ANLISE DE POLTICAS PBLICAS IMPLEMENTADAS NO BRASIL RECENTE E SEUS IMPACTOS NO AGRONEGCIO DO LEITE1 Luis Paulo Sandim do Carmo2 Maria

Cristina Drumond e Castro3 PALAVRAS-CHAVE: POLTICAS PBLICAS AGRONEGCIO SETOR DE LEITE E DERIVADOS. RESUMO

A partir de 1990, o agronegcio do leite passa por profundas transformaes, decorrentes da desregulamentao do mercado e da abertura comercial. O estabelecimento de polticas de carter liberal, como a abertura comercial e o declnio da participao do Estado na economia, levou o agronegcio do leite a conviver em um ambiente altamente competitivo, que determinou aos agentes da cadeia produtiva adequao s novas exigncias do mercado. Como mudanas em curso, conseqncia desse novo contexto, destacam-se: as taxas de crescimento da produo de leite, especializao dos agentes da cadeia produtiva, ganhos de produtividade, reestruturao geogrfica da produo, aumento do consumo per capita de leite in natura e seus derivados, aquisies e alianas no meio industrial e a concentrao da produo com reduo do nmero de produtores. Nesse novo ambiente de intensa competio na qual o pequeno produtor foi submetido, so poucas as perspectivas de se manter na atividade devido a sua reduzida escala de produo e capacidade de investimento. Portanto, outras estratgias de reconverso do pequeno produtor onde a atividade leiteira seja relevante, devem ser implementadas, por conseguinte, indispensvel formular e implementar polticas que visem a reconverso e a sustentabilidade do pequeno produtor de leite, com conseqente desenvolvimento da economia leiteira. Este trabalho apresenta o cenrio enfrentado pelos produtores no Brasil dos anos 90, e os impactos advindos para o setor leiteiro nacional.

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Monografia aprovada pela FEA/UFJF em agosto de 2003. Bacharel em Cincias Econmicas. FEA/UFJF. 3 Orientadora da monografia. Professora da disciplina Economia Agrcola pela Universidade Federal de Juiz de Fora Faculdade de Economia e Administrao FEA/UFJF e Faculdade de Economia do Vianna Jnior. (FEVJ) Economista. Especialista em Anlise de Sistemas de Informaes Gerenciais e Administrao Rural. e-mail: cristina.drumond@atrius.com.br

ANLISE DE POLTICAS PBLICAS IMPLEMENTADAS NO BRASIL RECENTE E SEUS IMPACTOS NO AGRONEGCIO DO LEITE 1 - Consideraes sobre o modelo de interveno do Estado sob a tica de polticas de natureza liberal O cenrio recessivo do incio da dcada de 80, indicou o esgotamento do padro nacional-desenvolvimentista1, resultado da reduo nos reflexos dos

investimentos do II Plano Nacional de Desenvolvimento; e inaugura-se um perodo de instabilidade macroeconmica (CARNEIRO apud LEITE, 1999). Posteriormente, vrias tentativas de estabilizao e controle inflacionrio foram implementadas (Plano Cruzado, Cruzadinho, Cruzado II, Plano Vero e Plano Bresser) convergindo na abertura econmica a partir de 1989/1990 (LEITE, 1999). De forma especial, nos primeiros cinco anos da dcada de 80, conforme as mudanas nas condies de pagamento da dvida externa brasileira, coube ao setor agrcola e agroindustrial gerar divisas para o servio de pagamento da dvida. Portanto, de grande importncia nesse perodo a conduo das polticas cambial e salarial, que permitiram o redimensionamento da produo agrcola para gerar excedentes de exportao. Com relao poltica agrcola, os preos mnimos foram se destacando com a finalidade de compensar a reduo nos crditos rurais.2 Segundo Graziano da Silva apud LEITE (1999), a reduo da oferta monetria para o setor, no impediu a participao significativa do crdito no produto total da agricultura, muito menos a criao de polticas para determinados setores agroindustriais (como por exemplo, tritcola e sucroalcooleiro), em detrimento das polticas tradicionais de financiamento agrcola e dos investimentos pblicos para o setor de modo geral.
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MARTINS apud LEITE (1999) GRAZIANO DA SILVA apud LEITE (1999)

Este novo padro de financiamento, beneficiando determinados ramos da cadeia produtiva gerou um processo de balconizao do Estado com intensa atuao dos lobbys empresariais.3 Ainda que tenham sido observados alguns resultados, foram severas as crticas por parte dos empresrios rurais, principalmente em relao reivindicao de uma poltica de manuteno da renda do setor, s elevadas taxas de captao dos crditos disponveis e ao excessivo peso dos tributos que recai sobre a atividade

agropecuria. Algumas lideranas empresariais se destacaram na crtica perda do poder regulatrio do Estado, chegando at mesmo, a propor o exerccio dessas funes pelo setor privado (LEITE, 1999). Com a implantao do Plano Real, onde a agricultura foi considerada a ncora verde 4, imps-se uma forte negociao com poder executivo, obtendo a reviso das posies da burocracia econmica (Mendona de Barros e Miranda apud LEITE 1999). De acordo com LEITE (1999), a poltica de ajustes da dcada de 80 e os recursos restritos, acirraram a disputa por recursos pblicos, sem mesmo antes esgotar os dois principais instrumentos de poltica agrcola: o Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR) que prevaleceu na dcada de 70; e a Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM) em destaque nos anos 80. O efeito negativo da inflao e do dficit pblico, corroeu os mecanismos da poltica de preos mnimos provocando uma grande elevao nos custos de tal programa.5 Tal efeito, juntamente com a abertura econmica, comprometeu o programa de estoques reguladores e tornou ainda mais custosa e pouco eficiente a PGPM (DELGADO apud LEITE, 1999).

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KAGEYAMA apud LEITE (1999) MELO apud LEITE (1999) 5 REZENDE apud LEITE (1999)

O dficit fiscal, principalmente a partir de 1988 e novamente em 1995, levou a uma crise fiscal que reduziu drasticamente a capacidade do Estado de e implementar polticas, agora dependentes das polticas

desenvolver

macroeconmicas, e estas subordinadas ao instvel contexto interno e externo (LEITE, 1999).

De forma geral pode-se comprovar o comprometimento da poltica de crdito rural em funo do estrangulamento da capacidade do setor pblico em gerir as polticas setoriais de apoio atividade produtiva (Leite 1998; Oliveira 1995), processo esse fundado, sobretudo, na reduo drstica dos fluxos de financiamento no-inflacionrios, no perfil da poltica econmica adotada, em boa parte da dcada, no alinhamento aos mecanismos e condies da poltica e endividamento externos e, conseqentemente, insustentabilidade do endividamento interno (Baer, 1993). No caso da poltica de crdito rural, verificou-se uma diminuio significativa no aporte de recursos pblicos concedidos aos produtores (LEITE, 1999).

De acordo com a TABELA 4, observamos que no perodo compreendido entre 1986 e 1996, ocorreu uma contrao de 65,9% na oferta de crdito em relao ao ltimo valor do perodo anterior. Apesar de a oferta ter sido positiva do intervalo 1986/1987 (Plano Cruzado), no subperodo seguinte verificou-se uma reduo de 21,12%. Os recursos foram priorizados para as atividades de custeio (66,7% do total), em detrimento do investimento (17,4%) e da comercializao (15,8%). Analisando

apenas os ltimos anos da tabela, em 1995 e 1996, observou-se uma contrao na oferta de crditos, que estava relacionada a uma elevada taxa de juros (46,78%) (LEITE, 1999).

TABELA 4 - Crdito rural concedido segundo a modalidade Brasil - 1986/1996 (em US$ milhes) Total Variao Comercia- c/d Perodo Custeio a/d Investi- b/d (%) (d) Anual (%) lizao (a) (%) mento Crd. (c) (b) Total(%) 1986 15.370,28 55,94 8.806,17 32,05 3.229,91 12,01 27.476,36 1987 15.196,42 70,16 3.703,80 17,10 2.761,61 12,75 21.659,67 (21,17) 1988 10.396,31 68,02 2.448,53 16,02 2.439,36 15,96 15.284,20 (29,43) 1989 11.161,74 79,98 1.466,74 10,51 1.325,79 9,50 13.955,66 (8,69) 1990 5.969,12 74,86 873,92 10,96 1.130,67 14,18 7.973,71 (42,86) 1991 6.763,92 82,22 699,26 8,50 764,25 9,29 8.226,61 3,17 1992 5.746,56 63,00 1.090,02 11,95 2.284,03 25,04 9.121,52 10,88 1993 4.355,35 55,60 1.610,54 20,56 1.868,26 23,85 7.833,37 (14,12) 1994 5.933,67 52,43 2.072,20 18,31 3.311,45 29,26 11.317,32 44,48 1995 4.438,73 61,96 1.553,13 21,68 1.172,01 16,36 7.163,87 (36,70) 1996 4.374,12 69,86 1.500,83 23,97 386,32 60,17 6.261,27 (12,60)
Fonte: BACEN apud LEITE (1999). Os valores correntes foram reajustados para R$, apreos de 1996, com base na mdia anual do IGP/DI e convertidos para US$, pela taxa de cmbio comercial mdia de 1996.

Portanto, pode-se observar, a submisso da poltica de fomento agricultura em relao s polticas macroeconmicas, principalmente poltica monetria e cambial. No obstante s polticas econmicas restritivas adotadas nos ltimos anos, a participao do Banco do Brasil e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) como intermedirios e concessores de recursos amenizou parte dos efeitos da crise fiscal do Estado (LEITE, 1999). De forma mais ampla, verificou-se durante os anos 80, a substituio por parte do governo da oferta de crdito para a produo rural por financiamentos na comercializao e compra de produtos atravs de dois mecanismos da PGPM: as Aquisies do Governo Federal (AGF) e os Emprstimos do Governo Federal (EGF). E mais recentemente, nos anos 90, tem-se constatado uma reduo na interveno governamental atravs da poltica de formao de estoques comprometendo a eficcia da poltica de preos agrcolas.6

DELGADO & MALUF apud LEITE (1999)

Portanto, na dcada de 90, o governo passou a regular os preos de mercado e o abastecimento interno atravs da importao em substituio dos estoques reguladores governamentais, comprometendo a segurana alimentar e a balana comercial do pas (LEITE, 1999).

2- Principais conquistas do setor leiteiro no cenrio atual

Apesar do contexto macroeconmico desfavorvel da ltima dcada, o setor lcteo nacional obteve um desempenho favorvel em relao ao resto do mundo. Segundo dados da FAO (Food and Agriculture Organization of The United Nations), a produo brasileira de leite cresceu 4% ao ano, de 1995 a 2001, perdendo apenas para Oceania (Nova Zelndia e Austrlia), cuja produo cresceu 5,5% ao ano (MEIRELES e RUBEZ, 2002). Segundo MEIRELES e RUBEZ (2002), a contribuio do setor lcteo para o crescimento do pas no foi maior porque este, como outros setores, foram vtimas: da presso exercida sobre os preos dos produtos lcteos devido ao aumento das importaes; da elevao da taxa de desemprego; e da manuteno da concentrao de renda. No obstante esses fatores citados acima, as principais conquistas do setor na ltima dcada se devem, em grande parte, ao fortalecimento das entidades representantes dos produtores de leite. Devido a sua efetiva participao em algumas conquistas, merecem destaque: Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB), Confederao Brasileira das Cooperativas de Laticnios, Associao Brasileira de

Produtores de Leite (Leite Brasil), Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA) e Comisso Nacional de Pecuria de Leite (CNPL).7 Com relao aos impostos, a maioria dos estados reduziu a alquota de ICMS incidente sobre o leite longa vida, leite em p, manteiga e alguns tipos de queijos. Alguns estados concederam outros incentivos fiscais como forma de desenvolver a produo local (MEIRELES e RUBEZ, 2002). Gois, por exemplo, concedeu incentivos fiscais para a instalao de novas indstrias de laticnios no estado (Milkpoint, 2000). A pedido da Comisso Nacional de Pecuria Leiteira, como forma de reduzir os danos causados pelas importaes de lcteos, o governo adotou vrias medidas administrativas com a finalidade de proibir a entrada de commodities lcteas com subsdios e dumping dos pases de origem. As principais medidas implementadas foram: proibio da elaborao e comercializao de leite longa vida a partir do leite em p; adoo de Anuncia Prvia do Ministrio da Agricultura nas importaes de produtos lcteos; elevao da alquota do imposto de importao de leite em p e queijos para 35% (com exceo dos produtos do Mercosul); e reduo do prazo de financiamento das importaes para o mximo de 30 dias.8 Apesar das aes adotadas, elas se mostraram insuficientes para conter a entrada de produtos lcteos no pas, porque a prtica de dumping (exportar a preo inferior quele praticado no mercado interno) ainda continuava muito lucrativa para o importador brasileiro.9 Depois de dois anos de investigao, realizada pelo Departamento de Defesa Comercial (Decom), foi confirmado pela Cmara de Comrcio Exterior (Camex) que finalizou a investigao, que houve a prtica de dumping nas importaes originrias da Argentina, Uruguai, Nova Zelndia e Unio Europia. Portanto, devido
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LVARES et al. (2002) op. cit 9 BERNARDES et al. (2001)

comprovao da prtica desleal de comrcio que causou grandes danos aos produtores brasileiros, a Camex fixou de forma definitiva o direito antidumping de 16,9%, 14,8%, e 3,9% sobre as importaes de leite originrias, respectivamente, do Uruguai, Unio Europia e Nova Zelndia.10

Essas medidas mudaram os rumos da cadeia produtiva de leite brasileira, ao neutralizar os danos causados pelas importaes de leite em p a preos artificialmente reduzidos pela prtica de dumping. Com a reduo da influncia negativa das distores do mercado mundial de leite, rompeu-se a mais forte amarra ao desenvolvimento e modernizao do setor. Agora, as entidades representativas do setor leiteiro podem concentrar seus esforos para resolver os problemas domsticos, especialmente aqueles decorrentes de eventuais excessos de oferta (LVARES et al., 2002).

Tambm em relao poltica de comrcio exterior, outra conquista foi a incluso, em 2002, do soro de leite na Lista de Excees Tarifa Externa Comum (TEC) do Mercosul, com taxa de 27%. Tal medida foi adotada com o objetivo de desestimular a importao de soro subsidiado. Outra conquista foi a recente especializao da pecuria de leite, que historicamente, era conhecida pela baixa produtividade dos fatores de produo, oferta sazonal e pouca qualidade do leite. Essa mudana para a especializao, teve incio em 1997, quando comeou o processo de resfriamento do leite nas fazendas e seu transporte a granel, incentivado pelas grandes indstrias de laticnios. Os trabalhos realizados anteriormente pela Empresa Brasileira de Extenso Rural (Emater), Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar), Federao de Agricultura e determinadas indstrias, foram de vital importncia para a especializao em curso.11

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BERNARDES et al. (2001) BERNARDES et al. (2001)

Estima-se que atualmente, 70% do leite que chega ao mercado formal j foi refrigerado na propriedade e transportado a granel. Para se ter a idia da dinmica de tal processo, h cinco anos atrs, apenas 10% do leite produzido era refrigerado nas fazendas. Para que isso pudesse acontecer, foi crucial o apoio do Ministrio da Agricultura aos pedidos do setor privado referente ao crdito rural. Desse apoio, merecem destaque: instituio de linha de crdito para a renovao de pastagens de R$ 400 milhes; criao de linha de crdito para a aquisio de excedente de produo na safra no valor de R$ 200 milhes; criao de linha de crdito de R$ 200 milhes do Proleite.12 Tambm merece grande destaque, a elaborao do Programa Nacional de Melhoria da Qualidade do Leite (PNQL) pelo Ministrio da Agricultura e CNA, que foi regulamentado, em 2002, com a publicao da Instruo Normativa n 51 (LVARES et al., 2002). O controle e a melhoria da qualidade do leite indispensvel para a modernizao da cadeia produtiva, e permite atravs da melhoria dos produtos lcteos ofertados no mercado interno, a insero destes no mercado externo (EMBRAPA, 2000). Outra importante conquista do setor, foi em 2000, quando o famoso Plano de Safra passou a se denominar Plano Agrcola e Pecurio, como resposta s reivindicaes das entidades representantes dos produtores de leite. Essa mudana permitiu a participao definitiva da pecuria de leite nas aes anunciadas pelo governo.13 O Plano Agrcola e Pecurio 2002/2003 anunciou novos programas que iro beneficiar o setor leiteiro, os quais so: autorizao para desconto de Nota Promissria Rural (NPR) e Duplicata Rural (DR); renovao do Programa de Incentivo
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LVARES et al. (2002) op. cit

 Modernizao e ao Transporte Granelizado da Produo de Leite (Proleite); renovao do Programa Nacional de Recuperao de Pastagens Degradadas (Propasto); criao do Programa de Desenvolvimento Cooperativo (Prodecoop) para Agregao de Valor Produo Agropecuria; e renovao do financiamento para aquisio de Cdula de Produto Rural (CPR) do leite. A mais recente vitria do setor, reivindicada a anos, aconteceu no incio de 2003, com a publicao do decreto que estabeleceu Preos Mnimos de Referncia para o leite safra 2002/2003, para fins de concesso do Emprstimo do Governo Federal (EGF), na modalidade SOV (sem opo de venda). Os Preos Mnimos de Referncia permitiro reduzir a sazonalidade nos preos recebidos pelos produtores, evitando assim, drsticas redues na remunerao nos perodos desfavorveis. O EGF viabiliza a retirada dos excedentes de oferta do mercado, que reduz os preos, ao exigir como garantia do financiamento a estocagem do produto. E possibilita, tambm, a formao de estoques por parte das indstrias e cooperativas, at obterem melhores preos para a comercializao no mercado interno e externo (Revista Gleba, 2003).

3 - Polticas para a cadeia produtiva do leite

Apesar das recentes conquistas do setor leiteiro, novas medidas devem ser implementadas com objetivos de dar maior estabilidade e previsibilidade aos preos recebidos pelos produtores, possibilitando maior planejamento da atividade e, conseqentemente, fornecendo condies reais de o pas se tornar um grande exportador de produtos lcteos.

O quadro atual justifica a necessidade de implementao de medidas que minimizem o efeito da sazonalidade nos preos recebidos pelos produtores. Para isso, a iniciativa privada e o Governo precisam unir esforos para impulsionar as vendas externas de leite e derivados, alm de criar condies para a expanso do consumo interno, seja pelo aumento da renda da populao, pelo fortalecimento do marketing institucional, ou pela aquisio de leite e derivados de origem nacional para programas sociais e de merenda escolar, que existam ou que possam vir a ser criados (ALVIM et al., 2002)

Segundo a Comisso Nacional de Pecuria de Leite da CNA, devem ser adotadas um conjunto de polticas pblicas com o objetivo de minimizar os problemas atuais da atividade leiteira, promover a sustentabilidade e maior competitividade do setor, conforme citadas abaixo por Revista Gleba (2003) e ALVIM et al. (2002):

3.1 - Poltica de garantia de renda

de indiscutvel importncia, a criao de uma poltica de garantia de renda para o produtor de leite, com crdito compatvel com a necessidade do setor; porque isso nada mais , uma forma de incentivar a atividade leiteira e manter o pequeno produtor no campo. Segundo MEIRELES e RUBEZ (2002):

Investir na atividade leiteira, portanto, no visa apenas ao crescimento econmico, mas tem um importante efeito nos indicadores sociais, alm de reduzir o inchao das metrpoles com todos os problemas dele decorrentes.

3.2 - Reduo da tributao

Apesar dos benefcios fiscais concedidos pelos estados aos produtos lcteos, nos ltimos anos, a carga tributria incidente sobre os lcteos ainda continua elevada. Recente estudo da CNA, demonstra que a soma de tributos, tais como: ICMS, PIS, Cofins e contribuies previdencirias representa mais de 20% da tributao do leite em p integral e de aproximadamente 40% nos queijos. Portanto, necessria a reduo da carga tributria (principalmente ICMS, PIS e Cofins) incidente sobre os produtos e servios que so de maior peso no oramento da populao de baixa renda. preciso, tambm, eliminar as vantagens competitivas artificiais harmonizando a legislao do ICMS entre os estados da Federao.

3.3 - Programas sociais

A instituio de programas sociais que utilizem leite e derivados de origem nacional e local, e a utilizao do leite na merenda escolar, alm de combater a fome e desnutrio, incentiva a produo e promove a gerao de emprego e renda no campo.

3.4 - Profissionalizao e desenvolvimento de recursos humanos

Implantar o Programa Nacional de Profissionalizao e Desenvolvimento de Recursos Humanos, proposto pela Embrapa Gado de Leite e elaborado pelo Servio Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR), ir atender as lideranas, produtores, trabalhadores e tcnicos envolvidos na atividade leiteira.

3.5 - Regulamentao da legislao para a produo de leite modificado

Esto sendo utilizadas por um nmero expressivo de empresas, as expresses leite modificado e bebida lctea, para comercializar produtos que contm em sua composio subprodutos do leite. Esses termos induzem os consumidores a imaginar que esto adquirindo produtos fabricados exclusivamente de leite. Portanto, indispensvel que os Ministrios da Agricultura e da Sade limitem e padronizem a utilizao desses termos, porque essa prtica pode ser considerada como fraude, pois a populao adquire um produto de valor nutritivo inferior pensando que est comprando leite.

3.6 - Frum permanente de desenvolvimento do agronegcio do leite

Essa proposta visa a criao de um frum permanente composto por representantes dos produtores, cooperativas, setor de insumos, indstria, varejo e governo federal, com o objetivo de discutir propostas sobre: produo, comercializao, contratos de compra e venda, promoo de consumo, questes sanitrias, normas, rastreabilidade, mercado informal e inibio a fraudes.

3.7 - Ampliao das exportaes de leite e derivados

Para que possa haver ampliao das exportaes de leite e derivados, imprescindvel a adoo de algumas medidas por parte do governo, as quais so: agilizar o processo de habilitao das indstrias e produtos lcteos para exportao;

negociar acordos de equivalncia sanitria com pases importadores; aprovar regulamentos de normatizao e tipificao dos queijos; identificar barreiras exportao de produtos lcteos brasileiros e negociar melhor acesso aos mercados; e implementar iniciativas de promoo comercial das exportaes.

3.8 - Manuteno das medidas antidumping e elevao da Tarifa Externa Comum (TEC) Prticas desleais de comrcio, como o subsdio e dumping, utilizadas pelos pases desenvolvidos, desequilibra os mercados, reduz os preos internacionais e desloca do mercado eficientes produtores que no subsidiam. Portanto, fundamental a manuteno das medidas antidumping e a elevao da TEC do leite em p e queijos para 35%, valor mximo fixado pela Organizao Mundial de Comrcio (OMC).

3.9 - Mercado futuro para as principais commodities lcteas

A criao de um mercado futuro para a cotao, na Bolsa de Mercadorias & Futuros (BM&F), das principais commodities lcteas (leite em p, leite longa vida, queijos e manteiga) ser uma forte medida anticclica e um grande passo para a modernizao do mercado de lcteos.

3.10 - Melhoria da qualidade da produo de leite dos pequenos produtores

A maioria dos pequenos produtores de leite no produz em escala suficiente para investir na modernizao da atividade. Devido a essa realidade,

indispensvel a implantao do Programa de Incentivo Melhoria da Qualidade da Produo de Leite dos Pequenos Produtores encaminhado ao Ministrio da Agricultura pela CNA. Este programa visa proporcionar condies para permanncia dos pequenos produtores de leite na atividade, atravs da aquisio de equipamentos para melhoria da qualidade do leite, com crdito facilitado, e da capacitao dos pequenos produtores e trabalhadores na atividade leiteira.

3.11 - Estmulo ao associativismo

Implementar programas que estimulem o associativismo, com o objetivo de revigorar o cooperativismo na atividade leiteira nacional e garantir ao produtor maior estabilidade dos preos, melhor remunerao e crescimento do setor.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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