Pensando Uma Agenda para o Brasil PDF

Pensando uma agenda para o Brasil
desaos e perspectivas
PENSANDO UMA AGENDA PARA O BRASIL: DE SA FIOS E PERSPECTIVAS
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2007, INESC
Instituto de Estudos Socioeconmicos/INESC. Pensando uma agenda para o Brasil: desaos e perspectivas._ Braslia, 2007 132 p.:il Inclui referncias bibliogrcas ISBN 978-85-87386-09-0 1. Brasil, polticas pblicas. 2. Brasil, poltica e governo. I Ttulo. CDU: 364(81)
COORDENAO EDITORIAL
COLEGIADO DE GESTO
EQUIPE
Atila Roque Luciana Costa

REVISO E EDIO
Atila Roque Iara Pietricovsky Jos Antnio Moroni

CONSELHO DIRETOR
Ana Cris Bittencourt

PROJETO GRFICO E DIAGRAMAO
Guto Miranda
FOTOGRAFIAS (GENTILMENTE CEDIDAS)
Agncia Brasil Radiobrs Marcus Vini

TIRAGEM
2.500 exemplares
IMPRESSO
Armando Raggio Caetano Arajo Fernando Paulino Guacira Csar Jean Pierre Leroy Jurema Werneck Luiz Gonzaga de Arajo Neide Castanha Pastor Ervino Schmidt
Alessandra Cardoso Alexandre Ciconello Ana Paula Felipe Edlcio Vigna Eliana Graa Jair Barbosa Jr. Luciana Costa Lucdio Bicalho Ricardo Verdum
INSTITUIES QUE APIAM O INESC
Grca Athalaia
ActionAid; Charles Stewart Mott Foundation; Christian Aid; EED; Fastenopfer; Fundao Avina; Fundao Ford; Instituto Heinrich Bll; KNH; Norwegian Church Aid; Oxfam Novib; Oxfam GB
Seminrio Pensando uma agenda para o Brasil: desaos e perspectivas Braslia, 26 e 27 de junho de 2007 Permitida a reproduo, desde que citada a fonte.
Realizao
Apoio
INSTITU TO DE E ST U DOS S OC IOE C ON MIC OS
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Sumrio
Apresentao
AT I L A R O Q U E , I A R A P I E T R I C O V S K Y E J O S A N T N I O M O R O N I
Sinais opostos e dvidas: a marca do incio do segundo governo Lula

JOO SICS
Desenvolvimento como liberdade: quais caminhos?

CELIA LESSA KERSTENETZKY
20
Controle cidado, ferramenta contra a corrupo poltica

L C I A AV E L A R
34
Lula, o PT e a poltica: a danao de Fausto

FRANCISCO DE OLIVEIRA
46
Discriminao e violncia obstculos na conquista dos direitos

SUELI CARNEIRO
52
Direito segurana, um desao para o Brasil

S I LV I A R A M O S
68
Direitos humanos, desigualdades e contradies

PAULO CSAR CARBONARI
86
Ousadia com doses de ponderao, receita da poltica externa de Lula

MARIA REGINA SOARES DE LIMA
104
Ambigidade acompanha negociaes comerciais brasileiras

ADHEMAR S. MINEIRO
116
Programao do seminrio
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Apresentao Um outro Brasil possvel
com enorme prazer que o Instituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc) traz a pblico esta coletnea, resultado do seminrio Pensando uma agenda para o Brasil: desaos e perspectivas, concebido com os objetivos de provocar discusso e gerar subsdios para a reexo sobre os caminhos alternativos de desenvolvimento que representem um contraponto ao modelo atualmente hegemnico. O seminrio, realizado em Braslia nos dias 26 e 27 de junho de 2007, foi dividido em quatro blocos: modelos de desenvolvimento; participao e controle social; direitos humanos e desigualdades; e poltica internacional. Contou com a participao de estudiosos(as) e representantes de organizaes da sociedade civil. Em grande medida, esta publicao parte de um esforo empreendido desde longa data pelo Inesc, juntamente com um conjunto de organizaes e redes da sociedade civil brasileira, de ampliao do marco das discusses sobre desenvolvimento e democracia. Acreditamos, como sempre, que preciso romper os limites do possvel e no perder o impulso utpico que desde sempre embalou as lutas sociais no Brasil. A ladainha da falta de alternativas e o conformismo diante das tragdias sociais evitveis no podem mais continuar. Reinventar o desenvolvimento luz da democracia, da sustentabilidade e dos direitos humanos , provavelmente, o principal desao do sculo XXI. Essa uma tarefa de muitos e exige disposio para o dilogo e para o debate que contemplem a diversidade das relaes sociais em nossas sociedades, em particular na sociedade brasileira. Os artigos reunidos neste livro formam no apenas um diagnstico inquietante dos problemas com os quais a sociedade brasileira se debate, mas, sobretudo, abrem um leque de questes e desaos, rompendo com as falsas dicotomias que tm pautado as polticas econmicas e sociais governamentais, ancoradas h pelo menos duas dcadas nos paradigmas neoliberais.
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Sem a pretenso de erigir modelos, os trabalhos apresentados no seminrio deixam claro que o pas que temos e as polticas pblicas, sejam elas econmicas ou sociais so o resultado de escolhas conscientes, ou inconscientes, em benefcio de uns e em detrimento de outros. As desigualdades persistentes, a violncia seletiva e a concentrao de riquezas nas mos de poucos no so dados inevitveis da realidade. E, sobretudo, evidenciam a urgncia de superar um modelo que separa em mundos diferentes o econmico do social, com graves conseqncias para a democracia e os direitos humanos. O Inesc espera, dessa forma, fomentar o debate, cada vez mais urgente, sobre a questo do desenvolvimento democrtico em um contexto de rpidas mudanas e desaos para o Brasil. Colegiado Diretor do Inesc Atila Roque Iara Pietricovsky Jos Antnio Moroni
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Sinais opostos e dvidas: a marca do incio do segundo governo Lula

A primeira verso deste captulo foi escrita em abril de 2007 JOO SICS Professor-doutor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) www.ie.ufrj.br/moeda/sicsu jsicsu@terra.com.br
O primeiro mandato do governo de Luiz Incio Lula da Silva (20032006) foi marcado por uma poltica econmica conservadora, que privilegiou o controle da inao. Manter a inao sob controle fundamental. Contudo, h diversas formas de fazer esse controle. O governo Lula optou por tocar o samba de uma nota s: elevar a taxa de juros bsica da economia. Esse um instrumento ecaz: funciona! Se a taxa de juros de curto prazo alta e esperado que seja mantida nesses patamares, haver uma forte propenso ao investimento nanceiro em detrimento do investimento produtivo o que causa reduo do ritmo de crescimento econmico e desemprego. Sentindo a falta de procura por seus produtos, o empresariado se inibe para reajustar preos. O samba de uma nota s funcional, mas perverso, causa desemprego. Nesse samba, sem perversidade, no haveria funcionalidade. Em grande medida, a inao brasileira dos ltimos anos foi impulsionada pelos chamados preos administrados. So preos insensveis a variaes da oferta e da demanda, tais como: energia eltrica, telefonia, transporte urbano, pedgio, planos de sade, etc. Tais preos tm variado, em mdia, a uma velocidade signicativa o dobro dos chamados preos livres, como mostra a Tabela 1. Portanto, o que o Banco Central do Brasil fez foi manter sob forte presso baixista os preos livres sensveis a variaes da taxa de juros e oferta/demanda para que o ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), calculado pelo Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e considerado o ndice ocial da inao brasileira porque adotado pelo regime de metas de inao, fosse mantido em patamares aceitveis. Alternativamente, caso o governo federal, em conjunto com os governos estaduais e municipais, tivesse uma poltica de administrao dos preos administrados, a inao brasileira e a taxa de juros determinada pelo Banco Central do Brasil que ainda muito alta, como mostra a Tabela 2 seriam menores. Mas, para tanto, seria necessrio abandonar o samba de uma nota s.
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Tabela 1 Variao do IPCA, preos livres e administrados no perodo 20002006 (em %)

IPCA Preos livres Preos administrados leo diesel Passagem de avio Correio Gs de botijo Pedgio Energia eltrica residencial nibus interestadual nibus urbano Taxa de gua e esgoto Gs encanado nibus intermunicipal Gasolina leo lcool Telefone xo Navio Plano de sade Telefone pblico Metr
Fonte: IBGE.
64.62 50.67 103.20 207.17 205.00 150.00 146.51 133.74 129.70 111.67 111.16 109.98 107.55 105.03 102.26 101.67 98.66 97.74 81.38 80.04 78.53 74.88
Tabela 2 Taxa de juros bsica mdia no ano (em %)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fonte: Banco Central do Brasil.
17,59 17,48 19,10 23,29 16,25 19,13 15,29 12,68 (at 21/6)
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PERDAS E DANOS Alm da poltica monetria de elevadas taxas de juros, o primeiro mandato do governo Lula caracterizou-se por ampliar a abertura nanceira da economia brasileira iniciada na primeira parte da dcada de 1990 e aprofundada durante os governos de Fernando Henrique Cardoso (19941998/ 19992002). Embora essas medidas no tenham tanta visibilidade quanto as elevadas taxas de juros, so danosas economia. So danosas porque, cada vez mais, deixam a determinao da taxa de cmbio (um preo estratgico) submetida ao humor e s expectativas das grandes instituies nanceiras internacionais e nacionais. O uxo livre de entrada e sada de capitais convertidos de dlares em reais no movimento de entrada e de reais em dlares no movimento de sada valoriza ou desvaloriza a taxa de cmbio de acordo com o humor de 30, 40 ou, no mximo, 50 nancistas instalados em So Paulo, Nova York, Londres e Frankfurt. Tais movimentos enfraquecem, portanto, o poder pblico, no caso o Banco Central do Brasil, como instituio capaz de fazer uma poltica cambial compatvel com a defesa do balano de pagamentos e com a exportao de produtos manufaturados. Durante o primeiro mandato do governo Lula, vrias medidas foram adotadas para ampliar a nanceirizao internacional da economia brasileira. Duas dessas merecem destaque. A primeira foi a iseno para estrangeiros de impostos sobre ganhos nanceiros obtidos com a aquisio de ttulos pblicos o que, obviamente, aumenta a atratividade dos ttulos pblicos federais, traz capitais estrangeiros para o pas e valoriza a taxa de cmbio. A segunda medida foi o m da cobertura cambial integral1 sobre as exportaes. Agora, o empresariado exportador pode deixar at 30% das receitas das suas vendas aplicadas no exterior. Essa medida, no momento, tem sido incua porque, obviamente, os empresrios exportadores esto internalizando as suas receitas integralmente com o objetivo de valorizar o seu capital, aplicando-o tanto na bolsa de valores como em ttulos pblicos. Os efeitos danosos da exibilizao da cobertura cambial sobre as exportaes sero sentidos exatamente no momento em que houver uma nova fuga de capitais para o exterior cujas conseqncias so conhecidas: desvalorizao cambial abrupta, inao, elevao da taxa de juros, corte de gastos pblicos e pedido de socorro/submisso s condicionalidades do Fundo Monetrio Internacional (FMI). Nesse momento, os nancistas estaro retirando do pas os recursos que comandam e o empresariado exportador exercer o seu direito de manter 30% das receitas de suas vendas no exterior: se experts em nanas esto retirando seus recursos, por que o empresariado exportador faria o contrrio?
Cobertura cambial a obrigao de internalizao de dlares resultantes de vendas no exterior (exportaes).

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Em resumo, essa medida imps a mesma lgica de movimento do capital nanceiro a 30% do capital comercial referentes s exportaes. Cabe mencionar que diversos pases em desenvolvimento pesquisados possuem cobertura cambial integral sobre as exportaes: Tailndia, Venezuela, Malsia, frica do Sul, ndia, Chile, Colmbia, Argentina, Coria do Sul e Marrocos. A administrao scal brasileira durante o primeiro mandato do governo Lula tambm contribuiu para manter a economia semi-estagnada e para perpetuar as caractersticas e limitaes dos direitos sociais nos modelos focalizados. As altas taxas de juros e a formao de elevados supervits primrios combinados com o baixo crescimento econmico geraram distores alarmantes na distribuio oramentria realizada pelo governo federal. O que foi gasto, em mdia, em um ano para pagar o servio da dvida demoraria 10 anos para ser gasto em educao; oito anos na rubrica assistncia social; e cinco anos na rubrica sade. Essa anlise conrmada por fonte ociais: ... os dados relativos ao desempenho corrente das nanas sociais federais demonstram que o movimento de disputa distributiva no interior do oramento pblico federal se d a favor dos juros e encargos da dvida pblica, em detrimento de todas as demais categorias de gasto. (Ipea,2007, p.12) Se, por um lado, o esforo de gerao de supervits scais primrios limitava os gastos em sade e educao, por exemplo; por outro, as elevadas taxas de juros impunham gastos nanceiros ao governo superiores aos supervits primrios, aumentando a dvida pblica. Resumindo: a poltica scal foi incapaz de impedir o aumento da dvida pblica e foi concentradora de renda, como mostra a Tabela 3. Gastos pblicos nas rubricas sade, educao, assistncia social e organizao agrria tendem a ser distribuidores de renda enquanto gastos com despesas nanceiras so concentradores de renda.
Tabela 3 Evoluo dos gastos do governo federal (em bilhes de R$ correntes)
2003 Assistencia social Sade Educao Segurana pblica Organizao agrria Despesas com pagamento de juros Supervit primrio Estoque da dvida Dvida/PIB
Fonte: Sia STN/CCONT/Geinc e Banco Central do Brasil.
2004 13,9 32,9 14,5 2,8 2,6 128,3 81,11 956,99 49,29%
2005 15,8 36,5 16,2 3,0 3,6 157,2 93,5 1002,48 46,67%
2006 21,5 39,7 17,3 3,4 4,2 163,5 90,11 1067,36 45,95%
8,4 27,2 14,2 2,4 1,4 145,2 66,17 913,14 53,72%
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Esse programa oramentrio muito limitado para reduzir as desigualdades de renda e patrimoniais existentes no pas, que so socialmente inaceitveis. muito limitado tambm para promover um amplo programa social de equalizao de oportunidades e acessos a direitos bsicos, tais como: sade, educao, segurana pblica, moradia, cultura e lazer. As melhoras somente so sentidas pelos analistas que valorizam, excessivamente, casas decimais, como mostra a Tabela 4, segunda coluna. Embora a desigualdade tenha se reduzido (reduo do ndice de Gini) no Brasil, esta se refere basicamente s rendas do trabalho. As remuneraes decorrentes do trabalho esto menos desiguais porque houve elevao real do salrio mnimo e reduo do desemprego. Mas os salrios ocupam uma parcela cada vez menor do PIB. Em 2000, representavam 32,1%; em 2004, caram para 30,8%, segundo dados do IBGE.
Tabela 4 Coeciente de Gini no Brasil e em pases selecionados
Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Coeciente Gini Brasil 0.600 0.602 0.602 0.600 0.593 n.d. 0.596 0.589 0.583 0.572 0.569 Coeciente de Gini de alguns pases selecionados em anos recentes Dinamarca Sucia Noruega Alemanha Canad Frana Blgica Sua Espanha Reuno Unido Estados Unidos 0,25 0,25 0,26 0,28 0,33 0,33 0,33 0,34 0,35 0,36 0,41 Comentrio Mede o grau de desigualdade existente na distribuio de indivduos, segundo a renda advinda do trabalho, de benefcios previdencirios e de outras transferncias pblicas. Seu valor varia de 0, quando no h desigualdade as rendas de todos os indivduos tm o mesmo valor a 1, quando a desigualdade mxima apenas um indivduo detm toda a renda da sociedade e as rendas de todos os outros indivduos so nulas.
Fonte: Sia IpeaData e Relatrio do Desenvolvimento Humano da ONU, 2006.
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NOVOS RUMOS O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado pelo governo federal no incio do ano, um importante sinal e, talvez, o incio de uma mudana de rota, ainda que muito tnue. H no PAC uma novidade importante de concepo, que representa um rompimento com a era MalanPalocci: o Estado e aes de governo passaram a ser vistas como necessrias e ecazes para promover o crescimento econmico. O PAC um programa que apenas visa ao crescimento, nada mais uma mera constatao, e no uma crtica. Crescer fundamental para que sejam destravadas as portas da reduo das desigualdades e da promoo da justia social. Com crescimento econmico, aumentam a arrecadao do governo e sua autoridade poltica que auxiliam na tomada de decises mais ousadas e verdadeiramente redistributivas, tais como aumentar, vigorosamente, os gastos nas rubricas sade, educao, previdncia social etc. O PAC representa uma mudana de concepo do governo Lula em seu segundo mandato: expressa uma nova forma de pensar a relao entre duas instituies essenciais para o desenvolvimento social de um pas: o Estado e o mercado. Tais instituies devem interagir por meio de aes de governo para estimular o crescimento econmico e promover justia e segurana social. Com o PAC, o governo tenta reequilibrar a disputa sobre os rumos da economia brasileira, que estava comandada, exclusivamente, por idias estagnacionistas e concentradoras de renda. O programa descarta a idia de que o Estado ocupa o lugar da iniciava privada, de que o investimento pblico expulsa o investimento privado da economia fenmeno conhecido na academia como crowding-out2. Pelo contrrio. O PAC adota a concepo do crowding-in:3 o investimento pblico atrai o investimento privado real para a economia Na concepo do crowding-out, o investimento pblico expulsa o investimento privado e/ou causa inao pelo excesso de demanda. Na alternativa crowding-in, no haver excesso de demanda porque a taxa potencial de crescimento anual do PIB da economia brasileira ser superior a 5% se o conjunto de investimentos pblicos proposto no programa for realizado. Um ponto crucial do programa foi a ampliao do escopo da poltica scal que, at ento, tinha objetivo restrito: to-somente reduzir a relao dvida/PIB, como mostra a Tabela 3. A poltica scal do PAC objetiva tambm promover o crescimento objetivo consagrado pelas polticas scais keynesianas nos anos de ouro
2 Na concepo do crowding-out, a economia somente pode crescer a uma determinada taxa considerada natural dada uma srie de condies estruturais e legais, que no podem ser alteradas no curto prazo. Signica que a taxa potencial de crescimento do PIB est dada pelas condies passadas, tratadas como perenes. 3 O crowding-in baseia-se na possibilidade de alterao da taxa de crescimento potencial do PIB. Assim, o investimento pblico no expulsaria o investimento privado; ao contrrio, abriria espao para sua expanso.
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do capitalismo durante o sculo passado. Nesse quesito, fundamental (tal como foi proposto no PAC) que o investimento pblico seja nanciado pela reduo do supervit primrio e/ou pela reduo das despesas nanceiras do governo. A reduo de gastos correntes como fonte de nanciamento dos gastos com investimentos pblicos poderia ser uma medida incua. Por exemplo, uma pessoa empregada que recebe, de forma indevida, um benefcio do programa Bolsa Famlia, realiza gastos, gera empregos nas fbricas de bens de consumo. Cortar esse benefcio (uma medida correta) para transform-lo em gasto de investimento o mesmo que desempregar nas fbricas de bens de consumo para empregar na construo de estradas, por exemplo. A regra de conteno dos gastos pblicos com pessoal contida no PAC foi uma concesso (in)devida s presses de cunho liberal, que desejam restringir o tamanho do servio pblico, como mostra o Quadro 1. Tal medida no representa garantia de ausncia de descontrole scal. Porm, limita a capacidade de o governo fortalecer o Estado, contratando pessoal qualicado que poderia receber remuneraes adequadas. Limita a capacidade de conceder reajustes ao funcionalismo pblico para que o Estado possa manter em seus quadros pessoal de primeira linha. O PAC , fundamentalmente, um programa de gastos de investimento pblico para estimular o crescimento. A regra estabelecida para conter gastos com pessoal no tem qualquer conexo tcnica com seu objetivo, to-somente uma concesso (in)devida s presses do pensamento conservador, muito presente na mdia que deseja o Estado mnimo. Um pas em processo de crescimento vigoroso e continuado precisar contratar para o servio pblico mais e melhores engenheiros, scais, policiais, professores, mdicos... que devem ser muito bem pagos.
Quadro 1 Controle da expanso da despesa de pessoal da Unio Descrio: limitao do crescimento anual da folha de pessoal (incluindo inativos) taxa de inao (IPCA), acrescida de um ndice real de 1,5% ao ano, resguardados os acordos consolidados na legislao at o m de 2006. Medida a ser implementada a partir de 2007, por 10 anos.
Fonte: Ministrio da Fazenda, Programa de Acelerao do Crescimento, p.12. Disponvel em www.fazenda.gov.br
ESTAGNACIONISTAS NA FRENTE Basicamente, h uma clara disputa por dois modelos econmico-sociais dentro e fora do governo. De um lado, um modelo desenvolvimentista-distributivista; de outro, um modelo estagnacionista-concentrador este ltimo formado por duas vertentes: (i) muitas instituies do sistema nanceiro nacional e internacional e (ii) aquela que atua na economia real, cujos atores so as empresas agrominerais exportadoras.
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O segundo modelo tem sido hegemnico. Suas verdades so repetidas nos jornais (sosticados e de massa), nas revistas (semanais ou de fofocas televisas), nas rdios (AM e FM) e nas emissoras de televiso (de canal aberto ou fechado). So repetidas tambm nas universidades, nos cursos de graduao e ps-graduao. um movimento coordenado que exerce inuncia em diversas frentes, seja na intelectualidade, seja no modo de pensar da pessoa comum, pouco informada. um movimento volumoso e persistente. Seu mtodo principal o da repetio: idias so repetidas de forma incessante at que sejam transformadas em pensamentos que so deglutidos com sabor. Esse movimento orquestrado pelos estagnacionistas to vigoroso que faz com que grande parte de trabalhadores(as) se sinta culpada pelo seu desemprego, j que no foi capaz de se qualicar. Esse movimento tambm faz com que muitas pessoas acreditem que para acabar com a pobreza bastaria esterilizar as mulheres pobres. Dicultar a procriao das pessoas pobres seria a soluo e no, como o correto, construir mecanismos de ascendncia e estabilidade de renda e social. Os nancistas mantm elevadas taxas de juros; seja a taxa de juros bsica denida pelo Banco Central do Brasil, seja o spread cobrado pelas instituies nanceiras privadas, mesmo em operaes de baixssimo risco, como o crdito consignado. Tal modelo estagnacionista porque: (i) mantm a atratividade dos ativos nanceiros vis--vis o investimento produtivo; (ii) no reduz, de forma signicativa, as despesas nanceiras do governo federal que devem nanciar o investimento pblico e programas sociais; (iii) gera um clima de desnimo generalizado; (iv) atrai para o pas recursos nanceiros em quantidade to volumosa que, apesar de o Banco Central estar comprando dlares em quantidade que jamais comprou, o cmbio se valoriza a tal ponto que estimula uma verdadeira reestruturao produtiva da economia brasileira rumo ao passado da primarizao. Mesmo com a valorizao do cmbio, grandes empresas do segmento agromineral exportador fortalecem-se e tm ocupado o lugar de proeminncia da indstria (cujo pecado original agregar valor). Apesar da valorizao cambial, tem sido possvel exportar produtos bsicos porque, como sabido, os preos das commodities subiram muito nos ltimos anos em conseqncia da demanda decorrente do crescimento mundial contnuo e elevado. Em termos de valor, a pauta de exportaes brasileira j principalmente constituda por produtos primrios ou semi-elaborados. O Brasil um dos maiores exportadores de carnes do mundo (bovina, suna e de frango). E tambm de caf verde, acar, lcool, milho, algodo, couro bruto, fumo, soja, suco de laranja, toras de madeira, amndoa, minrio de ferro etc. Em grande medida, a exportao desses produtos responsvel pelos elevados saldos comerciais do pas no exterior.
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A servio do modelo estagnacionista-concentrador, os nancistas utilizam o argumento da suposta produtividade, advinda de uma vocao natural do Brasil para a produo de produtos bsicos ou semi-elaborados, para explicar o elevado saldo comercial brasileiro. Isso explicaria a valorizao cambial (dlar barato) e no a elevada taxa de juros, cujos responsveis so esses nancistas e que, ao m e ao cabo, acaba por beneciar as suas instituies. O modelo estagnacionista concentrador de renda porque faz uma enorme transferncia via oramento: cerca de R$ 150 bilhes por ano so pagos a ttulo de servio da dvida pblica dados conrmados pela seguinte anlise de rgo governamental: ... observa-se que se cresce a carga tributria em relao ao PIB, crescem bem menos que proporcionalmente os aportes scais para o gasto social e para investimentos diretos. A diferena de crescimento dessas variveis pode ser explicada pelo peso crescente dos juros sobre a dvida. Com isso, tem-se uma situao explcita de transferncia de renda do lado real da economia para o lado nanceiro... . (Ipea, 2007, p.12) E, ademais, tal modelo concentrador porque estimula a constituio de um sistema produtivo de ricos (donos dos grandes negcios agromineradores) e classe trabalhadora desqualicada com baixa renda. No nal de tudo, o modelo das ricas instituies nanceiras, dos usineiros e bias-frias cortadores(as) de cana.
POR UM OUTRO MODELO O modelo desenvolvimentista distributivista. Busca estimular tanto o mercado interno como as exportaes de produtos manufaturados. Apoiar o crescimento econmico no mercado interno fundamental porque a demanda domstica pode ser, em grande medida, controlada pelo governo, por meio de seus gastos.
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Apoiar o crescimento exclusivamente nas exportaes deixar o emprego domstico utuando ao sabor de ciclos da economia internacional. Alm disso, a ampliao do mercado domstico possibilita a universalizao do acesso a bens de consumo sociedade brasileira. O crescimento apoiado na industrializao que tende a ser intensiva em trabalho, possibilita a formalizao das relaes trabalhistas, o aumento da arrecadao de impostos, gera empregos mais qualicados e com remuneraes mais elevadas, desenvolvimento tecnolgico e necessidade de inovao o nico caminho rumo reduo das desigualdades e elevao da renda do trabalho. Assim como o bia-fria necessita do usineiro para sobreviver, a classe mdia precisa da indstria para emergir, existir e crescer. Alm de ser concentrador de renda, o modelo estagnacionista tem se mostrado bastante nocivo ao meio-ambiente. Tem-se devastado natureza para se obter pastos. Tem-se devastado natureza para se obter plantao de soja. No h a menor dvida que, por vezes, a natureza deve ser substituda. Tratam-se de escolhas. Portanto, projetos e critrios devem ser elaborados para que custos e benefcios possam ser medidos. Se, por um lado, a natureza no pode ser considerada um santurio intocvel, podendo ser substituda; por outro, no pode ser substituda sem que custos sejam inferiores aos benefcios que possam ser distribudos sociedade no curto e no longo prazos. Alm do sacrifcio no planejado do meio-ambiente, as exportaes brasileiras so muito pesadas e valem pouqussimo. Exportar peso sacrica, demasiadamente, estradas e portos. Uma tonelada de soja custa apenas U$ 200; de milho custa U$ 75; e de algodo, U$ 50. Para se fazer uma comparao com produtos elaborados brasileiros, a tonelada do carro popular custa U$ 5.500 . Segundo o presidente Lula, em discurso em outubro de 2006, para trabalhadores (as) da Zona Franca de Manaus, um chip vale mais que uma tonelada de minrio de ferro ou um caminho de soja . As operaes tapa-buraco de estradas do governo so necessrias, mas sero sempre insucientes. As exportaes brasileiras tm crescido de forma demasiada nos ltimos anos. Signica que mais e mais caminhes supercarregados vo trafegar em nossas estradas a cada ano e engarrafar os portos brasileiros. Portos e estradas estaro sempre com las de caminhes. O ponto fundamental a ser discutido no somente a precariedade da infra-estrutura brasileira, mas qual a infra-estrutura adequada quele modelo de crescimento econmico e desenvolvimento social escolhido (o estagnacionista-concentrador ou o desenvolvimentista-distributivista ?).
ESPERANA E DESNIMO A tenso nas camadas mais bem informadas da sociedade e no governo reside na dvida, nos sinais nebulosos emitidos. Se, por um lado, o governo mantm desenvolvimentistas em postos-chave da administrao pblica; mantm tambm estagnacionistas em outros tantos. Se, por um lado, apresenta um
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programa de acelerao do crescimento com uma nova viso scal, desenvolvimentista; mantm uma poltica estagnacionista de juros elevados, cmbio supervalorizado e gastos sociais limitados. Os prprios discursos do presidente nos meses de janeiro e fevereiro de 2007 permitiam variadas interpretaes e dvidas; e geram, simultaneamente, esperana e desnimo. O modelo de crescimento econmico, com taxas elevadas e repetidas, mais bemsucedido entre os pases em desenvolvimento tem sido o asitico. Grosso modo, um modelo de reduzidas taxas de juros, de cmbio utuante, administrado de forma que suas exportaes sejam bastante competitivas e seus gastos pblicos concentrados em educao, infra-estrutura e absoro/gerao de tecnologia. Os asiticos tm obtido sucesso: os dez pases que mais cresceram nos ltimos 20 anos so todos asiticos. A Argentina tem tentado adotar o mesmo modelo desde 2003, seu sucesso indiscutvel, tem crescido a uma taxa superior a 8% nesses ltimos quatro anos. E, em 2007, est crescendo a esse mesmo ritmo. Porm, o Brasil precisa mais do que crescimento econmico, esse apenas o ponto de partida para o objetivo nal que deve ser o desenvolvimento social. Devemos copiar o modelo de crescimento econmico asitico para alcanar o desenvolvimento social dos pases nrdicos. Idealmente, o crescimento econmico proposto no PAC deve ser impulsionado pelo conjunto de polticas macroeconmicas: scal, monetria e cambial. Um crescimento impulsionado por essas polticas, acionadas de forma coordenada, aumenta a probabilidade de se tornar sustentvel, duradouro. A poltica monetria deve se tornar compatvel com o PAC. A poltica cambial tambm. O governo est diante de um signicativo problema. Ser preciso iniciar, desde j, um processo de compatibilizao das polticas macroeconmicas. Ser necessrio iniciar um processo complexo e difcil. Complexo porque requer enfrentamento com os setores estagnacionistas, e difcil do ponto de vista operacional, porque uma desvalorizao cambial sempre poder causar presses inacionrias que, por vezes, cobram elevados dividendos polticos. Ser necessrio iniciar uma poltica de desvalorizao cambial que, a mdio prazo, recupere uma taxa compatvel com as exportaes de manufaturados. Uma poltica agressiva de aquisio de reservas por parte do Banco Central associada a uma poltica de esterilizao o caminho, e j foi iniciado mas ainda se mostra insuciente. Ademais, h uma barreira que deve ser observada. O custo para o carregamento de reservas por parte do setor pblico a diferena entre a taxa de juros domstica e a internacional muito alta no Brasil e isto refora a necessidade de uma reduo mais acelerada da taxa de juros bsica, a taxa Selic. As medidas tributrias adotadas recentemente pelo Ministrio da Fazenda, aumentando as alquotas de tributao sobre os importados, so corretas, mas insucientes. O problema central , de fato, a taxa de cmbio. A valorizao cambial tem sido defendida pelos estagnacionistas at como uma forma de higienizar a economia: retirar da economia os empresrios improdutivos. Argumento lamentvel (porque despreza os empresrios falidos e as pessoas desempregadas).
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A realidade j destruiu este argumento: o Brasil extremamente produtivo no setor de calados, produz a baixo custo produto de boa qualidade. Mas as fbricas caladistas exportadoras fecharam as portas desde que a taxa de cmbio era de R$ 2,10. Um alerta importante se as taxas de crescimento prometidas pelo PAC forem alcanadas e a taxa de cmbio se mantiver extremamente valorizada, o resultado j conhecido. Haver, inicialmente, reduo do saldo comercial com o exterior (o que j est acontecendo) e, posteriormente, perda de saldo em transaes correntes e incio de um novo perodo de fragilidade cambial. Enm, o PAC um ponto de inexo na trajetria das polticas econmicas do governo Lula. Contudo, necessrio adequar as demais polticas monetria e cambial ao objetivo do crescimento, que tem que se tornar uma obsesso nacional. Anal, um pas que verdadeiramente quer se desenvolver, deve pensar grande e, portanto, buscar compatibilizar objetivos mltiplos: estabilidade monetria, crescimento econmico, equilbrio do balano de pagamentos, equilbrio das contas pblicas e justia e segurana social. O crescimento econmico e a conseqente solidez oramentria da Unio so as condies bsicas e necessrias para a viabilizao da transformao social de que o Brasil precisa. Sem crescimento econmico, no h espao para a viabilizao de programas sociais de profundidade e abrangncia capazes de promover justia e segurana social para todas as pessoas. O projeto desenvolvimentista-distributivista visa estabelecer uma rota de crescimento econmico a taxas elevadas e continuadas em condies de manejamento ambiental adequado e aprofundamento do desenvolvimento social. Por desenvolvimento social deve ser entendido: (i) o pleno emprego; (ii) a universalizao do assalariamento formal; (iii) a proteo social para o(a) cidado() criana, dona-de-casa, estudante, desempregado, empregado, formal ou informal, urbano ou rural, aposentado, invlido, portador de necessidades especcas etc. A proteo social inclui o acesso irrestrito e de qualidade aos sistemas formais de educao e de sade, aos benefcios previdencirios tradicionais, ao seguro-desemprego e aos programas de assistncia social (que devem ser conformados para atender s camadas sociais mais vulnerveis e, portanto, propensas miserabilidade). Esse projeto de desenvolvimento social vem sendo prejudicado e atacado pelos estagnacionistas com a seguinte argumentao: o gasto social imposto no oramento desde a Constituio de 1988 responsvel pelo aumento da carga tributria, de dcits pblicos, da incapacidade de o governo realizar investimentos, do elevado custo-Brasil e, ainda, da estagnao brasileira dos ltimos anos. As palavras a seguir so ilustrativas do vis estagnacionista:
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Muito embora j tenha passado por duas reformas desde a Constituio de 1988, o sistema [previdencirio] brasileiro continua com graves desequilbrios nanceiros, mesmo tendo ainda parcela reduzida de populao idosa. Essa limitao vem se agravando continuamente e representa, hoje, verdadeiro sorvedouro de recursos pblicos, limitando a capacidade de investimento do Estado brasileiro e exigindo elevada carga tributria. (Proena Soares, L.H., IN: Tafner, P.; Giambiagi, F., 2007)
REFERNCIAS INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Polticas sociais: acompanhamento e anlise, 1995-2005. Edio especial. Braslia: Ipea, 2007. GOVERNO FEDERAL. Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Braslia: Ministrio da Fazenda, 2007. Disponvel em <www.receita.fazenda.gov.br>, acesso em 19 de setembro 2007. TAFNER, P.; GIAMBIAGI, F. (Orgs.) Previdncia no Brasil: debates, dilemas e escolhas. Rio de Janeiro: Ipea, 2007.
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FOTO A G NCIA B R A S IL
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Desenvolvimento como liberdade: quais caminhos?
CELIA LESSA KERSTENETZKY Professora titular da Universidade Federal Fluminense (UFF) e pesquisadora do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico (CNPq)
A gesto macroeconmica levada a cabo pelos ltimos governos brasileiros1 produziu a almejada estabilidade econmica. Porm, alm de no se coadunar com uma estratgia de crescimento econmico, representou uma pesada restrio ao desenvolvimento social brasileiro. Sob certos e importantes aspectos, essa gesto agravou nossa questo social. A manuteno de juros elevados importante coadjuvante da estabilizao da moeda apresentou-se como um dos fatores que contiveram o crescimento econmico. Por outro lado, foi tambm responsvel pela elevao do servio da dvida pblica, tornando-se, portanto, um importante condicionante da poltica scal, que persegue supervits primrios para nanci-lo. Supervits primrios tm representado cortes em investimentos pblicos e restries expanso dos gastos sociais. Dadas as fortes restries sobre o oramento social, a estabelecida prioridade na expanso da cobertura da assistncia a famlias em condio de pobreza e pobreza extrema tem requerido realocaes dos gastos sociais em favor de programas de garantia de renda, como o Bolsa Famlia. Pateticamente, o reforo ao principal programa de transferncia de renda do governo federal sem dvida, importante e justicvel no tem, contudo, rendido o alcance pleno de seus objetivos. Parte no desprezvel da populao elegvel ainda no foi atingida e o valor do benefcio est congelado desde 2003. Ao mesmo tempo, tem deixado decitrias outras reas sociais importantes, como a educao, a sade e a questo fundiria as assim chamadas portas de sada.
Rero-me aos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso (19952002) e aos dois mandatos de Luiz Incio Lula da Silva (20032010)
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De fato, a anunciada expanso dos gastos em educao no bojo do Programa de Desenvolvimento Educacional do atual governo projeta essa mesma expanso em um horizonte temporal demasiadamente longo. Isso porque est amarrada, de um lado, pelo foco nos programas de transferncia de renda, e de outro, pela gesto macroeconmica. Desse modo, a expanso de gastos projetada no proporcional penria de nossa performance educacional, seja medida em anos mdios de escolaridade, seja em termos do tamanho da jornada escolar, seja ainda em termos da qualidade dessa educao desempenho po que muito afeta, e seguir afetando, qualquer projeto de desenvolvimento. Certamente, o crescimento econmico poderia trazer alvio a essas pesadas restries. Entretanto, uma estratgia de desenvolvimento que se contente com uma bem-denida e bem-sucedida estratgia de crescimento econmico claramente insuciente. Do testemunho disso os vrios perodos de crescimento econmico que no se zeram acompanhar por melhoras distributivas, seja da renda, seja de indicadores de condio de vida os quais melhoraram apenas muito lentamente nos perodos de franco crescimento econmico. preciso, pois, pensar a questo do crescimento econmico em concomitncia com seu objetivo ltimo, o desenvolvimento social, e explorar as conexes e interaes. Adicionalmente, se ampliarmos o foco da anlise para o mbito global, notaremos que a descrio da gesto macroeconmica na qual estamos enredados e que trava o crescimento econmico poderia servir para narrar experincias de pases to dissmiles sob outros aspectos quanto o Brasil e a Nambia. Tal similitude pode, em parte, ser explicada pelo fato de o crescimento de pases em desenvolvimento estar fortemente regulado por regras do jogo ditadas por organismos internacionais e, em ltima instncia, pela ateno ao uxo global de capitais. De fato, as regras do jogo ditadas por organismos transnacionais vo na direo de uma crescente liberalizao dos mercados de maior liberdade para os uxos de bens, servios e capitais. A liberalizao dos mercados solicita uma gesto monetria-scal ortodoxa, que acaba por ser adotada pelos pases em desenvolvimento, de modo mais ou menos voluntrio quer como contrapartida assistncia por eles requerida da parte dos organismos transnacionais, quer, simplesmente, como um conjunto de princpios irretorquveis da boa gesto pblica, necessrios para angariar a conana dos mercados. Sendo assim, pensar o desenvolvimento requer no apenas problematizar a relao entre poltica macroeconmica e desenvolvimento social no mbito de sociedades particulares. Mas tambm a questo de poltica global referente concepo de regras do jogo que abram oportunidades para o desenho local de um modelo de desenvolvimento. No que se segue, sero apresentados alguns cenrios possveis de relao cooperativa entre poltica econmica e desenvolvimento social, e uma concepo de desenvolvimento mais abrangente do que a baseada na renda ou em indicadores sociais, apontando algumas vantagens relacionadas sua adoo, ao
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fornecer a perspectiva de uma integrao sem mediao entre desenvolvimento e desenvolvimento social. Ainda neste artigo, algumas idias sero esboadas no que diz respeito ao espao global como crucial facilitador ou obstaculizante ao processo de desenvolvimento dos pases no-desenvolvidos.
ESPAOS LOCAIS A relao entre poltica econmica e desenvolvimento social pode ser pensada em vrias dimenses. Um cenrio possvel situa a relao entre poltica econmica e desenvolvimento social em uma dimenso que poderamos chamar de longo prazo, para sublinhar o fato de estarmos pensando em um modelo de desenvolvimento. No interior de um modelo de desenvolvimento, as polticas sociais podem ser pensadas como intimamente articuladas com as polticas econmicas, sejam macro ou microeconmicas. Seu carter e funo seriam determinados por um modelo mais amplo, dentro do qual estariam tambm assinaladas funes especcas para as polticas econmicas. Um dos estudiosos mais importantes dos estados de bem-estar social contemporneos, Gosta Esping-Andersen (1990), argumenta que tal conceito tem de ser compreendido e avaliado a partir do tipo de integrao existente entre poltica econmica e poltica social. Isso , em vez de pensarmos em polticas sociais que, de algum modo, compensam ex-post os resultados do mercado, a sugesto analisar as combinaes ex-ante possveis de polticas sociais e econmicas na produo agregada de bem-estar. Na verdade, Esping-Andersen observa que a proviso de bem-estar nas sociedades contemporneas compartilhada por diferentes instituies, tais como a famlia, o mercado (via consumo) e o Estado. Se adotarmos essa perspectiva, sugere ele, poderemos classicar as sociedades em termos das diferentes combinaes dessas instituies nelas existentes. De tal viso origina-se sua idia de que h, contemporaneamente, no mundo ocidental trs regimes de estados do bem-estar social, que enfatizam, respectivamente, o mercado, a famlia e o mundo do trabalho, e o Estado, como as instituies principais na proviso de bem-estar para suas populaes. Um exemplo de articulao no meramente compensatria entre polticas econmicas e polticas sociais reveladora de um regime de bem-estar social centrado em polticas pblicas a integrao entre polticas ativas de mercado de trabalho e polticas de desemprego que ocorre em pases escandinavos. Nesses pases, a reinsero de trabalhadores e trabalhadoras no mercado de trabalho combinada com programas de qualicao e requalicao prossional e um generoso seguro-desemprego, com alta taxa de reposio e longa durao. A dinmica a seguinte: pessoas desempregadas qualicam-se a receber um seguro-desemprego e tambm a ingressar em programas pblicos de treinamento da fora de trabalho; a interveno pblica, entretanto, no se limita a garantir sua renda e qualicao. Tambm se faz presente na coordenao do
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mercado de trabalho, unindo as duas pontas, a oferta e a demanda, a partir da informao sobre as necessidades de qualicao por parte de potenciais empregadores. Claramente, elementos de polticas sociais tradicionais e de polticas microeconmicas (de mercado de trabalho) esto aqui combinados de modo a promover bem-estar. Outro exemplo, da mesma Escandinvia, a poltica de ampliao da taxa de participao feminina no mercado de trabalho acoplada a polticas pblicas de care creches pblicas em tempo integral com prossionais qualicados e assistncia pblica s pessoas idosas. Com a expanso desses servios pblicos, as mulheres intensicaram sua participao no mercado de trabalho e tambm sua qualicao, revelando uma modalidade de entrosamento entre polticas de assistncia e mercado de trabalho, de modo a aumentar o bem-estar de importantes segmentos da sociedade. Ainda outro exemplo, mais importante no caso sueco, o da expanso do emprego pblico no setor de proviso de bem-estar social care, educao, sade etc. Atualmente, cerca de 20% do emprego na Sucia pblico e localizado, principalmente, na proviso de servios relacionados ao bem-estar social. Parte da sustentao nanceira do estado do bem-estar advm, portanto, de impostos pagos por seus prprios empregados sem mencionar, naturalmente, os efeitos multiplicadores de renda e emprego e da prpria base scal gerados por esses empregos pblicos. Adicionalmente, importante notar que a adoo desse modelo de desenvolvimento pela Sucia no a fez menos eciente, se a julgarmos, a partir dos cnones de mercado, em termos de crescimento econmico, da taxa de participao da fora de trabalho e da produtividade do trabalho: tais indicadores suecos so comparveis aos indicadores americanos. Porm, em contraste com o modelo americano, o bom desempenho econmico sueco tem sido compatvel com baixos patamares de desigualdade de renda (os mais baixos do mundo), revelando um modelo solidarstico de bem-estar social. Na verdade, se levarmos em conta exclusivamente a distribuio da renda inicial, os rendimentos brutos dos indivduos, a desigualdade de renda sueca semelhante americana. Porm, se observarmos a distribuio da renda disponvel desses indivduos, seus rendimentos brutos menos os impostos pagos e mais as transferncias recebidas, concluiremos que a baixa desigualdade de renda sueca deve-se, fundamentalmente, ao redistributiva do Estado, por meio de suas polticas pblicas e da forma como as nancia. Alm de oferecer uma orientao geral em termos do modo de integrao entre polticas econmicas e aquelas mais diretamente sociais, de algum modo, o modelo de desenvolvimento escolhido poderia tambm estabelecer balizamentos gerais para a poltica macroeconmica quanto a limites para a taxa de juros, para a apreciao do cmbio e para a taxa de inao que fossem compatveis com objetivos de curto prazo de reduo de pobreza e de desigualdades; ou, alternativamente, estabelecer mecanismos compensatrios para polticas
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de juros e de cmbio que exercessem efeitos indesejveis do ponto de vista desses objetivos. Nesse ltimo caso, essas polticas seriam adotadas apenas se no inviabilizassem a possibilidade de adoo de mecanismos compensatrios. Conceito de desenvolvimento possvel conceber ainda um segundo cenrio para a relao entre poltica econmica e desenvolvimento social. O propsito de adotarmos essa perspectiva seria a possibilidade de pensar um conceito de desenvolvimento mais direto, no necessria ou exclusivamente aferido por meio da varivel renda e, portanto, pelo acesso ao consumo de bens e servios, dentre estes os servios pblicos. Um conceito com tais caractersticas foi defendido por Amartya Sen (1999), o conceito de desenvolvimento como liberdade.2 A nfase na liberdade humana real corresponde nfase no exatamente nos meios para a realizao humana, mas nas prprias realizaes e na liberdade para realizar (Kerstenetzky, 2000). Inicialmente, Sen foi levado a desenvolver essa idia a partir da observao de que a dimenso convencional de aferio do desenvolvimento, a renda per capita dos pases, opaca quanto s realizaes efetivas das pessoas, quanto qualidade da vida efetivamente vivida. Ainda que certamente importante como meio de realizaes, a renda no passa de um veculo possibilitador. Alm disso, nem todas as realizaes so adquirveis no mercado: por exemplo, estar livre de doenas prevenveis ou de mortalidade precoce depende de controles de sade pblica e de saneamento bsico; estar adequadamente alimentado pode depender de proviso pblica quando h uma situao de carncia de alimentos. Observando, a propsito, as diferentes realizaes de moradores e moradoras do Harlem e de Bangladesh, Sen conclui que, embora os primeiros tenham uma renda per capita muito mais elevada, possuem uma expectativa de vida signicativamente inferior dos ltimos, justamente por no terem acesso garantido a servios pblicos de sade. Finalmente, condies individuais ou sociais podem fazer com que diferentes indivduos convertam a mesma renda em realizaes dspares. Por exemplo, a mesma renda disposio de jovens e de pessoas idosas convertida em realizaes muito diferentes, em funo das necessidades especiais do segundo grupo, em particular seus gastos com sade. O espao avaliatrio do desenvolvimento e da pobreza deveria ser o espao das realizaes, segundo Sen. Dois aspectos passam a interessar na anlise do desenvolvimento: o que de fato as pessoas conseguem realizar com os recursos a que tm acesso, e se elas tiveram liberdade para escolher suas realizaes.
O que se segue nesta seo parcialmente uma reproduo dos argumentos de Sen e parcialmente um desdobramento desses argumentos segundo minha elaborao pessoal sobre eles, em particular, a reexo sobre o papel da cultura pblica.
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Nessa concepo alternativa, as pessoas so mais ou menos pobres e desiguais em termos de suas realizaes, os seres ou fazeres que alcanam. O que elas so ou o modo como esto se bem-alimentadas e adequadamente abrigadas e protegidas, se livres de doenas prevenveis, se bem-informadas, se no se envergonham de se apresentar em pblico so alguns exemplos de estados e as atividades que desenvolvem se participam da vida da comunidade, se realizam um trabalho graticante. Alm disso, essa concepo quer captar se esses estados de coisas e atividades resultam de uma real liberdade de escolha ou se foram as nicas opes que as pessoas de fato tinham, se so realizaes que as pessoas tm razo para valorizar ou se foram as nicas realizaes disponveis. Dessa forma, a realizao humana estaria sendo captada diretamente em sua extenso e tambm por meio da aferio da liberdade de escolher entre ser diferentes pessoas ou estar em diferentes condies e fazer diferentes atividades. Nesse sentido, quanto mais livres, cidados e cidads de um pas, mais desenvolvido esse pas pode se considerar. interessante observar que a nfase no ser/fazer em contraste, por exemplo, com o ter, revela uma ampliao da idia de realizao humana em relao a quando tal realizao traduzida exclusivamente em termos de padres de consumo ou padres de vida. Esse aspecto importante tambm quando observamos a ateno que a liberdade de ser e fazer recebe, quando entra em foco o aspecto da expectativa de realizaes, dos direitos. Nesse sentido, Sen nota que somos mais livres mesmo quando no realizamos nossa liberdade: uma pessoa saber que no ser impedida de se locomover, de sair e de voltar para sua casa, sua cidade, seu pas, ou que pode se candidatar a um cargo eletivo, torna-a mais livre do que quando no tem essas opes, mesmo que jamais as realize. Na verdade, ela ser tanto mais livre quanto mais opes tiver e sua realizao, ou no, depender de seu livre-arbtrio. Porm, a nfase no ser/fazer em detrimento do ter importante, sobretudo, quando consideramos a pluralidade de tradues que a noo de desenvolvimento pode acomodar, como desenvolvido a seguir. Escolhas sociais plurais De fato, a concepo do desenvolvimento com liberdade pode acomodar distintas escolhas sociais, compatveis com valoraes igualmente distintas da dimenso consumo, uma vez que questiona a equivalncia automtica entre bemestar e consumo. Esse tema tem merecido a ateno de organizaes que se ocupam de questes ambientais e que enfatizam o problema da insustentabilidade ambiental de uma alternativa de bem-estar que se proponha a generalizar para todo o planeta os padres de consumo alcanados pelos pases desenvolvidos em particular, pelos grupos sociais mais aquinhoados nesses pases. Ao preservar uma sensibilidade com relao pluralidade de escolhas sociais possveis, tal abordagem permite entender opes feitas por sociedades particulares, que podem ser consideradas no-desenvolvidas do ponto de vista
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dos indicadores tradicionais de renda e realizao econmica, mas no sob outros aspectos, capturveis nessa abordagem sob a etiqueta dos direitos e da liberdade real de escolha. Observar o que essas sociedades esto fazendo e como de fato caminharam na direo da liberdade pode ser revelador de caminhos a serem perseguidos e idias a serem difundidas. Por exemplo, a experincia de escolha social sobre desenvolvimento levada a cabo pelo estado de Kerala, na ndia. Trata-se de um estado de cerca de 32 milhes de habitantes, que alcanou realizaes importantes do ponto de vista da abordagem da liberdade, ainda que seja considerado no desenvolvido na perspectiva da renda. Kerala uma das regies do mundo no economicamente desenvolvido onde as pessoas vivem mais, so mais saudveis, tm as mais baixas taxas de analfabetismo e possuem as mais eqitativas relaes de gnero, sendo o estado menos corrupto da ndia. Alm de muito populoso, o estado de Kerala tambm diverso em termos tnicos e culturais, e est imerso em um pas onde os indicadores sociais so muito ruins. Essas caractersticas revelam a fragilidade de argumentos que sustentam a noo de que estados do bem-estar social avanados seriam unicamente possveis em sociedades no apenas ricas e pequenas como tambm com populaes tnico-religiosamente homogneas. Alm do pluralismo potencial da concepo de desenvolvimento como liberdade para lidar com diferentes escolhas sociais quanto a valores, h outras vantagens a serem apontadas. Essas dizem respeito sensibilidade dessa noo para lidar com outras fontes de variao entre pessoas e grupos. So as variaes fsicas, sociais, tnicas, culturais e locacionais. Ao enfatizar a extenso da liberdade no lugar dos meios para a liberdade (recursos vrios, entre os quais a renda), Sen revela uma preocupao particular com a variabilidade inter-individual e entre grupos sociais, e com a inuncia dessa variabilidade sobre realizaes e liberdades para realizar. Diferentes pessoas, por conta de suas diferentes condies fsicas, convertem os mesmos recursos, os meios para a liberdade, em realizaes diferentes, as extenses da liberdade: pessoas idosas, de posse da mesma renda que pessoas jovens, realizam menos que estas, por conta de suas relativamente mais frgeis condies de sade; mulheres grvidas, em contraste com as demais, tm exigncias maiores para atingir graus de realizao equivalentes; pessoas com metabolismos diferentes vo requerer diferentes quantidades de alimentos para estarem igualmente bem-nutridas, e assim por diante.
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Luz nas variveis

Do ponto de vista de variaes mais propriamente sociais, a idia de desenvolvimento como liberdade pode iluminar distintas formas de privao de liberdade a que esto submetidos diferentes grupos em sociedades particulares. um fenmeno geralmente reconhecido que as desigualdades socioeconmicas assumem, em diferentes sociedades, feies diferentes, atingindo, em cada lugar, grupos especcos, transformando caractersticas adscritcias desses grupos em ativos (fontes de valor) ou passivos (fontes de desvalorizao). Dentre as variveis que singularizam grupos e os distinguem dos demais, so destacadas quatro a seguir. 1. O lugar onde vivem: no meio rural ou no meio urbano; em uma determinada regio e no em outra; na periferia da cidade ou no centro da cidade; na favela ou no bairro; em locais com epidemias; em climas ridos. Desenvolvimento como liberdade e pobreza como privao de liberdade podem captar diferenas de desenvolvimento/privao decorrentes no apenas do acesso diferenciado a recursos relacionados localizao. Mas tambm aspectos menos diretamente observveis relacionados a formas de discriminao que restringem a liberdade de realizao de grupos e pessoas em locais especcos. Morar em favela no Rio de Janeiro um fator de empobrecimento, no apenas porque moradores e moradoras no tm acesso a servios pblicos de qualidade e esto sujeitos a vrias formas de violncia. Tambm pelo preconceito com que essas pessoas so vistas e se vem, o que diminui sua liberdade de ser e fazer. Por exemplo, a liberdade de circular em qualquer lugar da cidade, no sofrer discriminao no mercado de trabalho e em qualquer outra situao quando revelar seu endereo ainda que essas liberdades estejam formalmente asseguradas. O insulamento resultante do esteretipo e do esteretipo internalizado pode reforar outras formas de privao, ao desconectar o morador de laos sociais e redes que poderiam ampliar sua liberdade de realizar, e mesmo alterar, sua concepo do que pode signicar realizao humana. 2. O grupo socioeconmico a que pertencem: diferentes classes sociais, ocupaes, condio de cidadania no apenas inuenciam o acesso a recursos. Tambm fazem com que recursos iguais se convertam em realizaes desiguais, uma vez que essas so inuenciadas por normas e costumes compartilhados em cada grupo e tambm pelas percepes recprocas de diferentes grupos. Dentre essas normas, lembra Sen, esto as relacionadas igualdade entre os sexos, a natureza dos cuidados dispensados s crianas, o tamanho da famlia, os padres de fecundidade etc. 3. O sexo, o grupo etrio, racial, tnico, cultural ou religioso: h formas de realizao/privao associadas a esses diferentes pertencimentos, sobretudo as associadas a esteretipos e internalizao de esteretipos. Por exemplo, no caso de crianas negras, o acesso a recursos educacionais iguais pode no garantir a igualdade de realizao educacional se levarmos em considerao os efeitos de esteretipo que afetam negativamente a sua performance, na presena e na ausncia de discriminao direta. 4. As perspectivas relativas: privao em meio abundncia, acrescentando privao material o sentimento de vergonha e, s vezes, de redundncia, e mesmo, inutilidade do ponto de vista social, como possivelmente ocorra com desempregados crnicos em pujantes economias de mercado.
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Enm, o potencial da abordagem da liberdade para lidar com essas variaes parece signicativo. Um aspecto interessante diz respeito a poder considerar a liberdade um valor no apenas do ponto de vista instrumental ao permitir a realizao de um conjunto abrangente de seres e fazeres como tambm intrinsecamente visto que liberdade um bem em si mesma e deve contar entre as realizaes humanas. Esse aspecto parece singularmente importante por sua ateno ao valor intrnseco dos direitos, que se relacionam tambm a questes de identidade. Finalmente, entre as liberdades valiosas, Sen conta a liberdade de agir e de mudar as condies nas quais se vive, aquelas que representam no apenas o nosso desejo de realizar estados e coisas e termos a liberdade para isso, como tambm o quanto valorizamos o prprio agir para provocar mudana social, que preserva nossa condio de agentes. Conhecimento local A abordagem do desenvolvimento como liberdade, com sua sensibilidade particular para a heterogeneidade humana e para as formas de associao humanas, atribui especial importncia ao conhecimento local das realidades de pessoas, grupos e sociedades especcas, sobre o qual as organizaes da sociedade civil possuem notvel vantagem comparativa, justamente porque atuam diretamente a esses indivduos e grupamentos. importante que desenvolvam metodologias adequadas para captar as experincias variadas das quais participam privilegiadamente a abordagem da liberdade pode oferecer o quadro conceitual geral para que essas organizaes, ento, renem indicadores de privaes de realizaes e de liberdades para realizar, e identiquem quais privaes de direitos so especialmente relevantes para quais grupos. Nesse sentido, algumas experincias foram levadas a cabo recentemente na direo de operacionalizar a abordagem e de desenvolver uma metodologia que permita a estimao da privao de liberdade. So anlises preliminares que, entretanto, revelam vantagens e desaos do uso dessa nova forma de aferio de desenvolvimento, pobreza e desigualdade (Balestrino, 1996; Santos e Kerstenetzky, 2007). Cultura pblica A abordagem da liberdade parece, pois, singularmente adequada para captar desenvolvimento/privao de pessoas, grupos sociais e sociedades. Entretanto, inegvel a importncia da dimenso da cultura pblica na determinao das diferenas entre pessoas e grupos, em termos de ativos aspectos que geram valor ou passivos aspectos que desvalorizam. Essa dimenso relaciona-se, fundamentalmente, ao aspecto subjetivo das realizaes, o qual, para o seu alcance, requer a mobilizao de recursos objetivos. Desse modo, emerge uma questo crucial para a concepo de polticas pblicas desenvolvimentistas ou redutoras de privaes. Qual o plano adequado de interveno para a correo da situao: redistribuio de recursos para
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compensar dcits de realizao decorrentes de privaes objetivas (recursos) e subjetivas (percepes e autopercepes); promoo de reexo pblica sobre o que deve ou no ter valor, portanto sobre a prpria atribuio de valor? Possivelmente, a resposta os dois planos. Porm, o segundo plano, da atribuio de valor, tem merecido pouca ateno na discusso sobre desenvolvimento: trata-se de pensar, criticamente, a cultura pblica as normas e crenas compartilhadas na sociedade, responsveis pelas percepes recprocas e autopercepes, negativas e positivas como algo passvel de questionamento, sobretudo em sua capacidade de criar e destruir ativos (como o passivo ser favelado, ser negro; os ativos ser branco, ser morador de bairro). Por exemplo, a questo racial na abordagem da liberdade seria enfrentada via: miscigenao?, valorizao do atributo ser negro?, no atribuio de valor dimenso cor? verdade que a questo bem complexa, pois h uma questo racial-social (pobreza negra) e uma questo racial-identitria (identidade tnico-cultural negra, ligada a uma reconstruda origem comum). Porm, atravessada tambm pelo problema da cultura pblica e sua peculiar maneira de atribuir valor.
ESPAOS GLOBAIS Regras do jogo importantes so estabelecidas no mbito global, no no local. Se um pas no se ajusta a essas regras, alm de no aceder a emprstimos ou a garantias de credibilidade concedidas por organismos de nanciamento e credenciamento, como o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial v-se diante da contingncia de ser excludo como roteiro de destinao de capitais e de minguarem suas chances de nanciamento ao processo de desenvolvimento. Nesse ambiente, polticas de controle de capitais so percebidas como opes arriscadas, resultando em perdas adicionais de autonomia de projetos nacionais de desenvolvimento perdas maiores ainda que normalmente associadas falta de liberdade de controlar. Realidade ou co, poucos se atrevem a tentar, e mesmo quando tentativas ousadas so bem-sucedidas (casos recentes da Malsia, da China e do Chile), permanece o receio de que h algo peculiar a essas experincias que no asseguraria sua replicabilidade. necessrio mudar a conveno. Entretanto, a mudana de conveno requer uma reforma precedente, em profundidade, nas instituies de nanciamento transnacionais. Em primeiro lugar, na direo de uma maior democratizao dessas instituies, para que os pontos de vista das populaes de pases em desenvolvimento sejam tambm considerados na concepo da agenda desses organismos e do marco regulatrio que propem para o sistema econmico global (Stiglitz, 2002). Em segundo lugar, o que vem a ser um corolrio da condio anterior, a mudana de conveno requer a concepo de polticas pblicas globais que, de fato, aumentem a liberdade dos pases e de suas populaes para empreender
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e implementar as escolhas sociais que julguem adequadas. Uma poltica com tais caractersticas seria uma regulao transnacional do movimento de capitais que impusesse uma taxa a movimentos especulativos de capitais, como a taxa Tobin. Uma vez imposta transnacionalmente, essa regulao aumentaria a margem de manobra dos pases para implementar suas escolhas sociais. Essa mesma taxa poderia, ainda, nanciar um fundo pblico global para prover uma renda bsica de cidadania global (Dymski; Kerstenetzky, 2007). Pensar a questo do desenvolvimento requer, antes de mais nada, selecionar o plano de anlise e, portanto, os elementos que sero tomados como constitutivos do desenvolvimento: renda per capita, desenvolvimento social ou, mais amplamente, liberdade para realizar e para exercer a humana condio de agente. Requer ainda uma denio espacial local, nacional ou global , observando-se, contudo, que a dimenso global se constitui hoje em importante injuno para projetos locais e nacionais de desenvolvimento. Do modo como integramos esses elementos, notamos que a expanso da liberdade de realizao de indivduos e grupos em sociedades especcas depende, em parte, do grau de liberdade de estados nacionais para implementar polticas pblicas expansivas dessa liberdade. Estas, por sua vez, dependem, em parte, da existncia de um ambiente de cooperao global que, por meio de um sistema regulatrio global, democratize os benefcios da crescente integrao econmica entre os pases. A poltica democrtica em todos esses planos essencial para garantir que a liberdade de realizao respeite, de fato, as escolhas sociais.
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F O T O A G N C IA B R A S IL
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Controle cidado, ferramenta contra a corrupo poltica

L C I A AV E L A R Professora titular de Cincia Poltica do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia; ex-professora da Unicamp; pesquisadora do CNPq
Quando Putnam escreveu sobre capital social relacionando a ele bom desempenho governamental, profetizou: pases de tradio ibrica no alcanaro bons governos porque no tm (e nem tero) sociedade organizada densa e comprometida com a coisa pblica e com a cobrana do bom desempenho de governantes. Para ele, esse um legado de pases cujos sistemas representativos carregam estreitos vnculos entre representantes e pessoas representadas. Nesses pases, antigas formas de organizao do mundo do trabalho (as guildas), a era pr-capitalista, sem ethos de competitividade e de mobilidade social, forjaram relaes horizontais de natureza muito mais solidria do que no mundo capitalista. A hiptese de Putnam que a conana mtua, grmen por excelncia de grupos solidrios, estaria presente nessas sociedades, desdobrando-se em uma sociedade civil forte e comprometida com os negcios pblicos. Tal profecia acabou gerando crticas contundentes, em vista do determinismo histrico nela contido. A organizao da sociedade em grupos voltados para a poltica pode ser inventada e reinventada, desde que haja liberdade de reunio, associao e conscientizao poltica, por meio de inmeros instrumentos pedaggicos plantados nessa sociedade (Avritzer, 2004; Abers, 2000). Mas quanto outra hiptese de Putnam, h relativo consenso entre especialistas: quanto mais a sociedade se organiza, mais cobra dos governos e governantes. Em contextos de relaes verticais, como o do clientelismo autoritrio, dicilmente haver accountability.1 As evidncias mostram que, embora recente, a sociedade civil dos pases latino-americanos experimenta formas vibrantes de organizao, com clara emergncia do controle cidado, como no caso brasileiro (Ciconello, 2006).
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NE: expresso utilizada pela sociedade civil organizada equivalente a controle cidado ou controle social.
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H que se levar em conta que nem todas as correntes da teoria democrtica apostam no papel central da sociedade civil em relao ao aperfeioamento democrtico. Algumas delas acreditam que as mudanas polticas s ocorrem quando as confrontaes dos interesses diversos se do no plano das instituies. Outras, adeptas da democracia participativa e deliberativa, centram a suas esperanas, ampliando, ao mximo, o arco de participantes. Se esses no se conscientizam por meio dos recursos que a maior escolaridade lhes oferece, resta-lhes o aprendizado pela dinmica da participao. Anal, uma das hipteses centrais nos estudos da participao poltica : quanto mais se participa, maior a conscincia poltica; e, quanto maior a conscincia poltica, mais se participa (Pizzorno, 1966). Os exemplos histricos esto a para conrmar o pressuposto: unir cincia e conscincia no apenas uma receita do marxismo; h tambm os agentes pedaggicos partidos, sindicatos, movimentos, ONGs etc. no trabalho de ensinar, divulgar a importncia da poltica na vida cotidiana, desde o incio do sculo XIX, no mundo ocidental e, em particular, na Europa ocidental. Partindo do pressuposto que a sociedade brasileira j vem se organizando h algumas dcadas, nosso objetivo discutir como os grupos da sociedade civil vm praticando a accountability vertical aquela que cobra dos governos que faam o que deveriam fazer. A tarefa do controle cidado no fcil diante do Estado patrimonial brasileiro que, segundo uma feliz expresso de Mino Carta, relembrando Faoro, um sol que nunca se pe. Conceber o modo de operacionalizar o controle sobre esse Estado, com suas relaes particularsticas e clientelistas, capturado pelos polticos, grupos corporativos e lobbies empresariais no seria esse o grande desao para os grupos interessados no exerccio da accountability? Para apresentar nossa discusso, em primeiro, lugar trataremos de denir controle cidado ou controle social. Em seguida, apresentaremos alguns pressupostos de natureza conceitual, de modo a contextualizar o problema em tela. Mais adiante, teceremos consideraes sobre o papel da sociedade organizada na sua relao com o Estado.
DEFINIES ODonnell (1999) ofereceu em numerosas publicaes denies de accountability, enfatizando a importncia de mecanismos institucionalizados para limitar o abuso de poder em todas as reas da vida poltica. Por exemplo, entre a sociedade e o Estado controle cidado vertical ou entre poderes do Estado em aes de controle horizontal. Ao denir o controle social ou accountability nos pases chamados de novas democracias, esse autor refere-se ao fato que, neles, embora as eleies devessem funcionar como um instrumento de controle vertical, nem sempre isso ocorre. E questiona: as eleies punem os maus polticos? H nesses pases liberdade de opinio e de associao, acesso
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amplo a diferentes fontes de informao, de modo a articular demandas e, eventualmente, denunciar mal-feitos de autoridades pblicas? H mdias livres que funcionam como instrumentos de controle social? Esse conjunto de questes nos inspira a reetir sobre uma realidade crtica quanto efetividade de tais instrumentos de controle. As mdias so comprometidas em um pas onde as elites tradicionais encontram instrumentos para seu controle, de modo que h srias dvidas quanto sua imparcialidade. O direito de opinio est efetivamente assegurado? Quem no conhece as diculdades para se publicarem matrias com temas avessos linha editorial e poltica da maioria de jornais, revistas, emissoras de rdio e televiso, entre outras? Mais ainda, se h o direito de associao, uma realidade que cresceu enormemente no Brasil nos ltimos 40 ou 50 anos, qual a visibilidade alcanada por esses atores? Ao contrrio, os movimentos sociais so mal-vistos. O poder popular tido como obscuro, vestgios de marxismo atrasado; as ONGs ganharam espao quando se tornaram foco de corrupo poltica de alguns governos que, inadequadamente, transferiram recursos para seus grupos preferidos. Para quem, ento, a accountability vertical bem-vinda? Os partidos polticos, jamais acostumados com quaisquer tipos de cobrana, fogem desses grupos. A classe poltica goza de total independncia em seus mandatos. Mesmo o governo federal eleito em 2002 e reeleito em 2006, ao se distanciar de suas razes na sociedade, obstrui o controle cidado. Os grupos organizados tm, sim, uma entrada maior, mas ainda rarefeita em termos de controle social. Os governos estaduais no so exemplo de porosidade em relao aos grupos organizados da sociedade. Algumas prefeituras, onde a sociedade mais organizada, comeam a responder ao eleitorado. A impunidade talvez seja o lado bvio da ausncia do controle cidado. H muito a fazer para que se cobre um mnimo de punio para polticos, funcionrios, juzes e assessores corruptos. As vias de acesso so fechadas e h uma hierarquia que obstrui o julgamento imparcial. Os que chegam a ser punidos so polticos laterais, que no tm centralidade nacional. So punidos os recm-chegados, como se pertencessem outra casta. E, de certo modo, pertencem. A mobilidade social e poltica no Brasil recente. Martins (2002) mostra em seu estudo que entre os recm-chegados esto professores(as) e lideranas de movimentos sindicais, diferentes de empresrios, prossionais liberais e fazendeiros, que constituem o grupo de polticos tradicionais. H mesmo uma realidade social e poltica em mudana, na qual se misturam polticos de origem social distinta ou de classe social distinta. Como sabemos, a distncia social um abismo quase intransponvel e as instituies sabem como punir esses outros. Ao apresentar denies, encontramos campos nos quais a accountability deve ser construda. Fox (2001) oferece proposies conceituais que nos ajudam a precisar ainda mais o universo de signicados relacionado denio de accountability: 1) a relao entre processo democrtico e accountability politicamente contingente; 2) a transparncia necessria, mas no suciente para que ocorra accountability; 3) alm disso, ela eminentemente relacional e relativa.
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Sem controle Seguindo esse caminho, analisemos situaes nas quais a democracia e o controle cidado nem sempre ocorrem. 1. Um dos aspectos que refutam tal proposio e tornam problemtico esse caminho analtico o seguinte: nas sociedades onde o poder poltico foi construdo sob a lgica do poder tradicional e de natureza patrimonial, as instituies do Estado so controladas por representantes que, embora eleitos, no governam necessariamente para a populao que representam, mas para a reproduo de seu prprio poder. Assim, restrito o acesso da populao, dada a feio hierrquica dos poderes do Estado.2 As prticas de corrupo impedem que governos democrticos faam o que deveriam fazer. Ao contrrio, distribuem vantagens, ou, por que no, prebendas aos grupos aliados, redistribuindo-os de maneira particularstica. Quando o Estado no redistribui, a populao responde com violncia, dizia Linz. A violncia difusa uma resposta da sociedade, diante da impunidade dos atores polticos e do no-atendimento aos direitos sociais. A sociedade organizada ainda impotente para reverter esse quadro? melhor manter essa pergunta em aberto, em vez de apresent-la como uma armao. Sob esse Estado, a democracia convive com milhes de pessoas que no tm direito participao simplesmente porque no tm condies de compreender o signicado da poltica em sua vida. Esse um dos maiores desaos para os grupos que praticam accountability. Segundo Linz, a democracia fracassar se no houver tal compreenso por parte da populao. Conitos redistributivos podem at ocorrer ao se apreender que igualdade e justia so inerentes democracia. Mas sem tal conhecimento, o que se tem a violncia difusa, imobilizadora do Estado. 2. Embora necessria, transparncia no suficiente para que ocorra accountability. Samuels (2004) compara o Brasil com os Estados Unidos e conclui que a accountability entre ns quase inexistente. Contudo, evidente que hoje se exige mais transparncia nas aes polticas, sem que haja correspondente punio para corrupo, acordos e negociaes suspeitas no mbito das burocracias pblicas entre classe poltica, grupos lobistas e outros. H que se aprofundar o controle da sociedade sobre o Estado para que a lei seja cumprida e as sanes sejam efetivamente aplicadas.
Recentemente, um senador da Repblica de vrios mandatos procurou um grupo de especialistas da poltica para discutir se no haveria algum modo de garantir que as pessoas eleitas prestassem contas de seus atos ao eleitorado. Segundo ele, alcanado o mandato, o representante pode fazer tudo o que quiser, sem que ningum proteste. Desolador, segundo ele.
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As razes da impunidade e das aes polticas nebulosas remontam s instituies fundadoras do nosso poder poltico. Em um pas de grande extenso territorial, dividido em propriedades latifundirias, onde o dono da terra exercia inmeros papis como produtor da riqueza material para a sobrevivncia de todas as pessoas, empregador, juiz que fazia a lei e a exercia com suas milcias particulares , quem teria o poder de punio para esse indivduo que chamava a si todas as instituies (Cintra, 1971 e 1974)? Difcil discordar de quem arma ainda estarmos em vias de construo institucional. Por exemplo, uma das tarefas a independncia dos tribunais em relao classe poltica, de modo que a lei seja aplicada e a punio aos atos ilegais tenha o destino que se espera em um pas democrtico. nesse campo que o controle social deve ser aprofundado: que no haja conluio entre a classe poltica e quem aplica a lei, de modo que os poderes funcionem independentes uns dos outros e o verdadeiro controle horizontal se torne uma realidade. 3. O controle social relacional entre atores e instituies (Fox, 2001). Esse um dos aspectos menos presentes nos pases de baixa accountability. Se alguns aspectos da vida poltica vo se tornando objeto de controle cidado, outros so mantidos insulados e apresentam opacidade. So os casos dos bancos centrais, ministrios como os das Finanas e as Supremas Cortes. Nas relaes das instituies governamentais com bancos multilaterais, no gerenciamento das dvidas externas, nos emprstimos e na prestao de contas com, por exemplo, o Banco Interamericano de Desenvolvimento e o Banco Mundial, como saber se os resultados correspondem s dvidas contradas? A corrupo nesse mbito tambm grande, indo para cofres particulares o que deveria ser aplicado em polticas sociais.
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O que surpreende que mesmo parlamentares eleitos no tm acesso a esses enclaves governamentais insulados. Um estudioso da dvida externa brasileira teve de valer-se de sua condio de parlamentar na Cmara Federal para obter dados sobre a dvida externa. Conseguiu trazer dados de Washington para realizar seu trabalho, j que esses no estavam disponveis populao brasileira (Arantes, 2002). Os exemplos se sucedem. Vrios ministrios do Executivo federal, alm de secretarias de estados ou de municpios, contemplam organizaes da sociedade com verbas para trabalhos em parceria. o caso das ONGs. Essas, algumas cvicas, outras nem tanto, recebem enormes parcelas dos cofres pblicos, sem auditorias para cobrar o bom servio contratado. semelhana do Estado patrimonial, os mesmos valores e prticas so reproduzidos nessas operaes pouco transparentes nas quais, em geral, os receptores so membros dos partidos, companheiros, parentes ou compadres. Nada que se distancie muito das imagens do clientelismo e do corporativismo estatal. Portanto, o controle social relativo, podendo ser observado em maior ou menor grau, e espera-se que seja ampliado at instncias ainda no tocadas, e que exigem muito mais organizao da sociedade para que se limite o uso do poder. Se compararmos Brasil e Argentina, veremos que esta apresenta uma sociedade muito mais exigente e que cobra mais dos seus governantes. No entanto, a ausncia de transparncia das aes polticas impediu que ali se reduzissem os ndices de corrupo. Os resultados sobre os direitos sociais foram devastadores. No Brasil ocorreu o mesmo, mas aqui o controle cidado muito menor, com conseqncias semelhantes no mbito dos direitos humanos e das privaes sociais.
SOCIEDADE CIVIL E ESTADO Focalizando esta discusso, nosso objetivo problematizar o controle da sociedade civil em relao s instituies do Estado, como os Legislativos, os Judicirios e os Executivos, considerando, ainda, o controle que deveria ser exercido em um sistema federativo.3 Particularmente nas dcadas recentes, os Legislativos tm merecido baixa credibilidade da populao brasileira. Aes de controle, julgamentos e divulgaes de comportamentos esprios raramente resultam em punies. Porm, rarefeita a cobrana sobre os mandatos, quase sempre sem divulgao sistemtica para que a sociedade avalie a qualidade da representao. Os escndalos de corrupo no resultam em punio, como j dissemos.
Creditamos a Jonathan Fox suas Proposies para discusso, no texto a que temos nos referido (2001).
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Uma das explicaes possveis apresentada por Rouqui (1984): integrantes da classe poltica, do Estado e do setor pblico vm, no geral, das classes mdias, com aspiraes sociais elevadas, e nem sempre defendem as instituies representativas e o setor pblico. A porta de entrada para os cargos pblicos o diploma de ensino superior, verdadeiro passaporte para tais funes. Rouqui indaga: trata-se de pilhagem dos cofres pblicos ou um meio de dividir benefcios do crescimento da riqueza do pas com os novos segmentos recm-integrados s camadas superiores da sociedade? Na mesma direo, ODonnell questiona se no por ocasio das crises econmicas por que passaram os pases em desenvolvimento que esses representantes propuseram como alternativa comer at a medula o que havia nos cofres pblicos, sem a menor sensibilidade com a questo social. No estaria aqui um dos ncleos de ao da sociedade civil, o monitoramento dos mandatos dos legislativos? Veja-se o caso do oramento da Unio. H aes em andamento durante a sua elaborao, mas essas permanecem na sua execuo? Se todo oramento pblico reete uma inteno poltica, tarefa inadivel pressionar no sentido social. Com todas as falhas, sabe-se hoje que podemos celebrar avanos muito maiores que no passado, principalmente em relao aos Legislativos. Mas e quanto aos Executivos? Em estudo recente sobre as auditorias de municpios realizadas pela Controladoria Geral da Unio (CGU) rgo do governo central para monitorar a aplicao de recursos transferidos aos municpios com menos de 450 mil habitantes , encontrou-se que a densidade de organizao da sociedade civil inversamente proporcional aos ndices de corrupo. J que os recursos transferidos so os das reas de Educao e Sade, tal estudo conclui que quanto maior o desenvolvimento socioeconmico e a intensidade associativa, menor o ndice de corrupo nos municpios, quando considerados os programas de Educao e Sade (Weber, 2006). Nos municpios menores e piores, de baixa qualidade de vida, com lideranas polticas clientelsticas e baixa densidade associativa, o desvio de recursos pblicos chega totalidade dos casos. Nos municpios em que o Oramento Participativo tornou-se um instrumento real de controle oramentrio, os avanos foram evidentes. Mas na maioria grassa o clientelismo autoritrio que, freqentemente, resiste a presses da sociedade organizada. O que dizer, ento, de municpios onde os votos so comprados e a populao dependente? Os executivos estaduais e o federal seguem a mesma lgica da opacidade. Raramente, tem-se conhecimento de como as secretarias estaduais e os ministrios aplicam seus recursos. Sim, no h tradio nesse tipo de ao, mas ainda pode ser criada. Talvez, os judicirios sejam uma das instncias de maior insucincia do controle social. De todos os poderes, eles so os de maior opacidade. Freqentemente, a ascenso na carreira deve-se a critrios polticos e personalistas. No
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seria demais armar que neles h nepotismo, uma espcie de estirpe real, aristocrtica, na prpria autodenio de alguns de seus membros. Na sua maioria, resistem ao controle externo. A prpria Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) rejeita o controle externo. Mendez (2000) aponta que em alguns estgios da transio para a democracia as Cortes obtiveram a conana da sociedade em razo do papel desempenhado no julgamento de violaes dos direitos humanos durante os perodos ditatoriais. Mas esses momentos no so freqentes, em grande medida em virtude da pouca independncia dessas Cortes em relao aos governos eleitos. No caso brasileiro, comum a repercusso obtida pelos processos levados s Supremas Cortes contra polticos acusados de corrupo entretanto, at hoje no houve uma condenao sequer. Nesse, como em outros casos, o Judicirio age contra a populao. Quanto ao meio-ambiente, um estudo sobre redes internacionais de advocacy (Keck e Sikkink, 1998) arma que, no Brasil, h mecanismos legais e organizaes da sociedade que impediriam, por exemplo, a devastao de orestas. Contudo, a morosidade do Judicirio torna-os largamente inecazes. De todo modo, os grupos ambientalistas de proteo aos direitos do uso da terra ganharam aliados internacionais e puderam projetar a luta em um patamar de muito maior visibilidade, nacional e internacional. Por mais que se discuta a reforma do Judicirio, esse ainda parece um objetivo muito distante. Alm disso, no h representaes na sociedade civil com fora corporativa suciente para seu controle. Mas h presses de entidades internacionais de direitos humanos exigindo aes efetivas contra a violao de direitos, a corrupo, a violncia policial, as execues em presdios, em morros e em movimentos agrrios. Quando algumas vozes se levantam contra a dependncia do Judicirio em relao classe poltica e aos governos, esse se fecha ainda mais no controle de nomeaes, promoes e remoes. largamente conhecido o caso de um membro do Ministrio Pblico, Lus Francisco: perseguido e ameaado no estado de Tocantins, s foi removido para Braslia porque houve interferncia de sua famlia na Comisso de Direitos Humanos diante da possibilidade de ele vir a ser assassinado. So casos de exceo, porque, no geral, o que se tem so remoes favorveis a cargos mais prestigiosos, em lugares de vida menos rida. Uma iniciativa do deputado Paulo Renato Souza (PSDB/SP) merece ser mencionada. Em 2007, ele apresentou Cmara dos Deputados uma proposta de emenda constitucional (PEC) para a criao do Tribunal Superior da Probidade Administrativa. Um tribunal exclusivo para julgar crimes contra a administrao pblica, constitudo por autoridades como ministros, parlamentares, governadores, desembargadores, prefeitos de capitais e de grandes cidades. Seria um tribunal com 11 membros indicados(as) pelo Superior Tribunal Federal (STF). Inspirado na Audincia Nacional da Espanha, seria um rgo de accountability horizontal, pois serviria para auxiliar o Supremo no julgamento de causas como crimes de terrorismo e corrupo. Se iniciativas desse teor so muito bem-vindas, por
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que no considerar a presena de membros da sociedade civil que expressariam posies da populao, que no tem meios para expor sua indignao diante de atos corruptos impunes das altas rodas? Como aponta Barber (2005), nas democracias robustas,h civilidade respeito e empatia por pessoas envolvidas em grupos cvicos, mesmo em aes relacionadas com controle social horizontal. Originalmente, o sistema federativo foi concebido para o exerccio do controle horizontal. No entanto, dado o grau de autonomia dos estados federados, mesmo aps a centralizao estatal promovida por Vargas, a partir de 1930, raramente isso acontece. Fox (2001) lembra que organizaes transnacionais no campo de direitos humanos, meio-ambiente, direitos de minorias e direitos das mulheres so exemplos de bons aliados no exerccio do controle social.
ACCOUNTABILITY E DEMOCRACIA Se os processos democrticos esto sempre em construo, o mesmo ocorre com a accountability. Sabemos dos aspectos problemticos das democracias nos pases de grande desigualdade social, cujos desaos so, precisamente, aqueles pertinentes tambm construo progressiva do controle da sociedade em relao aos governos e governantes. Podemos perguntar: em quais reas o controle das organizaes cvicas deveria se concentrar? Poderamos pensar em estratgias prticas de controle cidado sobre as instituies pblicas para que respondam s necessidades de suas respectivas populaes? No h receiturio possvel, mas diante do que foi aqui considerado, poderamos cogitar possibilidades de tornar a sociedade civil real e efetivamente cvica. E as possibilidades so innitas! Uma primeira questo poderia ser: quo efetivo tem sido o controle social sobre os oramentos municipais, estaduais e federais, particularmente no que se refere aos investimentos sociais, como as polticas de educao e de sade? Nenhum candidato s eleies deixa de prometer prioridade sobre tais polticas. Mas qual tem sido a prioridade real dos investimentos nessas reas? Por acaso, os respectivos executivos no continuam tendo o monoplio de deciso sobre tais polticas? Se os legislativos desempenham um papel de inuncia relativa, como tem sido tal relao? Construir o controle cidado nessa instncia seria tambm cobrar transparncia das aes governamentais e, nesse caso, h pouqussimo trabalho acumulado (Fox, 2001). Alguns grupos organizados e ONGs em reduzido nmero de municpios acompanham a execuo oramentria como um modo de contribuir para a democratizao. No so muitos, mas so exemplares. Tal acompanhamento acaba provocando um aumento da transparncia do poder pblico, e construindo, pedagogicamente, a cultura da accountability. Se h grupos que iniciaram esse trabalho, por que no divulgar sua ao? Por que no trabalhar com a repercusso dos bons exemplos?
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Outra questo: por que no reunir esforos entre organizaes diferentes para debater dados produzidos no campo da implementao das polticas pblicas? E por que no fazer parcerias entre grupos da sociedade organizada, grupos de pesquisa e fundaes interessados em avaliar o que se tem feito nas vrias esferas da administrao pblica? Levando em conta a natureza desse trabalho, que exige colaborao de muitos(as) especialistas, a idia a cooperao de esforos por exemplo, linhas de pesquisa de cursos de ps-graduao que contemplassem avaliaes de polticas pblicas e posterior divulgao aos grupos e mdias interessados. Parece absurda a pergunta, mas o quanto sabemos sobre os investimentos pblicos? O controle cidado, construdo nessa direo, pode proporcionar a mais essencial das tarefas de cobrana, porque todos os investimentos ganhariam mais transparncia e, alm disso, saberamos, anal, quais so as reais preferncias de governantes e da classe poltica.
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Lula, o PT e a poltica: a danao de Fausto
FRANCISCO DE OLIVEIRA Professor titular (aposentado) de Sociologia do Departamento de Sociologia da Faculdade de Filosoa, Letras e Cincias Humanas e coordenador-executivo do Centro de Estudos dos Direitos da Cidadania da Universidade de So Paulo
Examinar uma agenda para o Brasil exige, antes de tudo, xar os contornos , as dimenses e os limites da conjuntura em sentido amplo, e no na caricatura em que economistas enquadraram o conceito. Essa conjuntura ampla responde a se j samos das encruzilhadas abertas pela indeterminao, resultado das polticas desde Collor de Mello, enfaticamente levadas a cabo por Fernando Henrique Cardoso e mantidas por Luiz Incio Lula no primeiro mandato. As encruzilhadas sugeriam que algumas possibilidades estavam abertas, mas no determinadas. O primeiro mandato de Lula e o segundo, que j tem dez meses, sugere que a indeterminao foi superada pela escolha de um dos caminhos que se ofereciam; a sobredeterminao mais geral para recuperar uma sugesto do lsofo francs Louis Althusser , dada pela mundializao/globalizao, que propiciou a desnacionalizao da poltica e a despolitizao da economia, o declnio dos estados nacionais e sua perda de autonomia, o feroz ataque aos direitos trabalhistas. Desde a ditadura militar, contrario sensu, movimentos populares-polticos que culminaram na Constituinte, passando antes pela formao de um partido de massas de orientao socialista e de centrais sindicais amplas, e do ressurgimento do movimento campons com vigor inusitado para um pas que havia realizado uma ampla reforma agrcola ersatz da reforma agrria , uma espcie de direo moral gramsciana ditava a agenda poltica, incluindo-se a a enorme abertura para o social, a mudana da economia e um novo papel para o Judicirio e o Ministrio Pblico De novo em termos do cientista poltico Antonio Gramsci, uma socializao da poltica talvez sem paralelo na histria brasileira. O Fausto brasileiro ganhava msculos, em uma rara combinao na histria nacional de movimentos democrticos e populares, equao nem sempre bem realizada no passado, da qual resultou sempre a longa revoluo passiva brasileira. Esse Fausto ancorou primordialmente no Partido dos Trabalhadores (PT) e personicou-se em Lula. Nosso prprio obreirismo viu nisso o cumprimento das promessas da Histria.1
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BRASIL, MOSTRA SUA CARA O Rubico estava ali para ser atravessado no por um Csar vido de poder, mas pelas foras fusticas que domaram e derrotaram a ditadura militar, como sugerido no artigo O momento Lnin (Oliveira; Rezek, 2007), na brecha da indeterminao. O falso Fausto atravessou-o, no para conquistar Roma, mas para entregar-se a ela; em vez dos cavalos de fogo da transformao, uma capitulao camuada pela esmola s pessoas pobres. O que signicam R$ 160 bilhes de pagamento de juros da dvida pblica interna perante os R$ 8 bilhes do Bolsa Famlia no ano da des-graa de 2006 ? E um tucano na presidncia do Banco Central, blindado como ministro para estar acima das pessoas comuns? E dois gros-duques do empresariado nas pastas da Agricultura e do Desenvolvimento? E a demisso de Carlos Lessa do BNDES por ser desenvolvimentista? E os escndalos que envolvem guras importantes do PT ? E o presidente transformado em general do etanol e vendedor-mr do Brasil ? Ari Barroso responderia na dcada de 1940: tudo isto quer dizer Brasil! A sobredeterminao globalizadora/mundializadora responde pela colonizao da poltica pela economia, mas no carece das escolhas internas que aplainaro o caminho para a completa desnacionalizao da poltica e despolitizao da economia. O PT mesmo formou a maior resistncia ao avassalamento cardosiano, impedindo a total privatizao das empresas estatais, das quais Petrobras e Banco do Brasil eram as bolas da vez, da Previdncia Social e o achaque aos direitos trabalhistas. Cardoso no pde mexer na Previdncia do servidor pblico, enquanto Lula o fez sem quase nenhuma resistncia. Um Rubico atravessado, agora sim, por um Csar, pequeno decerto, vido de poder, e transformista, pois utilizou as foras fusticas para anul-las em fenmeno previsto por Max Weber no estudo do carisma anulou a poltica, abrindo caminho para completar a obra de eroso das foras do trabalho, vergastadas pela poderosa revoluo tcnicocientca, que banalizou o trabalho e recuperou as fraes expulsas da fora de trabalho para a acumulao de capital, na forma, evidentemente, de acumulao primitiva, ou de espoliao, ou ainda de mercadoria sem equivalncia. Na forma das cooperativas de catadores de lixo que, em tucans, diz-se resduos slidos reciclveis. Falto das foras fusticas, agora reviradas sobre elas mesmas, na forma de uma hegemonia s avessas, a poltica a pequena poltica de Gramsci ou a poltica policial do lsofo francs Jacques Rancire derivou para o biopoder do lsofo francs Michael Foucault. A hegemonia s avessas a utilizao do Fausto para derrotar as foras que o elegeram, derrotar a direo moral imprimida pe-
1 Lembro, s para recordar, que sada da reunio de formao do PT no Colgio Sion, em So Paulo e parece que faz um sculo! , Lencio Martins Rodrigues, um dos raros ativistas trotskistas in altri tempi, vibrava, contaminando a mim prprio e ao lsofo Jos Arthur Giannotti: nalmente, a realizao dos sonhos dos trotskistas: um poderoso movimento de trabalhadores em associao com os intelectuais!
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los movimentos democrtico-populares da era das invenes polticas, pagar os R$ 160 bilhes de servio da dvida pblica interna em 2006; deixar a poltica para as pessoas pobres, dada sua irrelevncia; eleger usineiros de acar como heris da sociedade brasileira; realizar os objetivos das classes dominantes conduzidas, agora, pelos dominados; uma economia de poltica, no uma economia poltica, que se resume na frase do prprio pequeno Csar: governar para os pobres fcil, porque eles pedem muito pouco.2 Todas as aes sociais so biopolticas, so emergenciais, e da se caminha para um permanente estado de exceo e, na velha denio de Carl Schmitt, o soberano quem dene a exceo: Lula esse soberano. ele quem diz se o presidente do Senado, Renan Calheiros ( PMDBAL), deve ser salvo. ele quem retira suas prprias medidas provisrias, que j so excepcionais, para limpar a pauta do Congresso e avanar na votao da prorrogao da Contribuio Provisria sobre a Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF) que, de provisria, virou permanente. Aes sociais para recortar a sociedade em carentes, decientes, sem-teto, sem-renda, sem-terra, sem-comida: para anular a potncia da reivindicao da parcela de pessoas que no tm direito, nos termos de Rancire. No o enfrentamento da pobreza: sua funcionalizao, sua gesto. Nada mais neoliberal: no se deve esquecer que foi o Milton Friedman, um dos mais ortodoxos monetaristas de Chicago, quem inventou a renda-famlia, quando assessorava a ditadura de Augusto Pinochet, no Chile. Tratava-se de um expediente para exatamente desuniverlizar as reivindicaes, logo depois de um governo como o de Salvador Allende que se tinha erguido justamente sobre o oposto. Mas como todo governo tem por obrigao manter o monoplio da violncia legal, as aes sociais focadas tentam satisfazer demandas sociais como elemento de controle poltico.
DOSES HOMEOPTICAS DE CONSENSO Isto nos aproxima de outro tema: participao e controle. Mesmo nas formas extremas ditatoriais, o Estado necessita legitimar-se diante da populao dominada. O exemplo de Pinochet e sua bolsa-famlia deveria bastar, mas no custa insistir no ponto. Como nos ensinou o pequeno grande sardo, de Gramsci, nenhuma dominao se mantm por longo tempo apelando apenas para a violncia e a coero. Uma mnima dose de consenso requerida , e h sempre formas muito variadas de obt-lo. As aes sociais so uma dessas formas, talvez a mais ecaz, exatamente porque atende a situaes de exceo, e, portanto, tornam-se unvocas, um terreno para o consenso negativo. Ningum negar que o conito de classes no
Discurso do presidente Luiz Incio Lula em junho de 2006, em Contagem, Minas Gerais, em palestra para a classe trabalhadora da regio, em plena campanha pela reeleio.
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Brasil como nos Estados Unidos (EUA), que so os inspiradores das aes armativas passa pela coretnia, assim como nos ensinou a saudosa Beth Lobo, que classe tem sexo, que a dominao de classe ganha mais eccia quando se realiza aproveitando a discriminao de sexo ou de gnero, como se diz hoje em sociologus politicamente correto. Assim, a discriminao que se ergue em estatuto da poltica, para rearm-la e no para neg-la. Quem pode ser contra as polticas armativas, como cotas para pessoas negras nas universidades ou as polticas do Bolsa Famlia, quando evidente que o sistema brasileiro jamais dar conta de aumentos do salrio real que dispensem a caridade governamental e que as pessoas negras so quase impedidas de entrar nas universidades pblicas? Curioso que as pessoas pobres sabem disto: ningum se a mais em que as oportunidades esto abertas: as letras politizadas das msicas dos guetos pobres falam disso abertamente. Um aviso s organizaes no-governamentais (ONGs): entidades que nasceram como vocalizaes do que o sistema interditava, at porque o lxico poltico no as alcanava, esto se transformando em produtoras de um consenso negativo na forma da institucionalizao das polticas sociais ditas armativas. No Brasil, como na frica do Sul que, alis, so os lugares de ensaio de uma nova forma de dominao, a hegemonia s avessas , etnia se confunde com a classe, mas o combate s diferenas tnicas no tem eccia. Em primeiro lugar, porque a pobreza negra, ou mulata, ou parda, como dizia a antiga classicao do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE). Logo, combatendo-se a pobreza de classe, combate-se a discriminao tnica, como de novo a frica do Sul nos mostra e mesmo a chamada burguesia negra dos EUA. Quando a poltica se dirige por estatutos do biopoder, no se anula a pobreza de classe, apenas se faz um novo recorte entre pessoas negras e mulatas. O lme Infncia roubada, que se passa na frica do Sul, em Johannesburgo, mostra um seqestro realizado por uma gangue de pobres, negros, evidentemente, em uma famlia rica...negra ! A discriminao no desapareceu, apenas mudou de classicao: agora, a classe determina a hierarquia, e no mais a cor! No Brasil, est acontecendo o mesmo. A discriminao de classe se apresenta revestida de preconceito de cor e de regio: ento, ser nordestina, negra e mulher a suma teolgica brasileira! Mas vejamos a ao do Bolsa Famlia: estudos recentes do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), e de seus idelogos liderados por Paes de Barros mostram uma diminuio da desigualdade. Loas poltica do Bolsa Familia! Mas o que essa diminuio no diz que se trata de diminuio nas remuneraes do trabalho, e que essas vm perdendo para as rendas do capital na distribuio funcional da renda ! Ento, de qual diminuio da desigualdade est se falando ? Qualquer estatstico sabe que o decil mais alto sempre aberto, pois apenas se pode fech-lo por critrios convencionais. Em uma sociedade
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to desigual como a brasileira, o decil superior aberto esconde qualquer possibilidade de mensurar-se a efetiva desigualdade. Isto a Amrica Latina, Brasil y compris, pois se sabe hoje, graas revista Forbes deletria publicao gringa para louvar a ideologia burguesa mais rasteira , que o homem mais rico do mundo um mexicano. Toda essa contrafaco se d sem nenhuma base social ? Seria ingnuo pensar que a poltica policial ou a pequena poltica tem esse poder. De fato, h uma mudana na sociedade brasileira que autoriza e cauciona a poltica das diferenas nosso Flvio Pierucci tem um artigo clssico em que j chamava a ateno para o problema, Armadilhas da diferena assim chamada em bom sociologus: a intensa urbanizao posicionou, lado a lado, no espao metropolitano, pessoas ricas e pobres. A antiga discriminao espacial, de que so exemplos acabados os bairros da City em So Paulo, j no segrega, pois a fora de trabalho requerida em todos os lugares do espao urbano. Ento, como nos mostra Mariana Fix (2007), a nova discriminao no busca, utopicamente, separar pessoas ricas e pobres. Busca aproxim-las espacial e socialmente separ-las. At porque empregadas domsticas, garons, motoristas, motoqueiros so necessrios e devem morar perto e a prpria populao pobre quer morar perto do trabalho mas socialmente separados. Assim, cidade global so os novos edifcios auto-sucientes, inteligentes, onde somente se entra pelas garagens, mediante total identicao: sorria, voc est sendo lmado. Com agncias bancrias em seu interior, at agncia dos Correios. Um cone da cidade global um edifcio na zona da Berrini, em So Paulo, que tem no apenas um heliponto, mas um verdadeiro aeroporto de helicpteros, que faz ali mesmo o check in de executivos que vo ao exterior ou a outros estados, sem necessidade de passar pelo check in das empresas nos aeroportos de uso comum. Em poucas palavras, para terminar, a intensa mudana na estrutura de classes, a eroso da classe trabalhadora formal, a informalizao em larga escala, a formidvel concentrao da renda, a escandalosa ostentao de riqueza, criou uma vitria do capitalismo de graves conseqncias. O levar vantagem em tudo do gnio canhoto da seleo de 70 transformou-se no bordo de uma parte considervel da sociedade. isso que cauciona a danao do Fausto.
REFERNCIAS FIX, Mariana. So Paulo, cidade global. So Paulo: Boitempo Editorial, 2007. OLIVEIRA, Francisco de. O momento Lnin. In: OLIVEIRA, Francisco de; REZEK, Cibele Saliba (Orgs.) A era da indeterminao. So Paulo: Boitempo Editorial, 2007.
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Discriminao e violncia obstculos na conquista dos direitos

SUELI CARNEIRO Doutora em Filosoa da Educao, diretora do Geleds Instituto da Mulher Negra
de Joaquim Nabuco a compreenso de que a escravido marcaria, por longo tempo, a sociedade brasileira porque ela no teria sido seguida de medidas sociais complementares em benefcio dos libertados, nem de qualquer impulso interior, de renovao da conscincia pblica. Na base dessa contradio, perdura uma questo essencial acerca dos direitos humanos: a prevalncia de uma concepo de que certos humanos so mais ou menos humanos do que outros e, por conseqncia, a naturalizao da desigualdade de direitos. Se algumas pessoas esto consolidadas no imaginrio social como portadoras de uma humanidade incompleta, torna-se natural que no participem, igualitariamente, do gozo pleno dos direitos humanos. Uma das heranas da escravido com a qual contribuiu, posteriormente, o racismo cientco do sculo XIX que dotou de suposta cienticidade a diviso da humanidade em raas, estabelecendo hierarquia entre elas e conferindo-lhes estatuto de superioridade ou inferioridade naturais. Dessas idias decorreram e se reproduzem as conhecidas desigualdades sociais que vm sendo amplamente divulgadas nos ltimos anos no Brasil. O pensamento social brasileiro tem longa tradio no estudo da problemtica racial e, no entanto, na maior parte de sua histria, as perspectivas tericas que o recortaram respondem, grandemente, pela postergao do reconhecimento da persistncia de prticas discriminatrias em nossa sociedade. Nadya Castro Arajo inventaria o percurso por onde o pensamento social brasileiro sobre as relaes raciais foi se transformando a partir das diferentes ticas pelas quais foi abordado, iniciando-se pelo pessimismo em relao congurao racial miscigenada da sociedade brasileira, corrente no m do sculo XIX at as primeiras dcada do sculo XX como atestam pensadores como Slvio Romero, Paulo Prado, Nina Rodrigues, entre outros , passando pela viso idlica sobre a natureza das relaes raciais constitudas no perodo colonial
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e determinantes na predisposio racialmente democrtica da sociedade brasileira que tem em Gilberto Freyre sua expresso maior e mais duradoura. Comparecem, ainda, vises que situam a questo racial como reminiscncias da escravido, fadadas a desaparecer tanto mais se distancie no tempo daquela experincia histrica, ou ela situada como subproduto de contradies sociais maiores, ditadas pela anlise materialista dialtica que as informava, como explica Florestan Fernandes. Para Castro, nessa leitura : a desigualdade racial era descrita como um epifenmeno da desigualdade de classe. Mesmo ali onde esteretipos e preconceitos contra negros eram expressamente manifestos, eles eram analisados antes como atos verbais que como comportamentos verdadeiramente discriminatrios. (1998) O novo ponto de inexo nessa anlise emerge na obra do socilogo Carlos Hasenbalg. Pela primeira vez, as desigualdades raciais so realadas a partir de uma perspectiva em que discriminao e racismo so tomados como variveis independentes e explicativas de tais desigualdades. Essas concepes conformam as duas matrizes tericas e/ou ideolgicas em disputa na sociedade. De um lado, o mito da democracia racial, ao desracializar a sociedade por meio da apologtica da miscigenao, presta-se, historicamente, ao ocultamento das desigualdades raciais. Como arma o Hasenbalg, esse mito resulta em uma poderosa construo ideolgica, cujo principal efeito tem sido manter as diferenas inter-raciais fora da arena poltica, criando severos limites s demandas do negro por igualdade racial (Hasenbalg, 2002). De outro lado, a fora do pensamento de esquerda que, ao privilegiar a perspectiva analtica da luta de classes para a compreenso de nossas contradies sociais, tornam secundrias as desigualdades raciais, obscurecendo o fato da raa social e culturalmente construda ser determinante na congurao da estrutura de classes em nosso pas. Essa inscrio e subordinao da racialidade no interior da luta de classes foi iniciada inspirando perspectivas militantes que buscam articular raa e classe como elementos estruturantes das desigualdades sociais no pas. Mais recentemente, economistas vm qualicando a magnitude dessas desigualdades a ponto de, neste momento, podermos armar que vivemos em um pas apartado racialmente. De fato, as disparidades nos ndices de Desenvolvimento Humano (IDHs) encontradas para pessoas brancas e negras indicam que o segmento da populao brasileira autodeclarado branco apresenta em seus indicadores socioeconmicos (renda, expectativa de vida e educao) padres de desenvolvimento humano compatveis com os de pases como a Blgica; que o segmento da populao brasileira autodeclarado negro pessoas pretas e pardas, segundo classicao do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) apresenta um IDH inferior ao de inmeros pases em desenvolvimento como a frica do Sul que, h menos de duas dcadas, erradicou o regime de apartheid.
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Sociologia e economia so reas que vm consolidando uma nova percepo sobre a importncia da racialidade na congurao das desigualdades sociais no Brasil, tornando-a varivel estrutural para a compreenso e superao do problema social. Apesar disso, as duas ideologias, o mito da democracia racial e a perspectiva da luta de classes tm, portanto, em comum a minimizao ou o no-reconhecimento e/ou a invisibilizao da interseco de raa para as questes dos direitos humanos, da justia social e da consolidao democrtica, permanecendo atuantes como elementos que dicultam a inscrio da erradicao das desigualdades raciais nas polticas pblicas.
GOVERNO LULA E QUESTO RACIAL Reconhea-se, a bem da verdade histrica, que Fernando Henrique Cardoso em coerncia com sua produo acadmica sobre a pessoa negra foi o primeiro presidente na histria da Repblica brasileira a declarar, em seu discurso de posse, que havia um problema racial no Brasil e que era necessrio enfrent-lo com audcia poltica. Em conseqncia, foi em seu governo que as primeiras polticas de incluso racial foram gestadas e implementadas, sendo grandemente impulsionadas pelo processo de construo da participao do Brasil na Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e Formas Correlatas de Intolerncia realizada em Durban, frica do Sul, em 2001. Em linha de continuidade e acrescido das propostas organizadas no documento Brasil sem Racismo, o presidente Lula aprofunda esse compromisso com a erradicao das desigualdades raciais. Pode-se dizer, no entanto, que o primeiro mandato do governo Lula caracterizou-se por gestos simblicos de grande envergadura e tibieza na implementao das medidas concretas de promoo da igualdade racial. Dentre os gestos simblicos, destacam-se: a presena de Matilde Ribeiro na equipe de transio de governo; a presena de Paulo Paim na primeira vice-presidncia do Senado Federal; as nomeaes de Benedita da Silva na pasta de Assistncia Social; Gilberto Gil na de Cultura; e Marina Silva, na do Meio-ambiente; a criao da Secretaria de Promoo da Igualdade Racial, com status de Ministrio, sob a liderana de Matilde Ribeiro; as presenas de Muniz Sodr e de representante da Articulao de ONGs de Mulheres Negras Brasileiras no Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES); e a indicao do ministro Joaquim Benedito Barbosa Gomes para o Supremo Tribunal Federal (STF). Inegavelmente, em nenhum outro governo houve a presena desse nmero de pessoas negras ocupando postos de primeiro escalo, em franca sinalizao para a sociedade de uma poltica de reconhecimento e incluso das pessoas negras em instncias de poder. Se, historicamente, as aes de governo sempre so consideradas demasiadamente tmidas perante as expectativas dos movimentos sociais, nesse caso, h decises importantes sobre o tema que avanam em relao ao que j foi realizado anteriormente.
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AVANOS, FRACASSOS E RECUOS O exemplo mais emblemtico das ambigidades do governo no trato da questo racial est no seu tratamento no Plano Plurianual (PPA) .No artigo O recorte de raa no Plano Plurianual 20042007 com transversalidade de gnero e gerao, de Iradj Egrare, a primeira constatao do autor a ausncia generalizada da transversalidade de raa nas polticas pblicas brasileiras. Ele observa que o PPA 20002003 incluiu dentre os seus 28 macro-objetivos apenas um denido como cultura afrobrasileira. Para o autor, isso reete a viso governamental de tratar as caractersticas da populao afrodescendente como mera peculiaridade cultural, ressaltando que a promoo da cidadania dos afrodescendentes extrapola qualquer valorizao restrita ao campo da cultura, permeando os campos da segurana pblica, preveno e superao da violncia, acesso a servios de educao, sade, lazer, esporte, transporte, moradia, dentre outros (Egrare, 2007, p.3). O trabalho de Egrare busca identicar as tendncias expressas no processo de elaborao do PPA 20042007. Nesse sentido, ressente-se da anlise da forma nal adquirida pelo PPA. Aponta o connamento ou restrio do tema das desigualdades raciais ao item 9 (desao) das 12 diretrizes do Mega-objetivo I: Incluso social e reduo das desigualdades sociais. Tal connamento traduz-se, para o autor, em inexistncia de perspectiva transversal no tratamento do tema. Egrare evidencia, ainda, as disparidades entre o PPA e o documento Plano Brasil de Todos. O silenciamento e ocultamento das variveis de raa e gnero no Plano Plurianual contraria a suposta vontade poltica expressa no documento. No artigo Os dois nveis do racismo institucional, de Mrio Theodoro, esse aparente paradoxo identicado por Egrari alcana explicao. Como o ttulo do artigo j anuncia, Theodoro identica o prprio Estado brasileiro como agente reprodutor das desigualdades raciais em dois aspectos: pela ao e pelo funcionamento da mquina estatal. No plano da ao, apesar da conquista dos movimentos negros de conseguirem inscrever a reduo das desigualdades raciais entre os grandes desaos do PPA 20042007, adverte o autor que, ao contrrio do que ocorre com outros desaos, esse no se traduziu em programas nalsticos e aes especcas. Manteve-se como Programa de Gesto, o que, na prtica, o engessa como inteno e inao. Theodoro analisa, ainda, contradies semelhantes presentes em outros instrumentos da ao governamental, como a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA) e no eixo relativo ao funcionamento da mquina para concluir que: para alterar a lgica que orienta o Estado brasileiro no trato da questo racial mister: refundar a questo racial no Brasil; resgatar o aparato legal e institucional vigente; introduzir a transversalidade e a idia da promoo da igualdade racial como vetor bsico da ao dos ministrios e demais rgos do Poder Executivo; introduzir aes de formao do corpo tcnico federal para a problemtica da desigualdade racial.
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A viso de Theodoro, bem como os desaos por ele arrolados, do uma dimenso dos desaos que emergem para os movimentos negros para realizar uma ao poltica ecaz no campo das polticas pblicas de corte racial. O gesto concreto de vontade poltica em relao a um problema social envolve, alm do reconhecimento do problema, a alocao de recursos para a viabilizao dessas polticas, pois, tal como conclui Theodoro, o que temos at o momento : um desao norteador da ao do governo. Falta-lhe no entanto contedo. Deveria se desdobrar em diferentes programas nalsticos com indicadores xados, e esses programas devem ser desmembrados em aes setoriais com metas especicadas. Metas e indicadores que tenham uma dimenso maior, do tamanho do desao. Propor programas e aes indicadores e metas implica em direcionamento de recursos para o desao j existente. (2004) Dentre os principais avanos est a promulgao da Lei 10.639/03, em 9 de janeiro de 2003, que alterando a Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educao nacional, e passou a instituir no currculo ocial da rede de ensino a obrigatoriedade da temtica Histria e Cultura Afro-brasileira. Um marco no sentido de introduzir na educao brasileira uma forma de valorizar a participao de afro-brasileiros(as) na histria do pas, bem como de resgatar os valores culturais africanos. Alm da instituio da temtica no currculo, o decreto tambm inclui no calendrio escolar, conforme o artigo 79-B, o 20 de novembro como Dia Nacional da Conscincia Negra. Porm, o presidente Lula vetou artigo da lei segundo o qual as disciplinas Histria do Brasil e Educao Artstica deveriam dedicar pelo menos 10% do seu contedo programtico temtica negra. Esse artigo foi considerado inconstitucional por no observar os valores sociais e culturais das diversas regies do pas. Tambm foi vetado artigo que determinava que os cursos de capacitao do professorado contassem com a participao de entidades do movimento afrobrasileiro, de universidades e de outras instituies de pesquisa pertinente matria. Esse artigo foi considerado ilegal por incluir na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional assunto estranho a essa lei que, em nenhum dos seus artigos, faz meno a esses cursos. Segundo o Ministrio da Educao, os parmetros curriculares nacionais do ensino fundamental e mdio j orientam que a diversidade cultural, tnica e religiosa esteja nos currculos. No entanto, os avanos na implantao dessa lei vm dependendo dos mesmos atores de sempre, os movimentos sociais o caso da representao do Instituto de Advocacia Racial e Ambiental (Iara) e de outras entidades ao Ministrio Pblico Federal para a implementao da Lei 10.639 em todo o pas. Uma das vitrias dessa iniciativa o fato de o juiz da infncia do Rio de Janeiro, Guaraci Viana, ter intimado:
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o MEC e demais rgos competentes da capital a cumprirem j a lei federal que manda ensinar histria africana e cultura afrobrasileira nos colgios.Viana acatou ao movida por entidades do movimento negro, liderada pelo Instituto de Advocacia Racial e Ambiental (IARA). (O Globo, 2007) Na rea da sade, celebra-se a aprovao, por unanimidade, pelo Conselho Nacional de Sade da Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra. Tal deciso representa o reconhecimento, pelo governo brasileiro, das iniqidades raciais presentes no acesso sade que expem, desproporcionalmente, pessoas negras mortalidade e morbidade por causas prevenveis e evitveis. Dentre elas, destacam-se: a mortalidade infantil de crianas at 1 ano de idade; o descaso com a preveno e ateno em relao s doenas prevalentes entre a populao negra, como diabetes, hipertenso arterial, anemia falciforme e miomatoses; os nmeros superiores de mortalidade materna entre mulheres negras resultantes das diferenas percebidas pelos estudiosos do tema, para pior, na assistncia gravidez, ao parto e ao puerprio. Esse conjunto de fatores est enquadrado pelos especialistas da rea de sade no conceito de racismo institucional que se refere : incapacidade coletiva de uma organizao em prover um servio apropriado ou prossional s pessoas devido sua cor, cultura ou origem racial/tnica. Ele pode ser visto ou detectado em processos, atitudes e comportamentos que contribuem para a discriminao por meio de preconceito no intencional, ignorncia, desateno e esteretipos racistas que prejudicam determinados grupos raciais/tnicos, sejam eles minorias ou no. (CRE/UK, 1999, p. 2 apud Werneck, 2004) Como no caso da Lei 10.639/03, a implementao dessa poltica, onde ocorre, deve-se ao de sensibilizao de prossionais de sade pelas organizaes dos movimentos sociais, em especial, de mulheres negras. O reconhecimento do racismo institucional pelo governo como uma questo estratgica no combate ao racismo e na reproduo das desigualdades raciais tem sua expresso tambm no Projeto Combate ao Racismo Institucional uma parceria entre Ministrio do Governo Britnico para o Desenvolvimento Internacional (DFID) e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), em cooperao com prefeituras municipais e organizaes da sociedade civil da regio Nordeste. Por meio desse programa, as instituies pblicas poderiam se capacitar para superar os entraves ideolgicos, tcnicos e de natureza administrativa, que dicultam o enfrentamento dos efeitos combinados do racismo e do sexismo, poderosos obstculos ao acesso ao desenvolvimento. Infelizmente, esse convnio acaba de ser encerrado.
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Porm, at o momento, outros programas governamentais de signicativa importncia para a populao negra fracassaram. Foi o caso do Primeiro Emprego, que previa o incentivo s empresas como um mecanismo de combate discriminao de jovens pertencentes a grupos discriminados, como negros, mulheres e decientes. Contudo, na rea da segurana pblica que os jovens negros encontram-se mais expostos a uma matana que se assemelha ao genocdio, com absoluta inao por parte do governo. Percebe-se, por m, o recuo do governo em relao aos projetos de lei que prevem a reserva de cotas para pessoas negras, ndigenas e estudantes oriundos(as) de escolas pblicas e ao Estatuto da Igualdade Racial que desencadearam uma ofensiva conservadora jamais vista na sociedade brasileira.
REAO CONSERVADORA No obstante, o dilema social representado pelo negro liga-se violncia dos que cultivaram a repetio do passado no presente. (Fernandes, 1988) A possibilidade de aprovao de dispositivos legais que institucionalizariam a poltica de cotas e de promoo da igualdade racial motivou o manifesto assinado por parcela da intelligensia nacional endereado ao Congresso Nacional, pedindo-lhes que recusem o PL 73/1999 (PL das Cotas) e o PL 3.198/2000 (PL do Estatuto da Igualdade Racial). Alegam que o Estatuto e as cotas raciais rompem com o princpio da igualdade e ameaam a Repblica e a democracia. Como vimos apontando em diferentes artigos e aqui cabe novamente reiterar , as polticas de ao armativas tm sido implementadas em uma diversidade de pases. Tm sido praticadas para atender a diferentes segmentos da populao que, por razes histricas, culturais ou de racismo e discriminao, foram prejudicados em sua insero social e participao igualitria no desenvolvimento desses pases.
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Alm dos EUA, temos exemplos na Inglaterra; Canad (indgenas, mulheres e negros); ndia (a Constituio de 1948 previu medidas especiais de promoo dos dalits, os intocveis); Colmbia (indgenas); Malsia (o grupo tnico majoritrio, buniputra); Unio Sovitica (4% das vagas da Universidade de Moscou para habitantes da Sibria); Israel (falashas, judeus de origem etope); Alemanha (mulheres); Nigria (mulheres); Sri Lanka; frica do Sul; Austrlia; Nova Zelndia; Noruega; Blgica (imigrantes); Lbano (participao poltica das diferentes seitas religiosas); China; e Peru. Recentemente, foi anunciada a proposta de um projeto de lei ao Parlamento indiano para duplicar o nmero de vagas para minorias no sistema de cotas em universidades federais. Segundo o projeto, quase metade das vagas nas faculdades profissionalizantes pblicas sero destinadas s castas mais baixas e s classes chamadas de tradicionalmente desfavorecidas. Atualmente, 22,5% das vagas nas faculdades so reservadas para dalits e estudantes tribais. Segundo o novo projeto, o nmero de vagas reservadas vai passar para 49,5%. A ndia um dos pases que mais nos causa inveja em termos de crescimento econmico e desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Provavelmente, parte essencial dessa performance se deva ao investimento efetivo feito no desenvolvimento de seus recursos humanos, por meio da educao. Enquanto essas medidas especiais para a promoo de grupos desfavorecidos existem como poltica de Estado na ndia, desde 1948; no Brasil, as aes armativas patinam em um debate escapista, fundado na defesa de suposta meritocracia, escondendo o desejo de permanncia de um status quo que, historicamente, produz privilgios, reproduz e amplia as desigualdades raciais e retarda o desenvolvimento. No entanto, essas iniciativas so ocultadas pelos grupos contrrios s cotas. Mais que isso, ao focarem sua crtica tomando por referncia exclusiva a experincia estadunidense, buscam angariar para suas teses o benefcio indireto do suposto ou latente sentimento antiamericano, to em voga no mundo. Foram, assim, a associao de dependncia da populao negra brasileira s teses dos movimentos negros afro-americanos como expresso de imperialismo cultural de segunda linha e construo de uma problemtica inexistente no Brasil. Em nenhum pas onde as cotas foram aplicadas tem-se notcia de a medida ter sido capaz de provocar tamanha hecatombe. Mas, curiosamente, esses intelectuais temem que isso possa ocorrer precisamente no pas da democracia e cordialidade racial. Os intelectuais contemporneos contrrios ao Estatuto consideram que: Se [o Estatuto] entrar em vigor, representar uma mudana essencial nos fundamentos polticos e jurdicos que sustentam a nao brasileira (Folha de S. Paulo, 2006). Como apontamos, as cotas foram adotadas em pases desenvolvidos e em desenvolvimento, sem que, em nenhum deles, fossem abalados os seus fundamentos polticos e jurdicos.
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Esses intelectuais aferram-se ao princpio universalista liberal vigente no incio do sculo XX, escamoteando a contribuio de pensadores contemporneos tais como Norberto Bobbio, John Rawls, Charles Taylor, entre outros , que alargaram as noes de democracia e igualdade e deram sustentao terica para muitas das experincias de aes armativas adotadas no mundo. Intencionalmente, esse artifcio oculta as ressignicaes empreendidas pela cincia poltica, as denies substantivas que elas adquiriram na formulao daqueles que buscam terica e politicamente a equalizao de direitos. Norberto Bobbio nos mostra sob quais condies possvel assegurar a efetivao dos valores republicanos e democrticos. Para ele, impe-se a noo de igualdade substantiva, um princpio igualitrio porque elimina uma discriminao precedente. Bobbio compreende a igualdade formal entre os seres humanos como uma exigncia da razo que no tem correspondncia com a experincia histrica ou com uma dada realidade social. Signica que na armao e no reconhecimento dos direitos polticos, no se pode deixar de levar em conta determinadas diferenas, que justicam um tratamento no igual. Do mesmo modo, e com maior evidncia, isso ocorre no campo dos direitos sociais. (Bobbio, 1992, p. 71). Em Rawls, a noo de diferena ir sustentar tanto o reconhecimento da desigualdade como seu reconhecimento como fundamento da realizao da igualdade entre desiguais. Conforme ele: o princpio [da diferena] determina que a m de tratar as pessoas igualitariamente, de proporcionar uma genuna igualdade de oportunidades, a sociedade deve dar mais ateno queles com menos dotes inatos e aos oriundos de posies sociais menos favorveis. A idia de reparar o desvio das contingncias na direo da igualdade. (Ralws, 2002, p. 107). Para alm das contribuies da cincia poltica, a jurisprudncia nacional tem dado sustentao s teses defendidas por ativistas anti-racistas. O caso de Siegfried Ellwanger, condenado pelo crime de racismo por edio de obra antisemita, emblemtico nessa direo. Em primeiro lugar no acrdo desse caso, o ministro Gilmar Mendes defende que a Constituio compartilha o sentido de que o racismo congura conceito histrico e cultural assente em referncias supostamente raciais, aqui includo o anti-semitismo. O ministro da Defesa, Nelson Jobin, recusou o argumento da defesa, segundo o qual judeus seriam um povo e no raa e, por isso, no estariam ao abrigo do crime de racismo como disposto na Constituio. Entendeu o ministro que essa viso parte do pressuposto de que a expresso racismo usada na Constituio teria conotao e um conceito antropolgico que no existe. A ministra Ellen Gracie, por sua vez, resolveu ao contrrio do que professam cientistas nacionais empenhados em desconstituir as pessoas negras de sua racialidade histrica apoiar as teses dos que consideram que no somos racistas, que impossvel, assim me parece, admitir-se a argumentao segundo a qual se no h raas, no possvel o delito de racismo.
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E, por m, o ministro do STF, Marco Aurlio Mello, indica que construir a igualdade requer, em princpio, reconhecer a desigualdade historicamente construda: Temos o dever cvico de buscar tratamento igualitrio a todos os cidados, e isso diz respeito a dvidas histricas. O setor pblico deve, desde j, independentemente da vinda de qualquer diploma legal, dar prestao de servios uma outra conotao, lanando em editais a imposio em si de cotas, que visem contemplar as minorias (Correio Braziliense, 2001, p.5), alertando ainda que as chamadas minorias no dizem respeito questo numrica, mas questo de acesso s oportunidades. Mas intelectuais empenhados no combate s cotas e ao Estatuto passam, intencionalmente, ao largo de todo esse acmulo democrtico qual sejam, os novos direitos conquistados por novos sujeitos polticos em diferentes arenas que teve como palco privilegiado a agenda social das Naes Unidas cumprida durante a dcada de 1990. Esta se concluiu com a Conferncia contra o Racismo, realizada em Durban, em setembro de 2001, da qual emergem os compromissos assumidos pelo Brasil, como pas-membro das Naes Unidas, de avanar em uma agenda de promoo da igualdade racial, da qual o Estatuto seria marco legal. O Plano de Ao da Conferncia de Durban insta os Estados a elaborarem programas destinados aos afrodescendentes e destinem recursos adicionais a sistemas de sade, educao, habitao, eletricidade, gua potvel e medidas de controle do meio ambiente, e que promovam a igualdade de oportunidades no emprego bem como outras iniciativas de ao armativa ou positiva. Porm, se o alvo prioritrio dessa ofensiva conservadora so as cotas para pessoas negras, em particular, e as polticas de promoo da igualdade, em geral, essa investida e a retrica que a acompanha ameaam, indiretamente, os novos direitos que vm sendo conquistados pelos novos sujeitos polticos no processo de consolidao e expanso da experincia democrtica na qual se empenham h dcadas os movimentos sociais e as organizaes no-governamentais dentre esses, o direito diferena. Vale lembrar que muitas dessas conquistas foram consagradas em instrumentos internacionais que obrigam os Estados-membros das Naes Unidas, ou lhes recomendam, a implementar polticas pblicas corretoras das desigualdades, prevendo, at mesmo, tratamento diferenciado a grupos vulnerabilizados como forma de promoo da igualdade de oportunidades. Nesse sentido, no plano dos compromissos internacionais assumidos pelo governo brasileiro, exigiria a aceitao da concepo clssica de igualdade defendida por esses intelectuais, que ignora os pactos, tratados e convenes assinados pela ONU, como, entre outros, a Conveno Internacional sobre Todas as Formas de Discriminao Racial, 1965; a Conferncia de Beijing, 1995; o Plano de Ao da Conferncia Regional das Amricas, em Santiago do Chile, 2000; a Conferncia Mundial contra o Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata, em Durban, frica do Sul, 2001. De todos, o Brasil signatrio e deve prestar contas dos avanos alcanados em cada caso.
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No plano nacional, no limite, a se levar s ltimas conseqncias as posies por eles defendidas, estariam em questo tambm vrios dispositivos constitucionais ou infraconstitucionais, tais como o que institui tempo diferenciado de aposentadoria para as mulheres; o artigo 93 da Lei 8.213/91, que determina a contratao de pessoas com dencias fsicas por empresas com 100 ou mais empregados(as); a lei de cotas para mulheres nos partidos polticos; e rever o Ttulo II Dos direitos e garantias fundamentais, Captulo II Dos direitos sociais, artigo 7, inciso 20, proteo do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos especcos, nos termos da lei. Sim, pessoas negras no necessariamente so decientes fsicas e nem mulheres em sua totalidade, mas a discriminao racial funciona como um freio a uma competio igualitria, fazendo com que a competio entre pessoas negras e brancas pelas oportunidades sociais se processe como na imagem largamente utilizada pelos movimentos negros nacionais para descrever esta situao: em que se tem dois competidores em largada em que um se acha engessado e outro livre e bem-condicionado. Essa uma das funes da discriminao de base racial, assegurar essa vantagem competitiva a membros do grupo racial tratado como superior. Atuando em larga escala e impunemente, como se assiste no Brasil, produz como efeito de poder os padres de desigualdade que conhecemos entre pessoas negras e brancas. essa trava que os instrumentos internacionais reconhecem e, a partir deles, recomendam polticas especcas aos Estados, bem como os dispositivos nacionais mencionados. Papel da mdia O livro No somos racistas, de Ali Kamel, coroa a saga herica que o diretor executivo do jornalismo da Rede Globo vem empreendendo contra as cotas e demais polticas especcas para pessoas negras nos editorias do jornal O Globo. Acompanham-no nessa jornada outros veculos de grande porte, como os jornais O Estado de So e Folha de So Paulo, que, em um de seus editoriais, posicionou-se contra as cotas por princpios loscos, sem precisar de qual losoa ou de quais princpios tal posicionamento devesse o seu fundamento. Quando um diretor executivo do maior veculo de comunicao que tenta estabelecer o discurso competente sobre a identidade nacional e suas contradies, este ato opera como uma senha perfeitamente compreendida no pas em que quem pode, manda e quem tem juzo, obedece. Na esteira do ativismo racial de Ali Kamel passam a se manifestar, em unssono, diferentes vozes, saturando a esfera pblica com o seu mantra, uma locuo amplamente garantida pelos principais veculos de comunicao e informao. O ataque que comeou contra o Estatuto e as polticas de cotas para pessoas negras e ndigenas nas universidades expandiu-se para todas as polticas de promoo da igualdade racial, tendo por alvo fundamental a Secretaria de Promoo da Igualdade Racial, liderada pela ministra Matilde Ribeiro. No mbito da violao dos direitos culturais da populao negra, sobrou at para o ministro Gilberto Gil:
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no artigo Cultura de bacilos, de Brbara Gancia, no qual a colunista critica a deciso do ministro Gilberto Gil de apoiar grupos comunitrios envolvidos com o movimento hip hop como forma de promover, segundo o ministro, novas formas de expresso da latente criatividade dos pobres do pas (Folha de S. Paulo, 2007). A proposta do ministro no indita, consiste apenas em elevar ao patamar de poltica pblica federal experincias exitosas que vm sendo desenvolvidas por bandas de rap, grateiros e danarinos do movimento hip hop, em parceria com organizaes da sociedade civil ou poderes pblicos locais, que vm fazendo a diferena para a incluso social de muitos(as) jovens das periferias. Do interior do movimento hip hop, emergiram expresses musicais hoje consagradas, caso dos Racionais MCs, um fenmeno de vendagem no Brasil; MV Bill, Thade e DJ Hum, entre outros. Para alm do impacto na cena musical do pas, o movimento hip hop fez emergir lideranas juvenis que tm no rap, no grate e no break trip que estrutura a cultura hip hop os veculos para a mobilizao de jovens para a reexo sobre os temas que mais aigem o seu cotidiano, como a violncia, as drogas, a excluso social, o exerccio protegido da sexualidade, paternidade e maternidade responsveis, a discriminao racial. Atuam em escolas da rede pblica e privada, em faculdades e presdios. Alguns se tornaram gestores de polticas pblicas inclusivas para a juventude; outros esto fazendo carreiras universitrias ou mantm-se no protagonismo juvenil, aprofundando o seu compromisso com os direitos humanos e a incluso social. Para muitos, a participao no movimento hip hop funcionou como um antdoto que lhes permitiu escapar do caminho mais fcil da marginalidade social. No entanto, no artigo citado de Gancia, a colunista considera desperdcio de dinheiro pblico investir nesse protagonismo por entender que hip hop no cultura, que o rap lixo musical, sugerindo, como ela diz, que tais gnios musicais seriam ligados ao trco de drogas. O que lhe d autoridade para denir o que seja ou no cultura? De onde ela extrai o direito de desqualicar, de uma penada, uma expresso cultural forjada na resistncia de jovens excluso social, por meio da qual eles se armam como produtores culturais e agentes de cidadania? O segundo caso a entrevista do cartunista Jaguar, que, a pretexto de criticar a idia de politicamente correto, diz que os humoristas hoje esto muito certinhos porque com essa coisa de no poder chamar crioulo de crioulo, (...) criou-se um limite e, se a gente passa um pouco, leva pito. Eu no levo mais porque sou velho e sou o Jaguar. A as pessoas dizem: Ah, o Jaguar, deixa ele (Folha de S. Paulo, 2007). Jaguar o mesmo que declarou orgulhar-se de ter destrudo a carreira de Wilson Simonal, acusado por ele e pela turma do Pasquim de ser dedo-duro do regime militar o que determinou o ostracismo a que Simonal foi submetido at o m de sua vida. Por iniciativa da Ordem dos Advogados de So Paulo (OAB SP), foi promovida, tardiamente, a sua reabilitao moral, quando foi provado
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no haver nenhum indcio que sustentasse aquela acusao. No entanto, diante dessa evidncia, a reao de Jaguar foi: Ele era tido como dedo-duro. No fui investigar nem vou fazer pesquisa para livrar a barra dele. No tenho arrependimento nenhum (Revista Bundas, 2002). O choque de tal declarao provocou a seguinte pergunta do jornalista Giulio Sanmartini: (...) onde ele [Jaguar] buscou o direito de ser acusador e juiz e destruir um homem?. Brbara Gancia e Jaguar so exemplos de pessoas pblicas que se comprazem em exercitar um poder de nomear e julgar, derivado exclusivamente de uma posio de hegemonia de classe e de raa, que lhes assegura a circulao privilegiada de suas idias e posies, que dispensam a si mesmos o conhecimento efetivo sobre o que opinam, sentindo-se garantidos por imunidade ou complacncia em caso de erros de avaliao. da que advm o seu poder de acusar, julgar e destruir. Para rappers, breaks, grateiros, considerados bacilos e pessoas negras tratadas como objeto preferencial do deboche de humoristas, resta indignarem-se na pgina de leitores(as) dos jornais ou exigirem um direito de resposta, que raramente ofertado. Desqualicao da luta No combate que parcelas das elites nacionais travam contra as polticas de promoo da igualdade racial, elas se servem da desqualicao pblica dos movimentos negros e seus parceiros e aliados, da negao do racismo e da discriminao racial, da deslegitimao acadmica de estudos e pesquisas que, h dcadas, vm demonstrando a magnitude das desigualdades raciais e a utilizao de experincias genticas para consubstanciar a miscigenao e a negao da pessoa negra como sujeito social demandador de polticas especcas e seu direito democrtico de reinvindic-las. Estamos diante de velhas teses a servio de novas estratgias que pretendem nos levar de volta edlica democracia racial. Hoje, como ontem, as estratgias so as mesmas. Como nos mostrou Florestan Fernandes, A resistncia negra nas dcadas de 1930, 1940 e parte de 1950 suscitou o reacionarismo das classes dominantes, que logo denunciaram o racismo negro! (1988). Disse Marx que a histria s se repete como farsa. A originalidade do Brasil est em repetir a farsa. Como na dcada de 1930, parcelas das elites, dentre elas intelectuais conhecidos, organizam-se novamente para orquestrar uma reao branca a um suposto racismo negro, que o sentido dado a eles s reivindicaes dos movimentos negros por incluso social mediante polticas especcas que atuem na correo das desigualdades raciais. A desqualicao ou criminalizao dos movimentos sociais uma prtica autoritria consagrada na nossa tradio poltica. Causa espanto que seja utilizada sem cerimnia por aqueles que se manifestam em defesa dos princpios da igualdade, da democracia e do pacto republicano. Diz Demtrio Magnoli: A Secretaria um rgo conservador, de direita. O Estatuto cria uma vasta burocracia: eis a fonte do otimismo de diversas ONGs negras que
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se autodenominam movimentos sociais. Eles esto defendendo as suas carreiras e o seu futuro poltico e pecunirio, s custas dos negros (Rets, 2007). A propagao de um suposto racismo negro foi nomeada pelo socilogo e ativista Carlos Medeiros de tcnica de fabricao do medo. Com esta, ele ilumina o posicionamento pblico de certos intelectuais repentinamente atacados pela sndrome de Regina Duarte. Eles esto com medo: de militantes negros, da racializao da sociedade, das polticas pblicas e, nalmente, da possibilidade da queda da Repblica em funo das polticas raciais. Diante do exposto, a sndrome de Regina Duarte de certos intelectuais requer que se busquem explicaes em outros lugares. O que h a temer nesse medo : que haja alguma disposio escondida em segmentos da populao branca e que somente esses intelectuais percebem ou conhecem de defender seus privilgios, como reagiram setores da elite nacional ao projeto de Joaquim Nabuco de emancipao dos escravos. Proposta tmida, que ainda evitava falar em abolio. No entanto, Apesar da moderao, o projeto foi derrotado. No sem antes Nabuco ser sutilmente ameaado pelos lderes escravistas. Na nossa provncia, resistiremos at s armas, armou o deputado Martim Francisco, de So Paulo, acrescentando que propostas como aquela podiam concorrer para alterar e prejudicar a paz do pas.
BALANO Os avanos alcanados principalmente no reconhecimento da problemtica da desigualdade racial ensejam a atual reao conservadora que busca, com monumental aparato, deter esse processo e, sobretudo, restabelecer os velhos mitos que nos levaram situao atual. So neo-gilbertofreireanos, que entram em ao em ativismo de novo tipo sobre a questo racial. Na guerra que combatem contra as medidas de promoo da igualdade de oportunidades segundo a raa ou a cor, vale tudo. Na revista Veja foi publicado que: Aps a abolio da escravatura, em 1888, nunca houve barreiras institucionais aos negros no pas. O racismo no conta com o aval de nenhum rgo pblico. Pelo contrrio, as eventuais manifestaes racistas so punidas na letra da lei (Revista Veja, 2007). Algum reconhece que do Brasil que a revista fala? Assiste-se, portanto, neste momento, a um ativismo de novo tipo: um suposto anti-racismo que se arma pela negao do racismo existente. Convergem nessa estratgia posies de direita e de esquerda, em que classe social ou cordialidade racial retornam aos discursos para nublar as contradies raciais. Um classismo de direita, como o defendido por Ali Kamel, insurge-se contra as evidncias de discriminao racial, insistindo que pessoas negras e brancas so igualmente pobres, por isso, discriminadas igualmente. Soma-se a ele um classismo supostamente de esquerda, que o consubstancia, como na fala de Demtrio Magnoli, para quem a pauta de reivindicaes dos movimentos negros conservadora e de direita.
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Essa estratgia se benecia tambm de um contexto de refrao dos movimentos sociais em geral, e em particular dos movimentos negros, criando condies positivas para prosperarem velhas ideologias a servio de novas estratgias de retorno ao passado. Essa ofensiva traz em seu bojo uma convocao sociedade para um enfrentamento das polticas raciais. Teme-se que essa avalanche conservadora seja suciente para amedrontar os setores governamentais alinhados com a promoo da igualdade racial e alimentar e potencializar os antagonistas, promovendo o retrocesso das polticas raciais no segundo mandato do governo Lula.
REFERNCIAS BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Trad. Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Campus, 1992. CASTRO, Nadya Arajo. Trabalho e Desigualdades Raciais: hipteses desaantes e realidades por interpretar. In: CASTRO, Nadya Arajo; BARRETO, Vanda de S (Orgs.). Trabalho e desigualdades raciais. So Paulo: Annablume, A cor da Bahia, 1998, p. 25. EGRARE, Iradj. O recorte de raa no Plano Plurianual 2004-2007 com transversalidade de gnero e gerao, 2007. FERNANDES, Florestan. Luta de raas e classes. In: FUNDAO PERSEU ABRAMO. So Paulo: Revista Teoria e Debate, n. 2, maro de 1988. GANCIA, Brbara. Cultura de bacilos. In: FOLHA DE S. PAULO, edio de 16 mar 2007. HASENBALG, Carlos. Democracia racial, uma hiptese. In: TRABALHOS PARA DISCUSSO, n. 128, ago 2002. KAMEL, Ali. No somos racistas. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2006. MAGNOLI, Demtrio. In: FOLHA DE S. PAULO, edio de 12 jan 2006. MELLO, Marco Aurlio. A igualdade e as aes armativas. In: CORREIO BRAZILIENSE, edio de 20 dez. 2001, p. 5. MOTTA, Nelson. Entrevista com cartunista Jaguar. In: REVISTA BUNDAS, edio de 2002. O GLOBO. Coluna do Ancelmo Ges, edio de 15 jun 2007. RAWLS, John. Uma teoria da justia. So Paulo: Martins Fontes, 2002, p. 107. REVISTA VEJA, edio n. 2011, de 6 jun 2007. REVISTA RETS. Entrevista com Demtrio Magnoli, edio de 24 mar. 2006. Disponvel em: http://arruda.rits.org.br/rets/servlet/newstorm.notitia.apresentacao.ServletDeSecao?codigoDaSecao=10&dataDoJornal=1143223056000. Acesso em 20 out 2007. THEODORO, Mrio. Os dois nveis do racismo institucional. In: JORNAL IROHIN, Braslia, ano IX, n.6, agosto/setembro 2004, p. 15-16.
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FOTOS MA RC U S V IN I (A F RO R E G A E E C A N TA G A L O /R J)
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Direito segurana, um desao para o Brasil
S I LV I A R A M O S Cientista social e pesquisadora do Centro de Estudos de Segurana e Cidadania da Universidade Candido Mendes (CESeC/Ucam)
Neste artigo, ser apresentado um panorama geral da violncia no Brasil, especialmente da violncia letal, e indicadas as principais caractersticas de sua distribuio, focalizando faixa etria, gnero, cor, classe e, principalmente, territrio. Sero analisadas as principais respostas da sociedade civil brasileira a esse fenmeno e indicadas quais linhas de fora explicam a baixa presena de participao de organizaes no-governamentais e movimentos sociais em relao s polticas de segurana e s polcias. Finalmente, sero identicadas as maiores lacunas e as experincias mais inovadoras e criativas nesse campo. No Brasil, 50 mil pessoas so assassinadas por ano. Nossas taxas de mortes violentas esto entre as mais altas do mundo h mais de duas dcadas. Passamos de 11,7 homicdios por 100 mil habitantes, em 1980, para 26,9, em 2004, como mostra o Grco 1. Pases da Europa Ocidental tm taxas inferiores a trs mortes intencionais por 100 mil habitantes e os Estados Unidos encontram-se na faixa de cinco a seis mortes.
Grco 1 Homicdios no Brasil: nmeros absolutos e taxas por 100 mil habitantes de 1980 a 2004
Fonte: Sistema de Informao sobre Mortalidade Datasus.

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IDADE, GNERO, COR E CLASSE: INDICADORES DE RISCO Uma caracterstica marcante no panorama brasileiro a concentrao dos homicdios na populao jovem. Na faixa etria de 15 a 24 anos, as taxas so extraordinariamente mais altas do que as vericadas para a populao como um todo. A tendncia, como se observa no Grco 2, nacional, ocorrendo mesmo nos estados com taxas de violncia letal mais baixas. Entre pessoas no-jovens, 9,6% do total de bitos so relacionados a causas externas. Entre pessoas jovens, as causas externas so responsveis por 72,1% das mortes. Os homicdios respondem por 39,7% das mortes de jovens de 15 a 24 anos; os acidentes de transporte respondem por 17,1%; e os suicdios por 3,6% (Wiselsz, 2006). Em alguns estados, a taxa de homicdios de jovens ultrapassa os 100 por 100 mil habitantes jovens. Quando examinamos algumas reas urbanas pobres, focalizando jovens, encontramos taxas de mais de 200 homicdios dolosos por 100 mil habitantes.
Grco 2 Taxa de homicdios por 100 mil habitantes em diferentes estados brasileiros em 2004: jovens e populao total
Sexo tambm um fator explicativo importante para compreender caractersticas do fenmeno. Seguindo um padro predominante no cenrio internacional, no s as mulheres, como mostra o Grco 3, mas as jovens representam uma proporo pequena das vtimas de violncia letal. Como se sabe, mulheres so as vtimas mais freqentes de violncias interpessoais (domsticas e conjugais) e so as principais vtimas de leses corporais. Uma cultura machista contribuiria, portanto, no s para a quantidade assombrosa de mortes violentas entre jovens do sexo masculino, mas tambm para explicar o perl da vitimizao feminina.
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Grco 3 Percentual de homicdios por sexo no Brasil em 2004: jovens e populao total
Paralelamente idade e ao gnero, estudos tm identicado a existncia de uma dramtica concentrao de mortes violentas na populao negra (somatrio das pessoas classicadas como pretas e pardas), indicando que a distribuio desigual de riquezas e recursos sociais (educao, sade, saneamento) entre pessoas brancas e negras no Brasil acaba por provocar outro tipo de desigualdade, aquela na distribuio da morte violenta. Assim, so os negros e, entre estes, os mais jovens, as vtimas preferenciais da violncia letal. As taxas de homicdios para homens negros so signicativamente mais altas em todas as idades, a partir de 11 anos, embora muito mais acentuadas de 18 a 26 anos, como apontado no Grco 4. A taxa para jovens brancos de 24 anos, por exemplo, muito alta, quase 50 por 100 mil habitantes. Porm, a taxa para jovens negros da mesma idade ainda mais alta, chegando quase ao dobro: 90 por 100 mil habitantes, evidenciando um forte fator racial nessas dinmicas. Signica que classe social e escolaridade tambm so fortes fatores explicativos para risco de morte violenta intencional de jovens do sexo masculino no Brasil.
Grco 4 Taxa de homicdios (por 100 mil habitantes) de homens segundo cor/raa e idade no Brasil em 2004
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Combinadas, as variveis idade, gnero, cor e classe social tambm so um fator de risco para ser considerado suspeito pela polcia. Os jovens pobres, predominantemente negros, moradores de favelas e das periferias dos grandes centros so os suspeitos preferenciais da polcia. Pesquisa realizada pelo CESeC/Ucam, na cidade do Rio de Janeiro, em 2002, revelou que 57,9% das pessoas paradas pela polcia, andando a p na rua, tm de 15 a 29 anos. Por sua vez, considerando pessoas paradas em todas as abordagens policiais, os negros sofrem revista corporal em 55% das vezes em que so abordados contra 32,6% das vezes quando os brancos so abordados (Ramos; Musumeci, 2005). A distribuio das prprias operaes policiais so variveis por bairro, predominando as abordagens a p na rua, com revistas corporais, nas reas pobres e blitz de automveis, quase sempre sem revistas corporais, nas reas mais ricas.
GEOGRAFIA DA MORTE Como se sabe, nas regies metropolitanas do pas, a criminalidade violenta cresceu predominantemente em favelas e bairros pobres das periferias urbanas. Nessas reas, especialmente a partir da dcada de 1980, instalou-se o trco de drogas e os conitos entre faces rivais que disputam o controle de um mercado altamente lucrativo. Tambm ao longo dos anos, cresceram a violncia e a corrupo policiais, umbilicalmente ligadas ao trco de drogas. Nesses territrios, pobres e carentes de servios pblicos, registram-se os mais altos ndices de violncia letal. Nas cidades brasileiras mais violentas possvel identicar uma geograa da morte, onde as principais vtimas so jovens negros e pobres. A desigualdade na distribuio da violncia letal entre os diversos bairros do municpio do Rio de Janeiro expressiva. Os bairros da zona sul da cidade (Copacabana, Ipanema, Leblon, Lagoa, Jardim Botnico e Barra da Tijuca), onde vivem pessoas com maior poder aquisitivo, apresentam as mais baixas taxas de homicdios. Ali so comuns taxas que variam de 4,7 a 10 homicdios por 100 mil habitantes, prximas dos padres norte-americanos. J os bairros da zona oeste e do subrbio, que renem regies pobres repletas de favelas (Acari e Santa Cruz, Complexo do Alemo, Vigrio Geral e Parada de Lucas, por exemplo), chegam a registrar taxas de at 84 homicdios por 100 mil habitantes. Essa distribuio congura a presena de dois padres radicalmente diferentes na mesma cidade: a uma distncia de 40 minutos entre os bairros mais pobres e os mais ricos, entre as pessoas mais bem-servidas pela presena do Estado e onde este se ausentou por longos anos, a ponto de grupos armados manterem controle total sobre territrios inteiros de reas de favelas. Na prtica, so dois pases convivendo na mesma cidade. Tambm so duas polcias e duas polticas de segurana.
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Manchas territoriais de concentrao de mortes violentas nos bairros pobres e nos aglomerados de favelas igualmente se evidenciam em cidades onde estudos sistemticos tm sido desenvolvidos, como os do Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica (Crisp) sobre a violncia letal em Belo Horizonte.
JUSTIA CRIMINAL, POLTICAS DE SEGURANA E POLCIA Com quais polticas pblicas de segurana o pas tem respondido ao fenmeno da crescente violncia urbana? Nos mais de 20 anos desde que o processo de transio da ditadura militar teve incio (1985), o setor que menos progrediu em relao modernizao e democratizao foi o de Justia Criminal, em particular o das instituies policiais (Leeds, 2005). Apenas na segunda metade da dcada de 1990 comearam a se registrar os primeiros esforos sistemticos de elaborao de polticas pblicas de segurana, baseados em uma perspectiva contempornea identicada com a combinao ecincia/direitos humanos. At ento, a maioria dos governos relegava o tema s esferas corporativas das prprias polcias (Soares, 2000). O silncio em relao escalada de violncia letal predominou tambm em amplos setores intelectuais, na mdia e mesmo nas organizaes no-governamentais, durante a dcada de 1980 e parte da dcada de 1990. Efetivamente, nos contextos acadmico e universitrio, salvo raras excees, relativamente recente a criao de centros de pesquisa voltados para os temas da violncia com foco em segurana pblica. O perl socioeconmico das principais vtimas da violncia letal e sua baixa capacidade de presso poltica podem ajudar a explicar o despertar tardio dos governos, da mdia e da sociedade civil brasileira para o tema da segurana pblica e para a necessidade de se investir em modernizao, controle e democratizao das instituies de polcia. A maioria das polcias civis e militares nos estados da federao foi se degradando e algumas se tornaram violentas e inecientes.
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O crime organizado que se estrutura em torno do trco de armas e drogas por meio de mecanismos em diversas esferas corrompeu amplos segmentos das corporaes policiais, em certos casos atingindo desde as bases s cheas (Lemgruber; Musumeci; Cano, 2003). H estados onde a violncia policial afeta as corporaes e vitimiza as populaes pobres, que se vem encurraladas entre a violncia dos grupos armados de tracantes e a violncia e a corrupo policiais. Segundo dados de 2006 da Secretaria de Segurana Pblica, no estado do Rio de Janeiro, a polcia responsvel por 14% das mortes violentas intencionais. Os autos de resistncia as mortes registradas como decorrentes de confrontos com a polcia aumentaram 280% em seis anos (de 289 em 1999 para 1.063 em 2006), denotando um crescimento extraordinrio do uso da fora letal pela polcia. Tal como as taxas de homicdios na cidade, a violncia policial tambm assume uma geograa especca: concentra-se fortemente na zona oeste e no subrbio, nas reas mais pobres da cidade. Em 2006, os batalhes dos subrbios do Rio (3o, 9o, 16o e 22o BPMs) mataram 357 civis enquanto os batalhes da zona sul (2o, 19o, 23o e 31o BPMs) mataram 34. A mesma desproporo havia ocorrido em 2003 (Ramos; Musumeci, 2005). A baixa presena de organizaes de direitos civis nessas reas alia-se a uma naturalizao da idia que conitos em favelas com vtimas civis podem ajudar a compreender porque esses nmeros so espantosamente elevados em algumas regies. O fenmeno do uso excessivo de fora letal pela polcia um problema grave em vrios estados da federao. Muitas polcias estaduais nem mesmo divulgam estatsticas sobre mortes ocorridas em ao. Em So Paulo e em Minas Gerais, onde h dados, polticas de reduo da violncia policial letal vm sendo implementadas. Em So Paulo, as mortes em confronto com policiais caram signicativamente: de 573 em 2004 para 300 em 2005 <www.ssp.sp.gov.br>. Em Minas, tiveram pequena reduo: de 103 em 2004, para 99 em 2005 (dados do Comando de Policiamento da Capital). Nesses dois estados, os governos tm igualmente desenvolvido esforos para diminuir progressivamente a violncia letal em geral. As caractersticas das mortes em confronto so indicadoras das suas dinmicas. Estudo minucioso dos autos de resistncia (Cano, 1997), focalizando os anos de 1993 a 1996, na cidade do Rio de Janeiro, revelou que as vtimas so majoritariamente jovens do sexo masculino (de 15 a 29 anos, com nfase na faixa de 20 a 24 anos) e que 64% so negros (pretos e pardos), contrastando com a presena de 39% de negros na populao carioca. O estudo tambm mostrou que as mortes decorrentes das aes policiais concentram-se em favelas, que quase a metade dos corpos recebeu quatro disparos ou mais e que 65% dos cadveres apresentavam pelo menos um tiro nas costas ou na cabea congurando casos de execues sumrias. O fato que, no Rio de Janeiro, a violncia policial encontra-se fora de controle dos comandos superiores.
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proporo que a licena para matar foi concedida aos policiais que atuam nas favelas e bairros pobres, abriu-se um amplo terreno para o crescimento da corrupo e para os chamados acertos ou arregos entre tracantes e agentes policiais (Soares; Bill; Athayde, 2005). Em relao s polticas de segurana, tm havido experincias importantes no Brasil. Recentemente, alguns municpios passaram a incorporar pesquisadores e organizaes da sociedade civil na elaborao e execuo de polticas pblicas (Sento-S, 2005). O caso de Diadema (SP) que reduziu as taxas de homicdio, roubo e furto a partir de uma poltica integrada de ao policial, controle de bares e programas dirigidos a jovens o mais emblemtico, por ter tornado uma rea estigmatizada da regio metropolitana de So Paulo em um caso-modelo, que vem sendo copiado por muitos municpios do pas (Guindani, 2005). No mbito dos governos estaduais, ainda que as aes de reduo da violncia sejam fortemente concentradas nos esforos de represso, algumas iniciativas importantes de modernizao das polcias tm acontecido. O caso mais bem-sucedido o de Minas Gerais: h alguns anos, a Polcia Militar mantm convnio com o Crisp para monitoramento da criminalidade. Em 2005, a Secretaria de Defesa Social criou o Instituto de Gesto em Segurana Pblica (Igesp), que integra as polcias com rgos do sistema de justia criminal (Ministrio Pblico, varas da infncia, sistema penitencirio etc.). Em reunies mensais, comandantes responsveis pelas reas prestam contas de metas estabelecidas e denem novos objetivos a serem cumpridos, nos moldes do CompStat, de Nova York <www.nypd.gov>. O governo de Minas implantou, tambm, em 16 favelas de Belo Horizonte e regio metropolitana um programa integrado de policiamento e aes de preveno focalizadas em jovens de 15 a 24 anos, chamado Fica Vivo. Graas a essas aes, as taxas de homicdio comearam a declinar em 2005, em movimento contrrio ao de 13 anos anteriores, quando essas taxas s cresciam. Em So Paulo, desde 2000, os homicdios mostram um declnio signicativo, tendo ocorrido, at o m de 2006, uma reduo da ordem de 50%. As razes para essas quedas tm sido muito debatidas, mas pouco consenso foi obtido at este momento. Entre as principais aes, mencionam-se: forte reduo de armas em circulao, graas campanha do desarmamento e s apreenses feitas pela polcia; investimentos contnuos, nesses cinco anos, de modernizao e treinamento da polcia, em especial na delegacia de homicdios; investimentos em segurana pblica; aumento da taxa de encarceramento; programas de reduo de homicdios por grandes municpios. Em mbito nacional, em 2002, durante o processo das eleies presidenciais, o Partido dos Trabalhadores (PT) apoiou a elaborao do Programa Nacional de Segurana, com amplo processo de consultas e a participao de especialistas de vrios estados. Pela primeira vez, o pas contou com um programa que propunha combinar polticas sociais e preventivas com polticas policiais
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e repressivas e controle e modernizao das polcias, com o desenho do Sistema nico de Segurana Pblica. Contudo, passado o primeiro mandato de Luiz Incio Lula da Silva, uma parte nma das propostas foi cumprida e o programa foi virtualmente abandonado. A Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp), criada na gesto de Fernando Henrique Cardoso, operou recursos ainda menores que os do governo anterior. O Fundo Nacional de Segurana Pblica, para investimentos em todo o pas, contou, em 2006, com aproximadamente R$ 170 milhes. Em contraste, apenas no estado de So Paulo, o oramento da segurana pblica correspondeu a R$ 6 bilhes. Se planejamentos e aes integradas de segurana pblica em mbito nacional ocorrero ou no, em grande medida, isto depender da capacidade de presso que a sociedade for capaz de exercer para que os governos, nas trs esferas, reconheam a urgncia dos temas da violncia e da segurana pblica. Com raras excees, as respostas governamentais ao fenmeno da violncia independentemente de orientao partidria parecem ser, ainda nesses primeiros anos do novo sculo, a lentido e baixa qualicao. Em larga medida, prevalece a naturalizao da violncia, favorecida pela quase incapacidade de vocalizao de suas principais vtimas, as populaes marginalizadas. A despeito de experincias importantes em alguns estados, predominam, como padro em todo o Brasil, instituies policiais que no zeram a transio da proteo do Estado, como era seu papel na ditadura militar, proteo de cidads e cidados, especialmente as pessoas pobres, que, muitas vezes, so tratadas como inimigas (Leeds, 2006). Em termos nacionais, inexiste qualquer diretriz que possa ser chamada de poltica nacional de segurana pblica.
ESTATUTO DO DESARMAMENTO E MDIA Em 2003, entre as respostas da sociedade civil, um importante passo foi dado para reduzir as mortes por armas de fogo. Sob a liderana de organizaes no-governamentais que mobilizaram grandes manifestaes pblicas, a articulao com parlamentares comprometidos com polticas de paz e o apoio de parte importante da mdia foi aprovado no Congresso Nacional o Estatuto do Desarmamento. Este prev dispositivos para controlar a venda e a posse de armas de fogo e proibir o porte. Milhares de armas foram recolhidas (segundo o Instituto Sou da Paz, 430 mil armas de fogo foram entregues at o fim de 2005), em uma indita campanha nacional em favor da paz. Em outubro de 2005, um plebiscito nacional perguntou se a populao concordava com a proibio da venda de armas de fogo em territrio nacional, a maioria disse no. A despeito do resultado negativo dessa etapa da implementao do estatuto, o fato de uma poltica de segurana ter se iniciado em organizaes da sociedade civil, ter recebido a ateno dos meios de comunicao, ter sado vitoriosa em votao no Congresso e se tornado poltica de Estado pode ser considerado um caso
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paradigmtico na rea de controle da violncia no Brasil. Contudo, certamente, ainda falta um balano sobre quais foram os principais erros dos proponentes do desarmamento, e as principais linhas de fora em jogo, nessa campanha em que uma vitria fcil que se previa tornou-se uma derrota retumbante. digno de nota o importante papel que os meios de comunicao tm desempenhado no agendamento de polticas pblicas de segurana e no controle externo das polcias (Ramos; Paiva, 2005). A despeito dos problemas que ainda persistem na cobertura sobre criminalidade e violncia, os principais jornais do pas zeram profundas mudanas nos ltimos anos, alterando, signicativamente, o esteretipo do reprter policial. Nos grandes jornais, os reprteres que cobrem a rea de criminalidade e segurana pblica no so exclusivos da rea de polcia e buscam, crescentemente, ouvir fontes no-policiais nas matrias investigativas. Alm disso, diversos jornais se tornaram verdadeiras ouvidorias de polcia, sendo as nicas fontes de denncia da violncia ou corrupo policiais. Os jornais tm sido muito importantes tambm para pressionar governos a agendarem polticas de segurana na pauta prioritria das polticas governamentais.
NOVOS MEDIADORES No contexto das respostas civis violncia, pode-se vislumbrar um importante e recente processo de mobilizao de jovens de favelas e bairros de periferia. So projetos ou programas locais baseados em aes culturais e artsticas, freqentemente desenvolvidos e coordenados pelos prprios jovens. Exemplos dessas iniciativas so os grupos Olodum e Timbalada, em Salvador; o AfroReggae, o Ns do Morro, a Cia. tnica de Dana e a Central nica de Favelas (Cufa), no Rio de Janeiro alm de centenas de agrupamentos mobilizados em torno da cultura hip hop nas periferias de So Paulo, Porto Alegre, Belo Horizonte, Recife, Braslia e So Lus. Por meio de diferentes linguagens, como msica, teatro, dana e cinema, esses grupos expressam idias e perspectivas da juventude das favelas. Ao mesmo tempo, buscam produzir imagens alternativas aos esteretipos da criminalidade associados a esse segmento da sociedade e disputam os jovens dessas reas com o trco de drogas, exercendo uma seduo ligada ao glamour da arte, visibilidade e ao sucesso. No que diz respeito violncia e criminalidade, a maioria dessas iniciativas se equilibra entre a denncia da violncia policial, de um lado, e a busca de autonomia em relao ao despotismo dos grupos armados de tracantes, de outro. Alguns desses grupos procuram exercer papis de mediadores na guerra entre faces do trco de drogas e assumem, abertamente, a misso de tirar jovens do trco (Neat; Platt, 2006; Soares; Bill; Athayde, 2005; Bill; Athayde, 2006). Mas essa no , necessariamente, uma regra comum a todos. Por exemplo, o grupo Ns do Morro, do Rio de Janeiro, recusa a discusso sobre o trco de drogas e no aponta qualquer
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compromisso associado criao de alternativas criminalidade entre seus objetivos <www.nosdomorro.com.br>. Outras iniciativas, por sua vez, assumem posies at mesmo ambgas em relao ao mundo do crime. o caso de grupos de hip hop que se identicam com os manos presos e se concentram na denncia de que a criminalidade associada, como esteretipo, aos jovens negros das periferias. Tais iniciativas aqui identicadas como novas mediaes nas respostas violncia no so, que claro, as nicas nem, necessariamente, as mais ecientes para tirar jovens do trco. Hoje, um nmero incontvel de grupos religiosos, especialmente de orientao pentecostal, dedica-se converso religiosa de jovens que ingressaram no crime. Alm disso, em favelas e bairros pobres proliferam escolinhas de futebol e programas esportivos voltados para combater o cio, descobrir talentos e criar alternativas prossionais. Mesmo no campo da cultura desenvolvem-se inmeros projetos de dana, circo, msica e teatro, tanto governamentais como privados, voltados para o lazer e a prossionalizao de adolescentes. As marcas especcas dos novos mediadores so: a liderana dos grupos pelos prprios jovens oriundos das favelas e a produo de um discurso na primeira pessoa; a capacidade de expressar signos com os quais os jovens das favelas se identicam e, ao mesmo tempo, de criar modelos que recusem as imagens tradicionais dos jovens das favelas; a criao de novas metforas por fora das histrias de vida; a capacidade de transitar na grande mdia e na comunidade, entre diferentes classes socais, faces e governos transitar entre o local e o universal. Por ltimo, os(as) jovens mediadores no podem ser tomados como exemplos de espritos contemporneos sintonizados com os valores da modernidade. Formam grupos heterogneos, mas, predominantemente, masculinos. Evidentes traos de misoginia ou de homofobia podem ser observados nas prticas e nas construes discursivas de vrios desses grupos, assim como na cultura hip hop (Jnior, 2003; Soares; Bill; Athayde, 2005). A despeito de todos os problemas, os grupos de jovens de favelas tm sido a principal fonte de denncia, reexo e discusso, em mbito nacional, sobre as relaes de jovens com a polcia, o racismo policial e a discriminao que jovens das favelas e das periferias sofrem diariamente no s nas relaes com a polcia, mas com empregadores, a grande mdia e todos que se baseiam nos esteretipos de jovens da periferia como associados criminalidade e desonestidade. O projeto Juventude e Polcia, desenvolvido pelo AfroReggae, em Minas Gerais, em parceria com o CESeC/Ucam, o exemplo mais expressivo das possibilidades abertas pelas intervenes diretas de movimentos socais em processo de adoo de polticas de segurana democrticas e contemporneas e em processos de reforma da polcia (Ramos, 2006). Em 2002, a Banda AfroReggae produziu um videoclipe para a msica T Bolado (que conta a histria da chacina de Vigrio Geral), com sucessivas imagens de violncia policial, congurando uma franca oposio do AfroReggae polcia). No mesmo ano, um dos
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membros-fundadores do grupo foi alvejado por um tiro de fuzil, em operao policial comandada pelo Batalho de Operaes Especiais da PM (Bope), do Rio de Janeiro, dentro de Vigrio Geral. Quase todos os jovens ligados ao AfroReggae tinham experimentado situaes de violncia, corrupo e humilhao por parte de policiais, compondo um vasto repertrio de dios e ressentimentos que constitua uma caudalosa cultura antipolcia no grupo. Surpreendentemente, no nal daquele ano, a coordenao da entidade procurou o CESeC/Ucam, e disse que gostaria de elaborar um projeto com a polcia (e no contra a polcia, como seria de se esperar). Um projeto de invases culturais nos batalhes foi apresentado Fundao Ford, que o aprovou imediatamente. As negociaes com a Polcia Militar do Rio de Janeiro se frustraram aps meses de tentativas e no foi possvel desenvolver a proposta naquele estado. Em 2004, a Secretaria de Defesa Social e a Polcia Militar de Minas Gerais convidaram o AfroReggae e o CESeC para desenvolverem o projeto nos batalhes de Belo Horizonte. O projeto foi desenvolvido durante todos os anos subseqentes e, em 2007, encontra-se em processo de institucionalizao pela PMMG, que o transformar em um programa regular de polcia.
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Aspectos inovadores
Em geral, esses grupos e projetos caracterizam-se por quatro aspectos inovadores no repertrio de princpios das entidades de direitos humanos, das ONGs e do campo da esquerda, na qual as iniciativas da sociedade civil brasileira tradicionalmente se inscrevem, descritos a seguir. 1. Esto interessados no mercado e, ao contrrio das ONGs tradicionais, buscam alternativas de renda e emprego para seus(suas) integrantes, alm de insero no mercado e prossionalizao. Nesse sentido, criam uma cultura oposta do sem ns lucrativos, que caracteriza as ONGs brasileiras (Landim, 1988). Alguns grupos operam com duas identidades jurdicas simultneas: uma como ONG (a partir da qual recebem doaes de fundaes internacionais e nacionais) e outra como empresa cultural (para contratos de shows, discos ou lmes). Embora rearmem o pertencimento ao campo do trabalho social, alguns grupos procuram depender cada vez menos das doaes internacionais, buscando sustentao como empresas culturais que disputam o mercado. 2. Tm um forte componente de investimento nas trajetrias individuais e nas histrias de vida. Valorizam o campo simblico da subjetividade e investem na formao de artistas e lderes, cuja fama passa a servir como modelo. Em uma contra-operao de criao de esteretipos, procuram construir imagens fortes de jovens favelados que, contrariando a profecia, tornaram-se cineastas, artistas de teatro ou msicos. Em outras palavras, nesses grupos, as estratgias de mdia, o
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sucesso e a fama so entendidos como ingredientes polticos de ativismo. Usam, insistentemente, a grande mdia e buscam parcerias com grandes conglomerados de comunicao, aparecendo no s como artistas, mas como lideranas que falam em nome de jovens das favelas. Sendo assim, eles se afastam do modelo sindical e associativo de esquerda, no qual a cultura do coletivo impera sobre os desvios individualistas. 3. Tm um forte componente de armao territorial, sendo freqente que os nomes dos grupos, as letras das msicas, as camisetas e as roupas rearmem, permanentemente, os nomes das comunidades de origem (Vigrio Geral, Vidigal, Cidade de Deus, Pelourinho, Candeal, Alto Vera Cruz, Alto do Pina etc.). Curiosamente, a intensa e reiterada armao de compromisso territorial no se traduz em bairrismo ou nacionalismo. Combinam o amor comunidade com a adeso aberta a signos da globalizao (CocaCola, Nike etc.) e produzem conexes entre o local e o universal via internet, sites e revistas. Atribuem alta prioridade aos intercmbios com outras comunidades (incluindo jovens de classe mdia), s viagens nacionais e internacionais. 4. Assumem um forte componente de denncia do racismo e de armao racial negra, seja nas letras das msicas, nas indumentrias ou nos nomes (AfroReggae, Cia. tnica, Negros da Unidade Consciente, Mano Brown, Z Brown etc.). Sem necessariamente pertencerem ao movimento negro, esses jovens se referem, permanentemente, em msicas ou entrevistas, ao fato de serem negros e favelados. A negri-
tude e o pertencimento periferia encontram uma frmula curiosa que combina denncia com orgulho (racial e territorial), muitas vezes cantada e danada em uma exploso de alegria, como ocorre com o Olodum, a Timbalada e o AfroReggae. Isso os situa em posio oposta do silncio sobre a problemtica da desigualdade racial (que predomina nas expresses culturais tradicionais, como o samba, e nas expresses culturais jovens) e, ao mesmo tempo, em uma posio diferente da tradicional denncia do racismo usada pelo movimento negro, baseada na idia de vitimizao. As expresses auto-estima e atitude so as que melhor denem, em linguagem nativa, a idia que se pretende forjar novas imagens associadas a jovens negros(as) das favelas. Juntamente com o fenmeno de criao das ONGs locais, identicado por analistas das favelas (Pandol; Grynzspan, 2003), esses projetos e iniciativas heterogneos e no articulados entre si, mas que crescem, consistentemente, em vrias cidades vm se tornando importantes, no s como plos de construo de uma cultura alternativa ao trco, mas como mediadores, como tradutores entre a juventude das favelas, de um lado, e governos, mdia, universidades e, muitas vezes, atores internacionais, como fundaes e agncias de cooperao, de outro. Estabelecem pontes entre os mundos fraturados representados pela cidade formal e pela favela. Freqentemente, so os nicos pontos de contato para quem pretende entender o que se passa com jovens moradores(as) de bairros pobres das cidades.
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RESPOSTAS E PERSPECTIVAS Organizaes da sociedade civil brasileira, especialmente aquelas associadas a movimentos sociais, foram decisivas para a construo de polticas pblicas de respostas Aids, sade da mulher e reforma psiquitrica, para dar exemplos no campo da sade. Tambm em relao s polticas ambientais, ONGs e ativistas socais foram e tm sido importantes na construo de respostas brasileiras no setor. No entanto, no campo da segurana pblica, ainda predomina a pequena participao por parte da maioria dos atores da sociedade civil organizada nas discusses sobre reforma das polcias, desarmamento, polticas de segurana e outros temas centrais para a democracia brasileira. Provavelmente, a tradio de esquerda desses atores, combinada com heranas da luta contra a ditadura, quando a polcia era vista como parte do aparelho repressivo do Estado, tm sido inuncias que ajudam a explicar essa omisso ou desinteresse. Alm das organizaes de jovens de favelas, alguns segmentos dos movimentos sociais, como o movimento homossexual, tm feito importantes avanos, como a exigncia de policiamento e proteo respeitosa e adequada s especicidades da homofobia. Em abril de 2007, entidades do movimento homossexual, com apoio da Secretaria Especial de Direitos Humanos (Sedh) e da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp), realizaram, no Rio de Janeiro, o primeiro Seminrio Nacional de Segurana Pblica e Combate Homofobia. Nesse encontro, reuniram policiais das 27 unidades da federao, gestores de segurana pblica, especialistas, parceiros acadmicos e ativistas gays, lsbicas e transgneros de todo o pas. Tendo sido um primeiro passo no sentido de aproximar a agenda do movimento homossexual agenda de reformas da polcia, o encontro foi extremamente positivo e signicou um passo histrico. Tudo indica que o movimento homossexual desenhou uma espcie de mtodo que pode ser usado por outros movimentos no futuro. O movimento de mulheres, que teve ativa participao na adoo de um modelo considerado de vanguarda internacional em reformas de polcia, as Delegacias de Atendimento Mulher, concentrou seus esforos na aprovao da Lei Maria da Penha que altera as bases de funcionamento no s da polcia, mas de todo o sistema de justia criminal (polcias, MP, justia e sistema penitencirio). Contudo, vrias questes no relacionadas especicamente violncia contra a mulher tm cado de fora das agendas feministas, principalmente as da violncia letal que atinge, preferencialmente, pessoas do sexo masculino e as da reforma da polcia. O movimento negro tambm deveria estar diretamente implicado no tema da violncia, considerando que as variveis raciais esto fortemente presentes na identicao dos jovens negros moradores da periferia como as principais vtimas e os principais autores de violncia. Da mesma forma, o contingente policial brasileiro predominantemente negro, sendo o racismo institucional um problema ainda mais complexo entre policiais negros (Ramos; Musumeci, 2005).
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Mas, nos ltimos anos, pouco tem sido agregado de participao de organizaes comprometidas com a luta contra as desigualdades raciais no campo de democratizao das polcias. As grandes ONGs, que no Brasil foram decisivas para criar agendas na vida poltica brasileira, como a luta contra a fome, a tica na poltica ou a responsabilidade social de empresas, permanecem, em grande medida, defensivas em relao aos temas da segurana pblica e da polcia. Implicados na tragdia da violncia como principais vtimas e como principais autores, jovens das periferias tero, necessariamente, um papel decisivo nas respostas para reduzi-la. Alguns grupos, na condio de novos mediadores, parecem demonstrar, ainda que localizadamente, ser possvel oferecer respostas criativas em um campo com pequena tradio participativa de entidades civis. Tais novidades no deveriam ser desprezadas por quem pretende acompanhar as sadas que a sociedade brasileira vai produzir nos prximos anos para enfrentar a violncia e construir caminhos para a segurana e a justia.
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RAMOS, Silvia; PAIVA, Anabela. Mdia e violncia: como os jornais retratam a violncia e a segurana pblica no Brasil. In: Boletim Segurana e Cidadania. Rio de Janeiro: CESeC/Ucam, v. 9, p. 1-16, 2005. RAMOS, Silvia; MUSUMECI, Leonarda. Elemento suspeito: abordagem policial e discriminao na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2005. RAMOS, Silvia. Juventude e polcia. In: Boletim Segurana e Cidadania. Rio de Janeiro: CESeC/Ucam, v. 5, n. 12, 2006. SENTO-S, Joo Trajano. Preveno da violncia: o papel das cidades. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2005. SOARES, Luiz Eduardo; BILL, MV; ATHAYDE, Celso. Cabea de porco. Rio de Janeiro: Objetiva, 2005. SOARES, Luiz Eduardo. Meu casaco de general: quinhentos dias no front da segurana pblica do Rio de Janeiro. So Paulo: Companhia das Letras, 2000. WAISELFISZ, Julio Jacobo. Mapa da violncia 2006: os jovens do Brasil. Braslia: Organizao dos Estados Ibero-americanos para a Educao, a Cincia e a Cultura, 2006.
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F O T O S M A R C U S V IN I
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Direitos humanos, desigualdades e contradies
PAULO CSAR CARBONARI Coordenador nacional de Formao do Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH), mestre e professor de Filosoa
E aprendi que se depende sempre De tanta, muita, diferente gente Toda pessoa sempre as marcas Das lies dirias de outras tantas pessoas. (Gonzaguinha, Caminhos do Corao)
A compreenso da desigualdade que marca profundamente a sociedade brasileira um exerccio difcil, sobretudo se nos propusermos a uma abordagem que exceda descrio factual e caminhe na direo de reetir sobre as motivaes fundamentais. O exerccio ca ainda mais difcil se nos propusermos a fazer a leitura sob a tica dos direitos humanos. A diculdade se nos congura como desao de ensaiar uma leitura, dando por conhecidas diversas realidades subjacentes. Por dever metodolgico, lembramos que uma leitura sempre e somente uma leitura e no a leitura. sempre em perspectiva, interessada, ideolgica (no bom sentido). sempre, e nunca alm disso, mais uma palavra. Sendo assim, desde sua origem, est aberta ao dilogo, crtica. Este o esprito que nos move a tomar parte do dilogo proposto sobre uma agenda para o Brasil. A construo da reexo se socorre em vrios subsdios. Por isso, para algumas pessoas pode parecer repetitiva e at remissiva. Mesmo assim, optamos por faz-la desta forma, uma espcie de reforo memria em uma abordagem diferente para as mesmas questes. O tema que nos foi proposto ser reetido nos seguintes pontos: o primeiro se dedica a elucidar o enfoque da leitura; o segundo se dedica a apresentar, ironicamente, algumas questes, que so mais contradies da situao; o terceiro se dedica a identicar o que entendemos como desaos programticos para subsidiar a luta pelos direitos humanos. A leitura da relao entre desigualdade e direitos humanos toma como objeto histrico a desigualdade e os direitos humanos como um enfoque de leitura. Por isso, antes de mais nada, convm que coordenemos o foco de nossa leitura, expondo elementos que balizaro a ateno que daremos desigualdade.
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INTERAO MULTIDIMENSIONAL O ncleo dos direitos humanos radica-se na construo de reconhecimento. Dizer isso signica posicionar os direitos humanos como relao antes de posicion-los como faculdade dos indivduos. Signica dizer que mais do que prerrogativa disponvel, direitos humanos constituem-se em construo que se traduz em processo de criao de condies de interao multidimensional. Esquematicamente, a interao d-se em planos ou dimenses diversas e mltiplas: interpessoal (singular), grupal-comunitria (particular), genricoplanetria (universal), conjugando cotidiano e utopia, cultura e natureza, ao e reexo, entre outras. Em outras palavras, os direitos humanos nascem da alteridade, nunca da mesmice ou da mesmidade. Em termos histricos, os direitos humanos armam-se pela luta permanente contra a explorao, o domnio, a vitimizao, a excluso e todas as formas de apequenamento do humano. Constituem a base das lutas pela emancipao e pela construo de relaes solidrias e justas. Por isso, o processo de armao dos direitos humanos sempre esteve, e continua, profundamente imbricado s lutas libertrias construdas ao longo dos sculos pelas pessoas oprimidas e vitimadas para abrir caminhos e construir pontes de maior humanidade. Isto porque, a realizao dos direitos humanos um processo histrico, assim como histrico seu contedo (Carbonari; Kujawa, 2004). O contedo dos direitos humanos pode ser circunscrito sob dois domnios, ambos como racionalidade prtica (embora no exclua aspectos de natureza terica): um normativo (tico e jurdico), outro poltico. O contedo normativo contribui para determinar o agir. Quando dizemos que o normativo se desdobra em tico e jurdico, pretendemos localizar os direitos humanos em um intervalo como reserva (Apel, 2004) crtico entre a tica e o Direito , mesmo que muitas posies insistam em t-los como ticos ou polticos. Em nosso entendimento, localiz-los em um ou outro destes extremos signica reduzir seu contedo. Comumente, encontram-se posies que insistem em advogar a centralidade do aspecto jurdico (Habermas, 1997). Todavia, todo o processo de positivao de direitos tambm de seu estreitamento. Contraditoriamente, toda institucionalizao dos direitos gera condies, instrumentos e mecanismos para que possam ser exigidos publicamente, mas tambm tende a enfraquecer a fora constitutiva e instituinte, como processo permanente de gerao de novos contedos, de novos direitos e de alargamento permanente do seu sentido. Ademais, a positivao dos direitos no signica, por si s, garantia de sua efetivao; por outro lado, se no fossem positivados, haveria ainda maior diculdade, j que a sociedade no disporia de condies pblicas de ao. No sentido tico, direitos humanos constituem-se em exigncias basilares referenciadas na dignidade humana dos sujeitos de direitos. Signica dizer que no so transacionveis em quaisquer circunstncias e, ao mesmo tempo, condies
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postas a toda efetivao histrica (PUC/RS, 2007). Por isso, insistimos em dizer que direitos humanos, sob o ponto de vista normativo, esto num intervalo crtico entre tica e Direito. O aspecto poltico dos direitos humanos nos remete para dois desdobramentos: o primeiro contempla os aspectos necessrios a sua realizao; o segundo denota uma carga de escolhas necessrias. No primeiro sentido, os direitos humanos so entendidos como parmetro dos arranjos sociais e polticos, visto que sua realizao (ou no) indicativa da qualidade poltica e social da vida de um povo. A realizao dos direitos humanos, como responsabilidade fundamental do Estado que deve garantir, respeitar, promover e proteger todos os direitos, alm de reparar as violaes pe-se como tarefa poltica neste sentido, concreta, cotidiana e, ao mesmo tempo, utpica. Assim, o Estado passa a se constituir no espao pblico por excelncia, a quem cabe desenvolver aes (polticas pblicas, com o perdo da redundncia, j que seria impossvel qualquer poltica que no fosse pblica) pautadas pelos direitos humanos: os direitos humanos, por um lado, ao limitarem o poder do Estado, exigem que supere a posio de soberano plenipotencirio que dirige a cidadania (ou a no-cidadania) e seja entendido como dirigido pela cidadania e para a cidadania; por outro, exigem do Estado que seja agente realizador (nunca violador, como comum em nossas plagas) dos direitos seu dever fundamental realizar direitos. Em matria de direitos humanos, a ao poltica estaria centrada na presena de todos os agentes, tanto na deliberao como na implementao, como sujeitos (autores, portanto, nunca somente atores). Signica que a cidadania em geral, e especialmente a cidadania ativa e organizada, ganha centralidade fundamental no processo poltico. ela instituinte de forma permanente. Note-se que da constituio fundamental da cidadania ser plural. H uma diversidade constitutiva da cidadania que no a deixa ser enquadrada em modelos simplicadores e negadores; antes, exige a visibilidade e a presena dos diversos no espao comum. Os direitos e a participao da cidadania no processo poltico, antes de ser uma concesso, so direitos para lembrar da j clssica expresso de Hannah Arendt da cidadania como direito a ter direitos. A dimenso poltica dos direitos humanos convoca todos os agentes ao. No segundo sentido, a realizao dos direitos humanos exige escolhas polticas. O primeiro aspecto da escolha remete para a dimenso da garantia e da promoo dos direitos humanos. A base da escolha remete para a deciso que d primazia s pessoas, em detrimento das coisas, dos bens, do patrimnio (Herrera Flores, 2000; Lima Jr., 2001). Em termos concretos, signica vocacionar o processo de desenvolvimento da sociedade, centrando-o na pessoa, o que torna secundrias as relaes privadas, de mercado, de propriedade e de patrimnio a servio das pessoas os modelos capitalistas de desenvolvimento em geral modelam as vontades para que entendam a escolha pelas coisas como uma escolha pelos direitos humanos.
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O segundo aspecto da escolha remete para a dimenso da proteo e da reparao dos direitos humanos. A base da escolha remete para o reconhecimento da existncia de seres humanos em situao de maior vulnerabilidade (o que j , de alguma forma, indicao de desigualdade), alm do reconhecimento de que existem violaes dos direitos que geram vtimas sejam as vtimas sistmicas da histrica explorao e expropriao, sejam as vtimas, hoje banalizadas, da violncia. Vtimas existem em conseqncia da negao de direitos, de sua no-realizao. Vtimas so todos os seres humanos que esto numa situao na qual inviabilizada a possibilidade de produo e reproduo de sua vida material, de sua corporeidade, de sua identidade cultural e social, de sua participao poltica e de sua expresso como pessoa, enm, de seu ser sujeito de direitos (Dussel, 1998; Dussel, 2001; Ibe, 2006). Vtimas e grupos vulnerveis existem porque a reproduo da vida (humana e em geral) est interditada pela postura predatria, patrimonialista, privatista e individualista; porque vale mais o poder de compra capacidade de consumo do que a pessoa (s vezes, to ou mais descartvel que as coisas); porque a racionalidade hegemnica cnica e ignora as vtimas e as alteridades, a racionalidade calculista e instrumental, essencialmente concorrencial o outro inimigo; porque o crescimento das burocracias privadas e privatistas constrange os Estados (e a cidadania) e inviabiliza a ateno aos direitos, pondo-os a servio da segurana da reproduo do prprio capital e da manuteno dos interesses privados sobretudo das transnacionais em detrimento das demandas pblicas e universais por direitos, que passam a ser entendidas puramente como servios. E, nalmente, porque as posies contestatrias ou mesmo os problemas graves e comuns a todos (como a questo ambiental) so entendidos como desajustes sistmicos a serem absorvidos (como controle de risco) ou simplesmente eliminados, combatidos (vide a criminalizao da luta social). Reconhecer a existncia de vtimas e de grupos vulnerveis exige posicionar a ao no sentido de proteg-los e repar-los. Todavia, isso, de longe, pode ser pautado por posturas que se traduzem em clientelismos e paternalismos de todo o tipo.
O BRASIL E SUAS OPES A segunda parte da reexo dedica-se identicao das contradies fundamentais que ainda aguardam respostas. Diramos que so aqueles pontos cruciais da agenda de direitos humanos que persistem. As transies vividas pela sociedade brasileira nos ltimos anos se conguram quase que como partidas de um lugar para um no-lugar, ou para lugar algum, que seja efetivamente novo e que abra espao para a justia social e a efetivao dos direitos humanos. Nesse sentido, a problemtica brasileira dos direitos humanos mais persistente do que emergente mesmo sabendo que sua persistncia se apresenta como emergncia e indica a urgncia de seu enfrentamento, sobretudo se a pretenso estiver calcada na busca efetiva de sua realizao na vida de cada uma e de cada um dos brasileiros(as).
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Mais do que descrever as questes o que j zemos em outras oportunidades (Ceris, Mauad, 2007; Misereor et al, no polo) , vamos nos ater a enunciar questes que ajudem a reetir sobre a situao. O alerta sobre a desigualdade estruturante, que constitui um fosso que cinde a sociedade brasileira, j antigo e foi diagnosticado por Machado de Assis, no incio do sculo passado, quando dizia que um o Brasil ocial e outro o Brasil real. Abordaremos as questes com uma carga, talvez exagerada, de ironia, recurso clssico Scrates um bom exemplo para desnudar e abrir o dilogo. Pela desigualdade A desigualdade no um fenmeno circunstancial no Brasil, seja sob o aspecto da organizao social, econmica, poltica ou cultural. Parece ser uma opo estruturante da vida brasileira, que se reproduz como estratgia de integrao (ou de desintegrao) social. Dois exemplos so plsticos para tal compreenso. A colonizao eliminou indgenas processo ainda comum em nossos dias por terem sido considerados inaptos e renitentes submisso s formas de trabalho. Em troca destes, foi-se frica. A escravido separou os bem-nascidos do trabalho e submeteu ao trabalho, fora, milhes de expatriados, comercializados como peas (coisas). A herana da Casa Grande e Senzala, como diagnosticou Srgio Buarque de Hollanda, no foi resolvida como integrao social e cooperao, com o advento da abolio alis, uma das ltimas no continente. Pelo contrrio, a estratgia do branqueamento novamente optou por manter as elites apartadas do trabalho e por atrair milhes de imigrantes europeus (depois, asiticos) para substituir a mo-de-obra negra nas lavouras, depois convocada massiamente s cidades. Os milhares de negros africanos e seus descendentes foram, literalmente, descartados. O mito da democracia racial contribuiu para amalgamar o fosso, construindo a idia de que a cordialidade caracterstica das relaes: racismo: isto no existe, conversa de negros desajustados o discurso exatamente o mesmo hoje, quando entra em pauta o Estatuto da Igualdade Racial ou as cotas para o ingresso de afrodescendentes nas universidades, por exemplo. O Brasil optou por (no) integrar negros e indgenas. Aqui est uma das razes da desigualdade. O sexismo se reproduziu de forma aviltante para as mulheres, consideradas necessrias reproduo biolgica, no mais do que isso. A mesma separao que reduziu o espao de vida das mulheres ao privado, enquanto homens (brancos e bem-nascidos) faziam a vida pblica, mantm-se como diferena crassa de remunerao entre mulheres e homens no trabalho, na baixssima presena de mulheres em postos de direo da poltica e da economia, por exemplo. Do mundo da casa, as mulheres, aceitas no trabalho, foram connadas a tarefas extensivas s do lar, como o cuidado da casa dos outros (trabalho domstico), de crianas, pessoas idosas e com decincia (servios sociais em geral), para car em tipos emblemticos. A fora da violncia domstica e sexual, a qual milhes de mulheres so diariamente submetidas, no mais do que uma verso perversa do sexismo machista que separa as mulheres da integrao cooperativa da sociedade.
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Portanto, no de estranhar que a pobreza e a misria, manifestaes generalizadas da desigualdade e da violao sistemtica dos direitos humanos nunca podem ser tomadas apenas de forma genrica. No Brasil, tm cor e sexo. Ademais, tentativas de sua superao e nos ltimos anos o esforo para tal tem sido bvio redundam insucientes, visto que, em geral, parecem chegar a resultados positivos na reduo da desigualdade nos indicadores gerais, porm, mantm-se praticamente inalteradas quando lidas com cor e sexo. Honestamente, difcil de acreditar que o Brasil j fez uma opo fundamental pela superao da desigualdade mantendo-se vazia a consagrada expresso liberal da igualdade de todas as pessoas perante a lei. Um olhar macro-histrico (e tambm micro-histrico) evidencia exatamente o contrrio. O problema da desigualdade continua sendo um problema para pessoas mais fracas, que nunca saram do lugar onde nasceram (nem mesmo para registrar-se ou para serem registradas), que ainda no conhecem os Estados Unidos ou a Europa. Problema delas! Anal, patente sua falta de iniciativa, sua preguia congnita. Parecem vocacionadas pobreza. Quando se levantam para exigir lugar na sociedade, fazem-no de forma equivocada usam a fora, ocupam a propriedade privada, querem car em lugares que atrapalham grandes e necessrios projetos de desenvolvimento, querem cotas, reparao, cadeia para maridos e companheiros da ser legtima a represso, a criminalizao... a eliminao. incrvel como se arranjam motivos para que a sociedade as mantenha (ou as elimine), de forma legtima, fora da sociedade como um problema social (Ribeiro, 2000; Locke, 1978; Kant, 1995; Dussel, 1993). A minoridade das minorias, a rigor, obra delas mesmas, visto ainda no terem tomado em suas prprias mos a tarefa da maioridade. Cinismo crasso, hipocrisia pura, nomes que traduzem posturas e leituras deste tipo. Cinismo e hipocrisia esto na base da opo pela desigualdade, que tambm uma opo contra os direitos humanos, como universais eles at existem, mas no para certos tipos, que s supostamente so humanos este discurso to signicativo que exatamente o mesmo que esteve na base das justicativas de Auschwitz. Pela violncia A violncia tambm no um fenmeno social contemporneo por mais que agregue facetas e crueldades particulares em nossos tempos. marca estruturante das relaes sociais, polticas, econmicas e culturais brasileiras. Os mesmos aspectos apontados como bases da desigualdade so mostras da recorrncia histrica da violncia. O Brasil foi constitudo na base da violncia da cruz e da espada (Vieira, 1975; Suess, 1992). A violncia, assim como a desigualdade, tem cor, idade, sexo e classe. So os homens negros, jovens e pobres as maiores vtimas da violncia atual e tambm o maior contingente da populao carcerria mesmo nas instituies socioeducativas para adolescentes (Koinonia, 2005).
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A tortura e a impunidade esto disseminadas na cultura e constituem um crculo vicioso que alimenta a violncia. A presena da tortura, de forma sistemtica, nas delegacias e nas casas de deteno prova da forma arcaica de abordagem da segurana. Associados a elas esto os grupos de extermnio e as execues sumrias e extrajudiciais patrocinadas tanto por civis como por policiais. A impunidade se alastra em funo da baixa resolutividade do sistema de Justia e Segurana e, sobretudo, quando atinge as pessoas mais pobres, com baixa escolaridade, negras, gerando a sensao de que basta ter dinheiro para no ser pego. Casos emblemticos de chacinas, quando no resolvidos satisfatoriamente, geram, em escala, a idia de que h tolerncia para certos crimes, sobretudo os cometidos contra as pessoas mais pobres, de um lado, ou as patrocinadas pelos mais ricos, por outro. A resposta violncia, em geral to ou mais violenta, alm de espasmdica. Sempre que um fato grave e amplamente divulgado ocorrer, as instituies aparecem com o mesmo discurso: endurecimento das penas, ampliao do encarceramento, reduo da maioridade penal. Passado o espasmo, tudo continua como dantes. Por isso, deveras estranho dizer que a violncia uma opo. Sim, uma opo quando a sociedade no resolve o mais fundamental da violncia, suas razes. Sim, uma opo quando a sociedade no dota o Estado de uma poltica consistente, permanente e pautada pelos direitos humanos. Sim, uma opo quando os dirigentes do pas parecem no encontrar outra soluo para o problema que no seja a represso necessria para certos tipos de violncia, sobretudo a organizada; insuciente para boa parte da chamada, eufemisticamente, de violncia mida. Dessa forma, a violncia segue como uma forma contraditria de (des)integrao social, que, funcionalmente, colabora para resolver (pela conteno) as mazelas da desigualdade.
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Pelo conservadorismo recessivo H uma compreenso recorrente e disseminada de que defender direitos humanos fazer a defesa de bandidos e marginais discurso que est na base da criminalizao da luta social e que se amplia em momentos de crise. A tendncia da opinio pblica, patrocinada, em grande medida, por setores da mdia e por lideranas polticas, de reagir com propostas que advogam o endurecimento das medidas penais e a tolerncia com o recrudescimento da ao policial o velho hbito de tratar questo social como caso de polcia. As posturas autoritrias e conservadoras que marcam as relaes sociais e institucionais insistem em educar a cidadania para que no seja cidad. Renova o discurso do soberano auto-institudo (ou posto como representante de alguma divindade) como detentor exclusivo dos direitos a quem a cidadania (ou a no-cidadania) deve obrigaes. Da a palavra fcil, em oposio aos direitos, de que somente h direitos em conseqncia de deveres, sendo os deveres identicados sujeio, ao tributo, submisso; e os direitos s concesses, benesses, ddivas. deste tipo de conscincia que nascem expresses como: direitos humanos sim, mas somente para os humanos direitos. Em outras palavras, direitos humanos somente para quem cumpre bem seus deveres e se adequam ordem estabelecida. Denitivamente, ser possvel querer direitos assim? Ora, querer direitos desta forma no quer-los. Rigorosamente, posturas desse tipo so refratrias aos direitos humanos. Insistem em rejeitar a idia de que o advento dos direitos humanos abriu uma nova perspectiva para a compreenso de tudo isso. Ignoram que os direitos nasceram da rebeldia, da insurreio, da luta contra a ordem que no abria espao para o cidado e a cidad. Sem muito esforo de memria, basta lembrar que foi num contexto deste tipo que foram proclamados em uma de suas primeiras verses, pela Assemblia Nacional francesa ps-revolucionria. Mais recentemente, foi contra o arbtrio da ordem autoritria que gerou a Segunda Guerra Mundial, que foram invocados e reconhecidos na Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948). No Brasil, foi contra a ditadura (eufemisticamente autoproclamada de revoluo) que foram invocados e semearam germens de liberdade e de igualdade. Hoje, contra os arbtrios, as excluses, as opresses e os apequenamentos de todo tipo que so exigidos. Mas para posturas conservadoras, esta no uma leitura aceitvel, acusada de ser uma leitura ideolgica. Impede o reconhecimento de que, em termos histricos, desejar direitos , acima de tudo, no querer s deveres, ou melhor, que deveres tm deveres como contraprestao a direitos. Isto talvez explique porque direitos humanos so to incmodos aos que, supostamente, entendem-se humanos direitos, portadores quase exclusivos da humanidade que distribuem a quem concordar com eles. como se houvesse uma reserva privada e privativa de direitos humanos. Na tentativa de escapar dos conservadorismos, e de seu cinismo dogmtico, at como forma de advogar outras maneiras de enfrentar os dilemas da desigualdade e da violncia, ensaiamos trs argumentos a seguir.
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Primeiro: direitos humanos correlacionam direitos e deveres de uma nova maneira, dando ao dever um sentido que se sustenta como contrapartida dos direitos: porque h direitos, pessoas, sujeitos, cidados, com direitos que tem sentido os deveres (de quem tem a responsabilidade para garantir e realizar os direitos e de todas as pessoas que tm direitos como devidos s demais). Signica que, no plano institucional, para garantir direitos, exige-se que o agente pblico por excelncia, o Estado, cumpra deveres o soberano que est submetido ao dever, no a cidadania; no plano interpessoal, os direitos de uns tm sentido como direitos dos outros, como direitos de todas as pessoas. Segundo: querer direitos como um dever traduz o mbile bsico da ao prtica (tica e poltica). Querer direitos no uma escolha que se faz pautando-se pela circunstncia. Somente um querer que pauta seu agir pela dignidade humana sempre como m um querer direitos como um dever. Se na base do agir est a preservao e a promoo da dignidade, resulta necessrio (um dever) que toda ao esteja orientada pelo dever de preservar e promover a dignidade humana em todas as circunstncias. Querer direitos como um dever limita, portanto, a liberdade como querer qualquer coisa e a qualquer custo. A rigor, a raiz da liberdade, porque a faz emergir da relao com o outro, que tambm ser de dignidade e direitos. A liberdade deixa de ser exercida como faculdade do indivduo isolado e passa a ser exercida como construo em relao com outra pessoa supera-se a idia de que minha liberdade vai at onde comea a da outra pessoa, ambas, se comeam, no mesmo lugar. Terceiro: direitos humanos exigem pautar a atuao mais como instituinte do que como institudo. Querer direitos mais do que pretender que normas ou padres sejam efetivados por mais que isso seja necessrio e mantidos (o institudo); agir para que todo o processo seja permanentemente instituinte. Nesse sentido, querer direitos estabelecer relaes prticas (institucionais e interpessoais) que mobilizem, permanentemente, todos os quereres e todos os sujeitos dos quereres para manter aberto e em construo o processo de alargamento do sentido de ter direitos e o sentido dos direitos. Na dimenso institucional signica pr a lei e a ordem a servio da justia e da paz; na interpessoal signica agir sempre pautado pelo reconhecimento, cooperao e solidariedade. Ora, se os argumentos que aduzimos complexidade da reexo que abrimos tm algum sentido, ento ca compreensvel porque to difcil aos humanos direitos entender que direitos humanos no so um privilgio, uma concesso. Por outro lado, torna-se tambm muito difcil aos que so entendidos por aqueles como tortos aceitar que direitos humanos so privilgio, concesso. Sociedades democrticas ao menos garantem a uns e a outros que, sem querer direitos como dever, seria impossvel sequer divergir. Isto remete para o querer direitos como base, at para quem defende que isto um privilgio. Em suma, parece no ser possvel um querer diferente do querer direitos para todas as pessoas, indistintamente.
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IDENTIFICANDO DESAFIOS Os desaos que apontamos nascem do esforo de fazer convergir o enfoque e a leitura da situao e os consideramos fundamentais para fortalecer a luta pelos direitos humanos no Brasil sem prejuzo de outras lutas. mais uma reexo programtica do que a apresentao de uma pauta para a ao imediata. Novamente, recolhemos as propostas do mesmo texto que serviu de referncia para o ponto anterior, atendo-nos a um breve enunciado do sentido de cada desao, sem reapresentar, novamente, os argumentos que os justicam remetemos ao texto j referido para o conhecimento desses aspectos. Fortalecimento da organizao popular A organizao popular uma das expresses mais fortes da luta por reconhecimento da dignidade e pela realizao dos direitos humanos, para alm da luta por interesses corporativos especcos. So as organizaes populares que mantm vivo o processo de resistncia ao modelo de desenvolvimento que exclui e prope o alargamento do contedo dos direitos humanos e a ampliao dos espaos de participao, dando visibilidade a sujeitos de direitos ignorados e vulnerabilizados pela sociedade. Da que, fortalecer a organizao popular , sobretudo, ampliar as condies para a realizao dos direitos humanos. Signica dar vazo e expresso s contradies estruturais que marcam sociedades profundamente desiguais e assimtricas. Signica gerar condies para lidar com a mediao de conitos de forma participativa e programtica. Signica, sobretudo, acreditar que os sujeitos de direitos so todos os seres humanos e que somente eles podero saber qual a melhor maneira para efetivamente realiz-los. Novas estratgias de luta A organizao popular de luta pelos direitos humanos tem presena signicativa na sociedade brasileira. Nas ltimas dcadas, tm se diversicado em formas e em estratgias de luta. Entre as organizaes que atuam especicamente em direitos humanos, surgem novos atores (ONGs e movimentos sociais), que passam a incorporar a agenda dos direitos humanos, alm de organizaes que tematizam e especicam os direitos humanos de forma consistente, sobretudo abrindo a exigncia para o dilogo com o tema da igualdade racial, de gnero, de orientao sexual, de gerao. Ademais, ampliam-se os espaos de articulao (redes, fruns, e outros). Por outro lado, h segmentos da organizao social que ainda esto mais distantes da incorporao da agenda de direitos humanos o movimento sindical em geral, por exemplo. Compreender o sentido e a diversidade das formas organizativas e das estratgias de luta tarefa fundamental para fazer avanar a luta pelos direitos. Talvez o maior desao na construo de novas estratgias de luta esteja na ampliao da capacidade de mobilizao social em torno da agenda de direitos humanos, enfrentando as travas culturais conservadoras consistentes na opinio pblica.
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Ampliar as fendas e, sobretudo, popularizar a adeso positiva e o reconhecimento amplo da populao com os direitos humanos impe-se como desao estratgico, seja para ampliar a base de apoio da luta, seja, principalmente, para gerar condies de ampliar a efetivao dos direitos. As novas estratgias de luta pelos direitos humanos exigem a construo de uma agenda diferenciada, que passa pela reexo sobre o sentido dos direitos humanos as concepes que so construdas a partir delas e, sobretudo, pela explicitao de novos contedos e de novas estratgias. Signica que a tarefa somente poder ser cumprida se forem ampliadas a capacidade de dilogo e a construo conjunta desses diversos agentes e processos organizativos. Apostar no sombreamento ou na fragmentao s contribuiria para desmobilizar e abrir espao para o oportunismo do retrocesso. Nova institucionalidade de proteo A construo de uma institucionalidade pblica de proteo dos direitos humanos exige enfrentar desaos de fundo. Estes se desdobram no sentido da organizao da forma de ao do Estado, quando da efetivao de espaos pblicos (no-estatais). O Brasil j deu passos signicativos na direo de dotar a sociedade e o Estado de condies para lidar com os direitos humanos, assumindo a responsabilidade com a sua realizao, bem como com a reparao de violaes. Todavia, preciso reconhecer que ainda est longe de, efetivamente, dar conta do conjunto das demandas do tema. Nessa direo, assumir com fora e conseqncia as deliberaes da IX Conferncia Nacional de Direitos Humanos (de 2004), que acumulou um conjunto de propostas concretas para a efetivao do Sistema Nacional de Direitos Humanos, o primeiro grande desao. Tal proposta, alm de fazer um diagnstico dos problemas institucionais de fundo, apresenta um conjunto de medidas para enfrentar a situao, seja aprimorando instrumentos, mecanismos, rgos e aes que j existem, seja para efetivar outros. Outro desao o de incorporao efetiva dos direitos humanos no conjunto das polticas pblicas junto com o aprimoramento e a ampliao de aes de polticas pblicas especcas de direitos humanos. A construo de uma poltica nacional de direitos humanos exige, entre outras medidas, a atualizao do Plano Nacional de Direitos Humanos (PNDH). Mas vai alm dela, o esforo maior est em, efetivamente, compreender e implementar aes e direitos humanos em todos os espaos de ao pblica, superando a idia de que o rgo de governo (federal) de direitos humanos (a Sedh) que, sozinha dever faz-lo. Ou o processo resulta de um esforo do conjunto do governo e do poder pblico, ou permanecer como ao importante, mas margem, pontual, residual e isolada. Entender que entre as tarefas primeiras do Estado est o compromisso com os direitos humanos um dos maiores esforos polticos da agenda pblica. Fazer esse exerccio com ampla e qualicada participao das organizaes da sociedade civil mediao essencial para que os sujeitos de direitos humanos sejam os autores das medidas que sero implementadas para atender seus direitos.
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Enfrentamento do modelo excludente de desenvolvimento A excluso social marca histrica do processo de desenvolvimento implementado no Brasil. Em geral, as estratgias para enfrent-la tm proposto para a sociedade que a sada o crescimento econmico. Todavia, mesmo com crescimento econmico positivo, ainda que baixo, o que se tem visto que, sozinho, esse no d conta de enfrentar a desigualdade. At porque, resulta no seu contrrio, o aumento da concentrao de renda e da excluso social. Sem uma ampla e forte ao de distribuio da renda e da riqueza o que no se faz somente com polticas de transferncia de renda como programa pblico , dicilmente se poder reverter o processo e garantir um desenvolvimento sustentvel e solidrio, capaz de abrigar toda a populao brasileira. O aprofundamento do modelo neoliberal de organizao do Estado e da economia e de insero do pas no processo de globalizao tem contribudo mais para agravar a situao do que para enfrent-la. O cumprimento dos compromissos com o ajuste estrutural j no depende de acordos com instituies internacionais (FMI, por exemplo), visto que parece ter sido incorporado prtica poltica. O Brasil ainda no foi capaz de construir uma alternativa de desenvolvimento prpria, feita a partir da autodeterminao do seu povo e como um direito mais que uma ao unicamente da iniciativa livre do mercado, como preceituam os instrumentos internacionais de direitos humanos. Pens-lo com esses pressupostos e no contexto da integrao regional e de cada vez maior globalizao, com postura soberana, a questo que se impe. Construir um amplo processo capaz de gerar novas bases para o desenvolvimento, entendido como um direito humano e como uma mediao para a realizao de todos os direitos humanos de todas as pessoas a urgncia que se apresenta e que precisa se traduzir em compromisso dos agentes sociais, polticos, econmicos e culturais. Segurana como direito O enfrentamento da violncia que marca, profundamente, as relaes sociais exige construir polticas de segurana pblica pautadas centralmente pelos direitos humanos. Mais do que isso, exige o desao de encontrar estratgias e alternativas para enfrentar a violncia com prticas de mediao de conitos, a exemplo de iniciativas que j existem em alguns lugares do pas; com abordagem integrada de polticas de diversas ordens; com a ampliao da oferta de servios pblicos fundamentais (presena do Estado); todas completadas com o incentivo ao processo de organizao social e comunitria em iniciativas diversas. A reconstruo do tecido social, dilacerado pela pobreza, pela desigualdade e pela violncia, exige mais do que atuaes de deteno ou de conteno necessrias para o combate ao crime organizado, entre outras formas, mas insuciente diante da violncia cotidiana, maior causadora de sofrimento e morte. A implementao de programas de capacitao de agentes pblicos e das organizaes da sociedade civil para atuar na mediao de conitos mostra-se como alternativa consistente e que ajuda a construir processos de promoo da organizao comunitria e de proteo social.
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Obviamente, essas medidas no so sucientes diante da violncia, sobretudo quela patrocinada pelo crime organizado para a qual devero ser construdas alternativas de abordagem baseadas na inteligncia policial, associadas capacitao dos agentes de segurana. Todavia, podero abrir caminhos para que as prprias comunidades encontrem meios adequados e que redirecionem a prpria ao dos agentes pblicos de segurana a seu favor. O enfrentamento da violncia exige mais do que fora. Requer inteligncia (policial), organizao comunitria e polticas pblicas adequadas e de ampla cobertura social, pelo menos. Promoo da igualdade e da justia social Esta emerge como grande desao da sociedade brasileira. So pressupostos fundamentais desta tarefa: a compreenso de que a diversidade marca da dinmica social e h que ser valorizada; de que o conito salutar e positivo como elemento de explicitao das diferenas de toda ordem e de busca de construo de consensos; de que a participao de todos os agentes sociais exigncia; de que o enfrentamento dos entraves estruturais que reproduzem a desigualdade urgncia; e da necessidade de buscar alianas estratgicas para a transformao. Enfrentar a agenda da desigualdade exige conjugar, de forma consistente e profunda, os aspectos que transversalizam o debate, sobretudo questes de gnero, tnico-raciais, geracionais e de classe, entre outras. As medidas a serem adotadas no podem confrontar esses aspectos, forando a sociedade a ter que optar por um deles. Signica encontrar medidas de integrao social que ultrapassem a simples acomodao de interesses e o recorrente escamoteamento do debate. Nesse sentido, luz dos direitos humanos, a incluso social sinnimo de enfrentamento das desigualdades exige uma abordagem que preserve a diversidade e a promova, gerando espao para que a criatividade popular se desenvolva e ganhe lugar. Mas isso implica enfrentar, de forma consistente, o tema da concentrao da propriedade e da riqueza (rural e urbana); da ampliao da oferta de trabalho em diversas formas; e, sobretudo, da ampliao da oferta e do acesso a servios pblicos universais e de qualidade que sejam efetivados como polticas pblicas de direitos humanos. Mais ao e menos retrica Direitos humanos podem se tornar um contedo retrico e facilmente ouvido das mais diversas bocas seja para promov-los, seja para critic-los. Os diversos agentes tm discursos diferentes. Nem todos os que falam de direitos humanos referemse ao mesmo contedo. A prtica o campo da poltica e nela que se pode identicar sua verdade. Neste sentido, exatamente agindo que se podero superar as contradies. A poltica no se esgota na tcnica de compor interesses, bem mais do que isso: a prtica de enfrentar de frente os conitos e de construir os consensos baseados em argumentos. Por isso, mais do que retrica, precisa-se de ao poltica. Essas idias gerais valem sobejamente para os direitos humanos. Nos ltimos anos, tm-se acumulado muitas propostas, sugestes, anlises. Falta a coragem solidria para fazer com que as intenes se transformem em aes.
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Por uma nova cultura de direitos

A idia que resume o conjunto dos desaos sugeridos para o enfrentamento da situao luz de uma compreenso dos direitos humanos traduz-se na construo de uma nova cultura dos direitos humanos. Falar de cultura falar de construo de um modo de ser, no sentido clssico de um ethos, de uma nova tica, uma tica dos direitos humanos. dessa forma que se podero reforar, em termos de direitos humanos, atitudes bsicas que caracterizam a humanidade: a indignao e a solidariedade. A primeira mobiliza para a reao; a segunda para a ao. Juntas, pem em marcha a gerao de condies para que a sociedade encontre caminhos at a dignidade de cada uma e de todas as pessoas. Se isso no passa de uma crena, como preferem os cticos e os cnicos, sempre de planto na exigncia de objetividade e de respostas prontas para tudo, que assim seja. Anal, que seria do tpos, sem u-tpos o que seria do lugar atual, sem uma utopia um ainda-sem-lugar! Alis, em matria de direitos humanos, talvez esta seja a maior aposta: acreditar sempre e de novo que a humanidade vale mais, muito mais do que qualquer preo melhor, vale exatamente por no ser possvel atribuir-lhe qualquer preo. At porque, construir uma cultura dos direitos humanos reconstruir relaes superar a indiferena e abrir espaos de dilogo em vista de maior humanizao. Acreditar condio para agir. Agir a mediao para transformar. Transformar tem sentido como construo do novo, sempre, de novo.
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FOTOS S TOC K . X C H N G
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Ousadia com doses de ponderao, receita da poltica externa de Lula

MARIA REGINA SOARES DE LIMA Professora e pesquisadora do Laboratrio de Pesquisas em Comunicao Poltica e Opinio Pblica (Iuperj); coordenadora acadmica do Observatrio Poltico Sul-americano (Opsa); e professora do Instituto de Relaes Internacionais (IRI) da PUC-Rio. mrslima@iuperj.br
A estabilidade da poltica externa brasileira faz parte daquele conjunto de mitos que, de to repetidos, acabam se tornando verdadeiros, validados por um competente discurso diplomtico que nunca deixou de vincular tradio eventuais inovaes conceituais e de posicionamento da poltica internacional do pas. At que ponto o governo de Luiz Incio Lula da Silva inovou na poltica externa? Uma resposta a essa pergunta exige examinar, em linhas gerais, quais foram os seus principais eixos no passado recente e at que ponto esses continuam balizando as orientaes da poltica externa no presente. Durante a Guerra Fria, a poltica internacional do pas posicionou-se sobre dois eixos: a dimenso Leste-Oeste e a Norte-Sul, conforme examinado a seguir.
GUERRA FRIA No eixo Leste-Oeste, referido basicamente ao maior ou menor alinhamento aos Estados Unidos (EUA), quando as orientaes do pas estavam mais claramente condicionadas dinmica poltica e s orientaes ideolgicas das coalizes internas, o Brasil conheceu trs posies (tais categorias foram elaboradas por Fonseca JR., 1998): Ocidental puro: adeso irrestrita aos valores do Ocidente e aliana estratgica com os EUA (perodo Dutra, no imediato ps-guerra, quando uma ativa poltica de excluso e supresso das foras polticas de esquerda combinouse com um alinhamento incondicional a Washington); Ocidental qualicado: adeso poltica ao Ocidente, defesa da democracia representativa liberal, mas exerccios de diferenciao com relao ao alinhamento com os EUA (segundo mandato de Vargas, governo Juscelino Kubitschek e governo Jnio Quadros, quando se constitui a coalizo desenvolvimentista, que combinava ativismo econmico estatal, protecionismo comercial e abertura ao capital estrangeiro);
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Ocidental autnomo: desenho de uma identidade internacional prpria para o pas, com diversicao das relaes exteriores e exerccio de posies prprias com relao aos EUA. O modelo foi experimentado em duas situaes polticas distintas. Por um lado, quando se combinou a vigncia da democracia com o desenvolvimento da identidade de Terceiro Mundo caso da Poltica Externa Independente do governo Goulart. Por outro, quando diversicao de parceiros foi adicionado um projeto de potncia na vigncia do regime militar caso do Pragmatismo Responsvel do governo Geisel. No eixo Norte-Sul, referido s relaes centro-periferia, as posies brasileiras oscilaram em funo da variao da insero econmica internacional, em especial a comercial, bem como das mudanas nas agendas e arenas multilaterais de negociao conguradas basicamente pelos pases centrais. Grosso modo, no perodo que vai da constituio do sistema multilateral de comrcio criao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), o Brasil encenou trs repertrios de atuao, descritos a seguir.
1. Demanda pela reforma da ordem liberal de comrcio com base no princpio de que injusto tratar desiguais como iguais. Como uma das lideranas do Terceiro Mundo, no G-77, o Brasil destacou-se na luta pela atenuao da clusula de Nao mais Favorecida (regra da no-discriminao) para fazer face condio adversa daqueles pases no regime comercial e pelo tratamento diferenciado e no-recproco (criao da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento/Unctad e introduo do Sistema de Preferncias Generalizado). 2. Limitao de danos, em que o Brasil buscou como estratgia negocia-
dora retardar medidas que diferenciassem os pases em desenvolvimento (graduao) e introduzissem clusulas de condicionalidade no tratamento de Nao mais Favorecida nas negociaes de barreiras no-tarifrias e cdigos de acesso: subsdios, salvaguardas; anti-dumping. A oposio introduo dos novos temas e disciplinas, em campos como propriedade intelectual, investimento e servios, tambm fez parte da estratgia defensiva de pases como ndia e Brasil. A posio brasileira reetiu a diferenciao entre os pases da periferia e a perda de coeso do G-77 (Rodada de Tquio, no Acordo Geral de Tarifas e Comrcio/Gatt).
3. Na dcada de 1990, com a crise da dvida e a adeso dos pases da periferia
ao Consenso de Washington, a coalizo terceiro-mundista se fragmentou. O governo Collor encenou um repertrio distinto, caracterizado como de adeso incondicional s regras comerciais emergentes e abertura unilateral do comrcio (Rodada Uruguai e adeso OMC).
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PS-GUERRA FRIA As transformaes da macro-estrutura de poder nas dcadas de 1980 e 1990 so cruciais para se entender a mudana de paradigma internacional do Brasil nesse perodo. Os mltiplos efeitos daquela transformao sistmica at hoje se fazem sentir. Mas cabe assinalar duas conseqncias por seu impacto na insero internacional de pases intermedirios, como o nosso. Por um lado, a remoo de obstculos polticos e territoriais expanso global do capitalismo como conseqncia da eliminao da oposio na poltica internacional, do desaparecimento do contra-modelo do socialismo fenmeno expresso pelo conceito de globalizao. Por outro, a crise do Terceiro Mundo, resultado de uma combinao de fatores, dos quais os mais relevantes foram: crise da dvida externa, crise scal e exausto do modelo prvio de crescimento voltado para o mercado interno, com base na estratgia de substituio de importaes. A conseqncia poltica dessas mudanas foi erodir a coalizo terceiro-mundista uma das principais balizadoras da diplomacia econmica do Brasil desde a dcada de 1970. O efeito combinado da globalizao do capitalismo e da crise do Terceiro Mundo sobre a periferia capitalista foi provocar uma diferenciao estrutural. Isso porque alguns daqueles pases passam a se integrar mais fortemente economia internacional, por meio da participao nas novas cadeias produtivas que impulsionam a expanso do capitalismo na periferia, e a formao de economias emergentes, os assim chamados Brics (grupo de pases emergentes, como Brasil, ndia e frica do Sul, entre outros, que devem superar as maiores naes at 2050). Por outro lado, assiste-se fragmentao e involuo poltica e econmica de outros Estados, que passaram a integrar aquele conjunto de Estados falidos, assim denominados pela poltica externa norte-americana. No plano global, o m do socialismo no se seguiu vitria da ordem liberal, mas de um capitalismo mercantilista, em que o exemplo mais expressivo foi a transformao do Gatt/OMC de uma instncia de liberalizao multilateral no ps-Segunda Guerra a partir da difuso de princpios de no-discriminao , em uma arena de regulao da competio entre os pases capitalistas, de imposio de disciplinas em uma srie de reas de interesse daqueles pases e de proteo dos seus interesses agrcolas. Na atualidade, so os emergentes como ndia e Brasil, com interesses ofensivos na liberalizao comercial agrcola, os principais defensores do regime multilateral de comrcio. Tambm mercantilistas so os tratados bilaterais de livre-comrcio, capitaneados pelos EUA que, ao criarem reas preferenciais, garantem uma reserva de mercado aos produtos de origem daquele pas. Nos planos regional e domstico tambm se observaram transformaes relevantes nas dcadas de 1980 e 1990. Uma das mais signicativas foi a redemocratizao poltica, que permitiu ao Brasil universalizar suas relaes internacionais, simblica e materialmente representada, seja pelo reconhecimento de Cuba, seja pela aproximao indita com Argentina e a criao do Mercosul.
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Todas essas transformaes internacionais e domsticas tornaram sem efeito um dos parmetros centrais na denio de sua identidade internacional: qual seja, o eixo Leste-Oeste referido ao alinhamento poltica externa dos EUA. Com relao dimenso Norte-Sul, a mudana na estratgia de insero internacional e a reestruturao e diferenciao da periferia modicaram o patamar de insero do Brasil nas arenas de negociao econmica multilateral.
ALIANA DE CONVENINCIA No plano regional, a democratizao e a exausto da estratgia de substituio de importaes e do modelo prvio de desenvolvimento de economia fechada levaram adoo de um modelo de regionalismo aberto, que se tornaria dominante na dcada de 1990. A congurao de relaes cooperativas com a Argentina e a consolidao dos processos de abertura econmica que ento se iniciavam na regio esto na origem desse movimento e so sua principal motivao. O caso especco do Mercosul representou uma aliana de convenincia entre os setores favorveis abertura econmica. O acordo funcionaria como uma solda para consolidar as iniciativas de abertura comercial. Os setores desenvolvimentistas, apesar de bastante enfraquecidos pelo fortalecimento das polticas orientadas pelo mercado, viam no Mercosul um instrumento importante para aumentar o poder de barganha do Brasil e da Argentina nas negociaes internacionais. Dessa forma, o novo regionalismo da dcada de 1990, cujo paradigma foram os acordos de livre-comrcio, surgiu de duas motivaes convergentes naquele momento: uma reao defensiva globalizao produtiva e nanceira e a inteno deliberada de demonstrar comunidade de negcios a credibilidade dos programas de estabilizao econmica e das reformas de mercado ento adotadas pelos pases perifricos. Na Amrica Latina, tal movimento representou uma mudana do modelo de desenvolvimento prvio, voltado para o mercado interno, e a adoo de uma estratgia de insero competitiva na economia globalizada. No mera coincidncia que o Chile, o pas sul-americano com o maior grau de abertura econmica, seja tambm aquele que exibe o maior nmero de acordos daquela natureza. Ainda que o Brasil tenha tambm aderido onda das reformas pr-mercado dessa dcada, sua implementao no foi to generalizada nem to profunda como ocorreu em outros pases, como a Argentina. Em um contexto de hegemonia neoliberal na Amrica Latina, o Brasil foi retardatrio e no implementou o pacote completo das reformas, em vista de ter sido um dos casos mais bemsucedidos da estratgia de crescimento anterior. Esse legado desenvolvimentista persistiu nas prticas e nas vises de alguns segmentos relevantes polticos, burocrticos, econmicos e sociais. Uma vez que os paradigmas anteriores de poltica externa perderam muito de sua funcionalidade, duas vises do papel do Brasil no plano externo podem ser detectadas no mbito da comunidade de poltica externa.
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Em estudo realizado no incio de 2000, sobre a viso de diversos setores de elite, observou-se um relativo consenso com relao valorizao de um papel protagnico para o Brasil (Souza, 2002). Mas tal como no passado, as elites se dividiam quando se tratava de apontar estratgias concretas de insero internacional. Nesse particular, dois modelos apareciam, congurando-se alternativas distintas de poltica externa (Lima, 2005). A primeira delas tem por objetivo a busca da credibilidade internacional, visto que o foco de fora para dentro. A globalizao considerada o principal parmetro para a ao externa, mas seus benefcios dependem da implementao de reformas internas que expandam a economia de mercado e promovam a concorrncia internacional. Tal estratgia parte da constatao que o pas no possui excedentes de poder e, portanto, s o fortalecimento dos mecanismos multilaterais sero capazes de atenuar eventuais condutas unilaterais. No que se pode denominar de uma estratgia da credibilidade, a autonomia nacional vista como conseqncia da colaborao do pas na governabilidade internacional por via da sua cooperao na criao de normas e instituies internacionais. Nessa percepo, o pas deve ajustar suas expectativas e compromissos internacionais s suas capacidades reais. A estratgia oposta, que pode ser denominada de autonomista, combina o objetivo de projeo internacional com a garantia de maior grau de exibilidade e liberdade para a poltica externa. Critica a avaliao positiva dos frutos da liberalizao comercial e os resultados bencos da adeso aos regimes internacionais. Essa viso preconiza uma poltica ativa de desenvolvimento e a necessidade de articulao de um projeto nacional capaz de superar as desigualdades e os desequilbrios internos. Preconiza uma insero ativa com base na aliana com pases cujos interesses sejam semelhantes e que estejam dispostos a resistir s imposies das potncias dominantes. E vai contra a tese da insucincia de poder e da postura defensiva da decorrente. Uma preocupao entre os defensores de uma estratgia autonomista que o Brasil no dispe de elementos de dissuaso militar nem poder de veto no Conselho de Segurana da ONU que possam respaldar negociaes comerciais com parceiros mais poderosos. Como a dimenso soberanista marcante nessa viso, prevalece certa relutncia em aceitar arranjos multilaterais que impliquem delegao de autoridade a instncias supranacionais. As duas estratgias de insero internacional do Brasil apontam para modelos alternativos de potncia mdia que o pas poderia encenar no cenrio de ps-Guerra Fria, segundo setores das elites. Por um lado, aquele calcado no conceito de autonomia pela participao, cuja nfase recai no desempenho de um papel clssico de potncia mdia no sentido de adeso e colaborao s instituies e normas multilaterais que se desenham na atualidade e o exerccio de um papel construtivo na governabilidade internacional (Fonseca Jr., 1998). O outro modelo tem por inspirao os paradigmas autonomistas prvios, mas deles se diferencia pelo componente ofensivo, e no defensivo, no ordenamento mundial. Em especial, pela armao da necessidade de articulao da
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ao coletiva de pases intermedirios, como o Brasil, com vistas transformao dessa ordem pela mudana das normas internacionais vigentes, combinada construo de plos regionais de poder. Contribui, assim, para atenuar a excessiva unipolaridade do sistema internacional do ps-Guerra Fria. Com alguma simplicao, poder-se-ia dizer que essas duas vises de potncia mdia guardam semelhana com as orientaes da poltica externa no perodo ps-Guerra Fria. A gesto externa do governo Fernando Henrique Cardoso estaria mais prxima do modelo da credibilidade pela participao na ordem e a de Luiz Incio Lula da Silva do modelo da autonomia pela mudana da ordem.
INOVAES1 A principal inuncia intelectual na concepo da poltica externa do primeiro governo do PT so as idias contidas no modelo da autonomia pela mudana da ordem. Naturalmente, a origem intelectual da poltica externa no garante sua completa implementao. Na prtica, a poltica externa no apenas tem que fazer face aos legados existentes, mas tambm s restries advindas do comportamento dos demais pases. O governo Lula deu continuidade poltica restritiva macroeconmica de seu antecessor. Mas inovou tanto na poltica social como na poltica externa. Nesta ltima, contudo, tambm se observou relativa continuidade em vista de sua natureza como questo de Estado e por envolver longos processos de negociao, que podem perdurar por mais de uma dcada. Nas eleies presidenciais de 2006, porm, a poltica externa foi alada, pela oposio, condio de tema poltico-partidrio. De modo geral, as crticas se concentraram na necessidade de se abandonar os arroubos terceiro-mundistas do governo Lula e se retornar s relaes com os pases desenvolvidos, em particular os EUA e a Unio Europia. O curioso que na orientao externa do governo Lula no se encontra indcios de um afastamento com relao nem a uns nem as outras. At porque, a estrutura diversicada do relacionamento econmico externo no aconselharia uma concentrao em qualquer um dos grandes parceiros. A verdade que o atual governo, tal como sucedera no anterior, no se mobilizou com relao constituio da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), no que, de resto, foi acompanhado pelos EUA nem conseguiu fechar um acordo Mercosul/Unio Europia, novamente por diculdades de ambos os lados. Que inovaes podem ser apontadas na poltica externa do governo Lula? Talvez um trao distintivo seja uma maior assertividade no plano internacional, que se manifestou na quebra de certos dogmas da diplomacia brasileira
1 Algumas das idias aqui apresentadas foram desenvolvidas em trabalhos anteriores de minha autoria. Sobre isso, ver: Observatrio da Cidadania, 2003 e Carta Capital, 27 de dezembro de 2006.
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como a disposio ao ativismo na regio sul-americana, transpondo a fronteira convencional entre assuntos domsticos e internacionais. Ao ousar mais, naturalmente se exps mais. Foi o caso da candidatura a um assento permanente no Conselho de Segurana, que gurou como prioridade estratgica da poltica externa e motivou uma ampla investida rumo aos pases do Sul. Mas acabou tendo impacto negativo sobre a capacidade de coordenao regional. Faltou apoio s postulaes brasileiras a cargos de direo na OMC e no Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). A chegada ao poder de governos de esquerda na Amrica do Sul no gerou, necessariamente, alinhamentos automticos. Na verdade, as diculdades de cooperao regional foram ampliadas, visto que esses governos, ao contrrio dos governos conservadores, tendem a ser mais sensveis ao atendimento das demandas de suas respectivas sociedades independentemente do efeito que suas aes possam ter sobre a cooperao regional. O caso mais emblemtico foi a eleio de Evo Morales na Bolvia e a nacionalizao dos hidrocarbonetos, em maio de 2006, atingindo diretamente os interesses da Petrobras naquele pas. Contudo, a resposta brasileira de procurar o dilogo, e no a confrontao, como queriam setores ponderveis da opinio pblica, representou um dos pontos altos da poltica externa do governo Lula ao preservar um relacionamento estratgico para o pas. Nesse episdio, evidenciou-se o descompasso entre o peso regional do pas e sua inuncia de fato, agravado pela prpria assimetria estrutural que reacendeu antigos temores de hegemonia na Amrica do Sul. Outros fatores tambm devem ser arrolados no diagnstico das diculdades de coordenao regional enfrentadas pelo Brasil: a falta de articulao de uma posio comum com a Argentina na questo da reforma do Conselho de Segurana da ONU ainda que os dois pases tenham reconhecido a legitimidade das postulaes recprocas; a nova ordem geopoltica sul-americana com o crescente protagonismo de Hugo Chvez em particular, aps sua vitria no plebiscito revogatrio de 2002; a oferta, pelos EUA, de acordos bilaterais, no formato de Acordos de Livre Comrcio, aos pases menores da regio; o descompasso entre as altas expectativas dos vizinhos e as ofertas cooperativas brasileiras; a percepo generalizada na regio do enfraquecimento poltico do governo Lula; e a autoproclamada liderana regional brasileira. Contudo, em alguns casos, os problemas de coordenao foram gerados pela falta de aes mais ousadas. A poltica externa custou a reconhecer a necessidade de medidas atenuantes da assimetria estrutural entre os scios menores no Mercosul (Uruguai e Paraguai) e os maiores (Brasil e Argentina). A instituio do Fundo de Convergncia Estrutural, em 2006, teve esse objetivo, em uma situao de quase imploso do bloco. A ausncia brasileira na crise entre Uruguai e Argentina, para preservar o relacionamento estratgico com a ltima, no contencioso originado pela instalao das processadoras de celulose perto da fronteira uruguaia, tambm integra esse conjunto de ausncia de decises da poltica externa. Da mesma forma, o governo
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Lula manteve um certo legado soberanista de pouca disposio delegao e criao de instituies e normas com caractersticas de supranacionalidade. A criao da Comunidade Sul-americana de Naes, posteriormente denominada Unasur, no preencheu esse vcuo institucional ainda que tenha criado uma estrutura propcia a iniciativas nas reas de energia e infra-estrutura, campos com grande potencial de cooperao regional.
HIPOCRISIA E ALTO PREO Grande parte da energia negociadora brasileira esteve voltada para a mudana de regras seja no campo comercial, seja no mbito do Conselho de Segurana das Naes Unidas. A criao do G-20 na reunio de Cancn, Mxico, em 2003 representou o renascimento da coalizo terceiro-mundista. Agora, porm, centrada nos interesses agrcolas dos pases em desenvolvimento e na explicitao da hipocrisia da posio negociadora dos pases desenvolvidos. Sua criao recuperou o papel j desempenhado anteriormente de intermedirio entre os fracos e os fortes. Por outro lado, a novidade na negociao de Doha foi o papel demandante da liberalizao dos mercados agrcolas dos EUA e da Europa, em funo da alta competitividade das exportaes brasileiras, alm da manuteno da agenda negociadora tradicional de acesso a mercados e fortalecimento das normas multilaterais. Contudo, o preo da liderana da coalizo do Sul foi abrir mo das demandas mximas em prol da coeso, em vista da diferenciao estrutural entre os parceiros. Na postulao a um assento permanente no Conselho de Segurana, a poltica externa reiterou aspirao histrica da comunidade de poltica externa nacional. A inovao, em parte motivada pelo conjunto de obrigaes que tal postulao implica, materializou-se no comando brasileiro de uma fora de paz no Haiti. Nesse caso, o pas se disps ao exerccio de um papel mais intervencionista, em face de uma situao de instabilidade crnica que poderia reverberar sobre seu permetro de segurana. No foi assim na dcada de 1990, quando nos abstivemos de apoiar, no mbito do Conselho de Segurana, o envio de uma misso multinacional quele pas. Contudo, tal inovao foi pouco discutida no mbito domstico, ainda que com dose razovel de incerteza com relao ao histrico de sucesso de operaes desse tipo. Nas relaes com os EUA e a Unio Europia, prevaleceu a continuidade: forte contedo econmico e orientao pragmtica, em vista de evidente importncia dessas duas reas para as exportaes brasileiras e para os investimentos no pas. As diculdades de se obter um acordo AlcaMercosul e Unio EuropiaMercosul derivam, do lado brasileiro, da complexidade e custos difusos que tais acordos envolvem por conta do impacto das eventuais obrigaes assumidas em diversas reas e temas de poltica domstica. Os TLCs negociados com os EUA so acordos de livre-comrcio apenas no papel e na retrica liberal. A rigidez das regras de origem e as concesses em diversas
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disciplinas e temas, como compras governamentais, regras de investimento e propriedade intelectual, incidem diretamente na capacidade de os parceiros desenvolverem polticas industriais. de causar surpresa que o Brasil no tenha uma poltica industrial ativa. Com a Unio Europia, as obrigaes futuras so de tal ordem que implicariam no apenas legislao especca, mas tambm mudana constitucional. J no segundo mandato do governo Lula, a aproximao com os EUA, na cooperao em programas de biocombustveis e energias alternativas, gerou relativo estranhamento em alguns parceiros sul-americanos em especial, Venezuela e Argentina. Mas foi acompanhada de gestos positivos de reforo da aliana com os dois pases. Uma vez mais, manifestou-se o estilo conciliador de poltica externa do governo atual, na direo de no aprofundar contenciosos com os vizinhos sul-americanos.
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Dimenses poltico-eleitorais
Da mesma perspectiva, a polmica eleitoral em torno da direo da poltica externa esteve fora do lugar. As relaes com o mundo desenvolvido no foram abandonadas em funo da nfase conferida aos pases do Sul. O que no se observou de fato foi a busca de exclusividade ou aliana preferencial com um lado ou com o outro. At porque, h muito a poltica externa abandonou a idia de alianas preferenciais ou automticas, exatamente pelas caractersticas estruturais da distribuio equilibrada do comrcio do pas com as quatro macrorregies: Unio Europia, Amrica do Norte, sia e Amrica do Sul. O que, sim, ocorreu foi um esforo em estabelecer parcerias estratgicas com pases do Sul, como foi o caso da iniciativa Frum de Dilogo Brasil, ndia e frica do Sul (Ibas), reunindo, alm do Brasil, frica do Sul e ndia; em retomar relaes tradicionais, praticamente abandonadas no governo anterior, como com a frica; e em estimular novos relacionamentos como ocorreu com os pases do Golfo. Finalmente, o debate eleitoral em 2006, coincidindo com a crise do Mercosul, revelou duas dimenses novas que tm mais a ver com a sociedade e a poltica domstica do que propriamente com a poltica externa. A primeira, e quase bvia, est no fato de que a diversicao e a complexidade de nosso relacionamento internacional demandam o respaldo de atores privados e pblicos no mundo da poltica, da economia, da mdia, da academia e dos movimentos sociais em geral se que as aes da diplomacia devem produzir os melhores efeitos. A diplomacia instrumento de induo e apoio, mas so as aes dessa pluralidade de atores que conferem densidade iniciativa diplomtica. A pluralidade de atores envolvidos na poltica externa naturalmente aumenta as diculdades de sua coordenao domstica. Cabe ressaltar que a incluso da poltica externa no ciclo poltico-eleitoral no necessariamente ampliou seu grau de prestao de contas sociedade. Nesse particular, mesmo que tenha diminudo o tradicional insulamento na formulao da poltica externa do governo Lula, a condio atual do Partido dos Trabalhadores (PT), de partido do governo, retirou do Legislativo um dos principais mecanismos de seu controle poltico. Ao contrrio da poltica externa do governo de Fernando Henrique Cardoso, que teve na oposio liderada pelo PT um valioso instrumento de controle legislativo, a fragmentao da oposio no governo atual e sua pouca qualicao nos assuntos internacionais no tm contribudo para aumentar o grau de prestao de contas da poltica externa. Por outro lado, a maior abertura da poltica externa desse governo aos movimentos sociais e organizaes da sociedade civil pode gerar o risco de cooptao, caso tal participao no esteja, de algum modo, articulada s foras poltico-partidrias e sua atuao no Congresso Nacional. A segunda dimenso mais problemtica. Revela eroso da coalizo domstica responsvel por um dos patrimnios da poltica externa contempornea: a aproximao com a Argentina e a criao do Mercosul. Em um movimento virtuoso,
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aquela iniciativa reuniu, em uma aliana heterodoxa, segmentos favorveis abertura econmica e aos setores desenvolvimentistas. A eroso dessa coalizo original explica a fragilidade do consenso na sociedade com relao aos rumos da poltica de comrcio exterior, e mesmo da integrao regional. As conseqncias so: integrao rasa; aparente abandono de uma estratgia de aprofundamento da integrao; falta de instituies supranacionais; protecionismo difuso enfrentado pelos produtos de nossos parceiros comerciais; e saldos quase mercantilistas da balana comercial com nossos principais parceiros.
Talvez, um dos principais desaos da poltica externa do governo Lula neste segundo mandato seja recriar a ampla coalizo que sustentou a insero internacional do pas na fase de substituio de importaes. Nesse particular, alguns passos j foram dados pelo governo, seja para destravar o acesso de nossos parceiros ao mercado brasileiro, seja para criar oportunidades e garantias aos investimentos de longo prazo na regio. Medidas que, alis, vm acompanhadas de um saudvel pluralismo da poltica externa marca de nossa atuao internacional ao longo da histria.
REFERNCIAS FONSECA JR., Gelson. A legitimidade e outras questes internacionais; poder e tica entre as naes. So Paulo: Editora Paz e Terra, 1998. LIMA DE, Maria Regina Soares. Aspirao internacional e poltica externa. In: Revista Brasileira de Comrcio Exterior, n 82, janeiro/maro de 2005. _________. Na trilha de uma poltica externa armativa. In: IBASE, Observatrio da Cidadania, Relatrio n. 7. Rio de Janeiro: Ibase, 2003. __________. Decises e indecises: um balano da poltica externa no primeiro governo do presidente Lula. In: Carta Capital. So Paulo: 27 de dezembro de 2006. SOUZA DE, Amaury. A agenda internacional do Brasil: um estudo sobre a comunidade brasileira de poltica externa. Rio de Janeiro: Cebri, 2002.
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FOTOS A G NCIA BR A S IL
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Ambigidade acompanha negociaes comerciais brasileiras

ADHEMAR S. MINEIRO Economista, tcnico do Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Socioeconmicos (Dieese) e assessor da Secretaria Executiva da Rede Brasileira pela Integrao dos Povos (Rebrip)
Desde o m do ano passado, vimos uma forte movimentao do governo brasileiro em geral, e do Ministrio das Relaes Exteriores em particular, na tentativa de retomada das negociaes da Rodada de Doha, negociaes comerciais na Organizao Mundial do Comrcio (OMC). O impasse central, como sabido, d-se em torno da tentativa de abertura de mercados e reduo de subsdios, em produtos agrcolas, dos pases de maiores mercados, particularmente os EUA e a Unio Europia, em troca da abertura do mercado de produtos industriais e servios dos pases em desenvolvimento. Na verdade, essa equao no nova, j se deu antes, nas negociaes, hoje suspensas, tentando criar a rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), e nas congeladas negociaes entre o Mercosul e a Unio Europia. Em todos esses casos, a posio central brasileira foi uma busca rme pela expanso das possibilidades de negcios para a grande agricultura comercial de exportao brasileira com limites para proteger elementos que permitissem polticas de desenvolvimento industrial e a capacidade de regulao interna nos setores de servios e nos temas ligados propriedade industrial, defesa da concorrncia e aos investimentos que, embora no muito rmes e/ou extensos, foram questionados pelos negociadores. Essa contradio interessante, especialmente no momento em que as discusses internas no Brasil apontam para a questo do crescimento econmico, em especial pelo lanamento do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC). De um lado, existe o objetivo do crescimento econmico e, de outro, a idia de priorizar a ampliao da opo preferencial pelo mercado externo, pelos saldos comerciais, que no podem garantir o crescimento acelerado, como mostrado nos ltimos quatro anos. Por maior que seja o dinamismo do setor exportador nesse perodo, foi limitado para alavancar o crescimento econmico, como mostra a Tabela 1.
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Tabela 1
Ano
(em US$ milhes)
Exportao Importao Saldo (em US$ comercial

milhes) (em US$ milhes)
Exportaes + importaes
(em US$ milhes)
Cresc. das exportaes

(anual, em %)
Cresc. do saldo comercial

(anual, em %)
Cresc. de exportaes + importaes

(anual, em %)
Cresc. do PIB
(anual, em %)
2002 2003 2004 2005
60.362 73.084 96.475 118.308
47.237 48.305 62.813 73.606 91.396
13.125 24.780 33.662 44.703 46.074
107.599 121.389 159.288 191.914 228.865 21,1 32,0 22,6 16,2 88,8 35,8 32,8 3,1 12,8 31,2 20,5 19,3
1,9 0,5 4,9 2,3 2,9
2006 137.470
Tais limitaes reetem, nas negociaes comerciais, uma ambigidade que tem marcado o governo atual desde seu incio: entre a manuteno da ortodoxia monetria e nanceira na gesto da poltica macroeconmica o que implica juros altos, cmbio apreciado e enorme esforo exportador para tentar minimizar a fragilidade das contas externas, gerada pela liberalizao nanceira, e dos movimentos de capital; e os sonhos de um crescimento econmico mais acelerado e a reduo das taxas de desemprego o que implicaria polticas industriais ativas e nfase no mercado interno. Esse o ponto central das breves idias que aqui se tentar desenvolver. Uma das principais novidades relativas ao governo eleito em 2002, e reeleito no ano passado, foi uma maior abertura no que diz respeito s informaes e a momentos de participao na formao da posio negociadora brasileira em vrios processos nos quais o pas se envolveu. Assim, foram abertos espaos de integrao e dilogo algumas vezes, formais; outras, ainda informais com organizaes da sociedade e com o setor empresarial. Foram criados tambm espaos formais de participao no interior das delegaes negociadoras, em particular no processo de negociao relativo tentativa de criao da Alca. Entretanto, vale aqui o registro de que o grau de formalizao e de transparncia parece ter sido, o tempo todo, inversamente proporcional aos interesses dos negociadores brasileiros, capitaneados pelo Ministrio das Relaes Exteriores, de caminhar rapidamente para um acordo. Comparando os processos, a transparncia e a formalizao foram bastante amplas no processo de discusso para a criao da Alca, com a participao formalizada em delegaes negociadoras, a partir da reunio do Comit de Negociaes Comerciais da Alca, em Trinidad e Tobago, no nalzinho de setembro de 2003. A transparncia foi ampla, mas os mecanismos de participao informal no processo negociador entre o Mercosul e a Unio Europia foram acelerados ao longo de 2004. No que diz respeito s negociaes no interior da OMC, da Rodada de Doha, em geral, houve razovel informao e transparncia. Mas, a partir do travamento do processo negociador em meados de 2006, e do papel ativo do
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Brasil em tentar a retomada das negociaes e a chegada a um eventual acordo a partir do envolvimento direto e ativo do ministro das Relaes Exteriores, Celso Amorim , as informaes tornadas pblicas sobre o que efetivamente se estava negociando foram se tornando escassas, e a participao, mesmo informal, inviabilizada. Outra novidade, no menos importante mas esperada em relao a este governo e ao conjunto de foras que o compe , foi no assumir diretamente os dogmas liberais, e se mover com razovel pragmatismo nos processos negociadores em que esteve envolvido. O mesmo pensamento econmico liberal hegemnico (que levou constituio da agenda da OMC na dcada de 1990 e aos processos de negociao para a criao da Alca ou entre o Mercosul e a Unio Europia), rearmava, permanentemente, a convico de que o livre-comrcio e o livre uxo de capitais podem, juntos, gerar um ambiente econmico capaz de estimular o desenvolvimento e responder s demandas sociais. Em geral, a presso sobre os pases menos desenvolvidos d-se no sentido de que se integrem mais no uxo internacional de comrcio e tornem possveis as transferncias nanceiras relacionadas aos pagamentos de dvidas e outros passivos externos, e ao uxo e reuxo internacional dos capitais nanceiros. Nesse modelo geral, a opo dada a esses pases a integrao nos uxos do comrcio internacional pela produo de commodities. Podem ser commodities industriais, mas, principalmente, produtos primrios agrcolas e minerais, com a exceo, no primeiro caso, daqueles produtos que podem afetar interesses de produtores em economias hegemnicas, como o algodo nos EUA ou o acar na Europa. Normalmente, a produo dessas mercadorias intensiva em utilizao de rea e recursos naturais, e especialmente agressiva ao ambiente. Alm disso, a defesa da concentrao de pases mais pobres nessas produes representa um retorno de quase 50 anos no debate econmico uma volta velha discusso sobre os termos de troca. As commodities tm seus preos determinados pelo chamado mercado internacional, pelos grandes consumidores e pelos controladores do circuito de comercializao a maioria dos quais so corporaes transnacionais, com a exceo de uma ou outra commodity, como o petrleo. Por outro lado, a concentrao de sua produo nesses bens faz com que tais pases se tornem importadores de outros bens industriais, e os servios a eles associados (assistncia, desenvolvimento tecnolgico, design, propaganda e outros), fornecidos por empresas (de novo, corporaes transnacionais), que podem xar seus preos dado o controle que tm sobre a tecnologia, a mdia, o poder nanceiro e outras vantagens. Trata-se de uma velha e bem conhecida discusso, com uma roupagem nova. Aparentemente, o governo brasileiro no aceitou passivamente como cenrio da negociao que o modelo liberal se cumpriria automaticamente, como se supunha anteriormente que, em um momento mais ou menos prximo, os frutos do processo de liberalizao comercial apareceriam, com ganhos de
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ecincia e de uma insero positiva para todos. Ao contrrio, aceitando a posio imposta pelo modelo, de um exportador de commodities, quis negociar exatamente os ganhos dessa posio, evidenciando uma postura muito mais pragmtica do que a reles concordncia ideolgica com os supostos e conseqncias do modelo, como orientao geral para sua participao nos processos negociadores nos quais o pas esteve ou est envolvido.
POLMICA ESTRATGIA EXPORTADORA A nfase no comrcio internacional, e mais que isso, em reas nas quais aparentemente possvel seguir obtendo ganhos no curto prazo como o mercado de commodities, pode determinar um desenho de projeto de desenvolvimento econmico, mesmo que este no esteja claramente esboado. A partir dessa percepo, surgem trs grandes perguntas: qual a natureza de um processo de funcionamento da economia derivado desse tipo de alavancagem? Quais os efeitos desse processo no longo prazo sobre a sociedade brasileira? Qual o flego que pode ter tal processo em um pas como o Brasil? Provavelmente, no h uma resposta segura s indagaes. Entretanto, cabe considerar alguns elementos que podem ajudar nessa reexo, especialmente sobre os efeitos sociais. O primeiro, e importante, a contradio entre a produo de um saldo exportvel de produtos de consumo alimentar e uma populao com carncias alimentares. No estamos aqui falando de uma cesta de produtos exportveis composta de frutas exticas, vinhos ou carnes suntuosas. Mas de produtos bsicos de alimentao, como soja, milho, carne bovina, aves, ctricos e outros. Existe algum grau de contradio entre a expanso da exportao dessa cesta de produtos bsicos de alimentao e a expanso da renda da populao mais pobre, seja pelo crescimento econmico puro e simples, seja pela redistribuio de renda. No curto prazo, polticas de crescimento que acelerassem o incremento da renda da populao de mais baixa renda, permitindo a elevao de seus padres alimentares, poderiam ter como conseqncia a reduo de excedentes exportveis para atender a esse aumento da demanda interna. Alm disso, a transformao da quase totalidade da grande produo agrcola comercial em commodities exportveis provoca uma vinculao entre preos (em moeda nacional) no mercado interno e preos (em divisas) no mercado internacional. Tal transformao faz com que variaes positivas de preos no mercado internacional, com impacto positivo sobre a receita das importaes, tenham impacto negativo sobre a renda real da populao mais pobre, que v seu poder de consumo diminuir nesses casos. No momento atual, fala-se at em uma globalizao da inao, exatamente pelos efeitos da liberalizao comercial e das baixas inaes nacionais que fazem com que os reexos das altas de preos motivadas pelo comrcio internacional sejam mais visveis internamente nos vrios pases.
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Classe trabalhadora prejudicada Outro efeito que decorre da insero internacional baseada em produtos de baixo contedo tecnolgico a presso por uma espiral de reduo dos custos da mo-de-obra, seja remunerao, sejam outras conquistas e/ou direitos legais da classe trabalhadora, vistos apenas como custo. Se em uma economia menos dependente da dinmica do comrcio internacional e menos exposta aos movimentos desse comrcio, incrementos de renda de assalariados(as) so transformados dinamicamente em aumento do volume de vendas gerando aumento da produo em uma trajetria virtuosa: em uma economia exposta s exportaes de outros pases e dependente de uma dinmica exportadora, aumentos de renda da classe trabalhadora e/ou de seus direitos e conquistas passam a ser vistos, principalmente, como novos aumentos de custos, que dicultam a capacidade de competio das empresas. O que pode parecer uma complicada discusso de economistas traduzida na linguagem empresarial sobre o aumento do custo Brasil como mais um argumento contra as conquistas trabalhistas. Em um pas com os padres desastrosos de concentrao da renda nacional, como o nosso, curiosamente, a insero internacional pela via da ampliao dos uxos de comrcio introduz mais um elemento contrrio melhoria da remunerao da populao trabalhadora em geral e obteno de conquistas nos setores mais organizados, que tm poder de negociao a reduo da chamada competitividade de nossos produtos, especialmente aqueles de mais baixo contedo tecnolgico, pelo impacto do custo da mo-de-obra no valor nal dos produtos. Meio-ambiente em risco preciso considerar ainda a questo ambiental, e os efeitos da estratgia exportadora sobre os recursos naturais. Parte dessa estratgia est baseada na possibilidade de uso intensivo dos recursos naturais do pas. Grande extenso de terras potencialmente agricultveis, disponibilidade de extenses territoriais a baixo custo, abundncia de gua em grande parte do territrio, sol durante todo o ano, e pouca ou nenhuma ocorrncia de catstrofes naturais so uma inegvel vantagem competitiva brasileira, alm da ocorrncia de recursos minerais que a prpria extenso territorial torna possvel. Porm, o uso intensivo visando ao comrcio internacional de parte importante dessa potencialidade competitiva implica degradar, em curto espao de tempo, uma situao peculiar que poderia permitir tranqilidade s geraes futuras em um mundo onde esses recursos tero cada vez mais valor. Ao exportar recursos minerais ou produtos agrcolas, estamos exportando recursos naturais, j que muito dessa produo exportvel embute gua, terra, recursos energticos fornecidos a preos baixos para viabilizar a capacidade dinmica das exportaes. Os efeitos destrutivos da construo de barragens para a produo de energia mais barata; da explorao mineral em grandes extenses territoriais do Brasil so apenas exemplos. Talvez o mais gritante no perodo recente seja
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a expanso da grande agricultura comercial sobre as reas de parques e orestas, sobre as formas de produo e de viver mais tradicionais no interior brasileiro. Essa impulsionada pelo dinamismo do padro de insero comercial internacional do pas, especialmente em produtos como soja, algodo e bovinocultura, que provocam aspectos negativos do ponto de vista ambiental e da segurana pblica como o aumento da violncia causado pela expanso dessas culturas na fronteira agrcola no Norte, Centro-Oeste e Nordeste. Sem contar o efeito de longo prazo que a expanso da grande agricultura comercial tem sobre a concentrao de terra e o agravamento dos problemas sociais e de violncia no campo brasileiro. Natureza perversa A tentativa ocial de coordenar, em um projeto de desenvolvimento, os interesses expansivos e ofensivos da grande agricultura comercial de exportao com um modelo que torne a agricultura familiar, ao mesmo tempo, vivel e dinmica , muitas vezes, inviabilizada pelo prprio dinamismo econmico da grande agricultura comercial voltada s exportaes to importante para a estratgia de gerao de grandes supervits comerciais de curto prazo no pas. A insistncia em uma insero exportadora de baixo contedo tecnolgico deve ser vista tambm pelos efeitos que pode ter sobre as prioridades da educao e do impulso ao desenvolvimento de gerao de tecnologia e conhecimentos no pas. Efetivamente, se pode ser vista como uma estratgia, de natureza absolutamente perversa do ponto de vista das prioridades e da denio de uma estratgia de educao para o pas. No apenas porque esse tipo de opo de crescimento depende pouco da populao com maior escolaridade porque no se pretende desenvolver uma capacidade prpria intensiva de gerao de conhecimento e tecnologia, j que esse tipo de estratgia demanda pouco nessa rea e parte dos pacotes tecnolgicos so importados. Mas tambm porque sua prpria dinmica tem baixa capacidade de incluso da populao nacional no sistema educacional formal mas nada impede que isso seja feito, basta uma deciso poltica. Para alm dessa questo, a baixa prioridade pesquisa e ao desenvolvimento de tecnologia nesse padro de insero internacional requer poucos investimentos nessas reas e gerar poucas oportunidades de trabalho em uma rea potencialmente nobre a de desenvolvimento de tecnologia e cincia. A insistncia em uma estratgia comercial internacional ofensiva nos fruns internacionais de discusso, a exemplo da OMC, como parte da estratgia de ajuste do setor externo nacional e de contornar os estrangulamentos da vulnerabilidade externa da economia brasileira, se, de um lado, congura a denio de uma estratgia de desenvolvimento, por outro, baseia-se em elementos do que poderamos chamar de uma competitividade perversa pelos seus efeitos sociais, ambientais e no mundo do trabalho no pas.
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MODELO DE DESENVOLVIMENTO IMPLCITO? As opes tomadas nos processos de negociao nos quais o Brasil est ou esteve envolvido (tendo sido a Alca um dos mais importantes), e que privilegiam os interesses da grande agricultura comercial de exportao, vinculam-se, ao menos passivamente, a uma estratgia possvel de integrao. Esta refora a manuteno da subordinao aos centros econmicos hegemnicos e s empresas a eles vinculadas. Tais opes inviabilizam, ou no mnimo dicultam, estratgias alternativas de desenvolvimento, que tm como objetivo ou motor o combate excluso social e o atendimento de demandas da maior parte da sociedade: a populao trabalhadora. Entretanto, a partir do governo Lula, essa estratgia que mantm o privilgio dos interesses da grande agricultura comercial exportadora no ocorre sem conitos. No conjunto de interesses a serem considerados no processo negociador, tambm faz parte da estratgia do novo governo contemplar as possibilidades de obter margem de manobra para maior autonomia da estratgia nacional de desenvolvimento e incorporao de alguns dos interesses da agricultura familiar na estratgia de integrao internacional. A incorporao desses novos elementos s preocupaes dos negociadores brasileiros amplia as contradies da estratgia negociadora brasileira; ao mesmo tempo, permite a ampliao de argumentos e maior mobilidade em um cenrio de mltiplos e simultneos processos negociadores. A escolha da estratgia exportadora como opo para contornar as restries externas pode no ser denitivamente uma estratgia de desenvolvimento. Mas, efetivamente, vai esboando um desenho de poltica de crescimento, que pode ter flego curto em um pas das dimenses do Brasil. Porm, quando levada adiante, tal estratgia tem importante inuncia nas denies das posies negociadoras brasileiras nos processos nos quais o pas est envolvido, particularmente no mbito da OMC. Cristalizadas na forma de acordos, podem ter efeitos de longo prazo sobre os desenhos da economia e da sociedade brasileira. As conseqncias podem ser bastante complicadas do ponto de vista de pensar uma sociedade e uma economia menos desigual e mais justa. O mesmo ocorreria em relao aos efeitos que podem ser imaginados sobre o futuro de indicadores ambientais, educacionais, de padres de remunerao e relaes de trabalho e de sade no pas, entre outros.
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O dinamismo de uma insero comercial internacional baseada em produtos de baixo contedo tecnolgico e intensivos em recursos naturais e ambientais contraditrio com a denio de um projeto de desenvolvimento que se queira capaz de gerar um dinamismo prprio, baseado na expanso do mercado interno e na ampliao da incluso social. Esses so elementos fundamentais sobre os quais deveramos nos debruar, pois nem sempre cam claros, quer para uma sociedade que, s vezes, parece ansiosa por uma busca de dinamismo econmico a qualquer preo, quer para um bloco de foras polticas que chega ao poder e tem de governar com estratgias de desenvolvimento em disputa. Exatamente neste ltimo ponto reside o perigo de, pelo pragmatismo de decises tomadas por um elemento que deveria ser apenas um dos componentes da estratgia geral de desenvolvimento, possa-se desenhar a estratgia geral com todos os riscos embutidos. A parte denindo o todo, e condicionando, a partir da estratgia de insero comercial, todos os elementos de mudana de uma sociedade, teria domadas as foras que buscam a transformao social e econmica pela imposio de supostas necessidades pragmticas. Apontar esse perigo permite recompor a capacidade de pr na ordem do dia, novamente, a discusso clara e explcita de qual projeto de desenvolvimento se quer construir. Permite retomar a disputa dos projetos e, ainda, pr a questo do comrcio internacional e as denies macroeconmicas ou diplomticas que sobre ele so feitas dentro dos marcos de um projeto mais geral de pas, do qual a estratgia exportada apenas parte, e como tal deve ser pensada em relao ao conjunto da estratgia de desenvolvimento. Pensar dessa forma permite identicar graves problemas potenciais nas denies feitas hoje nos processos negociadores nos quais o pas est envolvido, particularmente a OMC, e nas suas dramticas conseqncias sobre o futuro do pas e seus indicadores de desenvolvimento. Essa estratgia, se para ser vista como tal, aparenta conter fortssimas contradies com uma agenda social explcita do novo governo, e tambm, a partir do lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), com a agenda econmica. Por isso, necessrio reposicionar as questes dessa agenda como centro das preocupaes e a insero comercial internacional como uma componente a tornar possvel efetivar essa agenda social no futuro, e no inviabiliz-la.
LIMITES E DESAFIOS A denio implcita de um modelo de desenvolvimento a partir da insero exportadora parece denir os rumos gerais da poltica de comrcio exterior do pas. O que acaba denindo tambm as polticas referentes s negociaes comerciais nas quais o pas vai se envolvendo, individualmente ou como parte de blocos como o Mercosul e coalizes, como o G-20 (bloco de pases envolvido nas negociaes da OMC, liderado pelo Brasil).
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Isso bastante complicado, pois, em vrios processos de negociao comercial, acaba vinculando diretamente a participao do Brasil, e dos seus negociadores, aos interesses dos principais exportadores, especialmente a grande agricultura comercial de exportao, os produtores de produtos agrcolas processados e as mineradoras e indstrias associadas ao processamento de minrios. Portanto, h interesses restritos dentro da complicada estrutura social brasileira, mas, evidentemente, poderosos do ponto de vista exclusivamente econmico. Entretanto, existem, ao menos, quatro elementos importantes que operam no sentido de contra-restar, de alguma forma, esse tipo de posicionamento da diplomacia comercial brasileira. O primeiro, que deveria ser levado em considerao, especialmente neste momento, que existe uma demanda de longo tempo na sociedade brasileira pelo crescimento econmico. Para vrios setores, so demandas pela qualidade do crescimento, isto , a velha discusso sobre o desenvolvimento, o crescimento como forma de viabilizar o atendimento dos direitos da populao, com nfase na populao mais pobre e excluda. Como adiantado, o modelo exportador tem limitada capacidade de transmitir dinamismo para o restante da economia, de alavancar crescimento acelerado. E, neste momento, isto parece que no somente expresso de desejo do governo. Foi materializado como poltica de governo no PAC. Assim, passa a existir uma contradio entre dois distintos objetivos de governo, e isso d margem ao debate. O segundo elemento que as conseqncias das posies tomadas nas negociaes comerciais no se materializaram. Nenhuma das principais negociaes nas quais o pas est envolvido chegaram a seu trmino. Mas vale observar que alguns setores importantes de apoio ao atual governo ou, pelo menos, fundamentais para sua vitria eleitoral no ano passado como a agricultura familiar e o movimento sindical ligado ao setor industrial poderiam ser fortemente prejudicados: por diculdades crescentes para funcionar; pela reduo da atividade e conseqente desemprego; pelo sucesso de algum desses processos de negociao, caso levado a termo. Assim, essa outra oposio prtica aos resultados de uma negociao levada adiante e concluda com os parmetros atuais no pode ser desprezada pelos seus eventuais impactos polticos e sociais. O terceiro elemento diz respeito poltica de transparncia em relao s organizaes da sociedade brasileira sobre os contedos e as formas dos processos negociadores nos quais o Brasil se v envolvido. Desde sua primeira posse, em 2003, o atual governo se comprometeu com a transparncia nas aes. Essa transparncia, ao menos nos casos das negociaes comerciais, muitas vezes se confrontou com a pressa ou a estratgia de tentar concluir alguns dos processos negociadores. As tentativas de reanimar e fechar as negociaes da Rodada de Doha da OMC so o melhor exemplo nesse sentido, posto que capitaneados pelo prprio ministro das Relaes Exteriores. Mais uma vez, as tentativas de chegar a um termo nos processos negociadores parecem se confrontar com os compromissos de transparncia. Talvez porque, de alguma forma, o fechamento
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dos processos negociadores, nos termos impostos, implica perdas para vrios setores que, se no tm capacidade para denir uma agenda dos contedos da negociao, podem ter foras para formar coalizes que possam resistir ao fechamento de negociaes que indiquem prejudic-los de alguma forma. Esse mais um elemento importante a ser levado em considerao, especialmente por denir, mais claramente, as relaes entre governo e organizaes da sociedade, que, se j existem, precisam ser mais formalmente estabelecidas. Finalmente, existe um componente que, por vezes, confronta as estratgias especcas voltadas s negociaes comerciais no sentido estrito e as estratgias de integrao regional em uma escala mais aprofundada. O discurso de setores do empresariado confrontando uma estrutura em construo e ainda frgil, como o Mercosul, e a possibilidade de concluso de processos negociadores nos quais o Brasil se encontra envolvido s um exemplo desse tipo de contradio. Assim, preciso considerar que os processos de integrao regional (e aqui se deve fazer referncia mais diretamente a agenda de relaes e integrao Sul-Sul da diplomacia brasileira) envolvem no s interesses polticos nacionais estratgicos, quando e onde existam. Envolvem, tambm, interesses importantes de setores do empresariado nacional, voltados estrategicamente para os ganhos que esses processos de integrao regionais podem resultar e que no devem ser desprezados como integrao de cadeias de produo e fornecimento de insumos importantes, aproveitamento de extenso territorial e recursos naturais, etc. E no devem ser desprezados exatamente pelo confronto com negociaes comerciais, cuja perspectiva est mais voltada obteno ampliada de acesso a mercados. Portanto, esse elemento que diz respeito ao processo de integrao pode ser, em parte, acoplado ao plano das negociaes comerciais, mas pode, tambm, entrar em conito com esses mesmos processos, a depender de seus contedos. Tais anlises permitem uma noo importante de elementos que podem servir para contrabalanar a estratgia negociadora adotada at aqui nas negociaes comerciais nas quais o pas se achou envolvido neste ltimo perodo. Essa estratgia pode no ser facilmente compreendida e, por vezes, parecer sinuosa apesar da explicitao de objetivos razoavelmente claros. Embora direcionada e assentada em interesses econmicos e objetivos macroeconmicos poderosos, com os reexos de sustentao poltica que dela resulta, no est livre de foras que podem funcionar como vetores em outros sentidos. Por isso mesmo, a resultante da ao nem sempre parece to evidente, especialmente ao nal dos processos, quando talvez as perdas eventuais com a concluso dos processos negociadores comecem a car to ou mais claras quanto os ganhos alardeados no seu incio pelos setores mais diretamente interessados/envolvidos no tema.
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FOTOS MA RCUS V INI
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Programao do seminrio Pensando uma agenda para o Brasil: desaos e perspectivas
PRIMEIRO DIA: 26/6/2007 Manh Tema: modelos de desenvolvimento Objetivo do painel: discutir as caractersticas e problemas do modelo de desenvolvimento que tem orientado as polticas econmicas e sociais do governo brasileiro nos ltimos anos e quais seriam as alternativas. Conferencistas: Joo Sics UFRJ e Clia Lessa UFF Moderadora: Eliana Magalhes Inesc Tarde Tema: participao e controle social Objetivo do painel: fazer um balano do estado atual dos mecanismos institucionais e processos de participao e controle social utilizados ao longo dos ltimos anos, buscando reetir sobre as possibilidades de ampliao da democracia participativa na elaborao, implementao, monitoramento e avaliao das polticas pblicas. Conferencistas: Lucia Avelar UnB e Chico de Oliveira USP Moderador: Jos Antnio Moroni Inesc
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SEGUNDO DIA: 27/6/2007 Manh Tema: direitos humanos e desigualdades Objetivo do painel: ao longo das ltimas dcadas, vericamos um claro avano nas polticas de direitos humanos, agora visto luz do conceito ampliado dos Dhescas. Vrias polticas pblicas foram criadas dando institucionalidade a direitos, como o da alimentao adequada, da defesa da agricultura familiar, da segurana alimentar, entre outras. Assim, os Dhescas foram incorporados no debate sobre o modelo de desenvolvimento, mas, embora sua fora simblica seja signicativa, a sua fora poltica segue sendo relativamente frgil. O painel vai discutir essas premissas, identicar avanos e retrocessos recentes no debate sobre direitos e avaliar os desaos para as organizaes sociais, movimentos e ONGs para avanar nessa agenda e aproveitar as oportunidades conquistadas. Conferencistas: Sueli Carneiro Geleds, Slvia Ramos CESeC/Ucam e Paulo Carbonari MNDH Moderador: Atila Roque Inesc Tarde Tema: Poltica Internacional Objetivo do painel: analisar o contexto da poltica externa brasileira diante das propostas de integrao nos mbitos regional e global, e o papel da sociedade civil. Conferencistas: Maria Regina Soares Iuperj e Adhemar Mineiro Rebrip Moderadora: Iara Pietricovsky de Oliveira Inesc
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PENSANDO UMA AGENDA PARA O BRASIL: DE SA FIOS E PERSPECTIVAS

Atila Roque Luciana Costa

Atila Roque Iara Pietricovsky Jos Antnio Moroni

Ana Cris Bittencourt

Agncia Brasil Radiobrs Marcus Vini

INSTITU TO DE E ST U DOS S OC IOE C ON MIC OS

Sinais opostos e dvidas: a marca do incio do segundo governo Lula

Desenvolvimento como liberdade: quais caminhos?

Controle cidado, ferramenta contra a corrupo poltica

Lula, o PT e a poltica: a danao de Fausto

Discriminao e violncia obstculos na conquista dos direitos

Direito segurana, um desao para o Brasil

Direitos humanos, desigualdades e contradies

Ousadia com doses de ponderao, receita da poltica externa de Lula

Ambigidade acompanha negociaes comerciais brasileiras

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Apresentao Um outro Brasil possvel

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FOTO ROOS E WE LT PINHE IRO/A BR

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Sinais opostos e dvidas: a marca do incio do segundo governo Lula

Tabela 1 Variao do IPCA, preos livres e administrados no perodo 20002006 (em %)

Tabela 2 Taxa de juros bsica mdia no ano (em %)

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Cobertura cambial a obrigao de internalizao de dlares resultantes de vendas no exterior (exportaes).

8,4 27,2 14,2 2,4 1,4 145,2 66,17 913,14 53,72%

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Fonte: Sia IpeaData e Relatrio do Desenvolvimento Humano da ONU, 2006.

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Luz nas variveis

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