UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE CENTRO TECNOLGICO LABORATRIO DE TECNOLOGIA, GESTO DE NEGCIOS E MEIO AMBIENTE LATEC

SILVIO GHELMAN

ADAPTANDO O BALANCED SCORECARD AOS PRECEITOS DA NOVA GESTO PBLICA

Niteri 2006

SILVIO GHELMAN

ADAPTANDO O BALANCED SCORECARD AOS PRECEITOS DA NOVA GESTO PBLICA

Dissertao apresentada ao Curso de Mestrado Profissional em Sistema de Gesto pela Qualidade Total da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial para a obteno do Grau de Mestre em Sistema de Gesto pela Qualidade Total.

Orientadora: Professora Stella Regina Reis da Costa, D.Sc.

Niteri 2006

SILVIO GHELMAN

ADAPTANDO O BALANCED SCORECARD AOS PRECEITOS DA NOVA GESTO PBLICA

Dissertao apresentada ao Curso de Mestrado Profissional em Sistema de Gesto pela Qualidade Total da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial para a obteno do Grau de Mestre em Sistema de Gesto pela Qualidade Total. Aprovada em: ___/___/______ BANCA EXAMINADORA:

Professora Stella Regina Reis da Costa, D.Sc. Universidade Federal Fluminense UFF

Professor Joo Alberto Neves dos Santos, D.Sc. Universidade Federal Fluminense UFF

Professor Joaquim Rubens Fontes Filho, D.Sc Fundao Getlio Vargas RJ FGV-RJ

AGRADECIMENTOS

Aos meus pais, Sergio e Regina ,que sempre incentivaram meus estudos, dedicao em todos os momentos da vida.

pelo amor e

Aos meus irmos Mauro e Ronaldo pelos sentimentos de apoio incondicional. Aos colegas do Inmetro, especialmente os do Sepeo, que me apoiaram, bem como compreenderam as renncias profissionais que tive que fazer para poder me dedicar aos estudos.

Aos meus colegas de mestrado, que certamente tornaram os dias de aula mais alegres e descontrados.

minha orientadora, Stella, pela pacincia e estmulo nos momentos de maior desespero. Aos participantes da pesquisa por compreenderem a importncia do trabalho e se disporem a me ajudar.

Nada mais difcil de manejar, mais perigoso de conduzir, ou de mais incerto sucesso, do que liderar a introduo de uma nova ordem de coisas, pois o inovador tem contra si todos os que se beneficiavam das antigas condies e apoio apenas tbio dos que podero se beneficiar com a nova ordem. Nicolau Maquiavel (1459-1527)

RESUMO

A metodologia de medio e avaliao do desempenho organizacional conhecida como Balanced Scorecard - BSC vem sendo, exaustivamente, utilizada em Sistemas de Gesto das empresas privadas. Contudo, sua aplicao em cenrio diferente - o da administrao pblica um desafio a vencer, exigindo especial ateno para sua customizao exitosa. Este trabalho tem como objetivo elaborar uma proposta de adaptao do BSC que preserve as especificidades da rea pblica e considere os preceitos de uma gesto pblica moderna focada em resultados e orientada para o cidado. Para isso, foram criadas e excludas perspectivas e alteradas as relaes de causa e efeito do modelo proposto por Kaplan e Norton. Foram, ainda, realizadas entrevistas para conhecer-se a experincia de organizaes pblicas no processo de implantao do BSC. Pretende-se com a criao desta proposta contribuir para melhoria da gesto com foco em resultados na administrao pblica, aumentando a eficcia na tomada de deciso contida no processo de monitoramento dos resultados nas instituies pblicas brasileiras.

Palavras chave: administrao pblica, Balanced Scorecard e gesto pblica

ABSTRACT

The measurement methodology and evaluation of the organizational performance known as Balanced Scorecard - BSC is being, exhaustingly used in Management Systems of the private companies. However, its application in a different scenery - of the public administration - is a challenge that demands attention to reach a successful customization. This work aims to elaborate a proposal of adaptation of the BSC that preserves the specificities of the public area and considers the precepts of a modern public management focused in results and guided for the citizen. With this purpose, there had been created and excluded perspectives and modified the relations of cause and effect of the model proposed by Kaplan and Norton. Furthermore, interviews were made to know the experience of public organizations in implantation of BSC The creation of this proposal intends to contribute to the improvement of the management with focus on results in the public administration increasing the effectiveness of taking of decision contained in the process of monitoring of the results in the Brazilian public institutions.

Key words: public administration, Balanced Scorecard, public management

LISTA DE ILUSTRAES

Quadro 01 -

Principais Diferenas entre a Gesto Pblica Burocrtica e a Gerencial 20 22 24 32 33 41 44 53 57 72

Quadro 02 Figura 1 Quadro 03 Figura 2 Quadro 04 Figura 3 Figura 4 Figura 5 Figura 6 Figura 7 -

A Tipologia Abrucio da Nova Gesto Pblica A Efetividade, a Eficincia e a Eficcia Os Setores Caractersticos da Ao do Estado O redesenho institucional Principais Diferenas entre a Administrao Pblica e Privada As Quatro Perspectivas do BSC Estrutura metodolgica da pesquisa BSC e o Modelo de Gesto Pblica BSC adaptado a Nova Gesto Pblica Diferenas entre o BSC tradicional e o adaptado a Nova Gesto Pblica

75

LISTA DE SIGLAS

BSC DASP EUA FPNQ IPEM INCA Inmetro LRF MARE MP NPM OCDE PBQP GesPblica PPA PDRAE PrND QPAP PQSP SAF SEGES SEMOR TCU

Balanced Scorecard Departamento de Administrao do Servio Pblico Estados Unidos Fundao Prmio Nacional de Qualidade Instituto de Pesos e Medida Estaduais Instituto Nacional do Cncer Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial Lei de Responsabilidade Fiscal Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto New Public Management Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao Plano Plurianual Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado Programa Nacional de Desburocratizao Programa da Qualidade e Participao na Administrao Pblica Programa da Qualidade no Servio Pblico Secretaria da Administrao Federal Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Secretaria de Modernizao Tribunal de Contas da Unio

SUMRIO

1 1.1 1.2 1.3 1.3.1 1.3.2 1.4 1.5 2 2.1 2.1.1

INTRODUO CONTEXTUALIZAO DO TEMA FORMULAO DA SITUAO PROBLEMA OBJETIVOS DO ESTUDO Objetivo geral Objetivos especficos DELIMITAO DO ESTUDO ESTRUTURA DO TRABALHO REFERENCIAL TERICO REFORMA DO ESTADO A administrao pblica patrimonial e a administrao pblica burocrtica

10 10 11 12 12 12 13 13 15 15

15 16 17 21 22 25 25 29 34 36 37 39 42 42 47 50 50 51 52

2.1.2 2.1.3

O papel do Estado atual A Nova Gesto Pblica

2.1.3.1 Os movimentos da Nova Gesto Pblica 2.1.3.2 Eficincia, eficcia e efetividade 2.1.4 A Reforma do Estado no Brasil

2.1.4.1 Antecedentes 2.1.4.2 O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado 2.1.4.3 O programa da qualidade no servio pblico 2.1.4.4 A extino do MARE e o Programa Avana Brasil 2.1.4.5 A reforma gerencial no Governo Lula 2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 3 3.1 3.2 3.3 AS ESPECIFICIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA O BALANCED SCORECARD Principais conceitos As perspectivas do BSC METODOLOGIA DA PESQUISA CARACTERIZAO DA PESQUISA LIMITAES METODOLGICAS DELINEAMENTO DA PESQUISA

4 4.1

RESULTADOS E DISCUSSO ADAPTANDO O BALANCED SCORECARD ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA

54

54

4.2

A EXPERINCIA DE ADOO DO BSC NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA 56

4.3

O BSC E A QUESTO DA EFICINCIA, DA EFICCIA E DA EFETIVIDADE 62

4.4

UMA PROPOSTA DE ADAPTAO DO BSC AOS PRECEITOS DA NOVA GESTO PBLICA 64 64 66 68 70 71 76 76 78 79 85

4.4.1 4.4.2 4.4.3 4.4.4 4.4.5 5 5.1 5.2

A perspectiva financeira na administrao pblica A perspectiva aprendizado e crescimento no setor pblico A perspectiva processos internos no setor pblico A perspectiva cliente no setor pblico A relao de causa e efeito no BSC adaptada a nova gesto pblica CONCLUSES E RECOMENDAES Aspectos Conclusivos SUGESTES PARA TRABALHOS FUTUROS REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS Apndice 1

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1 INTRODUO

Este captulo foi configurado da seguinte forma: primeiramente h uma contextualizao do tema e so identificados os problemas da pesquisa. Depois disso, so definidos os objetivos que a pesquisa pretende equacionar, as delimitaes do estudo e apresentada a estrutura do trabalho.

1.1 CONTEXTUALIZAO DO TEMA

A gesto pblica constitui um fator fundamental para o aumento da eficincia das aes governamentais, visando a melhoria da prestao dos servios ao cidado. justamente o que aponta o amplo movimento que se observa, nas ltimas dcadas, em quase todos os pases de reforma e modernizao do Estado.

O Estado brasileiro foi influenciado por este movimento de adoo de uma administrao pblica mais gerencial, pois ao concentrar-se no controle dos processos e no dos resultados, revelou-se lento e ineficiente para a magnitude e a complexidade dos desafios atuais.

Apesar das dificuldades oriundas de profundas crises polticas e econmicas, merecem ser destacadas as inmeras iniciativas que ocorreram nos ltimos anos na administrao pblica brasileira que tem como objetivo implantar uma gesto pblica voltada para resultados, que coloque a burocracia necessria (rotinas, normas e controles) a servio do cidado de forma transparente, participativa e indutora do controle social. Entre estas aes podemos destacar o Prmio Hlio Beltro Concurso de Inovaes na Gesto Pblica, a adoo dos sistemas Governo Eletrnico, Comprasnet, e Receitanet e o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao GesPblica.

Um fato interessante que, apesar do foco em resultados ser um dos fundamentos essenciais desta nova forma de atuao do Estado, vemos pouqussimas experincias, no setor pblico, de organizaes que medem e monitoram de maneira sistemtica seus resultados. Por isso, faz-se necessrio implantar uma maior cultura de resultados na administrao pblica brasileira.

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Nos ltimos anos, grande parte das organizaes privadas tem adotado uma metodologia de medio do desempenho organizacional chamado Balanced Scorecard BSC. Esta metodologia foi criada pelos professores Robert S. Kaplan (Harvard BusinessSchool) e David P. Norton (presidente da Balanced Scorecard Collaborative, Inc) com a proposta de se criar um sistema de medio de desempenho que contemplasse alm das medidas contbeis e financeiras tradicionais, um conjunto com outras medidas relacionadas aos ativos intangveis.

Contudo, sua aplicao na administrao pblica um desafio a vencer, exigindo especial ateno para sua customizao exitosa, pois esta ferramenta alm de contribuir de maneira significativa para criao de uma cultura de medio e avaliao do desempenho no servio pblico permite organizao aumentar a sua capacidade de reao face s demandas externas.

1.2 FORMULAO DA SITUAO PROBLEMA

O Estado brasileiro tem procurado focar suas aes em resultados orientados para o cidado. Neste contexto, preciso que a administrao pblica brasileira mea seu desempenho de maneira sistemtica e estruturada. Para isso, preciso dotar as organizaes pblicas brasileiras de um modelo de avaliao do desempenho organizacional que contribua para tornar o Estado mais gil, transparente e focado em resultados que agreguem valor sociedade.

O Balanced Scorecard BSC uma das metodologias de medio e avaliao do desempenho organizacional mais difundidas no mundo. Contudo, devido s diferenas na forma de atuao de um ente pblico e um privado, faz-se necessrio adaptar esta metodologia para o setor pblico.

O presente estudo busca identificar uma metodologia de trabalho que viabilize respostas para as seguintes questes: possvel adaptar o Balanced Scorecard para esta ferramenta ser mais bem aplicada no setor pblico?

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Que perspectivas devem ser inseridas ou retiradas para que este modelo atenda as organizaes pblicas e considere os preceitos de uma gesto pblica moderna focada em resultados e orientada ao cidado? A hierarquia da relao de causa e efeito entre as perspectivas contidas num Balanced Scorecard de uma organizao pblica deve ser modificada?

1.3 OBJETIVOS DO ESTUDO

1.3.1 Objetivo geral

O Balanced Scorecard BSC uma metodologia de medio e avaliao do desempenho organizacional que vem sendo exaustivamente utilizada no setor privado.Contudo, devido s diferenas na forma de atuao de uma organizao pblica e uma empresa privada, faz-se necessrio adaptar esta metodologia para o setor pblico.

O presente estudo tem como objetivo geral apresentar uma proposta de customizao do BSC que preserve as especificidades da rea pblica e considere os preceitos de uma gesto pblica moderna focada em resultados e orientada ao cidado.

1.3.2 Objetivos especficos

Esta pesquisa tem, ainda, como objetivos:

Aperfeioar a hierarquia da relao de causa e efeito entre as perspectivas contidas num BSC de uma organizao pblica.

Contribuir para o aperfeioamento da melhoria da gesto com foco em resultados na administrao pblica brasileira aumentando a eficcia na tomada de deciso

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contida no processo de monitoramento dos resultados nas instituies pblicas brasileiras.

1.4 DELIMITAO DO ESTUDO

O estudo foi estruturado, principalmente, a partir dos temas gesto pblica e Balanced Scorecard e est limitado ao universo de instituies pblicas que compem o Ncleo Estratgico de Governo, ou seja, o Legislativo, Judicirio, Presidncia, Cpula dos Ministrios, Ministrio Pblico; as Atividades Exclusivas de Estado tais como: Regulamentao, Fiscalizao, Fomento, Segurana Pblica, Seguridade Social Bsica e as atividades que, apesar de no serem exclusivas do Estado, so de alta relevncia e por isso, o Estado atua simultaneamente com outras organizaes privadas e do terceiro setor na prestao de servios sociais, tais como: educao e sade.

importante destacar que empresas estatais tais como o Banco do Brasil, Correios, Furnas, Eletrobrs e Petrobrs no fazem parte do universo desta pesquisa. Isto se deve ao fato de que estas empresas, apesar de estarem sobre controle do Estado, possuem algumas caractersticas de empresas privadas tal como a necessidade de gerar lucro para seus acionistas.

1.5 ESTRUTURA DO TRABALHO

A dissertao composta por cinco captulos e foi estruturada da seguinte forma:

Na introduo fornecida uma viso geral a respeito dos temas abordados ao longo do trabalho bem como seus objetivos geral e especficos e apresentada a delimitao do estudo.

No Captulo 2 apresentada a fundamentao terica que permitiu contextualizar aspectos importantes para a estruturao do modelo proposto. Para isso foi feita uma ampla pesquisa bibliogrfica que apresentasse o estado da arte nos temas Gesto Pblica e Balanced Scorecard.

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No Captulo 3 descrita a metodologia da pesquisa onde so detalhadas sua caracterizao, limitaes e estrutura.

O Captulo 4 corresponde aos resultados da pesquisa. Nele so retratadas algumas experincias de adoo do Balanced Scorecard em organizaes pblicas no Brasil e apresentada uma proposta de customizao desta metodologia para o setor pblico brasileiro que auxilie as instituies pblicas a direcionarem suas aes para cidado.

Finalmente, no Captulo 5 so apresentadas as concluses do estudo e algumas sugestes para realizao de pesquisas que busquem contribuir para alavancar a gesto com foco em resultados na administrao pblica brasileira.

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2 REFERENCIAL TERICO

Este captulo apresenta um conjunto de temas abordados, atravs de uma reviso da literatura pertinente, relacionados fundamentao terica necessria para o desenvolvimento de uma pesquisa que tem como foco central contribuir para o aperfeioamento da gesto pblica.

A pesquisa est fundamentada nos princpios que regem a Administrao Pblica Brasileira e nas iniciativas da reforma gerencial, introduzida no Brasil e no mundo a partir dos anos oitenta e noventa, e no Modelo de Gesto Estratgica, desenvolvido por Kaplan e Norton, conhecido como Balanced Scorecard.

Neste captulo mostrado em que contexto surgiu a administrao pblica patrimonial e administrao burocrtica e qual o papel do Estado no mundo atual. Depois disso, so descritos os princpios que norteiam o movimento conhecido como Nova Gesto Pblica. Ademais, so retratadas as reformas gerenciais na administrao pblica brasileira realizadas desde a Era Vargas at os dias de hoje. Alm disso, so apontadas as principais diferenas entre a administrao pblica e a privada. Finalizando o captulo, retratada uma das metodologias de gesto estratgica mais difundidas no mundo: o Balanced Scorecard.

2.1 REFORMA DO ESTADO

2.1.1 A administrao pblica patrimonial e a administrao pblica burocrtica

O primeiro modelo de administrao dos Estados Nacionais modernos foi o patrimonial. Este era caracterizado pela confuso entre o interesse pblico e o privado. O Estado, nessa viso, era quase que uma extenso da famlia real e tinha como atribuio fundamental administrar os bens da realeza. As conseqncias inevitveis dessa abordagem foram: a corrupo, o clientelismo, o nepotismo e o fisiologismo.

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Segundo Pereira (2001) o modelo de administrao pblica burocrtica surgiu na segunda metade do sculo XIX, com a preocupao de combater os excessos do patrimonialismo. Nessa forma de Administrao do Estado, valorizada a impessoalidade, a profissionalizao, a carreira, o controle a priori dos processos, a diviso do trabalho, a hierarquia funcional e a competncia tcnica baseada no mrito. A administrao burocrtica est baseada no formalismo, no excesso de normas e na rigidez de procedimentos. A pretexto de garantir a impessoalidade, dificulta-se a transparncia administrativa, inibindo-se, desse modo, o controle social.

Marini (1999) afirma que a implementao dos princpios do modelo burocrtico cumpriu com propriedade o papel de frear a lgica patrimonialista e foi determinante tanto na administrao pblica, quanto na de empresas, onde tambm foi importante mecanismo de profissionalizao das empresas familiares.

Contudo, este modelo baseado em princpios racional-burocrticos, ao concentrar-se no controle dos processos e no dos resultados, revelou-se lento e ineficiente para a magnitude e a complexidade dos desafios do Estado atual.

2.1.2 O papel do Estado atual

Sem dvida alguma uma das principais caractersticas do mundo contemporneo o crescimento dos nveis de incerteza. Mudanas polticas, econmicas, tecnolgicas, sociais, culturais, ecolgicas, administrativas, comerciais etc. se sucedem em ritmo cada vez mais acelerado, provocando alteraes na intensidade e foco de atuao do Estado e na forma de exercer seus papis tradicionais.

A globalizao financeira, a abertura comercial, a privatizao de empresas e servios pblicos, a formao de blocos econmicos, os insucessos das experincias de Estado socialista e o fortalecimento dos poderes locais (descentralizao) geraram nos ltimos vinte anos o paradigma de um Estado enxuto, descentralizador e mais planejador e gerenciador do que executor.

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Neste cenrio, onde o rigor no cumprimento do ritual burocrtico no atende mais aos anseios da sociedade, h um fortalecimento do Estado regulador, centrado na sua real capacidade. Busca-se tambm, preservar o Estado como fator fundamental para o desenvolvimento e consolid-lo como instrumento de superao das falhas de mercado e de promoo da eqidade.

Dessa forma, cabe ao Estado no s garantir a propriedade e os contratos, mas tambm exercer seu papel de complementar o mercado na coordenao da economia e na busca da reduo das desigualdades sociais. O Estado busca melhorar a qualidade de vida do cidado e aumentar a competitividade do Pas. Em adio, devido escassez de recursos, necessrio aumentar a eficincia das aes pblicas e a conquista da democracia exige um novo padro de deliberao que considere o cidado como o foco da ao pblica.

De acordo com Marini (1999) esta necessidade de rediscutir o papel e as formas de funcionamento do Estado vem motivando o debate acerca das reformas no cenrio internacional.

A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinio do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens e servios, para fortalecer-se na funo de promotor e regulador desse desenvolvimento. (BRASIL, 1995. p.4.)

2.1.3 A nova gesto pblica

H praticamente um consenso mundial de que a gesto pblica constitui um fator fundamental para o aumento da eficincia das aes governamentais, visando melhoria da prestao dos servios ao cidado e no apenas focada em seus processos burocrticos internos, sem impactos significativos sobre a populao.

justamente o que aponta o amplo movimento que se observa em quase todos os pases, no sentido da reforma e modernizao do Estado.

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Marini (2002) mostra que este movimento conhecido com New Public Management (NPM ou Nova Gesto Pblica), iniciado no Reino Unido em 1979, com a ascenso de Margareth Thatcher, foi adotado nos Estados Unidos nos anos 80 e logo se expandiu pelo mundo anglosaxo (Austrlia, Nova Zelndia) atingindo, em seguida, praticamente todos os pases da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Na Amrica Latina, chegou nos anos 90, primeiro ao Chile e, a partir de 1995, ao Brasil.

A NPM busca implantar o modelo de administrao pblica gerencial, baseado na adoo dos seguintes princpios:

a) Reorientao dos mecanismos de controle O controle na perspectiva burocrtica representa um entrave ao eficiente e inovadora. Na medida do possvel, o controle deve ser feito a posteriori, baseado em indicadores de resultados, revertendo a cultura e as prticas gerais da administrao pblica, focada primordialmente nos meios e nos recursos. Muito mais relevante que o foco no controle da legalidade e no cumprimento do rito burocrtico, a abordagem centrada no alcance de objetivos/resultados. O Plano Diretor de Reforma do Estado elaborado em 1995, com intuito de tornar o Estado Brasileiro menos burocrtico afirma:

A mudana para uma cultura gerencial uma mudana de qualidade. No se parte para o oposto, para uma confiana ingnua na humanidade. O que se pretende apenas dar um voto de confiana provisrio aos administradores, e controlar a posteriori os resultados. (BRASIL,1995, p.31-32)

b) Foco na racionalizao de recursos O Estado no dispe de recursos disponveis infinitos para realizar os investimentos para o alcance de todos os objetivos sociais, devendo por isso, atravs da busca da eficincia, melhorar a qualidade do gasto pblico. Para isso, necessrio aumentar a produtividade e construir uma conscincia de custos na administrao pblica.

c) Focalizao da ao do Estado no cidado O Estado tem o dever de buscar melhorar a qualidade da prestao do servio pblico na perspectiva de quem o usa (cidado), ampliando o atendimento das demandas sociais, reduzindo o tempo de resposta e aumentando a satisfao do cidado-usurio.

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d) Flexibilidade administrativa Faz-se necessrio o aumento de autonomia que permita s organizaes pblicas e aos servidores alcanarem os resultados esperados.

e) Controle social preciso ampliar os mecanismos de transparncia atravs da prestao social de contas e avaliao de desempenho, permitindo sociedade um melhor controle da administrao pblica. A cobrana da sociedade um fator fundamental para a melhoria da prestao dos servios pblicos. Arretche (2001) afirma que a capacidade da populao de advogar por seus interesses ingrediente chave para o alcance do resultado esperado das polticas pblicas.

De acordo com Tavares (2005) a participao da sociedade civil na gesto de polticas pblicas um elemento para a efetividade e, sobretudo, de democratizao do poder local.

f) Valorizao do servidor A valorizao do servidor condio sine qua non para que o processo de modernizao administrativa tenha xito, pois a qualidade profissional dos servidores e sua motivao so condies necessrias para se alcanar todos os outros objetivos. Vivemos na sociedade do conhecimento, onde se privilegia o conhecimento como principal fator de produo e estimulador da economia. Sendo assim, para enfrentar as limitaes impostas pela forte cultura burocrtica dominante, preciso estimular a capacidade empreendedora e criativa e rejeitar posturas paternalistas e diferenciadas na gesto de pessoal. Segundo Marini (2002), para se implantar uma nova gesto pblica, mais importante que mudar sistemas, organizaes e legislao, preciso criar condies objetivas de desenvolvimento/ capacitao das pessoas que conduziro e realizaro as reformas.

Marini (1999), ao abordar o tema reforma do Estado, afirma: Implementar processos de transformao organizacional tem, no desenvolvimento das pessoas seu fator chave de sucesso, representa a ncora deste processo: eu no mudo as organizaes, mudo as pessoas, que promovem processos de mudana organizacional (MARINI, 1999. P.29).

Para que este processo de transformao ocorra, indispensvel descentralizar as atividades dando empowerment (poder de deciso) para os indivduos e para as equipes, responsabilizando-os pelo alcance dos resultados.

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Segue o Quadro 1 que mostra resumidamente as principais diferenas entre uma gesto pblica burocrtica e uma gesto pblica gerencial. O desafio muito grande, pois preciso construir um modelo de gesto mais flexvel para instituies pblicas que incentive o alcance dos resultados com foco no cidado/ sociedade.

Caractersticas Modelo de gesto Ideologia

Gesto pblica burocrtica Rgido e ineficiente Formalismo e rigor tcnico

Gesto pblica gerencial Flexvel e eficiente Maior confiana e

flexibilidade de gesto Atributos Rigidez excesso nos de procedimentos, Maior normas autonomia e

e responsabilidade

regulamentos Foco nfase Indicadores Poder do Estado Processos/ procedimentos Produo Cidado/ sociedade Resultados Efetividade, eficincia Deciso Servidor pblico Centralizada estvel Descentralizada Valorizao do servidor, eficcia e

investindo em capacitao Controle administrativo A priori nos processos A posteriori nos resultados

Quadro 1 - Principais Diferenas entre a Gesto Pblica Burocrtica e a Gerencial Fonte: Adaptado de Osrio (2003)

A transio de um modelo de administrao pblica burocrtica para o modelo de administrao pblica gerencial implica em mudanas considerveis de valores e comportamentos. necessrio assumir e /ou consolidar novos valores e prticas gerenciais (foco nos resultados e no atendimento ao usurio, qualidade dos servios, eficincia dos processos etc.) sem, no entanto, abandonar determinados parmetros do modelo burocrtico

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(processo seletivo pblico, prestao de contas aos rgos de controle, entre outros). O compromisso com a obteno de resultados que, efetivamente, agreguem valor sociedade, exige que um modelo de gesto pblica seja concebido e dimensionado para a criao de valor, no apenas por meio da proviso de bens e servios aos seus usurios, mas igualmente atravs da maneira como os referidos bens e servios so produzidos em dilogo permanente com a sociedade, atravs de ampla participao social e de respeito aos valores constitucionais e democrticos. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado afirma:

preciso, agora, dar um salto adiante, no sentido de uma administrao pblica que chamaria de gerencial, baseada em conceitos atuais de administrao e eficincia, voltada para o controle dos resultados e descentralizada para poder chegar ao cidado, que, numa sociedade democrtica, quem d legitimidade s instituies e que, portanto, se torna cliente privilegiado dos servios prestados pelo Estado. (BRASIL, 1995. p.1, grifo do autor)

2.1.3.1 Os movimentos da nova Gesto Pblica

Abrucio (1997), desenvolveu um modelo alternativo muito interessante para se entender as reformas do aparelho do estado oriundas da Nova Gesto Pblica.

O primeiro movimento foi chamado gerencialismo puro e corresponde primeira etapa da reforma no Reino Unido e tambm nos Estados Unidos e tem seu foco no contribuinte. O que se busca fazer mais com menos atravs do aumento da eficincia, melhorando a qualidade do gasto pblico, reduzindo custos, evitando o desperdcio e aumentando a produtividade na prestao de servios pblicos. Contudo, o foco na eficincia por si s no era suficiente. Surge, ento, um novo modelo denominado de consumerismo que foca na melhoria da qualidade da prestao dos servios a partir da flexibilidade de gesto para o cliente direto (atendimento a prioridade das demandas do consumidor). O que se pretende fazer melhor.

Finalmente o modelo evolui para a viso do servio orientado ao pblico/ cidado (Public Service Oriented) que se baseia no conceito do dever social de prestao pblica (accountability). Aqui se busca demonstrar os benefcios, efeitos ou impactos diretos ou

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indiretos do exerccio da atividade pblica para o cidado. Em suma, o que se pretende fazer o que deve ser feito. Gerencialismo Puro Foco na eficincia fazer mais com menos Consumerismo Foco na eficcia atravs da melhoria da qualidade fazer melhor clientes Public Service Oriented Foco na efetividade e accountability (prestao pblica) fazer o que deve ser feito Cidados /sociedade

contribuintes

Quadro 02 - A Tipologia Abrucio da Nova Gesto Pblica Fonte: adaptado de Marini (2002)

2.1.3.2 Eficincia, eficcia e efetividade

Para se compreender melhor o modelo proposto por Abrucio (apud MARINI, 2002), preciso aprofundar se na discusso dos conceitos das palavras eficincia, eficcia e efetividade. Moraes e Barros (2005) afirmam que no se constata na literatura um consenso acerca da melhor significao dos conceitos destas palavras.

O Tribunal de Contas da Unio (TCU), no documento Tcnicas de Auditoria: Indicadores de Desempenho e Mapa de Produtos (TRIBUNAL..., 2000), seguindo a linha da Organizao Internacional de Entidades de Fiscalizao Superiores, ratifica o seguinte posicionamento acerca de cada um dos conceitos acima externados:

Eficincia: a relao entre os produtos (bens e servios) gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados em um determinado perodo de tempo.

Eficcia: o grau de alcance das metas programadas em um determinado perodo de tempo, independente dos custos implicados. Efetividade: a relao entre os resultados alcanados e os objetivos que motivaram a atuao institucional. Em outras palavras, a relao entre os impactos reais observados na populao e os impactos que seriam esperados decorrente da ao institucional.

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Segundo Vale (1994 apud VILLARINHO, 1999, p.33) a eficincia busca a racionalizao no uso dos recursos disponveis enquanto que a eficcia medida atravs de indicadores de qualidade refletindo a posio da empresa na gerao do produto ou servio de qualidade, para atender s necessidades do cliente. Nota-se que a definio de Vale de eficcia um pouco mais abrangente que a definio do Tribunal de Contas da Unio, mas no contrria definio proposta pelo TCU, pois no mundo em que vivemos, onde o requisito de qualidade uma necessidade do cliente, podemos concluir que uma empresa (pblica ou privada) para definir suas metas deve levar em considerao o critrio qualidade.

O Programa Excelncia Gerencial do Exrcito Brasileiro no documento Indicadores de Desempenho (EXRCITO..., 2005) tem uma definio bastante semelhante com a de Vale. Para eles, a eficincia mede a produtividade, ou seja, a proporo de recursos consumidos em relao s sadas dos processos; a eficcia medida atravs da qualidade, focando as medidas de satisfao dos clientes e as caractersticas do produto/servio e a efetividade mede o impacto focando as conseqncias da prestao dos produtos /servios. fazer a coisa certa da maneira certa.

Malmegrim e Michaud (2003) sintetizam muito bem esses conceitos ao afirmarem que, numa viso sistmica de uma organizao, a efetividade visa satisfazer s necessidades e o papel institucional da mesma; a eficcia mede o atendimento aos requisitos; e a eficincia tem o foco na produo com otimizao de recursos.

Para estas autoras, os resultados de efetividade, eficcia e eficincia, quando considerados de forma mais global, correspondem respectivamente: a reas do ambiente externo, de fronteira ou interno organizao.

A figura 1 ilustra esta relao, onde, no ambiente externo, as necessidades dos clientes so atendidas, gerando efetividade, por produtos entregues com qualidade na fronteira entre o ambiente externo e interno, ou seja, com eficcia, sendo estes produzidos com eficincia pelos processos organizacionais, que acarretam numa reduo dos custos.

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Impacto: a mudana da realidade da clientela

que so gerados pelos...

Efetividade

Eficcia Eficincia Recursos e Processos

Produtos e

Necessidades so atendidas atravs de...

Figura 01 - A Efetividade, a Eficincia e a Eficcia Fonte: Malmegrim e Michaud (2003)

A avaliao de polticas pblicas ao se preocupar com a verificao dos resultados destas aes, contribui significativamente para esta discusso. Segundo Figueiredo& Figueiredo, (1986 apud ARRETCHE, 2001, p.31) a avaliao de polticas pblicas consiste na adoo de mtodos e tcnicas de pesquisa que permitam estabelecer uma relao de causalidade entre um programa x e um resultado y, ou ainda, que na ausncia do programa x, no teramos o resultado y.

Tavares (2005) afirma que a avaliao de polticas pblicas configura-se como um instrumento significativo para a melhoria de gesto, pois atravs dessas avaliaes que podemos mensurar os custos/benefcios e as causas e conseqncias da efetividade ou no destas polticas.

Arretche (2001) ao afirmar que na literatura existem trs critrios de avaliao de polticas pblicas: eficincia, eficcia e efetividade e Machado (2002), ao afirmar que os administradores do setor pblico necessitam de um conjunto de informaes gerenciais para

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cumprirem com eficincia, eficcia e efetividade as polticas pblicas, ratificam a tipologia proposta por Abrucio de se avaliar o Estado atravs destas trs dimenses. Uma instituio governamental que busca apenas ser mais eficiente, reduzindo custos e aumentando a sua produtividade pode comprometer a qualidade da prestao do produto/ servio ofertado. Ademais, ofertar um produto e/ou servio com eficincia e eficcia no garantia de alcanar a efetividade (gerar benefcios, efeitos ou impactos diretos ou indiretos no cumprimento de sua funo).

Arretche (2001) exemplifica isso, ao demonstrar que um programa de vacinao pode ser muito bem-sucedido em termos de sua eficcia ao cumprir ou ultrapassar sua meta de vacinao em um prazo dado. Contudo, isto por si s, no significa que este programa de vacinao conseguiu ter efetividade, ou seja, reduziu a doena que se propunha erradicar.

Osrio (2003) tambm se preocupa com a questo, ao afirmar que no se pode analisar a eficincia sem associ-la com a efetividade.

A eficincia a qualquer custo no deve estar dissociada da efetividade, pois otimizar os recursos pblicos sem oferecer bons servios ou sem resolver os problemas sociais incompatvel com os valores defendidos na democracia. (OSRIO, 2003. p.43).

2.1.4 A Reforma do Estado no Brasil

2.1.4.1 Antecedentes

A Administrao Pblica Federal Brasileira tem sido objeto de movimentos peridicos e freqentes de reforma, desde longo tempo. A primeira grande estruturao surgiu nos anos 30, no quadro de acelerao da industrializao brasileira, levando o Estado a intervir pesadamente no setor produtivo. Assim, o modelo implantado foi uma clara conseqncia da emergncia do capitalismo moderno no Brasil. A preocupao central era a da introduo do modelo burocrtico na administrao pblica brasileira com a preocupao de combater os excessos do modelo patrimonialista, caracterizado pela confuso entre o interesse pblico e o

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privado. Para sua implantao, foi criado o Departamento de Administrao do Servio Pblico - (DASP), em 1936, que definiu critrios profissionais para ingresso no servio pblico, para o desenvolvimento de carreiras e para o estabelecimento de regras de promoo baseadas no mrito. Ademais, era atribuio do DASP formar os administradores pblicos do primeiro escalo, alm de fixar o oramento nacional. Entretanto, neste perodo, no foi adotada consistentemente uma poltica de recursos humanos que respondesse s necessidades do Estado.

Apesar disso, merece destaque a criao da primeira autarquia em 1938. Segundo Pereira (2001) este foi o primeiro sinal da administrao pblica gerencial, com a adoo da descentralizao na prestao de servios pblicos para a administrao indireta, que teria mais autonomia, estando mais liberada de obedecer a certos requisitos burocrticos da administrao direta.

A administrao burocrtica implantada no Brasil a partir dos anos 30, sofreu sucessivas tentativas de reforma administrativa. Estas experincias se caracterizaram pela nfase na extino e criao de rgos, e, em outros, pela constituio de estruturas paralelas visando alterar a rigidez burocrtica.

Entre essas inmeras reformas, a reforma operada em 1967 sob o comando de Amaral Peixoto e inspirao de Hlio Beltro atravs do Decreto-Lei n 200 constituiu um marco na tentativa de superao da rigidez do modelo burocrtico. Esta reforma foi a primeira grande tentativa de reforma gerencial na administrao pblica brasileira. Na linha proposta, como forma de agilizar a atuao do Estado, o Decreto-Lei n 200 preconizava o fortalecimento da administrao indireta por intermdio da descentralizao e da autonomia das autarquias, fundaes e empresas estatais. Simultaneamente, procurou-se fortalecer o ncleo central do Estado, atravs da instituio, como princpio administrativo, do planejamento e do oramento, bem como do descongestionamento das chefias executivas e da sistematizao de seus processos decisrios, de coordenao e de controle. O paradigma da poca, compatvel com o modelo de Estado desenvolvimentista, orientou-se para a expanso da administrao indireta, com objetivo de atribuir maior operacionalidade s atividades econmicas do Estado.

Atravs da autonomia dada s empresas de economia mista viabilizava-se o grande projeto de industrializao com base em grandes empresas estatais de infra-estrutura e servios pblicos que j havia sido iniciado nos anos 40, com a criao da

27 Companhia Siderrgica Nacional, e acelerado nos anos 50, com a criao da Petrobrs, da Eletrobrs, da Telebrs, e do BNDES. (PEREIRA, 2001, P.237).

A reforma teve, entretanto, algumas conseqncias indesejveis. De um lado, ao permitir a contratao de empregados sem concurso pblico, facilitou a sobrevivncia de prticas clientelistas ou fisiolgicas condizentes com um estado patrimonial. De outro lado, no resultou em mudanas efetivas na administrao direta, que foi vista pejorativamente como burocrtica ou rgida, levando coexistncia de nichos de competncia na administrao indireta e formas arcaicas de gesto no ncleo central.

Em meados da dcada de 70, nova iniciativa modernizadora teve incio, com a criao da Secretaria de Modernizao (SEMOR), que buscou implantar novas tcnicas de gesto e de administrao de recursos humanos.

No incio dos anos 80, registrou-se nova tentativa de reformar a burocracia, com a criao do Ministrio da Desburocratizao chefiado por Hlio Beltro que visava combater a centralizao do poder, o formalismo do processo administrativo e a desconfiana que estava por trs do excesso de regulamentao burocrtica, propondo uma administrao pblica que promovesse a eficincia e fosse voltada para o cidado. As aes do Programa Nacional de Desburocratizao - (PrND) centraram-se inicialmente no combate burocratizao dos

procedimentos, voltando-se, em seguida, para as aes de desestatizao, num esforo para conter os excessos da expanso da administrao descentralizada, estimulada pelo DecretoLei n 200. O PrND foi definido por Hlio Beltro, como uma proposta poltica visandoretirar o usurio da condio colonial de sdito para investi-lo na de cidado, destinatrio de toda a atividade do Estado. Beltro (1984 apud PEREIRA, 2001, p.238).

Apesar da transio de 1985 representar uma grande vitria democrtica, o processo rumo administrao pblica gerencial foi paralisado. Este perodo teve como um de seus custos mais surpreendentes o loteamento dos cargos pblicos da administrao para os polticos dos partidos vitoriosos, surgindo assim, um novo populismo patrimonialista no Pas. No plano poltico-administrativo, a descentralizao para os estados e municpios, ainda que necessria, agravou a crise fiscal do estado brasileiro.

Com a promulgao da Constituio em 1988, houve um retrocesso maior ainda. De fato, o Congresso Constituinte promoveu um forte engessamento do aparelho estatal ao estender para

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os servios do Estado e para as prprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocrticas adotadas no ncleo central do Estado. Em adio, a nova constituio determinou a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturao dos rgos pblicos e instituiu a obrigatoriedade de regime jurdico nico para os servidores civis da unio, dos estados e dos municpios. Estas prticas aumentaram o patrimonialismo na administrao pblica; pois foram concedidos uma srie de privilgios, tais como: a estabilidade rgida para todos os servidores civis (que impede a adequao dos quadros de funcionrios s reais necessidades do servio e dificulta a cobrana dos resultados) e a aposentadoria com proventos integrais sem correlao com o tempo de servio ou com a contribuio do servidor pblico.Um aspecto positivo da Constituio de 1988 foi a exigncia de concurso pblico para entrada no servio pblico, assim reduzindo, substancialmente, o empreguismo que tradicionalmente caracterizou a administrao pblica brasileira.

As distores provocadas pela nova Constituio logo se fizeram sentir. Com o Governo Collor, veio uma resposta agressiva, mas que apenas agravou os problemas, uma vez que se limitou destruio do aparelho estatal, atravs da demisso em massa de funcionrios.

Contudo, Collor pode ser responsabilizado indiretamente pelo movimento pela qualidade que surgiu na dcada de 90. Em 1990, o Governo Collor abre a economia ao mercado internacional atravs da reduo das alquotas de importao. Com a abertura do mercado nacional, as empresas brasileiras constataram que, para sobreviver, precisavam aumentar a qualidade e competitividade dos produtos nacionais. Para resolver este problema, o Governo Federal lanou o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade PBQP.

No mesmo ano foi criado no PBQP o Subcomit Setorial da Administrao Pblica , que teve por objetivo introduzir no setor pblico prticas gerenciais voltadas para a melhoria da qualidade, de forma a reformular os procedimentos processuais em prtica, agregando-lhes eficincia e eficcia.

O Programa no teve o xito esperado nos primeiros anos, pois nesta poca no tnhamos passado por uma reforma gerencial capaz de reduzir a burocracia na administrao pblica brasileira.

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Dentro desse contexto, no ano de 1991, com a finalidade de administrar um Prmio Nacional da Qualidade, nos moldes do prmio Malcolm Baldridge National Quality Award, dos EUA, foi criada por 39 organizaes pblicas e privadas, a Fundao para o Prmio Nacional da Qualidade FPNQ.

De acordo com Melgao (2003), o sucesso deste trabalho responde por parcela significativa do sistema de gesto por excelncia atualmente em prtica nas organizaes brasileiras.

Neste perodo, o Governo de Itamar Franco limitou-se a recompor os salrios dos servidores, violentamente reduzidos no governo anterior.

A partir de 1994, com a campanha presidencial, o discurso de reforma administrativa assume uma nova importncia, quando comea a ser discutida a necessidade de tornar a administrao pblica brasileira mais focada em resultados e orientada para o cidado.

Marini (1999) afirma que a crise fiscal, a persistncia da cultura burocrtica em meio a prticas patrimonialistas e o profundo dficit de desempenho em termos de quantidade e qualidade na prestao de servios pblicos, deram um carter emergente necessidade de reformar o Estado e, mais particularmente, o seu aparato administrativo, obrigando o Estado a rever seus papis, funes e mecanismos de funcionamento.

2.1.4.2 O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado

Em 1995, com a instaurao do primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, num contexto semelhante de outros pases da Amrica Latina, caracterizado pelo aprofundamento da crise do Estado e pela emergncia de reformas estruturais, estabelecida uma nova estratgia para a reforma da administrao pblica brasileira integrada a um processo mais abrangente de reforma do Estado.

Do conjunto de reformas apresentadas como prioritrias (flexibilizao de monoplios, previdncia social, tributria, poltica etc) destacava-se a necessidade de repensar a

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administrao pblica a partir de sinais de evidente esgotamento do modelo burocrtico vigente. A sinalizao evidente desta prioridade dada quando da transformao da ento Secretaria da Administrao Federal - SAF num novo ministrio, que, alm das funes tradicionais de gesto da funo pblica, assumiu o papel de coordenador do processo de reforma do aparelho do Estado. Junto deste novo ministrio, denominado Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MARE, que passa a funcionar desde o primeiro momento de instalao deste governo, a partir de janeiro de 1995, foi tambm instalada a Cmara da Reforma do Estado, instncia interministerial deliberativa sobre planos e projetos de implementao da reforma e um Conselho da Reforma do Estado, integrado por representantes da sociedade civil, com atribuies de assessorar a Cmara nesta matria.

Ainda em 95, com o objetivo de sistematizar a estratgia de enfrentamento dos principais problemas da administrao pblica brasileira, num contexto que determinado, por um lado, pela presena de uma forte cultura burocrtica e,por outro, pela existncia de prticas ainda patrimonialistas, foi elaborado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado -PDRAE. De acordo com Marini (1999), o que se pretendia era implantar o modelo de administrao pblica gerencial, assegurando ganhos de eficincia no aparelho do Estado e aumento na qualidade dos servios prestados sociedade.

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado foi um documento de expresso da viso estratgica e orientador dos projetos de reforma que, a partir de um diagnstico que apontou os principais problemas da administrao pblica brasileira nas dimenses institucional-legal, cultural e de gesto, props um novo modelo conceitual distinguindo os quatro segmentos fundamentais caractersticos da ao do Estado:

Ncleo estratgico - correspondendo ao governo propriamente dito, que define as leis, as polticas pblicas e as decises estratgicas e cobra seu cumprimento.

Atividades exclusivas - aquelas que so indelegveis e que para o seu exerccio necessrio o poder de Estado, tais como: o poder de regulamentar, fiscalizar e fomentar.

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Atividades no-exclusivas - aquelas de alta relevncia em que o Estado atua simultaneamente com outras organizaes privadas e do terceiro setor na prestao de servios sociais, tais como: educao e sade.

Produo de bens e servios para o mercado caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o lucro e que ainda permanecem no aparelho do Estado, portanto, com tendncias privatizao.

Segundo Marini (1999) esta classificao permite a anlise de trs aspectos fundamentais relacionados necessidade de reforma do aparelho do Estado.

O primeiro diz respeito forma de administrao mais adequada para cada um dos setores antes mencionados. Para o ncleo estratgico, por suas caractersticas mais estveis ligadas s condies adequadas para a formulao e controle da implementao de polticas pblicas, o modelo burocrtico com avanos na direo do modelo gerencial, parece ser a forma mais recomendada. J para os demais se recomenda utilizao do modelo de administrao publica gerencial.

O segundo est relacionado forma de propriedade mais adequada para o alcance dos objetivos de cada setor. Quanto ao ncleo estratgico e o setor de atividades exclusivas, a propriedade deve ser estatal, enquanto que para o setor de produo e para o mercado a propriedade deve ser privada. No setor de atividades no exclusivas a forma de propriedade de esfera pblica no estatal. Ela composta de organizaes voltadas para a prestao do servio pblico, portanto organizaes sem fins lucrativos, mas que no pertencem ao aparelho do Estado.

O terceiro est orientado para o modelo organizacional mais adequado para cada um dos quatro segmentos caractersticos da ao do Estado. Assim, o ncleo estratgico classificado como a administrao direta. No segmento de atividades exclusivas foram concebidos dois novos modelos organizacionais para essas organizaes: as agncias executivas, que representam um esforo de recuperao do conceito original de autarquia e fundao, perdido com a Constituio de 1988, naturalmente ajustado realidade da nova gesto pblica e as agncias reguladoras que so as agncias responsveis pela regulao de servios pblicos privatizados; privatizao essa seguida quebra de monoplio do Estado em determinados

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setores da infra-estrutura. Para o setor de servios no-exclusivos proposto o modelo de organizaes sociais, que so entidades pblicas no-estatais que tm autorizao para participar do oramento pblico. No setor de produo para o mercado a alternativa institucional mais adequada a de empresa, pblica, estatal ou privada. O Quadro 3 apresenta a estrutura dos quatro setores caractersticos da ao do Estado, conforme as formas de propriedade e de administrao. importante destacar que as setas no quadro indicam o sentido das mudanas propostas.

Setores Caractersticos da Ao do Estado

Forma da Propriedade Pblica no Privada Estatal

Forma de Administrao

Estatal NCLEO ESTRATGICO Legislativo, Judicirio, Presidncia, Cpula dos Ministrios, Ministrio Pblico ATIVIDADES EXCLUSIVAS Regulamentao, Fiscalizao, Fomento, Segurana Pblica, Seguridade Social Bsica SERVIOS NOPublicizao EXCLUSIVOS Universidades, Hospitais, Centro de Pesquisa, Museus PRODUO PARA O Privatizao MERCADO Empresas Estatais

Burocrtica

Gerencial

Quadro 03 - Os Setores Caractersticos da Ao do Estado Fonte: Brasil (1995)

Segundo Levy (2002), esta nova arquitetura institucional concebida pelo Plano Diretor, que separava a concepo e controle da implementao das polticas, das atividades ligadas prestao de servio foi feita para dar mais agilidade e fora ao ncleo estratgico.

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Vale ressaltar que, no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, a relao entre o ncleo estratgico e as demais organizaes deixaria de ser de subordinao burocrtica para se tornar contratual. Esses contratos de gesto foram introduzidos em consonncia com os preceitos da NPM em que os controles deveriam se dar em torno de resultados, dos custos e orientados para satisfao dos cidados. Alm disso, a divulgao dos resultados dos contratos cria transparncia permitindo um maior controle social. Os contratos foram formalizados a partir do estabelecimento de compromissos de resultados e tendo como contrapartida garantia de recursos e aumento de autonomias.

A figura 2 mostra este redesenho institucional proposto pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.

Ncleo Estratgico
Contrato de Gesto

Cpula formuladora

de Poltica decide opera

Atividades Exclusivas Agncias

Figura 2 - O redesenho institucional Fonte: Marini; Martins, 2002

Atividades no Organizaes Sociais Exclusivas

Produo para MercadoEmpresas

importante destacar que, neste perodo, foram lanadas diversas iniciativas transformadoras, tais como: a reviso do marco legal (reforma constitucional e da legislao corrente) e a valorizao do servidor atravs da adoo de uma nova poltica de recursos humanos, do fortalecimento de carreiras estratgicas, da reviso da poltica de remunerao e da intensificao da capacitao de funcionrios, visando promover uma profunda mudana cultural para que o processo de modernizao administrativa fosse bem sucedido.

Outra realizao importante foi a criao do Prmio Helio Beltro Concurso de Inovaes na Gesto Pblica criado em 1996 que vem identificando e divulgando experincias de gesto j implementadas na administrao pblica federal, que pratiquem os princpios da

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administrao gerencial. O objetivo a superao da cultura burocrtica expandindo a capacidade de fazer e de obter mais resultados, a partir dos recursos existentes.

Finalmente, merecem ser destacadas as iniciativas de intensificao do uso da tecnologia da informao, orientadas para a melhoria do atendimento ao cidado no relacionamento com o setor privado, no aumento da transparncia e na modernizao da gesto interna. O Governo Eletrnico, o Comprasnet, o Receitanet e o Rede governo so reconhecidos como exemplos de sucesso no uso da tecnologia de informao na gesto pblica.

2.1.4.3 O Programa da Qualidade no Servio Pblico

Em 1990, foi criado no Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade o Subcomit Setorial da Administrao Pblica que teve por objetivo introduzir no setor pblico prticas gerenciais voltadas para a melhoria da qualidade, com nfase nos processos e ferramentas.

Com o intuito de auxiliar a implantao da Reforma do Estado, foi criado em 1996, o Programa da Qualidade e Participao na Administrao Pblica QPAP que tinha sua atuao voltada para a melhoria de gesto.O que se pretendia era introduzir novos princpios e tcnicas de administrao voltadas para a melhoria do desempenho das instituies pblicas. Para isso, adotaram-se os critrios de excelncia utilizados no Brasil pela FPNQ que representam o estado da arte em gesto. Procurou-se manter o alinhamento em termos de critrios, pontuao e, principalmente, da essncia que define todos os modelos analisados como de excelncia em gesto, adaptando, quando necessrio, a linguagem e/ou conceitos realidade da administrao pblica brasileira. Portanto, a adaptao dos conceitos levou em conta dois aspectos importantes: interpretar para o setor pblico os conceitos de gesto contidos nos modelos da administrao privada e preservar a natureza pblica das organizaes que integram o aparelho do Estado brasileiro.

Em 1999, o QPAP amplia seu foco para medio da satisfao do cidado e passa a se chamar Programa da Qualidade no Servio Pblico PQSP. O PQSP foi concebido a partir da premissa de que preciso ser excelente sem deixar de ser pblico visando assegurar um novo patamar de gesto administrao pblica.

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O Modelo de Excelncia em Gesto Pblica, parte integrante do PQSP, contempla os Princpios Constitucionais, constantes do artigo 37 da Constituio Federal, que regem a administrao pblica e fundamentos que objetivam tornar a administrao pblica mais moderna e gerencial. Muitos desses princpios so decorrentes da Reforma do Estado implantada em 1995.

A compreenso de que o maior desafio do setor pblico brasileiro de natureza gerencial, fez com que, na dcada de 90, se buscasse um novo modelo de gesto pblica focado em resultados e orientado para o cidado. (BRASIL, 2004, SEGES, p.16.)

O referido Modelo de Gesto Pblica (Brasil 2004, SEGES) est baseado em 10 fundamentos, sumarizados a seguir: Excelncia dirigida ao cidado ateno prioritria ao cidado e sociedade, na condio de usurios de servios pblicos e destinatrios das aes das organizaes pblicas; Gesto participativa busca o mximo de cooperao das pessoas e compartilhamento de informaes, reconhecendo as diferenas de capacidade e potencial e harmonizando os interesses individuais e coletivos, a fim de conseguir a sinergia nas equipes de trabalho. Para que isto ocorra preciso delegar, dando autonomia para fora de trabalho atingir as metas propostas; Gesto baseada em processos e informaes focalizao da ao no processo, promovendo o planejamento, desenvolvimento e a execuo das suas atividades, bem como a avaliao e melhoria dos resultados, tendo em vista o melhor desempenho da organizao; Valorizao das pessoas significando a concesso de autonomia s pessoas para atingir metas, a criao de oportunidades de aprendizado e de desenvolvimento das potencialidades e o reconhecimento do bom desempenho; Viso de futuro capacidade de estabelecer um estado futuro desejado que confira coerncia ao processo decisrio e permita organizao antecipar-se s novas necessidades e expectativas dos cidados e da sociedade; Aprendizado organizacional internalizao, na execuo de qualquer ao organizacional, da cultura da busca constante da inovao, da preocupao com a efetiva eliminao das causas dos problemas e da motivao para executar as atividades sempre da melhor maneira possvel; Agilidade postura pr-ativa relacionada noo de antecipao e resposta rpida s mudanas e ao atendimento das novas demandas do cidado, atravs da capacidade de perceber os sinais do contexto e de atuar para evitar problemas e/ou aproveitar oportunidades;

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Foco em resultados orientao e avaliao do esforo e sucesso da organizao por meio de um conjunto de indicadores que expressem as necessidades e expectativas de todos os interessados; Inovao promoo de mudanas significativas em tecnologia, mtodos e processos visando melhoria dos produtos e servios da organizao, buscando tornar a inovao parte integrante da cultura organizacional; Controle social - disponibilizao de condies para que os cidados possam avaliar os servios de atendimento que lhes so oferecidos e cobrar do Estado a melhoria desses servios.

2.1.4.4 A extino do MARE e o Programa Avana Brasil

Pereira (2001) afirma que o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), criado em 1995, no tinha poder suficiente para a segunda etapa da reforma: sua implementao. Por isso, em 1998, no segundo mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, o MARE foi fundido com o Ministrio do Planejamento, passando este novo ministrio a ser chamado de Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. O argumento era de que somente um ministrio que controla o oramento pblico teria poder suficiente para implementar a reforma gerencial.

De acordo com Pereira (2001), este ministrio, ao qual foi atribuda misso de implementar a Reforma do Aparelho do Estado, no deu, porm, a devida ateno nova misso. A SEGES, secretaria deste novo ministrio responsvel pela gesto no tinha quadros de pessoal e poder suficiente para implementar a reforma e as secretarias de Planejamento e Investimento e a de Oramento Federal no tinham nenhum interesse de implant-la.

O oramento no foi diretamente relacionado com o programa de gesto da qualidade. A transformao de rgos do Estado em agncias executivas ou, dependendo do caso, em organizaes sociais, no ganhou fora. Martins (2002) e Santana (2002) afirmam que no houve praticamente nenhum aumento de flexibilidade para a nica autarquia que virou agncia executiva e que necessrio dotar o modelo de maior autonomia de gesto, tendo o contrato como referencial. Os concursos pblicos anuais para as carreiras de Estado foram descontinuados a ttulo de economia fiscal.

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Rezende (2002) avalia que, com a extino do MARE, a poltica de reformas foi substancialmente alterada, perdendo o foco na gesto e se aprofundado no ajuste fiscal.

Neste contexto foi aprovada a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF e foi lanado o Programa Avana Brasil - Plano Plurianual (PPA) 2000/2003. O PPA 2000/2003 possua um conjunto de cerca de 350 programas de governo que deveriam formar um plano de desenvolvimento, com base num direcionamento estratgico de governo destinado a consolidar a estabilidade econmica com crescimento sustentado. O desenho dos programas levava em conta a concepo de eixos de desenvolvimento, elaborados segundo uma logstica territorial, de infra-estrutura e mercado, e metodologia especfica de identificao de demandas e itens de polticas pblicas nas mais diversas reas. Alm disso, foi adotado um novo conceito de programa, segundo o qual as aes e os recursos do governo so organizados de acordo com os problemas que devem ser resolvidos e foi criada a figura do gerente de programa como elemento central no processo. Contudo, segundo Martins (2001) o Programa Avana Brasil teve uma baixa importncia estratgica. Isto se deve a baixa adeso dos atores econmicos pblicos e privados nacionais concepo dos eixos de desenvolvimento.

[..]. o PPA poderia ser uma grande oportunidade de busca de direcionamento, de aprendizado estratgico, mas tende a tornar-se um plano burocrtico, com baixa legitimidade e adeso intra e extra governo. (MARTINS, 2001, p.8)

Em adio, havia severas limitaes metodolgicas relativas ao desenho dos programas, sua implantao e monitoramento e, sobretudo, baixa ateno dispensada necessidade de promoo de transformaes organizacionais para sua implementao o Avana Brasil considerava que bastava ter metas e gerentes para alcan-las. Por fim, o PPA possui uma arquitetura de modelo de planejamento tpico da dcada de 70, com metas dispostas em lei e submetido ao estrito controle de um rgo central de planejamento.

2.1.4.5 A reforma gerencial no Governo Lula

Depois de muitas especulaes sobre a volta do MARE, a conduo da rea de gesto pblica foi mantida no Ministrio do Planejamento.

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Em 2003, buscando corrigir os erros metodolgicos do Plano Avana Brasil, lanado o novo PPA 2004- 2007, denominado Plano Brasil de Todos, que estabeleceu o direcionamento estratgico a partir dos seguintes (mega) objetivos: (i) incluso social e reduo das desigualdades sociais; (ii) crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades; e (iii) promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia.

Procurou-se capacitar e estimular a aprendizagem contnua de gerentes e servidores pblicos em gesto pblica, com foco em planejamento, gerenciamento e avaliao de programas. Ademais, em 2004, com intuito de aumentar o envolvimento dos dirigentes pblicos, foi criada a figura do gerente executivo do programa e do coordenador de ao.

Marini (2003) afirma que a reforma de 2003, certamente, herda alguns dos elementos da Reforma do Aparelho do Estado em 1995. A crise, nas dimenses fiscal e administrativa, continua presente, mas a estratgia de enfrentamento da mesma nega, de forma explcita, a crise do Estado como mote e recoloca a questo, afirmando que o Estado deve ser mais atuante, assegurando direitos civis e sociais.

Em 2004, o governo Lula criou uma agenda da eficincia fundamentada em dois conjuntos de aes voltados para a melhoria da qualidade do gasto pblico e para o aumento da qualidade e desburocratizao dos servios pblicos.

Destacam-se, nessa agenda, os investimentos realizados nos mecanismos e instrumentos que favoream a poltica de alocao de recursos atrelada fixao de metas de desempenho institucional e que privilegie a descentralizao da atividade pblica. O que se pretende aumentar o foco em resultados na administrao pblica. Considerando que o PQSP e a Desburocratizao so, em essncia, duas grandes estratgias nacionais voltadas para o objetivo comum: implantar uma gesto pblica voltada para resultados, que coloque a burocracia necessria (rotinas, normas e controles) a servio do cidado de forma transparente, participativa e indutora do controle social, o governo federal uniu os dois programas lanando em 1995, o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao - GesPblica.

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O GesPblica tem a finalidade de contribuir para a melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados aos cidados e para o aumento da competitividade do pas. O que se busca promover a construo de organizaes pblicas de alto desempenho e elevar a satisfao do cidado com a administrao pblica.

2.2 AS ESPECIFICIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA

Enquanto o setor privado tem o objetivo de maximizar o lucro, o setor pblico tem o dever de realizar a sua funo social, com qualidade na prestao de servios e com o menor consumo de recursos possvel.

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado mostra as diferenas entre a administrao pblica e a privada.

Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e servios, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuies obrigatrias, sem contrapartida direta. Enquanto o mercado controla a administrao das empresas, a sociedade - por meios polticos eleitos - controla a administrao pblica. Enquanto a administrao de empresas est voltada para o lucro privado, para a maximizao dos interesses dos acionistas, esperando-se que, atravs do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administrao pblica gerencial est explcita e diretamente voltada para o interesse pblico. (BRASIL, Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, 1995. P.8)

importante destacar tambm que qualquer modelo de gesto pblica tem que contemplar os Princpios Constitucionais constantes do artigo 37 da Constituio Federal, que regem a administrao pblica, destacados a seguir :

a) Legalidade estrita obedincia lei; nenhum resultado ou prtica de gesto pblica pode ser considerada de excelncia revelia da lei;

b) Moralidade submisso a um conjunto de princpios morais de aceitao pblica;

c) Impessoalidade no diferenciao de pessoas, a no ser nos casos previstos em lei, proporcionando o mesmo tratamento a todos os usurios, indistintamente;

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d) Publicidade transparncia e divulgao dos dados e fatos, como forma mais eficaz de induo do controle social;

e) Eficincia busca da melhor relao entre a qualidade do servio e a qualidade do gasto.

necessrio frisar que h muitas diferenas entre a administrao pblica e a administrao privada. De acordo com Morais (2001), o princpio da legalidade aplicvel ao administrador pblico significa que este s poder fazer o que estiver expressamente autorizado em lei e nas demais espcimes normativas. Na rea privada, permitida a realizao de tudo que a lei no proba. Esta diferena d muito mais mobilidade de ao ao administrador privado.

Enquanto um gestor privado cobrado pelos acionistas da empresa, o gestor pblico sofre uma cobrana mais subjetiva e geral da sociedade.

A competio incessante no setor privado faz com que todas as empresas privadas busquem a reduo de seus custos. No setor pblico isto geralmente no ocorre. Se uma organizao pblica no executa todo seu oramento (pois conseguiu ser mais eficiente) ela penalizada no prximo ano com uma reduo de seu oramento. Em suma, h uma penalizao por ela ter se tornado mais eficiente e reduzido o desperdcio.

No setor privado, com o intuito de fidelizar os clientes, muitas vezes h prestao de servios individualizados, clientes preferenciais ou VIPs. No setor pblico, essa opo discriminatria, antidemocrtica e, acima de tudo, ilegal. No permitido haver escolha de determinados usurios para um tratamento diferenciado em detrimentos dos demais cidados, pois isto fere o princpio da impessoalidade.

Na rea pblica h muito menos flexibilidades para gesto de pessoas e para a gesto do processo de compras, pois a administrao pblica precisa respeitar os princpios constitucionais da legalidade e da moralidade. muito difcil no setor pblico implantar uma poltica de incentivo. Coisas simples para iniciativa privada, como remunerar melhor um funcionrio que produz mais e d mais retorno empresa, so expressamente proibidas.

O Quadro 4 ilustra as principais diferenas entre o setor pblico e privado.

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Caractersticas Objetivo

Administrao Pblica Cumprir a sua funo social

Administrao Privada Maximizao do Lucro/ interesse dos acionistas

Lei Remunerao

Estrita obedincia lei Salrios incompatveis com o mercado

Faz o que a lei no probe Salrios compatveis com o mercado possvel implantar poltica de incentivo Pode fidelizar os clientes

Poltica de Incentivo

Muito difcil de implantar poltica de incentivo

Clientes

obrigada a atender a todos sem distino

Fornecedores

Gesto do contrato de fornecedores

Gesto ativa dos fornecedores

Receita Cobrana Burocracia

Pagamentos de impostos Sociedade Presena marcante da burocracia

Pagamentos dos clientes Acionistas Pouca burocracia

Ferramentas de Planejamento e controle

Pouca tradio no uso de ferramentas de planejamento e controle

Familiaridade com ferramentas de planejamento e controle

Competitividade

Baixo grau de conscincia quanto realidade da competio

Impulso pela competitividade

Seleo de Pessoal Estabilidade dos Funcionrios Eficincia /Custos

Por concurso pblico Estveis aps cumprirem o estgio probatrio de dois anos Falta de conscincia e estmulo para o aumento da eficincia

A cargo dos gerentes No h estabilidade

Questo de sobrevivncia

Continuidade administrativa Qualidade

H um maior risco de descontinuidade Conceito de qualidade ainda incipiente

Mais permanente

Voltado para qualidade

Quadro 04 - Principais Diferenas entre a Administrao Pblica e Privada Fonte: adaptado de Vargas (2005)

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2.3 O BALANCED SCORECARD

2.3.1 Principais conceitos

Com toda certeza, uma das principais caractersticas do mundo contemporneo o crescimento dos nveis de turbulncia e incerteza. Mudanas polticas, econmicas, tecnolgicas, sociais, culturais, ecolgicas, administrativas, comerciais etc. se sucedem em ritmo cada vez mais acelerado, provocando rupturas e descontinuidades freqentes.

Para atuar nestes ambientes de elevada complexidade, as instituies precisam construir novos fundamentos e competncias. A medio e o monitoramento do desempenho organizacional deixaram de ser um luxo e passaram a ser uma necessidade.

A Fundao Prmio Nacional de Qualidade (FPNQ) criou em 2001, um comit para discutir quais so as melhores prticas na rea de medio do desempenho global. O relatrio deste comit afirmou:
O estudo das organizaes que tem se mantido em liderana em seus setores de atuao por longos perodos mostra que a habilidade de medir sistematicamente seu prprio desempenho (e de usar a medio inteligentemente para buscar patamares superiores) uma caracterstica sempre presente. (FPNQ, Relatrio do Comit Temtico de Planejamento do Sistema de Medio do Desempenho Global 2001 p.7).

Neste cenrio, as empresas precisam lidar competentemente com as surpresas e desafios na construo do futuro desejado pela organizao. Este justamente, o escopo da gesto estratgica. A gesto estratgica um processo de ao gerencial sistemtica e contnua que visa assegurar organizao, simultaneamente, senso de direo e continuidade a longo prazo e flexibilidade e agilidade no dia a dia para tomada de decises.

Nos ltimos anos, grande parte das organizaes pblicas e privadas tem adotado uma ferramenta de gesto estratgica chamada Balanced Scorecard BSC. Pesquisas indicam que cerca de 45% das empresas europias e 50% das empresas americanas listadas na Fortune 1000 esto utilizando o Balanced Scorecard. (SANTINI JNIOR, 2005).

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O BSC foi criado pelos professores Robert S. Kaplan (Harvard BusinessSchool) e David P. Norton (presidente da Balanced Scorecard Collaborative, Inc.) com a proposta de se criar um sistema de medio de desempenho que contemplasse, alm das medidas contbeis e

financeiras tradicionais, um conjunto com outras medidas relacionadas aos ativos intangveis.

Kalls (2003) afirma que os indicadores financeiros no so suficientes para garantir que a empresa est caminhando na direo correta. Pois num mundo competitivo, baseado na informao e no conhecimento, a capacidade de gerenciar ativos intangveis tais como: produtos e servios de alta qualidade, a percepo do cliente, habilidades da fora de trabalho, o uso da tecnologia da informao, processos internos eficientes e o clima organizacional, essencial para se gerenciar uma empresa.

Norton e Kaplan (1997) enfatizam: o que no pode ser medido, no pode ser gerenciado. Por isso, faz-se necessrio criar indicadores para se medir o desempenho destes ativos.

Segundo Kalls (2003) o BSC, a partir de uma viso integrada e balanceada da empresa, permite descrever a estratgia de forma clara, atravs de objetivos estratgicos, que so agrupados em quatro perspectivas: Financeira, Cliente, Processos Internos, Aprendizado e Crescimento.

Estas perspectivas so relacionadas entre si atravs de uma relao de causa e efeito, permitindo que os gestores/ gerentes percebam as correlaes entre diversas reas e atividades, o que compatvel com o andamento de inmeras iniciativas do mundo empresarial moderno, tais como: melhoria contnua, responsabilizao das equipes e o processo de inovao.

Essa relao de causa e efeito garante um encadeamento entre os objetivos das perspectivas, de modo a refletir as relaes de causa e efeito assumidas na formulao das estratgias.

Todas as perspectivas, com intuito de atender as partes interessadas, so balanceadas permitindo organizao ter uma rpida e abrangente viso de seu negcio, pois a empresa, alm de possuir os indicadores financeiros tradicionais que retratam o seu passado (o que aconteceu), possui um conjunto de indicadores que impulsionam o seu desempenho futuro.

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O BSC permite que as empresas acompanhem o desempenho financeiro, monitorando, ao mesmo tempo, o progresso na construo de capacidades e na aquisio dos ativos intangveis necessrios para o crescimento futuro.(NORTON; KAPLAN, 1997, p.2) Segundo Norton e Kaplan (1997), o sistema de medio deve tornar explcitas as relaes entre os objetivos e as medidas em todas as quatro perspectivas de um Balanced Scorecard. As empresas no devem se preocupar apenas com o seu desempenho financeiro. Claro que este decisivo (principalmente para organizaes privadas), mas o desempenho financeiro afetado por outros fatores, tais como: a satisfao do cliente, a qualidade dos produtos/ servios e o comprometimento e qualificao dos funcionrios.

A figura 3 mostra, de maneira simplificada, como so agrupadas as quatro perspectivas do Balanced Scorecard de acordo com a hiptese de causa efeito constante no referido modelo.

BSC

Finanas

Mercado/ Cliente

Processos

Aprendizado e Crescimento
Figura 3 - As Quatro Perspectivas do BSC Fonte: Averson (2002)

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Hernades, Cruz e Falco (2000) afirmam que a causa fundamental para o sucesso de uma organizao so as pessoas, enfocadas pelo BSC na perspectiva aprendizado e crescimento. preciso contratar as pessoas certas, trein-las, motiv-las e orient-las corretamente, bem como, tornar o processo de aprendizado, uma atividade contnua e de toda fora de trabalho. Segundo estes autores, a cultura organizacional voltada para o aprendizado e crescimento encoraja as pessoas a fazer sugestes gerando um fluxo contnuo de novas idias que acarretaro no aperfeioamento dos processos internos. Estes por sua vez, levam ao aprimoramento dos produtos e servios e possibilitam o aumento da satisfao dos clientes que, ao se tornarem mais leais, elevam a participao da empresa no mercado, ocasionando uma melhora do desempenho financeiro da empresa como lucro, retorno sobre o investimento, e gerao de receita.

Para cada objetivo estratgico, vinculado a uma perspectiva, so criados indicadores e planos de aes assegurando assim, o alinhamento de iniciativas com a estratgia da organizao em um processo de feedback e aprendizado contnuo.

Nascimento, Telles e Godinho (2004) comentam que o BSC se apresenta de forma inovadora ao correlacionar aes de curto prazo s medidas de longo prazo, garantindo o sucesso futuro, pois, ao se preocupar com fatores tais como: a satisfao dos clientes ou a qualificao da fora de trabalho, o gestor de uma organizao far uma gesto muito mais pr ativa. Se por exemplo os funcionrios no forem capacitados para uma determinada funo isto pode impactar na qualidade do produto ou servio ofertado, ocasionando um aumento do nmero de clientes insatisfeitos, reduzindo a participao da empresa no mercado, o que acarretar uma perda, no futuro, de faturamento e lucro da mesma.

Outra possibilidade a empresa possuir uma fora de trabalho motivada e capacitada que produzir produtos de alta qualidade, deixando os clientes satisfeitos. Estes, alm, de continuarem comprando nesta empresa, a recomendaro para os seus amigos, gerando num aumento do Market -Share e do lucro da empresa.

Serra (2003) diz que o BSC preenche a lacuna existente na maioria dos sistemas gerenciais, ao criar um processo sistemtico para implementar e obter feedback sobre a estratgia. Isto permite que a organizao fique alinhada e focada na implementao de suas estratgias.

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Figueredo (2003) afirma que esta metodologia possui duas caractersticas principais: resume em um nico relatrio de gesto muitos dos elementos aparentemente discrepantes do programa de competitividade de uma empresa e fora os gerentes a considerarem diferentes medidas operacionais para tomada de deciso.

Merece destaque, tambm, o fato de que o BSC, ao mesmo tempo em que fornece informaes para os gestores sobre essas quatro perspectivas, minimiza a sobrecarga de informaes ao limitar o nmero de indicadores que sero monitorados. Muitas vezes as organizaes possuem centenas de indicadores, mas tm dificuldade de selecionar quais indicadores realmente contribuem para o monitoramento do que estratgico. Outro benefcio da adoo desta ferramenta que ele torna mais transparente para toda organizao a estratgia da empresa.

Para Norton e Kaplan (2000), com o Balanced Scorecard possvel no s gerenciar a implementao da estratgia, mas tambm formular novas estratgias face s mudanas no ambiente competitivo da empresa. Por isso, os idealizadores deste modelo afirmam que obsc uma ferramenta de gesto estratgica.

Segundo Quintella (2005) o Balanced Scorecard, por meio dos seus indicadores, fornece elementos para que sejam realizadas, de forma sistemtica, avaliaes peridicas sobre o desempenho institucional, permitindo a anlise dos aspectos crticos que possam vir a impedir o atingimento das estratgias definidas.

Contudo, diversos autores criticam o Balanced Scorecard.

Segundo uma importante

consultoria americana chamada Hackett Group, o BSC apenas uma moda de gesto que as empresas se sentem compelidas a seguir (Hackett Group 2004). Isto se deve ao fato de que, devido a sua simplicidade e por possuir uma lgica intuitiva, diversas empresas no Brasil e no mundo resolveram adot-lo sem entender o seu verdadeiro significado.

De acordo com uma pesquisa realizada em 2004, por esta consultoria, apenas 20% das empresas que adotam o BSC melhoram o seu desempenho. A maioria das empresas no cria valor com a implementao do Balanced Scorecard, pois o implementam de forma equivocada. Criam uma grande quantidade de indicadores e continuam com uma medio do desempenho focada nos indicadores financeiros.

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Figueredo (2003) afirma que o BSC enfatiza trs partes interessadas: os acionistas, os clientes e os funcionrios. Entretanto, ignora outros importantes stakeholders, tais como: a sociedade, o governo, os fornecedores e o meio-ambiente. Outro ponto negativo destacado que o Balanced Scorecard um sistema de medio do desempenho organizacional destinado mais alta administrao e a mdia gerncia, no havendo muita clareza como os indicadores so desdobrados do nvel estratgico para o operacional e sobre como so agregados para os nveis tticos e operacionais.

Apesar disso, inegvel que esta metodologia possui um grande valor, pois permite fornecer informaes segundo diferentes dimenses de desempenho (perspectivas), permitindo se obter uma percepo muito mais global de toda organizao.

2.3.2 As perspectivas do BSC

Conforme mencionado anteriormente, o Balanced Scorecard baseado na relao de causa e efeito entre as perspectivas: financeira, cliente, processos internos, aprendizado e crescimento. Na perspectiva financeira avaliado o desempenho da organizao na gerao de resultados que satisfaam seus acionistas e garantam a sua sobrevivncia e crescimento.

Os objetivos financeiros tradicionais so o aumento do lucro, o retorno sobre capital investido, diminuio da necessidade de capital de giro e o aumento de receita. Estes objetivos, segundo Norton e Kaplan (1997), so necessariamente vinculados estratgia da empresa.

Hernades, Cruz e Falco (2000) destacam que a seleo dos indicadores financeiros a serem usados no BSC deve levar em conta dois objetivos: definir o desempenho financeiro esperado da estratgia e servir de meta principal para os objetivos das outras perspectivas do Balanced Scorecard. Portanto, podemos afirmar que a perspectiva financeira demonstra se as aes realizadas nas perspectivas cliente, processos internos e aprendizado e crescimento esto se convertendo num melhor desempenho financeiro da organizao.

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Na perspectiva dos clientes, Norton e Kaplan (1997) afirmam que a empresa deve determinar seu segmento de clientes e negcios, identificando qual o pblico alvo que proporciona as melhores margens de lucro. Ademais, preciso identificar e desenvolver solues de valor para estes clientes. Elementos como a satisfao dos clientes, captao, participao de mercado, fidelidade, reteno e lucratividade de clientes normalmente fazem parte dessa perspectiva.

importante destacar que, no ambiente em que vivemos onde a competio faz parte do dia a dia, uma organizao estar fadada ao fracasso caso no consiga satisfazer as necessidades dos clientes no curto e no longo prazo. Por isso, um BSC bem implantado, requer na perspectiva do cliente, a criao de vetores de desempenho que conduzam satisfao das necessidades dos clientes no presente e no futuro.

Norton e Kaplan (1997) afirmam que a perspectiva dos processos internos tem seu foco dirigido a dois pblicos distintos: os investidores e os clientes. Portanto, os gestores devem identificar os processos crticos que sustentam a obteno dos resultados financeiros e a capacidade de atrair e reter clientes. preciso incorporar na perspectiva dos processos internos, no somente a busca da melhoria dos processos existentes, mas tambm a identificao de processos inteiramente novos. Norton e Kaplan (2000) ressaltam tambm, a necessidade de se incluir nesta perspectiva o processo de inovao. Pois sendo a inovao um fator determinante para o sucesso da empresa, de fundamental importncia que este processo seja acompanhado dentro da perspectiva dos processos internos. Alm de se preocupar com a gesto de seus processos operacionais, nesta perspectiva, a organizao precisa prestar servios de ps-venda, identificando as caractersticas de custo, qualidade, tempo e desempenho.

Segundo Norton e Kaplan (1997) a perspectiva do aprendizado e crescimento tem seu foco de ateno voltado ao treinamento da fora de trabalho, ao aperfeioamento da tecnologia da informao, e ao alinhamento dos procedimentos e rotinas organizacionais.

A questo chave desta perspectiva criar condies, seja qualificando os funcionrios, melhorando os sistemas de informao ou atravs da ampliao do alinhamento organizacional, para atender as necessidades dos clientes no futuro e, portanto, garantir a sobrevivncia da organizao.

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Norton e Kaplan (2000) afirmam que m edidas estratgicas ligadas aos funcionrios devero contemplar elementos como satisfao, reteno, habilidades. Neste contexto o treinamento da fora de trabalho essencial para o desenvolvimento das competncias e habilidades das pessoas e dever estar alinhado com as medidas e objetivos estratgicos da organizao. Uma empresa que tem foco na inovao tem como processo crtico o seu processo de desenvolvimento de produtos. Seguindo este exemplo, medidas estratgicas na rea de treinamento privilegiaro o desenvolvimento de habilidades ligadas ao desenvolvimento de novos produtos. Outra que tem a estratgia de ampliao de sua participao no mercado, provavelmente dever capacitar a sua fora de vendas para atingir este objetivo.

Silva (2002) enfatiza que o BSC, por meio das relaes de causa e efeito e do alinhamento das aes aos objetivos e medidas estratgicas, permite uma clara e rpida viso da importncia do desenvolvimento das pessoas para o atingimento das metas estratgicas. Os gestores passam a perceber que no treinamento h uma agregao clara de valor para os clientes ou acionistas ao invs de considerarem apenas como uma atividade geradora de custos. Os treinamentos impactam na melhoria da satisfao dos clientes, e, por conseguinte na performance da empresa.

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3 METODOLOGIA DA PESQUISA

Neste captulo apresentada a metodologia utilizada para caracterizao da pesquisa e suas limitaes. Em adio, apresentada a estrutura metodolgica da pesquisa.

3.1 CARACTERIZAO DA PESQUISA

A presente pesquisa adota a taxionomia apresentada por Vergara (2005) que apresenta dois critrios bsicos: quanto aos fins e quanto aos meios. Quanto aos fins, a pesquisa aplicada e exploratria.

Aplicada, porque tem como finalidade a resoluo de problemas concretos ao criar uma proposta de adaptao da ferramenta de gesto estratgica conhecida como Balanced Scorecard realidade de uma gesto pblica focada em resultados e orientada ao cidado. Para isso, so analisadas como as perspectivas do BSC se enquadram na tica pblica e apresentada uma proposta de modificao do BSC para o setor, criando e excluindo perspectivas e alterando as relaes de causa e efeito do modelo proposto por Kaplan e Norton.

A pesquisa exploratria, pois realizada numa rea na qual no h muito conhecimento sobre o tema. Por isso, o presente trabalho no visa verificar teorias e sim dar maior familiaridade com o problema, com vistas a torn-lo explcito e de mais fcil aplicabilidade. Embora o Balanced Scorecard seja uma ferramenta de gesto estratgica que vem sendo, exaustivamente, estudada e utilizada em Sistemas de Gesto das empresas privadas, no se verificou a existncia de estudos que abordem a necessidade de se adaptar esta ferramenta administrao pblica brasileira com o ponto de vista pelo qual a pesquisa tem a inteno de abord-lo.

Quanto aos meios de investigao, a pesquisa bibliogrfica e participante. A pesquisa bibliogrfica por ser desenvolvida com base em material acessvel ao pblico em geral publicado em livros, revista e artigos sobre gesto Pblica e Balanced Scorecard.

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participante, pois toma como base o conhecimento do autor sobre os temas: gesto pblica, planejamento estratgico, BSC e avaliao do desempenho organizacional. Foram realizadas pesquisas diretas em instituies pblicas que implantaram o BSC. Para isso, foi necessrio determinar quem seriam os sujeitos da pesquisa.

Vergara (2005) afirma que os sujeitos da pesquisa so as pessoas que fornecem os dados/ informaes que o pesquisador necessita. Sendo assim, os sujeitos da pesquisa foram os gerentes responsveis pela formulao e/ ou implantao do BSC em rgos da administrao pblica brasileira.

O autor realizou entrevistas abertas com cada uns dos entrevistados para conhecer a experincia de suas organizaes na implantao do BSC. Procurou-se ouvir o relato de cada entrevistado e provoc-los quanto necessidade de se customizar esta ferramenta para a gesto pblica. Aps o relato de cada entrevistado, era apresentado a proposta do pesquisador de adaptao do BSC para a administrao pblica brasileira. Por isso, a fronteira entre o autor e o pesquisado foi muito tnue, ora questionava, ora era questionado. No apndice 1 so detalhadas as perguntas que o autor fez para cada um dos entrevistados.

3.2 LIMITAES METODOLGICAS

A pesquisa pretende demonstrar a necessidade de se adaptar o Balanced Scorecard necessidade da administrao pblica brasileira e apresentar uma proposta de modificao do BSC para o setor pblico brasileiro. Para isso, foram entrevistados gerentes de organizaes pblicas brasileiras que participaram do processo de formulao e/ ou implantao do BSC em suas instituies.

Considerando que na Administrao Pblica h poucas experincias de organizaes que adotam esta metodologia de medio do desempenho organizacional e que h pouco conhecimento acumulado sobre o tema, provvel que esta proposta no tenha sido abordada na profundidade necessria, havendo necessidade de aperfeio-la.

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Em adio, preciso destacar que a proposta de desenvolvimento da metodologia de cunho estritamente terico e, por isso, no possvel se afirmar que esta proposta de customizao do Balanced Scorecard tem maior eficcia que outras propostas de adaptao do BSC realidade pblica previamente testadas.

importante destacar que a proposta de customizao do BSC contida na presente pesquisa no pode ser aplicada diretamente em todos rgos pblicos. Para que uma organizao pblica possua um Balanced Scorecard que contemple medidas de desempenho de efetividade, eficcia e eficincia ela precisa ter um planejamento estratgico estruturado e uma forte cultura de medio do desempenho organizacional.

Ademais, esta proposta de adaptao do BSC desconsidera as especificidades de cada rgo pblico e, por isso, este modelo pode e deve sofrer adaptaes e complementaes especficas para melhor refletir as estratgias de cada instituio.

3.3 DELINEAMENTO DA PESQUISA

A presente pesquisa foi delineada de acordo com a estrutura metodolgica apresentada na figura 4. Primeiramente foi definida a situao problema e o tema para a abordagem da mesma, depois disso, buscou-se definir os objetivos da pesquisa. A reviso bibliogrfica foi conduzida em paralelo com a definio da metodologia. Em adio, foram entrevistados gestores responsveis pela formulao e/ou implantao da metodologia de medio do desempenho organizacional conhecido como Balanced Scorecard em rgos da administrao pblica brasileira. A etapa seguinte compreendeu a anlise dos resultados das entrevistas que serviram de base, juntamente com a experincia do autor em gesto pblica, planejamento estratgico, BSC e avaliao do desempenho organizacional, para proposio de um modelo de Balanced Scorecard focado numa administrao pblica orientado para o cidado. Finalmente, as concluses foram fundamentadas nos captulos antecessores, contendo as impresses do pesquisador sobre o tema e suas consideraes finais.

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Definio do problema

Definio do objetivo da pesquisa

Definio da metodologia da pesquisa Entrevistas

Reviso bibliogrfica

Proposio do BSC adaptado Nova Gesto Pblica

Concluso

Figura 4 Estrutura metodolgica da pesquisa

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4 RESULTADOS E DISCUSSO

Este captulo apresenta uma proposta de customizao da ferramenta de gesto estratgica conhecida como Balanced Scorecard realidade da administrao pblica brasileira visando contribuir para o aperfeioamento da gesto pblica com foco em resultados e orientada para o cidado

Primeiramente procurou-se demonstrar a necessidade de se adaptar esta metodologia ao ambiente pblico, visto que o BSC foi criado tendo como referencial a iniciativa privada. Depois disso, so descritas algumas experincias de customizao desta metodologia no setor pblico brasileiro. Ademais, retratada a necessidade de se contemplar, num Balanced Scorecard de uma instituio pblica, de medidas de desempenho nas dimenses de efetividade, eficcia e eficincia que atendam respectivamente o cidado/ sociedade, o cliente direto e o contribuinte. Finalizando o captulo, apresentada uma proposta de modificao do BSC para o servio pblico, criando e excluindo perspectivas e alterando as relaes de causa e efeito do modelo proposto por Kaplan e Norton face aos objetivos de modernizao do Estado Brasileiro.

4.1 ADAPTANDO O BALANCED SCORECARD ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA

Vivemos hoje num ambiente caracterizado por um ritmo acelerado de transformaes, onde a incerteza e a mudana fazem parte do cotidiano. Neste contexto, o planejamento no pode estar distanciado da ao.

O setor privado tem reagido com maior rapidez que o setor pblico, adaptando-se melhor a este cenrio de incertezas, modificando suas estratgias de atuao, aumentando sua eficincia e reduzindo seus custos de produo.

claro que a administrao pblica pode e deve se inspirar no modelo de gesto privada, mas nunca deve perder a perspectiva de que, enquanto o setor privado visa maximizao do

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lucro, o setor pblico tem como objetivo cumprir a sua funo social. Por isso, no se pode simplesmente aplicar diretamente os princpios da administrao de empresas na gesto pblica. Marini (1999) afirma que o importante fazer as apropriaes e adaptaes necessrias no sentido de dotar a administrao pblica de um modelo que, efetivamente, a ajude cumprir com suas finalidades.

Um fato interessante que, apesar do foco em resultados ser um dos pilares da Nova Gesto Pblica, vemos pouqussimas experincias, na Administrao Pblica, de organizaes que medem e monitoram de maneira sistemtica seus resultados.

O Balanced Scorecard uma ferramenta de gesto estratgica que vem sendo, exaustivamente, utilizada em Sistemas de Gesto das empresas privadas. Contudo, sua aplicao em cenrio diferente - o da administrao pblica - um desafio a vencer, exigindo especial ateno para sua customizao exitosa, pois esta ferramenta alm de contribuir de maneira significativa para criao de uma cultura de medio e avaliao do desempenho no servio pblico permite organizao aumentar a sua capacidade de reao face s demandas externas. Para que isto ocorra, necessrio elaborar uma proposta de implementao do Balanced Scorecard que preserve as especificidades da rea pblica e considere os preceitos de uma gesto pblica moderna focada em resultados.

Norton e Kaplan (1997) afirmam que o BSC pode ser facilmente adaptado para organizaes pblicas e instituies sem fins lucrativos, possibilitando a estas empresas manter seus gastos dentro dos limites oramentrios e atender aos seus clientes e partes interessadas. Marques (2003) mostra que as instituies pblicas no necessariamente so obrigadas a adotar as quatro perspectivas genricas do Balanced Scorecard (aprendizado e crescimento, processos internos, cliente e finanas).

O importante a aplicao da metodologia, com a adoo de um sistema enxuto de medio, edificado sob diferentes perspectivas do negcio, refletindo as diretrizes do futuro e o posicionamento competitivo da organizao, integrando a gesto e servindo como seu principal instrumento de gesto estratgica.(MARQUES, 2003 p. 59)

Considerando a lgica de hierarquizao pelas perspectivas propostas no BSC, percebemos que devemos modific-la na rea governamental, pois o objetivo primordial do setor pblico no o lucro, mas sim o cumprimento de sua funo social.

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preciso destacar que, numa organizao, as perspectivas e a relao de causa e efeito entre as mesmas no esttica, pois num ambiente caracterizado por profundas transformaes e pela imprevisibilidade das mudanas, o cenrio da organizao muda constantemente. Uma criao de uma lei, o aumento da exportao ou da inflao pode obrigar a organizao a repensar a sua estratgia e logo seu BSC. Alm disso, o Balanced Scorecard de uma organizao deve refletir a cultura e o nvel de maturidade da gesto organizacional.

4.2 A EXPERINCIA DE ADOO DO BSC NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA

Percebe-se que h um movimento incipiente pela adoo da metodologia conhecida como Balanced Scorecard na administrao pblica brasileira. Algumas instituies como a

Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento (SEGES), o INCA e a Embrapa comearam a implantar o BSC em 2002/2003, mas por resistncia administrativa, customizao inadequada e/ ou descontinuidade administrativa abandonaram ou adiaram a sua implantao.

Contudo, mesmo que este movimento de adoo do Balanced Scorecard na administrao pblica no esteja maduro, h sem dvida alguma, nos ltimos anos, inmeras iniciativas de implantao desta metodologia nos governos estaduais e no governo federal.

O presente trabalho procurou pesquisar rgos da administrao direta e indireta que esto tendo ou estiveram a experincia de implantar o BSC para saber como estas instituies adaptaram esta metodologia natureza de sua atividade.

Foram entrevistados gerentes responsveis pela formulao e/ ou implantao do BSC em seis rgos da administrao pblica. Dentre estas instituies h uma autarquia federal da rea de Sade, uma secretaria do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, duas autarquia federais da rea de pesquisa, um rgo do estado do Rio de Janeiro da rea de sade, uma autarquia vinculada Secretaria da Indstria, Comrcio e Minerao do Estado da Bahia e um rgo da administrao direta do Ministrio da Defesa.

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No apndice 1 so mostradas as perguntas que serviram de roteiro para o autor realizar as entrevistas.

Em primeiro lugar foi perguntado aos responsveis pela formulao e/ ou implantao do BSC em todas as organizaes pesquisadas se elas trabalhavam com ferramentas de gesto da qualidade. Todos responderam que suas instituies participam dos prmios de qualidades estaduais e/ou nacionais. Alguns so avaliadores do Prmio Nacional de Qualidade (PNQ) e/ ou do Prmio Nacional de Gesto Pblica (PQGF). Verifica-se que este movimento pela qualidade foi o principal motivador para a deciso de adoo desta metodologia de medio do desempenho organizacional nestas organizaes, pois o critrio resultados no PNQ e no PQGF correspondem respectivamente a 45% e 46% da pontuao geral destes prmios.

Em adio, foi questionado se os gestores que formularam e implantaram o Balanced Scorecard em suas organizaes tinham conhecimento sobre gesto pblica e se usaram como referencial para a customizao de seu BSC o Modelo de Gesto Pblica. Apenas duas das seis instituies pesquisadas levaram em conta o referido modelo para a criao de seus scorecards. Verifica-se a que h uma lacuna na formulao dos Balanced Scorecards em grande parte destas organizaes.

Foi usado como Referencial para Customizao do BSC da sua Instituio o Modelo de Gesto Pblica?

2 sim no 4

Figura 5: BSC e o Modelo de Gesto Pblica

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Partindo da premissa que o BSC foi criado para o setor privado e que a iniciativa privada visa maximizar os interesses dos acionistas, enquanto a administrao pblica est diretamente voltada para o interesse pblico, foi perguntado a cada um dos entrevistados qual era o destaque dado perspectiva financeira no mapa estratgico da organizao e se esta perspectiva deveria ser modificada devido ao carter pblico da instituio.

Das seis organizaes pesquisadas, apenas duas mantiveram a perspectiva financeira no topo da hierarquia na relao de causa e efeito de seu BSC. O gerente responsvel pela implantao do Balanced Scorecard numa destas instituies argumenta que a necessidade de captao de recursos financeiros um aspecto bsico para a sobrevivncia da organizao. Parte-se do princpio que, sem recursos financeiros, nenhuma instituio pode funcionar. Portanto, as aes desenvolvidas pela organizao precisam ter este objetivo do contrrio a sua misso institucional jamais poder ser cumprida. Ademais, ele acrescenta que seu rgo tem uma caracterstica muito peculiar na administrao pblica: possui concorrentes privados, o que justificaria a adoo da perspectiva financeira como a principal de seu mapa estratgico.

Outro rgo, devido ao mesmo argumento apresentado, considerou que a perspectiva financeira a segunda perspectiva de seu mapa estratgico estando abaixo apenas da perspectiva sociedade.

Numa autarquia federal vinculada a rea de pesquisa nuclear, o gestor argumentou que devido Lei de Inovao Tecnolgica, a perspectiva financeira em sua instituio assume um papel muito importante. Para ele o cumprimento da viso da instituio de Ser um centro de excelncia com substanciais contribuies em conhecimento, inovao e transferncia de tecnologia depende desta perspectiva. Por isso, esta instituio possui diversos indicadores financeiros tais como: ndices de transferncia de tecnologia que permitem averiguar se a organizao est caminhando para o alcance da viso. Este gestor afirmou que entende a preocupao de se colocar a perspectiva financeira como a que d suporte ao atingimento das outras perspectivas, mas que para a organizao em que ele est inserido, a perspectiva financeira deve estar no topo da hierarquia na relao de causa e efeito do BSC, pois atravs do bom andamento da mesma que a empresa alcanar a sua viso institucional.

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Uma instituio optou por retirar a perspectiva financeira de seu Balanced Scorecard e criar uma perspectiva chamada recursos que engloba os recursos financeiros, os recursos de materiais e as pessoas nesta perspectiva.

interessante destacar que as duas organizaes que afirmaram que customizaram seus Balanced Scorecards usando como referencial o Modelo de Gesto Pblica argumentaram que por no visarem lucro, a perspectiva financeira, ao invs de ser o objetivo final da instituio, uma perspectiva essencial para sobrevivncia da mesma e para dar suporte para o cumprimento de sua funo social. Por isso, ambas consideram que a perspectiva financeira deve sair do topo do BSC e ir para base. Para estas instituies, um bom andamento dos objetivos financeiros cria condies para que haja uma melhoria dos objetivos ligados s pessoas e as atividades de aprimoramento da gesto.

Um rgo do setor pblico precisa ter um oramento que torne possvel o andamento das suas atividades, mas considerando que na administrao pblica no se busca o interesse dos acionistas e sim o atendimento das necessidades da sociedade, a perspectiva financeira no pode ter a mesma relevncia que para uma empresa do setor privado. Por isso, a idia de inverter a posio da perspectiva financeira, na relao de causa e efeito do BSC, a deciso mais acertada para um rgo pblico.

Ademais, foi perguntado como era tratada a perspectiva aprendizado e crescimento nestas organizaes, levando em conta que num processo de modernizao da gesto, o fator recursos humanos chave para uma transformao da gesto, no seria adequado desmembrar a perspectiva aprendizado e crescimento em duas, uma voltada para as pessoas e outra para modernizao da gesto?

Foi interessante perceber que algumas instituies tinham esta mesma preocupao. Um dos entrevistados afirmou que depois de elaborar relatrios de gesto de sua organizao para concorrer aos prmios de qualidade, verificou que a sua instituio no dava ateno fora de trabalho. Ele argumentou que isto se deve as limitaes da gesto de pessoas no servio pblico. Na administrao pblica difcil criar polticas de valorizao do pessoal, reter os talentos e renovar o quadro de pessoal.

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Por isso, a perspectiva aprendizado e crescimento de sua empresa foi desmembrada em duas: criando uma chamada pessoas e conhecimento e outra chamada estrutura e tecnologia. Na primeira perspectiva esto includos objetivos estratgicos que visam desenvolver as pessoas, melhorar a gesto do capital intelectual, implantar a gesto do conhecimento e aumentar a motivao do corpo funcional. A outra perspectiva est orientada para o aperfeioamento da gesto. Com o mesmo objetivo de separar a gesto de pessoas das atividades de aprimoramento da gesto, outra instituio pesquisada criou uma perspectiva chamada pessoas e outra chamada modernizao administrativa.

Duas instituies, apesar de no criarem perspectivas diferentes para as pessoas e para o aprimoramento da gesto, criaram objetivos estratgicos especficos para estes dois assuntos, mostrando mesmo indiretamente que h uma necessidade do setor pblico de tratar de forma separada as pessoas e a modernizao administrativa, pois para se criar um processo de modernizao da administrao pblica com foco em resultados e orientado para o cidado, precisamos conscientizar os servidores pblicos. Quem muda no so as organizaes, mas sim as pessoas.

Outra empresa criou uma perspectiva para pessoas e outra para o conhecimento, deixando o aprimoramento de gesto na perspectiva de processos internos.

preciso destacar que ao analisar a customizao da perspectiva aprendizado e crescimento numa das instituies visitadas, percebe-se que os conceitos do Balanced Scorecard nesta organizao ainda no esto muito bem internalizados. Esta autarquia criou uma perspectiva chamada ensino com objetivos estratgicos ligados a capacitao tcnica e administrativa e ao crescimento profissional da fora de trabalho. Alm disso, criou uma perspectiva chamada recursos que tem objetivos ligados sade e motivao da fora de trabalho e objetivos ligados a recursos materiais e financeiros. Em adio, este rgo criou outras duas perspectivas ligadas ao aprendizado e crescimento chamadas de informao e conhecimento e liderana. Este excesso de perspectivas deixou o mapa estratgico da organizao confuso e sem um encadeamento lgico, pois, para esta organizao, a melhora dos processos internos impacta na melhoria dos objetivos ligados a informao e conhecimento, pessoas e a liderana. O correto seria o contrrio; uma melhoria da gesto seja atravs de uma maior qualificao da fora de trabalho ou devido a adoo de prticas de gesto inovadoras acarreta uma melhora dos processos internos.

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A customizao inadequada causada pela falta de entendimento de que o BSC, como qualquer outra ferramenta de gesto estratgica, tem suas limitaes. O Balanced Scorecard uma moda na rea de gesto que as empresas se sentem compelidas a seguir. Muitas empresas, mesmo no tendo cultura de planejamento estratgico e de utilizao de indicadores de gesto, se apressam a trabalhar com o BSC por acreditarem que a adoo desta metodologia resolver todos os problemas de gesto organizacional. Um dos gestores entrevistados confidenciou que acredita que sua organizao no foi premiada no ciclo anterior do PQGF por que ainda no tinha implantado o BSC.

importante destacar, tambm, que a hiptese de considerar que existe uma relao de causa e efeito entre as perspectivas foi um dos principais fatores que tornou o BSC extremamente popular em todo o mundo, pois ele uma ferramenta de gesto estratgica fcil de ser entendida por todos. Contudo, uma hierarquizao na relao de causa e efeito entre as perspectivas sem um encadeamento lgico com as relaes assumidas na formulao das estratgia, pode levar os gestores a tomarem decises erradas.

Outro questionamento feito foi se a questo da eficincia foi levada em conta na elaborao do BSC nestas organizaes, pois num pas onde o Estado no tem condies de atender todas as demandas sociais por carncia de recursos, a otimizao dos mesmos deveria ser uma questo central. Contudo, no universo das organizaes pesquisadas, apenas uma instituio tinha objetivos que tratavam de maneira superficial da questo da eficincia. Percebe-se que, apesar da eficincia ser um princpio constitucional que rege a administrao pblica e um critrio do Modelo de Gesto Pblica criado pelo Ministrio do Planejamento, esta questo no faz parte da cultura das organizaes pblicas. Em uma amostra de organizaes de vanguarda da administrao pblica que implantaram o BSC, apenas uma, ainda que timidamente, se preocupou com a questo da eficincia ao criar seu BSC. necessrio destacar que o fato do oramento pblico no estar atrelado ao resultado contribui para esta falta de cultura de busca da eficincia, pois o processo de oramentao baseado no passado. Privilegia-se a organizao que tem a maior capacidade de gastos e no a que gasta de acordo com as suas necessidades. prtica comum na administrao pblica a realizao no final do exerccio de despesas suprfluas ou sem critrio, tal como a compra de material de consumo em excesso, para evitar a devoluo dos recursos excedentes ao Tesouro Nacional, pois um rgo que devolve recursos ter seu oramento reduzido no ano posterior.

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Apesar disso, verificou-se que todos entrevistados tiveram uma reao bastante positiva ao serem alertados para a necessidade de ter no BSC de suas organizaes objetivos que estimulem a busca da eficincia na prestao de servios.

Finalmente, foi indagado se eles consideram importante ter uma perspectiva para a sociedade. Dos seis rgos pesquisados, trs possuem uma perspectiva para sociedade. Uma organizao optou por ter uma perspectiva chamada imagem, onde h objetivos ligados satisfao dos clientes, funcionrios e da sociedade.Outro entrevistado alegou que sua instituio no criou uma perspectiva para sociedade devido natureza de sua atividade; por ser um rgo da administrao direta esta organizao no lida diretamente com o cidado. A gerente de qualidade de outra empresa afirmou que em seu BSC a perspectiva cliente/mercado atende aos clientes e a sociedade. Isto se deve ao fato de que seu rgo ainda no mede indicadores de efetividade e, por isso, no possui condies de aferir o impacto de suas aes junto a sociedade.

Contudo, h duas instituies pblicas que acharam que valia a pena distinguir os clientes diretos da sociedade criando duas perspectivas separadas uma para os clientes e outra para a sociedade.

4.3 O BSC E A QUESTO DA EFICINCIA, DA EFICCIA E DA EFETIVIDADE

O BSC na esfera pblica deve contemplar medidas nas dimenses de efetividade, eficcia e eficincia, pois uma organizao pblica, para prestar servios com excelncia, precisa realizar a sua funo social (efetividade) com qualidade na prestao de servios (eficcia) e com o menor consumo de recursos possvel (eficincia).

Uma instituio governamental que busca apenas ser mais eficiente, reduzindo custos e aumentando a sua produtividade pode comprometer a qualidade da prestao do produto/ servio ofertado. Ademais, ofertar um produto e/ou servio com eficincia e eficcia no garantia de alcanar a efetividade (gerar benefcios, efeitos ou impactos diretos ou indiretos no cumprimento de sua funo).

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Por exemplo, o Inmetro, tem como misso Promover a competitividade da economia e a qualidade de vida para o cidado atravs da metrologia e qualidade, pode decidir informar os benefcios e riscos do Gs Natural Veicular (GNV) atravs de uma cartilha de educao para o consumo de GNV extremamente bem feita (eficaz) com um custo altssimo (baixa eficincia). Isto seria um desperdcio de dinheiro pblico, para um Pas onde o Estado no consegue atender a todas as demandas sociais por falta de recursos financeiros.

H tambm a possibilidade de se produzir uma cartilha de tima qualidade (de fcil entendimento, com excelente impresso, etc), com um baixo custo de produo, mas entregla para uma tribo indgena no Oiapoque, que no teria nenhum benefcio ao adquiri-las. Em ambos os casos, o instituto no far o que se espera que ele faa. O Inmetro estar fazendo uma gesto empreendedora, que atenda os preceitos da Nova Gesto Pblica no momento em que produzir as cartilhas atendendo a estas trs dimenses de desempenho (efetividade, eficcia e eficincia), ou seja, produzir cartilhas com baixo custo e alta produtividade; que sejam de fcil compreenso, com boa qualidade de impresso e que atendam ao cidado que precisa se informar dos riscos e benefcios do GNV.

O Ministrio da Sade, ao lanar uma campanha de vacinao de combate gripe para pessoas com idade igual ou superior a 60 anos, precisa adquirir ou produzir vacinas a baixo custo, que protejam contra o vrus da gripe e conseguir vacinar as pessoas com idade igual ou superior a 60 anos (pblico-alvo da campanha). Se o Ministrio da Sade no atender a algum destes critrios ele no alcanar o objetivo esperado. Se a vacina for produzida a um custo elevado ela onera os cofres pblicos, impedindo o Estado de fazer outros investimentos sociais. No adianta produzir a vacina a custos baixos e vacinar toda populao com idade igual ou superior a 60 anos se esta vacina no tiver eficcia (no conseguir proteger a populao do vrus da gripe), pois a populao vacinada continuar contraindo o vrus da gripe. Por outro lado, mesmo que a vacina custe pouco e tenha eficcia, se o Ministrio da Sade no conseguir convencer a populao com idade igual ou superior a 60 anos, a ir aos postos de sade para ser vacinada, o objetivo de reduzir a incidncia de gripe nesta faixa etria no ser atingido. preciso tambm saber quais foram os benefcios da campanha de vacinao. Esta campanha reduziu o nmero de internaes hospitalares nesta faixa etria da populao? Aumentou-se a expectativa de vida da populao brasileira? Programas de

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governo como o Bolsa Famlia e o Primeiro Emprego sofrem pesadas crticas, devido ao fato de no atender a todos estes critrios.

Por isso, um BSC voltado para a realidade pblica deve ter medidas de desempenho que meam a satisfao do cidado/ sociedade (efetividade) com os servios prestados pelo Estado. Alm disso, este modelo deve verificar se a ao pblica atende com qualidade o cliente que usufrui deste servio (eficcia) e se h uma otimizao dos recursos pblicos despendidos no cumprimento desta ao (eficincia).

4.4 UMA PROPOSTA DE ADAPTAO DO BSC AOS PRECEITOS DA NOVA GESTO PBLICA

Considerando a necessidade de se customizar o Balanced Scorecard para torn-lo mais funcional para a administrao pblica brasileira, procurou-se fazer uma proposta de adaptao do BSC criando e excluindo perspectivas ao modelo proposto por Kaplan e Norton idealizadores do BSC. Em adio, o presente estudo alterou as relaes de causa e efeito face aos objetivos de tornar o Estado Brasileiro mais moderno, focado em resultados e orientado para o cidado.

4.4.1 A perspectiva financeira na administrao pblica

Diversos autores, tais como, Motta (2003) ao apresentar a implantao do Balanced Scorecard no Instituto Nacional do Cncer (INCA) e Melgao (2003) ao mostrar o modelo de BSC adotado na Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SEGES), afirmam que, para organizaes pblicas, a perspectiva financeira no o objetivo final, mas sim um meio para obteno de recursos necessrios para o cumprimento de sua funo social. A boa execuo oramentria e a ampliao da captao de recursos financeiros so fatores essenciais para tornar uma instituio pblica mais slida e apta a cumprir sua misso. Por isto, no setor pblico a perspectiva financeira, ao invs de estar focada no lucro, est orientada para a execuo do oramento.

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Na rea pblica fundamental retirar a perspectiva financeira/oramento do topo e coloc-la na base do BSC. O oramento um fator limitador das aes de governo e, sem uma boa execuo oramentria, dificilmente um rgo de governo conseguir obter recursos para aquisio de mquinas e equipamentos, para manuteno da sua infra-estrutura (gua, luz, telefone, pagamento de contratos, etc) e para qualificao de seus recursos humanos. Por isso, a perspectiva financeira ao ser colocada na base do BSC, permite um melhor funcionamento da organizao. Um bom andamento dos objetivos financeiros impacta positivamente nas outras perspectivas.

Contudo um oramento bem executado ou uma ampliao da capacidade financeira do rgo, no significa que ele est sendo mais eficiente, ou atendendo melhor seu cliente direto e a sociedade. Osrio (2003) mostra que uma instituio pblica mesmo se mantendo dentro do oramento programado, no significa que conseguiu desenvolver suas aes de maneira eficiente, eficaz e efetiva, como se espera de uma organizao pblica moderna que atenda os preceitos da New Public Managament.

Fazem parte desta perspectiva alguns objetivos estratgicos tais como: a ampliao da receita prpria, a ampliao da captao de recursos das agncias de fomento e melhorar a execuo oramentria. Entretanto, devemos considerar que estes objetivos devem estar atrelados a uma estratgia maior da organizao, pois seno apenas promovero a ineficincia e o desperdcio. A ampliao dos recursos se no estiver ligada a objetivos de ampliao da oferta de servios ou da melhoria da qualidade da prestao dos mesmos, provavelmente no contribuir para o objetivo maior de uma empresa pblica que o cumprimento de sua misso atravs do atendimento ao cidado/ sociedade. Em adio, o aumento da execuo oramentria por si s pode promover um aumento do desperdcio do dinheiro pblico, pois a Diretoria de Administrao e Finanas do rgo, com o intuito de atingir a este objetivo, pode comear a comprar mal, pagando mais caro pelos produtos/servios adquiridos e/ou comprando uma quantidade maior que a necessidade da empresa.

Vale destacar que a lgica determinante do processo de oramentao pblico contribui para este aumento da ineficincia, pois o oramento do ano a mera extenso do oramento passado. Privilegia-se a organizao que gasta mais e no a que gasta melhor. Por isso, uma instituio pblica, para no ter seu oramento comprometido no ano seguinte prefere, no

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final do exerccio, fazer despesas desnecessrias, tal como a compra de material de consumo em excesso, a devolver os recursos excedentes ao Tesouro Nacional.

Esse contexto, dominado por certo determinismo e linearidade no processo de oramentao pblica no coerente com o mundo em que vivemos, onde a mudana faz parte da nossa rotina. Numa viso de um Estado moderno que privilegia o foco em resultados e o atendimento das necessidades do cidado, preciso evoluir de um oramento pblico considerado como pea de fico, que estimula o desperdcio e a ineficincia, para um instrumento gerencial, vinculado ao planejamento. Marini (2002) afirma que o oramento deve ser um importante instrumento de planejamento, vinculando o oramento s estratgias organizacionais.

Sendo assim, a hiptese de causa efeito constante no BSC para o setor pblico deve ser modificada. A posio da perspectiva financeira precisa ser invertida, tirando-a do topo e colocando-a na base dessa relao. Contudo isto por si s no suficiente; preciso vincular a perspectiva financeira ao aperfeioamento da gesto e as dimenses de desempenho focadas na eficincia, eficcia e efetividade.

4.4.2 A perspectiva aprendizado e crescimento no setor pblico

Norton e Kaplan (2004a) afirmam que, nesta perspectiva, esto contemplados os funcionrios (pessoas) e o aperfeioamento da gesto interna atravs da utilizao da tecnologia da informao e da melhoria das prticas gerenciais. Por isso, no BSC esta perspectiva

fundamental para o atingimento dos resultados da instituio.

O sucesso de uma organizao pblica ou privada, na era do conhecimento, fortemente influenciado pela motivao e capacitao da sua fora de trabalho. Um esforo em treinamento aumenta a qualificao dos funcionrios que tero maior capacidade de promover mudanas significativas em tecnologia, mtodos e processos que acarretaro numa melhora dos produtos e servios ofertados pela organizao.

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A tecnologia da informao e a melhoria da gesto tambm tm um papel preponderante ao contriburem para a racionalizao dos custos e para o aumento da qualidade da prestao de servios.

No setor pblico a perspectiva aprendizado e crescimento mais crucial ainda, pois h um engessamento na gesto de pessoal. Com intuito de se evitar prticas patrimonialistas, terminantemente proibido contratar funcionrios sem concurso pblico. Por isso, mesmo se uma autarquia, fundao ou rgo da administrao direta precisar de um profissional com um determinado perfil, este s poder ser contratado mediante concurso pblico.

Em adio, comum o salrio de servidores pblicos altamente especializados estarem extremamente defasados em relao ao mercado, o que torna a reteno dos mesmos uma tarefa quase impossvel. Ademais, a poltica de remunerao do servio pblico no difere a instituio/ funcionrio que desempenha com excelncia a suas funes em detrimento de uma instituio/ funcionrio que no alcana o resultado esperado. O que se privilegia o controle da legalidade e o cumprimento do rito burocrtico ao invs de uma gesto com foco no resultado.

Como na administrao pblica no h autonomia sobre os meios (no se pode contratar, promover, demitir), motivar as pessoas uma tarefa bastante rdua para os gestores pblicos. Este engessamento da gesto de pessoas prejudica muito o alcance de resultados, pois, para criarmos um processo de modernizao da gesto pblica com foco no cidado, necessrio investir nas pessoas. Uma organizao s muda caso seus funcionrios promovam processos de mudana organizacional.

O desempenho organizacional depende da capacitao, motivao e do bem-estar da fora de trabalho. Por isso, para que a gesto pblica esteja orientada para resultados, preciso realizar um amplo programa de sensibilizao, buscando assegurar o comprometimento das pessoas, capacitar a fora de trabalho para as novas competncias demandadas e promover aes de valorizao do servidor.

importante destacar que, devido relevncia do tema, no Modelo de Excelncia em Gesto Pblica h um critrio especfico para as pessoas.

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A complexidade e importncia do tema gesto de pessoas na administrao pblica justifica dividir a perspectiva aprendizado e crescimento em duas: uma para dar destaque gesto de pessoas e outra para modernizao administrativa.

Na perspectiva pessoas, preciso criar objetivos orientados para o comprometimento das pessoas, para gesto do conhecimento e para capacitao dos quadros para a nova realidade da administrao pblica.

Considerando que a modernizao administrativa um processo chave para tornar a administrao pblica brasileira mais focada nos resultados preciso criar uma perspectiva especfica para este processo. A perspectiva modernizao administrativa busca o aperfeioamento da gesto interna atravs da utilizao da tecnologia da informao e da melhoria das prticas gerenciais. O que se pretende ter um modelo de gesto alinhado aos 10 fundamentos do Modelo de Gesto Pblica: excelncia dirigida ao cidado, gesto participativa, gesto baseada em processos e informaes, valorizao das pessoas, viso de futuro, aprendizado organizacional, agilidade, foco em resultados, inovao e controle social; sem ferir os princpios constitucionais constantes no artigo 37 da Constituio Federal, da Legalidade, Moralidade, Impessoalidade, Publicidade e Eficincia.

interessante destacar que algumas organizaes pblicas, que adotam o Balanced Scorecard, separam a perspectiva aprendizado e crescimento em duas novas perspectivas. Melgao (2003) mostra que a Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, rgo de modernizao da gesto do Governo Federal que tem como misso "desenvolver polticas transformadoras de gesto para fortalecer e otimizar a capacidade de governo separa a perspectiva aprendizado e crescimento em: pessoas e modernizao administrativa.

4.4.3 A perspectiva processos internos no setor pblico

Devido alta competitividade existente no setor privado, a eficincia no setor privado inerente a qualquer atividade. Uma empresa privada ineficiente est fadada ao desaparecimento.

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No setor pblico, apesar da eficincia ser um princpio constitucional isto no ocorre. H um baixo grau de conscincia quanto realidade da competio e, por isso, as organizaes pblicas no se sentem obrigadas a serem mais eficientes. Alm disso, o processo de oramentao pblico contribui para o aumento da ineficincia, por ser caracterizado por mudanas razoavelmente estruturadas e previsveis e, por isso, o passado explica o futuro: um oramento no passado maior que as reais necessidades da instituio acarreta num oramento folgado no ano corrente. Ao invs de se privilegiar a organizao que otimiza os recursos pblicos, valoriza-se a empresa que os desperdia.

Apesar disso, a eficincia na Administrao Pblica tem se tornado uma das questes centrais para a melhoria da gesto pblica. A demanda por servios pblicos crescente e o Estado Brasileiro no tem condies de investir na mesma proporo em recursos humanos e infraestrutura. Por isso, a nica soluo possvel para que o Estado consiga atender as necessidades da sociedade brasileira fazer um choque de gesto, atravs do aumento da eficincia.

A crise fiscal do Estado brasileiro aumentou a necessidade de se implantar medidas e programas de racionalizao da ao pblica. preciso otimizar os recursos disponveis atravs do aumento da eficincia, melhorando a qualidade do gasto pblico, reduzindo custos, evitando o desperdcio e aumentando a produtividade na prestao de servios pblicos. Sendo assim, faz-se necessrio aumentar a conscincia de custos na administrao pblica e evoluir para um oramento focado em resultados.

Norton e Kaplan (2000) defendem que na perspectiva processos internos os gestores devem identificar os processos chaves da organizao e o processo de inovao. Na administrao pblica, o aperfeioamento dos processos existentes e a identificao de processos inteiramente novos passa pelo aumento da eficincia, pois a ampliao dos universos

populacionais a serem cobertos pelos programas sociais depende do aumento da eficincia.Uma escola ou hospital pblico, normalmente, s ampliar seu atendimento se otimizar seus recursos.

Alm da questo da escassez de recursos pblicos e da ampliao da demanda por programas sociais, outra questo importante quando falamos de eficincia a busca da consolidao da democracia, pois os servios pblicos dependem de recursos do contribuinte.

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preciso destacar que Norton e Kaplan (2004a) sugeriram criar uma nova perspectiva para organizaes pblicas e instituies sem fim lucrativo chamada fiduciria que tem com foco o mesmo pblico alvo:o contribuinte

Segundo Arretche (1993 apud COHEN; ROGERS, 2001, p.36) a probidade, competncia e eficincia no uso de recursos pblicos constituem, em regimes democrticos, uma das condies para a confiana no Estado e nas instituies democrticas. Por isso, um Estado que busca a eficincia, combate o desperdcio de recursos, a corrupo e a m utilizao dos mesmos.

Por isso, a perspectiva processos internos adaptada aos preceitos da Nova Gesto Pblica, deve estar focada na eficincia das aes pblicas. atravs da racionalizao dos recursos pblicos que o Estado atende satisfatoriamente o contribuinte que obrigado a pagar impostos, fortalece a democracia e cria condies para a ampliao da prestao dos servios pblicos.

4.4.4 A perspectiva cliente no setor pblico

No setor pblico terminantemente proibido atender a um segmento de clientes de maneira diferenciada em detrimentos dos demais cidados, pois isto fere o princpio da impessoalidade. Por isso, ao analisarmos a perspectiva cliente na tica pblica esta deve ser retratada de maneira completamente diferente do que na iniciativa privada.

importante destacar que enquanto na iniciativa privada s existe um tipo de cliente: o consumidor que paga e recebe o produto/ servio, na administrao pblica existem dois tipos de clientes: o cliente direto que consome o servio e um cliente indireto que tambm beneficirio deste servio (cidado/ sociedade).

Um bom exemplo, como ilustrao, a prestao dos servios dos Institutos de Pesos e Medida Estaduais (IPEM) rgos delegados do Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro), responsveis pela fiscalizao de

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instrumentos de medio em todo territrio nacional, tais como: taxmetros e balanas. Na fiscalizao de taxmetros existem dois clientes distintos. O taxista que obrigado a ir ao IPEM para aferir o seu taxmetro e os cidados usurios de txis que precisam confiar que os taxmetros no esto com alguma irregularidade. Para o Inmetro, preciso saber se os taxistas esto satisfeitos com o servio de fiscalizao e se os usurios de txis, ao verem o selo do Inmetro afixado no taxmetro, se sentem seguros (confiam que o mesmo no est adulterado). O mesmo ocorre na fiscalizao de balanas presentes nas relaes de consumo. Existem dois clientes diferentes: o comerciante/feirante e a sociedade, pois uma dona de casa, ao comprar um quilo de ma, precisa ter certeza que est levando um quilo e no 900 gramas.

A prestao do servio pblico de educao superior tambm tem dois clientes distintos. O direto, que o aluno matriculado em uma universidade pblica e a sociedade que se beneficia do aumento de jovens profissionais qualificados ingressando no mercado de trabalho. Este servio gera benefcios para toda sociedade usuria ou no, tais como: aumento do crescimento econmico e da competitividade do Pas e reduo da criminalidade.

Da se conclui que o conceito de cidado muito mais amplo que o de simples cliente, incluindo os direitos e deveres mesmo de quem no consome diretamente algum servio pblico.

Sendo assim, na administrao pblica, alm de medir a melhoria da qualidade da prestao dos servios para o cliente direto preciso aferir se o cidado/sociedade est satisfeito com a prestao de um servio pblico, ou seja, preciso demonstrar os benefcios, efeitos ou impactos diretos ou indiretos do exerccio da atividade pblica para o cidado.

Por isso, ao customizarmos o BSC para o setor pblico, preciso ter uma perspectiva para os clientes, que mede o atendimento aos requisitos de qualidade dos produtos/servios ofertados e a satisfao do cliente; e outra com foco no cidado/sociedade que busca medir a efetividade da ao pblica. Algumas instituies pblicas, por entenderem a necessidade de medir o alcance de suas aes junto ao cidado, ao adotarem esta metodologia, mantiveram a perspectiva cliente e criaram uma perspectiva para sociedade.

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4.4.5 A relao de causa e efeito no BSC adaptada Nova Gesto Pblica

Na figura 6 apresentada uma proposta de Balanced Scorecard adaptado aos critrios da Nova Gesto Pblica e baseado na hiptese da relao de causa e efeito entre as perspectivas. Neste modelo percebemos que um bom andamento da perspectiva financeira impacta positivamente a perspectiva pessoas e a perspectiva modernizao administrativa. Por sua vez, estas duas perspectivas acarretam uma melhoria nos processos internos. Estas perspectivas (pessoas, modernizao administrativa e processos internos) tm uma relao direta com a perspectiva cliente. Um rgo que possui um quadro de pessoal capacitado e motivado busca permanentemente melhorar a sua gesto interna, tem processos eficientes e clientes satisfeitos; tem todas as condies de atender s necessidades da sociedade brasileira.

Sociedade/Cidado (foco na efetividade)

Clientes (foco na eficcia)

Processos Internos (foco na eficincia) Modernizao Administrativa

Pessoas

Finanas/Oramento
Figura 6 - BSC adaptado a nova gesto pblica

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Vale destacar que numa instituio pblica a perspectiva financeira corresponde ao oramento, pois atravs deste que uma organizao obtm seus recursos. Por isto, no setor pblico, esta perspectiva a base que d suporte para as outras perspectivas. Uma ampliao da receita prpria ou dos recursos de fomento e uma otimizao da execuo oramentria permitem o melhor funcionamento da instituio. Assim, possvel, atender melhor a perspectiva pessoas e a perspectiva modernizao administrativa, pois com uma maior capacidade financeira, uma organizao tem melhores condies de, por exemplo, investir na capacitao de seu corpo funcional e aprimorar a gesto, atravs do uso da tecnologia de informao. Com funcionrios mais qualificados que percebem necessidade de se racionalizar os recursos pblicos e a criao de sistemas informatizados que contribuam para o aumento da eficincia tais como, um sistema de custos e um sistema de descentralizao oramentria h um aumento da produtividade dos processos internos.

Uma organizao que possui processos mais eficientes tem mais possibilidade de ampliar os servios prestados o que acarretar num aumento da satisfao dos clientes. Contudo se sua fora de trabalho for desqualificada e no estiver orientada para atender o cliente, sendo, por exemplo, rude no contato com o pblico, os clientes ficaro insatisfeitos. Ademais, mesmo que os processos internos sejam eficientes, a fora de trabalho esteja bem treinada, motivada e com foco no atendimento aos clientes, se o modelo de gesto no caminhar na mesma direo (focado em resultados), isto prejudicar a qualidade do servio prestado (eficcia). Uma empresa onde o poder decisrio muito concentrado, ou que no possui um bom canal de comunicao com os clientes dificilmente prestar servios com a qualidade que o cliente deseja. Para uma empresa pblica prestar servios com qualidade para o cliente (eficcia) ela precisa possuir funcionrios bem treinados, uma gesto moderna e processos internos eficientes.

importante destacar que uma instituio pblica que tem processos eficientes e presta servios para seus clientes com qualidade no obrigatoriamente atender as necessidades do cidado /sociedade (efetividade). Se esta organizao no estiver orientada para o cidado ela deixar de cumprir sua funo social.

Conclui-se que neste modelo as perspectivas pessoas e modernizao administrativa so crticas para a melhora das perspectivas processos internos, clientes, e cidado/sociedade, pois para que uma organizao pblica racionalize seus recursos, disponibilize servios com

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qualidade e esteja orientada ao cidado, faz se necessrio qualificar e motivar sua fora de trabalho e aperfeioar a gesto organizacional. Por isso, uma empresa pblica que possui funcionrios motivados e bem capacitados que buscam otimizar os recursos pblicos, atender bem seus clientes, esto orientados para o atendimento ao cidado e buscam aperfeioar a sua gesto para a consecuo de seus objetivos institucionais atende plenamente aos preceitos da Nova Gesto Pblica.

Em suma, uma melhor gesto de pessoas e um aperfeioamento da gesto interna (qualidade, planejamento, comunicao e etc) contribuem para que uma organizao pblica seja mais eficiente, oferte servios com qualidade (eficcia) e cumpra a sua funo social (efetividade). A figura 7 mostra as diferenas entre o BSC criado por Kaplan e Norton e o modelo de Balanced Scorecard adaptado s necessidades de se implementar uma gesto pblica mais moderna, focada na racionalizao dos recursos, no aumento da qualidade na prestao dos servios pblicos e orientada para o cidado. BSC TRADICIONAL BSC ADAPTADO A NOVA GESTO PBLICA

Finanas

Sociedade/ Cidado

Clientes Mercado/ Cliente Processos Internos

Processos Internos

Pessoas

Modernizao Administrativa

Aprendizado e Crescimento

Finanas/ Oramento

Figura 7 - Diferenas entre o BSC tradicional e o adaptado a nova gesto pblica

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Enquanto no BSC tradicional desenvolvido por Kaplan e Norton para o setor privado h quatro perspectivas: Finanas, Mercado/Cliente, Processos Internos e Aprendizado e Crescimento; na proposta de implantao de um BSC que adote os preceitos da Nova Gesto Pblica h seis perspectivas. Constam deste novo modelo trs perspectivas do modelo tradicional do BSC: Finanas, Clientes e Processos Internos que, devido s diferenas da forma de atuao de um ente pblico e um privado, possuem significados distintos e novas perspectivas oriundas da necessidade de separar a perspectiva Aprendizado e Crescimento em duas: uma perspectiva para Pessoas e outra para Modernizao administrativa. Em adio, com o objetivo de medir a efetividade das aes pblicas, ou seja, verificar se os servios pblicos esto sendo orientados para o cidado, houve a necessidade de se criar uma nova perspectiva chamada cidado/ sociedade.

preciso destacar tambm que, para se adaptar o BSC para o setor pblico brasileiro, foi necessrio tambm alterar as relaes de causa e efeito entre as perspectivas pois, alm do objetivo primordial de um rgo pblico no ser a busca lucro, para se implementar uma gesto pblica focada em resultados preciso aumentar a eficincia, a eficcia e a efetividade das aes pblicas. Contudo, no h uma relao de causa e efeito direta entre estas trs medies de desempenho. Como j foi dito anteriormente, uma organizao ao atender a um ou dois destes critrios no obrigatoriamente atende a outra dimenso de desempenho institucional. Por isso, as relaes de causa e efeito no Modelo de BSC Adaptado a Nova Gesto Pblica so mais complexas. Neste modelo as perspectivas Pessoas e Modernizao Administrativa so condies de desempenho para que uma organizao pblica alcance os resultados esperados, ou seja, o bom andamento destas perspectivas cria condies para que uma instituio pblica, realize sua funo social de atender satisfatoriamente a sociedade/ cidado (efetividade), deixando seus clientes diretos satisfeitos devido a boa qualidade na prestao de servios (eficcia) e onerando o mnimo possvel o contribuinte ao otimizar o uso dos recursos pblicos (eficincia).

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5 CONCLUSES E RECOMENDAES

O presente trabalho pode ser considerado como uma contribuio para o aperfeioamento da gesto pblica ao criar uma proposta de adaptao do Balanced Scorecard realidade da administrao pblica brasileira. A seguir, so apresentadas as concluses e sugestes para trabalhos futuros sobre o tema.

5.1 Aspectos Conclusivos

A proposta inicial da presente pesquisa era apresentar uma proposta de customizao do BSC que preservasse as especificidades da rea pblica e considerasse os preceitos de uma gesto pblica moderna focada em resultados e orientada ao cidado.

Para isso, foram entrevistados gestores responsveis pelo processo de implantao do Balanced Scorecard em organizaes pblicas. Atravs destas entrevistas foi possvel observar que a grande maioria das organizaes pesquisadas (2/3 do total pesquisado) no usou o Modelo de Gesto Pblica como referencial para customizao do BSC em suas instituies. Em adio, foi identificado que, apesar da questo da eficincia fazer parte do discurso de melhora da gesto pblica, sendo inclusive um princpio constitucional que rege a administrao pblica, a quase totalidade das organizaes pesquisadas no possuem objetivos e indicadores que tratam desta questo. Percebe-se que, se queremos tornar o Estado Brasileiro mais moderno e focado em resultados, esta questo precisa ser melhor internalizada e trabalhada nas organizaes pblicas.

A proposta de adaptao do BSC contida no presente trabalho procurou tratar deste dois problemas identificados ao alinhar o Balanced Scorecard aos preceitos da Nova Gesto Pblica.

Procurou-se mostrar que, num BSC customizado para a administrao pblica, necessrio que o modelo contemple medidas de desempenho nas dimenses: eficincia, visando a otimizao dos recursos dos contribuintes; eficcia, atravs da melhoria da qualidade dos

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servios e a efetividade buscando orientar as aes pblicas para o atendimento ao cidado. O foco na efetividade, alm de direcionar a ao do Estado para o atendimento ao cidado, permite um aumento do controle social. Uma organizao ao apresentar um sistema de medio e avaliao do desempenho organizacional que se preocupa com a sociedade aumenta a transparncia e permite que o cidado seja um indutor da melhoria da qualidade do servio pblico.

Ademais, no modelo apresentado proposta uma perspectiva especfica para pessoas que contemple a qualificao dos servidores, melhora do ambiente de trabalho, motivao da fora de trabalho e a gesto do conhecimento. Estas aes de valorizao das pessoas so essenciais para que o processo de aperfeioamento da gesto pblica tenha xito. Alm disso, a criao da perspectiva modernizao administrativa permite alinhar as prticas de gesto organizacionais ao foco em resultado que deve permear uma instituio pblica.

Assim sendo, e considerando os objetivos e as questes relacionadas na formulao da situao-problema, pode-se inferir que a proposta de customizao do BSC apresentada trata o setor pblico de uma maneira singular, levando em conta suas especificidades e necessidades.

Em adio, verifica-se que o trabalho apresentado, ao analisar como as perspectivas do BSC se enquadram na tica pblica e apresentar uma proposta de modificao do Balanced Scorecard para este setor, d um maior entendimento de como dada esta relao entre as perspectivas contidas num BSC de uma organizao pblica. Para isso, foram criadas e excludas perspectivas e alteradas as relaes de causa e efeito do modelo proposto por Kaplan e Norton. Isto permite se aperfeioar a hierarquia da relao de causa e efeito entre as perspectivas contidas no Balanced Scorecard aplicado nas instituies pblicas.

Considerando que o BSC uma ferramenta de gesto estratgica que pode contribuir de maneira significativa para criao de uma cultura de medio e avaliao do desempenho no servio pblico e permite organizao aumentar a sua capacidade de reao face s demandas externas, uma customizao do mesmo que preserve as especificidades da rea pblica e considere os preceitos de uma gesto pblica moderna focada em resultados e

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orientada ao cidado, sem dvida alguma, contribui para o aperfeioamento da melhoria da gesto com foco em resultados na administrao pblica brasileira.

5.2 SUGESTES PARA TRABALHOS FUTUROS

Como direcionamento para futuras pesquisas relativas ao presente tema, sugere-se: Realizar estudos de casos de implementao de BSC em rgos pblicos. Realizar um estudo que retrate quais so as maiores dificuldades dentro das instituies pblicas para implementar o Balanced Scorecard em suas organizaes. Realizar uma pesquisa para verificar se uma customizao do BSC para o setor pblico melhora a gesto com foco em resultados na administrao pblica. Desenvolver mtodos de avaliao do desempenho de equipes e indivduos atravs do desdobramento dos indicadores contidos nos mapa estratgicos, pois isto pode respaldar polticas de remunerao na administrao pblica baseada em resultados. Definir, para efeito de benchmarking, uma metodologia para realizao de pesquisas de satisfao/credibilidade dos servios pblicos.

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Apndice 1: Questionrio da entrevista

1) A sua Instituio trabalha com ferramentas de gesto da Qualidade? 2) A sua organizao participa de prmios de qualidade estaduais e/ ou nacionais? 3) Os gestores que formularam e implantaram o Balanced Scorecard em suas organizaes tinham conhecimento sobre gesto pblica? 4) Foi usado como referencial para a customizao de seu BSC o Modelo de Gesto Pblica? 5) Qual o destaque dado perspectiva financeira no mapa estratgico de sua organizao? A perspectiva financeira deveria ser modificada devido ao carter pblico da sua instituio? 6) Como tratada a perspectiva aprendizado e crescimento na sua organizao? 7) Considerando que num processo de modernizao da gesto, o fator recursos humanos chave para uma transformao da gesto, no seria adequado desmembrar a perspectiva aprendizado e crescimento em duas, uma voltada para as pessoas e outra para modernizao da gesto? 8) O Estado no tem condies de atender todas as demandas sociais por carncia de recursos. A questo da eficincia foi levada em conta na elaborao do BSC de sua organizao? 9) A sua organizao considera importante ter uma perspectiva para a sociedade?