DIREITO ADMINISTRATIVO II

PROF. VALDECI ATAÍDE CAPUA

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RESPONSABILIDADE CIVIL DO
ESTADO: AULA 1.
O que significa?
No campo do Direito, verifica-se a existência de uma tríplice
responsabilidade: a administrativa, a penal e a civil, inconfundíveis,
independentes entre si e, eventualmente, cumuláveis.
A responsabilidade do Estado, como pessoa jurídica, é civil.
A sanção aplicável no caso de responsabilidade civil é a indenização, que é
o montante pecuniário necessário para reparar os prejuízos causados pelo
responsável.
Na maioria das relações entre particulares, o direito civil reconhece a
chamada responsabilidade contratual.
Diversamente, a responsabilidade civil do Estado constitui modalidade
extracontratual, por inexistir um contrato que sustente o dever de reparar.
Sendo assim, a responsabilidade civil do Estado pressupõe a existência de
três sujeitos: o Estado, o terceiro lesado e o agente do Estado.
Neste cenário, a Constituição Federal disciplina que o Estado é civilmente
responsável pelos danos que seus agentes causarem a terceiros (CF, art.
37, §6º).
 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
- IRRESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ( O MONARCA NUNCA ERRA) – THE
KING CAN DO NO WRONG. Existia a possibilidade da responsabilização
individual dos agentes do Rei.

- RESPONSABILIDADE SUBJETIVA:
- CULPA CIVIL – CC-16 – EXIGÊNCIAS – CONDUTA; DANO ; NEXO CAUSAL E
CULPA/DOLO. Esta teoria pretendeu equiparar o Estado ao indivíduo.
- TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA – FAUTE DU SERVICE – SERVIÇO NÃO
PRESTADO; FORMA INEFICIENTE OU ATRASADO.(OMISSÃO). 1º estágio entre
da transição entre a doutrina subjetiva da culpa civil e a responsabilidade
objetiva atualmente adotada pela maioria dos países ocidentais.

- RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA – TEORIAS DO RISCO ADMINISTRATIVO

(cabe excludentes: culpa exclusiva do particular, p. ex.) ou DO RISCO
INTEGRAL (basta a existência do evento danoso e do nexo causal. Não cabe
alegação de excludentes. Danos ambientais, acidentes nucleares. p. ex.).
 RESPONSABILIDADE OBJETIVA: ART. 37, §6º DA CF
 
O art. 37, §6º da Constituição Federal assim dispõe:
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

A doutrina ensina que esse dispositivo constitucional consagra no Brasil a

responsabilidade extracontratual objetiva da Administração Pública, na
modalidade risco administrativo.
 A responsabilidade objetiva prevista no art. 37, §6º da CF alcança:

Todas as pessoas jurídicas de direito público (administração direta, autarquias e

fundações de direito público), independentemente das atividades que exerçam;

As pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos (empresas

públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de direito privado que
prestem serviços públicos);

As pessoas privadas, não integrantes da Administração Pública, que prestem serviços

públicos mediante delegação (concessionárias, permissionárias e detentoras de
autorização de serviços públicos).

CURIOSIDADE: A regra do art. 37, §6º da CF é reproduzida, em parte, no art. 43

do Código Civil:

Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente

responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a
terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver,
por parte destes, culpa ou dolo .
TOME NOTA!
Os danos causados pelos chamados agentes de fato também
acarretam responsabilidade para a Administração Pública (ex: prejuízo
causado a terceiro por um servidor público com idade superior à limite
para aposentadoria compulsória).

Ou seja, ainda que o vínculo entre o agente e o Estado esteja maculado

por um vício insanável, a mera atuação na condição de agente público
atrai a responsabilidade do Estado (afinal, a Administração permitiu ou
não foi capaz de impedir a atuação do agente de fato).

Por outro lado, um dano causado por alguém que não tenha vínculo
algum com a Administração Pública, nem mesmo um vínculo eivado de
nulidade, a exemplo de um usurpador de função, não acarreta a
responsabilidade do Estado (ex: sujeito que veste uma farda policial,
sem jamais ter sido regularmente admitido para a corporação, e fere
um terceiro).
Assim, a pessoa jurídica deverá ajuizar ação regressiva contra
o seu agente a fim de obter o ressarcimento da indenização
que foi obrigada a pagar.

Todavia, o agente somente será responsabilizado se for

comprovado que ele atuou com dolo ou culpa, ou seja, a
responsabilidade do agente é subjetiva, na modalidade culpa
comum.

O ônus da prova da culpa do agente é da pessoa jurídica em

nome da qual ele atuou e que já foi condenada a indenizar o
terceiro lesado.
 RESPONSABILIDADE CIVIL DAS EMPRESAS ESTATAIS

Como visto, segundo o art. 37, §6º da CF, além das pessoas jurídicas de
direito público (administração direta, autarquias e fundações públicas),
as empresas públicas e as sociedades de economia mista prestadoras
de serviço público (ex: Correios e Infraero), entidades de direito
privado, também se submetem à responsabilidade de natureza
objetiva, na modalidade risco administrativo.

Ressalte-se que não estão abrangidas pelo art. 37, § 6º da CF as

empresas públicas e as sociedades de economia mista exploradoras de
atividade econômica (ex: Banco do Brasil e Petrobras). Estas respondem
pelos danos que seus agentes causarem a terceiros da mesma forma
que qualquer empresa privada, nos termos do direito civil e comercial;
ou seja, a responsabilidade das empresas estatais exploradoras de
atividade econômica é de natureza subjetiva (teoria civilista ou culpa
comum – depende da demonstração de culpa do agente).
 RESPONSABILIDADE CIVIL DAS PRESTADORAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS
Como sabido, a Constituição Federal dá a possibilidade de delegação de serviços públicos
a particulares, não integrantes da Administração Pública (concessionárias,
permissionárias e autorizadas), que assumirão o encargo de executar o serviço,
permanecendo a sua titularidade de posse do Estado.
A regra da responsabilidade civil objetiva, prevista no art. 37, §6º da CF, se estende às
pessoas jurídicas prestadoras de serviços públicos, independentemente de a prestadora
integrar ou não a Administração Pública, neste último caso, sendo uma concessionária,
permissionária ou autorizada. Isso se dá em razão de a entidade assumir o risco
administrativo da prestação do serviço público.
 Quanto às concessionárias, permissionárias e autorizadas
de serviços públicos, a jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal (STF) consolidou o entendimento de que a
responsabilidade civil dessas entidades é objetiva
relativamente a terceiros usuários e não-usuários do serviço.
Basta que o dano seja produzido pelo sujeito na qualidade de
prestador de serviço público.
 RESPONSABILIDADE CIVIL POR OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO
Todavia, quando há omissão, em regra existe a necessidade da presença do elemento
culpa para a responsabilização do Estado. Em outras palavras, nas hipóteses de danos
provocados por omissão do Poder Público, a sua responsabilidade civil passa ser de
natureza subjetiva, na modalidade culpa administrativa. Nesses casos, a pessoa que
sofreu o dano, para ter direito à indenização do Estado, tem que provar (o ônus da
prova é dela) a culpa da Administração Pública.
A culpa administrativa, no caso, origina-se do descumprimento do dever legal, atribuído
ao Poder Público, de impedir a consumação do dano.
Assim, podemos concluir que a regra da responsabilidade objetiva da Administração
Pública não vale para os casos de omissão estatal. A responsabilidade passa a ser
subjetiva. Este é o entendimento tanto doutrinário como jurisprudencial dominante, e
que deve ser tomado como regra geral.

Segundo a jurisprudência do STF, quando o Estado tem o dever legal de garantir a

integridade de pessoas ou coisas que estejam sob sua proteção direta (ex: presidiários e
internados em hospitais públicos) ou a ele ligadas por alguma condição específica (ex:
estudantes de escolas públicas) o Poder Público responderá civilmente, por danos
ocasionados a essas pessoas ou coisas, com base na responsabilidade objetiva prevista
no art. 37, §6º, mesmo que os danos não tenham sido diretamente causados por atuação
de seus agentes. Nesse caso, de forma excepcional, o Estado responderá objetivamente
pela sua omissão no dever de custódia dessas pessoas ou coisas.
 EXCLUDENTES DE RESPONSABILIDADE:

As chamadas excludentes de responsabilidade, podem ser:

Culpa atribuível, total ou parcialmente, à própria vítima.
Caso fortuito e força maior.
Fato exclusivo de terceiros.

CASO FORTUITO e FORÇA MAIOR:

Caso Fortuito: É o evento proveniente de ato humano, imprevisível e inevitável, que impede o
cumprimento de uma obrigação, tais como: a greve, a guerra etc. Não se confunde com força
maior, que é um evento previsível ou imprevisível, porém inevitável, decorrente das forças
da natureza, como o raio, a tempestade etc.
 AÇÃO DE REPARAÇÃO DO DANO: PARTICULAR
X
ADMINISTRAÇÃO
PRESTE ATENÇÃO!

A ação de reparação deve ser movida contra a Administração (pessoa

jurídica), e não contra o agente que causou o dano.
Segundo a jurisprudência do STF, essa sistemática
consagra uma dupla garantia: uma, em favor do
particular, pois lhe possibilita mover ação indenizatória
contra a pessoa jurídica, o que, em tese, aumenta a sua
chance de ser indenizado (o Estado tem mais “força
financeira” que o agente público causador direto do
dano); e outra garantia em prol do agente público, que
somente responderá perante a Administração, em caso
de dolo ou culpa, mediante ação regressiva.
Fique atento! Em que pese a posição do STF, há na
doutrina quem defenda a possibilidade de se mover
ação de reparação diretamente contra o agente
público.
 AÇÃO REGRESSIVA: ADMINISTRAÇÃO X AGENTE PÚBLICO

O art. 37, §6º da CF autoriza que a pessoa jurídica condenada por

responsabilidade civil do Estado mova ação regressiva contra o agente cuja
atuação acarretou o dano, desde que seja comprovado dolo ou culpa na atuação
do agente.
Fique atento! A Lei 4.619/1965, que dispõe sobre a ação regressiva da União
contra seus agentes, prevê expressamente que “o prazo para ajuizamento da ação
regressiva será de sessenta dias a partir da data em que transitar em julgado a
condenação imposta à Fazenda”. Portanto, pela lei, a propositura da ação de
regresso independe do efetivo pagamento da indenização à vítima (que poderá
ter um prazo adicional para ser feito); basta a condenação judicial transitada em
julgado. Essa é a REGRA GERAL que deverá ser levada para a prova.
Vale saber, contudo, que parte da doutrina, e também alguns julgados do STJ,
entende que o direito de regresso do Estado em face do agente público surge com
o efetivo desembolso da indenização. Segundo essa corrente de entendimento,
não basta o trânsito em julgado da sentença que condena o Estado na ação
indenizatória, pois o interesse jurídico na propositura da ação regressiva depende
do efetivo desfalque nos cofres públicos. A propositura da ação regressiva antes
do pagamento poderia ensejar enriquecimento sem causa do Estado.
Interessante registrar que, por ser uma ação de natureza cível
(indenizatória), a ação regressiva transmite-se aos sucessores
(herdeiros) do agente causador do dano, os quais ficarão responsáveis
por promover a reparação mesmo após a morte do agente.
O limite até o qual os sucessores responderão é o valor do patrimônio
transferido, como herança, pelo agente público falecido.