DOCUMENTOS INDITOS Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento NEAD REFORMA AGRRIA, DESENVOLVIMENTO E PARTICIPAO: UMA DISCUSSO DAS TRANSFORMAES

S NECESSRIAS E POSSVEIS Antnio Mrcio Buainain (*) Jos Maria da Silveira (*) Edson Tefilo (**) NDICE 1. Introduo 2. Reorientao das Polticas de Desenvolvimento Rural e sua relao com crescimento e pobreza 3. Crescimento, desigualdade e pobreza 4. Reordenamento fundirio no contexto das novas polticas de desenvolvimento rural 5. As mudanas necessrias no modelo tradicional 6. Programa Cdula da Terra e Estruturas de governana eficientes 7. Reflexes finais 7.1 Acesso terra 7.2 Mecanismo de Seleo 7.3 Natureza da Associao 7.4 Fatores Gerais 8. Bibliografia 9. Notas

1. Introduo
Na maioria dos pases atualmente desenvolvidos, o processo de desenvolvimento deu-se atravs da superao de problemas que se manifestaram em vrios momentos histricos e que de alguma maneira se colocavam como obstculos continuidade do processo. Uma das caractersticas mais marcantes do desenvolvimento brasileiro tem sido a capacidade de seguir adiante o processo de acumulao desviando-se dos obstculos que se apresentaram ao longo do tempo, evitando assim um enfrentamento direto e sua superao. Por isso mesmo que o processo tem sido caracterizado como conservador. A questo agrria um dos exemplos mais emblemticos da natureza conservadora do processo de desenvolvimento brasileiro. Ao longo do tempo a questo agrria tem sido apresentada em diversas formas e em intensidade variada; mesmo que seu significado nem sempre seja claro, ningum ousa declar-la superada. Apesar das profundas transformaes sociais e econmicas do pas, a raiz da questo continua sendo a vigncia de um padro de propriedade de terras arcaico, que mantm e sustenta um dos mais inquos e ineficientes sistemas de distribuio e utilizao de terras conhecidos atualmente. Todavia, certo que a questo agrria hoje no a mesma do fim do sculo ou dos anos 50. De um lado, o crescimento da economia brasileira nas ltimas dcadas tratou de questionar a idia de que a estrutura agrria colocava-se como um obstculo ao desenvolvimento econmico do pas; a ampliao do mercado interno(1) e a globalizao das economias ampliaram ainda mais o espao para a expanso do padro de acumulao excludente.

A prpria questo da segurana alimentar outro dos argumentos histricos em favor da reforma agrria redefinida a partir dos processos de integrao econmica e globalizao: a identidade entre segurana alimentar e auto-suficincia que orientava algumas polticas agrcolas no passado substituda pelo conceito de self reliance, que enfatiza a capacidade de obter, e no de produzir, os alimentos. De outro lado, as estruturas agrrias modernizaram-se: o agribusiness hoje responsvel por parcela significativa do produto agropecurio do pas; parte do latifndio adquiriu um carter empresarial e os nveis de produtividade aumentaram de forma considervel; as relaes "atrasadas" foram substitudas por relaes "modernas", embora ainda distantes dos padres adotados pelos pases desenvolvidos; o pas transformou-se em produtor e exportador de produtos agro-industriais no tradicionais. Apesar dos efeitos negativos da crise dos anos 80 parte do setor agropecurio modernizou-se e pode ser hoje considerado como eficiente e competitivo. No entanto, o sistema de propriedade da terra no se modificou foi ao contrrio reforado com o fechamento das fronteiras, as quais funcionavam como vlvulas de escape para presses fundirias, e pela conhecido processo de concentrao da riqueza durante perodos de instabilidade monetria e crise de acumulao. Neste contexto, as transformaes produtivas, longe de aliviar o problema agrrio, contriburam para sua manuteno e at seu agravamento. A modernizao conservadora do latifndio reforou a concentrao da propriedade da terra e o carter excludente do modelo de desenvolvimento agropecurio; como regra geral as "relaes arcaicas" foram substitudas por relaes de assalariamento temporrio, embora em muitas regies sem qualquer proteo legal. Em algumas reas subsistem ainda hoje, de forma disfarada, regimes de trabalho compulsrio que se aproximam perigosamente da semi escravo, utilizao de crianas e condies de trabalho totalmente condenveis. A produo de subsistncia foi em grande medida eliminada e os produtores expulsos para os centros urbanos; parcela significativa dos atuais minifndios so hoje mais "lugar de moradia" que unidades de produo; os excedentes populacionais so rapidamente "escoados" para os grandes e mdios centros urbanos, onde so rapidamente absorvidos em condies de vida miserveis. Mais recentemente, a magnitude e visibilidade dos problemas agrrios foi amplificada pela prolongada crise que afetou parte da agricultura brasileira desde final dos anos 80, assim como pela cada vez mais evidente falta de alternativas de sobrevivncia para a populao rural sem terra e sem trabalho. Neste contexto, cresceram os conflitos e a violncia no campo, chamando a ateno de toda a sociedade para a necessidade de que finalmente este problema fosse enfrentado de frente. Governo e sociedade vem convergindo sobre a necessidade de acelerar e expandir o programa de reforma agrria e as intervenes fundirias atravs de projetos de assentamento do INCRA adquiriram um papel de grande destaque entre as polticas pblicas atualmente em implementao.(2) A simples expanso do programa de reforma agrria foi suficiente para colocar em debate sua eficcia e sustentabilidade e gerar novas polticas de reordenamento fundirio. O objetivo do presente trabalho analisar as opes polticas de redistribuio fundiria no em novo contexto de polticas de distribuio agrria, tomando como referncia a superao do crculo vicioso da pobreza, representado tanto por seus efeitos negativos sobre a eficincia econmica e crescimento quanto pelo baixo nvel de aproveitamento das potencialidades dos agentes econmicos que mais sofrem restries do ponto de vista da dotao e acesso a recursos. O trabalho est organizado em 6 sees. Aps esta introduo discute-se o sentido da mudana na orientao das polticas de desenvolvimento rural; na Seo 3 discute-se a relao entre crescimento, desigualdade e pobreza; na Seo 4 discute-se o possvel esgotamento das formas tradicionais de reordenamento fundirio e em seguida (seo 5) algumas reformas necessrias a melhorar sua eficincia. Na seo 6 discute-se o Programa Cdula da Terra, que central para o trabalho. Na ltima seo, de observaes finais - no necessariamente conclusivas - apresenta-se um conjunto de ponderaes e perguntas que contrape perspectiva terica adotada no texto, os desafios do "mundo real", base para uma futura anlise do programa.

2. Reorientao das Polticas de Desenvolvimento Rural e sua relao com crescimento e pobreza
As anlises das polticas de desenvolvimento rural adotadas nos pases em desenvolvimento no ps-guerra esto diretamente associadas ao esforo de industrializao destes pases. Em muitos pases as polticas de crdito, de garantia de preos mnimos, de subsdio produo e difuso de inovaes tecnolgicas convergiram para promover a modernizao da base tcnica da agricultura e sua integrao ao processo de industrializao em curso, sem qualquer considerao com seus efeitos sociais e ambientais. A forte concentrao de riqueza no mundo rural e a manuteno em alguns pases o agravamento de nveis elevados de desigualdade e pobreza no eram considerados obstculos ao crescimento econmico (sem entrar no mrito de que isto estaria certo ou errado). Prevalecia a idia que o fundamental era criar as bases para o crescimento - independente das articulaes sociais presentes - e que os problemas de pobreza seriam naturalmente superados pelo prprio enriquecimento da sociedade produzido pelo crescimento econmico.

Este processo foi alvo de crticas severas, principalmente ao longo da dcada de oitenta, no s por estar relacionado a efeitos socialmente indesejveis, mas por estar identificado com uma forma de gesto da economia que se tornou progressivamente inoperante em face crise do Estado na maioria dos pases latino-americanos. (Rezende e Buainain,1995; Schiff e Valds, 1992). Indo alm, percebe-se que o esgotamento do modelo no pode ser atribudo apenas a problemas de natureza macroeconmica, em particular crescente inadequao das polticas situao de crise fiscal e conseqente insustentabilidade financeira. O esgotamento do modelo e as dificuldades encontradas por muitas polticas para alcanarem plenamente seus objetivos, em particular aqueles referentes aos aspectos sociais, parece estar vinculado prpria natureza das polticas adotadas, em particular dos mecanismos de interveno no mercado que em muitos casos produziam estruturas e resultados insustentveis no longo prazo. Um dos aspectos mais relevantes na apreciao crtica ora em curso que em muitos casos o desenho especfico assumido pelas polticas de desenvolvimento rural geraram estruturas macro ineficientes, que consumiam parte significativa dos recursos na mbito tcno-burocrtico, como tambm para o aparecimento de vrias formas inadequadas de incentivos no compatveis seja com os objetivos da prpria poltica seja com sua sustentabilidade: comportamentos oportunistas, seleo adversa em mercado com contratos incompletos e risco moral derivados da relao assimtrica de poder entre governo e beneficirios. (3) O esgotamento do modelo e as crescentes dificuldades dos Estados operarem polticas pblicas no marco da institucionalidade vigente produziu, a partir dos anos 90, mudanas relevantes no modelo e na orientao das polticas de desenvolvimento. Observa-se uma redefinio do Estado e de seu papel no sentido de adequ-lo a uma nova institucionalidade cujas caractersticas bsicas so a liberalizao dos mercados, desregulamentao da economia e ao que vrios autores vem chamando de "free market trade policies-FMFT". Na viso de vrios autores ( entre eles Biswanger & Deininger, 1997 e principalmente de Janvry et alii , 1997) trata-se principalmente de uma mudana de enfoque e no da negao da importncia das polticas: "como implementar estas polticas (ligadas s prescries orientadas pelo mercado) que vo na direo dos critrios econmicos e sociais do setor...com uma ateno crescente sendo dada no desenho e implementao de polticas que maximizem a eficincia econmica dentro de um contexto de mercado, ao mesmo tempo que buscando objetivos sociais que levem em considerao a pobreza, desigualdade, sustentabilidade e crescimento econmico". (De Janvry et alii, 1997:3-4) Dentro deste quadro possvel definir uma pauta setorial compatvel com o FMFT. Apontaremos seus pontos principais : a) tornar mnima a interveno do governo nos sinais de mercado, preferindo formas diretas de subsdios e de impostos e transferncias lump sum; b) implementar o acesso a ativos, reduzindo custos de transao e aumentando a produtividade de "grupos alvo", fazendo com que a iniciativa de seus componentes individual ou coletivamente, mas dentro de um contexto do processo de targeting seja o elemento fundamental para o sucesso da poltica; c) maximizar o uso do setor privado, por exemplo, na proviso de fundos para o financiamento de certas polticas (por exemplo, de agro-industrializao). Em resumo, busca-se obter novos desenhos de poltica que substituam as formas centralizadas, paternalistas e dirigistas que caracterizaram as polticas agrcolas e agrrias da maioria dos pases latino-americanos. Isto significa, de um lado, tornar mais claras e acessvel a recepo dos sinais de mercado pelo agentes em geral e pelos beneficirios das polticas em particular, criando um conjunto de incentivos adequados ao uso eficiente dos recursos a nvel microeconmico e ao pleno aproveitamento das potencialidades das populaes do meio rural; outro lado, como condio mesmo da promoo de um contexto que permita aflorar o dinamismo e eficincia dos agentes, a reorientao das polticas busca superar o quadro de interferncia burocrtica e as ineficincias caractersticas das polticas anteriores por meio da descentralizao, transferncia de responsabilidades aos prprios beneficirios, privatizao e tarifao de servios como assistncia tcnica e informao de mercado e parcerias com a comunidade local. Todavia, caracterizar as mudanas apenas a partir da aderncia ao FMFT insuficiente e no inclui uma das motivaes centrais para a reorientao de polticas que envolvam as relaes entre crescimento, desigualdade e pobreza. Esta insuficincia justifica e motiva a adoo de polticas de distribuio de ativos como central na definio de estratgias de desenvolvimento econmico em geral e rural em particular.(4)

3. Crescimento, desigualdade e pobreza

O problema do desenvolvimento agrcola est diretamente vinculado questo da pobreza e da distribuio de renda, principalmente em pases que ao longo de sua trajetria no lograram atingir nveis desejveis de bem estar para grande parte de sua populao. Todavia, o sentido de causalidade entre o desenvolvimento (e em particular o desenvolvimento agrcola) e distribuio de renda no facilmente determinado. O exemplo brasileiro ilustra muito bem um caso em que ao longo perodo de modernizao e desenvolvimento agrcola correspondeu um processo de concentrao de renda. A riqueza do pas e da agricultura aumentou, mas a distribuio de renda decorrente deste processo deu-se de forma bastante imperfeita e regionalmente segmentada (Pacheco,1998;

Veiga, 1998). Com isto, tem-se elevados nveis de disparidade entre grupos populacionais quando se toma variveis-chave para estratific-los, como por exemplo, aquelas relacionadas educao (anos de escolaridade), condies de habitao, gastos ou riqueza (ativos). A anlise econmica da relao entre pobreza, desigualdade de renda (e da riqueza) e crescimento assume importncia fundamental para definir os elementos relevantes para a conduo de polticas de desenvolvimento rural que atendam aos objetivos de promoo de eficincia e eqidade e no apenas ao atendimento assistencialista de populaes carentes. O primeiro ponto perguntar-se o que motiva a ao redistributiva. Por que, do ponto de vista da racionalidade econmica, ela seria necessria? At recentemente muitos autores, baseados na parbola de Kuznets(1955),(5) sustentavam que a m distribuio de renda no se colocava como um obstculo ao crescimento econmico. Esta concepo ajuda a explicar por que as polticas de cunho distributivas ocuparam to pouco espao na agenda efetiva do desenvolvimento latino americano.(6) Embora dominante, esta posio no era absoluta. Como lembra Guanziroli, outros autores como Chenery (1974) e Fishlow (1995) sustentavam que a distribuio de renda afetava o crescimento econmico. Pesquisas recentes conduzidas por Deininger e Squire (1998:4 e 13), com base em uma amostra de 108 pases, concluem que "uma distribuio de renda desigual no um forte determinante do crescimento futuro. Ao contrrio, distribuio desigual da propriedade de ativos, neste caso a distribuio da terra, tende a reduzir o crescimento de longo prazo". Aceito este resultado, a distribuio de ativos passa a ser relevante para a promoo do crescimento, independente das razes ticas e de justia social que continuariam a justificar, como ocorreu no passado, as polticas de combate a pobreza, redistribuio de renda e de ativos (terra e imveis urbanos). A pergunta seguinte seria: no existiriam mecanismos de mercado capazes de, progressivamente, incorporar regies e pessoas com menos dotao ao processo de desenvolvimento? (7) Uma resposta geral a este problema seria negativa devido existncia de falhas de mercado e de informao imperfeita". Nestas condies difcil demonstrar que o mercado produziria uma alocao de recursos intertemporal conducente reduo das desigualdades e erradicao da pobreza. Ao contrrio, esta tenderia a reproduzir-se at o ponto em que a prpria acumulao poderia ser questionada pelos movimentos sociais. Todavia, continuaria sem resposta a seguinte pergunta: por que a desigualdade na distribuio de riqueza e a pobreza afetam negativamente o desenvolvimento? Esta pergunta pode e vem sendo abordada de vrios pontos de vista. Uma primeira aproximao abrangente que a desigualdade e pobreza geram ou esto associadas a estruturas de governana ineficientes que afetam no apenas a eficincia dos pobres mas tambm a do conjunto da economia, reforando inclusive o crculo vicioso de pobreza e desigualdade. Uma linha de explicao baseia-se na idia de contratos incompletos e a aplica no contexto definido acima. Bardhan et alii (1998). O ponto de partida a existncia de ativos cujas caractersticas no podem ser previstas em contrato. Ou cuja prescries no encontram caminho legal para serem atendidas. Por exemplo, o esforo colocado por uma famlia em determinada rea de terra para a produo agrcola ou a deciso de assumir determinado nvel de risco. Estes ativos podem determinar um nvel de incerteza e certos contratos podem levar a resultados que no remuneram adequadamente o que a literatura (Hart, 1997) denomina "a reclamao sobre o fluxo de rendimentos correspondentes a direitos individuais no previstos em contrato". Outros casos podem enquadrar-se no mesmo tipo de raciocnio. Por exemplo, bastante pertinente anlise que faremos depois sobre o Programa Cdula da Terra, refere-se dificuldade de punir famlias ou indivduos que no estejam cumprindo adequadamente as tarefas referentes a uma associao; tambm a dificuldade de criar estmulos (que associaremos ao conceito de estrutura de governana) para a explorao coletiva de ativos com um poder explicativo que v alm daquela baseada nas diferenas culturais entre povos ou etnias. Aproximando mais ainda a questo ao aspecto relacionado aos efeitos da pobreza e desigualdade no crescimento, Hoff (1998) prov uma explicao terica de como pode operar este mecanismo baseado no conceito de contratos incompletos. Quando emprestadores tm informao imperfeita sobre os prestamistas ou quando empregadores/donos de propriedades rurais tm informao imperfeita sobre trabalhadores, indivduos com baixo nvel de dotao de riquezas so excludos do mercado de capital, dos contratos de trabalho e dos contratos de arrendamento que impliquem uma maior contribuio do que aquela que caracteriza certos acordos/contratos de parceria (ver Banerjee et alii, 1998). Tem-se, portanto, que aqueles que mais necessitariam do apoio do sistema de crdito ou cujo acesso terra depende de contratos de longo prazo para sua explorao so justamente os que, por problemas de informao imperfeita, so

postos de lado no processo. Em resumo, para Hoff (1998:3-4) a distribuio de riqueza assume importncia uma vez que a riqueza daqueles que esto transacionando afeta os contratos e sua habilidade de atuar aps estabelecidas as garantias dos financiamento; a forma dos contatos afeta a lucratividade tanto por afetar o esforo alocado quanto por sua capacidade de estimular os agentes a revelar certas informaes privadas. Hoff (1998) desenvolve o argumento atravs de alguns resultados, dos quais selecionaremos alguns : a) h um nvel crtico de riqueza para que indivduos com mais informao sobre a probabilidade de sucesso de empreendimento que o prestamista decida tomar emprestado; b) quando existe seleo adversa e os crditos fornecidos aos indivduos de baixa renda so de m qualidade, a forma "transferncia de fundos" estritamente domina as formas crdito subsidiado e as garantias de emprstimo, pois permite o aumento do bem estar do pblico alvo. Este tipo de medida tem um efeito "cataltico" sobre a capacidade de empreendimento dos indivduos de baixa renda, ao invs de operar como insumo; c) existindo a possibilidade de risco moral na alocao do esforo do agente, indivduos com maior riqueza inicial estabelecem contratos que fornecem grandes incentivos para um maior esforo. A lista de pontos acima pode ser complementada pela questo que se refere ao incentivo fornecido por um nvel de renda fora do contrato de parceria que a partir de um certo nvel aumenta o poder de barganha do agente (Banerjee et alii ,1998 e tambm Bardhan et alii, 1998). Nestes casos, uma concentrao elevada de riqueza tende a reduzir o salrio competitivo e com isto desestimular um maior esforo alocado pelo agente. Trata-se de um efeito indireto da concentrao sobre a eficincia da organizao e do esforo produtivo. Nem sempre o resultado de um processo de reduo do risco de desigualdade leva a uma melhora na alocaco social (no cabe aqui discutir se o critrio Paretiano ou no). A intuio que uma distribuio induz as famlias pobres a assumir um nvel de atividade envolvendo risco superior na direo do aumento do bem-estar. Ao mesmo tempo, a redistribuio de ativos aumenta a probabilidade de comportamentos free rider e reduz o nvel de comprometimento de agentes que antes estavam mais prximos de uma situao de neutralidade ao risco. (de Janvry & Sadoulet, 1995). Outra vertente deste mesmo tema discutida por Guanziroli (1998) e refere-se ao debate "grande propriedade rural versus pequena propriedade ou produo familiar". O argumento, neste caso, que "na agricultura, com raras excees, no esto presentes as economias de escala". Embora a produo em grande escala tenha vantagens na utilizao de alguns equipamentos, na obteno de crdito e no processo de comercializao, "tem desvantagens na superviso e nos custos de gerenciamento da produo, os quais ... so extremamente elevados quando se contrata um grande nmero de trabalhadores assalariados" (Guanziroli, 1998:3). Da se depreende que a concentrao do ativo terra produz uma estrutura produtiva baseada na produo em larga escala que, na maioria dos ramos da agropecuria, est longe de ser eficiente. Neste caso, a sobrevivncia destes empreendimentos s ocorre devido, de um lado, s polticas pblicas que os protegeram e asseguram sua viabilidade, e de outro, ao bloqueio imposto pela prpria desigualdade e pobreza ao crescimento do setor familiar que poderia competir e ameaar o domnio da produo em larga escala. Outro argumento nesta mesma linha refere-se aos efeitos da desigualdade sobre o desenvolvimento local (Veiga, 1998), tornando mais difcil o enfrentamento das formas conservadoras de poder local. O que a literatura denomina empowerment de agentes de transformao dificultado por vrios nveis de desigualdade. H mais um ponto a ressaltar: mecanismos como os explicitados acima fornecem uma algumas explicaes possveis para uma relao de determinao entre desigualdade e situaes de estagnao. Neste ponto abrem uma perspectiva mais interessante do que aquela que se limita a descrever a "armadilha de pobreza". (8) Insistimos que a relevncia do mecanismos que apresentamos estaria no apenas relacionada existncia de desigualdade (que de fato existe mesmo nos pases ricos, como os EUA), mas tambm presena significativa de pobreza. A existncia de significativos nveis de pobreza e de desigualdade na posse de ativos no meio rural relaciona-se diretamente persistncia de situaes em que a presena de falhas de mercado e contratos incompletos contribuem para a existncia de estruturas de governana ineficientes. Assim sendo, haveria razes para esperar que as situaes de seleo adversa que emergem da existncia de falhas de mercado pelo menos reduzam o potencial de expanso da renda nacional, com impactos negativos sobre o bem-estar, tanto das populaes pobres quanto de toda a sociedade. Podemos agora dar "um passo frente em nossa exposio". Os argumentos desenvolvidos permitem concluir que a distribuio de riqueza afeta a produtividade e o conjunto vivel de atividades e trocas. Esta concluso justificaria a distribuio de ativos, especialmente a terra, como medida desenvolvimentista. No entanto, a experincia mostrou que a distribuio de a tivos, como a terra, no (foi) suficiente para resolver o problema da pobreza e das desigualdades.(9) No se pode esperar que toda e qualquer poltica de redistribuio de ativos seja virtuosa do ponto de vista do crescimento, mesmo quando bem focada e baseada em bons diagnsticos da situao. Na prtica, h variadas formas de conduzir um mesmo processo e cada uma delas tem custos associados a seus impactos nas estruturas e instituies que co-evoluram a partir da forma e objetivos com que foram criadas. (Nelson, 1994). A

oportunidade e as caractersticas do processo distributivo, a adeso de classes no diretamente beneficiadas com o processo, seus custos e sua sustentabilidade fazem com que a discusso das formas e mecanismos seja to ou mais importante que os critrios de justia e eqidade tomados de forma genrica.(10) Um dos pontos mais interessantes envolvendo a questo de desenvolvimento e distribuio est na constatao de que ao longo da histria muitas aes redistributivas fracassaram a despeito de seu mrito do ponto de vista normativo. Algumas porque apoiaram-se em regras excessivamente rgidas, tornando o sistema extremamente frgil em face a processos de mudana do ambiente (Favereau, 1989); outras porque no consideraram as caractersticas e a forma de insero dos beneficirios (a ao ex-ante), gerando um sistema de distorcido de repartio dos "direitos de propriedade no especificados em contratos" (Grossman & Hart, 1986); em alguns casos, porque criaram sistemas de difcil monitoramento, incentivando atitudes do tipo "rent seeking" (Slheifer & Vishny, 1996); ou porque desconsideraram a importncia da estrutura de poder geradora de desigualdades, por exemplo, certos tipos de contratos de parceria em situaes de elevada concentrao fundiria. Esta constatao coloca a questo no apenas do ativo objeto da distribuio como tambm do tipo de ao distributivista, das estruturas geradas pela redistribuio dos ativos e de sua sustentabilidade.

4. Reordenamento fundirio no contexto das novas polticas de desenvolvimento rural

A reforma agrria, como uma um processo profundo de reordenamento fundirio questo complexa, que afeta no apenas o valor e a distribuio de riqueza patrimonial o que por si s produz fortes reaes das classes proprietrias , como tambm atinge a estrutura de poder em muitas reas do pas. Tem sido intenso o debate sobre o sentido da reforma agrria, seu alcance e validade no atual contexto; no so menos controversas as opinies sobre sua natureza, concepo, estratgia e instrumentos. Apesar dos esforos para ampliar o nmero de assentamentos e melhorar o desempenho da mquina estatal, parece estar crescendo, tanto fora como dentro do governo, a opinio de que o modelo vigente encontrou seus limites e deve ser complementado e at mesmo substitudo por outras modalidades de interveno.(11) As principais questes que vem sendo levantadas so as seguintes: A concepo do modelo atual data dos anos 60 e refletia a situao estrutural e conjuntural daquele momento histrico; O modelo foi concebido durante o regime militar e reflete uma concepo ao mesmo tempo paternalista e autoritria do papel do Estado; O modelo, dentro da atual institucionalidade, pode ser aplicado para intervenes pontuais e dificilmente poderia suportar uma interveno massiva como a que vem sendo realizada nos ltimos anos; Ainda que os custos no sejam to elevados como anteriormente se supunha, so suficientemente altos para mostrar a dificuldade de ampliar a extenso do programa nos mesmos moldes; Mesmo aceitando inmeras ponderaes que tratam de qualificar melhor as crticas e ressaltar os fatos positivos da reforma agrria brasileira mister considerar os problemas que o programa vem enfrentando, particularmente aqueles relacionados ao elevado custo da desapropriao; escolha de terras de m qualidade e inadequadas ao assentamento de agricultores familiares; s dificuldades para promover a emancipao dos beneficirios, cuja dependncia do poder pblico se estende indefinidamente; s dificuldades associadas centralizao do processo e quase ausncia do poder local; falta de planejamento e o carter quase sempre emergencial da interveno e vrios outros de natureza legal, institucional e operacional. A Figura 1, abaixo, sintetiza o modelo de reforma agrria vigente no Brasil, baseado, na desapropriao e assentamento dirigido de famlias sem terra.

Figura 1: Modelo de Reforma Agrria

Segundo avaliao preliminar feita pelo NEAD (Tefilo et al, 1998), o modelo tradicional, cujo principal instrumento a desapropriao por interesse social de reas consideradas improdutivas e acima de um determinado limite (15 mdulos fiscais), "baseia-se na idia de que a redistribuio de terras tem um carter necessariamente conflitivo e, portanto, o instrumento da desapropriao constitui a forma de realizar transferncias foradas dos latifundirios para os trabalhadores rurais sem terra. A hiptese subjacente a de que "os proprietrios no tem interesse em qualquer processo negocial o que implica em que todos os casos sejam encaminhados justia que, em ltima anlise, retira a propriedade e determina a indenizao correspondente". Este modelo "supe a interveno do estado em todas as fases do processo. A comunidade no tem qualquer participao, inclusive quanto a definio do preo da terra, embora pela lei tenha que pag-la". As utilizao predominante do modelo acima levou as seguintes conseqncias.
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maior custo de transao (estima-se um acrscimo superior ao triplo do valor da terra); impossibilidade de captar os movimentos de queda do preo da terra no curto prazo (estimativas preliminares indicam que os custos mdios de avaliao realizada pelo INCRA em 1997 foram superiores aos custos de 1996, embora os preos tenham cado em todo o pas);

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maior tempo entre a identificao das terras e o assentamento; necessidade de uma mquina burocrtica superdimensionada; estmulos indiretos ocupao (justificada pela pouca agilidade do processo); menor ateno ao desenvolvimento produtivo do assentamento (a mquina pressionada para atender as demandas emergenciais de acesso terra); acmulo de um passivo de infra-estrutura e servios sociais bsicos;

5. As mudanas necessrias no modelo tradicional

As dificuldades observadas acima em relao ao modelo tradicional no podem ser utilizadas para colocar de lado a desapropriao e o assentamento como instrumentos teis para a promoo da reforma agrria. Servem de base para uma reflexo sobre como redesenhar institucional e operacionalmente no sentido tanto de adequ-lo ao novo contexto mais geral maior demanda social por terras, necessidade de maior rapidez e eficincia das intervenes, restries fiscais do setor pblico etc. , como para gerar incentivos positivos que conduzam os beneficirios a um processo de acumulao sustentvel. Nos ltimos anos observou-se uma notvel mudana de atitudes dos proprietrios em relao desapropriao de suas terras. A reduo da inflao, a crise da dvida agropecuria e a crise da prpria agropecuria, a reduo dos subsdios e a ameaa de ocupao de terras pelos movimentos organizados so fatores que explicam a queda de aproximadamente 60% no preo da terra no Brasil entre os anos de 1994 e 1998. A nova legislao que aumentou as alquotas do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural associada ao desenvolvimento do mercado financeiro reduziu consideravelmente a possibilidade e atratividade de manuteno de terras ociosos para fins puramente especulativo. O resultado a dinamizao do mercado de terras, com elevao da oferta e a reduo das resistncias desapropriao e reforma agrria a partir de 1997.(12) Nesse contexto perde sentido utilizar a desapropriao instrumento til e necessrio para vencer a resistncia dos proprietrios de terras ociosas em colocar suas terras em produo e encaminhar ao judicirio todos os processos de aquisio de terras para a reforma agrria. Ao contrrio do que defendem os movimentos sociais e de trabalhadores rurais, a "desapropriao por interesse social" no penaliza o latifndio. Pelas regras vigentes, o custo da desapropriao e da interveno da justia requer o pagamento do preo de mercado acrescido, necessariamente, do que se poderia chamar custas judiciais normais. Alm disso, ocorrem com freqncia avaliaes superiores ao preo de mercado, juros compensatrios e honorrios advocatcios (20% sobre o total). As evidncias empricas disponveis para as desapropriaes realizadas entre os anos de 1984 e 1994 (Shigeo,1998) indicam que ao trmino do processo judicial o valor final da desapropriao , em mdia, 3 vezes superior ao valor do depsito inicial. Ou seja, ao transferir do mercado para a justia a definio do preo da terra, o processo de desapropriao eleva o preo da terra, encarece e retarda a reforma agrria. Na verdade esse processo corresponde a uma penalizao da sociedade e no do latifndio. Mesmo considerando que os "custos judiciais" devem ser substancialmente reduzidos devido s mudanas na legislao,(13) estima-se que, mesmo quando a terra tenha sido avaliada corretamente, o custo final da desapropriao continuar sendo 70% superior ao valor do depsito inicial devido apenas incidncia de juros compensatrios e de mora, bem como honorrios advocatcios.(14) Como evitar a elevao de custos e o retardamento do processo distributivo associado desapropriao e ao mesmo tempo impedir que a oferta de terras e no a demanda social conduza o processo de reforma agrria? Uma possibilidade ampliar radicalmente a participao dos beneficirios em todas as fases do processo da reforma agrria e reduzir ao mnimo indispensvel (gesto do processo e mediao dos interesses em disputa, alm da alocao dos fundos de financiamento) o papel do governo. Com isso, pode-se imaginar a introduo de uma negociao prvia de preos entre proprietrios e trabalhadores de um imvel passvel de desapropriao e de incontestvel interesse de um grupo organizado. Havendo convergncia de interesses as terras seriam transferidas direta e imediatamente dos proprietrios aos trabalhadores organizados sob a forma de uma Associao.(15) Evidentemente que nos casos em que no fosse possvel o entendimento (estamos falando de terras passveis de desapropriao) seria adotado o caminho tradicional da desapropriao, com a edio de Decreto e ajuizamento da respectiva ao. Com isso, seriam residuais os casos levados considerao da justia, reduzindo os custos financeiros e operacionais da reforma agrria, o que permitiria, a princpio, reutilizar os recursos "poupados" para sua prpria expanso.

No se resumem reduo de custos e tempo os possveis ganhos decorrentes da participao direta dos trabalhadores beneficirios desde a fase inicial de obteno dos recursos fundirios. No se pode transferir poder sem transferir responsabilidade e compromisso, ambos componentes indispensveis de uma institucionalidade adequada para a gerao do desenvolvimento.(16) Como vrios estudos vem demonstrando, os projetos com maior envolvimento e participao social so precisamente aqueles com melhor desempenho. luz destas consideraes vem se reforando a tese de que, ao lado de aes amplas que dinamizem o mercado de terra e reduzam a possibilidade e prmio com a especulao fundiria, o programa de reforma agrria atual deve ser pelo menos complementado com outros instrumentos e sofrer at mesmo uma reviso em relao sua concepo bsica. neste contexto que se inserem o Programa Cdula da Terra, a reviso do ITR e dos procedimentos legais para realizar a interveno. (Tefilo, et al,1998, pg. 2 e 3) As hipteses que vem reorientando estas novas polticas e que deveriam orientar as eventuais mudanas no modelo tradicional a busca de estruturas de governana mais eficientes, principalmente nos casos em que os problemas estejam ligados superao das frices e falhas de mercado causadas pela assimetria de informao derivada da desigualdade de renda e dos nveis elevados de pobreza de uma determinada populao.

6. Programa Cdula da Terra e Estruturas de governana eficientes

Como observamos no item anterior, a justificativa de que a existncia de desigualdade e pobreza so responsveis pelo aparecimento de um conjunto de fenmenos que reduzem a eficincia de grupos que tm potencial para estimular o processo de crescimento motiva um passo adiante. Vrios autores so crticos das formas tradicionais de distribuio de terras que um dos componentes bsicos da riqueza rural. Estas crticas esto em grande parte associadas existncia de fatores que reduzem a alocao de esforos por parte dos beneficirios, que por sua vez esto associadas prpria forma de distribuio do ativo terra e estrutura de governana gerada pela relao Estado paternalista-pobre desamparado que recebe o ativo, a qual no estabelece direitos de propriedade compatveis com um estrutura de governana eficiente. Quais seriam, ento, as formas mais adequadas para promover a redistribuio do ativo terra de forma a reduzir a desigualdade e pobreza rural, contribuindo assim para superar as falhas de mercado e alocar de forma eficiente os incentivos produo? Uma das alternativas mencionadas na literatura o processo de titulao de parceiros e arrendatrios para reduzir a ameaa de expulso feita pelo proprietrio (com seus efeitos negativos, at uma certo ponto, sobre a alocao do esforo pelo arrendatrio).(17) A melhor definio dos direitos de propriedade tem um efeito favorvel sobre a riqueza dos titulados, aumenta o poder de barganha do ex-arrendatrio e/ou parceiro, elimina parte dos problemas de informao e produz efeitos positivos sobre a produtividade do trabalho e sobre o salrio, criando assim um crculo virtuoso de acumulao de riqueza.(18) O alcance deste processo limitado aos arrendatrios e parceiros, os quais na situao brasileira no mais representam a camada mais numerosa dos pobres rurais e dos beneficirios potenciais de aes de restruturao fundiria. Alcanar este pblico de trabalhadores sem-terra requer formas de distribuio de ativos mais amplas, o que demanda um novo processo no apenas de promoo do acesso terra como tambm de seleo de um pblico alvo adequado. Uma alternativa que vem sendo promovida com o apoio tcnico e financeiro do Banco Mundial o Programa Cdula da Terra, cuja concepo se baseia na chamada "reforma agrria apoiada no mercado". A populao meta do Programa so os trabalhadores rurais sem terra e os produtores rurais pobres, com terra insuficiente para assegurar processos de acumulao sustentvel e at mesmo sua subsistncia. Em sua fase piloto o Programa est sendo implementado em 5 estados da Regio Nordeste (Bahia, Cear, Maranho, Minas Gerais e Pernambuco), devendo ser estendido para outros 13 estados atravs do Programa Banco da Terra, de concepo semelhante. Avalia-se que, se bem sucedido, poder ser estendido para beneficiar aproximadamente 50000 famlias por ano a custos inferiores e com maior celeridade do que queles que vem sendo promovidos pelo do INCRA. Pergunta-se: em que medida os componentes bsicos do programa Cdula da Terra atendem aos critrios mencionados acima e como possvel justificar este tipo de programa como gerador de estruturas de governana eficientes no processo ps-distribuio de ativos? Com base na literatura especializada (ver Reydon e Ramos, 1996; Romeiro et. allii, 1994; Biswanger, Deiniger and Feder, 1993) possvel esperar vantagens financeiras, operacionais e maior impacto em termos de bem estar que os projetos de assentamento do INCRA. Os seguintes pontos tem sido ressaltado:

reduo da burocracia e das disputas judiciais decorrentes das expropriaes melhora e reduz o custo de alcanar a populao beneficiria da ao fundiria; aumento do nmero de beneficirios devido reduo de custos, reduo da dependncia do setor pblico federal e de ingerncias polticas; um rpido processo de emancipao dos beneficirios, reduzindo os custos humanos, tcnicos e financeiros e liberando os recursos para novas aes e novas funes; melhoria do bem estar e da produtividade associada principalmente ausncia de tutela do setor pblico e a liberdade de deciso de agente racionais e que sabem identificar as melhores alternativas para sua reproduo. Podemos agora discutir as caractersticas do programa Cdula da Terra e avaliar, pelo menos do ponto de vista conceitual, at que ponto tais caractersticas so consistentes com a criao de estruturas de governana eficientes e sustentveis compatveis com as expectativas acima mencionadas. As principais caractersticas do Programa so:

Ao contrrio das intervenes tradicionais, marcadas por forte dirigismo, centralismo e paternalismo tcnico-burocrtico, o Cdula da Terra um programa descentralizado, no sentido de que estabelece critrios gerais vigentes para o processo de redistribuio de ativos de uma determinada regio e prov fundos para o apoio das iniciativas dos prprios beneficirios. Fixa um preo limite para a aquisio dos lotes de terra e para o financiamento global e deixa aos prprios beneficirios a deciso de escolher os lotes, negociar sua aquisio e definir os projetos produtivos a serem implementados; um programa que se funda na idia de auto-seleo dos beneficirios, ou seja, o Programa no seleciona os participantes, mas apenas define as caractersticas bsicas da populao de possveis beneficirios e as condies de acesso. A partir da, so os prprios interessados que buscam qualificar-se para participar do Programa, sendo atendidos pelo critrio da fila; A participao no Programa associativa e no individual, pois apenas associaes de produtores podem receber crditos; O ativo no "distribudo", mas vendido atravs de uma operao de crdito fundirio (complementado por outras linhas de crdito) contratada pela associao beneficiria e o agente financeiro do Programa. As condies do emprstimo seguem a evoluo da Taxa de Juros de Longo Prazo e o emprstimos deve ser pago anualmente, sob pena de perda da terra. A obrigao do pagamento da terra cria incentivos produo e reduz o custo de monitoramento por parte dos rgos financiadores; Autonomia dos beneficirios. As associaes tem total autonomia para tomar as decises sobre a utilizao dos recursos financiados e sobre a estratgia produtiva a ser seguida, inclusive a distribuio de terras entre as famlias scias e o uso das terras comuns e das parcelas individuais. Os benefcios so apropriados pelas famlias e os compromissos financeiros so da associao mas de responsabilidade solidrias dos scios. Estas caractersticas produziriam uma estrutura de governao eficiente e sustentvel, pelas seguintes razes:

I. Seleo de ativos de melhor qualidade Sabe-se que um dos principais problemas dos projetos de assentamento a desapropriao de terras de baixa qualidade e/ou inadequadas para os propsitos e perfil do grupo de beneficirios.(19) Como no Cdula da Terra a terra comprada, supe-se que os beneficirios, que sero seus proprietrios e pagaram por ela, selecionariam reas com condies de permitir gerao de renda suficiente para seu pagamento e compatveis com a sustentabilidade do processo. A forma associativa na prpria aquisio reduziria erros de avaliao individual e permitiria compatibilizar as caractersticas da terra s aptides dos compradores, disponibilidade de recursos e ao projeto de desenvolvimento. II. Melhor seleo de beneficirios No modelo tradicional impossvel conhecer ex-ante qual a verdadeira capacitao, interesse e disposio da pessoa para dedicar-se ao negcio. A experincia mostrou forte ineficincia seletiva mesmo em projetos que definiram critrios rigorosos e detalhados de escolha dos beneficirios, como os de colonizao e irrigao.

A seleo do pblico alvo em programas desta natureza apresenta um claro tradeoff: um excessivo rigor nos critrios de sua identificao ex-ante eleva seu custo, mas reduziria, em tese, o custo de monitoramento posterior. Em situaes em que o processo de empowerment das comunidades locais no seja bem sucedido, o processo de targeting est sujeito a inferncias burocrticas e polticas do poder central e local. Por outro lado, pode ocorrer um vis de seleo do pblico alvo, uma vez que aqueles que mais necessitam ser atendidos por um processo de redistribuio de ativos ou mesmo de fundos para elevar sua dotao inicial, so justamente os menos capacitados para entrar no programa. Estas dificuldades indicam que existem vantagens em processos de auto-seleo, seja como forma de reduzir os custos de identificao do pblico alvo e custos de monitoramento ps-seleo, seja para reduzir eventuais erros de seleo. Estes argumentos indicariam que o processo de auto-seleo implcito no Cdula permitiria superar as dificuldades associadas seleo dos beneficirios pelo Estado. A aquisio da terra via mercado geraria um "conjunto de oportunidades" abertas a todos os indivduos previamente definidos como pblico do programa, sujeitas a um "conjunto de restries", como a de pagar os emprstimos tomados. Apenas aqueles indivduos com perfil adequado ao aproveitamento destas oportunidades e dispostos a cumprir as obrigaes assumidas se associariam para adquirir a terra. Como o acesso ao ativo d-se atravs de uma operao mercantil, realizado em forma associativa, apenas indivduos com capital humano, poupana prvia e conhecimentos adequados ao aproveitamento das oportunidades se autoselecionariam para participar do Programa. A eficincia do processo seletivo condio sine qua non para uma maior eficincia econmica na conduo da gesto das novas estruturas produtivas; III. Eficincia Alocativa e Produtiva Vrios componentes da estrutura de governana contribuiriam para gerar incentivos e condies para uma alocao eficiente e sustentvel dos recursos: A seleo de terras adequadas ao perfil e aptides dos produtores e aos projetos a serem implementados reduziria os problemas de ineficincia associados qualidade da terra e do seu entorno; A seleo de beneficirios com caractersticas pessoais e condies scio-econmicas "adequadas" para explorar as oportunidades criadas pelo acesso terra. Como sugere Bardhan et alii (1998), a formao de grupos no processo de auto-seleo permite uma forma de monitoramento pelos pares que reduz o risco moral ex-post, seja no processo de tomada de crdito, seja na definio, pelas famlias, do esforo que cada um deve alocar para o sucesso do projeto (ativo sujeito ao monitoramento de contratos, ou seja, revelador da incompletude dos contratos, Williamson (1996); Hart (1997)); A partir de (i) e (ii), possvel assumir que tanto os investimentos como os projetos escolhidos pelas associaes tenderiam a ser tecnicamente adequados disponibilidade e s caractersticas dos recursos e compatveis com a sustentabilidade do projeto; Sabe-se que a maior debilidade das unidades familiares seu fracionamento e, devido s restries de acesso e disponibilidade de recursos, uma escala de produo que, na maioria dos casos, no chega a atingir o nvel que permite enfrentar individualmente o mercado (lato sensu) sem sofrer as conhecidas desvantagens associadas ao fracionamento e escala. O Programa estimula o associativismo como pr-condio para aceder ao ativo terra. compra associativa no mercado, por hiptese, deve corresponder um conjunto de aes coletivas na conduo do negcio, sem que isto represente a perda de estmulo individual (pela m definio de direitos de propriedade, como no caso do arrendamento). Esta ao coletiva emerge como um comportamento endgeno e como um resultado ex-post, e no como uma exigncia burocrtica. A forma associativa facilita o acesso aos mercados e o estabelecimento de contratos, facilita o acesso a externalidades, reduz os custos de transao e de gesto e eleva o esforo individual, em particular devido ao peer monitoring do conjunto das atividades, tanto individuais como associativas, implementadas na rea do projeto. Um ponto importante a possibilidade de reduo de decises individuais incompatveis com a sustentabilidade do projeto e a reduo averso ao risco atravs da distribuio do risco entre os scios de empreendimento. possvel hipotetizar que a forma associativa desenvolveria aes solidrias que contribuiriam para reduzir ou minimizar as desigualdades no interior do grupo e para reduzir a insegurana alimentar que afeta as famlias de baixa renda especialmente em reas sujeitas secas como o Nordeste brasileiro.

Teoricamente esta estrutura de governana produziria uma alocao eficiente dos recursos e estimularia atitudes positivas dos beneficirios que contribuem para a superao da pobreza e a sustentabilidade dos empreendimentos individuais e associativos.

7. Reflexes finais
No h dvidas que, teoricamente, a concepo do Programa Cdula da Terra consistente com a gerao de uma estrutura de governana e de incentivos "dinamizadores" e capazes de inserir os beneficirios em um processo sustentvel que elimine a pobreza e promova o bem estar social das famlias. necessrio, no entanto, fazer algumas reflexes sobre como passar do modelo conceitual para a anlise de aspectos relativos realidade e perguntar-se sobre os possveis efeitos da realidade sobre a racionalidade do projeto. 7.1 Acesso terra A auto seleo eficiente dos beneficirios e o acesso a terras de qualidade adequada aos projetos e a preos compatveis com a sua explorao sustentvel so aspectos bsicos do Programa. Seu xito depender ainda da capacidade daqueles que fazem a opo pelo programa para efetivar as expectativas de lucratividade formadas ex-ante no momento de tomar a deciso de aderir ao Programa. Como se comentou acima, a forma associativa como este processo conduzido cria condies para a superao de obstculos tradicionais enfrentados pelos pequenos produtores individuais, cria incentivos para maior alocao do esforo da famlia e da associao em atividades que reforam as potencialidades do projeto e estimula a busca de melhores oportunidades de negcios por parte dos beneficirios. Todavia, como fica claro na literatura de contratos incompletos, um preo muito elevado para a terra poderia motivar uma seleo adversa dos agentes, seguindo o mesmo raciocnio apresentado por Hoff (1998) no item 2 do trabalho. Logo, a viabilidade do Programa e seu bom funcionamento passa pelo diagnstico de que existem terras ociosas e um mercado de terras com um preo de oferta do ativo compatvel com a capacidade empresarial dos beneficirio. Apesar de inmeros estudos recentes que ampliaram o conhecimento sobre o funcionamento do mercado de terra no Brasil (Reydon & Ramos, 1996 e Reydon e Plata, 1998;), praticamente no existem estudos sobre sua dinmica ao nvel local. Apesar da importncia de fatores macro e gerais sobre o mercado de terra, Reydon e Ramos (1996) sustentam que fatores locais podem ser determinantes na formao dos preos e nos negcio realizados. Reydon & Plata (1998:66) consideram que falsa a idia geral que sustenta que o mercado fundirio bloqueado pela grande propriedade; pesquisa de campo realizadas por Reydon no perodo 1990-92. citada em Reydon e Ramos (1996) constatou que em Araatuba (SP) 8,8% das terras registrados no municpio so negociadas anualmente. Mesmo aceitando tal hiptese, evidncias informais e no sistemticas indicariam que o mercado fundirio, pelo menos no interior do pas e em regies com agropecuria de baixo dinamismo, incompleto e pouco transparente. Reydon & Plata (1998:66) indicam que no interior do pas o nmero de negcios bem menor que os registrados em So Paulo: 1,5% em Petrolina (BA), 0,5% em Juazeiro (PE) e 1,8% em A (RN). Os preos so "cartorizados" e quando muito vlidos para cada negcio, dificilmente podendo ser tomados como uma referncia geral para transaes em todo o municpio(20). A presena da infra-estrutura dificulta ulteriormente a formao do preo dos imveis. Neste contexto, a negociao para a aquisio da terra passa a ser uma etapa fundamental para o futuro do prprio programa. A partir destas consideraes, vrias hiptese tem sido lanadas acerca dos possveis efeitos negativos do funcionamento do mercado fundirio sobre o Cdula. A primeira refere-se possibilidade de que os preos das terras sejam "inflacionadas" pelo crdito fundirio; a segunda sustenta que os proprietrios somente estariam dispostos a vender terras de m qualidade e com baixo potencial produtivo. Nenhuma destas hipteses deriva das teorias sobre os temas, o que no significa que possam ser desprezadas. A definio institucional do preo teto para a terra reduz as possibilidades de distores provocadas pela "inflao de demanda", mas no as elimina, j que no h qualquer garantia que o preo teto seja compatvel com a sustentabilidade do projeto. Tampouco possvel evitar, ex-ante, que os proprietrios coloquem no mercado suas piores terras(21). A questo central a relao entre o preo, qualidade e adequao do ativo aos custos e objetivos do projeto. Neste sentido, a melhor soluo para evitar as possveis distores provocadas pelo preo da terra dada pela estrutura de governana do Cdula da Terra, em particular seu carter associativo e o fato do acesso dar-se atravs de financiamento que deve ser pago solidariamente por todos os scios. Pelo menos teoricamente no h qualquer razo para sustentar que os compradores, responsveis pelo

pagamento da dvida contrada, aceitem pagar pelos ativos mais do que estes valem de fato ou adquirir ativos cujo potencial produtivo seja incompatvel com a gerao do fluxo de renda necessrio para pag-lo. Isto poderia resultar de falhas do mercado e do desconhecimento das terras e da regio, fatores minimizados pelo carter associativo e pela exigncia de que os beneficirios tenham familiaridade com o mundo rural. Tambm poderia resultar do significado que a terra tem para populaes pobres, sem nada a perder, que sempre "sonharam" com a propriedade de um "palmo de terra". A "ansiedade" para ter a terra poderia justificar a aceitao de imposies extra-mercado e de escolhas no sustentveis. 7.2 Mecanismo de Seleo O processo de auto-seleo talvez seja o fator mais crtico para o esperado sucesso do Programa. A dvida que pode ser levantada quo eficaz ser este mecanismo em um ambiente caracterizado pela extrema pobreza. De um lado, possvel que a "oferta de oportunidades" criada pelo Programa gere uma demanda independente das aptides pessoais das famlias beneficirias e que facilite inclusive a "manipulao" dos beneficirios potenciais por parte de "lderes" na formao das associaes (ver item abaixo). Dentro desta viso, os potenciais beneficirios no teriam opes e a possibilidade de "comprar" terras permitiria a fcil mobilizao de interessados por aqueles com melhor nvel de informao e iniciativa. A "opo" de participar da associao dar-se-ia, em muitos casos, sem qualquer informao sobre obrigaes futuras; em outros casos dar-se-ia independente destas condies, j que as famlias no teriam nada a perder caso fracassassem aps alguns anos. De outro lado, possvel perguntar em que medida a estrutura de governana, ainda quando adequada, suficiente para induzir mudanas significativas no comportamento e atitude de produtores com baixo nvel educacional, pequena prtica em gesto produtiva e em comrcio, fechados em um ambiente de relativo atraso e experientes em cultivos e criao tradicionais. 7.3. Natureza da Associao Como se mencionou atrs, o carter associativo da participao no Cdula um elemento central de sua estrutura de governana. Estudo realizado pelo Convnio FAO/Incra (Bianchini et. al., 1998), confirma que a organizao social um dos fatores mais importantes para o sucesso dos assentamentos do INCRA; no mesmo sentido Bruno e Medeiros(1998), analisando as causas do abandono nos assentamentos de reforma agrria, concluem que o tecido social formado a partir de laos de parentesco, amizade, associaes, tambm um fator primordial de estabilidade e progresso nos assentamentos. Alguns pontos sobre as associaes do Cdula vem sendo levantados por pesquisadores(22) e merecem ateno e acompanhamento, j que poderiam comprometer a racionalidade do projeto. O primeiro refere-se prpria formao das associaes. Discute-se que muitas associaes seriam acertos de convenincia, mero instrumento formal para obter acesso ao financiamento fundirio; em alguns casos a formao das associaes dar-se-ia por iniciativa do prprio proprietrio, interessado em vender terras aos seus meeiros ou arrendatrios. Esta "artificialidade" refletiria inclusive a precariedade da organizao social das camadas mais pobres do Nordeste rural e uma cultura secular de submisso ao poder local. O artificialismo das associaes poderia, de fato, comprometer a lgica de funcionamento do projeto e sua estrutura de governana, em particular se os scios passassem a ser "manipulados" pelos "lderes". A cadeia de problemas que poderia advir enorme: ruptura da solidariedade; fragmentao das aes produtivas e da insero nos mercados de produtos e servios, inclusive o crdito; assimetria de informao; debilitao dos incentivos e assim por diante. O resultado poderia ser a simples reproduo das parcelas tpicas dos pequenos produtores da regio e a insustentabilidade do projeto devido inclusive dificuldade para pagar a terra. Um segundo argumento sustenta que estas associaes s so viveis e/ou somente funcionam eficazmente quando existe uma massa crtica mnima de agricultores familiares convivendo, prximos uns dos outros, com os mesmos problemas e dificuldades. Sem esta massa crtica muito difcil desenvolver as formas associativas indispensveis para o fortalecimento da agricultura familiar. A pergunta decorrente se o ambiente no qual ento inseridos os projetos do Cdula so favorveis ao desenvolvimento de produo de base familiar. A formao histrica e as anlises sociolgicas sobre as relaes sociais e polticas no meio rural nordestino permitem sustentar, de fato, argumentos desta natureza, os quais ainda carecem de confirmao de estudos e evidncias empricas representativas do universo dos beneficirios do Programa.

7.4 Fatores Gerais Dois fatores de ordem geral podem ser levantados: o primeiro, que no ser desenvolvido aqui, refere-se aos efeitos das polticas macro e setoriais sobre o desempenho dos beneficirios.(23) O segundo tem a ver com o carter pontual do Programa em um ambiente caracterizado por forte concentrao da propriedade da terra. O argumento que a concentrao geogrfica de agricultores familiares no importante apenas para o desenvolvimento das associaes e dos elementos culturais solidariedade comunitria, troca de favores, relaes familiares etc. que so caractersticos s comunidades onde a presena deste agricultores numericamente relevante. O desenvolvimento da agricultura familiar moderna requer o apoio de um conjunto de servios tcnicos especializados, alm de equipamentos apropriados sua escala e sistemas de produo. Dificilmente estes servios se desenvolvem de forma eficiente em base a meia dzia de clientes, espalhados pelo municpio ou micro-regio; como a prpria experincia recente dos assentamentos no Brasil demonstra, os projetos maiores vm provocando impactos positivos na comunidade local, desencadeando um conjunto de iniciativas que se reforam e se alimentam, de tal maneira que o saldo final tem sido muito maior e mais abrangente do que o emprego e renda gerado no interior dos assentamentos. Em resumo, a existncia de uma massa crtica mnima de agricultores familiares coloca-se como condio fundamental para o desenvolvimento das formas associativas, dos servios de apoio necessrios ao seu fortalecimento e para produzir sinergia com outras iniciativas e funcionar como um estopim para o desenvolvimento local, sem o que dificilmente o prprio crescimento da agricultura familiar sustentvel.

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(*) Professores do Instituto de Economia (IE) da Unicamp e pesquisadores do Ncleo de Economia Agrcola (NEA/IE); (**) Coordenador Executivo do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento (NEAD), do Gabinete do Ministro Extraordinrio de Poltica Fundiria.

9 . Notas
(1) O modelo de desenvolvimento brasileiro, especialmente a partir dos anos 70, sustentou-se na expanso do mercado interno de bens de consumo durvel, identificados cesta de consumo da classe mdia e alta, e nos investimentos de base. Tal modelo tem sido caracterizado como excludente , j que, apesar da reduo relativa da pobreza, marginalizou parte significativa da populao dos benefcios do progresso econmico. (2) A importncia da poltica fundiria confirmada pela magnitude dos recursos oramentrios e extra-oramentrios que vem sendo alocados, pela sua amplitude geogrfica e pelo nmero de famlias apontado como beneficirios diretos e indiretos. Com efeito, apesar da guerra de nmeros, ningum de boa f chegaria a discordar que nos ltimos anos foram assentados um nmero recorde famlias aproximadamente 300 mil), e que a reforma agrria transformou-se, efetivamente, em um programa prioritrio para o governo federal. (3) Para um resumo da literatura econmica relacionada ao assunto, ver Sappington (1991) e mais recentemente Hart (1997). Para uma

aplicao para o caso brasileiro, relacionando estrutura de governana e centralizao burocrtica e gerencial, ver Silveira e Rabelo (1998). (4) O foco no combate e reduo da pobreza rural derivado dos elevados ndices de pobreza vigentes no campo, e nos efeitos positivos em cadeia que podem advir destes programas. (5) A Curva de Kuznets mostrava uma correlao no linear entre distribuio de renda e crescimento econmico. Pases com baixssimo nvel de desenvolvimento apresentavam perfil igualitrio de distribuio de renda, a qual se mostrava mais concentrada medida que melhorava o nvel de desenvolvimento dos pases. A partir de um certo nvel de desenvolvimento a concentrao de renda observada voltava a reduzir-se. Ver Guanziroli (1998) para uma reviso sucinta deste debate. (6) Polticas distributivas s ganharam espao sob presso poltica de movimentos sociais fortemente contestatrios. (7) Ver Barro, Sala-I-Martin (1996) para a anlise dos processos de convergncia absoluta e condicionada de renda; para o caso do Brasil, ver Ferreira e Ellery (1996), Ferreira (1996), Silveira e Kageyama (1996) entre outros; para a anlise dos efeitos de um possvel reordenamento fundirio sem transferncia de ativos, ver Carter e Zimmerman (1998). (8) Caracterizada por situaes em que a uma baixa intensidade de capital associada a valores esperados muito reduzidos do capital conduz impossibilidade de convergncia para o "estado estacionrio" que seria compatvel com o processo de convergncia condicionada do pas ou regio em questo. Nesta situao as potencialidades de desenvolvimento de um pas estariam limitadas a despeito da baixa intensidade do capital. Ver Barro e Sala-I-Martin (1995) (9)Ver os resultados das reformas agrrias mexicana e peruana, por exemplo. (10) Ponto ressaltado por Deaton (1997) ao discutir o tradeoff possvel entre eficincia e adequabilidade a padres nutricionais de uma poltica de subsdio ao consumo do leite por populaes mais pobres. No necessariamente o critrio que mais claramente percebido e defendido pelas populaes diretamente beneficiadas e pelas nutricionistas corresponderia ao indicado pela anlise baseadas na elasticidade de substituio de produtos (11) Ver as avaliaes feitas pelo Convnio FAO/Incra. (12) Segundo informa a Diretoria de Recursos Fundirios do INCRA, poderia se estimar que em 1998, em torno de 80% dos proprietrios desapropriados manifestaram estar de acordo previamente e no raro mobilizando presses para acelerar os processos administrativos. (13) A Medida Provisria n 1.703) determina a reduo de juros compensatrios de12% para 6% e restringe sua incidncia diferena entre o depsito inicial e a sentena, quando houver, (14) Este clculo considera as condies mdias observadas nos estudos disponveis: diferena de 50% e tempo mdio de 8 anos. (15) A concluso da operao dependeria da certificao, pelo setor pblico, de que o imvel atende s condies agronmicas especificadas para fins de reforma agrria e que o preo acordado est dentro das margens normais de funcionamento do mercado. As possibilidades de distores no processo de certificao poderiam ser consideravelmente reduzidas, e at mesmo eliminadas, atribuindo ao avaliador responsabilidade civil e criminal, tal como ocorre com o avalista. (16) Na prxima seo discuti-se em detalhe a estrutura de governana que deveria ser gerada pelo Programa Cdula da Terra. Uma reforma do modelo tradicional, atribuindo aos beneficirios participao direta e efetiva no processo de redistribuio da terra, produziria resultados semelhantes em termos de incentivos. (17) Por outro lado, existem posies cautelosas no que se refere uma brusca insero de populaes rurais pobres pequenos produtores descapitalizados, parceiros e arrendatrios em situaes que requeiram assumir os riscos tpicos da atividade empresarial (comprometendo toda a riqueza no caso de fracasso). Deste ponto de vista, a melhoria das condies de informao e de incentivos pode permitir formas eficientes de repartio do risco, levando ao estabelecimento de uma situao de mtuo benefcio entre proprietrio e arrendatrio. Como mostram Eswaram & Kotwal (1985) existem situaes em que o estabelecimento de contratos de parceria permite um resultado que combina a eficincia no monitoramento do processo de trabalho pelo parceiro/arrendatrio e repartio de riscos (as clusulas relativas s situaes de risco produtivo, causado por problemas climticos), superior ao estabelecimento de salrios ou de uma renda fixa. O problema que a existncia de pobreza e desigualdade afetam o resultado destes contratos. (18) Banerjee et alii (1998) e Besley & Burguess (1998) tratam dos impactos sobre as mudanas institucionais referente ao processo de titulao e de reforma agrria na India, ressaltando a importncia da reduo do risco de evaso quanto do poder de barganha dos arrendatrios para os impactos positivos do processo. Mostram como o empowerment dos agentes responsveis pela titulao foi fundamental para aumentar o interesse dos arrendatrios. (19) Ver Convnio FAO/Incra, Principais obstculos e fatores potencializadores dos programa de reforma agrria. (20) A prpria natureza do ativo terra (fertilidade e localizao) dificulta a formao de preos gerais, especialmente em regies com caractersticas pouco homogneas. (21) Os mercados modernos so segmentados, e o "mesmo produto, com qualidade diferenciada, vendido a consumidores com diferentes perfis de renda e de preferncia. (22) O Professor Zander Navarro, da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, a partir de visitas projetos do Cdula levanta algumas questes sobre este tema; o Professor Luis Antnio Maciel, da Universidade Federal do Cear, em interveno feita em seminrio realizado em Fortaleza tambm teceu consideraes sobre possveis distores na formao e funcionamento das associaes. (23) Ver Buainain e Souza (1998) para uma viso completa dos fatores que afetam o desempenho dos produtores familiares.