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Sumrio
ORAMENTO PBLICO: CONCEITO E EVOLUO ............................................... 4 CONCEITO DE ORAMENTO PBLICO................................................................. 4 FUNES DO ORAMENTO .................................................................................... 4 FALHAS DE MERCADO............................................................................................. 5 HISTRICO NA LEGISLAO DAS ATIVIDADES ORAMENTRIAS NO BRASIL ......................................................................................................................... 7 Perodo de 1824 a 1945.............................................................................................. 7 Perodo de 1945 a 1964.............................................................................................. 8 Perodo de 1964 a 1988.............................................................................................. 8 CARACTERSTICAS DO ORAMENTO PBLICO .............................................. 10 Oramento tradicional .............................................................................................. 10 Oramento-programa ............................................................................................... 10 Oramento base zero ................................................................................................ 10 Oramento de desempenho ...................................................................................... 11 PRINCPIOS ORAMENTRIOS ................................................................................ 13 PLANEJAMENTO E O ORAMENTO PBLICO ...................................................... 16 O PLANO PLURIANUAL .......................................................................................... 17 A LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS .......................................................... 17 Anexo de Metas Fiscais ........................................................................................... 18 Anexo de Riscos Fiscais .......................................................................................... 18 A LEI ORAMENTRIA ANUAL ........................................................................... 19 DOS PRAZOS ............................................................................................................. 19 CICLO ORAMENTRIO ........................................................................................ 20 RECEITA E DESPESA ORAMENTRIA: CONCEITO E CLASSIFICAO........ 21 DESPESA ORAMENTRIA: CONCEITO E CLASSIFICAO ......................... 24 Estgios da despesa pblica ..................................................................................... 26 RESTOS A PAGAR .................................................................................................... 27 DESPESAS DE EXERCCIOS ANTERIORES ......................................................... 28 REGIME DE ADIANTAMENTOS ............................................................................ 29 CRDITOS ADICIONAIS: CONCEITO E CLASSIFICAO................................ 30 Crditos Especiais .................................................................................................... 30 Crditos Extraordinrios .......................................................................................... 30 Crditos Suplementares ........................................................................................... 30 CLASSIFICAO ORAMENTRIA ........................................................................ 31 Classificao institucional ........................................................................................... 31 Classificao Funcional ............................................................................................... 32 Classificao funcional-programatica .......................................................................... 32 Classificao das receitas pblicas .............................................................................. 39 Classificao das despesas pblicas............................................................................. 39 OS CONTROLES NA ADMINISTRAO PBLICA ................................................ 40 Controle........................................................................................................................ 40 Tipos de Controle na Administrao Pblica .......................................................... 40 Controle Externo na Administrao Pblica............................................................ 42 Controle versus Fiscalizao versus auditoria ......................................................... 43 Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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FUNES DO ORAMENTO
Em funo da dinmica social imprimida a partir da segunda metade do sculo XX, provenientes em grande parte da revoluo tecnolgica, que potencializou a produo de bens e servios; o aumento da longevidade das pessoas, levou ao Estado a participar de setores da economia, diversos das suas funes prprias de justia e segurana. Neste sentido, pode-se classificar as atribuies do governo em quatro categorias: funo alocativa; funo distributiva; funo estabilizadora; e a funo reguladora. a) A funo alocativa objetiva alocar os recursos quando no for possvel, pelas condies de mercado, a determinao de preos de bens e servios de forma a assegurar uma maior eficincia na utilizao dos recursos disponveis na economia. Como forma de exemplificar esta funo podemos citar a construo de estradas; produo de bens pblicos, como segurana pblica, justia, segurana nacional etc.. Funo Alocativa: estabelece o fornecimento de bens pblicos populao. b) A funo distributiva advm da necessidade do governo intervir na economia para tentar corrigir a desigualdade existente na diviso da renda nacional, visto que essa diviso, mormente, no igualitria. A intervenincia do Estado nesse caso pode ocorrer das seguintes formas: transferncias, impostos e subsdios. Funo Distributiva: realiza ajustes na distribuio de renda, tornando-a mais justa. c) A funo estabilizadora tem como principal objetivo o controle da demanda agregada. O governo para atingir sua meta lana mo de mecanismos como o controle dos gastos pblicos e do crdito, e do incremento da tributao, de forma que o impacto causado pelas crises inflacionrias ou de recesso econmica seja atenuado. Funo Estabilizadora: procura melhorar o nvel de empregos, estabilizar os preos e obter uma taxa razovel de crescimento econmico.
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FALHAS DE MERCADO
Segundo a teoria do bem-estar social, em determinadas condies, os mercados competitivos geram uma alocao de recurso. Quando no for mais possvel que a realocao dos recursos gere um aumento no grau de satisfao de um individuo sem degradar a situao de um outro individuo qualquer, ocorre o timo de Pareto, ou seja, no h como melhorar o bem-estar de um individuo sem prejudicar o bem-estar de pelo menos um outro individuo. Para que ocorra o timo de Pareto, contudo, so necessrios alguns pressupostos: que no exista progresso tecnolgico; que o mercado atue em concorrncia perfeita; e que o fluxo de informaes seja perfeito entre os agentes econmicos. Entretanto, a situao descrita acima utpica e, na realidade, existem distores denominadas falhas de mercado que impedem que o timo de Pareto ocorra, tais como: existncia de bens pblicos, falhas de competio(existncia de monoplios naturais), externalidades, mercados incompletos, informao assimtrica, desemprego e inflao. Sendo assim, Tmez (2007) elenca as Falhas de Mercado, que so: Bens Pblicos: so caracterizados como bens cujo consumo por parte de um indivduo no prejudica o consumo dos demais indivduos, visto que todos se beneficiam da produo de bens pblicos. Uma vez produzidos, os bens pblicos beneficiaro a todos os indivduos, independentemente da participao de cada um no rateio dos custos. Uma caracterstica importante dos bens pblicos resulta do fato de que praticamente impossvel impedir que um individuo desfrute de um bem pblico. Essa caracterstica conhecida como Princpio da No-Excluso. So exemplos de bens pblicos: Segurana Pblica, Defesa Nacional, Justia, dentre outros. Todavia, h uma espcie de bens, denominados bens meritrios ou semi-pblicos, que podem ser considerados como uma classificao intermediria entre os bens pblicos e os de mercado, e possuem a seguinte caracterstica: podem ser produzidos pela iniciativa privada, pois so submetidos ao Princpio da Excluso, mas tambm podem ser produzidos, total ou parcialmente, pelo setor pblico, devido aos benefcios sociais gerados e s externalidades positivas. So exemplos de bens meritrios: Servio de Sade e o Servio de Educao. Monoplios Naturais: ocorrem em determinados setores da economia quando o processo produtivo apresenta retornos crescentes de escala, isto , quanto maior a produo, menor o seu custo unitrio. Com isso, dependendo Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM Pgina 5
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Oramento-programa
Originalmente, sistema de planejamento, programao e oramentao, introduzido nos Estados Unidos da Amrica, no final da dcada de 1950, sob a denominao de PPBS ( Planning Programning Budgesting System). Na realidade um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ao do governo, por meio da identificao dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, alm do estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previso dos custos relacionados. feito de forma mais elaborada, tendo como premissa o planejamento das aes a serem implementadas, ao contrrio do adotado no oramento tradicional de receitas e despesas. Oramento-programa aquele elaborado com base nos programas de trabalho de governo que sero executados durante o exerccio financeiro. A LOA atualmente denominada de oramento-programa. A elaborao de um oramento-programa envolve algumas etapas: planejamento definio de objetivos e metas -; programao atividades necessrias consecuo dos objetivos -; projeto estimao dos recursos de trabalho necessrios -; oramentao estimao dos custos e dos recursos necessrios -; e avaliao dos programas. Como principais caractersticas podemos elencar a: integrao, planejamento, oramento; quantificao de objetivos e fixao de metas; relaes insumo-produto; alternativas programticas; acompanhamento fsico-financeiro; avaliao de resultados; e gerncia por objetivos.
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Oramento de desempenho
Oramento de desempenho aquele que estima e autoriza as despesas pelos produtos finais a obter ou tarefas a realizar. Neste oramento de desempenho procura-se saber as coisas que o governo faz, e no as coisas que o governo compra; dado enfoque aos resultados. Este oramento foi utilizado antes do oramento-programa, que baseado em programas de trabalho de governo, procurando vincular a execuo destes programas com o planejamento de longo prazo.
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1) Principio da Legalidade (art. 37 CF): o Princpio da Legalidade estabelece que a elaborao do oramento deve observar as limitaes legais em relao aos gastos e s receitas e, em especial, ao que se segue quanto s vedaes impostas pela Constituio Federal Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios: exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea; cobrar tributos no mesmo exerccio financeiro da Lei que o instituiu ou elevou ou em relao a fatos ocorridos anteriores vigncia da Lei ressalvadas condies expressas na Constituio Federal, instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao equivalente, proibida qualquer distino em razo de ocupao profissional ou funo por eles exercidas; utilizar tributo com efeito de confisco; estabelecer limitaes ao trfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrana de pedgio pela utilizao de vias conservadas pelo Poder Pblico; instituir impostos sobre: a) patrimnio, renda ou servios, entre os Poderes Pblicos; b) templos de qualquer culto; c) patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituies de educao e de assistncia social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; d) livros, jornais, peridicos e o papel destinado a sua impresso. 2) Principio da Universalidade (art. 165, pargrafo 5 CF) (art. 3 e 4 da Lei n 4.320/64) : pelo Princpio da Universalidade, todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei oramentria, no podendo haver omisso. Por conta da interpretao desse princpio os Oramentos da Unio incorporam receitas e despesas meramente contbeis, como, por exemplo, a rolagem dos ttulos da dvida pblica. Da os valores globais dos oramentos ficam superestimados, no refletindo o verdadeiro impacto dos gastos pblicos na economia. 3) Principio da anualidade (art. 34 da lei 4.320): de acordo com o Princpio da Anualidade, o oramento deve ter vigncia limitada a um exerccio financeiro. Conforme a legislao brasileira, o exerccio financeiro precisa coincidir com o ano civil. A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF vem reforar este princpio ao estabelecer que as obrigaes assumidas no exerccio sejam compatveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exerccio. Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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Segundo Furtado(2008), a reserva de contingncia dotao global, genrica, colocada na LOA, destinada a atender passivos contingentes e outras despesas imperativas. A reserva de contingncia pode ser utilizada para quitar obrigaes decorrentes de demandas judiciais de sociedade de economia mista dependentes, por exemplo para cobrir despesas decorrentes de calamidade pblica. Pode ser utilizada como fonte de recursos para abertura de crditos adicionais suplementares e especiais.
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O PLANO PLURIANUAL
o instrumento de planejamento recepcionado pelo art. 165, 1 da CF/88, o qual disciplina que: A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes2, objetivos3 e metas4 da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. O PPA um planejamento de mdio prazo, para um perodo de quatro anos, iniciando-se no segundo ano de mandato do chefe do Poder Executivo que o elaborou e terminando sua vigncia no final do primeiro ano de mandato do chefe do Poder Executivo subseqente, em consonncia com o Art. 35, 2 do ADCT (Ato das Disposies Constitucionais Transitrias). O intuito do legislador foi o de evitar uma descontinuidade dos projetos em andamento. Nesse plano, o governante procura indicar, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para os programas de durao continuada. O que o governante pretender realizar de investimentos dever estar constando primeiro no PPA.
Diretrizes so as orientaes e os macro objetivos que indicam o caminho definido pelo Plano de Governo responsvel pela elaborao do PPA. Como exemplo podemos citar A melhoria das condies de Sade no Municpio de So Gonalo. 3 Objetivos, sempre mensurveis por um indicador, expressam um resultado sobre o pblico alvo, descrevendo a finalidade de um programa, com conciso e preciso. O enunciado de um objetivo sempre caracterizado pela presena de um verbo de ao, no infinitivo, complete a assertiva Este programa dever ser capaz de. Exemplo: Diminuir a mortalidade infantil na localidade de Z. 4 Metas so um conjunto de operaes cujos produtos contribuem para os objetivos do programa. Por exemplo: Para se reduzir a mortalidade infantil na localidade Z, sero necessrias as realizaes de diversas aes, tais como: execuo da rede de esgoto do bairro; executar campanha de vacinao em massa em crianas de 0 a 5 anos; promover a construo de moradias dignas e extino de palafitas etc.
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DOS PRAZOS
Os prazos de envio e devoluo de projetos de lei para Unio, referentes aos instrumentos de planejamento oramentrio, obedecem ao disposto no art. 35, 2, do ADCT (Ato das Disposies Constitucionais Transitrias) e so os seguintes: Projeto PPA LDO LOA Prazo de envio (at) 4 meses antes do encerramento do 1 exerccio financeiro. Na prtica, deve ser encaminhado at 31/08 8,5 meses (oito meses e meio) antes do encerramento do exerccio financeiro. Na prtica, deve ser encaminhado at 15/04. 4 meses antes do encerramento do exerccio financeiro. Na prtica, deve ser encaminhado at 31/08. Prazo de devoluo (at) Encerramento da sesso legislativa. Na prtica, deve ser devolvido at 22/12. Encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa. Na prtica, deve ser devolvido at 17/07. Encerramento da sesso legislativa. Na prtica, deve ser devolvido at 22/12.
A reserva de contingncia ser destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
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CICLO ORAMENTRIO
O oramento percorre diversas etapas desde o surgimento de uma proposta que se transformar em projeto de lei a ser apreciado, emendado, aprovado, sancionado e publicado, passando pela sua execuo, quando se observa a arrecadao da receita e a realizao da despesa, dentro do ano civil, at o acompanhamento e avaliao da execuo caracterizada pelo exerccio dos controles interno e externo. O ciclo oramentrio compreende basicamente quatro etapas, que so: 1 Etapa - Elaborao do projeto de lei oramentria; 2 Etapa - Autorizao legislativa 3 Etapa - Programao e execuo oramentria; 4 Etapa - Avaliao e controle. Segundo Sanches(2007) a primeira etapa envolve, alm das tarefas relacionadas estimativa da receita, um conjunto de atividades normalmente referidas como formulao do programa de trabalho que compreende o diagnstico de problemas, a formulao de alternativas, a tomada de decises, a fixao de metas e a definio de custos -, a compatibilizao das propostas luz das prioridades estabelecidas e a montagem da proposta a ser submetida apreciao do Legislativo. A segunda etapa compreende a tramitao da proposta de oramento no Poder Legislativo, em que as estimativas de receita so revistas, as alternativas so reavaliadas, os programas de trabalho so modificados por meio de emendas e os parmetros de execuo so estabelecidos. Na terceira etapa, o oramento programado, executado, acompanhado e parcialmente avaliado, sobretudo por intermdio dos mecanismos de controle interno e das inspees realizadas pelos rgos de controle externo (Tribunais de Contas) Finalmente, na etapa de avaliao e controle, parte da qual ocorre concomitantemente execuo, so produzidos os balanos, segundo as normas legais pertinentes matria. Estes so apreciados e auditados pelos rgos auxiliares do Poder Legislativo Tribunal de Contas e assessorias especializadas e as contas julgadas pelo Parlamento. Integram tambm essa fase as avaliaes realizadas pelos rgos de coordenao e pelas unidades setoriais com vistas realimentao do processo de planejamento.
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O Estado necessita arrecadar recursos para que possa financiar as polticas pblicas para atendimento das necessidades da sociedade. De acordo com a Lei n 4.320/64, os recursos obtidos pelos entes da federao podem ser classificados, quanto regularidade, em oramentrio e extra-oramentrios. Os ingressos oramentrios so arrecadados para utilizao em programas e aes governamentais e so denominados receitas pblicas. Por outro lado, os ingressos extraoramentrios so aqueles que pertencem a terceiros e so arrecadados pelo ente pblico em cumprimento a clusulas contratuais, para posterior devoluo, sendo conhecidos como recursos de terceiros e no necessitam de autorizao legislativa. As receitas pblicas (oramentrias) podem ser classificadas, quanto coercitividade, em originrias e derivadas. As receitas originrias, tambm conhecidas como receitas de economia privada ou de direito privado, so produzidas a partir do prprio patrimnio pblico, por meio da cesso remunerada de bens e valores, de aplicaes financeiras ou produo de bens e servios. Como, por exemplo, existem as receitas de aluguis e arrendamentos de imveis pblicos, ganhos de valores mobilirios (juros e dividendos), receita de concesses e permisses (outorga dos servios de telecomunicaes, servios de transporte etc...) e comercializao de produtos por parte do poder pblico (industrial, agropecurio e de servios). As receitas pblicas derivadas so oriundas do patrimnio da sociedade, obtidas por meio de coero, atravs da tributao, de multas, de indenizaes e restituies. So exemplos de receitas pblicas derivadas as receitas tributrias, receitas de contribuies e taxas de servio. As receitas oramentrias tambm podem ser classificadas em duas categorias econmicas: receitas correntes e receitas de capital. importante destacar que tanto as receitas prprias como as transferncias podem ser classificadas como receitas correntes e de capital. a) Receitas Correntes As receitas correntes podem ser classificadas em relao captao de recursos, ao oramento a que esto vinculadas e origem dos recursos. a.1) Quanto Captao de Recursos Quanto captao de recursos, as receitas correntes so classificadas em prprias ou de transferncia. Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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RESTOS A PAGAR
A despesa oramentria executada pelo regime de competncia, consoante o dispositivo no artigo 35 da lei federal n. 4.320/64 e inciso II, onde estabelece que pertence ao exerccio financeiro, as despesas nele legalmente empenhadas. Conseqentemente, houve necessidade de a prpria lei determinar os procedimentos a serem adotados para encerramento do exerccio, o que foi feito por meio do artigo 36, a seguir transcrito: Artigo 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas no pagas at o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das no processadas. Portanto, uma vez empenhada a despesa e no sendo paga at o dia 31 de dezembro, ser considerada como Restos a Pagar, para efeito do encerramento do exerccio financeiro. Ou seja, uma vez empenhada a despesa, ela pertence ao exerccio financeiro, onerando as dotaes oramentrias daquele exerccio. Entretanto, embora empenhada, a despesa no paga ser considerada Restos a Pagar, constituindo-se uma operao apenas de carter financeiro, uma vez que, Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM Pgina 27
REGIME DE ADIANTAMENTOS
Regime de Adiantamento um processamento especial da despesa pblica oramentria, por meio do qual se coloca o numerrio disposio de um funcionrio ou servidor, a fim de dar-lhe condies de realizar gastos que, por sua natureza, no possam obedecer ou depender de trmites normais. Sobre essa modalidade especial de processamento da despesa oramentria importante destacar os requisitos que a legislao federal estabelece, e que devem ser observados risca, na seguinte conformidade: O pagamento da despesa ser efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente institudas, por estabelecimentos bancrios credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento. (art. 65 da Lei 4320/64)
O regime de adiantamento aplicvel aos casos de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerrio a servidor, sempre precedida de empenho na dotao prpria, para o fim de realizar despesas que no possam subordinar-se ao processo normal de aplicao. Podero realizar-se no regime de adiantamento, segundo a legislao carioca, os gastos decorrentes: So
1 - despesas com diligncias policiais at R$ 20.000,00 (vinte mil reais), Decreto n. 3.147/80, alterado pelo Decreto n.18.827/93. Classificao da Despesa 3390.30.XX, ou 3390.39.XX; 2 - despesas eventuais de gabinete at R$ 20.000,00 (vinte mil reais), conforme Decreto n. 3.147/80, alterado pelo Decreto n. 18.827/93. Classificao da Despesa 3390.30.XX, 3390.39.XX, ou 4490.52.XX; 3 - despesas midas de pronto pagamento at R$ 4.000,00 (quatro mil reais), conforme Decreto n. 3.147/80, alterado pelo Decreto n. 18.827/93. Dispensa de licitao conforme Art. 24, II, Lei Federal n. 8666/93. Classificao da Despesa 3390.39.24; 4 - despesas extraordinrias ou urgentes at R$ 20.000,00 (vinte mil reais), salvo se tratar de aquisio de gneros alimentcios, quando esse limite poder ascender a at R$ 40.000,00 (quarenta mil reais), independendo neste ltimo caso, de autorizao do Governador do Estado, conforme Decreto n. 3.147/80, alterado pelo Decreto n. 18.827/93. Dispensa de licitao conforme Art. 24, IV Lei Federal n. 8666/93. Classificao da Despesa 3390.30.XX, ou 3390.39.XX; 5 - despesas de carter secreto ou reservado at R$ 20.000,00 (vinte mil reais), conforme Decreto n. 3.147/80, alterado pelo Decreto n. 18.827/93. Dispensa de licitao Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM Pgina 29
Crditos Especiais
So os destinados a despesas, para as quais no haja dotao oramentria especfica, devendo ser autorizados por lei. Note-se que sua abertura depende da existncia de recursos disponveis e de exposio que a justifique. Os crditos especiais no podero ter vigncia alm do exerccio em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, casos em que, reaberto nos limites dos seus saldos, podero viger at o trmino do exerccio financeiro subseqente.
Crditos Extraordinrios
So os destinados a despesas urgentes e imprevisveis, tais como em caso de guerra ou calamidade pblica, conforme art. 167 CF/88. Sero abertos por Medida Provisria, no caso federal, e por decreto do Poder Executivo para os demais entes, dando imediato conhecimento deles ao Poder Legislativo. Os crditos extraordinrios no podero ter vigncia alm do exerccio em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, casos em que, reabertos nos limites dos seus saldos, podero viger at o trmino do exerccio financeiro subseqente.
Crditos Suplementares
So os destinados a reforo de dotao oramentria. A LOA poder conter autorizao ao Poder Executivo para abertura de crditos suplementares at determinada importncia ou percentual, sem a necessidade de submisso do crdito ao Poder Legislativo. Os crditos suplementares tero vigncia limitada ao exerccio em que forem abertos.
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CLASSIFICAO ORAMENTRIA
A classificao oramentria pode ser conceituada como o conjunto de procedimentos tcnicos e normativos com o objetivo de organizar o oramento, obedecendo a regras e critrios definidos de padronizao, de modo a permitir a compreenso geral das funes desse instrumento de planejamento, propiciando informaes adequadas para a tomada de decises pela administrao pblica. Objetiva, de modo geral, tomar mais fcil o processo de compreenso dos detalhamentos do oramento. Essas classificaes so adotadas tanto para facilitar como para padronizar as informaes que se deseja obter. Por meio delas, pode-se, por exemplo, visualizar o oramento de diversas formas: por Poder, funo ou subfuno de governo, programa ou ainda por categoria econmica. No Brasil, temos os seguintes modelos de classificao oramentria: Institucional: demonstra a distribuio dos recursos oramentrios pelos rgos e pelas unidades responsveis pela execuo do oramento; Funcional: representa o agrupamento das aes do governo em grandes reas de sua atuao, para fins de planejamento, programao e oramento; Da receita: dividida por categorias econmicas e por grupo de fontes; Da despesa: dividida por categorias econmicas e por natureza.
Classificao institucional
A classificao institucional do oramento apresenta a distribuio dos recursos pblicos pelos rgos responsveis por sua gerncia e aplicao. Muitas vezes, um rgo ou uma unidade oramentria pode no corresponder a uma estrutura administrativa, como Encargos Gerais do Estado, Transferncias a Municpios, Reserva de Contingncia. Ela representa qual rgo ir realizar o gasto pblico. O cdigo da classificao institucional compe-se de cinco algarismos; os dois primeiros destinam-se a identificar o rgo central e os trs ltimos, a unidade oramentria. Como exemplo, temos: 30.9118, sendo 30 Ministrio da Justia e 911- Fundo Nacional de Segurana Pblica FNSP. rgo central qualquer uma das grandes entidades que compem a estrutura governamental, por exemplo, o Ministrio da Fazenda, o Ministrio da Cultura, a Secretria de Segurana Pblica do Rio de Janeiro, Secretria de Planejamento, entre outros. A unidade oramentria representa a segmentao do rgo central, com atribuies equivalentes, tais como: Departamento de Polcia Federal; Fundao Casa de Rui Barbosa; Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro, entre outros. Conforme a Lei n 4.320/64, em seu artigo 14, constitui unidade oramentria o agrupamento de servios subordinados ao mesmo rgo ou repartio a que sero consignadas dotaes prprias.
Classificao utilizada pelo Governo Federal. Contudo, os Estados e Municpios adquam a classificao de acordo com suas estruturas.
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Classificao Funcional
Como j discutimos, o oramento-programa o principal instrumento legal de planejamento da administrao pblica, por meio do qual o Estado define seu plano de governo para um exerccio financeiro, em perfeita vinculao com as suas funes constitucionais, estimando as receitas e planejando as aplicaes com prvia fixao das despesas. Nesse instrumento, so detalhadas em primeiro nvel todas as funes precpuas do Estado, tais como: educao, segurana, sade, saneamento. Essas funes so subdivididas em subfunes que, por sua vez, so subtetalhadas por meio dos programas de governo da o nome oramento-programa -, desmembrados em projetos, em manuteno dos servios j implantados atividades e em operaes especiais.
Classificao funcional-programatica
O inciso I, 1., do art. 2 da Lei n. 4.320/64 estabelece que integrar a Lei de Oramento o sumrio geral da despesa pblica por funes de governo. Portanto, como se depreende desse normativo, os gastos pblicos devem ser fixados, obedecendo a uma classificao que evidencie as realizaes do setor governamental por suas grandes reas de atuao, apresentando, em suma, o que o governo realiza e no o que ele compra ou gasta. Esta a premissa bsica da classificao funcional prevista na Lei n. 4.320/64. Em 28 de janeiro de 1974, pela Portaria n.09, do ento Ministro de Estado do Planejamento e Coordenao Geral, foi atualizada a discriminao da despesa por funes estabelecidas no inciso I, 1., do art. 2 da Lei n. 4.320/64, diante da necessidade de estabelecer um esquema de classificao que fornecesse informaes mais amplas sobre as programaes de governo, inclusive para implementao do processo integrado de planejamento e oramento, bem como de uniformizar a terminologia do Governo da Unio, dos Estado, do Distrito Federal e dos Municpios. A citada Portaria n. 09, que foi diversas vezes modificada, atualizou as funes e padronizou os programas e os subprogramas nas trs esferas de governo, numa tentativa de implantar efetivamente o oramento-programa no Brasil, instituindo uma classificao por programas de trabalho ou por objetivos. Surgiu ento a classificao funcional-programtica. Essa classificao representava, portanto, o conjunto de procedimentos tcnicos com o objetivo de organizar a despesa pblica, obedecendo a regras e critrios normatizados de Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM Pgina 32
Funo Programa
Subprogama
A classificao funcional-programtica objetiva a sistematizao do programa de realizaes do setor pblico, feita a partir de suas grandes reas de atuao. Desse modo, podem ser obtidas informaes qualificadas sobre a ao do setor pblico, que so disponibilizadas numa linguagem adequada tanto ao planejamento como ao oramento. Essa classificao funcional-programtica trouxe um novo enfoque rea e, sobretudo, um grande avano quanto tcnica de apresentao oramentria. Entre os benefcios proporcionados, destaca-se o fato de ela ter possibilitado que as dotaes oramentrias pudessem ser vinculadas aos objetivos de governo e estes, por sua vez, viabilizados pelos programas de governo. Assim, aflorou uma nova mentalidade, diferente da anterior, baseada no que o governo comprava, e que passa a enfatizar o que o governo faz. Ela representa, em resumo, a ao que ser realizada. Contudo, essa sistemtica, muito enfatizada na sua implantao, no atingiu seu objetivo fundamental, pois transformouse em uma mera classificao de despesa, sem efetiva preocupao com a natureza da transao registrada, perdendo sua eficcia gerencial, dificultando a prtica efetiva do oramento-programa. A nova classificao O ento Ministrio do Oramento e Gesto, por meio da Portaria n. 42/1999, procedeu atualizao da classificao funcional-programtica, objetivando estimular a adoo, em todas as esferas de governo, do uso do gerenciamento por programas, na forma preconizada pelo Decreto Federal n. 2.829/1998. Objetivou tambm facilitar a compreenso dos gastos pblicos, tornar mais prtica a classificao desses gastos, dar maior transparncia ao oramento-programa, permitir maior interligao das aes entre Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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Funo
Subfuno
Logo, os programas deixaram de ser padronizados e os subprogramas foram extintos, cabendo a cada esfera de governo estabelecer a sua estrutura. Isso quer dizer que retornamos classificao funcional, contudo, com uma nova viso gerencial. Portanto, cada esfera de governo dever adotar uma disposio prpria de programas, devidamente concatenados com a soluo dos problemas e das demandas sociais de cada regio, e descritos no plano plurianual. Os conceitos apresentados pela Portaria n. 42 esto dispostos a seguir. A Funo representa, do ponto de vista administrativo-programtico, o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao setor pblico executar. Corresponde, acima de tudo, aos objetivos fundamentais do Estado com vistas fundamentalmente ao desenvolvimento socioeconmico equilibrado do pas. De acordo com a nova Portaria, as funes a que se referem o art. 2., inciso I, da Lei n. 4.320/64 discriminadas no seu Anexo 5 -, passam a ser as 28 que esto relacionadas no Quadro 1, comparativamente com as 16 funes previstas pela revogada Portaria n. 09/74. Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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Funes Portaria n. 42/99 01 Legislativa 02 Judiciria 03 Essencial justia 04 Administrao 05 Defesa nacional 06 Segurana pblica 07 Relaes exteriores 08 Assistncia social 09 Previdncia social 10 Sade 11 Trabalho 12 Educao 13 Cultura 14 Direitos da cidadania 15 Urbanismo 16 Habitao 17 Saneamento 18 Gesto ambiental 19 Cincia e tecnologia 20 Agricultura 21 Organizao agrria 22 Indstria 23 Comrcio e servios 24 Comunicaes 25 Energia 26 Transporte 27 Desporto e lazer 28 Encargos especiais Portaria n. 09/74 01 Legislativa 02 Judiciria 03 Administrao e planejamento 04 Agricultura 05 Comunicaes 06 Defesa nacional e segurana pblica 07 Desenvolvimento Regional 08 Educao e cultura 09 Energia e recursos minerais 10 Habitao e urbanismo 11 Indstria, comrcio e servios 12 Relaes exteriores 13 Sade e saneamento 14 Trabalho 15 Assistncia e previdncia 16 Transporte
As funes previstas no oramento, com esse incremento quantitativo de 16 para 28, ficaram mais detalhadas e facilitaram o entendimento. Cada funo no corresponde necessariamente s aes realizadas por determinado ministrio, secretaria ou rgo, mas a um agregado de gastos relevantes da atuao governamental. A funo Encargos especiais corresponde s despesas que no podem ser associadas a um bem ou servio a ser gerado no processo produtivo em curso, como dvidas, ressarcimento, indenizaes e afins, representando, portanto, uma agregao neutra, nos termos do 2. do art. 1. da Portaria n. 42/99. Como visto anteriormente, os subprogramas, que representam os objetivos parciais de um programa, deixaram de existir. Todavia, em compensao, surgiram as subfunes. A subfuno representa uma diviso da funo, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor pblico, podendo ser combinada com funes diferentes daquelas a que esteja vinculada. A principal vantagem da adoo desse novo elemento, na nossa Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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FUNO
SUBFUNO
PROGRAMA
PROJETO
ATVIDADE
OPERAES ESPECIAIS
Pela Portaria sob comento, a codificao da classificao funcional passa a ser a seguinte: XX Funo (dois dgitos) XXX Subfuno (trs dgitos) Os cdigos das funes vo do 01 ao 28. Os das subfunes iniciam-se no n. 031 (Ao Legislativa), da funo 01 Legislativa, variando de 30 em 30 por grupo de funo, at chegar subfuno 846 (Outros Encargos Especiais), na funo 28 Encargos Especiais. Apesar de a Portaria n. 42/99 no especificar, pode-se inferir que os programas passam a ter quatro dgitos, assim como os projetos, as atividades e as operaes especiais, e o primeiro dos quatros dgitos o identificador da natureza, da seguinte forma: se mpar, projeto (P); se par, atividade (A); e se zero, operaes especiais (OE). Dessa forma, a classificao funcional passa a ter a seguinte codificao: FUNO XX SUBFUNO XXX PROGRAMA XXXX P/A/OE YXXX
A nova classificao pode ser representada graficamente da maneira mostrada no Link: http://www.planejamento.rj.gov.br/legislacoes/Legislacao_federal/Portaria_42.pdf Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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PODER PBLICO RGO/UNIDADE ORAMENTRIA FUNO SUBFUNO PROGRAMA
N. INDICADOR DO PROJETO/ATIVIDADE
A classificao completa inclui inicialmente o Estado (dois dgitos, sendo um para a Unio) e a esfera oramentria (trs dgitos para identificar o tipo de oramento: fiscal, seguridade e de investimento). oportuno mencionar que em alguns Estados da Federao, a classificao conforme a apresentada na Figura 5.
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PODER PBLICO SECRETARIA UNIDADE ORAMENTRIA FUNO SUBFUNO PROGRAMA
PROJETO/ATIVIDADE
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XX
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H, ainda, a necessidade de identificar a fonte dos recursos financeiros para demonstrar como sero custeados os gastos oramentrios. Adota-se um esquema de codificao composto de dois algarismos, registrado no final, aps a classificao econmica da despesa.
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Controle
Segundo Meirelles(2005), controle, em tema de administrao pblica, a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro. O controle no mbito da Administrao direta ou centralizada decorre da subordinao hierrquica, e, no campo da Administrao indireta ou descentralizada, resulta da vinculao administrativa, nos termos da lei instituidora das entidades que a compem. Da por que o controle hierrquico pleno e ilimitado e o controle das autarquias e das empresas estatais em geral, sendo apenas um controle finalstico, sempre restrito e limitado aos termos da lei que o estabelece, assim afirma (MEIRELLES, 2005). Para Meirelles(2005), como faculdade onmoda, o controle exercido em todos e por todos os Poderes de Estado, estendendo-se a toda a Administrao e abrangendo todas as suas atividades e agentes. Bem por isso, diversifica-se em variados tipos e formas de atuao para atingir os seus objetivos.
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Esses so os exemplos mais comuns de controle da administrao pblica previstos constitucionalmente e que so transferidos com os ajustes necessrios s constituies estaduais e s leis orgnicas municipais.
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ARAJO, Inaldo da Paixo Santos; ARRUDA, Daniel Gomes. Contabilidade pblica: da teoria prtica. So Paulo: Saraiva, 2004. FURTADO, Fbio. Administrao financeira e oramentria para concursos: direito financeiro simplificado. Rio de Janeiro: Ferreira, 2008. TMEZ, Carlos Andr Silva. Finanas pblicas. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007. GIACONOMI, James; PAGNUSSAT, Jos Luiz (Org.). Planejamento e oramento governamental. Brasila : ENAP, vol. 1, 2006. GIACONOMI, James; PAGNUSSAT, Jos Luiz (Org.). Planejamento e oramento governamental. Brasila : ENAP, vol. 2, 2006.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
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