técnica.
(TCE-ES. Controle Externo > Obrigações Tributárias e Contributivas.
Parecer
em Consulta 00006/2015-7. Processo 03537/2012-2. Relator: Sebastião
Carlos Ranna de Macedo. Órgão Julgador: Ordinária/Plenário. Data da
sessão: 16/06/2015, Data da Publicação no DO-TCES: 16/02/2017).
[...]
O consulente destaca que, de acordo com a redação do § 3º do art. 86 da Lei

14.133/2021, não há, aparentemente, embasamento legal para que um município
possa aderir à ata de registro de preços de outro município, posto que a parte final
do dispositivo limita a prática às atas de registro de preços de órgão ou entidade
gerenciadora federal, estadual ou distrital.
Neste contexto, solicita que seja esclarecido se a omissão verificada no § 3º do
art. 86 da Lei 14.133/2021 constitui óbice (vedação) para a adesão à ata de
registro de preço entre municípios ou se há amparo legal, com base em outras
normas do ordenamento jurídico, que possibilite a prática.
Com efeito, o tema suscitado na consulta, relacionado com o instituto da adesão
à ata de registro de preços na nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos,
remete ao art. 86, caput e §§ 2º e 3º, da Lei 14.133/2021. Vejamos a redação do
dispositivo:
[...]
Art. 86. O órgão ou entidade gerenciadora deverá, na fase preparatória do

al/fbc

[...]
órgãos e entidades poderão aderir à ata de registro de preços na condição
de não participantes, observados os seguintes requisitos:
[...]
entidades da Administração Pública federal, estadual, distrital e municipal
que, na condição de não participantes, desejarem aderir à ata de registro de
preços de órgão ou entidade gerenciadora federal, estadual ou distrital.
[...]
De fato, e conforme destacado pelo consulente, da leitura do § 3º do art. 86 da

nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos depreende-se que a
autorização legal não incluiu os municípios como gerenciadores de atas de
registros de preços passíveis de adesão. Em outras palavras, não existe, nos
estritos termos do referido dispositivo legal, autorização permitindo a carona em
atas de registros de preços gerenciadas por municípios.
Não obstante, o consulente pondera sobre o princípio da simetria entre os entes
federativos, os quais possuem autonomia própria em conformidade com suas
atribuições, competências e direitos, e também como sobre o princípio da
isonomia entre União, Estados e municípios, de sorte que a proibição de adesão
às atas de registro de preços entre municípios representa, na sua visão, violação
ao pacto federativo do Estado brasileiro, considerando-se que os municípios,
assim como a União e os Estados, são entes federativos dotados de autonomia.
E procura corroborar esse entendimento com a posição do Tribunal de Contas do
Estado de Minas Gerais (TCEMG) que, ao responder consulta semelhante, firmou
posição no sentido de que a previsão do § 3º do art. 86 da Lei 14.133/2021 veicula
norma específica aplicável apenas à Administração Pública federal.
A aludida consulta do TCEMG diz respeito ao Processo 1102289/2023, cujo
conteúdo, no que se refere ao tema ora debatido, é o seguinte:
Nº processo: 1102289
Natureza: CONSULTA
Data da Sessão: 15/03/2023
Relator: CONS. SUBST. HAMILTON COELHO
EMENTA CONSULTA. LEI N. 14.133/21. NOVA LEI DE LICITAÇÕES.
PRELIMINAR. ADMISSIBILIDADE. MÉRITO. [...] SISTEMA DE REGISTRO
DE PREÇOS. NORMA ESPECÍFICA APLICÁVEL APENAS À
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL. NECESSIDADE DE
REGULAMENTAÇÃO REGIONAL E LOCAL ACERCA DA POSSIBILIDADE
OU NÃO DE ADESÃO A ATAS DE REGISTRO DE PREÇOS. [...]
[...]

al/fbc

federal.
[...]
PARECER
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Exmos. Srs.
Conselheiros do Tribunal Pleno, por maioria, na conformidade da Ata de
Julgamento e das Notas Taquigráficas, em:
I) admitir a Consulta, por estarem preenchidos os pressupostos de
admissibilidade estabelecidos no § 1º do art. 210-B do RITCEMG;
II) fixar prejulgamento de tese, com caráter normativo, nos seguintes termos:
[...]
federal;
[...]
CONSELHEIRO SUBSTITUTO HAMILTON COELHO:
I – RELATÓRIO
Tratam os autos de consulta encaminhada a este Tribunal de Contas pelo
Prefeito Marcos Vinícius da Silva Bizarro, do Município de Coronel Fabriciano,
por meio da qual apresenta as seguintes indagações, relativas à Lei n.º
14.133/21, a nova Lei Geral de Licitações:
[...]
e União?
[...]
RETORNO DE VISTA
I – RELATÓRIO
[...]
E também se manifestou a 2ª Coordenadoria de Fiscalização dos Municípios,
mediante relatório em cuja conclusão constou:
[...]

al/fbc

e União?
– Não havendo disposição legal em sentido contrário, é possível que os
órgãos e entidades integrantes da administração pública municipal promovam
a adesão a ata de registro de preços gerenciada por outro município, nos
termos do art. 18 da Constituição da República e dos arts. 6º, incisos II, XLVII
e XLVIII, e 86, caput e §§2º e 8º da Lei Federal n. 14.133/2021.
[...]
II – FUNDAMENTAÇÃO
[...]
II.2 Mérito
Passo a me manifestar, a seguir, sobre cada uma das indagações
apresentadas pelo consulente, integralmente transcritas no relatório.
[...]
3. É possível adesão à ata de registro de preços (carona) de um
município em licitação para registro de preços gerenciada por outro
município ou somente é possível dos municípios em relação às do
Estado, Distrito Federal e União?
Em documento complementar, o consulente esclareceu que tal dúvida
decorre da ausência de menção expressa a atas de registro de preço
municipais no § 3º do art. 86 da nova lei: “a faculdade conferida pelo § 2º
deste artigo estará limitada a órgãos e entidades da Administração Pública
federal, estadual, distrital e municipal que, na condição de não participantes,
desejarem aderir à ata de registro de preços de órgão ou entidade
gerenciadora federal, estadual ou distrital”.
O órgão técnico considerou inexistirem controvérsias sobre a possibilidade
de um município aderir a ata de registro de preços de outro, observados os
critérios previstos na lei, em razão da autonomia dos municípios, equivalente
à dos demais entes, por força do princípio federativo consagrado na
Constituição da República, e da leitura sistemática da novel disciplina das
licitações.
Acrescentou a 2ª CFM que as definições dos arts. 6º, incisos XLVII e XLVIII
(“órgão ou entidade gerenciadora” e “órgão ou entidade participante”,
respectivamente), e 86, caput, da Lei n.º 14.133/2021, reforçam essa
possibilidade, assim como o fato de haver vedação disposta de modo
explícito, no § 8º do art. 86, aplicável aos órgãos e entidades da
Administração Pública federal: “será vedada aos órgãos e entidades da
Administração Pública federal a adesão à ata de registro de preços
gerenciada por órgão ou entidade estadual, distrital ou municipal”.
Assim como se observava na Lei n.º 8.666/93, determina-se, na novel
legislação, que as compras da Administração Pública, quando pertinente for,
sejam processadas pelo sistema de registro de preços (art. 40, inciso III). No
inciso XLV de seu art. 6º, o referido sistema é definido como o “conjunto de
procedimentos para realização, mediante contratação direta ou licitação nas
modalidades pregão ou concorrência, de registro formal de preços relativos a
prestação de serviços, a obras e a aquisição e locação de bens para
contratações futuras”.
Verifica-se, desde logo, a ampliação de tal instrumento, tratado pela nova lei
como “procedimento auxiliar” (art. 78, inciso V), ao qual foram incluídas
prerrogativas não previstas nas Leis n.os 8.666/93, 10.520/02 e 12.642/11,
nas quais esse era tratado de modo sutil, com espaço de sobra para que os
entes federados regulamentassem seus pormenores. Destacam-se, nesse

al/fbc
sentido, entre as novas características do Sistema de Registro de Preços –

SRP, a consolidação da possibilidade de sua utilização para licitação de
obras e serviços de engenharia, até então não pacífica na jurisprudência
pátria, assim como sua adoção em procedimentos de contratação direta.
Retomando a indagação do consulente, cabe registrar, inicialmente, a inédita
previsão legal da figura do “carona”, marcadamente controvertida na doutrina
e jurisprudência (§ 2º do art. 86). Trata-se, como cediço, do órgão ou entidade
da Administração Pública que não participa dos procedimentos iniciais de
licitação processada por registro de preços gerenciada por órgão ou entidade
diversa, mas adere à ata dela resultante posteriormente, assim contratando
o fornecedor que ali se comprometeu pelos preços registrados no referido
documento.
Esta Corte de Contas já se pronunciou, em ocasiões pretéritas, acerca da
juridicidade da adesão de órgãos e entidades não participantes em atas de
registros de preços de outros entes, observadas condições mínimas
indispensáveis à preservação dos princípios da supremacia e
indisponibilidade do interesse público, além daqueles atinentes aos
processos licitatórios e às contratações públicas. Transcrevo, por oportuno,
excerto de um de nossos mais recentes pareceres sobre a matéria, exarado
em resposta à Consulta n.º 885.865:
“Concluo, portanto, pela possibilidade da adesão de órgãos ou entidades da
Administração Pública Municipal às Atas de Registro de Preços realizadas por
outros entes, desde que: a) haja autorização expressa do Órgão Gerenciador;
b) seja elaborado termo de referência no qual constem as especificações do
objeto que se deseja adquirir, após ampla pesquisa de preços de mercado; c)
haja a devida publicidade do instrumento de adesão e das aquisições que dele
decorrem, nos termos do disposto na Lei 8.666/93; d) seja demonstrada a
vantagem econômica na adesão à Ata, mencionando ainda a similitude de
condições, tempestividade do prazo, suficiência das quantidades e qualidades
dos bens a serem adquiridos; e) haja a anuência do fornecedor beneficiário da
ata, o qual deve optar pela aceitação ou não do fornecimento decorrente de
adesão, desde que não prejudique as obrigações presentes e futuras
decorrentes da ata, assumidas com o órgão gerenciador e os órgãos
participantes; e f) sejam observadas as especificidades presentes na
legislação do Sistema de Registro de Preços do ente federado responsável
pela realização da ata aderida, inclusive quanto à limitação quantitativa e
qualitativa de adesões de órgãos extraordinários.” (Relator: Cons. José Alves
Viana. Sessão de 20/11/13)
Vislumbra-se, contudo, na nova disciplina das licitações, dispositivos que
expressamente limitam a prática do “carona”, tanto em relação aos órgãos e
entidades da Administração Pública federal, a teor do disposto no § 8º do art.
86, como no que se refere à adesão, por parte de qualquer dos entes, a ata
de registro de preços gerenciada por órgão ou entidade municipal, nos termos
do § 3º do referido dispositivo:
“Art. 86. O órgão ou entidade gerenciadora deverá, na fase preparatória do
§ 1º O procedimento previsto no caput deste artigo será dispensável quando o
órgão ou entidade gerenciadora for o único contratante.
órgãos e entidades poderão aderir à ata de registro de preços na condição de
não participantes, observados os seguintes requisitos:
I - apresentação de justificativa da vantagem da adesão, inclusive em situações
de provável desabastecimento ou descontinuidade de serviço público;
II - demonstração de que os valores registrados estão compatíveis com os
valores praticados pelo mercado na forma do art. 23 desta Lei;

al/fbc
III - prévias consulta e aceitação do órgão ou entidade gerenciadora e do

fornecedor.
entidades da Administração Pública federal, estadual, distrital e municipal que,
na condição de não participantes, desejarem aderir à ata de registro de preços
de órgão ou entidade gerenciadora federal, estadual ou distrital.
(...)
§ 8º Será vedada aos órgãos e entidades da Administração Pública federal a
adesão à ata de registro de preços gerenciada por órgão ou entidade estadual,
distrital ou municipal.”
É compreensível que se reconheça certo excesso do legislador ao dispor
minuciosamente sobre o SRP, opção que, de fato, pode vir a comprometer a
autonomia dos entes de criarem normas específicas sobre a matéria e a
regulamentarem em seus estritos limites de atuação. Há quem já perquira
sobre quais são as normas gerais da nova lei, e quais delas são específicas,
destinadas exclusivamente à esfera federal.
De toda forma, não há como se cogitar que a ausência de menção ao adjetivo
“municipal”, no § 3º, consubstancia mero lapso do legislador. Não se trata de
lacuna legislativa, mas de opção deliberada de não admitir a carona em atas
gerenciadas por órgãos e entidades municipais, expressão do “silêncio
eloquente” daqueles que elaboraram a norma em debate.
Nesse sentido, considero, ainda que pareça injustificada a limitação em
apreço – e quiçá inconstitucional, eis que possivelmente contrária à igualdade
de autonomia dos entes subnacionais, decorrente do princípio federativo, tal
como asseverado pela 2ª CFM –, não há como se inferir exatamente o oposto
do quanto prescrito na norma, tampouco aquiescer com a negativa de
vigência a dispositivo legal plenamente válido.
Reitere-se, pois, a celeuma que permeia o instituto do “carona”, ainda hoje
rechaçado por parte da doutrina que o concebe contrário aos princípios que
devem orientar as contratações públicas. Não por acaso, a sistemática de
divulgação da intenção de registro de preços no PNCP, com prazo para
manifestação de possíveis órgãos e entidades interessados em participar do
procedimento, é concebida como regra geral, havendo se estabelecido
requisitos específicos para admissibilidade da adesão tardia, os quais
efetivamente atestam a excepcionalidade de tal prática.
Aliás, conforme me manifestei no primeiro tópico, é notório o tratamento
especial dado ao planejamento na nova legislação, reconhecido
expressamente como princípio, que, aliado à leitura sistemática da Lei n.º
14.133/2021, permite inferir que o desejo do legislador é estimular que os
municípios concretamente planejem seus atos e processos, de modo a
alcançar as soluções mais adequadas para as demandas que se apresentem
no cotidiano administrativo.
Reforça tal conclusão o conteúdo do art. 181, no qual se determina que os
entes instituam centrais de compras para atendimento dos órgãos e
entidades sob sua competência de maneira unificada, em nítido propósito de
privilegiar a economia de escala. Adicionalmente, no texto do parágrafo único
do referido artigo, há diretriz para que os municípios com até 10.000 (dez mil)
habitantes, preferencialmente, formem consórcios públicos, articulando-se
responsável e conjuntamente para obtenção das melhores soluções.
Saliente-se, por fim, que os prejulgamentos de tese constituídos nesta Corte
de Contas sobre a matéria à luz da Leis n.os 8.666/93, 10.520/02 e 12.462/11
conservam seus efeitos, porquanto prevista regra de transição, no art. 193 do
novo estatuto, que faculta aos entes a adoção do regime jurídico que melhor
lhes aprouver até o aniversário de dois anos de sua publicação.
Por todo o exposto, em que pese a autonomia dos municípios, considerando
o teor do § 3º do art. 86 da Lei n.º 14.133/21, não é possível, na nova disciplina

al/fbc
legal das licitações e contratações públicas, que atas de registros de preços

[...]
III – CONCLUSÃO
Pelo exposto, em preliminar, nos termos e limites da fundamentação,
conheço da consulta, formulada a modo e por autoridade competente.
No mérito, em face do delineado na fundamentação, respondo as indagações
[...]
3. Em que pese a autonomia dos municípios, considerando o teor do § 3º do
art. 86 da Lei n.º 14.133/21, não é possível, na nova disciplina legal das
licitações e contratações públicas, que atas de registros de preços
[...]
CONSELHEIRO WANDERLEY ÁVILA:
Com o Relator.
CONSELHEIRO CLÁUDIO COUTO TERRÃO:
Senhor Presidente, acompanho a proposta de voto exceto quanto aos itens 3
e 4.
No que concerne ao item 3, compreendo, na linha de várias manifestações
doutrinárias e do estudo técnico constante na peça nº 13, que a vedação
injustificada e a priori de adesão a atas de registro de preços de órgãos ou
entidades gerenciadoras municipais não é compatível com o sistema
constitucional instituído, notadamente no que concerne ao modelo de
Federação que confere autonomia e igualdade aos estados e municípios.
A interpretação do § 3º do art. 86 da Lei nº 14.133/21 deve estar em
conformidade com o texto constitucional que é possível, de tal sorte que não
se vislumbra nesse dispositivo uma norma de caráter geral, aplicável em
todas as esferas federativas por força do inciso XXVII do art. 22 da
Constituição, mas uma norma específica, que, por consequência, somente
deve ser aplicada no âmbito da Administração federal. Em outras palavras,
deve ser mantida a competência complementar dos Estados, do Distrito
Federal e dos municípios a fim de que possam regulamentar a matéria
autonomamente, nos termos do inciso I do art. 30, também da Carta
Constitucional.
Por esse motivo, ao questionamento posto no item 3, respondo ao consulente
no seguinte sentido: “3. Compete ao Estado de Minas Gerais, em âmbito
regional, e aos municípios mineiros, no âmbito local, regulamentar, com
fundamento no art. 78, § 1 º, da Lei nº 14.133/21, os procedimentos auxiliares,
entre os quais se insere o sistema de registro de preços, oportunidade em
que poderá dispor acerca da possibilidade ou não de adesão a atas de
registro de preços municipais, além das distritais, estaduais e federais, na
medida em que a previsão do § 3º do art. 86 veicula norma específica
aplicável apenas à Administração Pública federal.”
[...] É como voto.
CONSELHEIRO JOSÉ ALVES VIANA:
Com o Relator.

al/fbc
Senhor Presidente, eu havia disponibilizado um voto do mérito, mas, agora,

escutando o voto trazido pelo Conselheiro Cláudio Terrão, que me antecede,
vou acompanhar o voto do Conselheiro Cláudio Terrão em relação à terceira
e à quarta indagação. [...] É como voto.
[...]
CONSELHEIRO DURVAL ÂNGELO:
[...]
Quanto ao item 3, “é possível adesão à ata de registro de preços (carona) de
um município em licitação para registro de preços gerenciada por outro
município ou somente é possível dos municípios em relação às do Estado,
Distrito Federal e União”, acompanho o voto do Conselheiro Cláudio Terrão.
[...]
CONSELHEIRO EM EXERCÍCIO ADONIAS MONTEIRO:
Senhor Presidente, vou acompanhar o voto do Conselheiro Gilberto Diniz,
com exceção do item 5, em que acompanho o Relator.
[...]
VISTA CONCEDIDA AO CONSELHEIRO MAURI TORRES.
RETORNO DE VISTA
[...]
FUNDAMENTAÇÃO
[...]
Quanto à resposta aos itens ao item 3 e 4 vou acompanhar a resposta
apresentada no voto- vista do Conselheiro Cláudio Terrão, respectivamente,
“3. Compete ao Estado de Minas Gerais, em âmbito regional, e aos
municípios mineiros, no âmbito local, regulamentar, com fundamento no art.
78, § 1 º, da Lei nº 14.133/21, os procedimentos auxiliares, entre os quais se
insere o sistema de registro de preços, oportunidade em que poderá dispor
acerca da possibilidade ou não de adesão a atas de registro de preços
municipais, além das distritais, estaduais e federais, na medida em que a
previsão do § 3º do art. 86 veicula norma específica aplicável apenas à
Administração Pública federal.
[...]
Com relação à resposta do item 3, ressalto, por oportuno, que compartilho
dos fundamentos apresentados pelo Conselheiro Cláudio Terrão na sessão
Plenária do dia 26/10/2022, de que “a vedação injustificada e a priori de
adesão a atas de registro de preços de órgãos ou entidades gerenciadoras
municipais não é compatível com o sistema constitucional instituído,
notadamente no que concerne ao modelo de Federação que confere
autonomia e igualdade aos estados e municípios”, na linha de várias
manifestações doutrinárias e do estudo técnico constante na peça nº 13 do
Sistema de Gestão e Administração de Processos-SGAP.
[...]
CONSELHEIRO PRESIDENTE GILBERTO DINIZ:
[...]

al/fbc
FICA APROVADO O VOTO DO CONSELHEIRO CLÁUDIO COUTO

TERRÃO, PARA OS QUESTIONAMENTOS 3 E 4. VENCIDOS OS
CONSELHEIROS WANDERLEY ÁVILA E CONSELHEIRO JOSÉ ALVES
VIANA. NÃO ACOLHIDA A PROPOSTA DE VOTO DO RELATOR.
[...]
Conforme se observa no precedente, prevaleceu o entendimento de que a

vedação de adesão a atas de registro de preços de órgãos ou entidades
gerenciadoras municipais não é compatível com o sistema constitucional
instituído, sobretudo considerando-se o modelo federativo que confere autonomia
e igualdade aos estados e municípios, de sorte que a interpretação do § 3º do art.
86 da Lei 14.133/2021 deve ser feita em conformidade com o texto constitucional.
Neste contexto, a Corte de Contas Mineira entendeu que o dispositivo em questão
não se trata de uma norma de caráter geral, com a característica de ser aplicável
em todas as esferas federativas, por força do inciso XXVII do art. 22 da
Constituição Federal, e, sim, de norma específica que somente deve ser aplicada
no âmbito da Administração federal. E assim sendo, em razão da competência
complementar, nos termos do inciso I do art. 30 da Carta Magna, os Estados,
Distrito Federal e municípios podem regulamentar a matéria autonomamente.
Naturalmente, o TCEES pode adotar entendimento na mesma linha de raciocínio
do TCEMG para responder à presente consulta. Todavia, convém ressaltar a
dificuldade, na prática, em se definir o que é lei geral aplicável a todos os entes e
o que é lei federal aplicável apenas à União no âmbito das licitações. Com efeito,
tem-se que o art. 86, § 3º, da Lei 14.133/2021 é presumivelmente constitucional e
não há plena segurança para se afirmar que o dispositivo é específico e não geral.
Em verdade, e considerando que a execução da Lei 14.133/2021, por parte do
Poder Executivo, em última análise, se dará sob o enfoque do princípio da
legalidade, não se pode desconsiderar o risco de aplicação de penalidades por
parte dos órgãos de controle e de questionamentos por parte de licitantes, para
os casos em que os agentes públicos responsáveis pela execução material das
licitações decidam por promover e/ou permitir a adesão em atas de registros de
preços gerenciadas por municípios.
Portanto, e agindo com a devida prudência, ponderamos no sentido de que não é
recomendável, no atual cenário, que se firme entendimento pela possibilidade de
adesão à ata de registro de preços de órgão ou entidade gerenciadora municipal,
haja vista os riscos envolvidos. Corrobora essa ponderação o fato de que tramita
na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei 2228/20225, de autoria do Deputado
Otto Alencar Filho, para alterar a Lei 14.133/2021 e permitir a adesão de entes
públicos locais à ata de registro de preços de órgão ou entidade gerenciadora
municipal que tenha sido formalizada mediante licitação, medida que, uma vez
5
https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2333929

al/fbc
implementada, certamente trará a segurança jurídica que o caso requer. Vejamos

a proposição e a justificativa do aludido projeto:
PROJETO DE LEI Nº , DE 2022
(Do Sr. OTTO ALENCAR FILHO)
Altera a Lei nº 14.133, de 1º de abril de
2021, para autorizar os Municípios a
aderirem a atas de registro de preços
municipais, na forma que especifica.
O Congresso Nacional decreta:
Art. 1º O Art. 86 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, passa a vigorar
acrescido do seguinte § 3º-A:
“Art.
86. ................................................................................
..........................................................................................
§ 3º-A. Os órgãos e entidades municipais poderão valer-se faculdade
prevista no § 2º deste artigo para aderir à ata de registro de preços de
órgão ou entidade gerenciadora municipal, desde que o sistema de
registro de preços tenha sido formalizado mediante licitação.” (NR)
Art. 2º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
JUSTIFICAÇÃO
Nos termos do art. 6º da Lei nº 14.133, de 2021, o sistema de registro de
preços é o conjunto de procedimentos para realização, mediante contratação
direta ou licitação nas modalidades pregão ou concorrência, de registro
formal de preços relativos a prestação de serviços, a obras e a aquisição e
locação de bens para contratações futuras.
Destaca-se que esse registro de preços ocorre na ata de registro de preços,
documento vinculativo e obrigacional, com característica de compromisso
para futura contratação, no qual são registrados o objeto, os preços, os
fornecedores, os órgãos participantes e as condições a serem praticadas,
conforme as disposições contidas no edital da licitação, no aviso ou
instrumento de contratação direta e nas propostas apresentadas.
Em face do princípio constitucional da eficiência, o procedimento de registro
de preços, bem como a possibilidade de utilização da ata por órgãos não
participantes, contribui para uma maior celeridade nas contratações, e com
consequente redução dos custos envolvidos. Além disso, em regra, a
administração contrata com menores preços, dado o efeito da economia de
escala.
À luz do § 2º do art. 86 da Nova Lei de Licitações, se não participarem do
procedimento, os órgãos e entidades poderão aderir à ata de registro de
preços na condição de não participantes, observados os seguintes requisitos:
I - apresentação de justificativa da vantagem da adesão, inclusive em
situações de provável desabastecimento ou descontinuidade de
serviço público;
II - demonstração de que os valores registrados estão compatíveis com
os valores praticados pelo mercado na forma do art. 23 desta Lei;
III - prévias consulta e aceitação do órgão ou entidade gerenciadora e
do fornecedor.
Já o § 3º desse artigo prevê que a faculdade conferida pelo § 2º estará
limitada a órgãos e entidades da Administração Pública federal, estadual,
distrital e municipal que, na condição de não participantes, desejarem aderir

al/fbc
à ata de registro de preços de órgão ou entidade gerenciadora federal,

estadual ou distrital.
Em face desse dispositivo, União, Estados, DF e Municípios, podem aderir a
atas de registro de preços de órgão ou entidade gerenciadora federal,
estadual ou distrital. Vale dizer que, pela regra legal, os municípios não foram
autorizados a aderir a atas de registro de preços de outros municípios, por
exemplo.
Dito isso, e considerando a autonomia de que dispõe todos os entes
federativos, e levando-se em conta que a presença da autonomia exige
atuação fundamentada na cooperação e não na subordinação, parece-nos
que a possibilidade de os municípios aderir a atas de outros municípios é uma
decorrência lógica dos princípios constitucionais da autonomia e da igualdade
federativas estabelecidos na Constituição Federal.
Ademais, a possibilidade de municípios aderir a atas de registro de preços de
outros entes municipais, pode contribuir para uma maior celeridade nas
contratações públicas.
É importante destacar, no entanto, que grande parte dos municípios ainda
enfrentam sérias dificuldades com o controle dos gastos públicos, bem como
com a transparência constitucional que se requer no uso dos recursos
públicos, entendemos prudente restringir a adesão apenas a atas de registro
de preços municipais que tenham sido formalizadas mediante licitação.
Vale dizer: com alteração ora proposta, os municípios não poderão aderir a
atas de registro de preços advindas de contratação direta.
Convicto do acerto de tal medida, contamos com o apoio dos nobres pares
visando à aprovação deste Projeto de Lei.
Sala das Sessões, em de de 2022.
Deputado OTTO ALENCAR FILHO
Por fim, destacamos o posicionamento do TCEES no Parecer em Consulta

006/2015, no trecho que abordou o tema da adesão às atas de registro de preços
de órgãos e entidades municipais sob o enfoque do Decreto 1.790-R/20076 do
Estado do Espírito Santo, concluindo que a Administração deve seguir o princípio
da estrita legalidade, nos seguintes termos:
[...]
As dúvidas suscitadas pelo consulente perpassam pela análise do
comumente chamado “carona” do registro de preços. Essa prática consiste
na utilização, por um órgão ou ente, do sistema de registro de preços alheio.
Tal possibilidade está contemplada na esfera federal, mediante Decreto n.
3.931/20011 e na estadual, no Decreto n. 1.790-R. [...] Assim, passaremos a
analisar os questionamentos propostos. [...] O consulente formula seus
questionamentos a partir da Lei n. 8.666/93 e do Decreto n. 1.790-R, de 2007,
o qual regulamenta o Sistema de Registro de Preços no âmbito estadual. [...]
No que concerne ao 1º questionamento, devemos observar que o Decreto n.
1.790-R contempla as seguintes permissões:
Art. 3º Para os efeitos deste Decreto, são adotadas as seguintes definições: V
- Órgão Não Participante - órgão ou entidade que não participou dos
6
Regulamenta o Sistema de Registro de Preços, previsto no art. 15, inciso II, da Lei n.º 8.666, de 21 de junho de 1993, no âmbito
da Administração Pública Estadual.

al/fbc
procedimentos iniciais do SRP, não integrando a Ata de Registro de Preços,

mas que poderá utilizá-la para aquisição de bens ou contratação de serviços,
mediante adesão, após autorização de seu órgão gerenciador.
Art. 17 A Ata de Registro de Preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada
por qualquer órgão ou entidade da Administração Pública que não tenha
participado do certame licitatório, mediante prévia consulta e anuência do
órgão gerenciador.
O artigo 6º, XI da Lei n. 8.666/93 conceitua Administração Pública como a
administração direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, abrangendo, inclusive, as pessoas jurídicas de direito privado
sob controle do poder público e das fundações por ele instituídas ou
mantidas. Isto posto, podemos concluir que a permissão contida no artigo 17
do Decreto n. 1.790-R abrange outros Estados, o Distrito Federal, Município
e a União, haja vista a ampla conceituação de Administração Pública
explicitada pela Lei de Licitações. Na prática podemos dizer que uma ata de
registro de preços laborada pelo Estado ou por qualquer órgão estadual
poderá ser utilizada por todos os entes que se enquadrem na definição do
artigo 6º, XI da Lei n. 8.666/93. Por outro lado, o artigo 18 do Decreto n. 1.790-
R restringe a adesão do Estado e de seus órgãos a outras atas de registro de
preços, senão vejamos:
Art. 18 É permitido aos órgãos e entidades que integram a Administração
Pública Estadual Direta e Indireta fazer uso, mediante adesão, de Ata de
Registro de Preços de órgãos ou entidades de outros Estados, do Distrito
Federal e da União para fornecimento de bens e contratação de serviços
(grifamos).
Nota-se que o mencionado artigo estabelece, de forma clara, que a
Administração Pública Estadual Direta e Indireta pode aderir a atas de órgão
ou entidades de outros Estados, do Distrito Federal e da União. Não alude,
todavia, a possibilidade de adesão a atas municipais. E como a Administração
segue o princípio da estrita legalidade, o que significa que só pode fazer
aquilo que a lei expressamente determina, entendemos que a resposta ao
questionamento 1 é: a Administração Direta e Indireta do Estado do Espírito
Santo pode aderir a atas de registro de preços de órgãos ou entidades da
Administração Direta e Indireta deste Estado, mas não pode aderir a atas de
municípios, ainda que do Espírito Santo, por falta de autorização do
instrumento regulador do SRP.
[...]
IV – CONCLUSÃO
Considerando a redação do § 3º do art. 86 da Lei 14.133/2021, no contexto da
atual disciplina legal das licitações e contratações públicas, e em que pese a
autonomia dos municípios, não é possível que atas de registros de preços
gerenciadas por órgãos e entidades municipais recebam adesões posteriores.
O eminente Relator anuiu a esse posicionamento, utilizando-o como razões de decidir.

Passo a expressar minha divergência, que se trata, na verdade, mais de uma
complementação do que de uma divergência real. Isso porque, atualmente, tramita na
Câmara dos Deputados, projetos de lei que, ao alterarem a lei de licitações, passam

al/fbc
a permitir a adesão de entes públicos locais à ata de registro de preços de órgão ou

entidade gerenciadora municipal que tenha sido formalizada mediante licitação.
Estamos falando do Projeto de Lei 2228/2022, de autoria do Deputado Federal Otto
Alencar Filho, já mencionado nos autos, e do Projeto de Lei 4462/2023, apensado a
esse, de autoria do Deputado Federal Gilson Daniel, cujo teor, desse último, é o
seguinte:
Art. 1º O § 3º do art. 86 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021,

passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 86.
....................................
§ 3º A faculdade conferida pelo § 2º deste artigo estará

conferida a órgãos e entidades da Administração
Pública federal, estadual, distrital e municipal que, na
condição de não participantes, desejarem aderir à ata de
registro de preços de órgão ou entidade gerenciadora
federal, estadual, distrital ou municipal.”
Art. 2° Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Assim, sob pena de o parecer em consulta a ser emitido tornar-se obsoleto em um

curto horizonte de tempo, penso que a melhor medida seja a de dar destaque ao fato
de que a questão posta, a saber, a possibilidade de órgão municipal conceder adesão
à ata de registro de preços, é dependente de lei geral de licitações. Proponho, assim,
a seguinte redação:
1. Em que pese a autonomia dos municípios, a possibilidade de que

atas de registros de preços gerenciadas por órgãos e entidades
municipais recebam adesões posteriores depende de lei geral, de
competência da União, permitindo a adesão, permissão essa que não
constou da redação original do § 3º do artigo 86 da Lei 14.133/2021.

al/fbc
2. Essa vedação, nos termos do item anterior, persiste até que

eventualmente ou a Lei 14.133/2021 seja alterada, ou a União legisle
no sentido de permitir essa adesão.
Desta forma, obedecidos todos os trâmites processuais e legais, divergindo

parcialmente da Área Técnica, do Ministério Público de Contas, e do eminente Relator,
VOTO no sentido de que o Colegiado aprove a seguinte deliberação que submeto à
sua consideração.
VISTOS, relatados e discutidos estes autos, DELIBERAM os Conselheiros do Tribunal

de Contas do Estado do Espírito Santo, reunidos em sessão colegiada, ante as razões
expostas, em:
1 CONHECER da presente consulta, tendo em vista o cumprimento dos

2.1. Em que pese a autonomia dos municípios, a possibilidade de que

2.2. Essa vedação, nos termos do item anterior, persiste até que
no sentido de permitir essa adesão.
7
[...]

al/fbc
LUIZ CARLOS CICILIOTTI DA CUNHA

Conselheiro
1. PARECER EM CONSULTA TC-0027/2023-1
VISTOS, relatados e discutidos estes autos, RESOLVEM os Conselheiros do Tribunal

de Contas do Estado do Espírito Santo, reunidos em sessão do Plenário, ante as
razões expostas:
1.1. CONHECER da presente consulta, tendo em vista o cumprimento dos

1.2. NO MÉRITO, responder à Consulta nos seguintes termos:
2.1. Em que pese a autonomia dos municípios, a possibilidade de que

2.2. Essa vedação, nos termos do item anterior, persiste até que
no sentido de permitir essa adesão;
1.3. ARQUIVAR autos após o trânsito em julgado.
2. Unânime, nos termos do voto vista do conselheiro Luiz Carlos Ciciliotti da Cunha,
anuído pelo relator.
8
[...]

al/fbc
3. Data da Sessão: 07/12/2023 - 61ª Sessão Ordinária do Plenário.
4. Especificação do quórum:
4.1. Conselheiros: Rodrigo Flávio Freire Farias Chamoun (presidente), Sebastião

Carlos Ranna de Macedo (relator), Sérgio Aboudib Ferreira Pinto, Domingos Augusto
Taufner, Sérgio Manoel Nader Borges, Rodrigo Coelho do Carmo e Luiz Carlos
Ciciliotti da Cunha.
CONSELHEIRO RODRIGO FLÁVIO FREIRE FARIAS CHAMOUN
Presidente
CONSELHEIRO SEBASTIÃO CARLOS RANNA DE MACEDO
Relator
CONSELHEIRO SÉRGIO ABOUDIB FERREIRA PINTO
CONSELHEIRO DOMINGOS AUGUSTO TAUFNER
CONSELHEIRO SÉRGIO MANOEL NADER BORGES
CONSELHEIRO RODRIGO COELHO DO CARMO
CONSELHEIRO LUIZ CARLOS CICILIOTTI DA CUNHA
Fui presente:
PROCURADOR DE CONTAS LUIS HENRIQUE ANASTÁCIO DA SILVA
Procurador-geral
ODILSON SOUZA BARBOSA JÚNIOR
Secretário-geral das Sessões

Consulta Adesao A Ata de Precos Municipal TCE-ES

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Classificação: Consulta

UG: PMI - Prefeitura Municipal de Ibatiba

Assinado digitalmente. Conferência em www.tcees.tc.br

Procurador: RODRIGO BARCELLOS GONCALVES (OAB: 15053-ES)

1. Em que pese a autonomia dos municípios, a

1) O Município pode aderir ata de registro de preços (carona) de outro

2) Se o Município regulamentar a matéria no âmbito local, poderá aderir e

3) O Município só poderá aderir a ata de registro de preços se o outro

Assinado digitalmente. Conferência em www.tcees.tc.br Identificador: 4008B-D2490-944B3

Após o processamento inicial, a consulta foi encaminhada ao Núcleo de

Na sequência o feito foi encaminhado ao Núcleo de Controle Externo de Recursos e

Considerando a fundamentação apresentada na Manifestação Técnica 02578/2023-

Ato contínuo, os autos foram enviados ao Núcleo de Recursos e Consultas – NRC,

Assinado digitalmente. Conferência em www.tcees.tc.br Identificador: 4008B-D2490-944B3

Por todo o exposto, sugere-se o conhecimento da presente consulta, e, no mérito,

O Ministério Público de Contas, em manifestação da lavra do Procurador Heron

Analisando os autos, verifico que o feito se encontra devidamente instruído, portanto,

Ratifico entendimento exarado na Instrução Técnica de Consulta 0030/2023-1 e no

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administração direta e indireta do Estado ou dos Municípios, na forma do art. 122,

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dispensa de licitação (já que

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O consulente destaca que, de acordo com a redação do § 3º do art. 86 da Lei

De fato, e conforme destacado pelo consulente, da leitura do § 3º do art. 86 da

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E procura corroborar esse entendimento com a posição do Tribunal de Contas do

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Tratam os autos de consulta encaminhada a este Tribunal de Contas pelo

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à dos demais entes, por força do princípio federativo consagrado na

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pela realização da ata aderida, inclusive quanto à limitação quantitativa e

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requisitos específicos para admissibilidade da adesão tardia, os quais

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se vislumbra nesse dispositivo uma norma de caráter geral, aplicável em

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“3. Compete ao Estado de Minas Gerais, em âmbito regional, e aos

Conforme se observa no precedente, prevaleceu o entendimento de que a

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Em verdade, e considerando que a execução da Lei 14.133/2021, por parte do

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conforme as disposições contidas no edital da licitação, no aviso ou

Deputado OTTO ALENCAR FILHO

Por fim, destacamos o posicionamento do TCEES no Parecer em Consulta

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de órgãos e entidades municipais sob o enfoque do Decreto 1.790-R/20072 do

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Desta forma, obedecidos todos os trâmites processuais e legais, corroborando o

VISTOS, relatados e discutidos estes autos, DELIBERAM os Conselheiros do Tribunal

1 CONHECER da presente consulta, tendo em vista o cumprimento dos

2 NO MÉRITO, responder à Consulta nos seguintes termos:

Considerando a redação do § 3º do art. 86 da Lei 14.133/2021, no

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que atas de registros de preços gerenciadas por órgãos e entidades

3 ARQUIVAR após o trânsito em julgado.

SEBASTIÃO CARLOS RANNA DE MACEDO

Trata-se de consulta formulada pelo senhor Luciano Miranda Salgado, Prefeito

1) O Município pode aderir ata de registro de preços (carona) de outro

2) Se o Município regulamentar a matéria no âmbito local, poderá aderir e

3) O Município só poderá aderir a ata de registro de preços se o outro

Na 57ª Sessão Ordinária do Plenário, ocorrida em 16/11/2023, o eminente Relator