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TEORIA E PRTICA DAS LICITAES E CONTRATOS

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A CONCORDATA E A LEI DE LICITAES E CONTRATOS

Leon Frejda Szklarowsky


Professor de Direito Administrativo e Tributrio

CONSIDERAES GERAIS A Lei n 8.666, de 1993, traduz uma significativa evoluo histrica, desde o vetusto Cdigo de Contabilidade, de 1922, e o Dec.-lei n 2.300, de 21 de novembro de 1986, e, conquanto apresente alguns defeitos e incongruncias, em parte corrigidos pela legislao subseqente, vem sendo polida pela doutrina e pela jurisprudncia. H azedas crticas a este diploma legal e s correes legislativas, merecendo, sem dvida, um profundo enxugamento de seu texto as erronias. Entretanto, a lei deve ser aplicada inteligentemente, de forma que no conduza a absurdos, sem cair-se no pssimo hbito de criticar-se qualquer diploma legal sem que se enxergue nenhum mrito. A lei vigente aperfeioou certos institutos e, como a anterior, sistematizou e consolidou a legislao esparsa, aplicada com extrema dificuldade, compreendendo normas gerais, aplicveis aos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e de normas especficas da Unio incidentes apenas na rbita federal. Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios e as entidades da administrao indireta, inclusive as empresas controladas direta e indiretamente pelo Poder Pblico e os fundos especiais, devero, obrigatoriamente, adaptar suas normas ao disposto nessa Lei. Entenda-se: adaptar suas normas em harmonia com o princpio da autonomia, inscrito na Constituio Federal (arts. 1, 25 a 32). Regras em desacordo com as normas gerais devem ser desconsideradas.

Os regulamentos das empresas estatais da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, enfim, de todas as entidades referidas nos arts. 118 e 119 devero ser aprovados pela autoridade competente superior e publicados na imprensa oficial, ficando submetidos s disposies (normas gerais) do estudado diploma legal.1 As normas gerais estabelecem diretrizes e dizem respeito essncia, ao interesse pblico (da coletividade), e so uniformizadoras. Exemplo: publicidade, prazos (durao de contrato), obrigatoriedade de licitao, modalidades de licitao, objetivo da licitao (art. 3), normas disciplinadoras dos contratos (arts. 54, 55, 57, 58, 59, 60, 61 etc.). DOCUMENTAO PARA A HABILITAO O art. 27 disciplina a habilitao nas licitaes e fixa a documentao necessria habilitao jurdica, qualificao tcnica, econmico-financeira e regularidade fiscal. A documentao referente qualificao econmico-financeira consistir, entre outras, na certido negativa de falncia ou concordata, expedida pelo distribuidor da sede da pessoa jurdica, ou de execuo patrimonial do domiclio da pessoa fsica. Entretanto, autoriza a lei a dispensa, no todo ou em parte, da documentao referida, nos arts.
1. A Cmara dos Deputados baixou o Ato 44, de 17 de outubro de 1996, publicado no DOU de 11 de novembro seguinte, Seo I, p. 23409, que aprova o Regulamento dos Procedimentos Licitatrios da Cmara dos Deputados, aprovado pelo seu Presidente, Luiz Eduardo.

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28 a 31, nos casos de convite, concurso, fornecimento de bens para pronta entrega e leilo. Entre as referidas hipteses, distingue-se a certido negativa de falncia, concordata e de execuo patrimonial. A lei anterior impunha a exigncia da certido negativa do pedido de falncia, concordata ou execuo patrimonial. No obstante, temperando o rigor e graas sensibilidade do Tribunal Maior de Contas, se interesse pblico houvesse, empresas em regime de concordata poderiam participar de licitao para compras.2 O vigente diploma, apesar de omisso, no bice para sua participao em caso de compras, consoante lio de Carlos Pinto Coelho Motta. Alis, alguns autores, como Ivan Rigolin, Pereira Jnior e Justen, sustentam que a elaborao da lei em tela foi um grande momento para que ocorresse a dispensa de toda a fase habilitatria em qualquer modalidade. A atual, ao fazer referncia falncia e concordata, produziu profunda alterao no sistema vigente, o que conduz bvia concluso de que o simples pedido no obsta a participao de interessado, na habilitao. No quisesse o legislador distinguir as duas situaes, teria mantido a mesma redao, com o que concorda Carlos Pinto Coelho Motta.3 E, realmente, a lei fez muito bem, ao fazer esse corte, com preciso cirrgica; entretanto, melhor faria se no catalogasse, de vez, a concordata como obstculo para a habilitao na licitao. As leis paraense e baiana, em total desacordo com o atual diploma legislativo, porque no adaptadas s normas gerais deste ltimo, esto derrogadas, no que diz respeito exigncia da certido negativa do pedido de concordata e falncia (na habilitao, para as licitaes) e resciso do contrato, no caso de pedido de concordata (lei paraense). 4
2. Cf. art. 25, III, 3, inc. 2, e 11, do Dec.-lei n 2.300/86. 3. Cf. Eficcia nas Licitaes e Contratos, Del Rey, 1994, p. 153. 4. Cf. arts. 18, 3. 2, e 60, IX, da Lei n 5.416/87, do Estado do Par, e art. 35, III, da Lei baiana n 4.660/86, alterada pela Lei n 6.321/91, c/c os arts. 1, 25 a 32 da CF.

A concordata, com efeito, no pode ser bice para o exerccio de suas atividades empresariais. Qualquer obstculo se me afigura atentatrio Constituio. A restrio para contratar com a Administrao Pblica, simplesmente porque concordatria, encontra barreira intransponvel na definio constitucional do princpio fundamental da isonomia e da livre iniciativa, porque a ordem econmica est fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, observada a livre concorrncia.5 A todos assegura a Lei Maior o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente da permisso de rgos pblicos, salvo nos casos previstos na lei. A lei, entretanto, dever regular o exerccio dessa mesma atividade sem restringir ou faz-lo de modo a impedir esse exerccio. Ao mesmo entendimento leva a exegese do inc. XXI do art. 37 da Carta Magna, que assegura a igualdade de condies a todos os concorrentes, sem qualquer distino, e s permite lei fazer as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. claro que no pode o intrprete olvidar a ressalva que esse dispositivo faz aos casos especificados na legislao. S que essa ressalva se refere, especificamente, s hipteses em que a lei dispensa a licitao ou prev a sua inexigibilidade, sem quebra do princpio da igualdade, reafirmando-a categoricamente.6 A qualificao econmica indispensvel garantia das obrigaes no se ope, absolutamente, concordata. Pelo contrrio, uma e outra convivem em plena harmonia. A doutrina no infensa a esta tese. Motta Pinto ensina que h slidos motivos para se facultar Administrao adquirir bens de licitante concordatrio, avocando o art. 32, 1, para reforo de sua posio, conquanto chama a
IV. 5. Cf. arts. 1, caput, inc. IV, 5, caput, 170, caput, inc.

6. Consulte-se, sobre o assunto, de J. U. Jacoby Fernandes, Contratao Direta sem Licitao, Braslia Jurdica, 1995, p. 109.

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ateno para entendimento contrrio de Jess Pereira Junior. Antes mesmo da vigncia do Dec.-lei n 2.300, de 1986, o TCU dava incio ao abrandamento da lei, para assegurar concordatria o direito de participar da licitao, segundo relato do Ministro Luciano Brando, visto que impedi-la seria puni-la injustamente.7 de se ponderar que a Colenda Corte Maior de Contas do Pas j teve oportunidade de discutir em Plenrio essa momentosa questo, lembrando que, ainda, sob a gide do ordenamento jurdico passado, o Ministro Luciano Alves Brando de Souza, ao relatar uma consulta formulada pela CISET/MINTER, props ao Plenrio e este acatou sua opinio, no sentido de que em princpio as empresas sob o regime de concordata preventiva no esto alijadas das competies licitatrias realizadas pelo Poder Pblico....8 NATUREZA JURDICA DA CONCORDATA A falncia, na opinio unnime da doutrina, tem em vista a superao de uma crise econmica, afastando conceitos obsoletos, e Roger Houin enriquece o relatrio elaborado por uma comisso de juristas franceses com um memorvel comunicado, com reflexos no s no direito comercial francs, mas tambm no direito comparado, pois defende a permanncia da empresa dentro da falncia, j que ela interessa no apenas aos assalariados, mas tambm aos scios, especialmente aos acionistas e prpria economia do pas. E o Estado tem por dever tico ofertar condies para sua sobrevivncia e no massacr-la. Recusando-se a contratar com a concordatria, sem dvida, est-lhe negando a vida. Nelson Abro sustenta, com nfase, a reformulao da legislao falimentar, para manter e no destruir a empresa. Com muito maior razo, a concordata deve ser vista como instituto moralizador e, precipuamente, o alicerce de sua permanncia, j que o
7. Cf. TC-015.759/85, DOU de 27.8.86, aut. e ob. cits. 8. Cf. TC-015.759/85-7, apud TC-007.245/89-0 Deciso 400/92, plenrio, ata 39/92, alterada pela deciso 76, ata 9, Plenrio, Sesso de 17.3.93.

Estado no pode ser o elo de desagregao, seno o polarizador, e a concordata no um ato de misericrdia dos credores e sim um favor legal. Rubens Requio considera-a um benefcio outorgado pelo Estado, atravs de sentena judicial, ao empresrio honesto e de boa-f, infeliz em seus negcios.9 A concordata, segundo a lei vigente, segue o sistema da teoria processual e sua fora obrigatria decorre da sentena judicial que a homologa. Miranda Valverde confere-lhe a natureza de ato processual complexo. O anteprojeto de lei de falncia e concordata e seu substitutivo, em trmite na Cmara Federal, absorveu valiosa contribuio da doutrina, encampando a teoria da reorganizao ou da recuperao da empresa, hoje adotada pelos Estados modernos, que vem nesta o sustentculo da economia. Aquele documento regula a recuperao e a liquidao judicial de empresas e pessoas fsicas que exercem atividades econmicas.10 O inc. II do art. 31 da LLCA incisivo, ao exigir a certido de falncia, concordata e insolvncia civil para a habilitao na licitao11, inferindo-se que o simples pedido no obsta a participao da empresa no certame licitatrio. 1 2
9. Cf. Curso de Direito Falimentar, Saraiva, 2 vol., 1975, p. 62. 10. Cf. de: Nelson Abro, O Novo Direito Falimentar, Revista dos Tribunais, 1985; Jorge Lobo, Da Recuperao da Empresa no Direito Comparado, Lumen Juris, 1993; J. C. Sampaio de Lacerda, Manual de Direito Falimentar, Livraria Freitas Bastos, 10 ed.; Jorge Pereira Andrade, Manual de Falncias e Concordatas, Atlas, 4 ed., 1993; Rubens Requio, ob. cit. Vide, tambm, anteprojeto da lei de falncia, elaborado pela Comisso designada pelo Ministro da Justia, publicado no Dirio Oficial da Unio, de 29.7.93, e o Substitutivo ao Projeto de Lei n 4.376, de 1993, em trmite na CD, Relator Deputado Oswaldo Biolchi. 11. Cf. nosso Lei n 8.666/93 Anlise Crtica e Sugestes, Informativo Consulex, Braslia, 22 e 29 de julho de 1996, nos 30 e 31, respectivamente; Alteraes e Sugestes Lei de Licitaes e Contratos, Informativo Dinmico IOB, edio 65, de setembro de 1996. 12. O Projeto de Lei n 1.491E, de 1991, que antecedeu a lei em vigor, tambm assim dispunha (art. 29, II), contrariando o Projeto de Lei do Senado 47/92, que repetia o Dec.-lei n 2.300/86.

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Diogenes Gasparini, Jorge U. Jacoby e Marcos Juruena Villela Souto tambm entendem que no se h de rejeitar a presena de empresa concordatria, e este ltimo admite que a Administrao contrate com ela at, em estado falimentar, se prossegue na atividade comercial, em razo dos relevantes aspectos econmicosociais envolvidos, que redundaria na expressa violao do princpio da livre iniciativa.1 3 A falncia subseqente, porm, ser motivo para a resciso unilateral do contrato. O inc. IX do art. 79 erige em razo bastante para a Administrao rescindir o contrato vigente a decretao de falncia ou a instaurao de insolvncia civil, mas, instrui Justen, a insolvncia civil no interfere na contratao que no envolva atos de natureza patrimonial, como, por exemplo, o contrato de execuo de obra de arte. No entanto, se a empresa falida requerer a continuao do negcio, com alicerce no art. 74 da lei excepcional, e o juiz deferir, em ocorrendo o interesse pblico ou da Administrao, no h por que no se cogitar do prosseguimento do contrato, visto que o art. 123 permite que outra forma de liquidao do ativo se faa, inclusive pela organizao de sociedade para continuao do negcio, se credores, que representem 2/3 dos crditos, autorizarem; contudo, a falncia das empresas concessionrias motivo para extino da concesso, nos termos da Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. No o , porm, a concordata. Por outro lado, o 2 do art. 80 permite, a critrio da Administrao, no caso de concordata, manter o contrato e assumir o controle de determinadas atividades de servios essenciais. No impe a resciso, mesmo porque este dispositivo deve compatibilizar-se com o inc. X do art. 78, que erige como motivo para resciso a falncia decretada e no a concordata, como no sistema anterior. Ser temerrio forar uma interpretao isolada e literal do texto. Poderia parecer, numa interpretao desarmnica e desavisada, que a advertncia do inc. II do art. 78 estaria a sinalizar imediata ordem para resciso, o que no verdade.
13. Cf. Licitaes & Contratos Administrativos, 2 ed., 1 vol., p. 137.

Carlos Maximiliano, com o apoio da melhor doutrina14, instrui que, sempre que se detecta uma contradio, o hermeneuta deve necessariamente descobrir a correlao entre as disposies aparentemente contrrias, conciliando-as e integrando-as no sistema jurdico. O Ministro Lincoln da Rocha Guimares, que orna a Suprema Corte de Contas com sua cultura e inteligncia, alicerado na melhor doutrina, com Esser, demonstra que a construo o contrrio da soluo mecnica e atravs dela os processos vitais no so violentados, mas explicitados juridicamente, quer dizer, ordenados dentro do sistema.1 5 Nem outro o pensamento dos doutores, como Vicente Rao, Alpio Silveira, Limongi Frana e Maria Helena Diniz. A ADJUDICAO DO OBJETO E A CONCORDATA Questo de alta indagao merece ser estudada quanto situao de empresa habilitada que se torna concordatria, no momento da adjudicao. A adjudicao o ato administrativo, pelo qual atribudo ao vencedor o objeto licitado, realizando-se o contrato; entretanto, Justen, superando a orientao tradicional, considera que a proposta deve tambm atender convenincia e s necessidades da Administrao, de sorte que, se esta decidir contratar, f-lo- com o adjudicatrio. 16 A lei atual reformulou, drasticamente, a estrutura da lei anterior, com relao adjudicao e homologao, recebendo de Ivan Rigolin e Marco Tullio Bottino os maiores elogios. Estes autores, com muita sensibilidade, observam que cabe autoridade competente a homologao (ato anterior) e a adjudicao, concluindo que aquela no a Comisso de Licitao e Julgamento, nem seu presidente,17 porquanto se14. Destacam-se Savigny, Gmur, Caldara, Black, Papiniano, Trigo de Loureiro, Coelho da Rocha. Cf. Hermenutica e Aplicao do Direito , Freitas Bastos, 1957, pp. 172 a 174. 15. Cf. Revista do Ministrio Pblico do Distrito Federal e dos Territrios, Braslia, 1(2):321-343, jul./dez./1985. 16. Cf. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, Aide, 1 ed., 1993, p. 255. 17. Cf. Manual Prtico das Licitaes, Saraiva, 1995, pp. 350/1.

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ria um contra-senso a prpria autoridade homologar seus prprios atos. A Comisso de Licitao ou o responsvel pelo convite far o julgamento das propostas, de forma objetiva, de conformidade com os tipos de licitao e os critrios previamente inscritos no ato convocatrio, segundo os fatores nele referidos, com exclusividade, de forma que os licitantes e os rgos de controle possam aferi-lo, a qualquer momento. A lei atual dispe que a Comisso dever efetuar a classificao das propostas e o julgamento de acordo com os critrios de avaliao transcritos no edital. O resultado deve ser encaminhado autoridade superior para homologao e adjudicao. A suprema dvida de que, embora habilitada, por no ser concordatria, deva ser desclassificada, se, em seguida, vier a s-lo, no encontra amparo constitucional ou legal. Com efeito, a lei precisa, ao impedir a falida (com falncia j decretada) e a concordatria de se habilitarem, mas no impede que se adjudique a esta o contrato. Nem razo para a resciso unilateral a concordata, mas sim a falncia decretada. Seria ilgico e contrrio ao sistema jurdico impedi-la de fazer o contrato, pelo simples fato de se ter tornado concordatria, aps a habilitao, contrariando a estrutura legal vigente e os prprios pressupostos da concordata. Se assim for, estar o Estado atentando contra a Constituio Federal, que exige a submisso ao princpio da moralidade pblica e da lealdade e que vale tanto para ela quanto para o sdito. Acrescente-se, por derradeiro, que a concordata, diferentemente da falncia, no constrange a liberdade do devedor nem a administrao dos bens lhe subtrada, continuando testa dos negcios, sob a fiscalizao do comissrio nomeado pelo juiz. Compete ao juiz a direo do

processo e ao Ministrio Pblico a fiscalizao da lei, podendo opinar e requerer. E tudo isto acontece, segundo a melhor doutrina, para permitir-lhe obter recursos, visando recuperao da empresa e pagamento dos credores, porque os negcios prosseguem normalmente. H de se considerar que, para o devedor fazer jus concordata, deve observar uma srie de condies, sob o crivo do juiz, de sorte que o petitrio inicial espelha um documento tcnico minucioso, com informaes econmico-financeiras e histrico da situao, de forma objetiva, abortando a indstria da concordata. E por despacho inicial que o juiz determina o processamento da concordata e, por sentena, conceder ou no a concordata. Ressalte-se, ainda, se verdade que o contratado deve manter durante toda a execuo do contrato, em compatibilidade com as obrigaes assumidas, todas as condies de habilitao e qualificao exigidas na licitao, no menos verdade que o legislador, de 1986, superou a indeciso do Dec.-lei n 2.300 e tornou clara sua inteno de no obstar a empresa concordatria de prosseguir na sua atividade, em consonncia com os valores que autorizam esse favor legal, cabendo contratante, obrigatoriamente, acompanhar e fiscalizar a execuo do contrato. Observa-se, pois, que no caso da contratada concordatria h mltipla fiscalizao: a exercida pelo contratante e a operada pelo Poder Judicirio. CONCLUSO No moral, nem tico, nem tampouco jurdico a lei fornecer empresa o remdio da concordata para suavizar-lhe os percalos econmico-financeiros e, concomitantemente, impedi-la de contratar com o Estado e exercer a atividade econmica lcita. Estar, ipso facto, destruindo o prprio instrumental e contrariando os mais comezinhos princpios do Direito. 1 8
18. Neste sentido, Diogenes Gasparini.