Administrao Pblica no Brasil: Polticas de Revalorizao das Carreiras Tpicas de Estado como Fator de Atrao de Novos Talentos para

o Servio Pblico Federal

Jos Matias Pereira. Professor-pesquisador e ex-coordenador do programa de ps-graduao em Administrao da Universidade de Braslia (2002-2003). Doutor em Cincia Poltica rea de Governo e Administrao Pblica - pela Faculdade de Cincias Polticas e Sociologia da Universidade Complutense de Madri, Espanha. Autor de: Finanas Pblicas: A poltica oramentria no Brasil, 2 edio, Atlas, So Paulo, 2003. E-mail: matias@unb.br

Resumo: Este artigo visa aprofundar a anlise sobre a importncia das mudanas provocadas pelas polticas de revalorizao das carreiras tpicas de Estado como fatores de atrao de novos talentos para o servio pblico federal. Avaliar as mudanas do perfil dos candidatos s carreiras tpicas de Estado no Brasil, no perodo 1970-2004, numa perspectiva de atratividade salarial da Administrao Pblica um exerccio cientfico complexo e difcil. Diversos problemas parecem emergir: a unidade de anlise para uma comparao menos bvia do que parece. Apesar desses fatores limitantes, possvel concluir que houve uma significativa mudana no perfil dos funcionrios, nestas trs ltimas dcadas, que optaram por atuar numa carreira tpica de Estado. Os integrantes das classes A (mdia alta) e da classe B (mdia-mdia) brasileira, que nas dcadas de 70 e 80 tinham o servio pblico como alternativa secundria, aumentaram a sua participao nessas carreiras. Foram motivados pelas incertezas na economia e pelas elevadas taxas de desemprego. Os principais fatores de atrao foram: nvel salarial e estabilidade no emprego. Palavras-chaves: Reforma do Estado; Administrao Pblica; poltica salarial; carreiras tpicas de Estado; Brasil

Public administration in Brazil: Politics of Revaluation of the Typical Careers of State as Factor of Attraction of Talents for the Public Service Federal
This article aims at to deepen the analysis on the importance of the changes provoked for the politics of revaluation of the typical careers of State as factors of attraction of new talents for the federal public service. To evaluate the changes of the profile of the candidates to the typical careers of State in Brazil, in period 1970-2004, a perspective of wage attractiveness of the Public Administration is a complex and difficult scientific exercise. Diverse problems seem to emerge: the unit of analysis for a comparison is less obvious of the one than it seems. Despite these restrictive factors, it is possible to conclude that it had a significant change in the profile of the employees, in these three last decades that they had opted to acting in a typical career of State. The integrant ones of the classrooms (average high) and of classroom B (average-average) Brazilian, that in the decades of 70 and 80 they had secondary the public service as alternative, had increased its participation in these careers. They had been motivated by the uncertainties in the economy and the raised taxes of unemployment. The main factors of attraction had been: wage level and stability in the job. Key Words: The Reformation of the State; Public administration; wage politics; typical careers of State; Brazil

Introduo As significativas transformaes que ocorreram no mundo aps a Segunda Guerra Mundial contriburam decisivamente para acelerar o nvel de maturidade poltico-econmico-social dos governos e das sociedades, especialmente a partir da dcada de setenta. Este fato tambm ensejou o grande anseio para que se fizesse a substituio do modelo burocrtico. Cresceu as atribuies dos governos, a complexidade de suas aes e as demandas pelos seus servios. O processo de globalizao econmica, por sua vez, tambm foi

impulsionado, tornando-se fator indutor de mudanas de toda ordem: tecnolgicas, econmicas, sociais, culturais e polticas. Inmeros pases comearam a abrir as suas economias, o nvel de educao elevou-se, assim como o acesso s informaes. As sociedades tornaram-se mais pluralistas, democrticas e conscientes. O Brasil encontra-se no elenco desses pases que iniciaram os esforos para promover a reforma do Estado. Os motivos mais evidentes para a reforma do Estado nos ltimos vinte e cinco anos tiveram sua origem em um contexto internacional, mesmo que suas prioridades relativas tenham variado com o tempo e de acordo com as circunstncias e os pontos de partida particulares de cada um. Aceitamos aqui que o motivo mais forte, especialmente durante os perodos de crise econmica do incio dos anos 80 e 90, foi busca de reduzir despesas. Alm disso inegvel que houve um amplo desejo de remediar o fraco desempenho percebido em reas significativas do setor pblico. medida que se elevam os padres de educao, uma crescente parte da populao acostuma-se com padres mais altos de servio no setor privado, e torna-se cada vez menos inclinada a aceitar respostas inflexveis e burocrticas dos servios pblicos. Assim, tanto a qualidade do servio quanto o aumento da produtividade tm sido metas amplamente defendidas. oportuno destacar que, a Administrao Pblica tem como objetivo maior atender as necessidades pblicas, no que diz respeito aos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados. Os seus rgos e agentes administrativos esto subordinados Constituio e lei e devem atuar, no exerccio das suas funes, com respeito pelos princpios da igualdade, da proporcionalidade, da justia, da imparcialidade e da boa f. Para atender o interesse pblico, a Administrao Pblica dever ser estruturada de modo a evitar a burocratizao, a aproximar os servios das populaes e a assegurar a participao dos interessados na sua gesto efetiva, especialmente por intermdio de associaes pblicas, organizaes de moradores e outras formas de representao democrtica. Enquanto rgo superior da Administrao Pblica, compete ao Governo dirigir os servios e a atividade da administrao direta do Estado, civil e militar, superintender na administrao indireta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administrao autnoma. Consideram-se como domnios da administrao direta do Estado as atribuies que so exercidas sob a gesto imediata dos rgos e servios integrados na sua estrutura. Alm destas atribuies existem outras que a lei incumbe as entidades de direito pblico que so distintas do Estado. Tratase de entidades criadas para permitir uma gesto mais gil e eficiente, como por exemplo, as agncias reguladoras. O fortalecimento e a valorizao da funo pblica, nesse contexto, passa a ter como objetivo principal motivao dos servidores pblicos e contempla diversas dimenses: 1) o estabelecimento de uma poltica de remunerao e de concesso de benefcios que, resguardando o equilbrio das contas pblicas, possibilite assegurar a qualidade de vida do servidor e de sua famlia; 2) uma poltica de carreiras, capaz de permitir a ascenso profissional, de acordo com critrios que privilegiem a busca do aprimoramento tcnico e o bom desempenho das funes; e, 3) uma poltica de capacitao que permita o desenvolvimento continuado das habilidades e conhecimentos do servidor, dotando-o dos meios indispensveis para melhor executar suas atribuies e responsabilidades em uma sociedade cada vez mais exigente no que se refere qualidade dos servios pblicos.

Nesse sentido, o governo federal (MP/ASSEC, 2002:1) sustenta que um servio pblico forte e bem preparado um fator de estabilidade para a sociedade. A presena de carreiras bem estruturadas, com incentivos adequados com o compromisso com a excelncia permite dar continuidade a polticas e projetos. A experincia, aliada qualificao inclusive acadmica e no setor privado so importantes ingredientes para o funcionamento sem sobressaltos do governo. A este respeito sustenta Marconi (1999:189)1 que el programa de fortalecimiento de las carreras de Estado procura el desarrollo de una burocracia muy competente, calificada y permanentemente entrenada, comprometida con los objetivos del Estado, cuya actuacin est pautada por la eficiencia y por los principios gerenciales, que a su vez apuntan al logro de resultados". Este es uno de los componentes ms importantes de la reestructuracin de la administracin pblica, inserta en el proceso de reforma del Estado. Torna-se relevante ressaltar que, o ajuste fiscal planejado pelo governo tem duas faces importantes e indissociveis. A face macroeconmica est relacionada com a sobrevivncia do plano de estabilizao econmica. A segunda face, menos bvia mas no menos importante, a microeconmica e est relacionada com a eficincia do setor pblico. Observa-se, portanto, que importante compreender a relao entre as concepes polticas, sociais e econmicas da reforma do Estado e o papel do Estado no estabelecimento e implantao das polticas na rea salarial no Brasil no mbito federal. Assim, este estudo tem como objetivo principal verificar se as polticas salariais do Governo Federal e a forte crise econmica da dcada de 80 contriburam para alterar o perfil dos funcionrios pblicos das carreiras tpicas de Estado (CTE) no Brasil, na dcada de 90 e incio do sculo XXI. Este estudo, alm de promover uma reviso bibliogrfica sobre o tema reforma do Estado, enfocando as mudanas ocorridas na poltica salarial e nas carreiras tpicas de Estado, buscou realizar, tambm, uma pesquisa de campo com entrevistas qualitativas para verificar se houve mudanas no perfil dos candidatos s carreiras tpicas de Estado, por ocasio do seu ingresso no setor pblico. Assim, podemos enquadra-lo como um estudo qualitativo, descritivo e dedutivo. Apresenta e descreve um conjunto de dados e informaes relevantes para a compreenso do problema, que contribuem para sustentar os argumentos e as concluses contidas no estudo. A escolha dessa opo metodolgica deve-se a amplitude e a complexidade do tema abordado neste trabalho.
A partir destas observaes podemos formular uma questo analtica chave: a poltica salarial do

Governo Federal e a forte crise econmica da dcada de 80 contriburam para alterar o perfil dos funcionrios pblicos das carreiras tpicas de Estado no Brasil? Em sntese, estamos perguntando: o que mudou no perfil dos candidatos s carreiras tpicas de Estado nos ltimos 30-35 anos no Brasil? por que isso ocorreu?

MARCONI, Nelson. El fortalecimiento de las carreras de Estado: la experiencia brasilea, Reforma y democracia. Revista del CLAD: Caracas, CLAD, 15 de octubre de 1999, p. 181-203.

1.1 - Limitaes do Estudo Torna-se relevante ressaltar, diante da magnitude e do nvel complexidade do tema abordado neste artigo, que tivemos a preocupao de restringir significativamente o assunto em anlise, conforme destacado a seguir. necessrio alertar que a inteno de avaliar as mudanas do perfil dos integrantes das carreiras tpicas de Estado no Brasil, no perodo de 1970-2004 numa perspectiva de modernizao da Administrao Pblica um esforo cientfico difcil e complexo, visto que a unidade de anlise para uma comparao menos bvia do que parece. Nveis salariais das carreiras tpicas de Estado no mbito do governo federal foram sendo criadas nesse intervalo de tempo, em diferentes reas governamentais e por instrumentos e processos especficos. A ausncia e a qualidade dos dados, alm das sries temporais constituem outro conjunto de problemas. A multiplicidade de critrios para se definir o perfil dos integrantes das carreiras tpicas de Estado e a imponderabilidade da mudana so um outro problema metodolgico. Apesar desses fatores limitantes, possvel delinear um referencial rstico e argumentar que ocorreu uma mudana sensvel no perfil dos funcionrios das carreiras tpicas de Estado provocada, em grande parte, pelo agravamento da crise econmica iniciada na dcada de 80. 2. Estudos Relevantes sobre a Reforma do Estado Torna-se relevante, no debate sobre o tema reforma do Estado, destacar a importncia das contribuies da teoria da seleo racional (rational choice), visto que dela surgiu a Teoria da Agncia, sobre a qual trataremos a seguir. a) Contribuies da teoria da Agncia. A reforma do Estado esteve apoiada nas contribuies e orientaes tericas como a teoria da seleo racional (rational choice). A contribuio da teoria da seleo racional aplicada a reforma do Estado conhecida como a teoria da Agncia (ou Principal-Agncia). A citada teoria partiu dos mesmos princpios utilitrios clssicos que dizem com as motivaes individuais na tomada das decises racionais que permitam a maximizar seus interesses, a atualizao se aplica a agentes econmicos que atuam em mercado imperfeito, com nveis diferenciados de acesso as informaes necessrias para a tomada de decises. A teoria da Agncia oferece duas respostas para o alinhamento dos interesses. A primeira elevar o fluxo de informaes do principal por meio dos indicadores de desempenho, aumentar o rendimento das contas financeiras e especificar de forma clara os objetivos. A segunda contratar no mercado, visto que a concorrncia atua como um instrumento de disciplina dos agentes. Os contratos permitem ao principal uma maior oportunidade de controlar aos seus agentes e, portanto, de prevenir a captura por parte dos produtores (DAVIS e WOOD, 1998). Na teoria da Escolha Racional, as preferncias so formadas no mbito exgeno e em conformidade com as crenas e os valores dos indivduos. O predicado de racionalidade da teoria exige apenas, por uma necessidade lgica, ordenaes e decises consistentes. A teoria da Escolha Racional sugere uma forma especfica de relacionamento entre os

conceitos de preferncia, crena e escassez. Nesse sentido, a ao racional deve seguir critrios de consistncia lgica, que se aplicam para as ordenaes de preferncias e crenas, tambm devem ser eficiente. Nos processos de escolhas individuais, para a teoria econmica, as instituies e valores so exgenos. Esses elementos, entretanto, so essenciais, visto que implicam estruturas de incentivos que podem gerar resultados no desejados. A simples existncia de Estado e governo cria a possibilidade de alocaes polticas de recursos econmicos escassos, as quais podem ser determinadas por critrios polticos no competitivos. A esse respeito, veja por exemplo, os estudos de Arrow (1951) e Olson (1965, 1982). Arrow (1951) preocupou-se em provar logicamente a impossibilidade de escolhas coletivas racionais (transitivas e completas), como as decises de produo de bens pblicas, de compra de obras por parte do governo, assim como a prpria escolha democrtica dentro de qualquer parlamento. Por sua vez, Tullock (1990) o responsvel pelo desenvolvimento do conceito de comportamento rent-seeking ou caador de renda. Com base nessa concepo, os agentes privados e pblicos buscam transferir renda dentro da sociedade. O rent-seeking surge como uma atividade parasitria do Estado. A teoria da Agncia, aquele que, numa organizao, delega responsabilidade a um outro indivduo, denominado agente, o qual age de acordo com os seus objetivos privados. Nesse sentido, o problema reside no fato de que, na administrao, em geral, e na pblica, torna-se extremamente difcil fiscalizao do comportamento do agente. Assim, principal-agente uma questo de superviso e controle de comportamento de agentes que podem agir de forma oculta. Considerando que a eficincia e a decncia da administrao pblica dependem do comportamento, nem sempre controlado e supervisionado, de agentes (burocratas), o principal (a sociedade, representada pelo governo) depara-se merc da perda de controle sobre a mquina governamental. b) Contribuies da Nova Economia Institucional. Podemos verificar que, a influncia de variveis institucionais sobre o desempenho econmico, em especial no que se refere ao nvel de produto e ao crescimento, vem sendo investigada em inmeros trabalhos e pesquisas recentes. Destaca-se entre eles, os conceitos desenvolvidos pela Nova Economia Institucional ou neoinstitucionalismo, que se apresenta como uma das principais bases dessa linha de pensamento. As concluses mais relevantes desses estudos so as seguintes: (i) as instituies que garantem o direito de propriedade so cruciais ao crescimento econmico; (ii) o grau de corrupo percebida influencia negativamente o desempenho econmico; (iii) a confiana que se estabelece entre os agentes econmicos e a cooperao cvica produz importantes efeitos sobre o crescimento econmico e a produtividade dos fatores; e (iv) o desenvolvimento institucional promove o crescimento econmico e a convergncia dos pases em desenvolvimento para os padres de produto dos pases desenvolvidos. Isso nos permite argumentar que as "instituies importam para o crescimento". a partir desse arcabouo terico que podemos analisar o impacto da corrupo, condicionada a um conjunto de instituies, sobre a economia. A teoria aplicada ao estudo das organizaes, focalizando a anlise microeconmica, que foi desenvolvida por Williamson (1985) no seu livro The Economic Institutions o

Capitalism apoiado nas contribuies de Coase, Arrow, Simon e de Macneil-, utiliza dois pressupostos comportamentais bsicos: o da racionalidade limitada de Simon (1972) e o seu corolrio, os contratos incompletos, que associados ao pressuposto do oportunismo, fornecem as bases para a anlise das formas de governana das organizaes. A contribuio de North (1990), que se concentra na anlise macroeconmica, tambm deriva da influncia de Coase (1988), mas diferencia-se do trabalho de Williamson (1985), por priorizar o papel das instituies econmicas, seu desenvolvimento e a sua relao com as organizaes. North (1990) define as instituies como o conjunto de leis normas, costumes, tradies e outros aspectos culturais que balizam a ao de sociedades, organizaes e indivduos. Para aquele autor, de fundamental importncia o papel das instituies, como redutoras dos custos de transao para a sociedade. A Nova Economia Institucional, na busca de entender a cooperao voluntria refora a importncia das instituies para o funcionamento da economia, visto que as imperfeies do mercado requerem o estabelecimento de regras que organizem a ao coletiva. Na anlise da evoluo das principais relaes e influncias das escolas do pensamento econmico iremos constatar que, os antecedentes do neoinstitucionalismo so bastante remotos, visto que vamos localizar as suas origens nos estudos dos economistas clssicos, no historicismo alemo, na escola austraca e no marxismo, com destaque para Adam Smith, John Stuart Mill e Karl Marx. Para North (1990), as instituies so definidas como regras - formais ou informais -, idealizadas pelos homens para criar ordem ou reduzir a incerteza nos intercmbios. Assim, instituies e organizaes respectivamente, as regras do jogo e a diviso de tarefas entre os agentes que participam afetam o desempenho da economia na medida em que, ao dar forma e estruturar as interaes humanas, reduzam as incertezas e induzam a cooperao, diminuindo os custos das transaes. No amplo conjunto de temas e enfoques que cuida, a Nova Economia Institucional incorpora os atritos sociais, os conflitos distributivos e as estruturas de poder que surgem no mundo real quando se relacionam, a economia e as instituies, por meio de contratos, regulao, direitos de propriedade e, em geral, as leis que regulamentam essas questes. Nesse sentido, o neoinstitucionalismo enfoca as estruturas de poder desde uma dupla perspectiva: a organizao e o controle do sistema econmico e o processo jurdico, ou seja, o nexo entre marco jurdico-processo econmico, que o processo central que organiza a estrutura da relao jurdico-governo-poltica-economia. O neoinstitucionalismo pode ser definido como um enfoque que inclui vrios modelos que enfatizam a importncia crucial das regras sociais para a interao social. No seu esforo de compreender a cooperao voluntria, o neoinstitucionalismo confirma a importncia das instituies para o funcionamento da economia, visto que as imperfeies do mercado requerem o estabelecimento de normas que organizem a ao coletiva. Sustenta North (1990), as instituies so definidas como regras, formais ou informais, idealizadas pelos homens para criar ordem ou reduzir a incerteza das trocas. Nesse sentido, as instituies e organizaes afetam o desempenho da economia na medida em que, ao dar forma e estruturar as interaes humanas, reduzam as incertezas e induzam a cooperao, diminuindo os custos das transaes.

 oportuno lembrar que, a contribuio de North (1995) no campo do neoinstitucionalismo foi importante porque criticou os pressupostos comportamentais tradicionais que impedem o avano da economia em sua explicao da mudana institucional. Nesse sentido, sustenta aquele autor que os indivduos fazem suas eleies, baseados em modelos derivados subjetivamente que divergem entre os indivduos, que faz com que a informao que recebem dos atores seja to incompleta que na maioria dos casos estes modelos subjetivos no mostram nenhuma tendncia a convergir. 3 Os Fundamentos da Reforma Gerencial do Estado Brasileiro A crise do petrleo, ocorrida em 1973, foi a responsvel por deflagrar os mecanismos que provocaram o esgotamento do antigo modelo de interveno estatal, nos moldes burocrticos. A crise econmica mundial, que teve incio naquela dcada, ps fim era de prosperidade que havia sido iniciada no ps-Segunda Guerra Mundial. Nesse perodo, tanto os pases capitalistas desenvolvidos como os subdesenvolvidos (inclusive o Brasil), bem como pases do bloco socialista experimentaram elevadas taxas de crescimento econmico. Quatro fatores socioeconmicos contriburam decisivamente para agravar a crise do Estado gerada no ps-guerra: Crise econmica mundial : iniciada em meados dos anos 70 e foi se agravando ao longo dos anos 80. As economias da maioria dos pases enfrentaram um grande perodo recessivo, sem o retorno aos ndices de crescimento econmico atingidos nas dcadas de 50 e 60. Crise fiscal do Estado : aps vrias dcadas de crescimento, apoiado no modelo econmico proposto por Keynes, maioria dos governos no tinha mais como financiar seus dficits. Na medida em que ficavam mais endividados, os governos tiveram que elevar a carga tributria para cobrir os dficits, mas sem necessariamente manter servios de qualidade, ou at mesmo melhor-los. Essa situao provocou uma grande revolta nos contribuintes, principalmente porque eles no conseguiam enxergar uma relao direta entre o acrscimo nos tributos e a melhoria dos servios pblicos. Ou seja, havia um problema de conflito de interesses: enquanto os Estados estavam sobrecarregados de atividades e com recursos escassos para este cumprimento, a sociedade organizada no queria perder tudo o que j havia sido conquistado. Crise de governabilidade: os governos mostravam-se incapazes para resolver os problemas econmicos e sociais de seus pases, o que levou diversos deles a sofrerem crise de governabilidade; Emergncia da globalizao e das inovaes tecnolgicas: as profundas transformaes que ocorreram na economia e no setor produtivo tambm refletiram no Estado. Com o aumento do nmero das empresas transnacionais e os grandes fluxos financeiros e internacionais, os Estados nacionais tiveram seus controles enfraquecidos, o que implicou na perda de parcela significativa de poder de definir suas polticas macroeconmicas. O Estado, alm disso, passou a ser responsabilizado pelas empresas como culpado pelos altos custos, especialmente os trabalhistas, previdencirios e tributrios. Sendo pressionado pelo segmento empresarial a reduzir impostos e a sua participao no mercado de trabalho,

o enorme Estado burocrtico viu-se diante de um dilema: ao mesmo tempo em que necessitava de maior arrecadao para cobrir seus srios problemas fiscais, tinha de diminuir tributos e sua ingerncia no mercado de trabalho, para que suas empresas pudessem ter mais competitividade no cenrio global e para que pudesse ser alvo dos investidores. A conjugao de todos esses fatores exigia cortes urgentes de custos, com a reduo de gastos com pessoal e com aumento da eficincia governamental. O aparato governamental precisava ser mais gil e flexvel, tanto em sua dinmica interna como em sua capacidade de adaptao s mudanas externas. Verifica-se que houve uma tendncia, em nvel mundial, a partir do incio da dcada de oitenta, em favor da Reforma do Estado, com uma ntida preocupao dos governos em empreender esforos para modernizar e agilizar a administrao pblica. Em nenhum outro momento da histria, o movimento em favor da reforma da administrao pblica avanou tanto e de forma to rpida. Este movimento est intimamente relacionado ao novo paradigma de administrao pblica gerencial. O que se buscou com a Reforma do Estado a substituio do modelo burocrtico pelo modelo gerencial. Este, pautado em princpios da administrao das empresas privadas, traz novos conceitos de gesto, os quais os reformadores acreditam que podem ser aplicados com sucesso em muitos setores da administrao pblica: administrao por objetivos, downsizing, servios pblicos voltados para o consumidor, empowerment, pagamento por desempenho, qualidade total, formas de descentralizao. Devemos ressaltar que, a administrao pblica gerencial surgiu na dcada de setenta, como resposta crise que o velho modelo burocrtico vinha causando aos Estados, por falta de adequao s grandes mudanas socioeconmicas da segunda metade do sculo XX. Inspirada em bem sucedidos modelos da administrao privada, a administrao gerencial veio com a misso de enfrentar a crise fiscal dos Estados, advinda dos incontveis servios que estes prestavam e da m alocao de receitas cada vez mais escassas. Portanto, a administrao pblica gerencial surgiu como estratgia para reduzir os custos e tornar a administrao pblica mais eficiente, alm de ser um instrumento para combater as mazelas e a penetrao da corrupo que a burocracia ocasionara. A retomada de teorias crticas s burocracias estatais, e favorvel aos ideais liberais do Estado-mnimo, foram reforadas com a chegada dos governos conservadores na GrBretanha, em 1979 (Margaret Tathcher), e dos republicanos nos Estados Unidos em 1980 (Ronald Reagan). Coube aos governantes daqueles dois pases implementar as primeiras reformas no antigo modelo, logo no incio da dcada de 80. Registre-se que, foi a GrBretanha o grande laboratrio das tcnicas gerenciais aplicada. Seguindo esta tendncia, um grande nmero de pases comeou a ensaiar o incio das reformas de seus Estados. As aes dos governos desses pases, no entanto, resumiu-se apenas em ajustar os contornos da administrao pblica com medidas como: Limitaes das dimenses do setor pblico;Privatizao;Comercializao ou corporativizao de rgos pblicos; Descentralizao para governos subnacionais; Desconcentrao no governo central; Uso de mecanismos tpicos de mercado; Novas atribuies aos rgos da administrao central; Outras
iniciativas de reestruturao ou racionalizao.

Ficou evidenciado, em seguida, que reformar um Estado nacional tarefa de grande complexidade, que envolve inmeros aspectos, como idias, estratgias, processos, recursos humanos, estruturas organizacionais, poderes e poltica, oramento, relaes externas, agentes no-governamentais e sociedade. Vrios dos pases pioneiros deste movimento apresentaram particularidades em seus processos de reforma: Os EUA adotavam a filosofia do deixem o administrador administrar, apregoando a melhoria contnua, baseada nos princpios da gesto da qualidade total. No Reino Unido, o governo Thatcher desencadeou uma reforma batizada de Prximos Passos. Nela, as autoridades da administrao nacional definiriam as polticas gerais, mas dois teros dos servios pblicos deveriam ser realocados em agncias. As agncias seriam regidas por contratos, nos quais seriam definidos o que elas fariam, alm dos padres pelos quais seu desempenho seria avaliado. Os acordos sobre desempenho e metas a serem alcanados serviriam de base para uma mudana radical no antigo sistema burocrtico Whitehall. Cada agncia passou a poder se concentrar muito mais diretamente na melhoria do servio que devia prestar a usurios e consumidores. Na Nova Zelndia promoveram-se mudanas radicais. Houve, de modo intenso, venda de empresas estatais ao setor privado, alm do sujeio do restante da administrao pblica concorrncia de mercado. Os funcionrios mais graduados da administrao pblica foram contratados mediante contratos de desempenho para administrar rgos cujo trabalho definido por acordos de compra de servios. Estes passaram a ser remunerados de acordo com o desempenho, e os que no atingissem as metas propostas poderiam ser demitidos. Em sntese, era o mercado que determinava o sucesso de cada agncia. Tanto o Reino Unido como a Nova Zelndia, fizeram suas reformas com inspirao nos ensinamentos da teoria econmica, que diz que o Estado, por ser monopolista, inerentemente ineficiente; tende a crescer e a inchar; e por isso tem mal desempenho. Assim decidiram por uma macia privatizao de suas empresas pblicas, terceirizaram ou delegaram muitas das atividades que eram mantidas sob controle do Estado, ao invs do controle da produo passaram aferio dos resultados das atividades governamentais e introduziram sistemas muito mais amplos de controle dos gastos pblicos. 3.1 Reforma do Estado e Governana no Brasil Com a determinao de reformar o Estado brasileiro, procurou-se criar novas instituies legais e organizacionais que permitissem a uma burocracia profissional e moderna ter condies de gerir o Estado. Inicialmente sob a responsabilidade do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MARE, foram estabelecidas condies para que o governo federal pudesse aumentar sua governana. Com este propsito, foi elaborado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, como um instrumento balizador da reforma e modernizao do Estado (PDRAE/MARE, 1995). Constata-se que, mesmo tendo como foco de sua ateno administrao pblica federal, muitas de suas diretrizes foram aplicadas em nvel estadual ou municipal. Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, observa-se que houve um retrocesso no processo de consolidao do modelo de administrao gerencial. A Magna Carta continha no seu bojo normas excessivamente burocrticas, que refletiu negativamente no

funcionamento do aparelho estatal. O retorno ao regime estatutrio nico para servidores pblicos das administraes direta e indireta, e a aposentadoria com proventos integrais sem correlao com o tempo de servio ou valor da contribuio, so apontados como exemplos, do retrocesso ao modelo burocrtico, so alguns dos problemas trazidos pela Constituio. Alm disso, a enorme quantidade de controles e detalhamentos das normas contidas na Constituio Federal tambm vem contribuir para o inadequado funcionamento da administrao pblica. Com o governo Collor, teve inicio em 1990 o processo de abertura comercial do pas, com medidas que tinham como conseqncias reavaliao do papel do Estado na economia e exposio do Brasil no cenrio econmico e financeiro internacional. Estes fatores passariam a demandar uma outra abordagem do governo na economia, criava a necessidade de se implantar de modo sistemtico um novo modelo de administrao pblica que se adequasse economia globalizada de mercado: a administrao pblica gerencial. Por fim, podemos argumentar que, nas suas trs dimenses, a reforma gerencial avanou de maneira adequada nos nveis institucional e no cultural. A idia da administrao pblica gerencial em substituio burocrtica se efetivou, e as principais instituies necessrias para a sua implementao foram aprovadas pelo Congresso Nacional. O grande desafio da reforma se encontra na efetivao da gesto. Nesta dimenso, perceptvel que a reforma est apenas comeando, visto que sua implantao somente ir se efetivar no longo prazo. A responsabilidade de continuar o processo de implantao da reforma do Estado, a partir do segundo governo Fernando Henrique Cardoso (1999-2002), passou para o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Essa mudana alterou a forma de implementao da reforma gerencial, que passou a usar como instrumento bsico o Oramento anual da Repblica, e em particular, o Plano Plurianual (PPA). Buscou-se, assim, o fortalecimento das funes de regulao e de coordenao do Estado, particularmente em nvel federal, e a progressiva descentralizao vertical, para os nveis estadual e municipal, das funes executivas no campo da prestao dos servios sociais e de infra-estrutura. Essa tendncia tambm foi mantida no PPA - 2004-2007. Dessa forma, pretende-se reforar a governana, com a superao das dificuldades encontradas para se implementar as polticas pblicas, devido rigidez e ineficincia da mquina administrativa. 4 O Emprego no Setor Pblico no Brasil A anlise do emprego no setor pblico, de forma ampla, no o tema de nosso estudo. Assim, iremos nos ater aos dados publicados pelo IBGE e os estudos cientficos realizados sobre o tema, nos ltimos 30-35 anos, para sustentar as argumentaes do estudo sobre o universo amplo do problema do trabalho no Brasil. Registre-se que, alm dos desempregados, o Instituto registra a existncia de mais 13% de trabalhadores no chamado trabalho precrio, ou seja, algum tipo de trabalho informal, sem registro em carteira, e que gera menos de um salrio mnimo de renda mensal. Isso significa que, pelos dados oficiais, cerca de 26% da populao ativa esto em desemprego aberto (12,9%) ou em situao extremamente precria (13%). Estas taxas expressam mdias. As pesquisas permitem vrias desagregaes que evidenciam o quadro preocupante nesse setor.

Observa-se que, o desemprego inversamente proporcional idade, chegando a atingir a taxa 50% entre os mais jovens: 44% do desemprego total esto concentrados em pessoas de 16 a 24 anos, que sequer conseguem entrar no mercado de trabalho. As mulheres so mais atingidas que os homens: correspondem cerca de 40% da fora de trabalho urbana e a 50% do contingente de desempregados (IBGE, 2003). A distribuio tambm se altera quando se comparam as capitais e os municpios vizinhos, com tendncia a maiores taxas nas periferias. Podemos constatar que em todo o mundo, a taxa de desemprego aberto acompanhada com muita ateno por governos e sociedades, especialmente quando atinge chefes de famlia, homens ou mulheres, dado o seu potencial desestruturante da vida social. Com efeito, nveis crescentes de desemprego e de subemprego significam a multiplicao do nmero de pessoas que deixam de manter qualquer relao de direitos e deveres com a sociedade. Ambos os fenmenos se associam queda da auto-estima, a desagregaes familiares, menor renda disponvel, busca precoce de trabalho por parte dos filhos (quase sempre no mercado informal) em prejuzo de sua formao escolar, etc. Por isso, quando as sociedades se confrontam com tendncia de desemprego crescente, espera-se que os governo atuem, alterando suas polticas macroeconmicas e adotando medidas especficas. 4.1 Comparao das Remuneraes do Setor Privado e do Setor Pblico Os estudos do Banco Mundial (BIRD, 1998), indicam que reformas administrativas foram bem sucedidas em pases onde houve um questionamento sobre o papel do Estado. As reformas na Inglaterra e Nova Zelndia so um bom exemplo de reformas bem sucedidas. Alm disso, a experincia mostra que essas mudanas levam tempo. Na Nova Zelndia, as reformas duraram dez anos. Os estudos tambm mostram que um fator que contribui enormemente para o sucesso das reformas a diminuio da diferena de remunerao, benefcios e crescimento de emprego entre o setor privado e pblico. Distintos estudos, como por exemplo Banco Mundial (1998, 2000)2, evidenciam que no Brasil os funcionrios pblicos ganham relativamente bem. Isso um aspecto crucial porque em pases em que houve um fracasso das reformas os governos estavam aumentando os salrios ao mesmo tempo em que tentavam demitir funcionrios. No estudo o esteretipo do funcionrio pblico mal pago completamente errneo. Os resultados do citado estudo do Banco Mundial, avaliando os diferenciais de salrio, penses e estabilidade no trabalho entre os setores pblico e privado no Brasil no fornecem nmeros exatos, mas indicam tendncias que podero ser utilizadas para formular polticas econmicas sustentveis. No estudo foram comparados o crescimento do emprego dos trs nveis de governo com o setor privado. Foram feitas, ainda, comparaes explcitas entre: os salrios e benefcios e o nvel de crescimento de empregos para os trs nveis de governo e para determinadas carreiras, tais como professores, profissionais da rea da sade
2

DE FERRANTI, David; Guillermo E. Perry; Indermit Gill; Luis Servan, Asegurando el futuro en una economa globalizada, Estudios del Banco Mundial sobre Amrica Latina y el Caribe, Banco Mundial, 2000. veja, tambm, Indermit Gill, Banco Mundial, Por que sou otimista em relao a reforma administrativa no Brasil, Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial/Fundao Armando Alvares Penteado FAAP, Srie Sinopse n. 1, Anais do Seminrio: A reforma administrativa e o ajuste fiscal nos estados e municpios, So Paulo, 9 de dezembro de 1998, p. 9-11.

e das reas legislativa e judiciria. Em termos de diferenciais salariais entre os setores pblico e privado, se analisaram as diferenas de salrios em termos mensais levando em conta variveis como sexo, grau de instruo e idade. Controlou-se tambm para o nvel de esforo de cada trabalhador baseado no nmero de horas de trabalho. Os dados foram fornecidos pelo IPEA e foram baseados no levantamento realizado em 1995. No caso dos salrios, as pessoas empregadas no poder judicirio ganhavam em mdia 50 por cento a mais do que as do setor privado. Os empregados na administrao federal e empresas pblicas federais ganham 30 por cento a mais enquanto os das empresas pblicas estaduais ganham 15 por cento a mais. No h diferena salarial entre os funcionrios das administraes estaduais e os do setor privado. Funcionrios da rea de educao e sade recebem cinco por cento a menos do que os do setor privado e aqueles empregados nas empresas e administraes estaduais ganham 20 por cento a menos. Essas diferenas se tornavam menores quando levamos em conta as habilidades desses trabalhadores, mas aumentam se levamos em considerao o nmero de horas trabalhadas. Isso significa que as pessoas no setor pblico so mais qualificadas e geralmente trabalham menos do que as do setor privado. A ltima comparao feita pelo estudo do Banco Mundial (Gill, 1998), foi a da estabilidade. Buscou-se criar uma estimativa de estabilidade para empregados do setor privado. Foi analisada a estabilidade atravs de quanto tempo o funcionrio se encontrava em determinado emprego e efetuado os mesmos tipos de controle de variveis como sexo, idade, etc. O resultado foi que funcionrios pblicos em Braslia e Rio de Janeiro, cidades com forte presena governamental, tinham estabilidade 75 por cento maior do que os do setor privado. Essa proporo cai para 40 por cento em So Paulo e Rio Grande do Sul, e em Pernambuco, Bahia e Minas Gerais a diferena fica nos 25 por cento. O resultado geral do referido estudo do Banco Mundial concluiu que os funcionrios pblicos no eram mal pagos. Pelo contrrio, se considerarmos todos os salrios e benefcios, incluindo a estabilidade, os funcionrios pblicos brasileiros recebem ganhos bem acima do setor privado. 5 As Mudanas e Efeitos da Nova Poltica de Remunerao no Setor Pblico Federal Quando examinamos o setor pblico, os diferentes padres de relaes de trabalho no interior do Estado: a administrao direta e estatutria que compreende reas exclusivas de Estado, reas administrativas, de gesto e planejamento, finanas e oramento, poder judicirio e legislativo, e reas de prestao de servios de segurana e sociais como educao e sade; os setores da administrao indireta composta pelas fundaes, instituies e empresas pblicas e setor de empresas estatais amplamente privatizado nos ltimos anos. Considerando os nveis municipais, estaduais e federais de governo, a matriz do setor pblico torna-se cada vez mais complexa. Os padres de relaes de trabalho no interior desse sistema tambm so diversos e heterogneos desde os estatutrios,

funcionrios celetistas, temporrios, terceirizados e outras formas precrias de contratao3. Na dcada de 80, perodo em que o Brasil convivia com elevado nvel inflacionrio, constatamos que a poltica salarial vigente na poca - que tinha como objetivo corrigir as perdas inflacionrias -, era aplicada somente para o setor privado. Os salrios no setor pblico no eram corrigidos de forma automtica por nenhum dos ndices existentes. As regras valiam apenas para o setor privado da economia e para os setores onde prevalecia a contratao do trabalho pela CLT. Diante desse cenrio desfavorvel os funcionrios pblicos reivindicavam a definio de uma poltica salarial de recuperao das perdas para o setor pblico. Verifica-se, nesse perodo, que as motivaes de greve ocorrida no setor pblico tinham como fator estimulador uma causalidade econmica e salarial. O Brasil chegou a ocupar uma posio desconfortvel no ranking mundial de pases com elevado nvel de greves, em termos de horas paradas e de nmero de grevistas, e o setor pblico teve uma participao significativa nessa mobilizao. Nesse contexto de esvaziamento do setor pblico, verifica-se uma queda significativa do interesse de profissionais com maior qualificao e talento de fazer carreira na Administrao Pblica. Esse quadro comea a ser alterado no governo Fernando Henrique, que modificou significativamente a poltica de remunerao que vinha sendo praticada desde a Constituio de 1988. Enquanto que a tradio sempre foi a de corrigir os salrios linearmente (mesmo ndice de reajuste para todos os servidores), a partir de 1995 o governo passou a praticar aumentos diferenciados, buscando corrigir distores entre o setor pblico e o setor privado. Tradicionalmente, os salrios do setor pblico sempre foram mais elevados que os do setor privado para os cargos de menores qualificaes, e inferiores nos cargos mais qualificados. Em 1995, ano da elaborao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, a comparao das remuneraes mdias era a seguinte: Tabela 1: Salrios mdios setor privado e setor pblico (em R$ de maio/1995) _______________________________________________________________________ Nvel dos cargos Salrio mdio Salrio mdio Diferena _________________________________________________________________________ setor privado setor pblico pblico/privado _________________________________________________________________________ Cargos executivos 7.080 6.069 - 14% Cargos de nvel superior 1.899 1.814 - 5% Cargos de nvel mdio 926 899 - 3% Cargos operacionais 437 635 + 45% _________________________________________________________________________
Fonte: MARE, Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995.

Observa-se, em tese, que no h contrato de trabalho com o Estado; adere-se a um cargo, a um posto de trabalho, e no est prevista nenhuma negociao das condies de trabalho e salrio. Do ponto de vista formal, o Estado, independente dos seus dirigentes, lida com as relaes de trabalho no setor pblico da maneira tradicional.

A partir de 1995, sem perder de vista os imperativos do ajuste fiscal, o governo buscou elevar o padro de remunerao do setor pblico, tendo como parmetro o setor privado. Passou a praticar uma poltica de reajustes diferenciados, tendo revisado substancialmente a remunerao de cerca de 40 carreiras estruturadas. Assim, diversas categorias do servio pblico, sobretudo em reas essenciais da atividade do Estado, tiveram seus salrios revistos com base nas remuneraes pagas no setor privado, gerando reajustes que chegaram em alguns casos a mais de 200%. Por meio dos reajustes diferenciados, o Governo Federal buscou reter seus quadros mais qualificados, e atrair novos servidores para as carreiras de Estado para as quais foram organizados concursos anuais de ingresso. Marconi (2001) 4 constata que em 1999 o salrio mdio real ainda era maior no setor pblico, e maior na esfera federal. em nvel municipal, no entanto, que o salrio mdio real mais aumentou sendo tambm o que apresenta o mais baixo ponto de partida (ver as tabelas seguintes). Tabela 2: Evoluo da massa salarial por setor (para os empregados entre 18 e 65 anos; 1993 = 100) _________________________________________________________________________ 1993 1996 1999 _________________________________________________________________________ Privado 100 133 131 Pblico 100 125 123 Federal 100 107 100 Estadual 100 126 119 Municipal 100 163 185 Total 100 130 128 ________________________________________________________________________
Fonte: Marconi, 2001.

Tabela 3: Evoluo do salrio mdio real (valores em R$ de setembro/99; deflator INPC) _______________________________________________________________________ 1993 1996 1999 _______________________________________________________________________ Privado 454 562 527 Pblico 816 1.001 990 Federal 1.440 1.512 1.598 Estadual 783 1.029 1.038
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MARCONI, Nelson. A formao dos salrios nos setores pblico e privado. Tese de Doutorado (Economia de Empresas), Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, 2001.Veja, tambm, MARCONI, A evoluo do perfil da fora de trabalho e das remuneraes nos setores pblico e privado ao longo da dcada de 1990, RSP, n 54/1, 2003. Marconi busca traar no seu estudo um panorama da evoluo do perfil da fora de trabalho e dos salrios praticados no setor pblico ao longo da dcada de 1990, buscando compar-la com o comportamento observado no setor privado, e sugerir medidas para a melhoria do sistema salarial.

Municipal 395 607 598 _______________________________________________________________________

Fonte: Marconi, 2001.

Tabela 4: Remunerao mdia mensal dos trabalhadores formais 2000 (em salrios mnimos) _________________________________________________________________________ Esfera Remunerao mdia (SM) _________________________________________________________________________ Federal 13,0 Estadual 6,8 Municipal 3,9 Empresas pblicas 14,0 Mdia Setor Pblico 6,9 Mdia Total da pop. ocupada 3,9 _________________________________________________________________________
Fonte: RAIS 2000, dados do BNDES-AFE (2002).

Uma outra distoro, de difcil correo, refere-se aos importantes desnveis de remunerao entre os trs poderes: a remunerao nos Poderes Legislativo e Judicirio bastante superior do Executivo, drenando muitas vezes boa parte dos quadros qualificados para aqueles dois poderes. At a Emenda Constitucional de 1998, os Poderes Legislativo e Judicirio tinham plena autonomia para fixar seus prprios salrios; com a emenda, estes poderes passam a ter que faz-lo por meio de projeto de lei encaminhado ao Congresso, sujeito sano presidencial. Tais diferenas tm ainda impedido regulamentar o dispositivo da emenda constitucional de 1998 que define um teto nico para remunerao no setor pblico, que deve abranger os trs poderes; as propostas do Executivo, de um teto de R$ 8 mil ou de R$ 10,8 mil, tm sido rejeitadas pelo Judicirio. Os dados, a seguir, evidenciam as distores salariais entre os trs poderes: Tabela 5: Evoluo da remunerao mdia dos servidores da Unio por poder servidores ativos (em R$ valores reais, base dezembro/97) _________________________________________________________________________ Poder 1995 1996 1997 1998 1999 _________________________________________________________________________ Executivo (1) 2.031 1.925 1.944 1.764 2.233 Legislativo 4.855 4.967 5.161 5.111 5.131 Judicirio 3.390 3.029 3.479 4.384 4.023 _________________________________________________________________________
Fonte: Ministrio do Planejamento, Boletim Estatstico de Pessoal n 56, dezembro/2000. (1) Servidores civis ativos; esto excludos militares, empregados de empresas pblicas e de sociedades de economia mista.

A margem de ao do Executivo federal para controlar as despesas com pessoal tem sido cada vez menor. Por um lado, qualquer tentativa de discusso a respeito das distores salariais entre os poderes tende a ser vista como uma ingerncia do Executivo, ferindo a autonomia dos poderes. Por outro lado, cresce a massa de servidores aposentados, cuja

despesa incomprimvel. Desde o ano de 1998, no Executivo federal, o nmero de servidores aposentados e instituidores de penso j ultrapassa o nmero de servidores ativos; em agosto de 2002, havia 459.821 servidores civis ativos, contra 601.586 servidores civis aposentados e instituidores de penso (ou 56,7% do total). Dadas s peculiaridades do regime de aposentadoria no setor pblico, no Brasil, as despesas com aposentados pblicos tende a ser um problema crescente. 5.1 Mobilidade Social no Brasil nas Dcadas de 1970-1990 Observa-se que a mobilidade social no Brasil no final da dcada de 90 continuava intensa (IBGE, 1999). Os dados revelavam que 63% dos chefes de famlia (homens) mudaram de status social, quando comparados aos seus pais, e apenas 37% permaneceram na situao dos seus pais. No conjunto das pessoas mveis, no referido perodo, cerca de 80% subiram na escala social e 20% desceram. Ou seja, a grande maioria das famlias brasileiras est em melhores condies quando comparadas respectiva gerao anterior. Esse quadro similar ao encontrado no incio da dcada de 70, quando se realizou a primeira pesquisa sobre o assunto. Isso indica que a sociedade brasileira est em constante mobilidade nas ltimas trs dcadas. Paradoxalmente, a sociedade brasileira dos dias atuais to desigual quanto no passado. Nesse sentido, sustenta Pastore (1999) que a pirmide social continua com uma extensa base e um reduzido pico, conforme evidenciado na tabela apresentada a seguir. Tabela 6. Estrutura Social do Brasil Estratos Sociais Alto Mdio Mdio Superior Mdio mdio Mdio Inferior Baixo Baixo superior Baixo inferior Incio dos Anos Fim dos anos 90 70 3,5 48,0 6,0 18,0 24,0 48,0 16,0 32,0 5,0 47,5 7,5 13,0 27,0 47,5 23,0 24,0

Fontes: Jos Pastore, Desigualdade e Mobilidade Social no Brasil, Editora T.A. Queiroz, So Paulo, 1979; Jos Pastore e Nelson do Valle Silva, Mobilidade Social no Brasil (1973-96), So Paulo, 1999.

Ao argumentar que preciso ter cautela na interpretao dessa desigualdade porque as mudanas internas foram expressivas, sustenta Pastore (1999) que, proporcionalmente, o maior aumento ocorreu nos estratos alto (grandes proprietrios, banqueiros, magistrados,

etc.) e no baixo superior (braais, serventes, vigias, etc.). Dentro da classe mdia, houve um significativo aumento dos estratos mdio superior (assessores, diretores, gerentes de alto nvel) e mdio inferior (pedreiro, eletricista, marceneiro, etc.) e um encolhimento do estrato mdio-mdio (pracistas, viajantes, chefes de baixo nvel, etc.). Portanto, a movimentao continuou intensa dentro da estrutura social. O fato do estrato mais baixo ter ficado praticamente do mesmo tamanho, por exemplo, no significa que ele foi composto o tempo todo das mesmas famlias. Muitas famlias foram saindo para os estratos superiores na medida em que outras foram ocupando o seu lugar nos estratos mais baixos. 5.2 Mobilidade Social - Anos 2002-2003 Para Quadros (2003) desemprego no Brasil agravou-se brutalmente desde o final da dcada de 1980, particularmente a partir de 1995 com o Plano Real. Ainda que se trate de um fenmeno generalizado, necessrio estabelecer duas importantes distines. Da tica social, foram afetados com maiores intensidades os operrios e demais assalariados populares, bem como a baixa classe mdia assalariada. Por sua vez, do ponto de vista etrio observa-se que segmento dos jovens de 15 a 24 anos foi os mais afetados. O estudo de Quadros (2003)5, demonstra que a classe mdia empobreceu de forma generalizada em 2003. Cerca de 57 milhes de brasileiro pertenciam a famlias com esse perfil de renda em 2002. Em 2003, eles eram 54,4 milhes para uma populao total de 173 milhes. A classe mdia portanto, que representava 33% da populao total em 2002, passou a representar 31% em 2003. Os dados do estudo indicam que mais de 2,5 milhes de pessoas foram expulsas da classe mdia - integrantes de famlia com renda mdia superior a R$ 1.000- em 2003. Destaca Quadros (2003) que, 928 mil pessoas deixaram a classe mdia alta, e outras 680 mil que se enquadravam na classe mdia-mdia em 2002 j no poderiam ser includas no grupo no ano passado. A classe mdia baixa perdeu 980 mil membros. O nmero de pessoas na classe mdia alta -com renda mdia familiar superior a R$ 5.000- caiu 13% no ano passado. Eram 3,96% da populao em 2002 e passaram a 3,38% em 2003. O padro se repete nas escalas de renda mais abaixo. O grupo que ganhava entre R$ 2.500 e R$ 5.000, que Quadros chama de classe mdia-mdia, antes 7,10% da populao, representava, no ano passado, 6,61% e perdeu 684 mil membros. Desapareceram da classe mdia baixa 960 mil pessoas. O grupo, com renda mensal que varia de R$ 1.000 a R$ 2.500, representava 22,15% da populao em 2002, proporo que caiu para 21,30% no ano passado. Mesmo para quem se manteve nas faixas de renda em que estava em 2002, houve perda de renda. A renda mdia das famlias que ganham mais de R$ 5.000, por exemplo, caiu 4,7% em 2003.
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QUADROS, W. J. Aspectos da crise social no Brasil dos anos oitenta e noventa. Tese de Livre-docncia, Campinas., IE/ Unicamp, 2003 (mimeo.). O trabalho de Quadros baseado nas estatsticas da Pesquisa Nacional por Amostragem de Domiclios (PNAD), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (PNAD/IBGE, 2003). Ele divide a populao em seis classes, associadas a um padro de vida -de classe mdia alta, mdia-mdia, mdia baixa, massa trabalhadora, pobres e indigentes. O trabalho assume que, quanto maior a renda, maior o padro de vida.

O resultado final da perda de renda e emprego -males que afetaram todas as classes de rendimento- foi uma migrao generalizada para as faixas de rendas mais baixas, com renda inferior a R$ 1.000. O grupo representava 66% da populao em 2002, aumentou em 4,8 milhes e passou a representar 68% do total. Nem todos esses 4,8 milhes so pessoas que perderam renda ou emprego em 2003. Uma parte explicada tambm pelo crescimento populacional. A participao de todos os trs estratos de classe mdia na populao caiu no perodo analisado, sendo que o maior declnio ocorreu na classe mdia baixa (veja tabela). Como j vem mostrando os nmeros do IBGE, o estudo de Quadros (2003) tambm indica que ter diploma universitrio no garante melhores salrios, que despencaram, com o aumento do desemprego nessa faixa da populao ocupada. Em 2002, a queda de renda dos trabalhadores, com terceiro grau completo ou incompleto, foi de 24,6%, em relao a 1981, declnio apenas menor do que o rendimento percebido por trabalhadores com segundo grau, que foi de 36,1%, nos anos analisados. Para aquele autor, as principais conseqncias sociais da estagnao econmica apurada pela pesquisa so a marginalizao dos operrios e o desemprego dos trabalhadores com maior nvel de escolaridade. 6 Resultados da Pesquisa sobre as Motivaes do Funcionrio para Ingressar numa Carreira Tpica de Estado Perodo 1970-2004 perceptvel que a estruturao do quadro de servidores das carreiras tpicas de Estado decorrente de um esforo de vrios anos, tanto de treinamento, quanto de reajuste de remunerao, e realizao regular de concursos pblicos. Assim, antes de apresentar os resultados das entrevistas com os integrantes dessas carreiras, nos propomos a fazer algumas consideraes sobre o tamanho e as principais caractersticas das mesmas. Tendo como propsito tornar mais claro a viso do quantitativo e idade mdia dos servidores pblicos federais civis ativos do Poder Executivo, por nvel de escolaridade do servidor, apresentamos a seguir os dados consolidados na tabela 7.
Tabela 7 - Quantitativo e idade mdia dos Servidores Pblicos Federais Civis Ativos do Poder Executivo, por nvel de escolaridade do Servidor - SIAPE Posio - Jul/2004
__________________________________________________________________________________________________________ Quantitativo de Servidores Participao percentual dos servidores civis Idade Mdia __________________________________________________________________________________________________________ Analfabeto 33 0,0 50 Alfabetizado sem cursos regulares 7.739 1,6 54 Primeiro grau incompleto 29.381 6,2 51 Primeiro grau 40.382 8,5 48 Segundo grau ou tcnico 141.141 29,7 44 Superior 204.813 43,1 48 Aperfei./ Espec./ Ps-Graduao 12.070 2,5 45 Mestrado 17.177 3,6 47 Doutorado 1 22.389 4,7 54 No Classificada 1 0,0 53 475.126 100,0 45
_________________________________________________________________________________________________________________________ Fonte: SRH/MP. 1 - Inclui Phd, Livre docncia e Ps-doutorado. Informao solicitada quando o servidor ingressa no servio pblico, significa que poder no estar atualizada em decorrncia da reduzida periodicidade da atualizao desta informao. 2 - No consta informao de nvel de escolaridade no cadastro do SIAPE

Para uma melhor percepo da estrutura salarial das carreiras da Administrao Pblica Federal, e em particular a Carreira Tpica de esto Governamental, apresentamos a seguir os valores dos vencimentos iniciais e finais das citadas carreiras.

Tabela 8 - Estrutura Salarial das Carreiras da Administrao Pblica Federal - SIAPE Posio - Jul/2004

_________________________________________________________________________
Vencimentos (R$ correntes) Gesto -Analista Planej.Oramento / Finanas e Controle / Gestor - NS -Analista de Comrcio Exterior NS - Tcnico de Planejamento P-1501 DO Grupo TP-1500 - NS - Tcnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA - NS - Demais Cargos de Nvel Superior do IPEA - Demais Cargos de Nvel Intermedirio do IPEA - Tcnico Planejamento, Oramento / Finanas e Controle Auditoria - Auditor-Fiscal da Receita Federal - NS - Tcnico da Receita Federal - Auditor-Fiscal da Previdncia Social - NS - Auditor-Fiscal do Trabalho - NS Diplomacia - 3 Secretrio a Ministro 1 Classe - NS - Oficial de Chancelaria - NS - Assistente de Chancelaria - NI Jurdica - Procurador Federal - NS - Procurador da Fazenda Nacional NS - Advogado da Unio - AGU - NS - Procuradores da Procuradoria Especial da Marinha - NS - Defensor Pblico da Unio - NS - Quadro Suplementar em Extino Advocacia-Geral da Unio-AGU - Quadro de Pessoal da AGU NS 2.906,45 3.690,74 27 - Quadro de Pessoal da AGU - NI 1.879,77 2.210,31 18 - Quadro de Pessoal da AGU - NA 1.365,17 1.365,17 0 ___________________________________________________________________________________________________________________________
Fonte: SRH/MP. NS - Nvel Superior / NI - Nvel Intemedirio / NA - Nvel Auxiliar (*) Limitado ao subsdio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (art.1 da Emenda Constitucional n

Inicial Final ( * )

% de Amplitude 1

5.049,78 5.049,78 5.049,78 5.049,78 5.049,78 2.042,01 2.042,01

7.335,32 7.335,32 7.335,32 7.335,32 7.335,32 2.946,93 2.946,93

45 45 45 45 45 44 44

5.310,75 3.937,83 5.310,75 5.310,75

7.707,91 5.182,09 7.707,91 7.707,91

45 32 45 45

4.941,05 2.766,92 598,03

7.100,63 3.821,56 1.409,47

44 38 136

6.163,34 6.163,34 6.163,34 4.241,27 6.163,34 6.163,34

7.961,21 7.961,21 7.961,21 7.461,20 7.961,21 7.961,21

29 29 29 76 29 29

As carreiras tpicas de Estado - que so aceitas por uma parcela significativa de estudiosos da rea como essenciais para o servio pblico -, so responsveis pelas atividades que requerem maior capacitao e concentrao nas reas relativas Administrao Pblica. Destaca-se entre as principais carreiras relativas Administrao Pblica, as de gesto, auditoria e jurdica. Estas carreiras, em 2002, tinham na ativa um total de 27.040 servidores (MP/SRH, 2002)6. Alm disso, h um quadro especializado em autarquias, especialmente as novas agncias reguladoras. As citadas agncias reguladoras, alm de terem a diretoria com mandato fixo, possuem um corpo tcnico de crescente capacitao. No caso especfico desta pesquisa, iremos nos concentrar na carreira de gesto, que tinha em 2002 um nmero superior a 2.000 funcionrios de nvel superior, em particular nas
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Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Secretaria de Recursos Humanos, Boletim Tcnico de Pessoal, abril de 2002.

carreiras analista de comrcio exterior; analista de planejamento e oramento Secretaria de Oramento, Finanas e Controle Tesouro Nacional e Controle Interno; especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Gestores, e tcnico de planejamento e pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA. O corpo de gesto razoavelmente jovem, visto que em 2002, a maioria de seus membros (61%) estava com idade at 40 anos, e ao mesmo tempo com experincia e condies de continuidade. Observa-se que 41% do total dos integrantes dessa carreira estavam na faixa etria de 31 a 40 anos (MP/SRH, 2002). Na rea econmica, em particular na rea de gesto governamental, podemos destacar as seguintes carreiras tpicas: a) Analista de Finanas e Controle do Tesouro Nacional, que em 2002 contava com 1043 servidores de nvel superior, em grande parcela detentores de ttulos acadmicos de mestre e doutor. Esta carreira responsvel pela administrao, entre outras atividades, da dvida nacional e dos pagamentos do governo, sendo que diversos dos seus integrantes tambm atuam em outros rgos do governo federal. b) Analista de Planejamento e Oramento, da Secretaria de Oramento Federal. Esta carreira responsvel pela elaborao, entre outras atividades, do oramento da Unio. c) Especialista em Polticas Pblicas e Gesto. Esta carreira, vista como uma carreira de atividades polivalentes, iniciada em 1990, tem por objetivo prover aos vrios rgos da Administrao Pblica de funcionrios altamente qualificados com capacidade de atuar em mltiplas reas. d) Tcnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA. Esta carreira vista como uma carreira de atividades orientada para o planejamento governamental de mdio e longo prazo, alm de realizar pesquisas aplicadas nas reas econmicas e sociais. Os seus integrantes atuam, desde a dcada de 70, em vrios rgos da Administrao Pblica Federal, nos governos estaduais e municipais. vista como um corpo de funcionrios altamente qualificados, com capacidade de atuar em mltiplas reas. reconhecida como uma escola de formao de secretrios estaduais, secretrios-executivos e ministros. 6.1 As Mudanas Ocorridas no Perfil dos Membros das Carreiras Tpicas de Estado Tendo como propsito identificar se ocorreu de fato mudanas no perfil dos integrantes das carreiras tpicas de Estado no Brasil, nos ltimos 30-35 anos, buscamos realizar, alm das pesquisas qualitativas, uma pesquisa de campo, semi-estruturada, na qual procurou-se obter algumas informaes relevantes sobre os membros do corpo tcnico de gesto do governo federal. O segmento escolhido foi de gesto governamental, com destaque para as carreiras de tcnico de planejamento e pesquisa do IPEA, analista de polticas pblicas e gesto governamental e analista de oramento, finanas e controle. Os funcionrios entrevistados que ingressaram na dcada de 70, em sua maioria 70%, esto aposentados. A citada pesquisa, que em princpio tinha como propsito entrevistar a totalidade dos mais 2.000 funcionrios pblicos que ocupavam cargos na citada carreira, em 2002. Essa alternativa foi descartada por motivos normativos, legais e de financiamento.

O perodo de 1970 a 2004 foi delimitado em funo dos seguintes aspectos: a dcada de 70 foi uma fase de acelerado crescimento da economia do pas - denominada de milagre brasileiro -, em que o setor pblico busca atrair novos talentos pagando salrios atraentes; a dcada de 80 identificada como a dcada perdida em decorrncia da crise fiscal do Estado brasileiro, em que o servidor pblico sofreu um forte processo de arrocho salarial e de desvalorizao; e o perodo da dcada de 90 e os dois primeiros anos do sculo XXI, especialmente no governo Fernando Henrique (1995-2002), verifica-se uma retomada poltica de revalorizao e modernizao da Administrao Pblica (Matias-Pereira, 2002). Nesse perodo foram criadas diversas carreiras tpicas de Estado, e com elas a preocupao de retomar a poltica de revalorizao dos funcionrios - pagando melhores salrios, iguais ou mais elevados do que as pagas pelo setor privado -. Percebe-se que essas mudanas introduzidas nas polticas de recursos humanos e de salrios passaram a atuar como fatores de atrao de novos talentos para o setor pblico federal. 6.2 - Metodologia da Pesquisa de Campo Buscou-se separar os entrevistados em trs dcadas diferentes (com 100 pessoas por dcada), de forma a tornar representativa amostra de funcionrios pblicos que ingressaram no Servio Pblico nas dcadas de 70, 80 e 90. As carreiras priorizadas na pesquisa foram os funcionrios da rea de gesto, em especial, os analistas planejamento e oramento, analistas de finanas e controle, especialistas em polticas pblicas e gesto, e os tcnicos de planejamento e pesquisa do IPEA. O nmero de funcionrios que ingressaram na dcada de 70 - em sua maioria funcionrios que j esto prximos da aposentadoria -, atingiu um total de 102 entrevistados. Os entrevistados da dcada de 80 atingiu um total de 104, os da dcada de 90 chegou a um total de 103 questionrios. Para equilibrar a pesquisa optou-se por descartar de forma aleatria os questionrios que excederam o total de 100 dos extratos de entrevistados nas dcadas de 70, 80 e 90. Na primeira parte do questionrio semi-estruturado objeto da pesquisa buscou identificar as razes da opo do funcionrio para ingressar numa carreira tpica de Estado, na dcada em que realizou o concurso pblico. O questionrio fechado em relao escolha para ingressar no setor pblico fez as seguintes perguntas: a sua opo pela carreira foi motivada por vocao profissional, pela atratividade salarial, pela estabilidade, e outros. As entrevistas mostraram os seguintes dados: As entrevistas qualitativas, conforme demonstra a tabela 7 apresentada a seguir, permitiu identificar no item I, as razes da opo do funcionrio para ingressar numa carreira tpica de Estado, na dcada em que ingressou no servio pblico; no item II, identificam-se as qualificaes acadmicas do funcionrio de uma carreira tpica de Estado, na dcada em optou pelo setor pblico; e, no item III ficou delineado o nvel de renda familiar do funcionrio da carreira tpica de Estado, na dcada em que entrou para o servio pblico. Em relao ao nvel de renda procurou-se estimular que identificasse em que patamar a sua famlia situava-se em termos de renda na poca em que ingressou no setor pblico. Na

ocasio foram ofertados aos entrevistados os parmetros renda familiar mensal das classes: A, B, C, D e E - para que pudesse identificar a sua classe de renda7. As avaliaes das entrevistas qualitativas permitiram identificar que as principais motivaes para a escolha da carreira foram as seguintes: Tabela 9: Sntese da Pesquisa Qualitativa sobre as Razes da Escolha de uma Carreira Tpica de Estado Perodo 1970-2004
_________________________________________________________________________ Dcada 1970/1979 1980/1989 1990/2004 _________________________________________________________________________ N Entrevistas 10 10 10 _________________________________________________________________________ I. Motivao (em percentual): Opo profissional 10 20 10 Salrio 70 50 70 Estabilidade 20 30 20 Total 100,0 100,0 100,0 II. Nvel de Escolaridade: Superior (apenas) Especialista Mestrado Doutorado Total

60 10 20 10 100,0

40 10 30 20 100,0

20 0 40 30 100,0

III. Nvel de Renda Familiar (1): Classe A 10 20 10 Classe B 30 30 40 Classe C 50 50 30 Classe D 10 10 10 Classe E Total 100,0 100,0 100,0 _________________________________________________________________________
Fonte: Pesquisa sobre as razes da escolha para ingressar numa Carreira Tpica de Estado Perodo 1970-2004, realizadas pelo autor em Braslia e Rio de Janeiro. Registre-se que nestas cidades est concentrada a maior parcela dos segmentos de funcionrios entrevistados. Veja: Boletim de Pessoal, MPOG/SRH, abril de 2002.

Os resultados da pesquisa evidenciam que o interesse em fazer carreira na Administrao Pblica modificou-se significativamente nos anos 80 com a crise fiscal que se abateu sobre o Estado brasileiro, provocando uma perda acelerada de prestgio dos servidores pblicos. A crise econmica, que trouxe no seu bojo uma inflao crnica, resultou no achatamento dos salrios e na reduo dos recursos destinados a modernizar rgos e instituies pblicas. Por sua vez, surgiram novas oportunidades de trabalho na iniciativa privada, em

Em termos esquemticos, definimos a escolha em cinco nveis de renda, tendo como fontes o PNAD e o IBGE: a classe A (mdia alta), com renda familiar acima de 20 salrios-mnimos (R$ 5.000 por ms); a classe B (mdia - mdia), entre 10 e 20 salrios-mnimos (de R$ 2.500 a R$ 5.000); a classe C (mdia), entre 4 e 10 salrios mnimos (de R$ 1.000 a R$ 2.500); a classe D (a massa trabalhadora), entre 2 e 4 salrios-mnimos (renda de R$ 500 a R$ 1.000); e a classe E (trabalhadores precrios ou miserveis), com menos de 2 salriosmnimos (abaixo de R$ 500).

particular para os profissionais com boa qualificao e com talento. Essas mudanas provocaram, ainda, uma significativa fuga de talentos dos profissionais que j atuavam no setor pblico, e estimulou o surgimento de manifestaes preconceituosas de que concurso pblico era para os fracassados. Nesse intervalo pode-se verificar que os vencimentos de cerca de duas dezenas de carreiras tpicas de Estado tiveram aumentos acima de 50% e, em alguns casos, ultrapassaram 400%8. Com a nova poltica salarial do setor pblico que um servidor com nvel universitrio na primeira metade da dcada de 90 recebia 5% menos que a mdia do setor privado. Em 2004 a sua remunerao representava 16% acima do salrio pago pelo setor privado. As polticas implementadas pelos governantes na ltima dcada, orientadas para a valorizao das carreiras tpicas de Estados, modificaram o cenrio no setor pblico, que voltou a ser atraente, atraindo de novo para seus quadros servidores com um maior nvel de qualificao. Assim, essas carreiras tpicas passaram a atrair nos ltimos anos novos talentos profissionais, oriundos das universidades, bem como de profissionais liberais e do setor privado, que chegam ao setor pblico com um elevado nvel de qualificao acadmica e de experincia profissional9. Enquanto os primeiros esto numa faixa etria inferior a 30 anos, estes ltimos situam-se num patamar superior a 45 anos de idade. As evidncias mostram que a mudana no perfil dos integrantes dessas carreiras tpicas de Estado est contribuindo para a modernizao e a melhoria na qualidade dos servios pbicos ofertados pela Administrao Pblica brasileira nas reas objetos deste estudo. Verifica-se que, na dcada de 80, as classes A e B tinham no servio pblico uma alternativa de carreira profissional secundria. Esse quadro altera-se profundamente na dcada de 90 e incio deste sculo. Podemos afirmar que essas polticas contriburam de maneira clara para elevar o conceito das carreiras pblicas entre os brasileiros de melhor renda e maior grau de instruo, desde a dcada de 70. Devemos recordar que, naquela dcada o processo de atrao era resultado do elevado nmero de fundaes e empresas estatais, responsveis em absorver uma grande parcela dos melhores profissionais do pas. Podemos citar, como exemplo, a carreira tpica de tcnico de planejamento e pesquisa do IPEA, que na dcada de 70 tinha vencimentos 30% acima do setor privado, e seus funcionrios recebiam um total de 17 salrios por ano (www.ipea.gov.br).

Constata-se que a reforma do Estado atuou em duas frentes: elevou a remunerao nas carreiras consideradas fundamentais, promovendo mudanas nas atribuies de muitos cargos para aumentar a motivao no trabalho e acabou com o estigma de que no h chances de crescimento profissional na Administrao Pblica. As gratificaes por tempo de servio, que no estimulavam a melhoria da qualidade do servio, foram extintas e substitudas por sistemas de aumentos baseados em avaliaes do desempenho individual. O estmulo para a consolidao da formao acadmica do servidor pblico (mestrado e doutorado) pode ter reflexos positivos nos vencimentos, em at 40%. Para Matias-Pereira (2002), inegvel que a iniciativa privada est mais apta para premiar o talento individual, e as possibilidades de alcanar o topo das carreiras costumam ocorrer numa velocidade maior. Por sua vez, a competio no setor privado muito forte e o sistema de proteo da estabilidade no emprego bastante frgil. Diante desse cenrio tem crescido nos ltimos anos o interesse de inmeros profissionais qualificados e talentosos em fazer concurso para ingressar numa carreira tpica de Estado.

Concluses A Reforma do Estado, conforme buscamos evidenciar, um processo de extrema complexidade e que demanda profundos e detalhados estudos. Seu processo de reestruturao implica, efetivamente, na reavaliao de prticas e valores que esto arraigados em nossa sociedade. A diversidade bibliogrfica nacional e internacional aqui mencionadas sobre os diferentes enfoques tericos, estratgias, instrumentos e medidas reformadoras demonstram, por sua vez, que no existe uma reforma que possa ser copiada como modelo, mas sim princpios e orientaes que se ajustam capacidade poltica e institucional existente em cada realidade nacional. Esta constatao nos permite argumentar que, qualquer que seja a soluo, passar por um amplo e srio projeto de conscientizao da sociedade brasileira, em particular, de mudana cultural e de educao para a cidadania. Nesse contexto, a priorizao da transparncia na gesto do setor pblico surge como uma ao imprescindvel. As anlises e os dados das pesquisas contidas neste estudo permite-nos sustentar que houve uma mudana sensvel no perfil dos funcionrios que optaram por atuar numa carreira tpica de Estado no Brasil nos ltimos 30-35 anos. As alteraes ocorridas na economia aumento do desemprego, elevao dos salrios pagos pelo setor pblico em relao ao setor privado e a estabilidade no emprego -, foram os principais fatores por atrair na dcada de 90 e incio deste sculo os integrantes das classes A (mdia alta) e da classe B (mdia mdia) brasileira para trabalhar nas atividades de gesto governamental do setor pblico federal. Observamos, por fim, que est em curso no Brasil um acelerado processo de mudanas na forma de gesto pblica, que so traduzidas pelas significativas transformaes nas relaes Estado/sociedade e das formas tradicionais de administrao do bem pblico. No segmento analisado aqui gesto governamental apesar de no existirem estudos recentes medindo o nvel de desempenho do segmento, torna-se possvel especular que as carreiras tpicas de Estado esto contribuindo para aumentar a qualidade dos servios pblicos ofertados populao brasileira em nvel federal10.
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10

Observa Marconi (1999:199), que la nueva forma de intervencin del Estado implica un cambio significativo en la poltica de recursos humanos, o dicho en otras palabras, la reforma del Estado requiere una reestructuracin de la administracin pblica, de la cual la gerencia de recursos humanos es un componente fundamental. La estrategia bsica en relacin con este tpico de la reforma consiste en un cambio en la composicin de la fuerza de trabajo y en su forma de actuacin, que debe estar basada en los principios de la administracin gerencial.

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