Década de 80:

Análise da Posição Fiscal no período de

alta inflação
 REFERÊNCIAS

• 1. CAPÍTULO 5 – GIAMBIAGI E ALÉM

• 2. VASCONCELOS ET AL. ECONOMIA BRASILEIRA
CONTEMPORÂNEA – CAP. 12
• 3. JALORETTO, C. POLÍTICA FISCAL E DÍVIDA
PÚBLICA. SEIS DÉCADAS DE DÉFICIT PÚBLICO NO
BRASIL.
 (Década de 70)
• Até então, o orçamento fiscal aprovado pelo Congresso
Nacional apresentava-se tradicionalmente equilibrado e não
refletia adequadamente o total dos gastos públicos.

• Grande parte fluía por meio do Orçamento Monetário, que,

sob o comando do Ministério da Fazenda e sem a aprovação
legislativa, se encarregava de financiar a compra de produtos
agrícolas, o crédito rural, as exportações, os subsídios e as
operações de fomento.
 Década de 80
• Certo controle administrativo busca restringir as possibilidades
do setor público incorrer em déficit, controlando o crédito das
instituições financeiras.

• Com a crise do final de 1982 e o consequente acordo com o

FMI no início de 1983, criou-se o conceito de Necessidades de
Financiamento do Setor Público (NFSP), utilizado a partir de
então para mensurar o déficit público.
RELEMBRANDO NFSP
 NFSP =  DLSP + Privatizações - “Esqueletos” e outros ajustes
patrimoniais

DLSP = NFSP + (“Esqueletos” – Privatizações)

Uma definição mais precisa da Dívida Líquida do Setor Privado precisa

levar em conta fatores como:
-   Fluxos de Privatizações e de outros ajustes patrimoniais ocorridos no
período.
-   Reconhecimento de dívidas associadas a déficits antigos, quando
reconhecidas (denominados “esqueletos”) – aumentam valor da
dívida sem afetar o déficit corrente; e
 
 
 Receita ortodoxa do FMI para redução do déficit –
introduzida no início dos anos 80
A) Contenção da Demanda Agregada
• redução de gastos públicos, principalmente investimentos
• Aumento das taxas de juros e restrição de crédito
• Redução do salário real (política salarial) mediante sub-
indexação do salário e desemprego gerado pelo contexto
de recessão econômica

B) Tornar estrutura de preços relativos favorável às exportações

• Desvalorização da moeda doméstica
• Elevação dos preços de derivados de petróleo
• Estímulo à competitividade industrial pela contenção de
preços públicos, subsídios e incentivos à exportação.
DESTAQUES DAS MEDIDAS TOMADAS PARA VIABILIZAR AS METAS
DE AJUSTAMENTO EXTERNO (primeira metade dos anos 80) :
MAXI-DESVALORIZAÇÃO CAMBIAL EM 1983 + CONTENÇÃO DE
CRESCIMENTO INTERNO
Resultado: “O AJUSTE PRATICAMENTE EQUILIBRA A BCC (1984), MAS NÃO
RESOLVE OS PROBLEMAS DECORRENTES DE NOVA SITUAÇÃO DE ESCASSEZ DE
RECURSOS EXTERNOS”
PORQUE? TRATA-SE DO COMPONENTE EXTERNO DA TRANSFERÊNCIA
“MEGASUPERÁVITS” COMERCIAIS SÃO GERADOS, MAS O PAGAMENTO DOS
JUROS DA DÍVIDA EXTERNA PRATICAMENTE ZERA O BALANÇO DA CONTA
CORRENTE = [B. COMERCIAL(+) + B. SERVIÇOS (-)]
Indicadores do Setor Externo Brasil,
1979-1985 (US$ bilhões)

Governo do Presidente Figueiredo Sarney

 A princípio, vitória da “ortodoxia”

1981 1982 1983 1984

NFSP apresenta redução:

de 6,8% do PIB (1981/82) para 3,2% do PIB (1983/84)
1982: inflação estável (desacelerada, embora em torno de 100%)

No entanto, consistiu em uma “pressão” apenas temporária no déficit, uma

vez que não resulta da tomada de medidas estruturais.
 Problemas decorrentes do contexto existente:

Déficit público apresenta

um certo ajustamento

1981/82 1984 1985

Piora o resultado operacional:principalmente

devido aos juros, embora o resultado
primário também piore
 Combate à Inflação na Nova República

NOVO GOVERNO ASSUME EM 1985 - “NOVA REPÚBLICA”

Governo elege o combate inflacionário como principal meta.
Tenta realizar o controle de diferentes formas, com diversos planos econômicos
que visam quedas abruptas da inflação, intercalados por períodos de
controles ortodoxos.

Fase marcada por:

(i) Grandes oscilações nas taxas de inflação e de crescimento econômico;

(ii) Completa deterioração das contas públicas

 PROBLEMA DO DIAGNÓSTICO (1985/89)

ESTRATÉGIA PARA AJUSTE FISCAL ENCONTRA RESISTÊNCIAS.

POSIÇÃO BASEADA EM ARGUMENTOS COMO:
BOM RESULTADO FISCAL EM 1984 MINIMIZA SENTIDO DE URGÊNCIA DE
PROGRAMAÇÃO FISCAL EM 1985.
DIAGNÓSTICO OFICIAL - DÉFICIT PÚBLICO NÃO ERA PROBLEMA IMPORTANTE
A SER ATACADO.

- MAIS IMPORTANTE QUE O TAMANHO DO DÉFICIT, ERAM AS SUAS

CONDIÇÕES DE FINANCIAMENTO.

- A POSSIBILIDADE DE EMPRÉSTIMOS PELA COLOCAÇÃO DE TÍTULOS EVITA O

AUMENTO NA OFERTA MONETÁRIA E PREVINE A INFLAÇÃO.
 Década de 80
1984:
Proposto o reordenamento das instituições encarregadas de conduzir
as políticas monetária e fiscal.
• O governo encontrou sérias resistências na burocracia do Banco do
Brasil, mais uma vez preocupado com a possibilidade de perda de
poder político, em contraste com o relativo apoio dos burocratas do
Banco Central, que viam na proposta a possibilidade de finalmente se
verem livres da subordinação ao Banco do Brasil na condução da
política monetária.
• A resistência do Banco do Brasil foi apoiada pela bancada dos
deputados-funcionários, então em número relevante, e atrasou o
processo em dois anos.
•
 Reordenamento Institucional

1986:
• Primeiras tentativas de reordenamento institucional: Dá-se a
separação entre o Banco do Brasil e o Banco Central do Brasil,
• o congelamento da conta movimento entre essas duas
instituições, posteriormente eliminada,
• a absorção pelo Orçamento Geral da União das operações fiscais
contidas no Orçamento Monetário e a criação da Secretaria do
Tesouro Nacional, consolidando o reordenamento institucional.
 Reordenamento Institucional
1988:
• Fim da conta movimento do Banco do Brasil no Banco Central, a
criação da Secretaria do Tesouro Nacional e a proibição do
financiamento do Tesouro pelo Banco Central, expressa na
Constituição de 1988.
• Apesar da relativa melhora institucional, a década de 1980
caracterizou-se pela predominância da corrente de economistas
que ressaltava o “caráter financeiro do déficit” e rejeitava a
necessidade de ajuste fiscal como elemento-chave para uma
política de estabilização.
Vários planos de estabilização, ditos heterodoxos, que não
continham cláusula alguma de ajuste fiscal, e cujo resultado, além
de provocar o recrudescimento inflacionário, gerou a piora do
déficit público.
• Tabela 9 reproduz os primeiros resultados obtidos pela nova
metodologia “abaixo da linha”, indicando uma sensível piora dos
resultados operacional e primário ao longo do período, com a
redução do financiamento interno e externo, e o consequente
financiamento inflacionário do déficit.
• Com efeito, a parcela do déficit operacional financiado por
emissão monetária subiu de 1,4% do PIB em 1983 para nada
menos que 5,0% do PIB em 1989, ano em que a inflação atingiu
patamares hiperinflacionários.
• Para se ter uma idéia, a taxa de inflação anual, medida pelo IGP-
DI, passou de 211,0% em 1983 para 1.782,9% em 1989.
 Década de 80

• 3 importantes fatores de instabilidade:

• Déficit público
• Endividamento externo
• Inflação
 Endividamento Externo
• Em termos de endividamento externo, nota-se a redução
significativa após a moratória de 1987, fechando a década nos
mesmos níveis de 1982.

• Esse comportamento, associado ao crescimento da dívida

interna, reflete a troca do endividamento externo pelo interno,
em face das dificuldades de obtenção de fontes externas de
financiamento após a moratória mexicana de 1982.
 Plano Cruzado

Principal característica:
• Introduz nova moeda – cruzeiro é substituído pelo
cruzado – define regras para a conversão de preços e
salários de modo a evitar efeitos redistributivos. Ou
seja, busca promover “choque neutro”.
• Objetivo: romper com a tendência inflacionária e
também de alongar o horizonte de cálculo e trazer a
“normalidade”para as regras de formação de preços.
 Principais medidas do Plano
Cruzado
• 1. Ativos financeiros:
• Substituição das ORTNs pelas OTNs que teriam valor
congelado por 12 meses.

• Para contratos pós-fixados os juros acima da correção

monetária transformaram-se em juros nominais com
proibição para a indexação de contratos com prazos
inferiores a 1 ano. Exceção para a caderneta de
poupança – reajuste trimestral.
 Principais medidas do Plano
Cruzado
• 2. Salários: convertido pelo poder de compra dos
últimos seis meses + abono (8-16%) + gatilho quando a
inflação atingisse 20%
• 3. Preços: congelados (28-02-86)
• 4. Taxa de câmbio: fixada no nível de 27 de fevereiro
• 5. Aluguéis: tiveram valores médios recompostos
através de fatores multiplicativos
Não foram estabelecidas metas para política monetária e
fiscal.
 Resultados do Plano Cruzado
• O sucesso inicial – queda abrupta da taxa de inflação +
grande apoio popular
• Impacto imediato: explosão do consumo em decorrência do
aumento do salário real, da despoupança (ilusão monetária) devido
à queda da taxa de juros nominais, diminuição do recolhimento de
imposto de renda pessoa física na fonte, consumo reprimido
durante recessão, preços defasados e medo do descongelamento.
• Problemas sucederam pós 1987 – inflação reaparece e
dispara o gatilho. Rompem-se os controles de preços.
Moratória FEV/87 para estancar perda de reservas em
razão de saldos negativos da Balança Comercial.
 Plano Bresser
Mix de ortodoxia com heterodoxia
• Não tinha por objetivo a inflação zero nem eliminar a indexação,
apenas deter a aceleração inflacionária e evitar a hiperinflação,
promovendo um choque deflacionário com a retirada do gatilho e a
redução do déficit público.
Diferentemente do Plano Cruzado, adotou-se uma política monetária e
fiscal ativa – mantendo taxa de juros reais positiva para inibir a
especulação com estoques e aumento do consumo.
Compromete-se com a independência do BACEN, mas as medidas foram
frágeis, não atingindo seus objetivos.
Bem-sucedido em: recuperar B.Comercial, diminuir déficit público e
queda inicial da inflação. Porém desestrutura a produção – cai
produção industrial + aceleração inflação.
 MUDANÇAS INSTITUCIONAIS -1985/1989

O MARCO INSTITUCIONAL EM QUE OPERA A POLÍTICA FISCAL ESTEVE

SUJEITO A DUAS MUDANÇAS CONTRADITÓRIAS:
Por um lado:
1. AVANÇOS CONSIDERÁVEIS DO PONTO DE VISTA GERENCIAL
(TRANSPARÊNCIA DAS INFORMAÇÕES).

Por outro lado:

CONSTITUIÇÃO APROVADA LIMITOU A MARGEM DE MANOBRA DAS
AUTORIDADES GOVERNAMENTAIS.
(PARCELA DE RECURSOS DISPONÍVEIS “ENCOLHE” DEVIDO AO AUMENTO DE GASTOS
DETERMINADO PELA NOVA CONSTITUIÇÃO E MAIOR IMPORTÂNCIA RELATIVA DE
RECEITAS VINCULADAS.)”
3 PLANOS DE AJUSTE ECONÔMICO
GOVERNO SARNEY
1986 1987 1989
Plano Plano Plano
Cruzado Bresser Verão
1981 1984 1985
1989

-----------------------------------------
Pequeno Agravamento do
Ajuste -NFSP Déficit -
PROMOVE-SE AJUSTAMENTO DO DÉFICIT:
PROVOCA RECESSÃO,
MAS A INFLAÇÃO NÃO É CONTROLADA
 Dívida Líquida do Setor Público

• Os anos 1980 foram marcados também pelo

início da mensuração da dívida líquida do setor
público, conforme pode ser visualizado na
Tabela 12. Pode-se notar que a dívida subiu dez
pontos percentuais do PIB entre 1982 e 1989,
fruto do acúmulo de déficits fiscais no período,
conforme comentado anteriormente.
 Composição do endividamento

• Em termos de endividamento externo, nota-se a

redução significativa após a moratória de 1987,
fechando a década nos mesmos níveis de 1982.
• Esse comportamento, associado ao crescimento
da dívida interna, reflete a troca do
endividamento externo pelo interno, em face
das dificuldades de obtenção de fontes externas
de financiamento após a moratória mexicana de
1982.
 Década de 90

• Plano Collor

• Plano Real
 PLANO COLLOR

• Implantado em março de 1990, o plano de

estabilização centrou forças na retenção
compulsória e na tributação dos ativos
financeiros.

• Em termos fiscais, resultou em um excepcional

resultado fiscal positivo.
 EFEITO BACHA E AJUSTE PRECÁRIO: 1990/94

GOVERNO COLLOR

MUDANÇAS NO MODELO ECONÔMICO:

- PROCESSO ACENTUADO DE ABERTURA ECONOMIA;
- PROGRAMA DE DESESTATIZAÇÃO.
- COMBATE AO DÉFICIT PÚBLICO GANHA DESTAQUE

(1990) “PILARES” DO MODELO DE DESENVOLVIMENTO BASEADOS

EM: SUBSTITUIÇÃO DE IMPORTAÇÃO, PROTECIONISMO -
QUESTIONADOS.
• Barbosa e Giambiagi entendiam que os resultados
positivos das contas públicas refletiam mais que
“simples manobras de caixa por parte da política
econômica para apresentar resultados positivos”.

• Entendiam que as transformações estruturais que

ocorriam no país reforçavam o controle fiscal e
afetavam positivamente o resultado das contas
públicas.
Elencavam como reformas estruturais:
• a privatização, ainda em início;
• a limitação do endividamento estadual e municipal,
correspondente a um dispositivo constitucional
limitando a rolagem da dívida mobiliária estadual e
municipal;
• a redução dos benefícios pagos pela Previdência; a
reformulação do setor elétrico;
• a lei de modernização dos portos e a concessão de
serviços públicos.
• O período 1991/1993 mostra o
relativo equilíbrio das contas
públicas, apesar de uma menor
carga tributária em relação à
arrecadação excepcional de
1990. Em 1993 evidencia-se o
aumento das despesas com
previdência e o corte de
subsídios.
• Finalmente, o ano de 1994 apresentou um resultado
operacional superavitário, possivelmente devido ao
aumento da receita tributária, obtida pelo fim do
Política Fiscal e Dívida Pública – efeito Olivera-Tanzi
quando da estabilização e pela redução do pagamento
de juros externos, devido a dois fatores: i) a valorização
da taxa de câmbio e ii) a finalização da renegociação da
dívida externa.
 INDEXAÇÃO DA RECEITA
• EFEITO DA INFLAÇÃO SOBRE O TAMANHO DO DÉFICIT.

• - QUANTO MAIOR A INFLAÇÃO, MAIOR O DÉFICIT PELA DEFASAGEM

ENTRE O FATO GERADOR DOS TRIBUTOS E O SEU EFETIVO
RECOLHIMENTO AOS COFRES PÚBLICOS.
• “EFEITO - TANZI” era MINIMIZADO NA NOSSA ECONOMIA em
função de mecanismos que promoviam a indexação:
• - DIMINUIÇÃO NO INTERVALO DE RECOLHIMENTO DE IMPOSTOS;
• - O VALOR A SER COBRADO EXPRESSO EM UNIDADE DE REFERÊNCIA E NÃO EM MOEDA
NOMINAL.
 EFEITO DA INFLAÇÃO SOBRE UM DÉFICIT ELEVADO
INDEXAÇÃO DA RECEITA
• EFEITO DA INFLAÇÃO SOBRE A RECEITA PÚBLICA DIFERE DE OUTROS PAÍSES:
PROTEGIDA DO “EFEITO TANZI”: REFERE-SE À PERDA DE VALOR DA RECEITA
PELA DEFASAGEM ENTRE O FATOR GERADOR DESSA E O PRAZO DE
RECOLHIMENTO EM UM CONTEXTO INFLACIONÁRIO (ARGUMENTA-SE QUE
ISSO NÃO OCORRE, PORÉM, NA ECONOMIA BRASILEIRA DEVIDO À
INDEXAÇÃO E CORREÇÃO DO VALOR DO TRIBUTO)

• DUAS FORMAS PELAS QUAIS AS UNIDADES ARRECADADAS REAGEM À

INFLAÇÃO ELEVADA:
• 1. DIMINUIÇÃO DO INTERVALO DE ARRECADAÇÃO; 2. EXPRESSO EM
UNIDADES DE VALOR DE REFERÊNCIAS (UFIR)

• 2. VALOR REAL DO GASTO - RETENÇÃO DE LIBERAÇÃO DE PEDIDOS - “EFEITO

TANZI AO CONTRÁRIO” OU “EFEITO BACHA”.
• CONSEQUÊNCIAS:
• AJUSTE FISCAL ADOTADO NÃO PODERIA DEPENDER DA INFLAÇÃO PARA
CONSERVAR A DESPESA REAL CONTIDA - REQUER MEDIDAS ESTRUTURAIS.
 EFEITO DA INFLAÇÃO SOBRE GASTO PÚBLICO
• RELAÇÃO ENTRE INFLAÇÃO E POLÍTICA FISCAL:

• 1. ALÉM DO MECANISMO QUE CONTINHA O “EFEITO TANZI, A “AJUDA”

PRESTADA PELA INFLAÇÃO AO GOVERNO PARA REDUZIR O VALOR REAL DO
GASTO – EFEITO TANZI AO CONTRÁRIO” OU “EFEITO BACHA”...

• ...AJUDAVA A ENTENDER A QUEDA DAS NFSP operacionais EM PERÍODOS

COMO O INÍCIO DOS ANOS 90,...
• ...COM RELAÇÃO À DÉCADA ANTERIOR, MESMO QUE A INFLAÇÃO SE
MANTIVESSE ELEVADA.

• ARGUMENTAVA-SE QUE PREVALECIA UM CONTROLE ARTIFICIAL DO

DÉFICIT.

• EXISTIA NECESSIDADE, NO ENTANTO, DE UMA SOLUÇÃO DEFINITIVA (COM

OU SEM INFLAÇÃO)
 EFEITO DA INFLAÇÃO SOBRE GASTO
PÚBLICO

RELAÇÃO ENTRE INFLAÇÃO E POLÍTICA FISCAL:

• 1. VALOR REAL DO GASTO – RETENÇÃO/ATRASO DE PEDIDOS

- “EFEITO TANZI AO CONTRÁRIO” OU “EFEITO BACHA”.

• CONSEQUÊNCIAS:
AJUSTE FISCAL ADOTADO NÃO PODERIA DEPENDER DA
INFLAÇÃO PARA CONSERVAR A DESPESA REAL CONTIDA -
REQUER MEDIDAS ESTRUTURAIS.
A sensível redução da dívida
líquida do setor público,
principalmente devido ao
efeito inflacionário, caindo de
46,7% do PIB ao final de 1989
para 30% do PIB em 1994,
com uma variação negativa de
16 pontos percentuais no
período.

Analisando os componentes,
verifica-se uma redução
significativa da dívida externa
líquida, devida em parte ao
acúmulo de reservas e em
parte à renegociação
finalizada em meados de
1994.