Revista de Economia Poltica, vol.

23, n 2 (90), abril-junho/2003

Poltica e Economia no Federalismo do Governo Geisel1

FABIANA DA CUNHA SADDI2

The aim of this work is to study the political dynamic of the reconstruction of federalism in Brazil during the Geisel Government, in the very beginning of the Brazilian transition to democracy. This analysis will begin in November 1974, when the results of the election moved the federal government to start using the economic and political relations of federalism to conduct and control two complementary projects: the controlled political liberalization and the Second Brazilian Plan for Development.

O tema do federalismo envolve duas problemticas: uma prtica e uma terica. Esta se traduz na dificuldade de utilizao dos instrumentos oferecidos seja pela cincia econmica, seja pela cincia poltica, na anlise de distintos arranjos federativos no mundo. Essa problemtica ser aqui assinalada pelo fato de se pretender ir alm dos modelos econmicos de finanas pblicas que do extremada nfase s regras fiscais que poderiam acarretar a oferta eficiente de bens pblicos num arranjo federativo e das anlises polticas, as quais ou enfatizam excessivamente o modelo do federalismo americano ou do acentuada importncia s regras poltico-institucionais que orientam o sistema poltico numa federao. A problemtica prtica, por sua vez, refere-se forma como fatores polticos e socioeconmicos se retroalimentam e se sobrepem na vida real. Relaciona-se s incertezas, conflitos e constries originados no decorrer do prprio processo poltico-econmico e, de forma mais acentuada, nos perodos em que se pretende efetuar mudanas nas relaes de poder vigentes. Essa problemtica ser aqui assinalada ao se analisarem as relaes federativas nos anos do governo Geisel.
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Verso modificada do texto apresentado no V Encontro Nacional de Economia Poltica, de 20 a 23 de junho de 2000 em Fortaleza.

Bacharel em economia (FEA/USP), mestre em cincia poltica (FFLCH/USP) e doutoranda em sociologia (FFLCH/USP).

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O objetivo deste artigo reconstruir as relaes do federalismo brasileiro no princpio da distenso poltica e, mais precisamente, aps as eleies de 1974. Essa reconstruo se dar mediante a anlise e inter-relao das variveis polticas e econmicas que se sobrepuseram e retroalimentaram as relaes intergovernamentais no perodo do governo Geisel. Cabe firmar que a escolha desse par de medidas orientadoras das relaes do federalismo, conceituadas ora na esfera da poltica, ora no mbito da economia, baseia-se no fato de elas se revelarem, na prtica, como um par conceitual que nos permite analisar a dinmica poltica do processo na gnese da transio3 brasileira. De forma que se opta aqui por uma noo de federalismo que o compreende como relaes sociais4 logo relaes polticas e econmicas especficas entre as esferas de poder de uma federao. A questo federativa pode, assim, ser abordada como um processo poltico que requer a aquiescncia parcial dos atores, porque envolve a constituio ou restituio de poderes transferidos de uma instncia a outra. A hiptese deste trabalho que as relaes polticas e econmicas subjacentes ao federalismo foram utilizadas, nesse perodo, como instrumento de controle do processo que o Executivo pretendia dominar-legitimar. pelo fato de o Estado Brasileiro assumir a forma poltica de uma federao e, sobretudo, em razo de as elites polticas regionais terem desempenhado papel relevante desde a formao da Federao Brasileira que a questo do federalismo esteve sempre presente nas relaes estatais ou latente a elas, mesmo no regime inaugurado em 1964. Esse regime foi caracterizado, desde a sua origem, pela manuteno de instituies representativas, juntamente com instituies de tipo autoritrio. No entanto, to-somente a partir de 1974, quando o governo Geisel pe em prtica seu projeto de liberalizao poltica, que se verifica uma exacerbao do sistema de representao. De forma que uma das principais mudanas ocorridas no ps1975 assenta-se no fato de a revalorizao da Federao ter se revelado na forma mais adequada do Governo controlar o processo de institucionalizao (Sallum Jr., 1996, p. 40), ao qual visava seu projeto poltico. Foi, portanto, como resposta ao inesperado resultado das eleies de novembro de 1974 que o governo federal (1) desacelerou o ritmo da implementao de mecanismos poltico-eleitorais de cunho liberalizante empregados desde a posse de Geisel e (2) passou a estabelecer alianas estratgicas com atores que pudessem apoiar a poltica do Governo Federal junto ao Congresso e a grupos econmicos. Pretende-se, primeiramente, analisar algumas medidas polticas e econmicas norteadoras das relaes do federalismo no governo Geisel. Ser possvel, posterior-

ODonnel e Schmitter (1988) definem transio como o intervalo entre um regime poltico e outro. Conforme estes autores, a transio apresenta duas fases: a de liberalizao (tambm chamada na literatura de distenso, abertura ou descompresso), caracterizada pelo processo de efetivao de determinados direitos polticos e civis, e a de democratizao, entendida como a extenso da cidadania e a mudana da institucionalidade preexistente transio. As relaes sociais sero tratadas conforme a formulao de Max Weber (1968).

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mente, assinalar traos especficos das aes do Estado Central, subjacentes s relaes intergovernamentais. E, por fim, apontar uma caracterstica prpria das relaes intergovernamentais na gnese da transio poltica brasileira: o federalismo de impasse.

1. AS RELAES POLTICAS DO FEDERALISMO APS 1974 As situaes5 poltica e socioeconmica sinalavam desde 1973 a necessidade de se efetuar mudanas no regime poltico brasileiro. De forma que o governo Geisel, em 1974, ps em prtica uma estratgia de liberalizao controlada, caracterizada primordialmente pela gradual e crescente valorizao do processo poltico-eleitoral. No entanto, os resultados das eleies de 1974 obrigaram o governo a rever sua estratgia, no sentido de diminuir o ritmo com que as mudanas seriam efetuadas. Se o projeto Golbery-Geisel em si j acentuava a importncia das eleies, o processo veio a corroborar ainda mais o acentuado papel a ser desempenhado pelas variveis poltico-eleitorais no decorrer da abertura. Trata-se de varivel chave na reconstruo da dinmica da situao poltica em meio qual se encontravam os estrategistas do governo. Uma vez que o processo poltico-eleitoral se traduz no apenas como varivel essencial, mas tambm como elemento de incerteza que revelou os limites e os paradoxos da gnese da abertura, dado o impacto das consecutivas eleies no decorrer da distenso poltica, como assinalam Lamounier (1988) e Santos (1978), entre outros. De forma que o governo Geisel iniciou o ano de 1975 em meio a uma situao de derrota eleitoral, de expectativa inflacionria e de conseqentes conflitos dentro do setor militar. Situao essa que levou Geisel a tomar medidas que visassem a acentuar o controle da liberalizao poltica. No que se refere s novas opes de estratgia, o Governo pretendeu acentuar sua poltica em relao Arena, como pea de suporte poltico s medidas de controle. E, dessa forma, lanou mo da influncia dos lderes polticos em toda a federao, os quais passaram a ter um papel significativamente importante no projeto do Governo. Cabe lembrar que o desenvolvimento poltico precedente contribuiu para que se verificasse um processo de diviso dentro da Arena, de forma que a Arena no acabou se revelando de fato como o Partido da Revoluo. Esse distanciamento da Arena em relao aos anseios do governo federal tambm ocorreria em 1975, quando os conflitos entre os novos polticos da Arena no Legislativo apontavam que apenas de forma bem limitada a Arena poderia mostrar-se estrategicamente como instrumento de apoio poltico na realizao do projeto do governo. A posse do novo Congresso inaugura uma fase marcada pela recomposio

A situao envolve a idia de um complexo de aes reciprocamente referidas (Cohn, 1979, p. 86), as quais atribuem sentido quela situao. A durao de uma situao, por exemplo, no pode ser determinada, j que ela depende de vrios fatores socioculturais que no so objetivamente dados.

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gradual do papel do Legislativo como forum de debate (Klein e Figueiredo, 1978, p. 74). Esses debates demonstraram, por exemplo, o nvel de fragmentao da Arena na ocasio das crticas dos senadores da oposio ao governo. Ademais, os conflitos desencadeados no mbito da indicao dos presidentes da Cmara e do Senado por Geisel tambm contriburam para agravar a diviso interna dentro do partido. Pois, apesar de o presidente da Repblica ter escolhido polticos comprometidos com sua estratgia, os novos lderes da Cmara e do Senado no obtiveram margem de manobra suficiente para consolidar uma base de apoio ao governo federal dentro do Congresso Nacional. Com efeito, uma vez mais a Arena falhara como base poltica para a implementao do projeto presidencial visando institucionalizao do regime (Klein e Figueiredo, 1978, p. 75). Como ressalta Santos, um equvoco estratgico consistiu na definio da Arena como partido da Revoluo, o que implicitamente colocava o outro partido fora do nmero de competidores polticos legtimos (Santos, 1978, p. 128). Como resultado, o apoio poltico ao governo federal passou a ocorrer alhures e, mais especificamente, no mbito dos governos estaduais. Diante da omisso dos dirigentes arenistas no plano federal, processou-se movimentao visando afirmao de novas alianas centradas em torno dos Executivos estaduais em condies de garantir apoio efetivo ao governo (Klein e Figueiredo, 1978, p. 78). Essa movimentao pode ser exemplificada pela iniciativa dos governadores de So Paulo, Rio Grande do Sul e Minas Gerais cujas indicaes em 1974 foram fruto da sondagem partidria empreendida em vrias regies por Petrnio Portella de unirem esforos a fim de apoiar a estratgia do governo federal, objetivando at mesmo utilizar suas bases polticas estaduais na viabilizao do projeto poltico do governo. De forma que foi mais precisamente a partir desse momento que as relaes do federalismo passaram a se mostrar como instrumento predominante na estratgia de liberalizao controlada. Apesar de os decisores do governo j reconhecerem o peso representado pelos lderes polticos regionais desde o perodo da sucesso presidencial, esses lderes s passaram a adquirir papel de relevo na estratgia poltica de Geisel a partir do momento em que se verificou a dificuldade de sustentao poltica ao governo no Congresso Nacional. A partir do momento em que no apenas os governadores tornaram pblico seu apoio, como tambm a ao do Estado j comeava a direcionar-se para as relaes do federalismo, seja no campo da poltica, seja no campo da economia. De forma que as decises polticas e econmicas se complementaram, traduzindo-se em consecutivas variveis que se inter-relacionaram e se retroalimentaram e que, por isso, conformaram no apenas o processo do federalismo, como tambm o princpio da trajetria da transio brasileira. De forma diferente do perodo militar anterior, quando a nova federao, por um lado, reduziu o poder dos estados, logo das elites, e por outro, fez dos governantes estaduais executores de polticas pblicas definidas no mbito nacional (Sallum Jr., p. 32), aps 1974 e de modo mais acentuado aps 1975, o governo Geisel passou a redirecionar sua estratgia em relao federao, no intuito de no perder o controle do processo de distenso poltica (Klein e Figueiredo, 1978) (Abrucio, 1994) (Sallum Jr., 1996). A fim de dar continuidade a seu projeto, o governo alte31

rou, portanto, as regras das instituies poltico-eleitorais, as quais visavam a criar condies institucionais para a formao de uma elite poltica civil que pudesse apoiar o regime. Em 1976, na ocasio da primeira eleio aps 1974, foi criada a Lei Falco, em resposta aos mapas eleitorais produzidos pela agncia central do SNI (Moreira Alves, 1984, p. 190). Apesar de a Lei Falco objetivar limitar precisamente o uso do rdio e da televiso pela oposio, tambm acabou impactando o partido do governo. Como resultado, a primeira metade de 1976 foi marcada, portanto, por crescente estremecimento das coalizes civil e militar que vinham dando suporte ao regime desde, pelo menos, 1968, e pela continuada incapacidade governamental de criar as condies para a constituio de novas coalizes de apoio,6 seno ao governo, minimamente sua estratgia de reconverso democrtica gradual (Santos, 1978, p. 135). De forma que a partir dos efeitos desencadeados pela Lei Falco, o governo tambm passou a lanar mo da patronagem no apenas no mbito da poltica no intuito mais imediato de vencer as prximas eleies municipais em 1976 , mas tambm no campo da economia, como veremos mais adiante. No campo poltico-institucional, essa nova estratgia de criar as condies para a constituio de novas coalizes de apoio se deu mediante a adoo de medidas consecutivas, adotadas no apenas em reao aos eventos anteriores a 1975, mas tambm como conseqncia do processo poltico subseqente quele perodo. Em virtude da derrota de 1974 e do posterior incremento do nmero de municpios sob o comando do MDB nas eleies de 1976, o simples anncio do pleito de 15 de novembro tornou-o uma eleio temida (Britto, 1980, p. 7). No curto prazo, pois, aps os resultados de 1976 e antes das eleies de 1978, ou bem o governo abandona sua estratgia de normalizao democrtica, ou bem rev a ttica que vem empregando para implement-la (Santos, 1978, p. 135-6). De forma que entre as eleies de 1976 e 1978 o governo federal adotou medidas poltico-institucionais que visavam a conter o grau de incerteza e de risco revelado pelo processo eleitoral at ento. Pontualmente, o governo federal pretendia conter o avano do MDB nos centros urbanos nas eleies a serem realizadas em 1978, quando ocorreriam eleies diretas para governador e senador. Como resultado, aproveitando o recesso parlamentar decretado pelo Ato Complementar n 102, de 1 de abril de 1977, o governo federal resolveu criar mecanismos poltico-institucionais, mediante a Emenda Constitucional n 8, que visavam a capacitar o governo a dar continuidade ao seu projeto de distenso via controle eleitoral. Conforme o chamado Pacote de Abril de 1977, mantinha-se a eleio indireta para governador em 1978 e adiavam-se as eleies diretas para 1982, alterava-se a regra para representao dos deputados na Cmara, institua-se que 1/3 dos senadores seria eleito de modo indireto os chamados senadores binicos e regulamentava-se que bastava a maioria absoluta dos votos do Congresso para a aprovao das emendas constitucionais. Demais, alterou-se a composio do

Grifo nosso.

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Colgio eleitoral destinado a escolher o Presidente da Repblica em 1985, dando mais peso s maiorias polticas existentes nas assemblias estaduais, que se esperava continuassem vinculadas ao regime (Sallum Jr., 1996, pp. 41-2), aumentou-se o mandato presidencial de cinco para seis anos para o prximo presidente e estendeu-se ainda a Lei Falco para as eleies estaduais e federais. Como conseqncia, o nmero de cadeiras de cada Estado na Cmara no seria calculado em proporo ao nmero de eleitores registrados em cada Estado, mas em proporo a sua populao total. Dessa forma, a nova lei aumentava a representao dos estados pobres do Norte e Nordeste, onde os ndices de analfabetismo so muito altos e onde a Arena era mais forte (Moreira Alves, 1984, p. 194). Foram ainda incrementados os nmeros de estados aliados, mediante a subdiviso dos estados pouco urbanizados e politicamente aliados, como Mato Grosso, em 1977 (Sallum Jr., 1996, p. 41). Ademais, cumpre assinalar ainda que o Pacote de Abril de 1977 tambm foi, claramente, uma tentativa de realinhamento das foras polticas em funo de um projeto de abertura acoplado deciso de seguir adiante na substituio de importaes (Dias e Aguirre, 1992, p. 89). De forma que, como apontado tambm por Medeiros e Abrucio, a patronagem realizada pelo governo federal no se verificava apenas no mbito poltico-eleitoral, mas tambm foi revelada pelas constries que influenciaram o financiamento federal na dcada seguinte. O lado poltico da patronagem se complementava na sua face econmica, mais especificamente no que se refere articulao com estados e municpios, estratgia de redirecionamento dos investimentos e estratgia da distribuio da renda subjacentes ao II PND, isto , no que tange forma mediante a qual o Estado federal canalizou os recursos econmicos na Federao ao implementar o II PND, como veremos mais adiante. O Pacote de Abril, portanto, mostrou sua importncia ao garantir para Geisel maior controle sobre o pblico interno e proporcionar-lhe flego para as reformas polticas futuras, mas estas viriam como mais uma poltica autoritria: sem a participao efetiva dos representante das sociedade no sistema poltico (Mathias, 1995, p. 122). Como reao ao Pacote de Abril, o MDB, por exemplo, tornouse de fato um partido de oposio ao governo, uma vez que assinalava sempre as contradies entre as medidas de controle poltico e a inteno de liberalizar a poltica. Um dos paradoxos resultantes dessa medida compreende o fato de a extenso da Lei Falco ter unido o MDB aos movimentos de base, com a superao da defasagem entre os nveis de poltica formal e poltica de base (Moreira Alves, 1984, p. 197). Outro paradoxo deve-se ao fato de as restries polticas terem contribudo para desencadear os movimentos populares no final da dcada de 70. Nas eleies de 1978, evidente que as modificaes poltico-institucionais realizadas pelo governo ajudaram a produzir vitrias na Arena. Contudo os resultados eleitorais mostravam que nem a Arena tampouco foi indiscutivelmente a vitoriosa (Kinzo, 1988, p. 201). Nas eleies para o Senado, alm do MDB ter vencido na maior parte dos estados do Sudeste e em todos os estados da regio Sul, os candidatos da oposio obtiveram votao superior da Arena nos demais estados, com exceo do Maranho, Piau e Mato Grosso. Isso significava que mes33

mo nas reas urbanizadas dos estados menos desenvolvidos do Norte e Nordeste, o MDB havia conquistado expressivo apoio eleitoral. Isto tambm significava que o reduto eleitoral da Arena se havia reduzido s reas de base rural, onde o clientelismo e todas as outras formas de controle do voto continuavam a exercer papel decisivo na definio das eleies (Kinzo, 1988, p. 202). De forma que a estratgia poltica do governo, ao se traduzir em consecutivas modificaes das regras poltico-eleitorais, apresentou as seguintes regularidades, como ressaltado por Sallum Jr.: 1) aumentou o peso da representao poltica das regies menos desenvolvidas e urbanizadas mais controlveis pelos partidrios do regime , e 2) valorizou politicamente as elites regionais aliadas (Sallum Jr., 1996, p. 41). Com efeito, ao tentar construir uma base poltica que pretendia controlar o desdobramento do processo de abertura e neutralizar, de certa forma, os conflitos de interesses existentes entre os grupos dominantes, o Estado central angariava fora poltica para prosseguir com o seu projeto poltico.

2. AS RELAES ECONMICAS DO FEDERALISMO APS 1974 De forma semelhante ao mbito poltico-eleitoral, as relaes econmicas do federalismo tambm se revelaram em importante instrumento de controle do processo de distenso, mais especificamente no que se refere realizao do objetivo de integrao nacional do projeto do II PND, dentro do qual se sobressaem os instrumentos de ao administrativa e de ao econmica do governo central. Esses instrumentos de ao do governo que conformaram as relaes econmicas do federalismo naquele perodo sero analisados sobre o prisma 1) da articulao com estados e municpios, 2) da estratgia de redirecionamento dos investimentos, e 3) da estratgia da distribuio da renda, todas presentes no projeto do II PND. certo que o desenvolvimento regional, subjacente ao chamado desenvolvimento nacional integrado, j se mostrava como um dos objetivos do governo, como assinalado por Geisel em sua primeira reunio ministerial e na ocasio da aprovao do II PND pelo Congresso, por exemplo. Demais, o projeto do II PND tambm tinha como um de seus objetivos promover uma nova etapa no esforo de integrao nacional (Repblica Federativa do Brasil, 1974, p. 35). Entretanto, a partir da divulgao das metas do II PND em dezembro de 1974, que coincide com o momento em que se verificou a inteno de mudana de ritmo na estratgia de liberalizao poltica, que as relaes econmicas do federalismo tambm adquirem lugar de relevo, ao se traduzirem, juntamente com os mecanismos poltico-eleitorais, em recurso poltico na promoo do projeto do governo. Como ressalta Sola, ao assinalar a relao entre os processos de desenvolvimento e de abertura poltica, a conjugao e simultaneidade de ambos processos define, em grande parte, a singularidade da experincia brasileira: tanto no que se refere s condies de gesto da crise econmica posterior, quanto a algumas das caractersticas do processo de transio poltica, por distenso (Sola, 1988, p. 16). Tra34

tou-se, portanto, de um processo de abertura poltica cum desenvolvimento econmico, em que tanto as relaes polticas quanto econmicas desencadeadas mormente pela ao do governo central acabam conformando no apenas a trajetria da transio, mas tambm o processo do federalismo. De forma que o federalismo se revelou, de fato, como eminente instrumento de controle do processo de liberalizao controlada. Como ressaltado alhures (Aguirre e Saddi, 1997), o II PND se refere a um plano politicamente determinado, cuja dinmica de implementao sofre a influncia do processo de liberalizao poltica, pelo fato de o plano econmico se revelar como ferramenta poltica fundamental para a sustentao do processo de dominaolegitimao reivindicado pelo governo vigente. Velasco e Cruz (1980) e Sallum Jr. (1994) tambm ressaltam que o plano se traduz numa pea poltica cuja funo a de costurar as foras heterogneas que do suporte poltico ao regime e que se fazem presentes no interior do aparelho do Estado mediante toda uma teia de relaes que as vinculam s diferentes agncias, ramos e organismos do mesmo (Velasco e Cruz, 1980, p. 122). H que se lembrar, assim, que, exatamente pelo fato de as aes sociais e, em particular, as do homem poltico serem passveis de racionalizao, que se torna possvel efetuar anlises que visem a recuperar o real significado dos eventos sociais, sejam eles de ordem poltica ou econmica. Essas ordens, ou melhor, esferas, como nos ensina Weber (1992), s so passveis de distino no mbito da teoria, uma vez que elas se retroalimentam e se sobrepem na vida real. No Brasil, essa sobreposio sobrevalorizou-se num momento crtico da Histria poltica recente, j que se traduziu num ltimo esforo do governo de institucionalizar uma ordem poltica autoritria hbrida. De forma que diferentemente da verso oficial (Velloso, 1986 e 1998), e da interpretao de Castro (1985), por exemplo, compreende-se que o II PND no se mostrou na vida real como um plano portador de uma racionalidade econmica no decorrer de sua implementao.7 Cabe assinalar ainda que o intuito primordial do governo no era fomentar as relaes econmicas do federalismo, mas continuar promovendo uma modalidade de desenvolvimento econmico que legitimava o regime poltico desde 1964. Dada a situao poltica do incio de 1975, a poltica de desenvolvimento econmico juntamente com os mecanismos poltico-eleitorais ressaltados acabaram se revelando em instrumentos essenciais a serem utilizados pelo governo federal no controle da federao na gnese da abertura. De forma que, alm de legitimar o processo poltico, o II PND tambm ps disposio do Estado central os recursos econmicos necessrios para angariar apoio e obter controle poltico no mbito da Federao brasileira. De forma que os recursos da economia se traduziram em recursos de apoio e de controle poltico, logo de cooptao, norteadores das relaes do federalismo

E para uma anlise do debate sobre a questo da racionalidade econmica do II PND veja os trabalhos de Aguirre e Saddi (1997, 1998) e o texto de Velloso (1998).

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no princpio da transio. Dentre as polticas do II PND que fomentaram o processo do federalismo destacaram-se algumas derivadas do objetivo de se realizar uma nova etapa no esforo de integrao nacional (Repblica Federativa do Brasil, 1974, p. 35), qual sejam: 2.1) as polticas subjacentes articulao com estados e municpios, 2.2) a estratgia de redirecionamento dos investimentos, e 2.3) a estratgia da distribuio da renda regional. Essas medidas sero analisadas com base na inter-relao dos instrumentos de ao econmica e de aes administrativas do governo federal, como verificados no processo de implementao do II PND no perodo 1975-1979. 2.1. A Articulao com estados e municpios A Secretaria de Articulao com os estados e municpios SAREM desempenhou papel essencial no perodo 1974-1978 como locus de articulao intergovernamental. Foram implementados, no mbito da SAREM, programas e projetos que objetivavam, por exemplo: I - deflagrar amplo programa de cooperao tcnica, abrangendo todos os Estados e Territrios Federais (...) para a preparao dos programas de aplicao dos recursos do FPE, FPM e FE (...); II - concesso de apoio financeiro aos Estados e Territrios Federais (...); III - elaborao de estudos sobre a situao financeira dos Estados, cujas concluses confirmam o acerto da deciso superior que propiciou o aumento das transferncias federais relativas ao FPE e FPM, consubstanciado na promulgao da emenda Constitucional n 5/75, que elevou de 12 para 20% a participao dos estados e municpios nos tributos federais correspondentes ao IR e IPI (...); IV - elaborao de estudos sobre critrio de distribuio das transferncias federais, o que resultou no Decreto-Lei 1434/75, que permitiu a redistribuio mais justa dos recursos do FPE, beneficiando acentuadamente os estados menos desenvolvidos (IPEA, 1979, p. 93-5). H que se destacar ainda o Programa de Cooperao Tcnica, realizado entre 1974 e 1978, o qual procurou inicialmente institucionalizar os Sistemas Estaduais de Planejamento, mediante a definio das funes e estratgias bsicas que deveriam integrar um sistema de planejamento. Conforme estratgia definida, a SAREM atuaria diretamente junto s administraes estaduais, e essas com os municpios, de forma que ocorreu uma reestruturao no mbito das administraes estaduais de planejamento. Dentre os mecanismos colocados disposio das secretarias estaduais de planejamento, destacaram-se: a delegao de poderes para a anlise e aprovao dos programas de aplicao do FPM referente aos municpios com populao igual ou superior a 25 mil habitantes e o exame de pedidos de operao de crdito com vinculao do FPM. Alm de formular diretrizes do Programa de Cooperao Tcnica em todas as etapas e subprogramas, financiou em grande parte tais atividades. Os recursos foram repassados s UFs por meio de convnios e no perodo 1974-1978 elevaramse a Cr$ 533,5 milhes. At o final de 1974 as transferncias no tributrias, nas quais se inserem os chamados convnios, mantinham as caractersticas do perodo anterior: eram pouco expressivas em relao s receitas e despesas governamen36

tais e menos relevantes ainda eram as de carter negociado. J em 1975, evidenciaram-se uma forte mudana na sua estrutura interna, apesar de mantidos baixos os indicadores de importncia ou dependncia dessas transferncias (Afonso, 1989, p . 211, 212). No entanto, como ressalta Rezende, essa ento baixa dependncia escondia o aprofundamento dos laos burocrticos que se desenvolveram em virtude da expanso dos convnios (Rezende, 1982, p. 499). Essa expanso pode encontrar sua explicao na forma mediante a qual se deu a implementao e desenvolvimento dos sistemas estaduais de planejamento. Em grande parte dos estados, uma elite burocrtica formou-se a partir dos convnios realizados com a SAREM, os quais previam complementao salarial dos dirigentes e tcnicos que se encarregavam de organizar o sistema estadual de planejamento (Rezende, 1982, p. 499). Com efeito, tecnicamente, foi com base nos estudos elaborados pela SAREM que o governo federal adotou medidas objetivando minimizar os problemas financeiros de cada um dos Estados criando condies para reduzir as dificuldades de seus programas de investimento. Essas providncias beneficiaram mais especificamente as regies que apresentam maior debilidade econmico-financeira, como o caso do Norte e Nordeste do pas (IPEA, 1979, p. 99). Politicamente, contudo, os resultados dos estudos da SAREM convergiam com o intento do governo federal de buscar apoio das elites polticas regionais aps os resultados das eleies de 1974, a fim no apenas de obter apoio poltico para realizar a distenso, mas tambm de controlar o processo de institucionalizao do regime. O apoio financeiro do governo federal aos governos estaduais se deu na execuo de projetos considerados prioritrios. A regio Norte absorveu Cr$ 861,00 milhes; o Nordeste, Cr$ 6,4 bilhes; o Sudeste, Cr$ 2,2 bilhes; o Sul, Cr$ 2,5 bilhes; e o Centro-Oeste, Cr$ 1,6 bilhes cabendo aos programas federais cerca de Cr$ 6,0 bilhes. Como assinala Medeiros, embora a SAREM objetivasse ser o principal locus das articulaes intergovernamentais, as quais seriam orientadas de forma administrativa e burocrtica, essa tarefa se tornou paulatinamente muito difcil (Medeiros, 1986, p. 128). Em especial por que entre 1974 e 1978 a poltica deixou os bastidores das arenas burocrticas para se tornar novamente como o nvel de coero havia relaxado uma questo aberta e extra-burocrtica (Medeiros, 1986, pp. 128-9). De forma que por terem sido privilegiados os estados menos desenvolvidos, os quais estavam sendo incorporados ao arco de aliana poltica do governo federal, torna-se possvel afirmar que as decises ocorridas no mbito da SAREM no seguiram exatamente critrios tcnico-racionais, na medida em que foram influenciadas pelo processo poltico de liberalizao controlada. No plano tributrio, a revalorizao das elites regionais pelo projeto GolberyGeisel de institucionalizao resultou na inverso da tendncia que concentrava recursos e decises nas mos do Governo federal (Sallum Jr., 1996, p. 42). A promulgao da Emenda Constitucional no 5/75, a qual elevou a participao dos estados e municpios nos tributos federais (IR e IPI) de 12 para 20%, em acrscimos de 2% em cada ano, durante o perodo 1976-1979, contribuiu para melhorar a
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situao financeira dos Estados e dos municpios. Em decorrncia dessa medida, as transferncias federais s contas do FPE, FPM e FE cresceram de Cr$ 18,3 bilhes, em 1974, para Cr$ 24,3 bilhes, em 1976, alcanando Cr$ 30,2 bilhes em 1978. Demais, criou-se ainda uma Reserva Especial para as regies Norte e Nordeste, por meio do Decreto-Lei no 1434, de 11 de dezembro de 1975. Essa Reserva, distribuda exclusivamente entre os Estados das regies Norte e Nordeste, proporcionou maior parcela de recursos aos Estados menos desenvolvidos, contando com 10% dos recursos do FPE nos exerccios de 1976 e 1977 e 20% em 1978. Em 1976, esses recursos atingiram o montante de Cr$ 1,1 bilho, em 1977 alcanaram Cr$ 1,2 bilho e em 1978 foi estimado em Cr$ 2,3 bilhes o total destinado aos Estados do Norte/Nordeste, alm da participao normal do FPE. J o Decreto-Lei no 1492, de 6 de dezembro de 1976, transferiu 50% dos incentivos do ICM para a rea do IPI, com a Unio assumindo esses encargos a partir de 1977. No plano tributrio, h que se destacar ainda o incremento das alquotas internas do principal imposto estadual, o ICM, at atingir 17% em todos os Estados do Pas. Ademais, o Governo Federal, atravs do DL no 1426 de 2/12/75 assumiu os valores de crdito do ICM existentes em empresas localizadas nos estados do norte e nordeste (...). E tambm (...) retirou da lista de produtos beneficiados do ICM vrios produtos elaborados pelos estados do norte e nordeste (Lopreato, 1981, p. 139). Cumpre assinalar ainda a adoo do Decreto no 77.565/76, o qual desobrigou os Estados do Norte e Nordeste, bem como o Estado do Esprito Santo, de aplicar percentagem determinada dos recursos do FPE em despesas de capital, podendo, se o desejarem, utilizar integralmente tais recursos em despesas correntes. Essa medida teve significado muito grande para os Estados beneficiados, muito dos quais tm arrecadao prpria inferior aos gastos com pessoal. Como resultado, essas medidas contriburam para que a participao relativa da regio Nordeste aumentasse significativamente no perodo 1974-1978, passando de 40,8%, em 1974-1975, para 44,7% em 1976, e para 54,6% em 1978. De forma que, de um lado, elas assinalam a preocupao da SAREM em estabelecer critrios de distribuio das rendas pblicas para os Estados menos desenvolvidos e, de outro, evidenciam o esforo poltico do governo federal na obteno de apoio na realizao de seu projeto e na viabilizao do controle poltico da distenso. Com efeito, essas mudanas nas instituies econmicas que orientaram as relaes do federalismo resultaram em maior disponibilidade de recursos econmicos para os Estados que se encontravam margem das relaes polticas dominantes no perodo militar anterior. Trata-se de mudanas que se deram em meio s situaes de incerteza acarretadas pelo processo poltico-eleitoral, sobretudo no ps-1974. A liberalizao poltica permitiu, portanto, a abertura de um espao para que Estados e municpios passassem a criticar o sistema fiscal centralizado e a demandar melhor diviso do bolo tributrio. H aqui um amplo espao para negociao que ocorre sem maiores atropelos, mesmo com um Congresso submisso, porque no h nem enfrentamento com o regime nem choque de foras sociais (...). Uma vez que o equacionamento dos problemas (...) depende apenas de o Poder
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Central se dispor a atenuar o centralismo econmico e injetar novo alento ao federalismo que se tornara uma fico (Oliveira, 1995, p. 65). 2.2. Emprstimos a Estados e municpios No que se refere s operaes de crdito a Estados e municpios, cabia Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica (SEPLAN), como rgo de assessoramento direto ao presidente da Repblica, manifestar-se a respeito da viabilidade e compatibilidade do emprstimo com os planos nacionais de desenvolvimento nos pedidos de emprstimos ou acordos externos, de interesse dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios, e nas operaes de crditos internos, quando se oferecem como garantia recursos do Fundo de Participao (FPE e FPM). Nestes casos, com o advento da Resoluo do Senado Federal no 62, de outubro de 1975, o Banco Central passou a realizar os estudos correspondentes ao endividamento global do muturio em potencial, mas cabendo SEPLAN e, mais especificamente, ao Executivo Federal, pronunciar-se quanto ao nvel de comprometimento dos fundos citados. Essa resoluo do Senado tambm modificou sensivelmente os limites a que eram subordinadas as operaes de crdito de Estados e municpios. Rezende e Afonso mostram, em relao a esses limites, que pelo fato de eles no manterem as aberturas ou excees que a regulamentao anterior propiciava, a maioria das unidades governamentais excedia os tetos mximos, dependendo, para novas operaes, de autorizao expressa do Senado (Rezende e Afonso, 1988, p. 8). Como resultado, esses limites foram alterados por iniciativa do Poder Executivo, pela Resoluo no 93/76 (...). Essas mudanas na regulamentao de crdito foram justificadas com a inteno de se adotar critrios mais flexveis para o controle da dvida pblica consolidada interna, tendo em vista as exigncias da conjuntura e as prprias condies econmico-financeiras dos estados e municpios (Afonso, 1989, p. 233). A princpio, os pedidos de emprstimos por parte das unidades da Federao so submetidos a anlises baseadas em critrios tcnicos. Contudo, a regulamentao vigente no considerou, por exemplo, um dos mais importantes requisitos para emprstimo, como a capacidade de endividamento e de pagamento. Em especial porque se instituiu um sistema de crdito o qual envolve o poder discricionrio concentrado no Executivo e Senado Federal, bem como a limitao da autonomia estadual e local pela vinculao na aplicao de recursos (...). De forma que (...) uma avaliao casustica, influenciada por fatores polticos, deve importar mais nas decises sobre as operaes no controladas (Rezende e Afonso, 1988, p. 15). No que se refere perda de autonomia ou incremento da dependncia financeira por parte das unidades da Federao, os emprstimos internos mostravamse amarrados a determinados projetos que exigem a comprovao do uso da verba. No entanto, essa comprovao do destino do crdito no vlida para o crdito externo, o que na verdade, ao contrrio de empecilho, representa um estmulo ao endividamento pelo controle relativamente mais flexvel (Rezende e Afonso, 1988, p.15).
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O governo federal tambm adotou medidas que visavam ao desenvolvimento de setores definidos como estratgicos para a economia nacional. Com base na Resoluo no 394, de 3 de novembro de 1976, que veio a reformular e consolidar a anterior, os Bancos Estaduais de Desenvolvimento poderiam operar com depsitos a prazo fixo, realizar intermediao de emprstimos e financiamentos obtidos no pas e no exterior, emitir ou endossar clulas hipotecrias de crdito rural, realizar investimentos e operaes de arrendamento mercantil e prestar garantias. O saldo dos recursos movimentados pelos 12 bancos estaduais de desenvolvimento elevouse de Cr$ 5.157 milhes em 1973 para Cr$ 66.460 milhes em junho de 1978, dos quais Cr$ 56.261 milhes referem-se a terceiros. importante notar que o incremento das obrigaes contradas com terceiros na configurao dos recursos dos BEDs evoluiu de 77,7% em 1973 para 84,7% em 1978, principalmente em virtude dos repasses das instituies financeiras oficiais que evoluram de Cr$ 1,970 milhes para Cr$ 50.004 milhes, no perodo considerado. Dentre as principais instituies oficiais repassadoras de recursos para os BEDs destacam-se o BNDE, a FINAME, o Banco Central e o BNH, com 28,3%, 20,9%, 12,7% e 6,9% respectivamente, do total dos recursos existentes em junho de 1978 (Cr$ 66,5 milhes). H que se assinalar ainda que o conjunto dos Bancos Estaduais de Desenvolvimento foi ampliado nesse perodo com a criao dos Bancos de Desenvolvimento dos Estados de Santa Catarina e do Rio Grande do Sul em 1975 e do Banco do Estado de Gois em 1976. Cabe ressaltar que aps consecutivas alteraes nas regulamentaes de crdito a Estados e municpios, principalmente no que se refere aos limites de crdito, ora restringindo, ora aumentando a rolagem das dvidas, o desdobramento recente desse processo foi o aumento da dependncia de estados e municpios em relao ao Tesouro Nacional (Rezende e Afonso, 1988, p. 27). De forma que, como ressalta Sallum Jr., verdade que a dependncia se refez pela via financeira, na medida em que emprstimos controlados pela Unio para saneamento, habitao, etc. reintroduziram os controles sobre os gastos estaduais. A diferena que, nesse caso, a dependncia resultava de uma opo poltica voluntria (Sallum Jr., 1996, p. 42). Essa dependncia financeira em relao Unio se traduziu em expectativa de insolvncia da dvida nas dcadas seguintes, uma vez que o processo inflacionrio contribuiu para que o saldo da dvida, bem como os encargos devidos a cada ano, crescessem a taxas superiores expanso da arrecadao tributria e operacional da prpria, da o contnuo aumento no grau de vulnerabilidade financeira dos governos mais endividados. 2.3. A Estratgia da Distribuio da Renda Regional Tambm foi partir de 1975, quando se iniciou a implementao do II PND, que o governo Geisel instituiu trs relevantes programas de desenvolvimento regional: o POLAMAZNIA, o POLONORDESTE e o POLOCENTRO, os quais mostraram-se como uma das variveis caracterizadoras das relaes do federalismo no perodo. Esses programas fundamentam-se na concepo de reas integradas, es40

pacialmente descontnuas, onde se concentram os esforos de implantao ou consolidao da infra-estrutura, de aproveitamento das potencialidades naturais existentes, de apoio s atividades diretamente produtivas, agropecurias, minerais ou agroindustriais (IPEA, 1979, p. 130). Mediante a implementao do programa POLONORDESTE, por exemplo, a segunda linha de exportao de minrio de ferro Carajs a maior siderrgica seria construda em Itaqui, Maranho. A qumica de base e o esforo de prospeco de petrleo se desenvolveriam prioritariamente na plataforma litornea nordestina e os complexos qumicos de base seriam de soda-cloro em Alagoas, petroqumica na Bahia e no Rio Grande do Sul, fertilizantes potssio em Sergipe, cobre no interior da Bahia, fosfato no interior de Minas (Lessa, 1977, p. 60). At maro de 1979 o governo investiu Cr$ 27,9 bilhes no total, com esses programas de desenvolvimento. Sendo que, nesse total, o POLAMAZNIA participou com Cr$ 7,6 bilhes (27,24%), o POLONORDESTE com Cr$ 16,2 bilhes (58,06%), e o POLOCENTRO com Cr$ 4,1 bilhes (14,70%). Cumpre ressaltar ainda que a estratgia de institucionalizao do regime tentou envolver na sua rbita no s as elites polticas regionais aliadas, mas tambm grupos econmicos de importncia local que lhes pudessem dar sustentao. Como mostra o fato de o governo federal tambm ter procurado viabilizar os projetos nas reas da SUDENE e Esprito Santo desde 1974, prorrogando os prazos das isenes do Imposto de Renda para os empreendimentos na rea de atuao da SUDENE e Esprito Santo. Como resultante da poltica de desenvolvimento regional do II PND, o que se assistiu, no perodo, foi a convergncia da renda per capta das regies no Brasil em torno da mdia nacional, com a renda das regies menos desenvolvidas crescendo mais intensamente que a das regies de renda por habitante maior que a mdia do pas (Guimares Neto, 1995, p. 26). Contudo, esse processo de incorporao de novos grupos aliana desenvolvimentista do Estado no ficou imune ao conflito prprio da vida poltica. Mais especificamente pelo fato de as reivindicaes desse novo grupo se mostrarem inconsistentes com: a) a necessidade de realizao de lucro, que gera uma fonte autnoma de alimentao da inflao, dado o estgio do ciclo de investimentos recentes (excessivo endividamento das estatais e capacidade ociosa no setor de bens de capital); b) os interesses da indstria do Sul, contrria reduo dos nveis de proteo da indstria instalada pelos projetos de substituio de importaes anteriores; c) a sobrevalorizao cambial, instrumento tradicional usado pelo Estado para introduzir o investimento industrial, retira competitividade internacional de todos os setores exportadores; d) a escassez de recursos gerada pela necessidade do financiamento da dvida pblica interna. bom lembrar que a forma tradicional de cooptao das lideranas polticas do Norte-Nordeste era a que trocava incentivos fiscais regionais e sua participao nos investimentos do Sul, utilizando-se dos fundos fiscais (BNH e PIS/PASEP), por apoio parlamentar (Dias e Aguirre, 1992, p. 89). Cumpre ressaltar que a poltica de desenvolvimento regional de Geisel evidencia que os primeiros passos para a descentralizao de recursos entre as unidades da federao ocorreram em meio a uma situao em que liberalizao poltica se combinava com a manuteno do crescimento da economia. Num perodo em que
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o processo do federalismo se deu, tanto no mbito da economia, quanto no da poltica, sem que o poder central perdesse as rdeas de seu controle.

3. O FEDERALISMO NO GOVERNO GEISEL: O PRINCPIO DE UM FEDERALISMO DE IMPASSE As aes do governo federal subjacentes s relaes polticas e econmicas do federalismo, no ps-1974, provocaram mudanas no contnuo centralizao-descentralizao, em direo a uma maior descentralizao das relaes federativas. Tratou-se, mais especificamente, de mudanas caracterizadas pela renovao, ou melhor, pela ampliao da coalizo socioeconmica de apoio ao governo e pela redefinio das regras poltico-institucionais nesse novo perodo do regime militar. Essa redefinio poltica se deu mediante 1) o aumento do peso da representao poltica das regies menos desenvolvidas e urbanizadas mais controlveis pelos partidrios do regime , e 2) o incremento da valorizao poltica das elites regionais aliadas. Contudo, assevera-se que, nos anos Geisel, esse processo de mudana continuava a apresentar elementos de continuidade em relao ao perodo anterior, tanto no que se refere ao padro de dominao apesar da ampliao do arco de relaes sociais dominantes inseridas no Estado , quanto no que diz respeito manuteno de uma ordem poltica autoritria hbrida, embora mais liberalizante. As transformaes verificadas na forma de organizar o poder, desencadeadas pela ao do Estado central, ocorreram em meio a um ambiente de incertezas, no qual os recursos da poltica e da economia se complementaram como instrumentos polticos para dar continuidade e sustentao s relaes de dominao-legitimao, na qual se inserem s do federalismo. Cabe assinalar ainda que as mudanas nas instituies polticas e econmicas norteadoras das relaes do federalismo no governo Geisel no apenas se retroalimentaram e se sobrepuseram no princpio da distenso, mas tambm continuaram a influenciar esse processo no decorrer da transio poltica. Como observado, o perodo Geisel foi marcado por uma descentralizao relativa de recursos da esfera da Unio para Estados e municpios. No entanto, apesar de essa descentralizao ter fornecido maior volume de recursos s unidades subnacionais de governo, tambm ampliou o grau de dependncia destas em relao Unio, de forma que os resultados da distenso dos anos Geisel mostram-se paradoxais no que diz respeito descentralizao, na medida em que a ampliao do espao de liberdade poltica, via eleies, se traduziu em acrscimo da dependncia financeira das unidades federativas em relao ao governo federal. Esse processo de descentralizao encerra outro paradoxo. Ao distribuir poder poltico para os Estados no intuito de controlar o processo de distenso, o Executivo federal d condies polticas para que as unidades federativas revertam o quadro de dependncia financeira nos anos seguintes, no decorrer da transio poltica. A ao do governo federal acaba produzindo um resultado no intencionado: o Executivo federal perde o controle do processo de transio poltica.
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Paradoxalmente o governo Geisel semeou o terreno para que as elites polticas regionais, mais especificamente os governadores, pudessem se sobressair como verdadeiros chefes polticos estaduais no princpio da transio. Porquanto o processo de distenso controlada via eleies acabou produzindo o aumento da dependncia dos militares em relao ao poder do governo no Legislativo e em relao s elites polticas no nvel estadual. H que se ressaltar ainda que o aumento da representao dos Estados menos desenvolvidos mostrou-se contraditrio regra democrtica bsica um homem, um voto e prpria Constituio, que estabelece a igualdade de todos os cidados. Esta distoro foi agravada com a Constituio de 1988, que aumentou o piso de representao dos Estados menores e transformou territrios em Estados. Os efeitos desse paradoxo de resultado tambm vieram tona nos trabalhos em matria tributria da Assemblia Nacional Constituinte. O captulo referente ao sistema tributrio nacional da Constituio de 1988 estabeleceu a descentralizao de receitas em favor dos Estados e municpios. Concedeu-lhes competncias tributrias exclusivas e autonomia para legislar, coletar, controlar os gastos, podendo fixar as alquotas dos impostos. A Constituio tambm incrementou a participao dos governos subnacionais na arrecadao do governo federal, por meio do aumento das transferncias dos fundos de participao. Estabeleceu a municipalizao da oferta de servios sociais e a responsabilidade compartilhada das trs esferas no atendimento desses servios, como sade, educao e assistncia social. No entanto, o texto constitucional no firmou a redistribuio das competncias entre as esferas de governo. O fortalecimento financeiro das esferas subnacionais, sobretudo dos governos municipais, e o correspondente enfraquecimento da Unio, sinalizavam, entretanto, diante da recusa do Congresso Constituinte a aprovar um texto claro e pactuado de descentralizao de encargos, o surgimento de problemas potenciais nas relaes entre as unidades da Federao e, assim, no atendimento das demandas sociais (Oliveira e Biasoto, 1999, p. 20). Ressalta-se, portanto, que o processo poltico federativo dos anos Geisel criou a base poltica para que se formasse um tipo de federalismo de impasse8 no princpio da democratizao poltica brasileira. Este impasse refere-se inexistncia de um acordo pactuado entre as partes sobre a diviso das responsabilidades que se encontram compartilhadas na Constituio. A despeito disso, Estados e municpios, estes, sobretudo, passam a arcar com a responsabilidade de efetuar polticas sociais. Isso ocorreu porque a prpria descentralizao de receitas contribuiu para a descentralizao das responsabilidades no atendimento das demandas sociais em meio democratizao poltica. No entanto, o processo de descentralizao de recursos fiscais para Estados e municpios esconde problemas que podem comprometer seu aprofundamento, dado as distintas realidades dos municpios brasileiros, que tiveram seu nmero incre-

Este termo foi sugerido por Basilia Aguirre na defesa de mestrado da autora.

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mentado9 na recente democratizao. Como assinalado pela literatura de finanas pblicas e/ou descentralizao, esse processo encontra-se dificultado pela ausncia de um projeto pactuado entre os entes federativos. Esse impasse tambm pode ser compreendido quando se verifica a influncia exercida pelas decises da poltica sobre a conduo do processo poltico e econmico. Ao longo da democratizao alguns temas, como a reforma poltica e tributria, mostraram-se inegociveis no Congresso nacional e, assim, nem sequer ou com pouco xito chegaram a ocupar a agenda do Pas. No mbito poltico, os Estados menos populosos privilegiados pela representao no proporcional se opem a medidas que objetivam corrigir a distoro representativa no Congresso. Na esfera econmica, as bancadas regionais desses Estados super-representados possuem peso determinante nas decises sobre alocao de recursos e eventual incidncia dos custos de um ajustamento. A reviso constitucional de 1993/94, por exemplo, no aprovou nenhum dos itens que pretendiam modificar a estrutura tributria e fiscal. Nos anos 80 e, sobretudo, no incio dos anos 90, o governo federal, mesmo administrando uma frao menor do dispndio total, passou a ser cada vez mais cobrado pela adoo de um plano de estabilizao que finalmente desse conta do problema da altssima inflao, o que idealmente deveria ser acompanhado de um estrito controle do gasto pblico como um todo e no apenas da parcela do governo federal (Giambiagi e Alm, 1999, p. 268). Diferentemente dos anos anteriores, a prtica tradicional de transferir as dificuldades financeiras estaduais e municipais para a Unio mostrava-se nociva ao processo de dominao vigente. Em meados dos anos 90 o governo federal utilizava-se de expedientes que independiam da aprovao do Congresso, e/ou negociava diretamente com as bancadas e/ou polticos, ao agir no apenas em reao perda de recursos, mas tambm no intuito de controlar o dficit pblico dos governos subnacionais. Diminuiu as transferncias no constitucionais para Estados e municpios, estabeleceu restries de crdito para as esferas subnacionais, criou tributos e aumentou a alquota de impostos no compartilhados com as demais esferas, por exemplo. Essas medidas, entre outras, desencadearam as tenses federativas dos ltimos anos. Convm ressaltar que este tipo de resposta do governo federal afeta de forma diferenciada os Estados e os municpios. Estes ltimos so os agentes mais importantes da recente descentralizao dos servios pblicos, por terem assumido as responsabilidades dos governos estaduais e federal e por manterem nveis de gastos e de investimentos essenciais para a oferta dos servios pblicos. Levando-se em conta as distintas dificuldades financeiras enfrentadas pelos municpios, a ausncia de um projeto pactuado entre as esferas de governo o qual vise a uma clara distribuio de responsabilidades, procurando tambm redefinir suas fontes de financiamento , dificulta o andamento da descentralizao ou mesmo se mostra como um impasse para esse processo em alguns casos.

Entre 1980 e 1996 o nmero de municpios brasileiros aumentou 33%.

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O federalismo de impasse originado no princpio da distenso poltica brasileira deixa uma grande lio para economistas e cientistas polticos: as relaes polticas e econmicas se complementam na definio e reconfigurao do arranjo federativo, sendo que a poltica determina de forma acentuada o destino das relaes econmicas subjacentes ao federalismo. Pode-se inferir aqui, como j mostrou a Histria, que a reforma tributria no ocorrer sem que antes se efetue uma reforma poltica. No entanto, a realidade nos ensina, mais uma vez, que o federalismo brasileiro, em especial no que se refere continuidade da descentralizao, possivelmente continuar a ser definido e redefinido por solues polticas criativas e s vezes imediatistas, encontradas, passo a passo, nos perodos em que os conflitos vierem tona e se constiturem em situaes de impasse para o processo poltico.

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