Braslia, Fevereiro 2007

Sumrio
Apresentao ................................................................................................................... 003 Introduo ........................................................................................................................ 004 Captulo 1 - Meios para a Democracia ..............................................................022
Dilogo Relevante ....................................................................................031 Da comunicao poltica .....................................................................048

Captulo 2 - Suportes para o desenvolvimento ..............................................063

Lgicas da regulao .............................................................................. 074 Tecnologias e inovaes na mdia .........................................................093 Regulamentao no Brasil e no mundo ............................................ 099 A construo do modelo regulatrio brasileiro ..................................106

Captulo 3 - Defesa do interesse pblico ..........................................................117

Modelos em Debate ................................................................................127 Breve panorama das experincias internacionais .............................151 O dilogo possvel ....................................................................................153 Trajetria da regulao no Brasil ........................................................168

Captulo 4 - A mdia em pauta .............................................................................179

Solues em potencial .............................................................................190
Bibliograa .......................................................................................................................

214 225

Ficha Tcnica ....................................................................................................................

A MDIA COMO ELA

A partir da compreenso das potencialidades dos meios de comunicao para alavancar a democracia, o desenvolvimento e os direitos humanos, nas ltimas dcadas diversas instituies no plano internacional e tambm no Brasil passaram a elaborar estratgias de interlocuo com a mdia, com o objetivo de contribuir para o aprimoramento e efetividade do trabalho jornalstico. nesse mbito que se insere a Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia (ANDI), organizao criada em 1993 e que, entre outras aes, regularmente monitora e analisa a ateno dedicada pelos principais veculos impressos brasileiros s temticas relevantes para a agenda social com destaque para aquelas pertinentes ao universo infanto-juvenil. Por meio das diversas anlises de contedo j produzidas pela organizao, torna-se possvel perceber alguns dos motivos ou contextos que influenciam as atuais tendncias do trabalho jornalstico em nosso Pas. Os resultados desse trabalho so centrais tambm para o desenvolvimento das demais estratgias da ANDI, as quais buscam mobilizar e qualificar a imprensa no que se refere cobertura das polticas pblicas sociais.

Possveis respostas
No difcil elencar algumas hipteses que contribuem para explicar o cenrio da mdia brasileira contempornea. A formao dos profissionais que atuam na rea, o contexto social, poltico e econmico no qual o setor est inserido e os perfis dos dirigentes das empresas de comunicao alm das polticas pblicas que regulam a atividade miditica so algumas das variveis que no podem ser desconsideradas. Seja por interesse terico-conceitual, seja por razes pragmticas, portanto, cada vez mais central compreender as polticas no somente governamentais, mas tambm as que envolvem outros setores formatadas com o objetivo de garantir que a mdia desempenhe, a contento, a funo que lhe foi destinada nas atuais democracias. Essa uma empreitada que conta com uma importante peculiaridade. Embora muitos estudos, tratados e legislaes debatam Polticas Pblicas de Comunicao e a despeito de toda a relevncia desses contedos, produzidos pelos mais diferentes atores resta ainda uma enorme lacuna na compreenso sobre o comportamento da imprensa quando o foco noticioso so as comunicaes e sua relao com o fortalecimento dos processos democrticos, no mbito da contemporaneidade. A ANDI compreende que buscar suprir essa lacuna, assim como debater eventuais respostas s indagaes apontadas anteriormente, um movimento fundamental no mbito dos estudos sobre as coberturas jornalsticas. E no por outra razo que, em parceria com a Fundao Ford, coordenou a pesquisa que constitui o pano de fundo para as discusses veiculadas nas prximas pginas. importante destacar que o presente documento representa ainda uma verso preliminar e, nesse sentido, est aberto a crticas e sugestes dos leitores. A proposta que os contedos apresentados possam ser ainda mais enriquecidos com possveis contribuies de cidados, cidads e instituies interessados em fomentar o debate sobre as Polticas Pblicas de Comunicao.

Veet Vivarta Secretrio Executivo - ANDI

Ely Harasawa Secretria Executiva Adjunta - ANDI

Introduo

- Introduo -

AUTO-REFLEXO
Os meios de comunicao desempenham hoje funes essenciais consolidao das sociedades democrticas. Diante de tal relevncia, torna-se decisivo tambm o debate sobre os diferentes mecanismos que contribuem para a regulao das atividades da prpria mdia. E, ao mesmo tempo, investigar como essa discusso objetivos da pesquisa que apresentamos ao longo das prximas pginas.
Os meios de comunicao comprovadamente tm sido compreendidos como engrenagens centrais no ordenamento do debate pblico acerca das mais distintas questes. As conquistas tecnolgicas dos ltimos sculos principalmente, o advento da radiodifuso deram ainda mais amplitude a tal percepo. No por outra razo que as empresas de comunicao de massa passaram a ser vistas como um quarto poder na esfera poltica. Tal importncia, do ponto de vista do jornalismo, ficou patente quando se compreendeu que imprensa em suas diferentes plataformas caberia desempenhar alguns papis fundamentais para o pleno desenrolar da Poltica. Dentre eles, levar informaes contextualizadas aos diferentes pblicos, agendar o debate em torno dos temas vitais para as sociedades nos quais esto inseridos e garantir que as vrias instituies democrticas especialmente governos sejam responsivas perante as demais. Nesse cenrio to relevante quanto complexo impe-se uma interrogao essencial: como a mdia, um dos guardies da democracia, guarda a si mesma? Desvendar os principais aspectos dessa questo o objetivo do presente estudo, coordenado pela ANDI, em parceria com a Fundao Ford. Tendo como base uma amostra de textos jornalsticos veiculados ao longo de 2003, 2004 e 2005 acerca das chamadas Polticas Pblicas de Comunicao (PPC), o trabalho busca descrever e analisar como 53 jornais de todas as unidades da federao, alm de quatro revistas de circulao nacional, se comportam quando os temas em destaque em suas pginas remetem a questes referentes ao prprio universo das comunicaes. Esta Introduo traz o perfil geral da cobertura jornalstica sobre o assunto, bem como os procedimentos metodolgicos utilizados para a elaborao da investigao. Sempre nos valendo, como pano de fundo, dos dados da pesquisa, no primeiro captulo traaremos algumas das principais relaes entre mdia e democracia. No segundo, so abordadas questes relacionadas infra-estrutura necessria operao dos meios de comunicao pontuando-se temas como regulao, concesses e propriedade. J no terceiro captulo, estaro em foco algumas discusses acerca da regulao dos contedos. Por fim, voltaremos a apresentar alguns dados mais gerais coletados pelo estudo.
1

Introduo

atuao da imprensa e dos meios de comunicao de maneira geral sempre esteve fortemente conectada, ao longo dos ltimos sculos, aos processos de consolidao das sociedades democrticas. Exatamente por isso, a existncia de meios livres de informao e expresso passou a ser, historicamente, um dos principais fundamentos na quase totalidade das definies de democracia. No incio do sculo XIX, Thomas Jefferson, um dos responsveis por lanar as bases do modelo democrtico nos Estados Unidos, chegou a afirmar que se, em um dado momento, as sociedades tivessem que escolher entre possuir governos ou imprensa, deveriam optar pela ltima. A afirmao do lder norte-americano trazia, em suas entrelinhas, a concepo que dcadas depois tambm viria a ser reiterada no Brasil pelo jurista Ruy Barbosa: de todas as liberdades, a da imprensa a mais necessria e mais conspcua; sobranceia e reina sobre as demais. No por outra razo, ganhou fora nos ltimos anos, entre diferentes tericos, a idia de que a mdia, mais do que um ator relevante da democracia, representaria em tese um quarto poder. Cabe ressaltar que tal dimenso atribuda mdia tem relao direta com a potencial funo social que ela passou a desempenhar nas sociedades contemporneas. Dentre os diversos e possveis papis exercidos pelos meios de comunicao, poderamos destacar o seu dever de levar informaes contextualizadas para a populao, a capacidade de influenciar a definio dos temas centrais da agenda pblica e a atuao no monitoramento e no controle social dos atores polticos. Dessa forma, ao constiturem-se nos principais mediadores do debate pblico, influenciando diretamente a construo do imaginrio social sobre as diferentes questes em discusso, os meios de comunicao de massa no podem prescindir de cumprir com responsabilidades que perpassam outras instituies da vida democrtica, como atuarem com transparncia e serem responsivos perante a sociedade.

Artigo 19 Declarao Universal dos Direitos Humanos

odo o homem tem direito liberdade de opinio e expresso; este direito inclui a liberdade de, sem interferncias, ter opinies e de procurar, receber e transmitir informaes e idias por quaisquer meios, independentemente de fronteiras.

A mdia no espelho
Tal princpio se aplica porque a mdia, assim como qualquer outra instituio, nem sempre consegue representar um papel isento no debate pblico. por isso que a evoluo do projeto democrtico, nos ltimos sculos, levou ao desenvolvimento uma srie de regulamentaes, que estabelecem os critrios e os limites legais para a atuao dos meios de comunicao a exemplo do que tambm ocorre com o Estado e o Setor Privado. Entre as diferentes polticas de regulao voltadas s empresas de mdia as quais sero abordadas ao longo da presente publicao poderamos citar, a ttulo de ilustrao, o controle pblico das concesses de radiodifuso, a classificao indicativa dos contedos de cinema e televiso e o direito de resposta. Por outro lado, importante ter em mente que os marcos regulatrios no so estticos a prpria evoluo da sociedade e, no caso especfico da comunicao, os acelerados avanos tecnolgicos, lavam a uma necessidade de constante atualizao/adequao de seus parmetros. O que envolve, certamente, debates e negociaes entre as diversas partes interessadas.

Introduo

Este processo, inerente ao prprio cenrio democrtico, vem a colocar, entretanto, um desafio de grandes propores para a mdia: como cumprir de forma adequada sua funo social reportar, informar, discutir em situaes nas quais os interesses do prprio setor esto em jogo? Ser que a imprensa brasileira, enquanto uma das guardis da democracia, vem conseguindo abordar de forma objetiva questes relacionadas aos seus prprios deveres e responsabilidades? De que maneira e em que medida as empresas do setor priorizam informar seus pblicos sobre os temas que dizem respeito ao universo das comunicaes? Procurando desvendar algumas das possveis respostas a tais questionamentos, a Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia (ANDI) e a Fundao Ford elaboraram um estudo indito, que procura enfocar o tratamento editorial dispensado aos temas das Polticas Pblicas de Comunicao por 53 jornais impressos (representando todos os estados brasileiros) e por quatro revistas de circulao nacional. A pesquisa analisou uma amostra de 1.184 textos jornalsticos, publicados entre 2003 e 2005, que traziam contedos relacionados ao foco temtico principal (os principais resultados do estudo, bem como informaes sobre a metodologia utilizada, esto descritos na pgina 18). Mesmo estando centrado na radiografia da atuao de apenas um dos atores do cenrio comunicacional a imprensa , o presente trabalho possibilita revelar as diferentes ticas e abordagens construdas pela mdia em relao ao seu prprio campo de atuao. Move esse esforo investigativo a percepo de que as polticas de comunicao somente passaro a fazer parte, de maneira mais ampla e efetiva do jogo poltico nacional se e quando vierem a integrar, com um mnimo de transparncia e imparcialidade, a prpria agenda jornalstica.

AS FUNCIONALIDADES DA MDIA
E AS POLTICAS PBLICAS
A fim de melhor compreender a relevncia do debate sobre as Polticas Pblicas de Comunicao no atual contexto das sociedades democrticas, preciso revisitar, ainda que brevemente, algumas das principais potencialidades dos meios de comunicao historicamente analisadas pelos cientistas sociais: agendamento e enquadramento do debate pblico, construo das informaes e controle social do Poder Pblico. O primeiro aspecto diz respeito ao poder que a mdia possui de interferir a partir daquilo que veicula ou omite nos temas que estaro no topo da lista de prioridades dos decisores, formadores de opinio e, muito freqentemente, da sociedade como um todo. Com a rpida expanso e diversificao de suas reas de atuao em grande parte, em funo do processo de reconhecimento dos direitos humanos de cidados e cidads ocorrido nas ltimas dcadas os Estados nacionais se vem diante da necessidade de definir prioridades de ao, entre os diferentes demandas colocadas cotidianamente na esfera pblica. Mesmo os mais desconfiados

Introduo

analistas do alcance proposto pelas teorias de agenda setting, hoje concordam que a focalizao mais intensa da mdia em determinados temas colabora para sua incluso na pauta de decises1. Desse modo, a freqncia com que a imprensa reporta os diferentes assuntos impe-se como um dos fatores de interferncia na definio das polticas pblicas apesar de no ser o nico e, em muitos casos, estar longe de ser o principal. Questes que afetam de forma direta a vida dos eleitores, por exemplo, acabam por ser pouco influenciadas pelo volume de informaes trazido pelo noticirio: por mais que a mdia insistisse em no cobrir o campo da sade, os eleitores iriam continuar demonstrando aos seus representantes que este um assunto central em suas vidas2.

O estudo conduzido pela ANDI em parceria com a Fundao Ford demonstra que apenas 0,3% dos textos se vale da expresso Polticas Pblicas de Comunicao, ou similares, na abordagem de temas relevantes para o amplo universo das comunicaes. Por outro lado, 11,8% do material traz a expresso mercado, sugerindo que o assunto mais fortemente tratado pela perspectiva do business.

Recortes da realidade
A influncia da mdia no agendamento dos temas pblicos no ocorre, entretanto, de maneira homognea. Os diferentes processos de construo das informaes, bem como os diversos tipos de enquadramentos que podem ser dados a um determinado assunto, tambm interferem diretamente na forma como ele ser compreendido pelo pblico e, consequentemente, na fora que ele ter (ou no) nos espaos de debate. Dessa forma, o tipo de abordagem miditica conferido a um tema pode influenciar distintas etapas na construo de significados por parte dos possveis atores envolvidos na formulao de uma certa poltica pblica. No caso do jornalismo, isso fica evidente quando analisamos o maior destaque atribudo a certas temticas, muitas vezes em detrimento de outras mais relevantes para o conjunto da sociedade. No contexto da imprensa brasileira, o foco da cobertura centralmente dispensado s questes relacionadas poltica partidria, legislativa e presidencial assuntos que, em geral, ocupam espaos exclusivos e permanentes dos jornais. Nesse cenrio, fatos como a troca de ministros, as negociaes entre parlamentares e os interesses setoriais envolvendo polticos profissionais, por exemplo, tm ateno garantida, dado que so entendidos como elementos do que se pode chamar de poltica. Com isso, via de regra, acaba por receber uma ateno secundria o debate sobre os aspectos mais abrangentes das polticas pblicas como ilustrao, poderamos mencionar o acompanhamento mais sistemtico de suas vrias etapas (deliberao, formulao, implementao, monitoramento, avaliao). De outro lado, quando buscamos analisar os focos temticos, parece bem delimitada a idia de poltica econmica, que tambm conta com destaque garantido e editorias exclusivas nos principais veculos do Pas. Entretanto, as demais polticas pblicas, no raro, deixam de ser reconhecidas como sendo do universo cognitivo e de significados da prpria poltica. Ou seja, ganham diferentes espaos nos meios e so mais ou menos entendidas como polticas a depender do jornalista encarregado da reportagem e das personagens que compem o fato a ser noticiado.

. A teoria do agendamento foi inicialmente desenvolvida por McCombs e Shaw (1990). 2 . Para entender as condies que interferem na forma do agendamento, veja artigo de Stuart Soroka (a referncia completa est disponvel na Bibiografia, na pgina 219).

Introduo

Assim, a violncia s passa a ser entendida como uma questo de poltica pblica na medida em que deixa os cadernos policiais e as personagens da notcia so membros dos executivos estaduais, municipais ou federais diretamente envolvidos nas polticas de segurana pblica. Ou ainda, quando so entrevistados especialistas que se dedicam ao tema, tratando-o como um fenmeno social, cultural e poltico. De resto, o assunto continua sendo explorado fortemente desde um vis factual um crime que o indivduo X cometeu contra o indivduo Y, por exemplo. Mas onde fica a poltica nessa forma de ofertar a notcia?

Controle social
Diferentes fases no desenvolvimento de uma poltica pblica demandam o conhecimento de variados nveis de informao estatsticas, legislaes, posies de atores diversos, melhores prticas. A mdia um potencial investigador e fornecedor destas informaes, inclusive conferindo voz a fontes alternativas e contestadoras de dados oficiais. Alm disso, em regimes democrticos, toda poltica pblica supe que os atores por elas responsveis devem demonstrar algum grau de accountability. Entretanto, esta caracterstica to mais crvel quanto mais externos ao processo forem os atores responsveis por exercer esse controle. Desde as discusses travadas pelos Federalistas para a constituio da democracia norte-americana, a imprensa entendida como uma das principais instituies de controle social dos governos eleitos, assim como de outros setores da vida pblica que tambm devem ser monitorados (ONGs, empresas, etc.). Nesse sentido, o acompanhamento no apenas do lanamento oficial de projetos, mas de sua continuidade, da idoneidade em sua execuo e de seus resultados ou deveria ser tarefa a ser conduzida com afinco pelos profissionais da notcia.

Polticas Pblicas de Comunicao?

Esse longo prembulo oferece consistncia, essencialmente, a duas premissas. A primeira, de que a mdia em suas diferentes formas um ator relevante para a sociedade contempornea e, portanto, tambm deve ser responsiva (accountable) e passvel de controle democrtico. A segunda, de que as comunicaes so um tema central para os Estados Nacionais e, desta forma, deveriam ser objeto de Polticas Pblicas especficas. A partir dessas reflexes, poderamos retomar algumas perguntas centrais para a presente publicao: como o mesmo jornalismo que contribui para o controle social das polticas pblicas e para o agendamento dos temas que ganharo destaque na esfera pblica se comportar quando a mdia passa a ser o centro das atenes? Em outras palavras, como os guardies guardam a si mesmos? na busca de respostas para tais indagaes que nos moveremos ao longo das prximas pginas.

Introduo

PERFIL GERAL DA COBERTURA

De maneira geral, os meios de comunicao brasileiros ainda dedicam uma ateno seletiva e parcial aos temas mais polmicos das Polticas Pblicas de Comunicao como a regulao de contedo e a propriedade cruzada. Reverter essa tendncia um desafio central para a consolidao da democracia no Pas
Qualquer que seja a organizao em foco, certamente no devemos considerar tarefa fcil a produo e publicao de informaes transparentes e acuradas acerca de seus prprios temas e atividades. No de se estranhar, portanto, que quadro similar venha a ser observado no contexto dos meios de comunicao de massa. Por outro lado, seria ingnuo deixar de reconhecer o claro diferencial presente nas empresas jornalsticas quando comparadas com as de outros segmentos: elas tm como objetivo maior a gerao de notcias informativas e de efetiva credibilidade sobre os mais diversos aspectos da realidade, o que no ocorre com as demais. Assim seria de se esperar que a cobertura jornalstica dedicada pela imprensa s temticas de seu prprio campo de interesse contivesse um nvel razovel de acuidade e de pulso investigativo. Os dados que se seguem, entretanto, denotam que a mdia brasileira costuma falar de si mesma de uma maneira seletiva, deixando de lado temas espinhosos, porm de central relevncia para o desenvolvimento das democracias contemporneas. O que nos leva a deduzir que, ao eleger os meios de comunicao como peas centrais do sistema de construo das informaes pblicas, os regimes democrticos acabaram por moldar um grande desafio: como estimular a reflexo sobre esse importante ator social, se ele mesmo o responsvel por mediar a troca de significados no mbito da esfera pblica?

Veculos pesquisados
A observao atenta dos perfis dos veculos que mais e menos publicaram textos acerca das Polticas Pblicas de Comunicao (PPC) e temas congneres apresenta-se como uma primeira medida importante de que os interesses em jogo nesse debate interferem diretamente no desenho das tendncias observadas na cobertura jornalstica. A amostra de trs anos coletada pela ANDI permite identificar que a cobertura global dos mais diferentes temas associados s comunicaes (ver palavraschave utilizadas para a seleo dos textos, na pgina 19) est muito aqum da relevncia da instituio mdia para os regimes democrticos, conforme destacamos anteriormente. O estudo aponta a mdia de 0,19 textos publicados por cada jornal diariamente ou seja, somente a cada cinco dias os dirios publicaram um artigo, coluna, editorial, entrevista ou matria sobre o campo temtico analisado. Quando focalizamos as revistas veculos para os quais estamos trabalhando com o universo total de contedos publicados no perodo alcanamos a mdia de 0,43 textos/semana ou praticamente um a cada 15 dias. Se subtrairmos dessa conta o semanrio Carta Capital que deu maior destaque cobertura sobre as polticas de comunicao , essa mdia se altera para um texto ao ms. 9

Introduo

Diante disso, cabe imaginar um cenrio em que qualquer outra instituio central para a democracia o Executivo, por exemplo contasse com uma cobertura de propores similares. No difcil deduzir as conseqncias. Do ponto de vista do debate nacional a situao , porm, um pouco menos grave. Isto porque, ao contrrio do que apontam outras anlises conduzidas pela ANDI, os veculos de maior influncia Correio Braziliense, Folha de S. Paulo, Jornal do Brasil, O Estado de S. Paulo e O Globo so responsveis por parcela significativa da cobertura: 22% do total (e 28,3% se consideramos apenas os dirios). Em mdia, cada um destes veculos contribuiu com 4,4% dos textos da amostra, enquanto os jornais regionais ficaram com mdia de 1,12%. J as duas publicaes especializados em economia Gazeta Mercantil e Valor Econmico responderam por 2,1% cada, em mdia. Cabe assinalar que, no recorte referente aos jornais nacionais, Folha de S. Paulo e O Estado de S. Paulo foram responsveis por quase 66% do material analisado. J as revistas representaram 22,4% da mostra total, sendo que uma delas Carta Capital reuniu mais de 50% desses textos.

Interesses cruzados
Outro dado relevante explicitado pelo estudo diz respeito aos veculos que integram grupos de comunicao detentores de outras mdias tevs, rdios, jornais, revistas, Internet. Eles tendem a publicar bem menos textos sobre as polticas de comunicao do que os concorrentes com perfil oposto. Vale olhar os nmeros: jornais ou revistas cujas empresas tambm possuem estaes de televiso, respondem por 1,47% do material publicado, em mdia. Os que esto sob grupos que contam com concesses de rdio so responsveis cada um por, em mdia, 1,61%. J os que no possuem nem rdio nem televiso contribuem, em mdia, com 6,2% da cobertura. Os veculos cujos grupos no detm concesses de radiodifuso so os que, proporcionalmente, menos atrelaram suas coberturas em 70,4% dos casos a fatos especficos ocorridos no perodo, como a discusso sobre o Conselho Federal de Jornalismo (CFJ), a Agncia Nacional do Cinema e Audiovisual (Ancinav) e a expulso do jornalista Larry Rother. Esta postura denota uma cobertura mais slida e constante sobre as PPC, menos reativa ao factual. J nos veculos pertencentes a grupos de radiodifusores, a percentagem de textos que no remetem aos casos mais marcantes ocorridos no perodo cai para 56%. Alm disso, a proporo da presena de opinies divergentes (19,7%) nos textos dos no-radiodifusores tambm superior mdia geral da pesquisa (15,7%). Alm disso, esses veculos cobrem duas vezes mais questes ligadas infra-estrutura das comunicaes e 2,75 mais vezes as relaes entre mdia e poltica. Tomemos alguns exemplos ilustrativos. Dentre os grandes jornais, O Estado de S. Paulo (com 7,8%) publicou 2,6 vezes mais contedos que O Globo membro de uma holding com um leque de negcios comunicacionais bastante mais significativo do que os do Grupo Estado. Na comparao envolvendo as revistas, a publicao Carta Capital tambm veiculou 2,6 vezes mais textos do que a poca. Fora do eixo Rio-So Paulo a situao ainda mais complexa, pois as histricas conexes entre representantes polticos e a propriedade dos meios de comunicao acabam por reduzir o foco das coberturas jornalsticas sobre as 10

Introduo

PPCs. Enquanto o jornal A Tarde, de Salvador, foi responsvel por 2,7% do total de textos pesquisados, o concorrente prximo, Correio da Bahia pertencente a um grupo poltico local, bem como a uma holding comunicacional contribuiu com somente 0,8%. Assim, os dados parecem apontar para o fato de que veculos no envolvidos diretamente com grupos polticos e/ou no pertencentes a holdings que detm propriedade cruzada de outras mdias acabam por publicar mais sobre as polticas de comunicao. Mas quais seriam os possveis motivos para esse cenrio? Os interesses imediatamente envolvidos e, logo, a dificuldade de enveredar jornalisticamente por assuntos que frequentemente contrariam as prticas adotadas por suas empresas parecem ser algumas das hipteses com maior probabilidade de serem verificadas empiricamente, no que se refere ao comportamento dos jornais e revistas que integram as holdings ou mantm relao estreita com grupos polticos.

VECULOS POR CATEGORIA N

Jornais de Influncia Nacional Jornais Regionais Jornais Econmicos Revistas 260 609 50 265

%
22,0 51,4 4,2 22,4

Total

1.184

100,0

Veculos por Categoria

Jornais de Influncia Nacional

VECULOS PESQUISADOS Veculos % dentro da categoria especfica

O Estado de S. Paulo - So Paulo Folha de S. Paulo - So Paulo O Globo - Rio de Janeiro Jornal do Brasil - Rio de Janeiro Correio Braziliense - Distrito Federal 35,4 30,8 13,5 10,4 10

% no total de textos analisados

7,8 6,8 3 2,3 2,2

Total
Jornais Regionais A Gazeta - Mato Grosso Hoje em Dia - Minas Gerais Jornal do Commercio Pernambuco A Tarde - Bahia Estado de Minas - Minas Gerais O Liberal - Par

100
5,9 5,6 5,4 5,3 4,9 4,8

22
3 2,9 2,8 2,7 2,5 2,4

11

Introduo

O Liberal - Par Dirio Catarinense - Santa Catarina Dirio do Nordeste - Cear O Povo - Cear Zero Hora - Rio Grande do Sul A Notcia - Santa Catarina O Estado do Maranho Maranho Dirio do Amazonas Amazonas Dirio da Manh - Gois O Popular - Gois Dirio de Pernambuco Pernambuco Jornal de Braslia - Distrito Federal Dirio de Cuiab - Mato Grosso Folha de Londrina - Paran A Gazeta - Esprito Santo O Norte - Paraba Correio da Bahia - Bahia Meio Norte - Piau Jornal da Tarde - So Paulo A Gazeta - Acre Dirio do Par - Par O Dia - Rio de Janeiro Correio do Povo - Rio Grande do Sul Tribuna do Norte - Rio Grande do Norte Jornal do Tocantins - Tocantins Gazeta de Alagoas - Alagoas A Crtica - Amazonas Dirio do Amap - Amap Correio da Paraba - Paraba O Dia Piau O Rio Branco - Acre Dirio da Tarde - Minas Gerais Correio do Estado - Mato Grosso do Sul Dirio de Natal - Rio Grande do Norte Dirio da Amaznia - Rondnia O Estado do Norte - Rondnia Folha de Boa Vista - Roraima Correio de Sergipe - Sergipe Tribuna de Alagoas - Alagoas Brasil Norte - Roraima

4,8 4,3 3,9 3,9 3,4 3,4 3 2,6 2,6 2,6 2,6 2,5 2,3 2,3 2,1 2,1 1,6 1,6 1,5 1,3 1,3 1,3 1,3 1,1 1,1 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,7 0,7 0,5 0,5 0,7 0,5 0,7 0,3 0,2 0,2

2,4 2,2 2 2 1,8 1,8 1,5 1,4 1,4 1,4 1,4 1,3 1,2 1,2 1,1 1,1 0,8 0,8 0,8 0,7 0,7 0,7 0,7 0,6 0,6 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2 0,1 0,1

Total

100

51,4

12

Introduo

Jornais Econmicos

Gazeta Mercantil - So Paulo Valor Econmico - So Paulo Total Carta Capital Veja poca Isto

54 46 100 49,7 19,6 19,2 11,7

2,3 1,9 4,2 11,1 4,4 4,3 2,6

Revistas

Total

100

22,4

Perodos analisados
O grfico abaixo permite afirmar que no h regularidade temporal na cobertura da imprensa sobre as Polticas Pblicas de Comunicao. Ou seja, falta dedicao cotidiana ao tema. Assim, boa parte do material pesquisado resulta de momentos especiais, quando casos sintomticos conseguiram mobilizar a ateno das redaes. O ltimo trimestre de 2003 foi povoado pela denncia de que o apresentador do programa Domingo Legal, do SBT, levara ao ar dois supostos membros da entidade criminosa Primeiro Comando da Capital (PCC), em uma falsa entrevista; a farsa foi desmascarada dias depois. O terceiro trimestre de 2004 contou com duas relevantes discusses: o debate dos projetos de criao da Ancinav e do CFJ ambos floresceram e foram enterrados no mesmo perodo. J o terceiro e o quarto trimestre de 2005 foram perpassados pela discusso do sistema de Televiso Digital a ser implantado no Brasil (outras informaes sobre estes casos sero apresentadas nos prximos captulos da presente publicao). Nenhuma dessas pautas, por mais relevantes que sejam, podem ser identificadas como debates gerais acerca do universo comunicacional caso, por exemplo, da regulao de contedos ou de propriedade. Nesse sentido, os fatos excepcionais destacados ao longo do perodo analisado no s acabaram correspondendo por parte significativa da cobertura, mas tambm imprimiram uma certa lgica mesma. Temas como renovao de concesses, o cumprimento das regras das concesses pelas emissoras de rdio e televiso, a situao da radiodifuso comunitria, dentre tantos outros que poderiam povoar o cotidiano do noticirio, se fizeram bem menos presentes.

DISTRIBUIO DOS TEXTOS POR TRIMESTRE

13

Introduo

Distribuio geogrfica da amostra

Uma outra forma de verificar o equilbrio ou desequilbrio da cobertura sobre as Polticas Pblicas de Comunicao a anlise da distribuio dos textos segundo a localidade sede dos veculos pesquisados. Os dados denotam uma forte concentrao a maior j verificada em pesquisas realizadas pela ANDI em So Paulo. Os dirios paulistas renem um volume de textos desprorcional ao restante da amostra quando comparado aos demais estados ali, a relao entre o nmero de dirios e de material publicado quase sete vezes superior mdia geral por unidade da federao. Nesse sentido, ainda que a regio Nordeste conte com mais jornais pesquisados, por abrigar um nmero maior de estados, acabou por ficar sub-representada. Um dos fatores que possivelmente explicam este cenrio diz respeito elevada vinculao dos dirios da regio com grupos polticos locais limitando, assim, o interesse dos proprietrios por esse tipo de discusso. Uma outra forma de verificar a distribuio geogrfica da amostra reside na anlise de quais localidades so reportadas pelos textos pesquisados. Esse tipo de leitura dos dados trouxe resultados igualmente relevantes e, em certo sentido, indicadores de desequilbrio: 82,8% do material focalizam uma determinada localidade geogrfica ou seja, reportam fatos que se passam em algum lugar especfico. O restante (17,2%) trouxe contedos relacionados a temas mais conceituais vinculados s Polticas Pblicas de Comunicao. Dentre os que se centram em alguma localidade, 79% se detm exclusivamente na realidade brasileira, 7,2% focam o cenrio internacional e 13,8% relacionam os dois universos. Faz sentido supor que a experincia internacional foi pouco aproveitada pela mdia nacional ao discutir as PPC a quase totalidade das democracias mais avanadas apresenta desenhos regulatrios para as comunicaes bastantes mais consolidados do que o nosso, o que poderia se converter em rica fonte de experincias (e pautas) para as discusses sobre esse assunto. Por outro lado, quando a mdia se centra na realidade brasileira, na maioria das vezes (80%) fala do pas como um todo, sendo os 20% restantes destinados a cobrir o contexto das regies, estados e municpios. Tal panorama denota uma desvinculao da discusso da comunicao com as questes locais e, portanto, com a vida cotidiana dos cidados e cidads.

TEXTOS POR UF DO VECULO

UF
AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO

%
1,0 0,5 1,8 0,4 3,5 4,1 3,5 1,1 2,7 1,5 5,7 0,3 4,1 3,1 1,5 4,1 1,3 2,8 5,9 0,8 0,6 0,4 2,4 4,0 0,2 19,5 0,6

NACIONAL(Revista)

22,4

Comunicao por quem e para quem?

Essa perspectiva reforada, de forma preocupante, por outros dados: em 82,2% dos textos analisados no h a mais remota meno aos cidados e cidads, que cotidianamente se relacionam com a mdia. Quando observamos os tmidos 17,8% de artigos, editoriais, colunas, entrevistas e reportagens em que a populao mencionada de alguma forma, descobrimos que, na maioria dos casos (56,4%), ela aparece como consumidora. Em 28%, identificada com expresses como telespectador, ouvinte, assinante, leitor, internauta ngulos diferenciados da idia de consumidores. Apenas em 15,6% dos textos pesquisados a populao recebe seu ttulo republicano, de cidados e cidads e em nenhum caso lhe conferida a categoria de sujeitos de direitos e deveres. Essa postura acaba por reforar a perspectiva do negcio e de uma relao empresa-cliente, semelhante s demais encontradas nos mais variados 14

Total
TEXTOS POR REGIO DO VECULO

100

Regio
S SE NE N CO NACIONAL(Revista)

%
9,2 32,3 17,6 7,9 10,6 22,4

Total

100

Introduo

mercados. Entretanto, central lembrar que estamos trabalhando com um bem bastante diferenciado a informao e, em muitos casos, com empresas concessionrias de um bem pblico, o espectro eletromagntico. Nesse sentido, a negao de uma terminologia vinculada aos direitos e cidadania deve ser observada com redobrada ateno. Como conseqncia dessa postura, temas relevantes para populaes especficas como as relaes entre mdia e infncia (8,4%), questes de gnero (1,6%), raa/etnia (1,9%), pessoas com deficincia (0,6%) e direitos humanos em geral (4,6%) foram agendados em um volume aqum do que seria de esperar-se em um Pas com as caractersticas do nosso.

Televiso comercial: o centro das atenes

As Polticas Pblicas de Comunicao englobam setores to amplos como os da televiso e do rdio, os quais podem, adicionalmente, ser comunitrios, estatais ou privados. A clara determinao da Constituio de 1988 para que fossem estruturados trs sistemas de comunicao o pblico, o estatal e o privado , bem como as diferenas no desprezveis entre tev comercial e tev educativa, por exemplo, indicam a pertinncia de se oferecer espaos especficos para reflexes sobre esses distintos formatos de mdia. A despeito desse contexto complexo, o tratamento dispensado pelas redaes s PPC focaliza, sobretudo, a televiso comercial. Importantes setores, como jornal, rdio e cabo, so objeto de cobertura jornalstica em uma proporo bastante menos significativa. J em relao s diferentes formas de propriedade dos sistemas, as mdias educativas, comunitrias e institucionais recebem pouca ateno, se comparadas ao sistema privado/comercial. De um lado, a imprensa escrita se coloca em uma posio cmoda de atribuir relevncia jornalstica a um veculo concorrente: a televiso. Nesse sentido, no nos soa como mera coincidncia a constatao de que jornais pertencentes a grupos que tambm detm concesses de televiso cobrem significativamente menos a temtica. De outro, a pouca pluralidade da reflexo travada quanto aos sistemas comunicacionais possveis impede a formao de uma agenda mais ampla: a discusso acerca da potencializao do acesso e do alcance de sistemas comunitrios, universitrios, institucionais e educativos central para a chamada democratizao das comunicaes tema que parece caminhar na contramo dos interesses privados que dominam o setor. Vale ressaltar, finalmente, que as variveis criadas para contabilizar os segmentos e sistemas mencionados eram de mltipla escolha, ou seja, mesmo quando os textos se valiam da meno a duas ou mais categorias, tal fato era capturado pela pesquisa.

15

Introduo

SEGMENTOS OU SETORES MENCIONADOS

Segmento
Televiso Jornal Rdio Internet Cinema Publicidade/Propaganda Outros segmentos de telecomunicaes (celulares, etc) Cabo DTH MMDS Outros Mdia e/ou comunicao em geral
* Varivel de mltipla escolha, logo os resultados podem somar mais de 100%

%
59,0 18,6 18,6 14,5 13,9 9,0 7,6 5,0 1,9 0,8 4,4 17,5

SUBDIVISES DOS SISTEMAS PBLICO, ESTATAL E PRIVADO

Sistema
Privado/Comercial Estatal Educativo Comunitrio Institucional (Tvs legislativas, Tvs governamentais, TeleSur, etc.) Cultural Universitrio Segmentada: Religiosas Segmentada: Sindicais Outros No foi possvel identificar No se aplica
* Varivel de mltipla escolha, logo os resultados podem somar mais de 100%

%
59,0 7,5 3,7 2,9 1,8 1,2 0,6 0,5 0,3 0,3 20,7 12,1

O que se v na TV?
Como observamos, a cobertura sobre o universo das comunicaes ainda fortemente concentrada na televiso. Essa constatao, entretanto, no revela aspectos relacionados aos temas centralmente abordados pelos textos jornalsticos. Assim, de quais assuntos os dirios e revistas esto tratando quando priorizam questes sobre a Televiso e sobre o sistema privado de comunicao?

16

Introduo

Novamente, estamos diante de uma expressiva limitao nos debates conduzidos pela imprensa: as questes de contedo qualidade, por exemplo so responsveis por mais de 50% da cobertura. Por certo, os temas a encontrados so altamente relevantes para o espao pblico brasileiro. Entretanto, so tambm a ponta de um iceberg bastante mais profundo e complexo. Questes de fundo, como as relaes com a poltica (4,6%), a democracia (1,8%) e o poder (0,3%), so amplamente negligenciadas pelo noticirio. O mesmo acontece com aspectos estruturais e regulatrios concentrao da propriedade, sistema de concesses, dentre outros que tambm aparecem com percentuais bastante inferiores (11,7%). Em sntese, h um forte desequilbrio na composio dos contedos jornalsticos sobre as PPC e os temas relevantes da comunicao. Desequilbrio, no demais relembrar, verificado no mbito de uma ateno editorial j reduzida, em comparao relevncia da temtica. Se quisermos fazer uma analogia com a cobertura de violncia, seria possvel afirmar que os textos analisados trazem o factual (o crime), mas avanam pouco na anlise do contexto, dos fenmenos, das causas, das Polticas. Em um cenrio como esse, terminamos diante de uma baixssima capacidade de agendamento de temas absolutamente centrais para uma discusso sobre o perfil do sistema miditico brasileiro e para subsidiar as eventuais mudanas que se faam necessrias. No se fala de educao para a mdia (0,4%), de lei geral da comunicao de massa (0,3%), da propriedade dos meios de comunicao por polticos e familiares (0,4%), da configurao da propriedade do setor (0,3%). Estar o jornalismo desempenhando o seu papel de watchdog das Polticas Pblicas nesse caso as de Comunicao em uma cobertura com tais caractersticas? QUAL DOS SEGUINTES GRANDES TEMAS , CENTRALMENTE, MENCIONADO

Foco Central
Questes de contedo (de entretenimento, jornalstico e publicitrio) Questes estruturais, de mercado e regulatrias (exceto regulao do contedo) Questes tecnolgicas Horrio Eleitoral Mdia e Poltica Propriedade intelectual Direitos e liberdades Mdia e Democracia Questes gerais da comunicao Histria da comunicao e/ou de um dos setores/segmentos/sistemas Discusso geral de um dos setores/segmentos/sistemas Questes da burocracia estatal relacionada s comunicaes Questes profissionais e sindicais Educao e comunicao Lei geral de comunicao Mdia e Poder Outros

N
594 139 139 71 54 36 23 21 19 18 16 16 9 5 6 3 17

%
50,2 11,7 11,7 6,0 4,6 3,0 1,9 1,8 1,6 1,5 1,4 1,4 0,8 0,4 0,3 0,3 1,4

Total
17

1.184

100,0

Introduo

PARA ENTENDER A PESQUISA

O objetivo final desta anlise estava em compreender como a imprensa escrita trabalha temas que so relativos prpria atividade miditica, em diversas esferas do jornalismo, do negcio da comunicao, da tecnologia, das relaes com o Estado, das polticas pblicas, do entretenimento, dentre outros. Para isso, nossa primeira tarefa foi definir um conjunto de palavras-chave que nos permitissem obter a amostra ou o universo, para o caso das revistas mais fidedigna possvel de textos jornalsticos sobre a temtica publicados no perodo em foco, que cobriu de 2003 a 2005 (veja a lista de palavras-chave no quadro da prxima pgina). Qualquer contedo que contasse com, pelo menos, uma das palavras definidas foi selecionado pelo sistema de buscas utilizado. Alm disso, a identificao de um texto pelo sistema no implicava que ele fosse necessariamente considerado pela presente pesquisa. Foram eliminados materiais com o seguinte perfil: Cartas de leitores. Textos com menos de 500 caracteres. Textos que mesmo contendo uma das palavras-chave no estivessem versando sobre um dos assuntos de interesse da investigao. Por exemplo, muitos contedos traziam o termo censura, mas utilizado em um outro contexto temtico. Neste caso, eram desconsiderados atravs de nosso processo de triagem do material. A maioria das expresses-chave definida foi considerada ipsis literis pelo sistema de buscas. J expresses acompanhadas do sinal (+) indicavam que o texto deveria conter as duas palavras, mesmo que no lado a lado. Expresses acompanhadas do sinal (-), por sua vez, indicavam que deveriam ser capturados todos os textos exceto aqueles que contivessem a palavra identificada com essa marcao. Alm disso, vale ressaltar, a despeito de sua importncia dado o foco central da presente anlise no se tratou de assuntos como novas tecnologias e todo o amplo universo das telecomunicaes e da Internet, a no ser que os mesmos estivessem correlacionados com as questes que abordamos aqui. Por exemplo: quando focalizada a propriedade cruzada de empresas de telefonia e radiodifuso, o texto foi considerado em nossa amostra; entretanto, se a ateno estivesse exclusivamente na relao de uma empresa de telefonia com seus clientes, o material seria descartado.

Mtodo de anlise
No caso dos jornais, para a definio de uma amostra passvel de anlise, trabalhou-se com o mtodo de seleo de contedos conhecido como Ms Composto: para cada um dos anos considerados 2003, 2004 e 2005 foram sorteados 31 dias aleatoriamente, observando-se a representatividade dos meses do ano (meses com 31 dias contavam com mais unidades na amostra do que aqueles com 28 ou 30 dias) e dos dias da semana (buscou-se obter um volume semelhante de segundas, teras, quartas, quintas, sextas, sbados e domingos). Assim, nosso quadro amostral contou com 93 dias. J para as revistas, em funo do volume mais reduzido de contedos a serem analisados, foi considerada a totalidade dos textos. Os veculos foram escolhidos com o objetivo de permitir comparao com outras anlises conduzidas anteriormente pela ANDI. Nesse sentido, elegeu-se quatro revistas semanais de circulao nacional e dois dos principais veculos de cada unidade da federao sendo que estados como So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais acabaram contando com mais de dois representantes, dada a importncia dessas localidades para o debate nacional. 18

Introduo

Palavras-chave selecionadas pela pesquisa

Expresses gerais
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. comunicao de massa comunicao e desenvolvimento comunicao para o desenvolvimento comunicao pelo desenvolvimento comunicao social concentrao da propriedade concessionrios de rdio concessionrios de TV conglomerados de comunicao conglomerados de mdia controle do contedo democratizao da comunicao democratizao da mdia empresa jornalstica empresas de comunicao empresas de mdia espectro eletromagntico grupos de mdia horrio eleitoral horrio partidrio indstria cultural mdia e democracia mdia e poltica MMDS padro brasileiro + HDTV padro brasileiro + televiso digital polticas de comunicao polticas pblicas de comunicao proer da mdia propaganda eleitoral na TV propaganda eleitoral no rdio e TV propriedade cruzada propriedade da mdia propriedade dos meios de comunicao propriedade horizontal propriedade vertical rdio comunitria rdio digital rdio pirata radiodifuso rdios comunitrias rdios piratas televiso comunitria televises comunitrias 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. concesso + conquista concesso + outorga regulao + contedo regulao + mdia regulao + televiso renovao + concesso sistema brasileiro + HDTV sistema brasileiro + televiso digital sbtvd TV digital TV educativa TV pblica

Direitos e liberdades
57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. direito a voz direito de antena direito a comunicao direito a expresso direito de comunicao direito de informao direito do autor direito humano comunicao liberdade de expresso liberdade de informao liberdade de opinio propriedade intelectual censura

Legislao
70. 71. 72. 73. 74. 75. 76. 77. 78. 79. 80. 81. 82. art. 220 art. 221 art. 222 art. 223 art. 224 cdigo brasileiro de telecomunicaes lei 10359 lei 10597 lei 4117 lei 8977 lei 9472 lei 9612 lei de comunicao eletrnica de massa

19

Introduo

83. 84. 85. 86.

lei de imprensa lei do cabo lei da TV a cabo lei geral de telecomunicaes

109. 110. 111. 112. 113. 114. 115. 116. 117. 118. 119. 120. 121. 122. 123. 124. 125. 126. 127. 128. 129. 130. 131. 132. 133. 134. 135. 136. 137.

Questes de contedo
87. 88. 89. 90. 91. 92. 93. 94. 95. 96. 97. 98. 99. 100. 101. 102. 103. baixaria + televiso cdigo de conduta + TV classificao indicativa padro globo de qualidade produo independente (menos) grvida produo regional proibio da propaganda proibio da publicidade propaganda dirigida s crianas publicidade destinada s crianas publicidade dirigida s crianas publicidade infantil qualidade da programao televisiva regionalizao da produo regionalizao da programao restrio da publicidade restrio da propaganda

Organizaes
104. 105. 106. 107. 108. Agncia Nacional de Telecomunicaes Agncia Nacional do Cinema e do Audio visual Associao Brasileira das Emissoras Pblicas, Educativas e Culturais Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso Associao Brasileira de Produtores Inde pendentes de Televiso

Associao Brasileira de Radiodifuso Comunitria Associao Brasileira de Radiodifuso e Telecomunicaes Associao Brasileira de Radiodifusores Associao Brasileira de Televiso Universitria Associao Brasileira de TV por Assinatura Comit Gestor da Internet Conselho de Auto-Regulamentao Publicitria Conselho de Comunicao Social Conselho Federal de Jornalismo tica na TV Frum do Audiovisual e do Cinema Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao Ministrio das Comunicaes Quem Financia a Baixaria Contra a Cidadania ABEPEC ABERT ABPI ABRA ABRATEL ABTA ABTU Anatel ANCINAV CJF CONAR Federao Nacional dos Jornalistas FENAJ FNDC Intervozes

Com palavras-chave, dias e veculos definidos, um processo de busca eletrnica selecionou um conjunto de textos que, aps um processo de triagem manual, resultou nos 1.184 que foram efetivamente analisados pelo presente estudo. Com o universo delineado, um instrumento de pesquisa, contendo as principais categorias a serem investigadas, foi construdo. Um grupo de classificadores foi treinado em seu manuseio, viabilizando a aplicao a cada um dos textos. O instrumento estava estruturado, em linhas gerais, da seguinte forma: 1. Identificao do material: variveis que permitiam extrair informaes bsicas de cada um dos textos (veculo, cidade, data, ttulo). 2. Segmentos e sistemas: nesse momento, buscou-se verificar a quais segmentos (televiso, rdio, etc.) e setores (privado, estatal, educativo) os textos se remetiam. 3. Foco geogrfico: esta seo do instrumento teve por objetivo capturar as localidades retratadas pelo material analisado. 20

Introduo

4. Foco central: o principal tema discutido pelo texto pesquisado era identificado nesta seo do formulrio de anlise de contedo. Posteriormente, alguns temas contavam com um segundo nvel de detalhamento. Eram eles: horrio eleitoral, mdia e democracia, mdia e poltica, mdia e poder, questes de contedo, questes de infra-estrutura e questes tecnolgicas. As questes de contedo e as tecnolgicas ainda passavam por um nvel adicional de anlise. 5. Enquadramento do foco: com o foco central delimitado, os classificadores passaram a identificar a principal perspectiva sob a qual esse determinado assunto foi reportado pelos textos (individual, governamental, da sociedade civil ou temtico eram algumas das possibilidades). 6. Perspectiva governamental: esse enquadramento passava por uma anlise mais detalhada. 7. Casos especficos: 12 casos ocorridos no perodo analisado mereceram uma ateno particular da ficha de classificao. Foram eles: a. Adoo de um padro brasileiro de TV digital b. Agncia Nacional do Cinema e do Audiovisual (Ancinav) c. Campanha Quem Financia a Baixaria Contra a Cidadania d. Conselho Federal dos Jornalistas (CFJ) e. Classificao indicativa f. Emprstimos mdia pelo BNDES g. Expulso do jornalista Larry Rother h. Fechamento de rdios comunitrias i. Gugu Liberato (caso PCC) j. Lei da mordaa k. Projeto de regionalizao da programao l. Regulamentao/proibio da publicidade de bebidas alcolicas 8. Censura e liberdade de expresso e de imprensa: um detalhamento da cobertura que mencionava ao menos um desses conceitos tambm foi possvel a partir da ficha de classificao elaborada. 9. Questes gerais: uma srie de aspectos binrios (presena ou ausncia) era checada pelos classificadores atravs do formulrio desenhado (gnero, raa/ etnia, responsabilidade social empresarial, eleies ou tratamento dispensado populao eram algumas das categorias presentes). 10. Questes jornalsticas: atores mencionados nos textos; fontes de informao; formas de incluso na pauta; nvel de contextualizao; meno a causas, solues e conseqncias e os tipos de texto jornalstico fecham o instrumento de pesquisa. As fichas de classificao preenchidas foram transpostas para uma base de dados que permitiu a emisso de freqncias consolidadas e cruzamentos fundamentados em hipteses prvias. Este material o objeto de nossa avaliao, a partir da metodologia de Anlise de Contedo. A definio das palavras-chave e do questionrio foi acompanhada por quatro consultores contratados pela ANDI especialmente para colaborarem com a presente investigao (veja seus perfis na pg. 221)1. Adicionalmente, de posse dos dados, eles prepararam trs papers. Estes materiais serviram de referncia para a peresente publicao, trazendo informaes terico-conceituais e anlises dos dados acerca dos seguintes eixos de discusso: Mdia e Democracia, Mdia e Regulao da Infra-estrutura e Mdia e Regulao do Contedo.

Anlise de contedo

A ANDI utiliza o mtodo de anlise de

contedo para avaliar distintos aspectos da cobertura jornalstica. Essa metodologia busca quantificar as caractersticas de determinados contedos de forma objetiva e sistemtica no caso desta pesquisa, os textos jornalsticos. Ou seja, em seu dia-a-dia, a agncia traa a radiografia de cada notcia publicada sobre Infncia e Adolescncia, a partir dos elementos visivelmente presentes na sua construo. Esse tipo de anlise no se preocupa em identificar a inteno de quem envia a mensagem, a forma como cada pessoa recebe essa mensagem, ou ainda o que essa mensagem possa significar (tais questes exigem outros mtodos de pesquisa para a sua compreenso). Por meio desse instrumento, isto sim, possvel traduzir os diferentes elementos presentes no texto em dados numricos, viabilizando que sejam medidos e comparados.

Repercusso

A pesquisa Mdia e Polticas Pbli-

cas de Comunicao buscou repercutir, junto a especialistas e a profissionais de alguns dos principais veculos de comunicao do Pas, os dados gerados pela investigao realizada. Nesse sentido, importante esclarecer que, por representarem um dos maiores conglomerados de comunicao no Brasil, a ANDI procurou ouvir tambm a opinio das Organizaes Globo em relao aos resultados da pesquisa, mas, no entanto, a empresa preferiu no se manifestar.

1. Agradecemos ao jornalista Mauro Malin, do Observatrio da Imprensa, pelos seus perspicazes e frutferos alertas sobre algumas possibilidades de anlise dos dados dessa investigao. Lembrando, como de praxe, que quaisquer equvocos so de nossa inteira responsabilidade.

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Captulo 1 | Meios para a Democracia

- Captulo 1 -

MEIOS PARA A DEMOCRACIA

Muito se fala sobre o papel dos meios de comunicao de massa como instrumentos para a garantia da Democracia e para o aperfeioamento das instituies tpicas do Estado de Direito. Mas ser mesmo que eles tm cumprido essa funo?
Para responder a essa pergunta, que norteia a presente publicao, preciso, em um primeiro momento, colocar em discusso as diversas concepes de democracia e suas interfaces com a mdia. isso o que se buscou construir neste captulo. Inicialmente, sero analisadas interpretaes de diferentes autores no que se refere democracia. Esse conceito, como se ver, adquiriu natureza e amplitude distintas e, por vezes, opostas, dependendo de quem o interpretou. A seguir, buscamos focalizar o debate nos meios de comunicao de massa e em sua relao com o cenrio democrtico, priorizando alguns de seus componentes mais imediatos como a discusso sobre as liberdades de expresso e de imprensa. Tal conexo diz respeito no apenas ao papel de fiscalizao que a mdia assume ou deveria assumir no contexto das democracias contemporneas, como tambm ao uso que dela buscam fazer distintos atores sociais, principalmente aqueles ligados ao espao poltico. A relao entre meios de comunicao e democracia, espera-se, acontece, tambm no mbito das empresas jornalsticas e no contedo de suas programaes e publicaes. Assim, ser analisado, neste e nos prximos captulos, como a discusso democrtica se reflete no material veiculado pela mdia.

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Captulo 1 | Meios para a Democracia

oucas palavras no contexto poltico parecem ter tantos significados e representar tantos cenrios quanto democracia e suas derivaes (democrtico, democratizar etc.). Presente nos discursos de agentes das mais diversas posies ideolgicas, o conceito adquire contornos distintos a depender da linha de pensamento de quem o defende. importante assinalar, de incio, que a idia de uma sociedade democrtica nem sempre teve valor positivo. Na Grcia Antiga, havia quase um consenso contrrio democracia entre os pensadores polticos, fato sinalizado na obra de Plato. Assim como na Antiguidade, em outros momentos histricos os governos que eram legitimados, ao menos em tese, pela maioria da populao adulta continuaram sendo objeto de oposio das elites. Na Europa, at o final do sculo XIX, o sufrgio universal ento tido como smbolo mximo do triunfo da democracia1 chegou a ser entendido como uma ameaa s liberdades civis, em especial ao direito propriedade, que a tradio liberal acreditava ser a base de todos os outros direitos e liberdades. Na primeira metade do sculo XX, quem estivesse esquerda clamava pela ditadura do proletariado, enquanto a direita temia a incorporao das massas poltica e articulava a alternativa fascista. Entre esses dois extremos, experincias mais ou menos autoritrias ou democrticas, normalmente instveis, revezavam-se no Ocidente.

A pesquisa realizada pela ANDI com apoio da Fundao Ford aponta que 1,8% do material analisado enfoca temas que dizem respeito relao entre Mdia e Democracia tais como controle social dos meios, democratizao da comunicao e regulao. Adicionalmente, 9,7% dos textos mencionam a expresso democracia ainda que sem trazer, necessariamente, uma abordagem conceitual. No caso das revistas, uma nica publicao Carta Capital reuniu todos os textos que traziam como enfoque a discusso sobre a relao entre os meios de comunicao e o regime de democrtico de governo. J entre os jornais, apesar de no haver essa concentrao do debate em um nico veculo, o destaque ficou por conta do dirio carioca O Globo, responsvel por 1/5 dos textos. Vale destacar que o tema Mdia e Democracia compe 1,5% da cobertura dos jornais e 2,6% das revistas.

Primazia do modelo democrtico

Aps a Segunda Guerra Mundial, a idia de democracia passou a conduzir diferentes modelos de organizao poltica ao redor do mundo. Esse tipo de regime poltico alcanou tal grau de consenso ao menos no plano discursivo , que no seria exagerado dizer que ele venceu a batalha das idias ou, como defendido pelo cientista poltico norte-americano Francis Fukuyama, com a efetiva expanso das democracias em todo o mundo, teramos chegado, j na dcada de 1990, ao fim da histria. Nesse contexto, ser reconhecido como democrtico passou a ser uma preocupao de diferentes pases, mesmo que o adjetivo no se refletisse na realidade. Pelo rtulo de democracias populares passaram a ser intitulados os regimes comunistas, liderados pela Unio Sovitica, ao mesmo tempo em que os Estados Unidos apoiavam ditaduras em diversos continentes sob a alegao de uma necessria defesa da democracia. O coronel Muamar al-Gadafi referiu-se ao regime lbio como democracia islmica. J o general e presidente da Repblica Ernesto Geisel chegou a afirmar que o Brasil viveu, sob a gide do regime militar, uma democracia relativa. Os exemplos deixam claro como o conceito vem, ao longo dos ltimos anos, agregando valor a discursos muitas vezes contraditrios aos prprios princpios da democracia. Em face de tantas verses do termo, no h possibilidade no cenrio poltico contemporneo de no ser democrata tal posio seria, conforme j ressaltamos, suicida para qualquer ator poltico. Uma das possveis perguntas

1.Vale lembrar que, poca, o sufrgio universal era, na verdade, restrito. Estariam habilitados para votar apenas os homens alfabetizados, considerando-se limites especficos de idade.

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Captulo 1 | Meios para a Democracia

a serem feitas diante dessa falta de rigor seria: de qual democracia estamos falando? Em paper preparado especialmente para esta pesquisa, o doutor em cincias sociais e professor da Universidade de Braslia (UnB) Luis Felipe Miguel resume esse impasse: Democracia um conceito em disputa. Com a vigncia do Estado Democrtico de Direito e, por conseguinte, com pleno funcionamento de instituies que lhe so caractersticas (como o caso do processo eleitoral), h uma ampla percepo de que a democracia est funcionando, e todo o restante se torna acessrio. Quando se entende a democracia como algo mais, preciso romper com essa viso minimalista da democracia, tanto no jornalismo, quanto nas cincias sociais.

Terceira onda

No livro A terceira onda, o cientista

Democracia na prtica
Independentemente das inmeras nuances que caracterizam esse debate as quais estaro sendo, em maior ou menor medida, apontadas nas prximas pginas , inegvel que os acontecimentos polticos, sociais, econmicos e culturais que tiveram lugar nos sculos XIX e XX, tanto no contexto interno das diferentes naes, como no seio da comunidade internacional, solidificaram a presena de regimes democrticos no mundo. Da mesma forma, passou a ganhar fora entre os pases o conjunto de elementos institucionais que caracterizam esses mesmos regimes, a despeito de todas as discordncias no campo conceitual e das disputas ideolgicas. Parmetros como a diviso de poderes, a afirmao de direitos civis entre eles a liberdade de imprensa e expresso e polticos, a realizao de eleies regulares, o fortalecimento dos mecanismos de controle (accountability) do prprio Estado e, para no sermos exaustivos, a garantia da atuao plena de algumas instituies no estatais, sendo a mdia talvez uma das mais centrais, acabaram por compor um conjunto de elementos bastante comum na constituio das democracias contemporneas, especialmente as ocidentais. Certamente, dada a distncia no desprezvel entre os anseios ideais dos pais da democracia (o que deveria ser) e as formas que esses regimes adquiriram na prtica (o que ), no cessaram e dificilmente cessaro as preocupaes com o aperfeioamento dos modelos existentes. No por outra razo, ao longo dos ltimos dois sculos, por exemplo, as mulheres passaram a votar, os mecanismos de controle sobre os governos se multiplicaram, os direitos foram ampliados e os sistemas de votao modificados fatos que apontam para o movimento contnuo de aprimoramento das formas democrticas de governo. Tal contexto no mostra-se diferente quando a mdia que est no centro desse debate. A importncia histrica da imprensa na consolidao das democracias ocidentais, assim como os contornos que o sistema miditico foi ganhando ao longo do tempo uma de suas caractersticas atuais a concentrao de poder nas mos de pouqussimas corporaes transnacionais de comunicao , surgem como foco recorrente dos estudos sobre o tema. No so poucos os tericos da democracia embora tenhamos ainda um nmero deles aqum do desejvel que passaram a manifestar a preocupao em entender a centralidade do papel desempenhado pela mdia no jogo democrtico.

poltico Samuel Huntington define o surgimento de um novo ambiente no qual a democracia expande sua presena. Identificando etapas especficas de crescimento da democracia ao longo da histria, o autor defende que a queda do regime salazarista em Portugal, no ano de 1974, marca o incio do terceiro grande ciclo de democratizao a terceira onda. Segundo Huntington, o movimento em direo democracia foi global, atingindo o sul da Europa, a Amrica Latina, a sia e o bloco sovitico. A ttulo de exemplo, em 1974 de dez naes sul-americanas, oito tinham governos considerados no-democrticos. J em 1990, nove destes pases escolhiam democraticamente seus governos.

Fim da histria
cientista poltico Francis Fukuyama defendeu, nos anos 1990, a tese de que a histria caracterizada pela luta entre regimes polticos defensores de distintas formas de organizao da sociedade como o socialismo e o comunismo teria chegado ao fim com a hegemonia do modelo democrtico. Ainda segundo Fukuyama, a constatao emprica de que as democracias no entram em guerra entre si seria uma comprovao da prevalncia de tais regimes, o que, dentre outros motivos, explicaria o modelo a ser inevitavelmente adotado pelas diferentes naes. Por certo, o Choque das Civilizaes para utilizarmos o termo cunhado pelo tambm cientista poltico norte-americano Samuel Huntington , evidenciado pelos acontecimentos posteriores aos ataques terroristas de 11 de setembro de 2001, veio a enfraquecer o argumento de Fukuyama.

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De fato, em outros regimes polticos, acabam sendo altamente restritas as possibilidades comunicativas. Por outro lado, no h democracia sem comunicao, caracterstica que, hoje, est fortemente atrelada ao contexto das empresas de mdia. Diante de tal constatao, importante reconhecer que o desenvolvimento de um processo de reflexo sobre Polticas Pblicas de Comunicao implica compreender as interfaces desse debate com a discusso sobre a democracia precisamente as questo que iremos abordar no presente captulo.

A democracia segundo Norberto Bobbio

No livro Dicionrio de Poltica, publicado em 1983, os autores Norberto Bobbio, Nicola Matteucci e Gianfranco Pasquino buscam definies acerca de diversos conceitos ligados ao Estado. O prprio Bobbio foi o responsvel pelo verbete democracia, reconhecendo nele a confluncia de trs teorias: a) a teoria clssica, divulgada como teoria aristotlica, das trs formas de Governo, segundo a qual a Democracia, como governo do povo, de todos os cidados, ou seja, de todos aqueles que gozam dos direitos de cidadania, se distingue da monarquia, como Governo de um s, e da aristocracia, como governo de poucos; b) a teoria medieval, de origem romana, apoiada na soberania popular, na base da qual h a contraposio de uma concepo ascendente a uma concepo descendente da soberania conforme o poder supremo deriva do povo e se torna representativo ou deriva do prncipe e se transmite por delegao do superior para o inferior; c) a teoria moderna, conhecida como teoria de Maquiavel, nascida com o Estado moderno no contexto das grandes monarquias, segundo a qual as formas histricas de governo so essencialmente duas: a monarquia e a repblica [...] e o governo genuinamente popular era chamado, em vez de Democracia, de Repblica. Conclui Bobbio: O problema da democracia, das suas caractersticas, de sua importncia ou desimportncia , como se v, antigo. To antigo quanto a reflexo sobre as coisas da poltica, tendo sido reproposto e reformulado em todas as pocas.

TEORIA CONTEMPORNEA
Segundo o assinalado no quadro anterior por Norberto Bobbio e os demais organizadores do Dicionrio de Poltica, a construo e a problematizao da idia de democracia so to longevas quanto as formulaes sobre cidadania e poltica estruturadas pelos gregos. No entanto, conforme anuncia o ttulo desta seo, buscaremos enfocar nossa abordagem sobre tais conceitos s reflexes que foram desenvolvidas a partir do sculo XX. Tal reducionismo histrico tem uma razo de ser: exatamente nesse perodo que os meios de comunicao de massa passam a mostrar-se, inequivocamente, centrais para o debate democrtico. Um dos pontos de partida para o melhor entendimento da discusso contempornea sobre democracia pode ser o livro Capitalismo, socialismo e democracia, publicado em 1942 pelo economista austraco Joseph Schumpeter. Em trs breves 25

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captulos, ele revisa diferentes concepes da teoria democrtica e uma de suas principais concluses acaba por apontar para uma contradio possivelmente existente nesse tipo de regime poltico: a suposta incapacidade das massas para o autogoverno e, mesmo, para o acompanhamento sistemtico dos governantes eleitos. Na opinio do economista, a percepo tradicional da democracia falha ao sugerir que as pessoas comuns esto interessadas nas questes pblicas. Ao contrrio, defende Schumpeter, o processo eleitoral ocorre, essencialmente, de maneira irracional, fruto da apatia e da desinformao. No incio da dcada de 1940, a viso do autor havia sido alimentada por uma pesquisa emprica do tambm austraco Paul Lazarsfeld e sua equipe. Depois de realizar entrevistas com eleitores de uma pequena cidade de Ohio, Estados Unidos, sobre a deciso de voto nas eleies presidenciais de 1940 que deram o terceiro mandato a Franklin D. Roosevelt , Lazarsfeld e seus colaboradores concluram que poucos cidados envolviam-se efetivamente com a poltica. A grande maioria dos votantes no conhecia suficientemente, nem pretendia conhecer, os programas dos candidatos ou os problemas nacionais para fazer uma escolha consciente. Em paralelo s concluses publicadas por Lazarsfeld, Schumpeter passa a imaginar outra doutrina da democracia, que seria emprica, realista e adequada situao dos pases ditos democrticos. Neles, os cidados ativos e o governo do povo so substitudos pelo processo eleitoral competitivo. Com isso, para o economista austraco, a democracia deve ser vista como um regime em que os governantes so escolhidos por meio da concorrncia pelos votos dos cidados. Contudo, ele conclui que a eleio tem um carter meramente ritual, j que no decidida por eleitores preocupados eles votam de forma aleatria e, por isso, ao votar, no esto indicando que tipo de governo, de leis ou de polticas almejam, pois no possuem preferncias em relao s questes pblicas. Em outras palavras, a obra de Schumpeter pavimenta definitivamente um entendimento formal ou procedimental da democracia, no mais fundamentado no alcance do bem comum rousseauniano, mas calcado em um mecanismo institucional de escolha de representantes. A partir da obra de Schumpeter, emergem vrias correntes tericas que se propem a discutir a democracia tomando como linha de base os referenciais por ele inaugurados. Para o cientista poltico italiano Giovanni Sartori, essas novas vises passam a estabelecer uma diviso entre as teorias prescritivas da democracia coloridas de utopia e, no limite, irrelevantes para o debate poltico efetivo e as empricas ou realistas, herdeiras de Schumpeter e que acreditam retratar o mundo tal como ele .

No desprezvel o percentual de textos (11,1%) que estabelecem uma relao entre a discusso acerca das comunicaes e o tema mais amplo das eleies, destaca o estudo Mdia e Polticas Pblicas de Comunicao. Entretanto, a maioria (50%) dos contedos analisados sobre essas questes est associada ao horrio eleitoral gratuito e um volume praticamente inexpressivo tem por objetivo discutir propostas dos candidatos para as Polticas Pblicas de Comunicao.

O bem comum

Segundo o economista austraco Joseph

Schumpeter, a filosofia da democracia do sculo XVIII altamente influenciada pelo pensador iluminista Jean-Jacques Rousseau sustentava que o objetivo ltimo dos regimes democrticos era constituir um sistema decisrio capaz de alcanar o bem comum. Este bem comum, segundo Schumpeter, consistia em algo indecifrvel, aprovado pela vontade comum ou vontade geral e correspondia, grosso modo, ao interesse, bem-estar ou felicidade comuns, tal como foi enunciado sculos antes pelo pelo prprio Rousseau. Para ele, esta chamada doutrina clssica da democracia, absolutamente falha, dentre outros motivos porque no existiria algo como o bem comum de todos: para diferentes indivduos e grupos, o bem comum provavelmente significar coisas muito diversas, destaca o pensador.

Soberania da vontade popular?

Ainda que as observaes de Schumpeter respaldem-se em dados empricos e anlises cotidianas, avalizar sua teoria, de forma ampla, aceitar a reduo da democracia a esse arranjo institucional, assim como o processo de naturalizao do comportamento mecnico dos cidados na poltica e a pretensa neutralidade de suas decises. O professor da UnB Luis Felipe Miguel reflete sobre essa contraposio:

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Quando Schumpeter diz que a democracia isso, ele nega liminarmente a possibilidade de aproximao da democracia real com o ideal democrtico, seja pela ampliao da autonomia coletiva na vida cotidiana, seja por meio de instrumentos que qualificam os eleitores a uma melhor interlocuo com seus representantes, garantindo que as decises dos ltimos respondam com mais eficcia aos interesses dos primeiros. No entanto, possvel pensar que os desvios no comportamento do cidado comum em relao quilo que a teoria democrtica tradicional preconiza sua apatia, desinteresse e desinformao so efeito (e no causa) de uma estrutura poltica que desestimula a participao popular. Se minha participao carece de efetividade, se no posso intervir a no ser com um voto que se perde entre milhes de outros, ento lgico que meu investimento pessoal na atividade poltica ser pequeno, se no inexistente. De acordo com Schumpeter, assim como outros autores que compartilham das idias do austraco, o problema da ampliao da participao popular na poltica no est em questo, porque a ausncia dos cidados e cidads comuns um benefcio a ser preservado. Ele acredita que a atividade de governo demanda competncias prprias e deve ser de responsabilidade exclusiva dos que esto preparados para ela. A interferncia externa atrapalha. Assim, a democracia teria um valor puramente instrumental: ela serve para gerar um governo legtimo. Haveria um trade-off constatado tambm por outros cientistas polticos, como Giovanni Sartori, Samuel Huntington e Robert Dahl entre o aumento da participao popular e a eficincia da ao de governar. De maneira geral, mais participao redundaria em menos governabilidade. central ter em conta que esse entendimento da democracia como um mtodo de seleo de representantes legtimos em geral, por meio de eleies peridicas, livres e justas (com todas as ressalvas que estes conceitos necessitam) ainda compe o principal elemento da teoria democrtica contempornea. o que fica claro na breve ilustrao da teoria schumpeteriana que vimos anteriormente e tambm reforado por dois outros importantes pensadores do sculo passado: o j mencionado cientista poltico Robert Dahl e o economista Antony Downs. A despeito dos pontos-fracos que essa percepo dominante tenha, vale sublinhar que, mesmo a, como veremos, a mdia desempenha positiva ou negativamente um papel central. Compreender, portanto, os parmetros que constituem essas vises acerca da democracia passa a ser condio indispensvel para entender como os meios de comunicao interferem nesse processo.

Fator informao
Para o cientista poltico norte-americano Robert Dahl, uma das dificuldades que todos devem enfrentar que no existe uma teoria democrtica existem apenas teorias democrticas. Este um de seus principais alertas antes de apresentar um conjunto de consideraes acerca do significado da democracia em dois trabalhos bastante conhecidos: Um Prefcio Teoria Democrtica e, posteriormente, Poliarquia. Se na teoria construda por Schumpeter fica claramente de fora do debate a possibilidade de qualquer tipo de controle dos cidados sobre os seus lderes, para Dahl no que poderamos considerar um aprimoramento das teses schumpe27

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terianas a prestao de contas ao eleitorado seria uma caracterstica central das eleies peridicas. Tal concepo, entretanto, acabaria por perder espao, mais tarde, em uma nova leitura de seu modelo, realizada no livro Poliarquia. Assim como Schumpeter, o pensador norte-americano tambm afirma que o processo inicial da vida democrtica segue sendo a disputa eleitoral. Ao refletir sobre essa questo, o autor insere uma outra discusso: a idia de que, para fazerem suas escolhas, todos os indivduos devem possuir informaes idnticas acerca das foras polticas que se apresentam para o pleito. E mesmo reconhecendo que a potencial existncia de um monoplio nos processos informativos acaba por ser um fator de limitao de seu modelo, Dahl insiste na existncia de uma simetria no acesso de todos informao como condio essencial. Alm disso, ainda que o prprio autor saliente a dificuldade em se atingir tal situao e em verificar-se objetivamente como ela foi alcanada , essa reflexo aparece em sua obra de maneira completamente abstrata e distante de suas implicaes prticas. Ou seja, no h meno acerca de como essa informao produzida, quem a produz ou como a opinio pblica (o eleitorado) se informa. Diante dessa lacuna, mesmo reconhecendo a relevncia central do problema da informao e da liberdade de expresso para a democracia, a teoria de Dahl acaba por no avanar na anlise de como a operacionalizao dessas condies pode ser alcanada. Aparentemente, o cientista poltico tende a assumir a tese de que por meio da livre concorrncia, como tambm assinalou Schumpeter ao comentar o papel da propaganda, garantir-se-ia um regime democrtico tal como concebido por ele. No h, em momento algum, a discusso sobre como os meios de comunicao podem interferir (positiva ou negativamente) nessa equalizao das informaes e na efetiva garantia da liberdade de expresso. Apenas se menciona que no pode existir monoplio na emisso da mensagem, sequer havendo uma referncia explcita mdia.

Poliarquia
m livro publicado originalmente em 1971, Robert A. Dahl apresenta o conceito de poliarquia, termo que viria a se incorporar no jargo da cincia poltica e exercer enorme influncia sobre as anlises posteriores. Por entender que os regimes existentes no mundo real encontram-se muito distantes de estarem plenamente democratizados, o autor opta por no os classificar como democracias, mas sim como poliarquias. As poliarquias podem ser pensadas ento como regimes relativamente (mas incompletamente) democratizados, ressalta Dahl. Para tanto, dois fatores fundamentais so considerados sobre tais formas de governo: 1) so regimes que foram substancialmente popularizados (elemento medido pela oportunidade de cidados adultos votarem em eleies) e 2) liberalizados (fator avaliado a partir do grau de oportunidades disponveis para a oposio poltica competir na disputa por apoio popular e cargos pblicos). Quanto mais presentes forem esses dois parmetros, mais prximas do ideal democrtico estaro as poliarquias.

Conceito de incerteza e relevncia dos meios

Contemporneo de Dahl, o economista norte-americano Anthony Downs tambm trouxe importantes contribuies para o pensamento sobre a democracia, entre as quais podemos ressaltar o detalhamento mais abrangente que construiu sobre o papel desempenhado pela informao nas democracias contemporneas. Mesmo reforando basicamente a mesma premissa analisada pelos tericos citados anteriormente ou seja, a centralidade e as condies do processo eleitoral , Downs acabou por agregar s reflexes sobre os sistemas polticos conceitos relacionados teoria da escolha racional formulada pelos pensadores da micro-economia. Nesse sentido, a discusso quanto ao conceito de incerteza defendido pelo autor ou seja, o nvel de confiana, razo, conhecimento contextual e informao dos cidados e cidads ao fazerem suas escolhas polticas pode nos levar, ainda que implicitamente, a uma argumentao quanto possvel influncia dos disseminadores de informao (incluindo a mdia) no processo poltico. Logo, a incerteza e a possibilidade de persuaso do eleitorado, por meio de diferentes graus de distribuio de informao, pode alterar os resultados do processo eleitoral e, portanto, do jogo democrtico. No entanto, ao contrrio de Dahl, Downs parece acreditar que isso no seja um problema, mas sim parte do sistema. 28

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Em sua reflexo acerca dos sistemas de informao e dos custos que eles implicam, por exemplo, Downs apresenta anlises relevantes para o entendimento do papel dos meios de comunicao e da prpria informao para a democracia. Para o autor, um sistema racional de informaes exige que os meios de comunicao sejam plurais e, mais do que isso, que os contedos por eles distribudos tambm sejam diversificados. Alis, este seria um dos maiores problemas das democracias contemporneas, visto que h uma concentrao sem precedentes dos meios de comunicao de massa e, portanto, da mensagem que transmitida opinio pblica. Por fim, vale ressaltar que um elemento central perpassa a argumentao de Shumpeter, Dahl e Downs: a democracia vista como um mtodo de seleo de representantes, mais ou menos complexo a depender do autor. Ao mesmo tempo, a informao tratada a partir de uma perspectiva altamente abstrata e, logo, desvinculada dos pontos que dizem respeito sua produo, no mbito das sociedades contemporneas. Nesse sentido, nos influentes modelos de democracia cunhados por esses pensadores, a mdia ainda desempenha, se tanto, um mero papel coadjuvante.

Outros olhares
Na linha oposta a Schumpeter, diversos pensadores imaginam uma teoria da democracia que preserve seus valores originais: igualdade, participao e, sobretudo, autonomia coletiva, ou seja, o envolvimento de todos e todas na gerao das normas que regem a vida em comum. Tais propostas, via de regra, abarcam a ampliao dos espaos de participao na vida cotidiana e a expanso da democracia para alm do voto. Segundo classificao sugerida pelo cientista poltico noruegus Jon Elster, a concepo dominante da democracia seria a das teorias da escolha racional, que teria Schumpeter como um de seus mais significativos expoentes. Nesse modelo, como j discutimos anteriormente, o processo poltico instrumental, restringindo-se a uma forma de definio das escolhas individuais na esfera privada. Por essa tica, o exerccio da poltica se resumiria, portanto, a encontrar a melhor maneira de canalizar os diferentes interesses em jogo. Em oposio a essa linha de pensamento, haveria, ainda segundo Elster, duas grandes alternativas contestadoras: a democracia deliberativa e a democracia participacionista.

Democracia deliberativa
Para os defensores da corrente deliberativa como os pensadores Jrgen Habermas e Joshua Cohen , a democracia um processo de escolhas polticas que se d por meio da deliberao de todos aqueles que sero afetados por essas decises. As preferncias polticas dos indivduos, portanto, no seriam definidas privadamente, nem antecipadamente, mas sim por meio da interao ocorrida no mbito do espao pblico. Partindo dessa lgica, o conceito de democracia deliberativa toma como referncia um parmetro ideal a existncia de uma esfera pblica na qual se dariam a comunicao face-a-face e o livre debate entre iguais. 29

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As crticas a esse modelo apontam, por um lado, para a impossibilidade prtica da existncia de tal forma de debate pblico em sociedades extensas e populosas como as contemporneas. Por outro, ainda que fosse realizvel, o modelo conteria nuances relacionadas s desigualdades existentes entre os diferentes atores participantes. O cientista poltico Luis Felipe Miguel aponta: Da mesma maneira que a igualdade formal nas eleies, proclamada pela mxima liberal um homem (ou uma mulher), um voto, no garante paridade de influncia poltica, o mero acesso de todos discusso insuficiente para neutralizar a maior capacidade que os poderosos tm de promoverem seus prprios interesses. Por fim, como lembra Elster, freqentemente o tipo de consenso defendido impossvel de ser atingido: mesmo assumindo-se um tempo ilimitado para a discusso, acordos unnimes e racionais no necessariamente sero alcanados. A despeito das crticas e limitaes desse modelo, a questo de fundo que ele coloca a importncia da deliberao de todos e todas para a tomada de decises no desprovida de relevncia; ao contrrio. Adicionalmente, ainda que os autores identificados com esse modelo tendam para nveis de abstrao tericos muito elevados, a interao dos meios de comunicao com tal forma de definir a democracia praticamente imediata. No possvel deliberar sem comunicar. Entretanto, como alcanar a cooperao de meios de comunicao privados para um tal processo deliberativo passa a ser parte do enigma no decifrado pelos defensores dessa proposta.

Democracia participativa
J para os participacionistas como a inglesa Carole Pateman e o canadense C. B. Macpherson , o modus operandi democrtico conta com a possibilidade de crescimento humano dos partcipes. Isto , a incluso de todos nos processos decisrios permitiria o desenvolvimento individual e, por conseguinte, coletivo. Os autores enfocam a baixa participao nos regimes eleitorais como um problema a ser enfrentado, sinalizando para a possibilidade de aprimoramento da representao por meio da qualificao poltica dos cidados comuns. Assim, como refora Elster, para os participacionistas a meta da poltica a transformao e educao de seus participantes. Ou seja, o processo poltico compreendido como um fim em si mesmo, pois acarretaria na formao cidad daqueles que dele tomam parte e no como um mtodo para alcanar outros objetivos. A democracia participacionista se insurge contra a rgida separao entre Estado e sociedade civil e defende a implantao de mecanismos democrticos nos espaos da vida cotidiana, notadamente bairros, escolas, locais de trabalho e famlias. Os participacionistas no contestam o fato de que a maioria das pessoas, na maior parte do tempo, so apticas, desinformadas e desinteressadas como pressupe Shumpeter , mas ressaltam que h condies em potencial de que todos exeram um papel ativo na discusso e gesto dos negcios pblicos. Segundo Carole Pateman:

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Uma vez estabelecido o sistema participativo (e este um ponto da maior importncia), ele se torna auto-sustentvel porque as qualidades exigidas de cada cidado para que o sistema seja bem-sucedido so aquelas que o prprio processo de participao desenvolve e estimula; quanto mais o cidado participa, mais ele se torna capacitado para faz-lo. Ao contrrio dos defensores da democracia deliberativa, os participacionistas avanam rumo definio de um modelo institucional que seja efetivamente implementado. Contudo, so recorrentes as crticas que incidem sobre a dificuldade de aplicao de um sistema no qual as decises mais importantes seriam tomadas em pequenos fruns prximos aos cidados. Os processos de tomada de deciso em nvel local revelaram historicamente diversas dificuldades, como a influncia das relaes interpessoais, o poder dos definidores da agenda de discusses e a inibio na expresso das divergncias. A participao popular, no entanto, pode ser positiva, visto que amplia a igualdade poltica, tende a impedir a dominao de certos grupos sociais, fortalece o sentimento de cidadania, produz solidariedade e desenvolve, nos indivduos, competncias que eles aplicaro para alm da prpria poltica. Ela implica, principalmente, dar voz e poder s maiorias hoje alijadas exceto no momento eleitoral do processo poltico. Vale assinalar que tambm essa defesa dos participacionistas ainda que muitos deles no incluam uma viso particular do segmento miditico demanda compreender as maneiras de se garantir mecanismos de envolvimento e direito voz, considerando a atual configurao dos meios de comunicao. Como se pode imaginar, a comunicao comunitria e o os diferentes usos da Internet as mobilizaes contra a reunio da Organizao Mundial do Comrcio em 1999 e as novas formas de jornalismo cidado so alguns exemplos podem ser teis a esses propsitos, ainda que no suficientes para transformaes em larga escala.

Conceitos importantes no debate sobre a democracia, a deliberao e a participao ainda encontram pouco reflexo na discusso que os veculos brasileiros promovem sobre as Polticas de Comunicao. O estudo realizado pela ANDI com apoio da Fundao Ford aponta que 4,6% dos textos trazem meno a esses termos.

DILOGO RELEVANTE
Independentemente da definio que se adota para o conceito de democracia, um fator central no deve ser relegado: a relao entre os diferentes sistemas democrticos de governo e o papel dos meios de comunicao. Compreender as nuances dessa interface elemento central de nossas reflexes
Como vimos, muitas so as teorias e modelos que buscam explicar o que seja democracia e ser democrtico. O professor do departamento de Governo da London School of Economics, David Held, em seu livro Models of Democracy sugere a existncia de 12 diferentes modelos de democracia, os quais permitem que esse tema seja abordado de forma razoavelmente distinta e at mesmo antagnica, a depender da maneira de estruturao do conceito adotada. Por isso mesmo, nosso objetivo no tecer uma extensa reviso dos entendimentos antigos e novos acerca dessa discusso to importante para as sociedades humanas. Segundo o que relatamos, a apresentao de algumas das principais

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perspectivas sobre a democracia tem por objetivo maior pavimentar caminho para estabelecer relaes entre esta idia e o papel dos meios de comunicao de massa. As sees anteriores j adiantaram um elemento central na percepo das relaes entre mdia e processo democrtico, ao menos quando estamos nos referindo s construes conceituais existentes: os tericos da democracia, no raro, ignoram ou remetem para um plano absolutamente lateral as correlaes entre este sistema e os meios de comunicao. Esta, em si, j uma constatao de elevada relevncia, quando levamos em conta que a ausncia de uma problematizao do tema pode redundar em subestim-lo ou, no limite, alij-lo dos espaos de debate acerca da questo mais ampla da democracia. A despeito da baixa presena da mdia como uma varivel relevante em muitos dos modelos de democracia analisados, o que estamos defendendo na presente publicao que as conexes entre esses dois elementos existem e, mais do que isso, no so laterais.

A fora dos novos meios

Foi principalmente com o fortalecimento da imprensa, a partir dos sculos XVIII e XIX, que a mdia comeou a ser observada ainda que no sistematicamente como protagonista do processo democrtico. Com o advento do rdio e da televiso, j em perodos mais recentes da histria, os meios de comunicao passaram a ter maior amplitude na anlise de diferentes estudiosos da democracia. Isso no significa, contudo, que reflexes sobre tais aspectos j no estivessem de alguma forma presentes nesse debate. A importncia da opinio pblica, da liberdade de expresso e, de maneira mais abrangente, das comunicaes to antiga quanto a prpria discusso acerca da democracia, ainda que nesses outros tempos a mdia no contasse com a mesma relevncia de hoje. O professor britnico David Held fala, por exemplo, de como a facilidade de circulao de notcias nas comunidades gregas clssicas contribuiu para a solidificao da democracia direta. Plato, em A Repblica, ressalta a importncia da opinio pblica. No entanto, podemos afirmar que o discurso que inaugura, como marco histrico, a defesa da liberdade de expresso e imprensa , como veremos adiante, a Areopagtica, publicado em 1644 por John Milton. significativo notar, portanto, que mesmo tendo sido objeto de ateno dos pensadores da poltica ao longo dos tempos, somente com a possibilidade da comunicao de massa que as sociedades passam a, efetivamente, considerar a influncia desse ator em sua organizao poltica, social e cultural. Como afirma uma parte significativa das teorias sobre a mdia, um Quarto Poder surge na equao tradicional de poderes e foras polticas. A liberdade de imprensa torna-se ento vital para a sustentabilidade da democracia como afirma o pensador Stuart Mill, no seu livro Sobre a Liberdade, este um assunto que no precisa mais ser discutido, pois j um dado, uma pr-condio. Assim, embora possa ser vista como um elemento abstrato das diferentes teorias sobre o modelo democrtico, a liberdade de expresso acaba por se materializar em seu beneficirio mais visvel: os meios de comunicao. Nesse sentido, as 32

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diversas questes relativas ao tringulo democracia, liberdade de expresso e imprensa/mdia passam a se configurar como um dos principais focos da reflexo acerca da relao entre comunicao e os processos democrticos.

Viso instrumental
Apesar das claras deficincias existentes no debate intelectual e poltico sobre a relao entre os meios de comunicao e a democracia, essa uma tendncia que vem se transformando nos ltimos anos. Exemplo disso que importantes instituies de avaliao dos rumos de regimes democrticos no mundo j consideram hoje, em suas metodologias, o grau de pluralidade e liberdade dos meios de comunicao como uma das variveis para avaliar se determinada nao mais ou menos democrtica. Caminham nesta direo, organizaes como a Freedom House2 , adeptas de uma formulao de democracia que poderia ser considerada como uma expanso do conceito mnimo adotado pelos pensadores do mainstream. No campo do debate terico, um dos pensadores que avanou em relao s anlises construdas por estudiosos como Schumpeter, Dahl e Downs, foi o cientista poltico italiano, radicado nos Estados Unidos, Giovani Sartori. Ainda que acredite como seus antecessores que a competio natural do mercado por si s j seria suficiente para assegurar a manuteno do pluralismo de opinies e a liberdade de expresso nas democracias, Sartori o nico a explicitar o quanto os meios de comunicao so importantes na construo da opinio pblica, elemento que por sua vez fundamental na conduo do processo democrtico. Um problema inerente a essa corrente, no )ntanto, como ressalta o professor de cincia poltica da UnB, Luis Felipe Miguel, no artigo Um ponto cego nas teorias da democracia: os meios de comunicao, o tratamento da mdia quando ocorre como simples provedora de informao. No h a, segundo Miguel, uma anlise do sistema miditico como efetivo construtor de realidades. Da mesma forma, defensores dos modelos deliberativos e participacionistas descritos anteriormente tambm acabam por subestimar o peso dos meios de comunicao no contexto das democracias contemporneas. Para os defensores do modelo deliberativo, mais do que os meios de massa, a comunicao face-aface acaba sendo defendida como principal modo de acesso informao. J no caso dos que preconizam o conceito de uma democracia participativa, a acentuao do sentimento de comunidade e da educao pela participao acaba tambm por negligenciar a importncia de intermedirios, como os meios de comunicao e os prprios representantes polticos. As duas correntes revelam, portanto, lacunas no mesmo ponto: o de desconsiderarem um dado irrefutvel da realidade de que a mdia existe e por meio dela que uma parcela significativa da interao comunicativa das sociedades contemporneas acontece.

2. Organizao no governamental sediada nos Estados Unidos que h vrios anos elabora um ranking internacional, com todos os pases independentes do globo. Este ranking indica como est o grau de liberdade (democracia) nessas naes, classificando-as em livres, parcialmente livres e no-livres.

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Estabelecendo as interconexes
H autores, entretanto, que dedicam especial ateno s relaes entre a mdia e a democracia. O professor de poltica da Universidade de Westminster, em Londres, John Keane, por exemplo, dedicou-se a escrever um livro com foco exclusivo no tema: Media and democracy. Para ele: O assunto da democracia e da mdia dever sempre permanecer em aberto e controverso. A luta por uma mdia democrtica um projeto em curso sem solues definitivas. Por sua vez, em seu livro Sobre a televiso, o socilogo francs Pierre Bourdieu utiliza fartos exemplos para analisar a partir da estrutura do processo de produo televisiva, dos mecanismos de mercado e das caractersticas dos jornalistas o perigo ao qual a mdia expe a vida poltica e a democracia. Um de seus argumentos centrais est relacionado ao que seria uma necessidade inerente consolidao de uma democracia efetiva: o espao conferido pela mdia aos diferentes atores sociais deveria ser equnime, o que hoje no se verifica. O cientista poltico Giovanni Sartori, j numa fase de crtica mais contundente, desenvolve a hiptese de que a exposio constante televiso e, portanto, a uma comunicao centralmente realizada por meio da imagem, poderia provocar e estaria, efetivamente, provocando uma transformao na prpria natureza do homo sapiens. Uma educao pela imagem televisiva diminuiria a capacidade de compreenso e, por conseguinte, de discusso de conceitos abstratos (como democracia), em muitos casos centrais atividade poltica. A essas argumentaes especficas somam-se outras possibilidades de interao dos meios de comunicao com a democracia: o grau de proximidade com os polticos profissionais, o poder de interferncia no processo eleitoral, a imprensa como garantidora da accountability dos governos e, tambm, como definidora da agenda pblica. Tais temas sero tratados de maneira mais aprofundada nas prximas sees do presente captulo. Por certo, um conjunto de outras discusses deriva do reconhecimento de que a comunicao social assume especial relevncia nos regimes democrticos. Assim, por exemplo, a garantia de uma mdia mais plural pela regulao da propriedade no setor objeto de discusso no Captulo 2 e as formas de assegurar a accountability da prpria mdia so debatidas no Captulo 3. Nesse sentido, no se deve ter a falsa impresso de que limitado o conjunto de autores e abordagens tericas que defendem as profundas relaes entre a mdia e a democracia. Como veremos nas prximas pginas e captulos, todos os estudiosos, pensadores, ativistas e instituies que sero mencionados partem, grosso modo, dessa premissa. Entretanto, o que se buscou sublinhar at o momento que parte significativa dos responsveis pela edificao da idia contempornea de democracia e mesmo os seus crticos acabam por colocar os meios de comunicao em segundo plano e, s vezes, em plano algum.

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UM OLHAR SOBRE A COBERTURA: MDIA E DEMOCRACIA

As relaes entre mdia e democracia aspecto central para a compreenso das Polticas Pblicas de Comunicao receberam reduzido espao na cobertura dedicada pela imprensa escrita entre 2003 e 2005. Apenas 1,8% da amostra trouxe a abordagem dessas questes. Ao analisarmos esse pequeno volume de artigos, editoriais, colunas e matrias, possvel perceber uma maior preocupao dos veculos com a necessidade de democratizao dos meios de comunicao cerca de metade dos poucos textos que enfocaram a relao entre mdia e democracia aborda essa questo. A importncia dos meios para a democracia e as discusses em torno do controle social da mdia, conforme indica a tabela abaixo, tambm tiveram destaque. Vale chamar a ateno para o fato de que temas de fundamental relevncia para os debates na rea foram totalmente negligenciados: accountability e controle democrtico dos meios, instituies que atuam em defesa da democratizao da comunicao, pluralizao dos meios, pluralizao das vozes e regulao como risco democracia no tiveram uma nica meno. J a discusso sobre a necessidade de regulao como instrumento para garantia da democracia contou com um nico texto. Diante desse cenrio, vale relembrar o fato de que a centralidade da mdia no contexto dos regimes democrticos funciona como uma via de mo dupla: os meios podem contribuir seja para o avano, seja para o retrocesso do estado de direito. Da a necessidade de que a imprensa, conforme j ressaltamos, no se furte a incluir, no rol de suas preocupaes cotidianas, a discusso sobre aspectos relacionados ao prprio papel que desempenham no mbito das modernas democracias ocidentais tal como o faz em relao ao Estado, escola ou Igreja.

SOBRE MDIA E DEMOCRACIA, A DISCUSSO CENTRALMENTE TRAADA SE REFERE A* Democratizao dos meios de comunicao 42,9% Importncia dos meios de comunicao para a democracia 28,6% Controle social dos meios de comunicao 23,8% Necessidade de regulao dos meios para a garantia da democracia 4,8% Accountability dos meios de comunicao 0,0% Controle democrtico dos meios de comunicao 0,0% Instituies que atuam em defesa da democratizao dos meios de comunicao 0,0% Pluralizao dos meios de comunicao 0,0% Pluralizao das vozes nos meios de comunicao 0,0% Regulao dos meios como risco democracia 0,0%

Caractersticas editoriais
Essa escassa cobertura, restrita a 1,8% dos 1.184 textos analisados, a rigor foraria uma nica concluso acerca do tratamento dispensado ao tema mdia e democracia: a pauta totalmente ignorada, isto , no constitui foco de interesse para a imprensa. No obstante, investigar alguns dados internos a esse recorte temtico, com todas as ressalvas necessrias, 35

permite traar a seguinte especulao: supondo que o espao dedicado questo crescesse, porm mantendo o perfil que hoje possui, quais seriam os principais elementos levados em conta pela imprensa na construo desse debate? Tal exerccio permite reconhecer que, embora diminuta a cobertura das relaes entre mdia e demo-

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cracia apresenta um perfil editorial bastante diferenciado do restante da amostra. Enquanto 75,6% do material analisado composto por reportagens os demais 24,4% so artigos, colunas, editoriais e entrevistas , os textos especficos sobre mdia e democracia trazem uma distribuio diferenciada: nada menos de 47,6% refere-se a contedo opinativo. Numa leitura mais aprofundada, possvel detectar que tal configurao editorial contribui para uma maior qualificao na abordagem do tema. Enquanto na amostra geral 76,1% dos textos no avanam alm de uma simples contextualizao do fato ou

questo em foco, no caso do material sobre mdia e democracia esse percentual reduz-se para 57,1%. Estes contedos tambm destoam das mdias gerais quanto principal perspectiva atribuda ao tema coberto. Na anlise global, 4,5% do material traz como destaque a tica da sociedade civil organizada e, em 17,2%, um enquadramento temtico-conceitual. J no recorte mdia e democracia, os percentuais sobem, respectivamente, para 28,6% e 38,1% dado que permite apontar uma maior participao de atores sociais no debate.

A LIBERDADE DE EXPRESSO E SEUS LIMITES

Como contraposio aos regimes autoritrios de diversos matizes, as primeiras experincias de democracia, ainda em Atenas, j se preocupavam com a liberdade de expresso dos indivduos, segundo apontado anteriormente. Entendiase, j naquele perodo, que o livre pensar e, mais do que isso, a manifestao dessas idias, no deveria ser cerceada. Essa compreenso encaixa-se no rol de condies fundamentais para a garantia de um regime que se diferenciava das monarquias, autocracias e oligarquias. Na democracia ateniense, todos os cidados da plis podiam debater e votar qualquer assunto de interesse geral: guerra e paz, impostos, cultos ou obras pblicas. A democracia grega promoveu o uso da palavra como fundamento da poltica. O ser poltico, o viver numa plis, significava que tudo era decidido mediante palavras e persuaso, e no atravs de fora ou violncia, afirmou a terica poltica Hannah Arendt. A prpria definio aristotlica do humano como ser vivo dotado de palavra expressa a importncia primordial do discurso na Grcia Antiga. No fim da Idade Mdia, a transmisso de informao e de contedos simblicos ampliou-se de modo estrondoso, revolucionando a organizao da vida cotidiana. Essa transformao foi possvel graas inveno da imprensa de tipos mveis, em meados do sculo XV. A mquina de Johann Gutenberg marcou uma nova era textos e livros puderam se espalhar e se multiplicar por toda a Europa. E no s livros: no sculo XVII, comearam a surgir os primeiros jornais regulares de notcias.
3. As discusses sobre liberdade de expresso e de imprensa aqui travadas foram retiradas, em grande medida, dos livros Mdia e Direitos Humanos, produzido em 2006 pela ANDI, Secretaria Especial dos Direitos Humanos e Unesco; e Classificao indicativa: construindo a cidadania na tela da tev, publicado tambm em 2006 pela ANDI e pela Secretaria Nacional de Justia / Ministrio da Justia, com apoio da Fundao Avina e da Save the Children Sucia.

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Nesse contexto, um grande marco na afirmao da liberdade de expresso e imprensa se deu a partir do pensador ingls John Milton. Em discurso clebre, o poltico britnico sintetizou uma das defesas mais contundentes desse direito civil, que, depois, estaria presente, de forma semelhante, na Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, instituda com a Revoluo Francesa: Dai-me a liberdade para saber, para falar e para discutir livremente, de acordo com a conscincia, acima de todas as liberdades. Com o aparecimento das primeiras publicaes peridicas, o debate sobre a liberdade de imprensa se amplia. Em meados do sculo XVIII, o pensador escocs David Hume defendia que uma imprensa livre poderia despertar o esprito do povo e refrear as ambies da Corte. Para ele, a tentativa de restringir a liberdade de imprensa impe custos to grandes e uma violao to descarada da liberdade, que seria o ltimo esforo de um governo desptico: A liberdade da Bretanha ter desaparecido inteiramente quando tais tentativas forem coroadas com xito. John Stuart Mill, importante pensador do sculo XIX, tambm ressaltou a relevncia da liberdade de imprensa para as sociedades, em manifestao que se tornaria famosa: de se esperar que tenha chegado o tempo em que no se faz necessria defesa alguma da liberdade de imprensa como uma das garantias contra os governos tirnicos e corruptos. Assim, a construo dos Estados liberais ainda que no necessariamente democrticos passou a estar intimamente conectada capacidade de assegurar os direitos civis, dentre os quais destacava-se a liberdade de expresso e tambm de religio. O pensador, adicionalmente, props um avano para a idia de tolerncia s posies polticas divergentes ao propor o combate opresso pela maioria, que pode impor uma tirania da opinio e do sentimento predominantes.

Areopagtica

Em 1644, o parlamentar ingls John

Milton profere diante do Parlamento da Inglaterra o primeiro discurso moderno acerca da liberdade de imprensa. O contedo, considerado obra seminal sobre o assunto, tem sido, segundo a introduo feita pelo poeta e diplomata Felipe Fortuna edio brasileira do livro, exaltado como o texto mais radical sobre a inutilidade da censura, a defesa apaixonada da circulao de todas as idias e a necessidade de tolerncia religiosa. O nome Aeropagtica uma referncia direta ao Arepago grego, j que o parlamentar se dirige a sua prpria assemblia.

Princpio bsico da democracia

Com a inveno dos sistemas eleitorais, alm de uma nova perspectiva para os problemas de escala da democracia direta, tambm se conseguiu trazer mais concretude ao debate acerca da liberdade de expresso e imprensa que, conforme vimos at aqui, eram abordados muito amplamente. Os regimes democrticos passaram, paulatinamente, a ser o sistema adotado pelos Estados liberais. Nesse contexto, a liberdade de expresso e de imprensa eram vistas como fundamentais para a garantia da democracia eleitoral (ou indireta). So vrias as funes da liberdade de expresso para a garantia de uma democracia indireta mais vigorosa. Uma delas permitir que o eleitor tenha acesso a informaes relevantes para tomar sua deciso sobre quem ocupar os postos de representao popular. Em outras palavras, a liberdade de expresso fundamental para que os conflitos polticos se apresentem ao eleitorado. Outra funo est relacionada com o fato de a imprensa ser vista como parte do sistema de freios e contrapesos inerente experincia democrtica como defendiam, em especial, os federalistas norte-americanos. Disto resulta que no h accountability (responsabilizao) efetiva por parte dos governantes eleitos sem liberdade de expresso e sem uma imprensa livre. Em outros ter37

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mos, esse tipo de liberdade contribui para que um mau governo no consiga ser to mau assim. o chamado controle social dos governos pelas mos da imprensa (veja discusso sobre o papel de watchdog da mdia, na pgina 54). Um terceiro aspecto, conforme nos alerta o filsofo alemo Jrgen Habermas, que a construo de uma esfera pblica de discusses, elemento central para o aprimoramento da democracia, s possvel em um ambiente de liberdade de expresso e de imprensa. Ou seja, segundo esta perspectiva, teremos uma democracia to mais consolidada quanto mais freqentes, densos e plurais forem os debates acerca dos temas de interesse pblico.

Direito voz
Contudo, por mais que a liberdade de expresso seja crucial democracia, preciso questionar o que de fato representa esse conceito. A crena na censura estatal como a principal inimiga da liberdade de expresso natural ascenso da ordem liberal, exemplificada pela Areopagtica, de John Milton. A censura governamental nunca uma ameaa definitivamente vencida, mas, nas democracias liberais, ela encontra fortes empecilhos para se estabelecer seja eles dispositivos legais, seja a resistncia quase unnime da opinio pblica. Assim, se de um lado so necessrios mecanismos regulatrios para varrer a censura dos regimes constitucionais adotados pelas democracias contemporneas a fim exatamente de se garantir a liberdade de expresso e de imprensa , de outro, cada vez mais, torna-se evidente a necessidade de se estabelecer marcos legais que regulamentem o exerccio dessas liberdades. Isso significaria, em linhas gerais, a existncia de modelos regulatrios voltados para a atuao dos meios de comunicao de massa. Tais questes, no entanto, no so foco do presente captulo e sero aprofundadas na discusso sobre regulao apresentada ao longo dos Captulos 2 e 3 desta publicao. Por ora, cabe destacar que nos contextos em que o exerccio das liberdades de expresso e imprensa ocorre em um cenrio no qual prevalecem os meios de comunicao de massa, um dos potenciais problemas que podem surgir passa a ser a ausncia, no debate pblico, de uma maior diversidade de vozes. Isso porque diversos atores importantes terminam encontrando srias dificuldades em ganhar visibilidade nos espaos miditicos. Da mesma forma, o direito humano comunicao acaba se tornando restrito em funo da limitada pluralidade dos prprios meios limitao essa que, note-se bem, no deriva, necessariamente, de uma deciso poltica dos controladores das empresas de mdia, mas resultante de uma falha inerente do sistema. At o advento e amplo uso das tecnologias digitais, eram poucos, tecnicamente falando, os que poderiam operar uma mdia massiva. Tendo em mente esses limites, no se pode deixar de afirmar que, na democracia, a liberdade de expresso no pode ser entendida como mera 38

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liberdade negativa (ningum me probe de falar); ela se fortalece apenas quando associada ao direito positivo de participao na esfera pblica, questo na qual a mdia ocupa um papel central. Segundo afirma a jornalista Bia Barbosa, do Coletivo Intervozes, no artigo Sociedade e comunicao democrticas, no basta contarmos com liberdade de expresso, nem com o acesso a uma vasta gama de fontes de informaes, preciso atuar contra as diferenas econmicas, sociais e polticas e, acrescentamos, tcnicas que fazem to poucos terem condies de serem produtores e difusores de informao. Desse modo, aumentar significativamente os plos de produo e difuso da informao, elevando a diversidade de discursos na esfera pblica, um importante caminho para a democratizao das comunicaes. A partir dessa perspectiva, portanto, fenmenos como a concentrao da capacidade de difundir informaes devem ser encarados como uma ameaa to importante liberdade de expresso quanto a censura governamental. A situao particularmente crtica no rdio e na televiso (leia mais sobre essa questo no Captulo 2). Diversos autores compartilham deste ponto de vista. Andr de Godoy Fernandes, em sua dissertao de mestrado Televiso no Brasil: a Constituio Federal de 1988 e o controle da programao televisiva, cita uma anlise do jurista Fbio Konder Comparato sobre a questo: nesses [meios], apenas os detentores das licenas para explorao dos canais de radiodifuso possuem plena liberdade de manifestao do pensamento e de opinies; os demais membros da coletividade, no. Resta-nos perguntar: ser que o cerceamento do direito de voz no uma forma muito mais agressiva de censura do que a regulao democrtica do contedo?

Os dados da pesquisa realizada pela ANDI e Fundao Ford demonstram que, a despeito da sua relevncia, a democratizao da comunicao ainda no consegue se tornar tema da pauta poltica. Em reunio para a anlise dos resultados do estudo, Luiz Egypto, editor do site Observatrio de Imprensa, afirma: O que me chama a ateno o descompromisso das empresas ao tratarem da desconcentrao da propriedade e do papel que elas exercem no contexto das liberdades e da democracia. No caso da radiodifuso, por exemplo, o fato de a atividade acontecer a partir de uma concesso pblica sujeita a normas constitucionais no apresentado como informao pela cobertura jornalstica. Faz-se necessrio colocar mais luz nessas questes, pois fundamental para a sociedade discutir polticas pblicas de comunicao.

Liberdade para poucos

Por um lado, pode-se dizer, como vimos acima, que a liberdade de expresso no Brasil hoje, grosso modo, a liberdade das empresas de comunicao. Ou seja, os nicos atores na sociedade brasileira que no tm impedimentos para expor seus interesses no horrio nobre so os proprietrios de empresas de radiodifuso e empresas de mdia em geral (leia mais sobre essa discusso no Captulo 2). Por outro lado, se um dos objetivos do controle da propriedade e do contedo dos meios de comunicao garantir que a sua funo primordial a consolidao do sistema democrtico se d da melhor forma imaginvel, a regulao desses meios pode e deve incluir instrumentos que permitam uma maior pluralidade de vozes. O que poderia ser assegurado por meio da desconcentrao da propriedade, da implementao do direito de antena (garantia a grupos sociais e polticos significativos do acesso aos meios de comunicao social, constituindo-se efetivamente em meio legtimo de representao pblica na mdia), do fortalecimento dos meios de comunicao comunitrios, da produo independente, da regionalizao dos contedos todas essas, exemplos de aes regulatrias que assegurariam tal pluralidade e, por conseguinte, uma liberdade de expresso mais ampla. Como afirma o filsofo Renato Janine Ribeiro no artigo O poder pblico ausente: a TV nas mos do mercado, no se trata de reduzir ou coibir a liberdade.

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Trata-se, isto sim, de notar que tal liberdade exercida por poucos basicamente em funo do capital de que dispem e que ela constitui um dispositivo de controle destes poucos sobre o grande pblico.

Regulao democrtica
Em contraponto a esse acesso por poucos aos meios de informao, um controle democrtico do sistema de radiofuso incluiria, por exemplo, mecanismos de proteo dos direitos de minorias polticas (inclusive crianas e adolescentes) e, vale reiterar, de promoo da manifestao do maior nmero de vozes possvel. Tal desenho regulatrio traria desde aes efetivas por parte do Estado (regulamentos, sanes, aparatos institucionais) at a formao de grupos institucionalizados para atuar junto aos veculos de comunicao em iniciativas de advocacy. A Constituio Federal de 1988, porm, dbia no que se refere liberdade de expresso e possibilidade de democratizao da comunicao. De um lado, explicita a proibio a qualquer forma de restrio a esse tipo de liberdade; de outro, probe monoplios e oligoplios no setor, abrindo espao para o pluralismo. Sobre essa questo, necessrio ressaltar que monoplios e oligoplios, em tese, no representam automaticamente uma obstruo da liberdade de expresso. Contudo, podem contribuir para restringi-la, na medida em que dificultam o acesso de outros atores ao mercado da radiodifuso. Assim, a Constituio Federal avana pouco no que se refere a esse ponto, como fica claro no quadro abaixo.

A pesquisa coordenada pela ANDI revela que os movimentos que lutam pela democratizao das comunicaes tm encontrado dificuldade em tornar pblicas as suas reivindicaes. No Brasil, esse o caso, por exemplo, do Frum Nacional de Democratizao da Comunicao (FNDC) que, nas 1.184 matrias analisadas pelo estudo, aparece como protagonista apenas duas vezes ambas notas curtas em jornais de expresso local. Alm disso, citado nove vezes de maneira lateral. Vale assinalar que na maior parte dos casos o Frum aparece associado no discusso sobre a democratizao do acesso mdia (seu foco central de atuao), mas campanha contra a baixaria na televiso, iniciativa da qual integrante.

As determinaes da Constituio Federal de 1988

Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: IX - livre a expresso da atividade intelectual, artstica, cientfica e de comunicao, independentemente de censura ou licena; X - so inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenizao pelo dano material ou moral decorrente de sua violao; XIV - assegurado a todos o acesso informao e resguardado o sigilo da fonte, quando necessrio ao exerccio profissional; Art. 220. A manifestao do pensamento, a criao, a expresso e a informao, sob qualquer forma, processo ou veculo no sofrero qualquer restrio, observado o disposto nesta Constituio. 1 - Nenhuma lei conter dispositivo que possa constituir embarao plena liberdade de informao jornalstica em qualquer veculo de comunicao social, observado o disposto no art. 5, IV, V, X, XIII e XIV. 2 - vedada toda e qualquer censura de natureza poltica, ideolgica e artstica. 5 - Os meios de comunicao social no podem, direta ou indiretamente, ser objeto de monoplio ou oligoplio. 6 - A publicao de veculo impresso de comunicao independe de licena de autoridade.

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Alm disso, como aponta a jornalista Bia Barbosa, os principais artigos da Constituio Federal relativos Comunicao Social permanecem sem regulamentao entre eles, o que impediria o oligoplio dos meios de comunicao (artigo 220) e o que criaria exigncias mnimas de programao para as emissoras de rdio e televiso (artigo 221). A ausncia de regulamentao tambm atinge o artigo 223, que estabelece o princpio da complementaridade entre os sistemas pblico, privado e estatal na radiodifuso isso resulta, hoje, no fato de as emissoras de rdio e televiso serem majoritariamente controladas por empresas privadas.

Eugnia Fvero
Eugnia Augusta Fvero Procuradora da Repblica e atua na Procuradoria Regional dos Direitos do Cidado no Estado de So Paulo. Nesta entrevista, ela discute os caminhos para a populao lutar por seus direitos de comunicao. possvel citar casos em que as aes de cidados interferiram nos abusos da mdia, defendendo assim seus direitos de comunicao? Existem vrias situaes em que as denncias e reclamaes dos cidados, bem como a iniciativa do Ministrio Pblico e da prpria Secretaria Nacional de Justia, trouxeram algum resultado, normalmente relacionado ao horrio de veiculao de programas. Vale citar os casos que ficaram lembrados como o sushi do Fausto e a banheira do Gugu, alm de algumas novelas que no puderam ser exibidas antes de determinado horrio e de certos telejornais proibidos pela Justia de expor de forma vexatria a identidade e imagem de pessoas consideradas autoras de delitos. Um caso que se tornou emblemtico, pelo resultado rpido e pronto obtido junto Justia, foi a ao civil pblica proposta pelo Ministrio Pblico Federal em face do SBT, em razo de uma entrevista forjada com pessoas que se diziam integrantes do PCC. Nessa ao foi concedida liminar determinando a suspenso de uma das edies seguintes do programa, com carter inibitrio. Por que o debate sobre os direitos de comunicao das crianas e adolescentes ainda engatinha no Brasil? A nosso ver esse debate existe, mas no ganha espao na mdia porque ela prpria no tem interesse nisso. Ao contrrio, sempre se d muito espao s crticas a qualquer iniciativa que possa trazer algum resultado efetivo a esse debate. Como devemos encarar o risco de censura, quando se trabalha o processo de regulao do contedo televisivo? Este o argumento mais utilizado pelas organizaes para recusarem debater o assunto e concordamos que deve ser considerado, porque ningum quer de volta a censura. Ao Ministrio Pblico, por exemplo, cabe adotar as medidas necessrias contra qualquer ato de censura, porque ela constitucionalmente proibida. No entanto, no podemos esquecer que a Constituio no deu s emissoras liberdade total, pois, ao mesmo tempo em que ela garante no artigo 220 que a manifestao do pensamento, a criao, a expresso e a informao no sofrero qualquer restrio, acrescenta a frase observado o disposto nesta Constituio. E ela prpria prev como limites o direito de resposta, a inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra, da imagem das pessoas, a preferncia por finalidades educativas e o respeito aos valores ticos e sociais da pessoa e da famlia, tudo isso no artigo 221. Dessa maneira, a defesa de tais princpios constitucionais, atravs dos meios jurdicos cabveis, no implica em censura, porque censura e acesso Justia no se confundem. Se outro for o entendimento, a Constituio seria contraditria ao vedar a primeira e admitir o segundo. Para se trabalhar o processo de regulao do contedo televisivo, basta ento que ele fique restrito aos limites previstos na Constituio Federal, sempre com observncia do devido processo legal. Assim, no haver o menor risco de se voltar ao tempo dos empastelamentos das redaes.

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Controle no censura
Da mesma forma que ocorre em relao ao controle da propriedade e da possibilidade de oligoplios no sentido de garantir maior diversidade de vozes h outro elemento que tambm carece de regulao: os contedos veiculados pelos meios. Aqui, recorrente a confuso entre controle e censura, apesar de fillogos como Antonio Houaiss definirem a palavra controle como sinnimo de regulao no por outro motivo, fala-se em controle social, controle constitucional, controle democrtico. At mesmo o vocbulo regulao associado ao estabelecimento de regras, leis, regimes institucionais que, se constitudos no bojo de um sistema democrtico, no poderiam ser vistos como autoritrios freqentemente associado censura no Brasil de hoje. Regulao democrtica ou regulao dentro dos princpios do Estado Democrtico de Direito so alguns dos pleonasmos utilizados para se deixar claro que o objetivo de determinada poltica regulatria no o estabelecimento de uma prtica de censura dos meios de comunicao. Essa linha de argumentao tambm defendida pelo professor de comunicao da USP e da Csper Lbero, Laurindo Leal Filho, na entrevista da prxima pgina. H, certamente, um componente poltico-ideolgico no uso desses conceitos. A censura da programao televisiva uma atitude, prpria dos regimes de exceo, que visa a impedir a livre circulao de contedos que possam atentar contra os interesses do grupo dominante. Em outras palavras, os regimes autoritrios no se valem do expediente da censura para a proteo ou promoo dos direitos humanos de quem quer que seja: a censura um instrumento de auto-proteo dos atores que a praticam. Nesse sentido, a regulao de contedos que possam contrariar os direitos de crianas, adolescentes, mulheres, grupos religiosos, classes econmicas menos favorecidas, pessoas com deficincia, dentre outras minorias polticas, no parece se encaixar no sentido atribudo palavra censura descrito acima. Decises governamentais e judiciais tomadas recentemente no Brasil provocaram alarme em diferentes setores quanto ameaa ao direito liberdade de expresso e, por complemento, de imprensa. Fatos de alcances e origens diversas foram, com maior ou menor grau de consenso, condenados sob um mesmo argumento: o de que contribuiriam para a restrio das liberdades de expresso e imprensa. Entre eles esto: a tentativa de expulso de um jornalista estrangeiro que havia escrito matria desagradvel ao presidente da Repblica; atitudes e normativas de distintos escales do governo federal para com a imprensa; a proposta de criao de um Conselho Federal de Jornalismo; o projeto de estruturao de uma Agncia Reguladora do Audiovisual; as restries judiciais a informaes jornalsticas que desabonavam cidados; assassinatos de jornalistas; e a prpria deciso de redefinio do modelo de Classificao Indicativa (veja mais sobre Regulao de Contedo no Captulo 3). Ao analisarmos cada um destes fatos, contudo, fica evidente que a utilizao de um mesmo argumento o da violao dos direitos liberdade de expresso e imprensa para condenar a todos eles s pode advir do desconhecimento, ou do uso desvirtuado, dos princpios que constituem tais direitos.

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Laurindo Leal Filho

Laurindo Lalo Leal Filho professor da Universidade de So Paulo e da Fundao Csper Lbero. tambm autor de vrios livros, sendo o mais recente A TV sob controle A resposta da sociedade ao poder da televiso. a concentrao, os processos de concesses, a publicidade e a produo independente.

O fato dos meios impressos trabalharem num espao privado elimina a necessidade de serem monitorados socialmente?
De forma alguma. Precisaramos de rgos mais efetivos de acompanhamento. Mas os prprios veculos nunca estiveram dispostos a abrir este espao. E a o pas fica refm porque, embora atinjam uma populao relativamente pequena, eles produzem desdobramentos concretos nos outros meios, como o rdio. Mas, numa sociedade capitalista, o que falta e a o Estado deve agir uma concorrncia real. No Brasil h trs grandes jornais praticamente com a mesma linha editorial. As tentativas de esquerda no tiveram como se sustentar. A seria fundamental o apoio publicitrio pblico para a manuteno desses veculos.

Na sua opinio, entre os mecanismos de controle social dos meios de comunicao, quais so mais eficazes?
Antes preciso fazer uma diviso entre meios impressos e eletrnicos. Os impressos, embora prestem servio pblico, trafegam em canais privados, ento tm independncia. So regulados apenas pela Constituio e pelas leis. J a radiodifuso ocupa o espao pblico, atravs de concesses organizadas pelo Estado. A temos uma necessidade maior de controle social, para o qual no existem mecanismos institucionalizados. No contamos com nenhuma lei que d conta disso. Ento o que resta o Ministrio Pblico.

Por que a mdia no cobre suas prprias atividades?

H uma arrogncia muito grande nas famlias que controlam os meios; uma arrogncia de classe. Eles se julgam porta-vozes da sociedade e totalmente imunes a qualquer tipo de crtica sobre o trabalho que fazem, a ponto de nem precisarem falar sobre isso. Os meios de comunicao s admitem o confronto quando esto dialogando com outro veculo, no mesmo nvel, e no com o leitor ou com outros setores da sociedade.

As aes do MP se concentram em que rea?

So principalmente sobre o contedo. No h uma questo mais ampla de controle social. Se as concesses fossem outorgadas a partir de um projeto de canal, de linha e programao, o Ministrio das Comunicaes teria como acompanhar a execuo deste projeto. assim que funciona nos pases mais democrticos. um contrato; se no for cumprido, pode ser rescindido. No Brasil, se faz uma confuso neste debate entre controle social e censura.

No h autocrtica? Sobre as experincias de outros pases, o que tem se mostrado mais eficiente?
Na mdia impressa, o que existe a auto-regulao. Na eletrnica, so os conselhos e rgos reguladores. Praticamente todos os pases da Europa Ocidental tm um, que cumpre papel de intermedirio entre a sociedade e as concessoras e trata de questes como No. Se h, internamente. Exceo seja feita ao ombudsman da Folha de S. Paulo. Mas, mesmo assim, a crtica ali feita de forma limitada. Uma crtica mais consistente deveria ser feita por organismos externos. Mas onde vo repercutir o trabalho se os jornais no do espao? Por isso, a opo ter veculos alternativos grandes, que dem vazo

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a uma pluralidade maior. A Internet acaba cumprindo esse papel, mas no suficiente porque continua restrita a poucas pessoas. J a televiso discute tudo, mas absolutamente insensvel e impermevel a qualquer tipo de anlise, enquanto a populao fica num lugar de telespectadora passiva. Com a concentrao, o problema mais srio. Por pertencerem a grandes corporaes, nem os jornais abrem espao para a crtica da tev. Isso um perigo para a democracia.

H caminhos para pressionar uma mudana?

O caminho a presso popular combinada com iniciativas polticas. O poder pblico pode abrir cami-

nhos para que a sociedade passe a ter uma viso mais crtica dos meios. Este o papel indutor de um Estado democrtico. Historicamente, chegamos a um quadro em que o capitalismo no resolve. Ao contrrio, o mercado tende a se atrofiar cada vez mais. Como a sociedade se informa pela tev, se impede que essas pautas sejam colocadas. Ento s h uma forma de conter o capital, que a ao do Estado. Mas podemos ter certeza: qualquer iniciativa neste sentido vai ter, como contrapartida da mdia, o argumento da censura e do cerceamento liberdade de imprensa. Essa a luta que se trava hoje na nossa sociedade.

UM OLHAR SOBRE A COBERTURA: QUESTES RELACIONADAS LIBERDADE DE EXPRESSO E CENSURA

A discusso acerca das inter-relaes entre mdia e democracia deve levar em considerao dois importantes conceitos: liberdade de expresso e censura. No perodo analisado, considervel a presena de tais conceitos na cobertura dedicada s questes comunicacionais: 14,9% dos textos mencionam o termo censura e 10,7% a liberdade de expresso ou de imprensa. Em 33,5% dos casos que citam censura ou em 46,46% dos que abordam liberdade de expresso os dois conceitos aparecem de forma integrada. Mesmo em outras pesquisas temticas coordenadas pela ANDI o espao que tais questes recebem no desprezvel. Em investigao sobre como a mdia cobre assuntos relacionados aos direitos humanos realizada em parceria com a Secretaria Especial de Direitos Humanos e a Unesco , fica patente que os direitos com maior destaque nos jornais brasileiros, no ano de 2004, foram a liberdade de expresso e a de imprensa. Como teremos a oportunidade de apontar mais adiante, no mbito da pesquisa realizada pela 44 ANDI e Fundao Ford, a presena dos termos censura, liberdade de expresso e de imprensa nos textos analisados, em diversos casos, acabou por no oferecer uma viso mais abrangente dessas questes. Dentre os vrios direitos conectados idia mais ampla da comunicao, por exemplo, os direitos liberdade de expresso e liberdade de imprensa freqentemente utilizados de forma intercambivel, ainda que distintos so em muitos momentos mais mencionados do que os direitos informao ou do que o direito voz, por exemplo. Estes ltimos, a despeito de sua inegvel relevncia, esto praticamente ausentes da cobertura.

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Presena interessada
Como destacado, debater censura e liberdade de expresso uma atitude de inegvel valor jornalstico e relevncia para a compreenso do papel e do contexto no qual se inserem os meios de comunicao de massa nas democracias contemporneas. Entretanto, no foi esse o comportamento da mdia escrita ao fazer a abordagem de temas vinculados s comunicaes. Focalizando a cobertura que utiliza os conceitos de liberdade de expresso ou de imprensa, possvel constatar que 60% do material tm como preocupao central alguma ameaa governamental a tais liberdades. indiscutvel, por certo, a grande importncia de uma cobertura com este perfil afinal, estamos no rol das chamadas democracias recentes. Por outro lado, atrai a ateno que apenas um texto ao longo de trs anos estabelea relaes entre a proteo do direito liberdade de expresso frente proteo de outros direitos fundamentais.

Alm disso, somente dois textos propem um debate histrico em torno da questo e trs outros apresentam o conceito de liberdade de expresso e de imprensa. Em uma cobertura com tais caractersticas, termina extremamente reduzida a possibilidade de se agendar um debate qualificado em torno do assunto. Assim, indevidamente minimizada sua importncia, alm do que, no raro, a cobertura acaba sofrendo de um enfoque ideolgico e enviesado. Situao semelhante ocorre com os contedos que mencionam a expresso censura. Em 42,1% do material analisado, o termo aparece como caracterstica ou conseqncia de determinada ao governamental. Questes importantes como o conceito de censura (trs textos) e o potencial desvirtuamento que a evocao do termo traz para algumas discusses regulatrias (tambm trs) ficaram praticamente ausentes do debate no trinio analisado. J a remisso a uma perspectiva histrica da censura 8% do material que utiliza a expresso no foi desprezvel.

DIREITOS OU LIBERDADES CENTRALMENTE MENCIONADOS PELO TEXTO Liberdade de expresso e de imprensa Direito de informao Direito do autor Liberdade de informao Direito a comunicao Direito a expresso Direito a voz No h meno 10,7% 1,7% 1,1% 0,5% 0,2% 0,2% 0,1% 85,6%

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A MENO LIBERDADE DE EXPRESSO SE D,CENTRALMENTE, NO SEGUINTE CONTEXTO: Como ameaada por determinada ao governamental Como ameaada por determinada ao de outros atores Como conseqncia (fortalecimento) de determinada ao de outros atores Como ameaada por determinada ao da mdia Como conseqncia (fortalecimento) de determinada ao da mdia Como conseqncia (fortalecimento) de determinada ao governamental H uma discusso conceitual ao redor do tema H uma discusso histrica Vis--vis outros direitos fundamentais No foi possvel identificar
*Do total de textos, 10,7% trazem a idia de liberdade de expresso ou de imprensa.

59,1% 4,7% 4,7% 3,9% 3,1% 2,4% 2,4% 1,6% 0,8% 17,3%

QUANTO AO USO DO TERMO CENSURA, A REFERNCIA SE D, CENTRALMENTE, NO SEGUINTE CONTEXTO: Como caracterstica de determinada ao governamental Como conseqncia de determinada ao governamental H uma discusso histrica Contrrio censura Como caracterstica de determinada ao de outros atores Como caracterstica de determinada ao da mdia Como sendo evitada por determinada ao governamental Como sendo evitada por determinada ao da mdia A partir de sua utilizao equivocada em um determinado debate (ou seja, o termo evocado em situaes nos quais no cabe inseri-lo) Dentro da constatao de rejeio de determinados grupos (ou da populao) censura H uma discusso conceitual ao redor do tema Como conseqncia de determinada ao de outros atores Como sendo evitada por determinada ao de outros atores Favorvel censura Como conseqncia de determinada ao da mdia Dentro da constatao de apoio de determinados grupos (ou da populao) censura No foi possvel identificar
* Do total de textos, 14,9% se valem da expresso censura.

27,3% 14,8% 8,0% 6,3% 4,5% 4,0% 3,4% 2,8% 1,7% 1,7% 1,7% 1,1% 1,1% 1,1% 0,6% 0,6% 19,3%

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Parmetros editoriais
O material jornalstico que abordou idias de liberdade de expresso e censura apresenta caractersticas gerais bastante similares. Concentra-se, por exemplo, em um foco bastante especfico: cerca de 70% desses textos se ocupam de questes de contedo. J a associao a outros aspectos relevantes como regulao ou mdia e democracia se deu em apenas 6% desse conjunto. A incluso dos dois conceitos na pauta tambm apresenta uma caracterstica em comum: a iniciativa da prpria imprensa. Os textos que mencionam tais termos foram, em percentual significativo, fruto de espaos que, via de regra, dependem da deter-

minao de postos de direo dentro do jornal. No que se refere censura, 31,3% do material analisado tm essa origem, nmero que cresce para 36,2% no caso da liberdade de expresso. Aparecem em segundo lugar, respectivamente, aes governamentais e eventos na rea (congressos, conferncias, prmios e outras aes). Vale a pena tambm observar quantitativamente como essa elevada porcentagem de textos vinculados iniciativa dos veculos reflete-se na tipologia do material jornalstico. Comparativamente a outros temas pesquisados pela ANDI, esses dois assuntos foram focalizados em maior volume pela via de artigos, colunas, editoriais e entrevistas: 40% dos casos, em mdia.

TIPO DE TEXTO JORNALSTICO

Tipo de texto
Matrias Artigos assinados Colunas ou notas de colunas assinadas Entrevistas Editoriais

Palavra-chave Censura Liberdade de Expresso

63,1% 13,1% 11,4% 7,4% 5,1% 58,3% 16,5% 7,1% 7,9% 10,2%

*Do total de textos, 14,9% mencionam censura e 10,7% liberdade de expresso ou de imprensa.

Fatos especficos e contextualizao

preciso destacar a tendncia dos jornais em associar os termos censura e liberdade de expresso a casos particulares ocorridos no perodo analisado. Assim, a censura esteve vinculada aos debates sobre o projeto de lei de criao do Conselho Federal de Jornalismo (13,6%), classificao indicativa (8,5%) e expulso do Pas do jornalista Larry Rother, do New York Times (6,3%). J a liberdade de expresso aparece nas discusses sobre o CFJ (28,3%), a Agncia Nacional do Cinema e do Audiovisual (Ancinav) (8,7%) e a expulso de Rother (7,9%). Os textos trouxeram fontes externas para corroborar sua argumentao: 50% dos que se valem da ex-

presso censura e 59% daqueles que mencionam a liberdade de expresso citam legislaes especficas. J 11,4% e 9,4%, respectivamente, apontam como fonte de informao principal um especialista ou tcnico. Ainda no que se refere s fontes, vale ressaltar que, no caso do material com a expresso censura, 10,8% das principais vozes ouvidas eram do Setor Privado, nmero que salta para 23,6% quando focalizamos os contedos com a idia de liberdade de expresso. E apesar das polmicas que envolvem os dois conceitos, cerca de 20% dos textos trazem opinies divergentes percentual elevado se consideramos a mdia geral da pesquisa, porm aqum do esperado para uma discusso com esses contornos.

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DA COMUNICAO POLTICA
As diferentes vises tericas e conceituais que compem o debate sobre a democracia e, em especial, sobre suas relaes com a mdia, ganham contornos concretos no exerccio cotidiano da Poltica. o que passamos a debater nas prximas pginas
No cenrio poltico, principalmente em perodos eleitorais, a liberdade de expresso e de imprensa ganham maior relevo e sua ligao com a democracia torna-se ainda mais evidente. O discurso poltico no ocorre em um vcuo social. O seu valor est diretamente ligado ao papel desempenhado por quem o produz. Nesse sentido, um poltico com um amplo cabedal de votos, um lder sindical capaz de mobilizar milhares de trabalhadores e um empresrio com poder sobre investimentos de milhes de dlares tm, por exemplo, peso muito superior ao do cidado comum. A fora de seus discursos depende, porm, da capacidade de atingir a audincia, aspecto intimamente ligado ao nvel de ateno que os meios de comunicao iro lhes dedicar. Diante desse contexto, fica evidente que a mdia no um conjunto de canais passivos de transmisso de informao, mas sim um ambiente que exige um reposicionamento por parte dos agentes polticos forados a adaptar suas estratgias nova situao em que se desenrola a disputa pela audincia. O termo estratgias, aqui, no tem carter absoluto, ou seja, no significa a adequao automtica a um padro nico de comunicao; diz respeito, isso sim, aos movimentos que os agentes fazem, de acordo com suas trajetrias anteriores e das posies que pretendem alcanar, diante de um campo marcado por inovaes. Reconhecer esses e outros problemas no implica considerar inviabilizada a participao mais ampla da sociedade. Ao contrrio, o que se torna evidente a necessidade de buscar alternativas para que a diversidade de atores sociais seja assegurada, mesmo que o regime democrtico ainda esteja organizado segundo pressupostos mais conservadores, ou seja, de acordo com as teorias procedimentais da democracia citadas anteriormente. Nessa busca, a desvinculao entre as decises dos governantes e a vontade popular problema dos mais importantes. O principal mecanismo para garantir que os representantes levem em conta as preferncias da sociedade a realizao peridica de eleies. A votao o momento tanto da autorizao, quando o povo delega seu poder decisrio a um grupo menor de pessoas, quanto da accountability, quando a populao analisa a prestao de contas de seus representantes e d seu veredicto, premiando-os (ou a seu partido) com a reeleio ou punindo-os com a derrota. Em suma, pode-se dizer que o eleitor precisa estar provido de informaes precisas sobre quem so os candidatos, quem os apia, quais so as suas trajetrias e as suas propostas, qual foi o comportamento dos representantes eleitos no mandato anterior, assim como quais os desafios a serem enfrentados, as alternativas possveis e suas conseqncias.

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Sem dispor de todas as informaes consideradas necessrias para a opo poltica, o indivduo passa a depender de instrumentos e instituies externos a ele para que possa, ao menos, embasar melhor sua escolha. Alm disso, depende de mecanismos para realizar a fiscalizao do cenrio poltico, fruto, em parte, das decises coletivas tomadas no processo eleitoral. Nesses pontos reside a importncia da mdia, questo que ser discutida a seguir.

Espao de mediao
Devido s caractersticas inerentes das sociedades contemporneas (impossibilidade de contato direto e constante entre eleitores e eleitos, volume exacerbado de informaes que necessitam ser sistematizadas e lidas para pblico mediano, por exemplo), a mdia ocupa um lugar central na comunicao e na relao pblica entre representantes, representados e grupos de interesse. Vale esclarecer que ao utilizarmos o termo mdia estamos nos referindo aos processos comunicativos que ocorrem no espao pblico e dirigem-se a uma pluralidade de receptores , sofrem algum tipo de intermediao tcnica, apresentam assimetria entre emissores e receptores e implicam distncia no espao e/ou tempo entre emisso e recepo. A mdia inclui, portanto, as emissoras de rdio e de tev (aberta ou paga), jornais, revistas, livros, softwares, cinema, home-video, out-doors, malas diretas e outras formas de propaganda, websites, entre outros. De forma esquemtica, possvel considerar a importncia poltica dos meios de comunicao de massa a partir de cinco aspectos: 1. A mdia a principal provedora de informaes para que os cidados se situem no mundo social. 2. Ela a principal difusora dos discursos dos candidatos liderana poltica. 3. Em conjunto, os dois primeiros aspectos geram um terceiro o fato de que boa parte da ao poltica se dirige mdia. 4. Os meios desempenham um papel significativo nas trocas comunicativas no seio da prpria elite poltica. 5. Por fim, a mdia, ao mesmo tempo em que interfere no processo de formulao da agenda pblica (teoria de agenda-setting) debatida no dia-a-dia, realiza a fiscalizao (ou deveria realizar) dos atores do cenrio poltico (funo de watchdog ou co de guarda).

A pesquisa conduzida pela ANDI aponta que somente trs dos 1.184 textos trazem uma discusso sobre um tema especialmente relevante para as sociedades contemporneas: o poder que os meios de comunicao exercem sobre o pblico. Por fim, vale ressaltar que todos esses textos enfocavam a realidade de outros pases publicadas pelo Dirio Catarinense, Estado de Minas e Folha de So Paulo, as matrias passavam ao largo das questes brasileiras.

O jornalismo como sistema perito

Em relao ao primeiro ponto, vale lembrar que, nas sociedades contemporneas, o provimento de informaes sobre o mundo funo de sistemas especficos, dentre os quais aqueles que constituem o jornalismo. Dito de forma sinttica, o trabalho jornalstico consiste em recolher informaes dispersas (por meio de reprteres), empacot-las em meios especficos (jornal, rdio, televiso e outros) e, enfim, distribuir o produto final a uma audincia diversificada. interessante trazer para esse debate a categoria de sistema perito (expert system) criada pelo socilogo ingls Anthony Giddens. Trata-se de um sistema marcado pela competncia tcnica especializada, do qual as pessoas em geral se servem, mas sem serem capazes de compreender seu funcionamento ou avaliar, 49

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de antemo, sua eficcia. Assim, o sistema perito exige, da parte de seus clientes ou consumidores, a confiana em sua competncia especfica. o caso do jornalismo: sem credibilidade, as informaes providas pela mdia perdem relevncia. Quando se viaja em um avio, por exemplo, torna-se implcita a confiana dos passageiros nos saberes especializados de engenheiros e mecnicos. Essa confiana ampara-se em experincias anteriores ou de outras pessoas, que voaram e chegaram ao destino. Em se tratando de jornalismo, na maior parte das vezes, essa possibilidade de replicao de experincias pregressas no existe. A confiana em um determinado noticirio no se d pela vivncia, mas graas a noticirios concorrentes, que apresentam contedo similar. Diante de tal anlise, podemos dizer que a crena depositada na cobertura jornalstica pelo consumidor de informaes pode ser dividida em trs elementos. Primeiro, na escolha acertada, entre a infinidade de eventos que ocorrem a cada dia, de quais mereceriam ser alados condio de fatos jornalsticos. Depois, dentre os eventos eleitos, na correta formatao dos elementos a serem noticiados, considerados limites de tempo e de espao (framing). Por fim, a confiana na veracidade conceito que varia conforme o receptor da informao dos fatos relatados. A imprensa possui, assim, uma espcie de monoplio quanto seleo e configurao das notcias, que acabam sendo apresentadas como a realidade.

Impactos no discurso poltico

Os veculos de comunicao de massa, em especial os meios eletrnicos principalmente, a televiso , impem fortes transformaes s formas do discurso poltico, o que aponta para o segundo dos cinco tpicos mencionados anteriormente. Conhecedores da centralidade de tais meios na difuso das informaes, os agentes polticos adaptam suas aes, no raro, s demandas que passam a ser colocadas pela mdia. E no apenas os modos do discurso poltico so influenciados retrica, gestual, tom de voz, temticas, etc. , como tambm toda a estratgia poltica sofre transformaes. Isso faz com que os agentes polticos acabem incorporando novos critrios de ao e deciso, passando a medir o seu comportamento pblico em consonncia com a lgica jornalstica e, muitas vezes, do entretenimento , na expectativa de alcanar o impacto desejado. Cria-se, ento, uma performance miditica, cujos efeitos foram estudados pelo psiclogo e professor Alexander Todorov, da Universidade de Princeton. Em um trabalho realizado sobre esse tema em 2005, o especialista ressalta que, inconscientemente, as pessoas tendem a associar aspectos fsicos com traos de carter o que, claro, no se justifica na prtica: Decidimos rpido demais se uma pessoa tem as caractersticas que julgamos ser importantes como competncia e empatia mesmo sem termos trocado uma s palavra com ela. Nesse sentido, outras duas variveis derivam da ao dos meios de comunicao. Uma a velocidade na apresentao dos contedos. Qualquer aprofundamento da argumentao causa estranheza em um pblico acostumado com uma programao linear e pouco afeita a mudanas de linguagem. A outra a diluio do pblico, visto que o discurso atinge uma audincia heterognea e indeterminada. Fala-se para habitantes do campo e da cidade, de uma e de outra regio, mulheres e homens, jovens e velhos, ricos e pobres. 50

Captulo 1 | Meios para a Democracia

Influncia nas escolhas do pblico

A forte correlao entre a maneira pela qual os candidatos polticos se apresentam nos meios de comunicao e a credibilidade que lhes conferida pelo pblico tambm foi foco do estudo elaborado por Todorov. Na ocasio, o pesquisador desenvolveu testes nos quais um grupo de cidados deveria opinar sobre a competncia dos polticos levando em conta somente alguma imagem de cada um deles. O resultado aponta que mesmo as pessoas que tiveram mais tempo para dar sua opinio e repensar sobre elas agregando outros fatores para fazer escolhas mantiveram seu parecer inicial, o que leva a crer que as decises so tomadas mais pela imagem do que pela ponderao. Alm disso, a maioria dos polticos tidos como exemplares nessa avaliao correspondem aos que realmente foram eleitos. Diante de sinais como esses e compreendendo o papel dos meios de comunicao na contemporaneidade, os atores do cenrio poltico passam, portanto, a dirigir suas aes diretamente mdia terceiro aspecto dos tpicos citados acima. A manuteno e o desenvolvimento de uma carreira poltica se tornaram, em grande medida, uma questo de gesto da visibilidade. No faz sentido tentar aparecer a todo custo, mas importante manter o mximo de controle sobre o que deve se tornar visvel e de que forma e sobre aquilo que precisa permanecer oculto. Pode-se dizer, assim, que a difuso dos meios eletrnicos de comunicao transformou o funcionamento da poltica, em especial das democracias eleitorais. O cientista poltico francs Bernard Manin fala, esquematicamente, na passagem da democracia dos partidos para a democracia da audincia. A intermediao entre lderes e povo deixa de ter nos partidos seu canal principal eles passam a ser substitudos pelos meios de comunicao. De certa forma, portanto, os meios eletrnicos acabam por exigir a preponderncia dos lderes sobre os partidos ou quaisquer outros movimentos coletivos, j que esses ltimos s podem aparecer na mdia corporificados em seus porta-vozes. O entendimento dessa realidade deve conduzir, segundo Manin, a duas estratgias complementares: uma na verdade composta por vrias possibilidades seria tentar reverter radicalmente tal tendncia; a outra, estaria na criao de mecanismos capazes de equilibrar a disputa pelo poder, favorecendo um jogo mais equnime. Nesse contexto, sadas como o direito de antena (veja informaes sobre essa questo no Captulo 3) e uma variao dele, como o Horrio Eleitoral Gratuito, devem ser levadas em conta.

O fator educao
Uma percepo liberal dessa realidade indicaria que tal configurao da poltica e de outras facetas da vida social emolduradas tambm pela mdia pode ser altamente relativizada, ou seja, seus potenciais impactos negativos podem ser minimizados, a partir de um uso crtico dos meios de comunicao pelos cidados e cidads.

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importante notar, neste ponto, uma caracterstica especfica do Brasil e de outros pases da Amrica Latina: a combinao entre a grande penetrao da mdia eletrnica de massa e a deficincia do sistema de educao. Nos pases ditos desenvolvidos, o alcance dos meios eletrnicos gigantesco, mas a escolaridade alta e o analfabetismo quase inexistente cenrio que, em tese, amplia a capacidade crtica da sociedade. Embora o panorama educacional no Brasil tenha apresentado melhorias significativas na ltima dcada houve queda substancial da taxa de analfabetismo e, ao mesmo tempo, aumento regular da escolaridade mdia e da freqncia escolar (taxa de escolarizao) h ainda muito a avanar. Dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) apontam a existncia, em 2004, de 15,7 milhes de analfabetos absolutos. Segundo a Sntese dos Indicadores Sociais do IBGE, naquele ano 24,4% da populao no possua sequer a 4 srie completa. Adicionalmente, supe-se que uma parcela bastante elevada de brasileiros alguns dados chegam a estimar 60% possa ser composta por analfabetos funcionais.

Ainda que diversos indicadores relativos educao, alm dos citados acima, tenham melhorado e que a Constituio Federal assegure o voto do analfabeto implicitamente reconhecendo que ele dispe da capacidade crtica necessria SOBRE O HORRIO ELEITORAL, A DISCUSSO CENTRALMENTE para participar do processo TRAADA SE REFERE A: eleitoral , no se pode miEstratgias polticas dos partidos, valendo-se do tempo no horrio eleitoral nimizar o efeito potencial Elementos de servio (anncio do incio do horrio eleitoral da mdia no Brasil. Face pelo TSE, por exemplo) ao cenrio marcado pelas deficincias educacionais, Decises e contestaes judiciais sobre o horrio eleitoral torna-se difcil que premisTempo destinado aos partidos sas presentes no argumento Financiamento e custo do horrio eleitoral liberal (no regular, deixar Regulamentao do horrio eleitoral a mdia como est) tais Extino do horrio eleitoral como o controle remoto a melhor regulao, Reformulao do horrio eleitoral busque fontes alternativas Importncia do horrio eleitoral para a democracia de informao, questione Iseno fiscal das emissoras em funo do horrio eleitoral as mensagens dos meios possam, de fato, serem * Do total de textos, 6% focalizaram o horrio eleitoral usadas no melhor interesse dos cidados e cidads.

O Horrio Eleitoral Gratuito para os partidos polticos uma das solues encontradas para tentar minimizar as diferenas de poder existentes entre os candidatos no acesso mdia. O assunto foi foco de um percentual no desprezvel de textos ao longo do perodo analisado (6%), segundo a pesquisa desenvolvida pela ANDI e Fundao Ford. Os resultados do estudo mostram, entretanto, que a imprensa pouco avanou rumo a uma cobertura menos burocrtica do assunto. Maior ateno foi dada a aspectos como tempo de exibio e estratgias dos partidos, enquanto a regulao do horrio, o financiamento dos programas ou a reformulao da legislao eleitoral ficaram praticamente ausentes. A importncia do horrio eleitoral para a democracia e a iseno fiscal concedida s emissoras a qual faz o horrio gratuito para os partidos, mas no para o contribuinte sequer foram mencionadas.

28,2% 21,1% 15,5% 12,7% 9,9% 9,9% 1,4% 1,4% 0,0% 0,0%

Retroalimentao
Outro ponto relevante nesse contexto, como apontado anteriormente, que os meios de comunicao so um instrumento de difuso de informaes no seio da prpria elite poltica. Os debates polticos so acompanhados pelo pblico, mas seu pleno significado muitas vezes s compreendido por aqueles que fazem parte do jogo. Para os lderes polticos, o debate por meio da mdia representa tambm um comprometimento pblico (com propostas, posies e barganhas), o que lhe d um sentido diferente em relao s discusses travadas a portas fechadas. 52

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Em artigo publicado na Revista Brasileira de Histria, o cientista poltico Luis Felipe Miguel lembra que, atualmente, costuma-se imaginar a poltica como um jogo de bastidores, invisvel ao grande pblico, e a cena poltica como um grande palco, utilizado, de forma explcita, para distrair os espectadores. Essa distino, como lembra o autor, relativa em funo de pelo menos quatro motivos: 1. A passividade poltica da sociedade precisa ser produzida (em muitos casos pela prpria mdia, em outros por atores do meio poltico). 2. s vezes, a sociedade no se mantm passiva, irrompendo no cenrio e manifestando suas demandas em graus distintos. 3. A sociedade, em ltima anlise, decide quem exercer o poder em regimes democrticos. 4. O pblico no indiferente ao que ocorre nos bastidores. Em palestra que se tornou clssica nos meios polticos, o ex-presidente dos Estados Unidos Woodrow Wilson reconheceu essa relativizao. Ele lembra que, em um regime democrtico, bem mais difcil organizar a Administrao Pblica do que em uma monarquia, j que isso s pode ser feito mediante a instruo e a persuaso da opinio pblica canalizada, em tese, pelos meios de comunicao. E conclui: Onde a opinio pblica existe, ela deve governar. (...) Quem quiser promover uma mudana em conformidade com a Constituio deve primeiramente educar os cidados para que eles queiram a mudana. Da a relevncia de se compreender quem ou o qu contribui e como fundamentalmente para a formao da opinio pblica.

AGENDA PBLICA E FISCALIZAO

Duas potencialidades dos meios de comunicao, historicamente analisadas pelos cientistas sociais das mais diferentes reas, so de especial relevncia para o processo democrtico, especialmente quando estamos focalizando o desenvolvimento das polticas pblicas: sua capacidade de agendamento e de controle social dos atores polticos, especialmente aqueles encarregados de comandar as diferentes esferas do poder pblico. De Maxwell McCombs e Donald Shaw, em 1972, a John Kingdon, em 2003, diversos pensadores tm demonstrado que os meios de comunicao exercem enorme influncia na construo da agenda pblica. De acordo com o clebre aforismo de Bernard C. Cohen, a mdia may not be successful much of the time in telling people what to think, but it is stunningly successful in telling its readers what to think about4 . O pensamento resume a idia bsica acerca da capacidade da imprensa de interferir, a partir daquilo que ela publica e/ou omite, nos temas que estaro no topo da lista dos decisores. Com a rpida expanso das possveis reas de interferncia do Estado dilatao em muito relacionada com o reconhecimento de diferentes ordens de direitos
4 A mdia pode no ser bem sucedida, a maior parte do tempo, em fazer com que as pessoas pensem de determinado modo, mas ela extremamente bem sucedida em fazer com que o pblico pense sobre determinados assuntos.

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aos cidados e s geraes futuras foi se tornando cada vez mais urgente a necessidade de definir prioridades entre as demandas que so cotidianamente colocadas na esfera pblica. Mesmo os mais desconfiados analistas do alcance proposto pelas teorias do agendamento ho de concordar que, se uma escolha necessria e se um ou mais critrios de eleio devem ser utilizados, a focalizao mais intensa da mdia em determinados temas colaborar para a incluso ou retirada de um assunto da pauta pblica. Alm disso, a freqncia com que a imprensa reporta determinados temas mais um dos elementos que contam na formatao das polticas pblicas. Apesar disso, importante ressaltar que essa no a nica condio a interferir nas decises polticas. Conforme j vimos, questes que, por exemplo, afetam constantemente e de forma direta a vida dos eleitores acabam por serem pouco influenciadas pelo volume de informaes trazido pelo noticirio: por mais que a mdia insista em no cobrir sade, os eleitores vo continuar demonstrando aos seus representantes que este um tema central em suas vidas.

Controle social
Por fim, toda poltica pblica, em regimes democrticos, supe que os atores por elas responsveis devem demonstrar algum grau de accountability. Entretanto, quo mais externos ao processo forem os atores responsveis por exercer esse controle, maior credibilidade ganhar a iniciativa. A imprensa, desde as discusses travadas pelos Federalistas para a constituio da democracia norte-americana, entendida como uma das principais instituies de controle social dos governos eleitos. Nesse sentido, o acompanhamento, no apenas do lanamento oficial de projetos, mas de sua continuidade, da idoneidade em sua execuo e de seus resultados ou deveria ser tarefa a ser conduzida com afinco pelos profissionais da notcia. Portanto, ao mesmo tempo em que participa da construo da agenda pblica, a mdia tem o dever de fiscalizar o Estado e a Administrao Pblica. De acordo com os jornalistas norte-americanos Bill Kovach e Tom Rosenstiel, a liberdade de imprensa d a esse ator, em tese, a natureza de voz independente, responsvel por monitorar a influncia de instituies com elevado diferencial de poder na esfera pblica. Esse papel foi chamado por diversos autores, dentre os quais o professor da London Metropolitan University, Mark Wheeler, de co de guarda do pblico (watchdog) metfora que indicaria o potencial da mdia em alertar a sociedade sobre equvocos, e tambm acertos, dos governos. Diante dessas constataes e aliando as funes de construo da agenda pblica e de fiscalizao, o especialista alemo Kunczik vai alm. Para ele, o jornalismo exerce o papel de grupo de presso legtimo no tocante aos processos de tomada de deciso coletiva, caracterstica ainda mais evidente em pases em desenvolvimento. Por seu peso no jogo poltico, as empresas do setor tornam-se capazes de forar determinada alternativa na agenda pblica ao abrir espao editorial presso da sociedade ou ao exercer tal presso a partir de seus prprios interesses.

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REPRESENTAO EM CRISE
Ao mesmo tempo em que se defende uma maior participao popular nos processos polticos, importante notar que nos dias de hoje os cidados se sentem cada vez menos representados pelas instituies polticas, o que se expressa em crescente absteno eleitoral, eroso das lealdades partidrias e manifestaes de alheamento ou cinismo. Isso passou a ser chamado de crise da representao poltica democrtica e, certamente, no se restringe ao crculo mais evidente de poder, ou seja, o governo. Como reflexo dessa crise, tentativas de reforma do sistema eleitoral ou das regras que regem a vida partidria so insuficientes. Se a representao poltica na Era da Informao, para nos valermos da expresso cunhada por Manuel Castells, inclui mecanismos de identificao discursiva entre eleitores e candidatos ou seja, aqueles assimilam, utilizam e redefinem o que estes dizem por meio da mdia qualquer busca de uma representao aprimorada deve enfrentar a questo dos meios de comunicao. A mdia um espao privilegiado de disseminao das diferentes perspectivas e projetos dos grupos em conflito na sociedade, conforme assinalado ao longo deste captulo. Ou seja, os meios de comunicao ocupam uma funo central no cenrio poltico ao apresentar os distintos segmentos em disputa na esfera pblica, permitindo que o cidado em sua condio de decisor ltimo dos regimes democrticos tenha acesso aos valores, argumentos e fatos que definem as correntes polticas em competio e possa, assim, formar sua prpria opinio. Isso significa, ainda, fiscalizar o governo e a oposio, independentemente de quem ocupe seus postos centrais. Se isso verdade, quaisquer pretenses de aprimoramento dos regimes democrticos devem almejar como condio prvia a diversificao dos contedos veiculados pela mdia. A idia de pluralismo, nesse contexto, pressupe a disseminao das vises de mundo associadas s diferentes posies da sociedade, centrais fundamentao das opes polticas.

Conceito de pluralismo

Segundo o Dicionrio de Poltica, de

Norberto Bobbio, Nicola Matteucci e Gianfranco Pasquino, na poltica, historicamente o conceito de pluralismo se refere defesa de um modelo de sociedade composto por vrios grupos ou centros de poder, mesmo que em conflito entre si. Esses agrupamentos tm a funo de limitar, controlar e contrastar o centro do poder dominante, geralmente identificado com o Estado. Nas democracias modernas, a sociedade civil e as diversas formas de associativismo aparecem como importantes agentes na garantia de um cenrio poltico mais plural.

Perfil dos profissionais e lgica de mercado

Diferentes motivos podem ser apontados para a pouca diversidade de vozes e opinies registrada nos meios de comunicao, mas dois devem ser ressaltados: a origem social dos profissionais da mdia e a estrutura de propriedade das empresas. Quanto aos profissionais, tm a capacidade de conferir sua perspectiva sobre a sociedade uma visibilidade sem igual, fazendo com que seja percebida como a nica possvel. Isso no significa afirmar que os profissionais da mdia possuem as mesmas posies ideolgicas ou comungam sempre dos mesmos valores, o que evidentemente incorreto. Eles ocupam, contudo, uma posio semelhante no espao social, fruto de trajetrias similares, de padres comuns de socializao (nas universidades e nas empresas) e, em funo disso, terminam refletindo o mundo de forma equivalente.

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Captulo 1 | Meios para a Democracia

J entre os grupos de comunicao, h uma similaridade evidente: so todas empresas, isto , com interesses prprios e bem definidos voltados para a manuteno de uma ordem capitalista. Por essa razo, as corporaes de mdia tendem, de maneira geral, a dar pouca visibilidade s posies que colocam em xeque a estrutura bsica do sistema, como o modo de produo e a diviso do trabalho. Da mesma forma, acabam dificultando o avano de demandas que incidam contra seus interesses pessoais (leia-se: de seus proprietrios) e, mais do que isso, formam grupos de presso para fazer valer suas vontades. Tais aes em defesa de seus interesses seriam mais do que legtimas e no deveriam causar espcie, no tivesse este ramo particular do Setor Privado, entre suas funes inerentes, exatamente a ampliao dos debates acerca dos modelos possveis de estruturao das sociedades. A ao desses grupos de presso os lobbies uma caracterstica tpica da democracia. Agindo de forma transparente ou velada, com apoio macio de congressistas ou no, os diferentes interesses organizados tentam fazer com que suas demandas sejam atendidas pelo Estado. No se deve esquecer, contudo, que a forma de ao desses grupos depende, em muitos cenrios, da existncia de marcos legais que explicitam claros limites o que ocorre nos Estados Unidos, por exemplo. Na inexistncia de legislao apropriada para esse fim, por outro lado, abre-se um vcuo para a ao pouco transparente e, logo, menos sujeita a controles externos (e legtimos), advinda do poderio econmico e de lobbies naturalmente dotados de maior fora no cenrio poltico.

A raposa e o galinheiro
Esse precisamente o caso da mdia no Brasil. Ainda que tenha entre suas responsabilidades explicitar as demandas da sociedade na esfera pblica e estimular o pluralismo, a imprensa opta, no raro, por priorizar os interesses empresariais do setor, resultado, como se discutir adiante, da ausncia de barreiras a essa prtica. Assim, nem explicita demandas, nem procede fiscalizao. Em entrevista ANDI, o secretrio-executivo do Ministrio das Comunicaes entre 2004 e 2005, Paulo Lustosa, chegou a argumentar: A sociedade organizada deveria pressionar os congressistas por meio de seus grupos de presso, os seus lobbies para acelerar a definio desses marcos regulatrios, capazes de estabelecer a operao de aspectos diversos, como infra-estrutura, monoplio, estmulo competio, acesso democrtico aos meios de comunicao, etc. O Congresso Nacional vai agir motivado pela sociedade. J os ministrios iro estimular no que diz respeito ao contedo.

Para alm das indubitveis assimetrias de poder entre a sociedade civil organizada e o lobby estruturado das empresas de comunicao o que dificulta, em muito, a exeqibilidade da proposta exposta pelo ex-secretrio , h uma questo de fundo intrinsecamente conectada ao fio condutor desta publicao: se verdade que a mdia propulsiona os principais debates pblicos e polticos, a ao da sociedade no sentido de exigir transformao na forma de organizao do sistema miditico fica extremamente limitada, pois o assunto, se depender da voz das empresas de comunicao, raramente estar na pauta. 56

Captulo 1 | Meios para a Democracia

Principalmente no que se refere radiodifuso, esse lobby evidente h dcadas, j tendo se contraposto, inclusive, ao prprio Presidente da Repblica, como expe o artigo abaixo.

O Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes e a ao dos empresrios

Octavio Penna Pieranti* Paulo Emlio Matos Martins** A promulgao do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (CBT), em 1962 assim como o cenrio de discusses pblicas que antecedeu sua aprovao , representa um captulo central na histria da radiodifuso brasileira. Fruto de uma longa negociao entre militares, especialistas, empresrios e parlamentares, o CBT atendia diretamente s reivindicaes dos radiodifusores e outros segmentos da rea de telecomunicao, que exigiam uma legislao mais condizente com a realidade do setor. No entanto, longe de defenderem um mecanismo que assegurasse a ampliao dos protagonistas em cena no negcio da radiodifuso, a principal preocupao dos empresrios era reforar antigos privilgios, garantindo o fortalecimento dos atores j envolvidos no promissor mercado de telecomunicaes. Um dos resultados da mobilizao em torno da aprovao do marco legal e do embate que se sucedeu entre os interesses do setor pblico e do privado foi o fortalecimento da organizao do empresariado, cuja atuao ocorria, at ento, de forma difusa e descentralizada. A fundao da Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e de Televiso (Abert), em 27 de novembro de 1962, trouxe em sua gnese o desejo dos empresrios em evitar que o Estado tivesse a maior presena na regulao da radiodifuso brasileira, como defendia o ento presidente da Repblica, Joo Goulart. mudado. As emissoras de rdio j haviam se firmado como principais meios de comunicao, levando informaes aos pontos mais distantes do Pas. A televiso chegara ao Brasil, tendo se expandido e alcanado o interior. Da mesma forma, a telefonia tambm se encontrava em processo de desenvolvimento, mas ainda se deparava com obstculos face profuso dos diferentes sistemas adotados nos estados. Diante desse contexto e a partir da forte articulao dos diversos atores sociais ligados rea, foi protocolado no Senado Federal, em 1953, o Projeto de Lei n 36 posteriormente registrado na Cmara dos Deputados como Projeto de Lei n 3.549/57 que criava o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes. Lanado com a proposta de regulao dos servios de telecomunicaes do Pas (o que inclua a radiodifuso), o novo marco legal, no entanto, no era preciso em relao aos critrios para distribuio de concesses de emissoras de rdio e de televiso, nem em relao punio de eventuais infraes. No que se refere ao primeiro ponto, no estabelecia diretrizes claras para as concesses, deixando a cargo do Poder Executivo decidir quais seriam os beneficirios e por que seriam agraciados; em relao ao segundo, assim como ocorreu em marcos legais da mesma poca, fazia uso de termos subjetivos, tais como insuflar a rebeldia, fazer propaganda de processos de subverso e ofender a moral familiar, pblica ou os bons costumes os quais evidenciam servir de justificativa para eventuais punies. Tcnico em sua essncia, o CBT no estipulava limites rgidos para as diferentes formas de preenchimento das freqncias utilizadas pelos radiodifusores e restries ao nmero de emissoras comandadas por uma mesma entidade, por exemplo, s viriam a ser estipulados pelo decreto-lei n 236 de 1967.

Antigas reivindicaes
Em meados do sculo XX, o setor de radiodifuso ressentia-se de um marco legal que levasse em considerao as inovaes tecnolgicas implementadas pelos meios de comunicao no Brasil. Desde 1931, quando o governo de Getulio Vargas promulgou um primeiro decreto para tratar do rdio, muito havia

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Captulo 1 | Meios para a Democracia

Os vetos ao CBT
Pouco mais de um ano e meio antes de ser derrubado por um golpe militar, o presidente da Repblica, Joo Goulart, voltou-se ao marco legal, que tramitava j h nove anos no Congresso Nacional. O exame resultou em 52 vetos, cujas caractersticas podem ser sintetizadas nas categorias estabelecidas na tabela abaixo.

J em relao segunda categoria, Fortalecimento do Presidente da Repblica, pode-se destacar o exemplo abaixo: Veto: Artigo 33 3

Texto: Os prazos de concesso e autorizao sero de 10 (dez) anos para o servio de radiodifuso sonora e de 15 (quinze) anos para o de televiso, podendo ser renovados por perodos sucessivos e iguais, se os concessionrios houverem cumprido todas as obrigaes VETOS DO PRESIDENTE DA REPBLICA legais e contratuais, mantido a mesma idoneidade JOO GOULART AO CBT tcnica, financeira e moral, e atendido o interesse pblico (art. 29 X). Categoria Nmero de Vetos Justificativa: O prazo deve obedecer ao interesse Competncias de ministrios e pblico, atendendo a razes de convenincia e 16 (30,77%) outros rgos de oportunidade, e no fixado a priori pela lei. Seria restringir em demasia a faculdade conceFortalecimento do Presidente da 13 (25,00%) Repblica dida ao Poder Pblico para atender a superiores razes de ordem pblica e de interesse nacional o Impreciso do texto do CBT 11 (21,15%) alongamento do prazo da concesso ou autorizaConflito com outros marcos legais 8 (15,38%) o, devendo ficar ao prudente arbtrio do poder concedente a fixao do prazo de que cogita o Outras 4 (7,70%) inciso vetado.

Total

52 (100%)

Fonte: Elaborao dos autores

A anlise do quadro revela que 55,77% dos vetos do Presidente da Repblica voltavam-se defesa (ou ampliao) das competncias da Administrao Pblica e, principalmente, do Poder Executivo no tocante s telecomunicaes e radiodifuso. Os vetos, nesses casos, opunham-se naturalmente aos interesses da iniciativa privada. Em relao aos constantes da primeira categoria, Competncias de ministrios e outros rgos, pode-se apontar o seguinte exemplo (a razo exposta pelo presidente Joo Goulart est precedida pelo texto final do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes): Veto: Pargrafo nico do artigo 53 Texto: Se a divulgao das notcias falsas houver resultado de erro de informao e for objeto de desmentido imediato, a nenhuma penalidade ficar sujeita a concessionria ou permissionria. Justificativa: A veracidade da informao deve ser objeto de exame antes da divulgao da notcia, no sendo justo que algum transmita uma informao falsa, com todos os danos que da podem decorrer, inclusive para a segurana pblica, sem sujeio a qualquer penalidade. A apreciao da boa ou m f da divulgao ficar a cargo da autoridade competente ou do Poder Judicirio, se for o caso. 58

A resposta do Congresso Nacional

No Congresso Nacional, a sesso de 27 de novembro de 1962, na qual seriam analisados os vetos de Joo Goulart ao CBT, foi iniciada com uma novidade. Na manh daquele dia, foi fundada a Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e de Televiso (Abert). At aquele ano, os empresrios de mdia reuniamse em associaes estaduais e em um sindicato das empresas proprietrias de meios de comunicao de massa. A criao da Abert refletia uma mobilizao resultante dos prprios debates acerca do Cdigo e, posteriormente, em oposio aos vetos de Jango. Posicionavam-se, em conjunto, contrariamente ao fortalecimento da presena do Estado na radiodifuso brasileira. Entre os que se dedicaram formao de um grupo de presso contrrio aos vetos do presidente estavam personagens de destaque no cenrio poltico (ou que viriam a s-lo), radialistas e especialistas em radiodifuso. Nos dois ltimos grupos, encontravam-se, por exemplo, Jos de Almeida Castro, Mrio Ferraz Sampaio e Enas Machado de Assis (que, por sua vez, j participara das discusses no Congresso Nacional como especialista em radio-

Captulo 1 | Meios para a Democracia

difuso). Em relao ao primeiro grupo a lista extensa. Antnio Abelin j exercera mandato de vereador em Santa Maria, Rio Grande do Sul. Joo Calmon, representante dos Dirios Associados, logo voltaria a freqentar os mesmos corredores do Congresso Nacional, cenrio no qual, em fins de 1962, liderou o movimento dos empresrios: se elegeria deputado federal e, na dcada seguinte, senador da Repblica. Clvis Ramalhete se tornaria ministro do Supremo Tribunal Federal e Nagib Chede conquistaria vaga de deputado. A aprovao do Cdigo ocorreu em duas reunies do Congresso Nacional a segunda, em 28 de novembro, dia seguinte primeira. Nelas, cada um dos vetos de Joo Goulart foi derrubado, um a um, em votao nominal, o que sugere a despreocupao dos votantes com a possvel m-impresso que a sociedade e seus eleitores poderiam ter quanto a suas manifestaes.

Em sntese, a aposta de Jango em sua fora poltica no Parlamento havia sido claramente frustrada pela associao entre diversos parlamentares e grupos empresariais. Esses ltimos demonstraram forte capacidade de articulao na defesa de suas propostas, consolidando uma histrica predisposio para a defesa de privilgios coletivos. Passados quase 45 anos de sua promulgao, o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes continua vigente, ainda que vrios de seus artigos tenham sido revogados, dentre os quais os unicamente relativos s telecomunicaes, agora reguladas pela Lei Geral de Telecomunicaes de 1997. A manuteno do antigo cdigo em um cenrio muito diverso daquele existente poca de sua promulgao demonstra a resistncia dos interesses do empresariado e sua fora como grupo de presso afinal, nenhum governo conseguiu levar frente, desde ento, novas tentativas de regulao da radiodifuso.

* Pesquisador da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas (EBAPE/FGV) ** Professor Titular da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas (EBAPE/FGV)

UM OLHAR SOBRE A COBERTURA: INVESTIGANDO AS DIFERENTES RELAES ENTRE MDIA E POLTICA

Ao longo do presente captulo ficaram claras algumas das principais relaes entre mdia e poltica, especialmente em pases com caractersticas poltico-partidrias e histricas prximas s brasileiras. Nesse sentido, mesmo que adotemos uma definio minimalista de democracia aos moldes do que defendem Schumpeter ou Dahls, por exemplo , um equilbrio do cenrio de disputa eleitoral e de disputa mais ampla de poder requer relaes mais transparentes (e devidamente reguladas) entre o mundo da poltica partidria e o mundo das empresas de comunicao. Os resultados da pesquisa desenvolvida pela ANDI e Fundao Ford, demonstram que, de maneira geral, a imprensa negligencia esses temas. Dentre todo o conjunto de textos publicados no trinio analisado, 4,6% estabelecem relaes entre a mdia e a poltica, percentual que no pode ser considerado pouco significativo. Entretanto, cerca de 60% desse material discute as ingerncias da poltica na mdia e no o contrrio.

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Captulo 1 | Meios para a Democracia

SOBRE MDIA E POLTICA, A DISCUSSO CENTRALMENTE TRAADA SE REFERE A*: Ingerncia da poltica na mdia Ingerncia da mdia na poltica Utilizao poltica dos meios de comunicao Relao de polticos com os meios de comunicao Propriedade de meios por polticos e/ou familiares Dificuldades de regulamentao dos meios pelo conflito de interesses existente entre o exerccio da poltica e a propriedade de meios por polticos * Do total de textos, 4,6% abordam as relaes entre a mdia e a poltica. 31,5% 25,9% 18,5% 13,0% 9,3% 1,9%

Tratamento editorial
Tal como na cobertura sobre mdia e democracia, encontramos algumas peculiaridades na ateno dedicada s interfaces entre mdia e poltica. Um primeiro elemento a chamar ateno o fato de que ao contrrio dos demais temas estas relaes foram, sobretudo, pauta de revistas, especialmente na Carta Capital (responsvel por 65,5% das matrias de semanrios que discutem as relaes entre mdia e poltica).

Outro elemento de destaque a maior contextualizao conferida ao assunto, quando comparada mdia geral: 44,5% dos textos trouxeram um debate pautado alm do contexto mnimo. Por fim, relevante sublinhar que o tema mdia e poltica apresenta a segunda maior proporo de textos com contedos que remetem a uma realidade estrangeira (29,2%) ocorrncia influenciada, em muito, pelo que acontecia na Itlia durante o trinio analisado (o ento primeiro-ministro do pas era um poderoso empresrio de meios de comunicao).

Formando imagens
A depender, portanto, do lobby praticado pelos empresrios e do foco de seus interesses, os meios de comunicao de massa podem se constituir em um dos principais impulsionadores das democracias contemporneas ou tambm em um dos principais pontos de estrangulamento. Como dizia, na dcada de 1920, o pensador conservador Walter Lippmann: ns agimos tendo em vista no a realidade que nos cerca, mas as imagens em nossas cabeas. A mdia a principal fonte para a produo de tais imagens e seu impacto sobre as opes polticas no pode, portanto, ser ignorado. A ateno no deve se restringir apenas ao jornalismo segmento da comunicao responsvel pelo provimento de informaes factuais sobre o mundo , cuja influncia nos processos polticos de curto prazo evidente. importante reconhecer que os outros produtos difundidos pela mdia, freqentemente englobados sob o rtulo de entretenimento, tambm possuem importncia poltica. Eles igualmente so vetores de vises de mundo e de valores que o pblico consome, contribuindo assim para moldar as formas pelas quais os indivduos se compreendem e se situam na sociedade.

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Captulo 1 | Meios para a Democracia

Muitas das reflexes tericas acima construdas remetem mdia em geral, exatamente por entender que diferentes produtos como jornalismo e entretenimento compem este sistema de influncias (positivas e negativas) sobre os regimes democrticos. Entretanto, inegvel que em diversos momentos o debate concentrou-se no jornalismo: primeiro, porque esse um dos pblicos-alvos da presente publicao; segundo, porque em muitos casos discusses como a do agendamento podem ser transpostas para uma reflexo sobre entretenimento ( o caso da idia de merchandising social) e, por fim, porque o debate ao redor das questes mais gerais de contedo, especialmente as de entretenimento, ganha especial ateno no Captulo 3.

Autonomia do pblico
fundamental destacar aqui, tambm, a constatao de que os indivduos no so passivos e, por isso, podem interpretar de diversas maneiras as informaes que lhes so transmitidas. No entanto, devemos lembrar que a possibilidade de diferentes leituras no elimina os efeitos da seleo de informaes realizada pelos meios de comunicao. Ou seja, o pblico vai reinterpretar o contedo e aplicar a ele outros padres de decodificao, mas o fato de que o contedo um, e no outro, no pode ser considerado irrelevante para o resultado. No estamos defendendo, portanto, a existncia de dualismos primrios, como mdia onipotente/receptor impotente ou receptor onipotente/mdia impotente. A situao se agrava pela tendncia concentrao dos meios de comunicao e pela falta de regulao do contedo, temas que sero discutidos nos prximos captulos. Diante da evidente relevncia poltica da mdia e da grande concentrao existente neste mercado no Brasil, seria de se imaginar que a democratizao da comunicao fosse um ponto relevante da agenda poltica. Em geral, isso no ocorre. Na amostra das matrias analisadas para esta pesquisa, conforme vimos, no mais do que 7% do total relacionam, como temtica central, a mdia com os aspectos de democracia, poder e poltica.

Com a mdia no se discute

Vale aqui lembrar, ainda, a preocupao central do cientista poltico alemo Claus Offe: entender como o Estado capitalista agia em favor da burguesia. Isso por mais que seus dirigentes em geral no fossem burgueses, dependessem de um eleitorado no qual os burgueses eram uma nfima minoria e at tomassem decises que, no curto prazo, chegavam a contrariar as preferncias expressas pelos diferentes setores da burguesia. Em sntese, possvel dizer que uma das respostas para a questo de Offe reside no monoplio privado sobre as decises de investimento. Para existir, o Estado depende do recolhimento de impostos, sensvel s oscilaes da atividade econmica, que por sua vez determinada pelo nvel de investimento do Setor Privado. Mesmo que haja ausncia de qualquer conexo entre os governantes e o empresariado, na viso de estudioso alemo o Estado capitalista obrigado a introjetar os interesses da burguesia a fim de garantir um ambiente favorvel manuteno de nveis elevados de investimento produtivo. O professor da UnB Luis Felipe Miguel conclui:

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Captulo 1 | Meios para a Democracia

Uma situao similar, mutatis mutandis, ocorre na relao dos polticos com os meios de comunicao de massa. No mundo contemporneo, a visibilidade pblica condio necessria para o sucesso de qualquer projeto poltico e ela depende fortemente do acesso mdia. Hostilizar os meios uma aposta de alto risco, sendo mais prudente incorporar seus interesses fundamentais e evitar mexer com eles. Uma vez no governo, opta-se, via de regra, por utilizar dos muitos recursos disponveis para obter uma cobertura simptica dos principais veculos, em vez de se tentar modificar o sistema de comunicao de massa. Verbas publicitrias estatais, concesses de canais, financiamento pblico para empresas e mesmo acesso informao so alguns dos instrumentos de barganha de que os governos dispem para negociar com a mdia. A tentativa de apoiar novos grupos, devotados ao governo, menos comum, j que mais passvel de crticas: esse foi o caso, por exemplo, da cadeia de jornais ltima Hora, do jornalista Samuel Wainer (beneficiado por emprstimos de bancos oficiais com juros baixos), lanada para dar sustentao a Getlio Vargas e que desencadeou uma campanha de oposio veemente por parte dos veculos dominantes. Assim, de um lado, o Estado impe ou, pelo menos, tem sua disposio mecanismos para impor um vis atuao dos meios de comunicao. De outro, esses no s participam ativamente do cenrio poltico, como tambm restringem debates relacionados estrutura do setor de mdia no Brasil. No centro dessa relao, est a democracia. Ao reconhecermos que a mdia correlaciona-se fortemente com a consolidao e com o desenvolvimento dos regimes democrticos, ainda que com problemas, regular sua estrutura e seu contedo passou a ser preocupao de todos os pases. Esses e outros pontos sero debatidos nas pginas a seguir.

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Captulo 2 | Suportes para o desenvolvimento

- Captulo 2 -

SUPORTES PARA O DESENVOLVIMENTO

A infra-estrutura de Comunicaes constituiu um campo estratgico de uma nao. No por acaso, o processo de construo dos marcos regulatrios nessa rea sempre foi um foco de disputa entre interesses pblicos e privados.

No amplo contexto de discusso sobre as Polticas Pblicas de Comunicao e a regulao da mdia, uma pauta merece especial ateno: a questo da infra-estrutura. Ao contrrio do que se pode pensar inicialmente, mais do que um tema exclusivamente tcnico ou tecnolgico, esse um debate cujas implicaes tambm devem ser pensadas sob o prisma da incluso e da excluso social. Refletir sobre o tema exige aprofundar a anlise sobre o papel do Estado na regulao do setor. Da mesma forma, no possvel pensar a Comunicao tanto o acesso a ela, quanto a sua promoo sem consider-la como um direito de todos os cidados e cidads. Em um cenrio marcado pelos interesses do mercado, essa tica dos direitos muitas vezes relegada ao segundo plano. Estudos recentes apontam a tendncia de supercentralizao do processo de produo e transmisso de informaes nas mos de um reduzido nmero de atores. Seja no mbito internacional, seja no caso do Brasil, essa uma caracterstica marcante do setor comunicacional. Nas pginas a seguir, para fundamentar a leitura dos dados resultante da anlise Mdia e Polticas Pblicas de Comunicao, buscou-se construir um breve histrico desse processo. Alm dos aspectos j mencionados, focalizamos temas fundamentais, como os avanos tecnolgicos na rea e os marcos regulatrios de infra-estrutura no plano nacional e internacional, assim como as peculiaridades do contexto brasileiro.

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Captulo 2 | Suportes para o desenvolvimento

atividade dos meios de comunicao de massa sempre esteve conectada ao desenvolvimento tecnolgico. Os papiros egpcios, a prensa de Gutenberg, o rdio, a tev e a internet so alguns dos exemplos que poderiam demonstrar como os aprimoramentos tcnicos, longe de serem neutros e isentos, geram impacto direto social, cultural, poltico e econmico no contexto de uma determinada sociedade. Como veremos ao longo deste captulo, a infra-estrutura que d suporte mdia e os contedos que so produzidos e veiculados por meio dela constituem dois elementos superpostos porm distintos no debate sobre as polticas pblicas de Comunicao. Numa analogia com as ferramentas da informtica, poderamos afirmar que a infra-estrutura representa o hardware ou seja, o equipamento ou suporte fsico necessrio para que os contedos (software) sejam exibidos e executados. Nesse caso, mais do que envolver somente as questes de cunho tcnico, como as freqncias do espectro eletromagntico e as novas tecnologias, a discusso sobre o hardware da comunicao rene tambm aspectos polticos e econmicos, tais como a existncia ou no de propriedade cruzada e os modelos de constituio do capital das empresas de mdia. Nesse contexto, necessrio destacar que, longe de pretender constituir categorias estanques na anlise do complexo cenrio das Polticas de Comunicao, o que se prope na presente publicao apontar as principais especificidades dos mecanismos regulatrios da infra-estrutura (foco deste captulo) e do contedo (tema abordado no Captulo 3), alm de estudar as interfaces existentes entre os mesmos. Antes, porm, de adentrarmos diretamente no assunto deste captulo, vale relembrar que o estabelecimento de regulaes por parte do Estado sobre atividades privadas no novo e tampouco se restringe ao campo das comunicaes. Padronizao de pesos e medidas, impostos, leis trabalhistas so todos elementos componentes dos marcos regulatrios desenhados pelos Estados Nacionais nos ltimos sculos e que regem diretamente as mais diversas atividades levadas a cabo pelo Setor Privado. Empreendimentos regulatrios mais particulares tambm no podem ser lidos como novidade; a primeira agncia reguladora de que se tem notcia a Interstate Commerce Commission, nos Estados Unidos, em 1887. Algumas dcadas mais tarde, nos anos 1930, durante o regime do New Deal, sob o comando do presidente Franklin D. Roosevelt, foram criadas inmeras agncias reguladoras de setores especficos, dentre elas a Federal Communications Commission (FCC), responsvel pela regulao das comunicaes. Como se ver, a construo de um ambiente regulatrio para os inmeros tipos de atividade econmica tem sido uma constante na relao do Estado para com as empresas, sobretudo aquelas que apresentam caractersticas particulares, diretamente relacionadas s chamadas falhas de mercado (so monoplios ou oligoplios, so dotadas de um diferencial de poder, etc.), como ficar claro adiante.

Complexidade em pauta
No campo das cincias polticas, uma conhecida teoria afirma que a sociedade soberana ou, na terminologia dos tericos, a principal e o Estado o seu agente. Isto significa que, nas democracias representativas, a sociedade torna-se 64

Captulo 2 | Suportes para o desenvolvimento

o soberano ltimo de tudo aquilo que o Estado permite ou probe, concede ou cancela, regulamenta ou desregulamenta. Por meio do processo eleitoral, como discutimos no captulo anterior, os cidados e cidads eleitores delegam aos representantes escolhidos a tarefa de conduzir os negcios pblicos, tendo como parmetro a Constituio e as leis. Nesse dilogo entre sociedade e Estado, um conjunto de regras simples ou complexas constitudo para organizar a vida pblica, a partir de mecanismos por meio dos quais os indivduos e as instituies passam a se relacionar. Tomemos como exemplo a arrecadao de impostos: a sociedade autoriza o Estado a estabelecer um sistema de taxao sobre ela prpria a fim de que os entes estatais possam funcionar visto que se julga importante que eles existam. Nesse caso, os polticos eleitos produzem as leis que definem o sistema de tributao e autorizam um rgo estatal no Brasil, a Receita Federal a executar a cobrana junto sociedade. Dessa forma, entre o Estado e a sociedade, no que diz respeito tributao, esto, numa viso simplificada, a legislao, os funcionrios e a estrutura da Receita. Com o sistema de comunicaes, entretanto, a questo um pouco mais complexa. Diversos so os atores envolvidos nos diferentes processos que vo da produo recepo dos contedos veiculados pela mdia. H todo um sistema governamental focado nesse segmento compartilhado por diversos entes estatais distintos e, muitas vezes, independentes (STF e Congresso, por exemplo). H, ainda, os empresrios do setor, os trabalhadores e as diferentes associaes ligados rea de atuao dos meios, entre outros agentes. A prpria sociedade no se configura como um corpo homogneo e vai alm de eleitores e espectadores. De maneira geral, composta, por exemplo, por organizaes sociais e instituies de estudo e pesquisa que tambm podem interferir na complexa rede estatal-privada que constitui o setor das comunicaes.

Questionamentos relevantes
Diante dessas reflexes, significativo esclarecer que, mesmo sendo marcado por complexidades em sua constituio, o sistema de comunicaes passvel de regulao da mesma forma que o so outros setores estratgicos sociedade. Ou seja, tal sistema no deve, necessariamente, ser excludo de um processo regulatrio amplo. Nesse sentido, vale aprofundar a investigao sobre as razes que afinal, fazem as democracias representativas, tal como as conhecemos hoje, dedicar especial ateno regulao das comunicaes. Do ponto de vista terico e do debate sobre a democracia, algumas respostas para esse questionamento j foram apresentadas no captulo anterior. Um conjunto adicional de colocaes, no entanto, pode ajudar a tornar o cenrio ainda mais claro. Uma delas seria revelar qual o grau de impacto que este sistema complexo de comunicaes exerce, nos mais diferentes sentidos, sobre a sociedade. medida que estes supostos impactos se aprofundam, tende tambm a ser ampliado o interesse da sociedade soberana (ou principal) em cobrar de seus representantes (ou agentes) que algo seja feito para que potenciais influncias negativas possam ser evitadas.

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Por outro lado, tambm bastante razovel imaginar que qualquer setor da economia que venha a ser regulado pelo Estado no se comportar de forma passiva diante do processo de regulao. Poder ter maior ou menor sucesso em suas reivindicaes, contudo certamente as far quase sempre, no sentido de assegurar a regulao menos prejudicial possvel a seus interesses (isto , um marco legal que no implique aumento de custos ou diminuio de lucros). No extremo, importa a essa discusso avaliar a potencial capacidade do sistema de comunicaes em evitar as regulamentaes desejadas pela sociedade. O que deve incluir necessariamente a anlise dos recursos que detm para influenciar a sociedade a fim de que ela prpria deixe de almejar algum tipo de regulamentao. Em suma, uma questo fundamental na contemporaneidade : qual o poder que o sistema de comunicaes tem para mudar as preferncias da sociedade e as dos prprios governantes? No fundo, a necessidade ou no de regular qualquer setor e a intensidade desta regulao esto condicionados resposta a esta pergunta. Quanto maior o poder de um determinado segmento, maior a necessidade de um sistema regulatrio. Nesse caso, estamos nos referindo tanto aos sistemas implementados pelo Estado, como tambm queles desenvolvidos diretamente pela sociedade e pelas prprias empresas, por meio de modelos auto-regulatrios, como as iniciativas de Responsabilidade Social Corporativa. No contexto especfico dos meios de comunicao, esse potencial poder de interferncia pode ser manifestado de diversas formas: desde um aumento exagerado de mensalidades no sistema de televiso a cabo, passando pela divulgao de uma falsa entrevista com um grupo criminoso, at a influncia na eleio de um determinado presidente da Repblica. Certamente, para cada manifestao equivocada do poder da mdia que se busca conter ou para cada ao desejada que se procura incentivar diferentes instrumentos regulatrios devem ser institudos.

Informao poder
A idia de poder tem grande relevncia para entendermos os movimentos embrionrios que deram forma s sucessivas regulaes da comunicao ao longo dos ltimos sculos. central ter em conta que os atores em condies polticas, militares, culturais, econmicas, etc. de perpetrar controles de quaisquer tipos sobre determinados membros ou setores da sociedade no tiveram maiores pudores em faz-lo sempre que se sentiram ameaados em sua posio. Esse tipo de compreenso sobre as relaes de poder em curso na sociedade, ajuda a esclarecer os motivos pelos quais a mdia sempre esteve desde a Antiguidade sob olhares atentos dos centros de poder poltico. o que explica o professor de sociologia da Universidade de Princeton e ganhador do Prmio Pulitzer, Paul Starr, em sua obra The Creation of the Media: A mdia tem uma relao to direta com o exerccio do poder que se torna impossvel entender o seu desenvolvimento sem que tenha a Poltica totalmente em conta, no simplesmente no uso que se faz da mdia, mas nas escolhas constitutivas que so feitas acerca da mdia.

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Na definio de Starr, tais escolhas constitutivas dizem respeito quelas decises que criam o ambiente material e institucional dos diferentes campos da atividade humana. Em seu trabalho, o professor relata como, ao longo da histria, as organizaes polticas se ocuparam em interferir nos meios de produo de informao e conhecimento. Nesse sentido, a conhecida idia de que informao poder contribui para que se compreenda tambm porque a mdia, desde seus primrdios, tem sido objeto de regulaes por parte dos agentes polticos. Por outro lado, uma idia tambm importante para o entendimento do atual cenrio dos meios de comunicao est relacionada ao que o economista Douglas North, ganhador do Prmio Nobel de Economia, denominou path dependence conceito que poderia ser traduzido como dependncia da histria. Ou seja, as caractersticas que determinado sistema a mdia ou toda uma nao, por exemplo apresentam na contemporaneidade dependem diretamente das escolhas institucionais e dos caminhos traados no passado. Como defende o professor Paul Starr: Leis e regulaes so freqentemente tenazes porque as burocracias e as organizaes privadas so construdas sobre as bases de seus pressupostos e desenvolvem um interesse na sua perpetuao. (...) Em momentos de mudana, uma questo tpica a forma como, se for o caso, o Estado traduzir as regras e polticas referentes a um velho meio para regras e polticas voltadas a um novo. Diante de tais anlises, fica evidente que entender os marcos regulatrios em vigncia hoje implica compreender, ainda que minimamente, a histria da regulao da mdia.

Mecanismos regulatrios
As diferentes formas de se conceituar o setor de comunicao provedor de informao jornalstica, provedor exclusivo de entretenimento ou concessionrio de servio pblico ponto-a-ponto (caso do telgrafo e da telefonia) levou, ao longo da histria, a um conjunto diferenciado de modelos regulatrios. H, nesse sentido, uma diversidade de mecanismos que podem ser utilizados para se organizar aes dos atores polticos em relao mdia. No caso da infra-estrutura, as regulaes do espectro eletromagntico, dos diferentes formatos de mdia ou da convergncia de tais formatos podem ser apontadas como possveis meios de se estabelecer um controle pblico. Mas h outras formas, muitas das quais ainda em uso nas diversas naes: o sistema de impostos, a poltica antitruste, a definio do custo do papel, a formao de centros de pesquisa em tecnologia das comunicaes, por exemplo. Veja-se, como ilustrao, que a consolidao de uma imprensa diria somente foi possvel com o desenvolvimento de um outro componente fundamental das comunicaes: os correios. Da mesma forma, o telgrafo e, mais tarde, a telefonia permitiram o fortalecimento de um jornalismo que focalizasse, com a agilidade necessria, outros temas para alm dos domsticos. Na verdade, o central nessa discusso perceber, conforme assinalado, que as decises do passado influem na configurao do presente.

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O Estado, nesse sentido, pode fomentar o desenvolvimento das comunicaes ou retard-lo, a depender dos interesses em jogo; pode ampliar o leque de atores no sistema ou reduzi-lo; pode agir diretamente, configurando-se em mais um dos agentes comunicadores; ou pode transferir responsabilidades, atuando apenas como um observador do mercado. Como se deve imaginar, esses variados formatos de atuao podem ser identificados na constituio da mdia ao longo dos sculos em diferentes pases.

CAMINHOS HISTRICOS
No recente na histria a idia de que a informao e o conhecimento supostamente, os principais capitais gerados pela mdia podem ser privatizados e, portanto, so passveis de serem controlados, da mesma forma como ocorre com o direito propriedade. Como nos lembra o professor de histria da cultura da Universidade de Cambridge, Peter Burke, em seu livro Uma histria social do conhecimento, a idia de comercializar o conhecimento, por exemplo, pelo menos to antiga como a crtica de Plato aos sofistas por esta prtica. A idia do conhecimento como propriedade (possessio) foi formulada por Ccero. Segundo Burke, a primeira lei de patentes foi aprovada em Veneza no ano de 1474 e, nos idos de 1709, uma lei de Direito Autoral j vigorava no Reino Unido. Poderamos relembrar ainda que desde a introduo da imprensa no continente europeu por Guttemberg, representantes da monarquia e da Igreja, para nos atermos aos dois atores mais relevantes na poca, j estavam alertas com as possibilidades positivas e negativas do novo meio. No sculo XV, lembra Burke, o principal jornal peridico francs era estatal. J o professor Paul Starr relata que, em 1538, o rei Henrique VIII determinou que os livros somente poderiam ser publicados na Inglaterra caso as editoras tivessem uma licena do governo britnico. Por trs dessas decises, estava a inteno dos donos do poder de controlar os novos meios de produo e distribuio de informaes. Para tanto, mesmo que os governos europeus da poca ainda assumissem a posse de tais instrumentos de comunicao, no raro passou-se a adotar como estratgia a centralizao de sua propriedade nas mos de poucos. Em vrios pases, as companhias de impresso deveriam obrigatoriamente se fixar nas capitais. O elevado custo de produo (maquinrio, papel, etc.) no permitia uma rpida pluralizao da propriedade no setor e, com uma ajuda do Estado, monoplios e oligoplios privados, atrelados aos interesses polticos, foram fomentados1 . Alm disso, o forte controle que existia poca em relao aos contedos impressos acabou por gerar um mercado paralelo de manuscritos. Tal fato por si s um indicativo de que os problemas de propriedade existentes hoje e tambm algumas solues, como a constituio de uma mdia alternativa esto longe de serem inditos. Nesse contexto, fica claro como o estabelecimento dos direitos de propriedade passou a ser um importante instrumento para o controle de um determinado setor. No caso da mdia, um modelo em que a propriedade dos meios de co1. O florescimento do capitalismo e, portanto, de empresas privadas de diversos ramos garantiu tambm a consolidao do mercado de anunciantes, o que diminuiu, em muito, a dependncia que a imprensa nascente tinha em relao aos Estados

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municao integralmente estatal pode, por exemplo, dificultar que mensagens contrrias aos detentores momentneos do poder poltico sejam tornadas pblicas. Da mesma forma, podemos falar de outros modelos possveis: um sistema totalmente liberal, acerca do qual nenhuma regulao se aplica; um sistema autoritrio, no qual o Estado no necessariamente detm a propriedade, mas controla com mo-de-ferro os atores; e uma economia de mercado regulada, na qual a propriedade privada, porm o Estado estabelece, dentro de parmetros constitucionais, regras e sistemas comuns para os diversos atores.

O uso do espectro eletromagntico

At o final do sculo XIX, as iniciativas voltadas para a regulao da comunicao eram restritas mdia impressa, principal meio de circulao rpida de informaes. Com o advento do rdio, no entanto, uma nova questo ganhou a ateno dos atores polticos: o uso do espectro eletromagntico. Em 1906, uma conferncia internacional culminou no primeiro International Wireless Agreement (Acordo Internacional de Radiofrequncia). De acordo com o professor Starr, as constantes interferncias nas freqncias provocadas pela ausncia de regulao e pelo uso concomitante das ondas do rdio por militares, companhias privadas e rdio-amadores passaram a ser um motivo de especial preocupao. Com a Primeira Grande Guerra, e principalmente a partir dos anos 1920, novos passos foram dados em relao qualidade das transmisses via rdio. Nos EUA, na dcada de 1940, o meio j havia superado a imprensa escrita como o principal veculo de informao. A partir desse contexto, tanto l como na Europa, os decisores pblicos tiveram que definir mais claramente os direitos de propriedade do espectro eletromagntico. Tais decises acabaram por impactar diretamente todo o sistema miditico construdo a partir das dcadas que se seguiram. No caso dos pases europeus, em meados do sculo XX duas formas de propriedade pblica do espectro passaram a ser adotadas geralmente contando com impostos e taxas para financiamento do setor. No modelo escolhido pela Frana, que poderia ser chamado de estatal, a concesso das freqncias ficava a cargo do prprio governo, vinculando a deciso sobre quem teria o direito de us-las ao grupo poltico eleito no momento. J na Inglaterra, um rgo pblico independente a BBC passou a ser o responsvel pela gesto do espectro. Outros modelos tambm foram desenvolvidos. O Canad j havia optado, naquele momento, por estabelecer um sistema hbrido no qual o uso do espectro eletromagntico dividido de maneira praticamente equnime entre governo e Setor Privado. Os Estados Unidos, ao contrrio, optaram por uma inovao: o trusteeship model formato em que o Estado confia s empresas o uso do espectro, a partir de concesses pblicas. Os norte-americanos poderiam ter estabelecido um sistema de leilo de parcelas do espectro, cujo direito de posse passaria, ento, a ser daqueles que pagassem o maior preo. Preferiram, no entanto, criar um sistema operado, quase totalmente, pelo Setor Privado cabendo ao Estado somente o papel de coordenar o rgo regulador responsvel por conceder as freqncias.

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Nos EUA, a primeira legislao regulando a radiodifuso data de 1912. No entanto, somente com uma nova lei, em 1927, o governo daquele pas inaugurou sua agncia reguladora a Federal Radio Commission (FRC) , que passaria ento a cuidar da outorga das licenas. O processo para a elaborao da lei de 1927 foi bastante interessante, tendo contado com quatro conferncias nacionais para debater o tema. Alguns anos depois, em 1934, uma nova legislao o Communications Act transferiu a atividade de regulao (inclusive a telefonia e o telgrafo) para a Federal Communications Commission, rgo que substituiu a FRC e at hoje responsvel por essa tarefa, como veremos mais frente.

BBC
m 1922, os fabricantes de rdio britnicos pressionavam as autoridades para que estimulassem um sistema de radiodifuso mais abrangente, a fim de impulsionar as vendas de aparelhos. Sob a regulao do sistema de Correios, os fabricantes foram convidados a formar um monoplio para a emisso de contedo, por meio do Rdio. Estava criada a British Broadcasting Company (BBC), financiada com dinheiro pblico e subordinada aos Correios, ainda que sendo um monoplio privado. Em 1927, o governo britnico estatizou o rgo, que passou a se chamar British Broadcasting Corporation, constituindose como um ente independente diante do controle governamental.

Permanncias histricas
Pesquisa conduzida por Simeon Djankov, Caralee McLiesh, Tatiana Nenova, do Banco Mundial, e Andrei Shleifer, da Universidade de Harvard, sobre a propriedade dos meios de comunicao televiso e jornais em 97 pases mostra que, na atualidade, os sistemas de propriedade continuam seguindo a diviso inaugurada sete dcadas antes: propriedade dos Estados ou propriedade privada. Segundo os pesquisadores, a configurao encontrada nesse setor permite prever, inclusive, caractersticas polticas mais amplas de cada pas: Tendo estabelecido o percentual da propriedade estatal da mdia, ns, primeiro, perguntamos: em quais pases a propriedade governamental da mdia mais elevada? Encontramos que ela mais elevada em pases que so mais pobres, tm um nmero mais alto de regimes autocrticos, e uma elevada participao de propriedade estatal na economia como um todo. Esses resultados colocam dvidas sobre a proposio de que a propriedade estatal da mdia serve a fins benevolentes. Vale ressaltar que as naes da Europa Ocidental despontam como um complicador para esta anlise um ponto fora da curva. A opo desses pases por uma mdia fortemente pblica, ainda que no governamental, nos primrdios da radiodifuso empurram sua correlao pblico/privado para patamares bastante distintos daqueles verificados nas Amricas ao mesmo tempo, igualmente distantes da elevadssima propriedade estatal constatada na frica, sia e Oriente Mdio (regies alvo do comentrio tecido pelos autores no pargrafo acima). Da mesma forma, a definio dos sistemas nacionais de comunicao tambm sofre influncia direta dos acordos internacionais desse setor. o que afirma o professor de sociologia da Universidade de Princeton, Paul Starr, em seu livro The Creation of the Media:

RELAO ENTRE O PERCENTUAL DA AUDINCIA DE TEV E O TIPO DE PROPRIEDADE

Regio
frica Amricas sia e Pacfico Oriente Mdio e frica do Norte Europa Central e do Leste Europa Ocidental

Propriedade Propriedade estatal privada

85% 11% 70% 94% 53% 55% 15% 85% 30% 6% 46% 45%

Fonte: Pesquisa realizada por Simeon Djankov, Caralee McLiesh, Tatiana Nenova, do Banco Mundial, e Andrei Shleifer da Universidade de Harvard (os dados so de 1999 e 2000, a pesquisa foi publicada em junho de 2001).

Quanto mais uma dada sociedade est amarrada economia mundial, mais provavelmente movimentos constitutivos [das comunicaes] vo surgir a partir de mudanas nos regimes internacionais de comunicao isto , das normas e polticas institucionalizadas em diferentes tipos de acordos internacionais, tais como aqueles que governam o sistema de propriedade intelectual, telecomunicaes e o espectro eletromagntico.

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Os marcos internacionais iniciais no setor de telecomunicaes comeam a ser elaborados a partir de meados do sculo XIX. Em 1865, foi firmado o primeiro acordo internacional para a operao dos telgrafos; em 1885, para a telefonia; e, em 1906, a atividade do rdio passou a ser regida por normas mundiais. Algumas dcadas depois, em 1932, a Unio Telegrfica Internacional, aps reunio envolvendo vrias naes em Madrid, Espanha, se transforma em Unio Internacional de Telecomunicaes, passando a abarcar os diferentes temas correlacionados a este setor. Outro texto internacional relevante nesse contexto a Declarao Internacional dos Direitos Humanos que, em 1948 consolidou, em seu artigo 19, o direito liberdade de expresso e o direito informao, aspectos centrais para as comunicaes (veja ntegra do artigo na pgina 05). Posteriormente, inmeras convenes, pactos e tratados tambm passariam a sublinhar a relevncia destes temas. Em muitos desses documentos, a mdia no s mencionada como tambm vem a ser apontada como uma instituio central para a garantia da democracia e do desenvolvimento.

UM MUNDO E MUITAS VOZES

Um importante marco histrico no debate internacional foi, certamente, o relatrio final da Comisso Internacional para o Estudo dos Problemas da Comunicao, da Unesco publicado em 1980 e oficialmente intitulado Um mundo e muitas vozes. O documento, elaborado com a participao de eminentes pesquisadores de 16 nacionalidades, traa uma aguda radiografia do cenrio comunicacional do mundo, j apontando preocupaes quanto aos impactos das tecnologias da informao no contexto scio-econmico e cultural, bem como as tendncias de concentrao da propriedade. As concluses apontadas no texto que acabou ficando conhecido como Relatrio MacBride, numa aluso ao ento presidente da Comisso Internacional, o jurista e prmio Nobel da Paz Sean MacBride estavam longe de ser um consenso entre os pases, principalmente pelo fato de sinalizarem a importncia de se discutir os aspectos polticos e a dimenso pblica dos meios de comunicao. Estados Unidos e Inglaterra, por exemplo, no ratificaram o documento da Unesco e, em uma atitude de represlia, suspenderam as colaboraes financeiras instituio. Segundo o pesquisador em comunicao Emile G. McAnany, da Universidade do Texas (EUA), na mesma poca da publicao do Relatrio MacBride, os pases centrais especialmente EUA e Japo, mas tambm Frana e Alemanha viam a exportao de bens e servios de comunicao e tambm de novas tecnologias como atividades estratgicas para o crescimento de suas economias. Ainda hoje, os pesquisadores da rea afirmam ser atuais as anlises, reflexes e sugestes apontadas pelo Relatrio em relao realidade da mdia no mundo contemporneo. Amadou-Mahtar MBow ex-diretor geral da Unesco, escreve na introduo do documento: Mas essas so apenas algumas das virtualidades de uma poca em que se pode fazer tanto o melhor quanto o pior. Essas virtualidades s sero realizadas na medida em que se resista tentao de colocar os meios de comunicao de massas a servio de interesses limitados e 71

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de transform-los em novos instrumentos de poder, justificando assim atentados contra a dignidade humana e agravando as desigualdades que j existem entre as naes e dentro de cada uma delas. Isso tambm depender da medida com que se tente impedir que as tendncias para a concentrao dos grandes meios de informao reduzam cada vez mais o campo da comunicao interpessoal e acabem destruindo a multiplicidade de vias, tradicionais ou modernas, atravs das quais cada indivduo possa exercer o seu direito liberdade de expresso.

Poltica e desenvolvimento
Em sua radiografia sobre a situao da comunicao no planeta, o Relatrio coloca em primeiro plano a questo poltica. Como enfatizou o presidente da Comisso Internacional, Sean MacBride, a interconexo entre os problemas fundamentais da comunicao e as estruturas scio-econmicas e culturais explicariam o carter altamente poltico de que se revestem definitiva e inevitavelmente os problemas de comunicao, da sua importncia primordial nos planos nacional e internacional. Em outro momento, o Relatrio afirma, explicitamente: No possvel entender a comunicao, considerada globalmente, se omitirmos suas dimenses polticas. A poltica no sentido nobre da palavra no pode ser dissociada da comunicao. Os signatrios do documento tambm manifestavam apreenso quanto ao possvel impacto das novas tecnologias nesse contexto, destacando a possibilidade de que elas provocassem maior rigidez do sistema de comunicaes, ampliando possveis defeitos ou falhas de funcionamento: Ao estabelecer redes cada vez mais poderosas, homogneas e centralizadas, corre-se o risco de acentuar a centralizao das fontes sociais de comunicao, de fortalecer com isso as desigualdades e os desequilbrios e de aumentar o sentimento de irresponsabilidade e de impotncia dos indivduos e da coletividade. O texto da Unesco reconhecia ainda que as questes relacionadas infra-estrutura necessitavam ser tratadas como elementos centrais elaborao de qualquer poltica na rea de Comunicao. Os fatores a serem considerados deveriam incluir tanto os canais para a transmisso das mensagens, quanto os meios criados para produzi-las. Na concepo defendida pelo organismo internacional, o processo de regulao das comunicaes de um determinado pas estaria diretamente relacionado aos seus objetivos e polticas de desenvolvimento, visto que essa uma rea de grande importncia estratgica. Tal relevncia fica ainda mais evidente quando notamos que, via de regra, a constituio da infra-estrutura necessria para a operao dos meios de comunicao principalmente, aquela relacionada radiodifuso, telefonia e a outros sistemas de transmisso de dados exige expressivos investimentos estatais. Nos pases perifricos, a ao do Estado nessa rea seria, de acordo com a Unesco, ainda mais importante: muito freqentemente, trata-se do principal ator no que se refere criao da infra-estrutura necessria seja em funo da carncia de recursos oriundos do setor empresarial no que diz respeito aos investimentos, seja por questes ideolgicas.

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A comunicao sob a tica dos negcios

Desde a elaborao do Relatrio MacBride at anos mais recentes, no entanto, novos contextos passaram a definir a agenda do setor de comunicaes, inclusive nos pases em desenvolvimento. A Organizao Mundial do Comrcio (OMC) que iniciou suas atividades em 1995, em substituio ao Acordo Geral de Comrcio e Tarifas (GATT) veio alterar substancialmente a realidade do comrcio internacional. Em relao a nosso debate, inseriu uma nova perspectiva, segundo a qual a radiodifuso deveria ser considerada um servio eximindo-a, em grande medida, das especificidades estratgicas que historicamente lhe haviam sido designadas. Ao contrrio da Unesco que em muitos casos, por ser um organismo voltado educao e cultura, teve que entrar em conflito com as organizaes de mdia e com alguns Estados nacionais , a OMC ganhou a simpatia do Setor Privado ao defender que as comunicaes deveriam estar sujeitas s lgicas de mercado. Segundo afirma o professor aposentado da UnB e especialista nesse setor, Vencio A. de Lima, no artigo Globalizao e Polticas Pblicas no Brasil, este novo contexto fortemente caracterizado pela crescente importncia dos global players empresas transnacionais e pela conseqente presso, principalmente sobre as naes em desenvolvimento, para a abertura desse nicho mercadolgico. Portanto, dessa perspectiva torna-se claro que a mdia, mais do que um ator isolado no contexto da globalizao, uma das operadoras desse processo seja propagando valores e acelerando mudanas, seja intensificando-o diretamente, em funo do movimento de fuso de grupos de comunicao, que leva constituio de mega-empresas no setor. No deve causar surpresa, portanto, o fato de que os mecanismos de regulao de propriedade dos meios de comunicao seja uma das pautas de negociaes regionais e mundiais de comrcio em particular com o surgimento de fruns globais de negcios, como a prpria OMC. Nessa condio, as iniciativas e os interesses da agenda dos grandes grupos de comunicao passariam a reunir um enorme peso poltico. Vale recordar que com o declnio da indstria tradicional, aquelas voltadas aos bens culturais tornaram-se uma fonte primria para lucros corporativos. Para se ter uma idia da forte articulao poltica que sustenta os interesses dos gigantes da comunicao basta registrar que a OMC passou a supervisionar diretamente as iniciativas de liberalizao dos negcios audiovisuais, de privatizao das telecomunicaes e de abertura dos mercados de imprensa por todo o mundo.

Viso privatista
Foi nesse contexto que, em setembro de 2003, durante o encontro da Organizao Mundial do Comrcio em Cancun, no Mxico, os representantes de negcios norte-americanos propuseram a expanso do poder da OMC sobre os meios de comunicao e a cultura. Os Estados Unidos defendiam a sujeio dos Servios de Comunicao e Audiovisuais setor que inclui filmes, rdio, televiso, vdeo e produes musicais, alm dos servios de distribuio de mdia, como satlite e cabo a regras do Acordo Geral sobre Comrcio de Servios. Entretanto, na opinio da CRIS, organizao no-governamental criada em 2001 com o objetivo de debater o direito comunicao, a proposta sobrepunha-se ao processo 73

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democrtico. Caso adotada, enfraqueceria leis nacionais e subverteria as regulaes de interesse pblico ao redor do mundo, pois levaria constituio de mecanismos comerciais que favoreceriam a privatizao, por meio da venda de todos os servios pblicos. A investida para que os negcios relacionados ao universo da mdia pasassem a ficar vinculados rbita da poderosa OMC esbarrou, contudo, na resistncia de alguns pases, entre os quais se destaca a Frana. A incluso dos Servios de Comunicao e Audiovisuais no Acordo Geral acabou por no acontecer, pois as naes contrrias s medidas lutaram para que os meios de comunicao permanecessem no mbito da exceo cultural, possibilidade tambm prevista no acordo. Mas ainda que a OMC no tenha conseguido inserir a mdia na negociao, com o aumento do significado econmico da propriedade intelectual, o sistema global de administrao nessa rea terminou deixando de privilegiar as dimenses do interesse moral e pblico e passou a enfatizar, mais e mais, os interesses privados dos detentores dessa propriedade. Hoje, esses donos no so mais autores e compositores individuais que criam produtos culturais. E sim corporaes transnacionais produtoras culturais, aponta o pesquisador holands Cees J. Hamelink. No poderamos deixar de mencionar nesse debate o papel desempenhado pela Unio Europia. A necessidade de se uniformizar na regio, na medida do possvel, as regulaes e os padres acerca dos mais diferentes assuntos dentre eles as comunicaes trouxe uma srie de desafios aos pases europeus. Nesse sentido, os marcos regulatrios elaborados pela Comisso Europia constituem uma pauta importante na discusso sobre as Polticas Pblicas de Comunicao. Mais do que isso, as reflexes no mbito da Unio Europia permitem alcanar, em muitos temas inclusive este , um patamar mais elevado de debates e, logo, de polticas efetivamente desenhadas e implementadas. Ao contrrio do que ocorre com muita freqncia no espao nacional, as presses das empresas nas decises da Comisso acabam tendo menos poder abrindo espao, assim, para exigncias mais austeras.

LGICAS DA REGULAO
A compreenso sobre o processo de constituio dos diferentes modelos regulatrios da mdia contribui para iluminar os possveis mecanismos pblicos a serem adotados pelo Brasil na atividade de regulao da infra-estrutura
O cenrio de mudanas em relao ao nvel de interveno do Estado no setor de comunicaes marcadamente no incio dos anos 1980 tambm rescaldo de um contexto mais amplo de transformaes. Tais acontecimentos so operados em meio passagem do modelo batizado de Bem-Estar Social consolidado no ps-Segunda Guerra Mundial e cuja caracterstica principal o atendimento de diversos direitos sociais do cidado para a viso de Estado Mnimo, que defende a reduo dos custos de manuteno do aparelho estatal, assim como dos gastos e investimentos sociais. Seguindo essa segunda lgica que passou a ser denominada de neoliberal o Estado passa a ter um reduzido nvel de interveno

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econmica, tanto na produo de bens e servios quanto na regulao das relaes econmicas, na linha do que idealizadamente propuseram as administraes de Ronald Reagan, nos Estados Unidos, e de Margaret Thatcher, na Inglaterra. Diante de um novo contexto ideolgico, ganha fora a idia de que os atores do mercado seriam os mais eficientes para promover o desenvolvimento da economia e, conseqentemente, o bem-estar da sociedade. Nas naes do ento chamado Terceiro Mundo, os pases ricos propunham o fomento das atividades empresariais, para que essas, por meio do capital auferido, se tornassem capazes de assumir o suprimento das demandas da sociedade por produtos e servios antes produzidos pelo Estado. Isso pressupe, por exemplo, a passagem das empresas antes operadas pelo Poder Pblico para o comando da iniciativa privada, principalmente para as corporaes com sede nas naes desenvolvidas. Apesar da hegemonia, nas ltimas dcadas, da idia de um Estado mnimo, no resta dvida de que no campo da infra-estrutura comunicacioanal a atuao estatal continua a ter um papel central. Nesse contexto, ela necessria tanto para demarcar a liberdade de ao das entidades pblicas e privadas do setor, como para ordenar o contexto econmico e operacional em que elas atuam. tambm importante na regulao dos contedos veiculados pela mdia, tema que ser abordado no prximo captulo do presente documento.

Os papis do Estado
H diferentes formas de atuao do poder pblico no processo de regulao das atividades relacionadas infra-estrutura e aos servios de informao e comunicaes. Agindo por meio de planos, estratgias, priorizaes e fomentando investimentos pblicos e privados, o Estado pode assumir posicionamentos diversos e simultneos, a depender do contexto econmico, poltico e tecnolgico: 1. Estado Proprietrio disponibiliza populao espaos como bibliotecas e centros de documentao; o gestor do espectro eletromagntico considerado internacionalmente um bem pblico a ser administrado e possui emissoras de rdio e televiso, diretamente exploradas por rgos estatais especficos. 2. Estado Promotor formula e implementa as polticas, os planos e as estratgias pblicas para o desenvolvimento do setor. Alm disso, faz investimentos na infra-estrutura e concede incentivos e subvenes. 3. Estado Regulador fixa regras de instalao e operao de infra-estruturas e servios, com o intuito de que sejam eliminados os desequilbrios e as incertezas prejudiciais aos investimentos e atuao empresarial, assim como ao das organizaes pblicas. Esta no se trata, no entanto, de uma categorizao estanque das formas de atuao estatal. Entre os dois extremos mencionados acima Estado Proprietrio e Estado Regulador h diversas gradaes possveis, como se verifica no prprio contexto histrico descrito anteriormente, bem como na anlise do cenrio atual. Assim, na frica, por exemplo, h pases nos quais at mesmo a mdia impressa de propriedade estatal. Por outro lado, h naes caso dos EUA no qual o Estado desempenha sobretudo uma funo regulatria. A maioria das naes, contudo, encontra-se em algum ponto situado entre esses dois modelos. 75

Captulo 2 | Suportes para o desenvolvimento

No que se refere especificamente ao terceiro papel descrito h pouco, o de regulador, a atuao estatal busca constituir, gerir e viabilizar um conjunto de mecanismos de organizao e controle, legitimados pelos necessrios marcos legais. Isso faz com que a ao reguladora esteja sujeita ao permanente confronto de interesses polticos e econmicos, tanto entre grupos distintos da sociedade, como entre tais grupos e o prprio Estado. No contexto especfico da Comunicao, cabe ressaltar ainda que o processo de regulao est intimamente ligado promoo e preservao do Estado Democrtico de Direto ou seja, a concentrao do mercado, a fragilidade da legislao e a ausncia de capacidade de interveno por parte do Estado podem resultar em prejuzos ao pluralismo e aos direitos fundamentais, tais como a liberdade de expresso. A partir dessa viso, fica evidente que a ao reguladora est, em um cenrio ideal, diretamente relacionada relativa autonomia do Estado isto , ao grau de liberdade de que ele dispe e aos meios pelos quais so estabelecidos os limites e as formas de controle dessa liberdade. Da mesma forma, h tambm o risco de se incorrer no que seria a outra face dessa moeda, ou seja, a possibilidade de que, sob a justificativa das exigncias regulatrias, o Estado atue de forma autoritria implementando polticas abusivas e no-republicanas de controle dos meios de comunicao. Nesse sentido, conforme ressaltamos no Captulo 1, no se deve confundir a regulao democrtica e legtima que deve ser levada a cabo pelos rgos estatais com possveis prticas de censura, ainda que o limite entre essas duas formas seja muitas vezes tnue. A vigilncia por parte da prpria imprensa assim como pela sociedade civil organizada de maneira geral fundamental para que a regulao das comunicaes se mantenha dentro dos princpios estabelecidos pelos regimes democrticos e pelas diretrizes acordadas no mbito da comunidade internacional.

UM OLHAR SOBRE A COBERTURA: A PRESENA DO ESTADO NA PAUTA

Ao contrrio do que ocorre com a cobertura de outras polticas pblicas, o tratamento editorial dispensado pelas redaes s iniciativas na rea da comunicao confere amplo espao ao Setor Privado (19,6%) ainda que dedique maior ateno aos governos (32,7%). reduzida, no en-

tanto, a perspectiva de outros importantes atores da cena pblica brasileira, como as organizaes da sociedade civil (4,5%), os partidos polticos (1,7%), as instituies de ensino/pesquisa (1,8%), os sindicatos (0,6%) e os organismos internacionais (0,8%).

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Captulo 2 | Suportes para o desenvolvimento

FOCO CENTRAL PERSPECTIVA DE ABORDAGEM Governamental Setor Privado Legislativo Individual Judicirio Organizaes da Sociedade Civil Instituies de ensino e pesquisa Partido Poltico Ministrio Pblico Organismos Internacionais Sindicatos Temtica/conceitual 32,7% 19,6% 8,6% 6,7% 4,6% 4,5% 1,8% 1,7% 1,4% 0,8% 0,6% 17,2%

Entre os textos que focalizam a atuao dos governos (32,7%), no desprezvel o percentual dos que apresentam questes oramentrias: 20,4%. importante ressaltar que 93% do material que traz como destaque os agentes governamentais est concentrado no governo federal. A despeito da relevncia desse ator, tal cenrio deixa uma enorme interrogao quanto participao de governadores e prefeitos ou seja, a poltica local nas discusses pertinentes ao universo miditico. Ao aprofundar a anlise na cobertura centrada no governo federal, vale destacar que essa dedicada muito mais a atores especficos (ministrios, por exemplo) do que a polticas pblicas. Nesse contexto, 3,6% dos textos abordam o processo de implementao de polticas e 0,5% fala de avaliao e monitoramento. A pouca presena de um debate mais amplo sobre as aes pblicas, fica tambm evidente quando notamos que 67% do material que focaliza os governos se refere a um rgo especfico e somente 4,7% trazem informaes baseadas em uma tica mais abrangente das polticas pblicas.

A comunicao como bem pblico

Dois conceitos tm contado com presena garantida no debate sobre a regulao democrtica operada pelo Estado no mbito das Comunicaes: o de Bem Pblico e o de Servio Pblico. O primeiro usualmente definido como um benefcio a ser utilizado por todos caso dos acervos das bibliotecas, dos arquivos pblicos e dos sinais que carregam informao utilizando o espectro eletromagntico. J o segundo corresponde atividade considerada de interesse geral por uma coletividade e, como tal, empreendida pelo Estado. Em conseqncia disso, seu uso deve ser permitido gratuitamente ou por preos e condies no-discriminatrios, razoveis e justos. Podem ser enquadrados nesse escopo os servios postais, de radiodifuso, de telefonia e de energia eltrica, que contam com a possibilidade de serem explorados privativamente, terem os preos de tarifas controlados e serem submetidos a obrigaes especficas, como a universalidade da prestao do servio.

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Bens Pblicos
Para Inge Kaul, diretora rea de estudos sobre desenvolvimento do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), a melhor forma de compreender o que um bem pblico consiste em observar o que ele no , ou seja, um bem privado. Em artigo publicado no Le Monde Diplomatique (junho de 2000), Inge Kaul explica que os bens privados so marcados por algumas caractersticas: So excludentes isto , sua propriedade pode ser transferida ou, em outras palavras, seu uso pode ser exclusivo de uma pessoa ou grupo mediante negociao no mercado. Possuem proprietrios claramente estabelecidos. Tendem a ser rivais ou seja, uma vez consumidos no podem ser usufrudos por outrem. A especialista, tambm responsvel pelo projeto Global Public Goods, do Pnud, ressalta que os bens pblicos possuem propriedades inversas: no so excludentes (ou seja, sua propriedade no trivialmente transferida no mercado ou seu uso no pode ser limitado a um dado indivduo); sua propriedade no facilmente determinada (isto quando o ) e o consumo por um indivduo no impede o consumo por outro (logo, tais bens no so rivais ou indivisveis). Um exemplo do que seja bem pblico o ar puro: ele, em tese, no pode ser comercializado, sua propriedade no claramente definida, e o consumo por uma determinada pessoa no impede o dos demais. Uma dificuldade intrnseca a este tipo de bem est em como garantir que sejam providos adequadamente. Por isso, via de regra, so alvo de forte regulao estatal, em muitos casos so providos e/ou operados diretamente pelo Estado ou so objeto de concesses pblicas.

Tais atividades governamentais costumam seguir, histrica e universalmente, trs regras de funcionamento: 1. Continuidade. 2. Mutabilidade ou adaptao significando a exigncia de uma melhora contnua do servio, em funo da avaliao das necessidades e do progresso tecnolgico. 3. Igualdade de todos os cidados no acesso. Em paper especialmente produzido para esta pesquisa, o professor da Universidade Federal da Bahia (UFBA) Othon Jambeiro lembra que, tradicionalmente, o servio pblico no era entregue iniciativa privada, nem submetido s leis de mercado: O Estado assumia diretamente sua responsabilidade ou, no mximo, o concedia a empresas pblicas, mantendo-as subsidiadas e sob regime jurdico especial. Com a onda mundial de privatizao, entretanto, estes servios no tm escapado mercantilizao, sendo crescentemente apropriados privadamente, transformados em mercadorias e submetidos s leis do mercado internacional, mantendo-se sobre eles relativo controle, atravs de agncias reguladoras. 78

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No que se refere Comunicao, a regulao de seus servios e atividades tem sido justificada pelo argumento de que o interesse pblico alcanado mais efetivamente por meio de atividade fiscalizadora do que pelo princpio liberal de no-interferncia do Estado. Assim, exige-se a regulao para evitar no s a anarquia no uso da informao e dos processos comunicacionais, mas tambm para impedir que interesses privados de grupos especficos prevaleam frente aos da sociedade, dificultando ou mesmo impedindo a diversidade e uma desejvel competio poltica. Em alguns pases, o processo regulatrio limita-se, principalmente, a estabelecer disposies que assegurem diversidade de fontes (opes de canais) e de tecnologias (radiodifuso aberta ou por assinatura). Alm disso, como ser observado no decorrer deste captulo, a regulao da infra-estrutura est ligada, tambm, definio sobre normas acerca da propriedade dos meios. No caso do Brasil, como ficar claro, os governos tm agido neste campo de vrias maneiras, destacando-se entre elas o questionvel uso de critrios marcadamente polticos na concesso de freqncias para a explorao da radiodifuso comercial.

Temticas centrais para uma adequada cobertura jornalstica da infra-estrutura do setor das comunicaes so totalmente negligenciadas pelos meios noticiosos, revela o estudo Mdia e Polticas Pblicas de Comunicao. De acordo com o levantamento, questes como processo de concesses (1,6%) e a renovao ou revogao de concesses (0,6%), alm da regulao mais ampla do setor (1,6%) so pontos que recebem uma ateno lateral no tratamento editorial dispensado ao tema.

A prevalncia da tica neoliberal

Em vrias naes, por fora dos processos de privatizao de praticamente todos os servios e atividades do setor de Comunicaes, o debate sobre o tema tem sido travado a partir dos referenciais tericos e conceituais da concepo predominante a neoliberal. De acordo com esse modelo, o Estado deveria fixar-se numa posio de no-interferncia, cuidando apenas de desobstruir o caminho a ser trilhado pelo Setor Privado. Eventualmente, em algumas questes tcnicas como o caso da atribuio de freqncias , lhe caberia tambm zelar para evitar conflitos que impeam a operao das empresas. Os pesquisadores norte-americanos David Kelley e Roger Donway explicam que, seguindo essa tica, o espectro eletromagntico deveria ser definido e protegido da mesma maneira que , por exemplo, a propriedade privada da terra. Dessa forma, conforme defendem os autores, os direitos relacionados ao espectro seriam reconhecidos para uso e controle exclusivo de faixas eletromagnticas em reas geogrficas delimitadas o que abriria a possibilidade de compra, venda ou subdiviso do espectro. Na opinio de Kelley e Donway, regulamentos e controles governamentais, ao invs de estimularem a integridade profissional, fazem uso do medo e, mesmo quando no atuam como a censura, empregam normas arbitrrias e procedimentos burocrticos, em conformidade com o poder de coero do Estado. Em outra vertente, h ainda quem acredite que a regulamentao governamental no s fracassa na consecuo de seus objetivos, como tambm produz resultados opostos aos esperados. Empresas e grupos de interesse corromperiam agncias reguladoras (teoria da captura), usariam seus poderes para excluir competidores e elevar os preos dos servios, atrasariam propositalmente a introduo de inovaes e no corrigiriam suas prprias falhas.

A investigao conduzida pela ANDI aponta tambm que 1,3% dos textos debate temas relacionados s fuses, aquisies e joint ventures processos que tm caracterizado o setor das Comunicaes nos ltimos anos. Segundo a pesquisa, 1,4% das matrias estabelece algum tipo de associao com o fenmeno mais amplo da globalizao.

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Vale ressaltar que entre os modelos totalmente estatais (a exemplo de pases totalitrios) e os totalmente liberais (apenas existentes em um cenrio imaginrio) encontramos inmeras tentativas de regulamentao das comunicaes, com maior ou menor presena do Estado a depender do sistema adotado. Como veremos na seqncia, mesmo naes altamente liberais, como o caso dos Estados Unidos, adotam regimes regulatrios complexos os quais, na prtica, impem uma srie de limites constitucionais e democrticos atuao das empresas de comunicao.

Como vimos, a ao reguladora por parte do Estado, ao incidir sobre a infra-estrutura e sobre as tecnologias que a ela se relacionam, direcionase tambm ao mercado e ao estabelecimento de regras para uma saudvel concorrncia entre os atores desse setor aspecto essencial, de acordo com seus adeptos, para o oferecimento de melhores servios sociedade. Ironicamente, no campo das Comunicaes, o princpio da competio como provocadora de benefcio sociedade desafiado pela prpria lgica neoliberal. O pesquisador norte-americano Ben Bagdikian chama a ateno para uma tendncia de concentrao de propriedade neste setor, marcada pela formao de cadeias e oligoplios. Tal tendncia remonta, pelo menos, s ltimas dcadas do sculo XX: de acordo com o autor, de 1983 a 1991 diminuiu de 50 para 23 o nmero de organizaes que controlavam a mdia de massa nos Estados Unidos. J em 2006, Robert McChesney, presidente da organizao no-governamental Free Press, aponta para apenas cinco corporaes exercendo esse controle. O professor da UnB Luis Felipe Miguel, em paper produzido para o presente estudo, ressalta a extenso desse processo: A tendncia concentrao, que prpria de qualquer ramo de atividade na economia capitalista, encontra sua expresso maior na transversalidade, que gera um mercado de mdia restrito a corporaes globais gigantescas que controlam emissoras de TV de sinal aberto e pagas, emissoras de rdios, editoras de jornais, revistas e livros, estdios de cinema, gravadoras de discos, distribuidoras de home-video, casas de software, provedores de internet... A isto se soma a chamada convergncia tecnolgica, em que se fundem empresas de mdia, indstrias eletrnicas e companhias telefnicas, ou seja, geradores de contedo, fornecedores de equipamentos e distribuidores de informao. Em suma, cada vez menos firmas produzem as mensagens simblicas consumidas por bilhes de pessoas em todo o mundo. Os conglomerados de empresas de informao e comunicao podem ser analisados a partir de trs tendncias inter-relacionadas, conforme definem os pesquisadores norte-americanos Joseph Dominick, Barry Sherman e Gary Copeland, no livro Broadcasting, Cable and Beyond:

MOVIMENTO DE CONCENTRAO

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1. Integrao Vertical estimulada pela desregulamentao e competio em um crescente mercado mundial, ligando, em um mesmo conglomerado, desde corporaes internacionais at empresas locais. 2. Globalizao do Mercado de Informao e Comunicao com produtos simblicos marcados por um carter fortemente internacional. 3. Privatizao caracterizada pela predominncia de interesses privados.

Agentes da globalizao
O que torna o debate sobre os meios de comunicao e as tecnologias de informao um tema central para a democracia o fato deles serem, como j dito anteriormente, tanto resultado do processo de globalizao, quanto o principal responsvel por esse modelo ter conseguido se impor to rapidamente. Seria impensvel construir o mundo globalizado, conforme ele se configura na atualidade, sem os avanos tecnolgicos no campo da comunicao. No por acaso que o socilogo Manuel Castells intitulou a sua obra sobre a globalizao de Sociedade em Rede. Conforme afirma o estudioso, todas as ondas de globalizao da histria da humanidade foram animadas por inovaes no campo da comunicao ou dos transportes. No cenrio contemporneo, para sobreviver na era da globalizao marcada por vultosas movimentaes de recursos financeiros, produo e circulao de bens e servios em mercados transnacionais, operaes em ritmo de alta competitividade as empresas passaram tambm a se fundir, constituindo grandes conglomerados. Aquilo que j havia ocorrido no setor de petrleo e na indstria automotiva, comeou a impactar da mesma maneira o universo da cultura e do entretenimento. Uma ressalva importante a ser feita diante dessas anlises que no h razo para considerar a globalizao e as novas tecnologias da informao como sendo necessariamente boas ou ms, para usarmos uma linguagem maniquesta. Na verdade, tais fenmenos tem o potencial de contribuir para a amplificao e multiplicao, em escala planetria, dos diferentes signos culturais. Apenas a ttulo de exemplo, poderamos mencionar a bem-sucedida experincia do fotgrafo italiano Oliviero Toscani. Valendo-se dos recursos utilizados pela campanha publicitria da loja de roupas Benetton catlogos, anncios e outdoors espalhados por vrios pontos do globo , Toscani conseguiu, com suas imagens provocativas, chamar a ateno em diversos pases para temas de carter mais poltico, como a guerra, a violncia urbana, os preconceitos raciais e a excluso social. A iniciativa da empresa italiana, no entanto, pode ser considerada uma exceo lgica predominante do Setor Privado: quanto maior for a empresa, maiores so os investimentos e menores as possibilidades de apostar em propostas que envolvam doses considerveis de experimentao, de inovao, de expresso das diferenas e de respeito pluralidade o lucro, aparentemente, colocado como prioridade zero. Nesse sentido, do ponto de vista da produo cultural, a tendncia dominante nos conglomerados bastante clara: privilegia-se solues conservadoras, de padronizao e homogeinizao.

Apesar de indispensveis na discusso acerca das polticas pblicas de comunicao, temas como a concentrao de propriedade ainda no so foco de ateno por parte da imprensa brasileira. De acordo com a investigao conduzida pela ANDI com apoio da Fundao Ford, exguos 0,1% dos textos aborda a concentrao da propriedade no setor das comunicaes e 0,3% reporta configurao da propriedade das empresas da rea.

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Diante desse contexto de uniformizao dos contedos, ao contrrio do que se poderia esperar, as grandes corporaes tm enfrentado barreiras regulatrias cada vez mais fluidas e menos exigentes seja no plano internacional, seja nos nacionais. Com isso, as aes de regulao implementadas pelos pases vo perdendo capacidade de impor limites de respeito diversidade, s singularidades culturais ou s diferenas regionais encontradas na sociedade.

Hegemonia informativa
studos demonstram que 90% da produo cultural que os adolescentes norte-americanos assistem, escutam ou lem oriunda de grandes conglomerados de comunicao daquele pas.

Fuses, aquisies e joint ventures

possvel avaliar as atuais perspectivas de transformao no cenrio internacional dos meios de comunicao a partir de uma anlise da realidade dominante nos Estados Unidos. Metade dos grandes conglomerados tem sua sede em territrio norte-americano e todos os demais mantm ali operaes extremamente significativas. Um dos mais atentos estudiosos desse panorama, Robert W. McChesney, aponta no artigo Children, Globalisation and Media Policy, publicado no livro Children, Young People and Media Globalisation, da Unesco, que o foco das iniciativas desses grupos empresariais est em ampliar o potencial de crescimento de seus pblicos. Em outras palavras, isso significa a busca por mercados promissores, via de regra estrangeiros, uma vez que o norte-americano est cada vez mais saturado. O debate pblico em torno do tema foi fortemente impulsionado, em 2001, pela criao do conglomerado AOL/Time-Warner, a maior de todas as fuses que j haviam ocorrido at quele momento, tanto do ponto de vista financeiro a negociao envolveu um montante de cerca de US$ 165 bilhes de dlares quanto do estrutural. O mega-grupo atua praticamente em todos os tipos de mdia: rdio, televiso aberta e paga, cinema, msica, internet. Alm da produo, controla tambm boa parte da distribuio final de seus contedos, contando, por exemplo, com provedores de banda larga. A tabela a seguir, publicada pelo semanrio britnico The Economist, na sua edio de 23 de maio de 2002, ainda que desatualizada em relao aos movimentos mais recentes do setor como a fuso entre Sky (Grupo News Corporation) e Directv ajuda a ilustrar essa tendncia de concentrao observada entre as corporaes da mdia.

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OS SETE GRANDES CONGLOMERADOS NOS ESTADOS UNIDOS Empresa Portal de Televiso Internet Aberta Televiso Empresa Paga de Telecomunicao X X X X X X X X X X Produo de Filmes Produo Msica de Tev Editora Parques Temticos Rdio

Time Warner Viacom Vivendi Universal News Corp. Disney Bertelsmann Sony

X X

X X

X X X X X

X X X X X X X

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X X

X X

(*) O quadro foi publicado originalmente na revista inglesa The Economist (23 de maio de 2002). (**) No h consenso entre os pesquisadores sobre o nmero de grandes conglomerados; a maioria das anlises, entretanto, utiliza um nmero que varia de 5 a 7 corporaes.

Parece bastante lgico, portanto, que o rumo tomado pelo sistema de mdia favorece diretamente a ausncia de maior pluralismo na produo de informaes e, logo, contribuir para reduzir a diversidade do debate democrtico. Por meio das atuais mega-fuses, um conjunto reduzido de grandes grupos empresariais tem dominado o mercado mundial de comunicao, alcanando poder e fora superiores a de muitos Estados nacionais A frase atribuda ao presidente da Disney Corporation, Michael Eisner, pelo documentrio Mickey Mouse Monopoly Disney, Childhood & Corporate Power, oferece uma ilustrao de parte dos riscos que a cidadania pode estar correndo com um mercado miditico cada vez mais dominado por corporaes com elevado grau de poder: Ns no temos obrigao de fazer histria. Ns no temos obrigao de fazer arte. Ns no temos obrigao de ter um posicionamento. Produzir lucro o nosso nico objetivo3. A hegemonia mercadolgica do setor de mdia, entretanto, no tem passado inclume s crticas dos diferentes atores sociais. Documentrios como o mencionado acima e outros The Corporation, por exemplo tm procurado discutir o problema. Alm disso, ONGs como Sustainability e Free Press preocupam-se cada vez mais com a questo e campanhas internacionais como a CRIS Communication Rights in the Information Society e a Stop Big Media tambm vm desenvolvendo estratgias para lutar contra esse cenrio.

Falta de diversidade na imprensa

Outro aspecto fundamental nesse debate diz respeito concentrao ocorrida especificamente na rea da imprensa escrita, tema enfocado pelas reflexes do pesquisador espanhol, radicado na Colmbia, Jesus Martin-Barbero. Em seu livro El Oficio del Cartgrafo, Barbero contempla a relao entre os meios de

3. We have no obligation to make history. We have no obligation to make art. We have no obligation to make a statement. To make money is our only objective.

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Captulo 2 | Suportes para o desenvolvimento

comunicao e o poder, entre a informao e o poder e, finalmente, entre as inovaes tecnolgicas e o poder. No texto, o estudioso argumenta que a prpria evoluo da imprensa desmascarou o mito de que existiriam modelos neutros e universais de oper-la. Nos dias de hoje, assinala ele, a ideologia constitui no s a forma, mas tambm a matria-prima da informao, j que de uma imprensa que era poltica em sua origem passamos hoje primazia, sobretudo, das prticas de cunho essencialmente publicitrio. Para Barbero, o processo de concentrao parece incontrolvel, destruindo empresas e provocando fuses compulsrias. A degradao notvel na qualidade da informao, acredita ele, o que imprimiria uma monotonia tanto na voz das grandes agncias internacionais quanto na de cada dirio que a reproduz em vrios pontos do mundo. Os dados so reveladores. Dos anos 1930 at hoje, o nmero de dirios e revistas foi reduzido a quase 35% do original na Europa e nos Estados Unidos. A Frana passou de 415 dirios em 1892 para 203 em 1946. Na Sucia, desde 1947 tem desaparecido um peridico a cada trs existentes. Na Itlia, de 1946 a 1973 o nmero de jornais havia sido reduzido de 140 para 87. O processo ainda mais claro nos Estados Unidos, onde o nmero de dirios passou, entre 1914 e 1967, de 2.580 a 1.710, ainda que a tiragem global tenha aumentado de 22 milhes para 60 milhes de exemplares no mesmo perodo. Somente em Nova York, dos 25 dirios em circulao no princpio do sculo, restavam apenas quatro em 1967. Alm disso, o nmero de jornais norte-americanos dominados por grandes cadeias passou, entre 1909 e 1960, de 62 a 560 (veja mais dados no artigo Os exemplos de l e de c, na pgina 90). Em todo esse processo, inovaes tecnolgicas como a introduo do linotipo e da computao foram, segundo Barbero, justificativas determinantes para o acirramento da concentrao. Elas no apenas modernizaram a dimenso tcnica de composio dos jornais, mas tambm impactaram toda a lgica de produo das empresas, a partir de uma abordagem mercantil cada vez mais dominada pelo imprio da publicidade: A publicidade impe um modelo frente ao qual a diferena entre informao e propaganda, entre notcia e opinio, tende a converter-se em mera retrica.

CONCENTRAO REGIONAL

A concentrao mundial configura um cenrio que tambm se reproduz no mbito regional. Na Amrica Latina, atualmente encontramos trs grandes conglomerados de comunicao, os quais, em muitos casos, esto tambm associados aos maiores grupos internacionais. De acordo com o pesquisador argentino Slvio Waisbord, no estudo Latin America media in a global era, podemos classificar os produtores/exportadores de contedo audiovisual da regio em trs grupos principais: o de grandes produtores/exportadores, no qual figura o caso de conglomerados encontrados no Brasil (Globo), Mxico (Televisa) e Venezuela (Cisneros); o de mdios produtores/exportadores, no qual se enquadra o caso de grupos encontrados na Argentina, Chile, Colmbia e Peru; e o de modestos produtores, os quais praticamente no exportam, sendo o caso de Uruguai, Paraguai e demais pases. 84

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Meios
Televiso TV Cabo DTH TV Vdeo Rdio Gravadoras Jornais Revistas Agncias de Notcias Produo de Filmes Fundaes Promoo Televiso nos EUA Outras Indstrias Culturais Telecomunicaes Internet

Grupo Globo
Rede Globo Globocabo Sky Globo Vdeo Rede Globo Som Livre O Globo Editora Globo Agncia Globo Globo Filmes Fundao Roberto Marinho Vasglo

Grupo Cisneros
Venevisin, Chilevisin, CCN (Caribe), Carocal (Colmbia) GTC DirecTV, Via Digital Videomovil Radio Chile Rodven

Grupo Clarn
Canal 13 Multicanal Direct Tv Radio Mitre, FM 100 Clarn AGEA DyN

Cinematik

Patagonik

Distribuio de televiso Globo Internacional

Univisin Propaganda, Edio, Merchandising, Marketing, Pesquisa Univisin, Galavisin Pay-TV

Proartel Pay-TV, TyC Esportes, Papel Prensa Pesquisa de Marketing CTI (celular e telefonia fixa)

Globo.com

AOL, Eccelera, El Stio

Cidade Internet, Cidade Digital

* Fonte: 50 Years of Media Concentration in Latin America, de Guillermo Mastrini, e Martin Becerra.

O mercado de comunicao no Brasil

De acordo com Celso Augusto Schroeder, coordenador executivo do Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC), o Brasil um dos pases com maior grau de concentrao de propriedade na rea de televiso em todo o mundo. Parte desse quadro resultado de uma estagnao do marco legal do setor. Enquanto outras naes dedicaram um conjunto de esforos nos ltimos anos regulao da radiodifuso, a legislao brasileira ficou extremamente defasada ainda hoje somos regidos por uma lei datada de 1962. A televiso no Brasil o meio mais forte em relao a todas as mdias, o que no acontece em outros pases. Aqui, 70% de todo o financiamento publicitrio dirigido tev. Historicamente, ela foi beneficiada. E isso fez com que se hipertrofiasse, aponta Schroeder. Para ele, a primazia das emissoras de tev acaba por limitar os contedos produzidos no pas. Hoje temos apenas quatro ou cinco produtoras. E tudo isso ocorreu porque no houve regulamentao. Em 2002, o Instituto de Estudos e Pesquisas em Comunicao (Epcom) realizou um amplo mapeamento das empresas que operavam no setor de comunicao no Brasil. Longe de ser uma novidade, o resultado encontrado confirma a existncia de um cenrio em que prevalece a concentrao de propriedade e a ausncia de pluralismo. 85

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De acordo com o Epcom, seis redes privadas nacionais de televiso controlam, por meio de 138 grupos afiliados, outros 668 veculos entre tevs, rdios e jornais. Por mais que a legislao tenha estabelecido tmidas tentativas de garantir um maior nmero de atores nesse mercado, somam-se s 296 emissoras de tev existentes no pas outros 372 veculos de comunicao. O estudo revela ainda um cenrio marcado pela propriedade cruzada, ou seja, a possibilidade de que os mesmos grupos empresariais sejam proprietrios de diferentes tipos de mdia (outras discusses sobre o contexto da comunicao no Brasil sero apresentadas mais adiante).

* Nmero de veculos inclui os casos de dupla afiliao s Cabeas-de-Rede Fonte: http://www.fndc.org.br/arquivos/donosdamidia.pdf (Relatrio Epcom)

Relaes pouco transparentes

Em pesquisa realizada para o site Observatrio da Imprensa, o socilogo Vencio A. de Lima constata a freqente ligao entre o Poder Legislativo e o empresariado do setor de mdia. Segundo ele, em 2003, dos 51 membros da Comisso de Cincia, Tecnologia, Comunicao e Informtica da Cmara dos Deputados responsvel por apreciar pedidos de outorgas e de renovaes de concesses de emissoras de radiodifuso 16 eram scios ou diretores de 37 concessionrias. Em 2004, o nmero caiu para 15 membros, participantes de 26 concessionrias. Na legislatura que se encerrava em 2006, pelo menos 51 dos 513 deputados (quase 10%) e 27 dos 81 senadores (33,33%) eram diretores ou scios de empresas concessionrias no mbito da radiodifuso. Se forem acrescidos a esses, os casos de emissoras de parentes, amigos, correligionrios e eventuais laranjas de polticos, os nmeros tendem a aumentar consideravelmente. Para o jornalista Luiz Egypto, editor-chefe do site, o resultado da pesquisa no surpreende, j que a existncia de parlamentares direta ou indiretamente ligados a concessionrios desse servio pblico era uma suposio j levantada pela prtica do trabalho no Congresso. Nesse sentido, a investigao s teria comprovado empiricamente o que j se conhecia.

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Na opinio de Egypto, a alterao desse cenrio depende essencialmente de dois fatores. O primeiro seria a manuteno de iniciativas da sociedade civil organizada que atuam na rea tais com o Instituto para o Desenvolvimento do Jornalismo (Projor), o Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC), o Coletivo Intervozes, a Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia (ANDI) e a Rede Nacional de Observatrios da Imprensa (Renoi), entidade composta por diversas instncias com atuao no monitoramento da mdia. O segundo aspecto, ainda mais importante, est na incluso qualificada dessa discusso na agenda pblica brasileira, de forma a esclarecer a populao sobre a importncia que a poltica de concesses de radiodifuso tem na vida dos cidados. Ao avaliar o mesmo tema, Celso Schroeder, do FNDC, afirma que o poder desmesurado das emissoras de televiso chega a interferir diretamente na vida democrtica do Pas. Na viso de Schroeder, outro ponto crtico est no fato das empresas de comunicao no apresentarem publicamente seus balanos, iniciativa que o FNDC tem defendido como uma medida de transparncia: Congressistas so proprietrios, governantes so proprietrios ou so eleitos pela televiso. Esse poder exorbitado, sem nenhum tipo de controle, termina deixando de ser um quarto poder para assumir claramente as caractersticas de primeiro poder. Esta situao no concebvel, pois esvazia a sociedade da prpria capacidade de fazer poltica.

O empoderamento dos fortes?

A Federao Internacional de Jornalismo (FIJ) tem levantado um alerta para o fato de que os efeitos negativos da concentrao dos meios de comunicao sobre a vida democrtica podem se estender para todas as naes nas quais atuam os grandes conglomerados. Nesse sentido, possvel globalizar a questo colocada por Aidan White, secretrio-geral da FIJ: Se a mdia europia tiver um futuro mesmo remotamente conectado com sua tradio em vigiar o exerccio do poder poltico e corporativo e como um provedor de informaes de qualidade, a questo da concentrao deve entrar na agenda de discusso. Mais do que isso, conforme temos visto, o avano das indstrias transnacionais de comunicao sobre o planeta e a ameaa de homogeneizao cultural um problema na ordem do dia. Tal cenrio vem sento alvo de anlise e de recomendaes desde o j mencionado Relatrio MacBride, que apontam serem os meios de comunicao transnacionais capazes de exercer uma influncia capital sobre as idias e as opinies, sobre os valores e os estilos de vida e, por conseguinte, sobre a evoluo, para o bem ou para o mal, de todas as sociedades. Nesse sentido, a seus proprietrios ou responsveis caberia uma responsabilidade especial, tendo a sociedade o direito de insistir para que a assumam, defendia o relatrio da Unesco. Segundo o documento, um requisito prvio e indispensvel que o pblico possa conhecer as estruturas de propriedade dos meios de comunicao social. O estudo avanava ainda mais nessa discusso e propunha duas medidas relacionadas s polticas de comunicao com o objetivo de contribuir para salvaguardar a democracia e fortalecer a independncia nacional, tanto nos pases desenvolvidos quanto nos em desenvolvimento: 87

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A primeira que algumas restries concentrao dos recursos podem ser de interesse pblico; a segunda, que caberia formular algumas normas, diretrizes, ou um cdigo de tica, relativo s atividades das companhias transnacionais, para velar para que no descuidem ou no ponham em perigo os objetivos nacionais e os valores scio-culturais dos pases que as acolhem. A esse respeito, a Comisso sobre as Empresas Transnacionais das Naes Unidas deveria dedicar ateno especial s implicaes das atividades dessas empresas nos campos da comunicao, da informao e da cultura. Nem mesmo o estudo, que j apresentava um teor crtico, escapou de observaes cidas de analistas tambm preocupados com a questo. Na poca, o escritor colombiano Gabriel Grcia Mrquez e o ento Diretor Executivo do Instituto Latino-Americano de Estudos Internacionais, o chileno Juan Somavia ambos membros da prpria Comisso McBride lograram acrescentar um anexo ao Relatrio, comentando que em diferentes partes do documento da Unesco verificava-se uma tendncia a glorificar as solues tecnolgicas que podem ser dadas aos problemas contemporneos da comunicao: Queremos destacar que a promessa tecnolgica no neutra, como tambm no est isenta de todo sistema de valores. As decises em semelhante campo tm enormes conseqncias polticas e sociais. A sociedade deve estabelecer os instrumentos necessrios para avaliar as diversas possibilidades a seu alcance. Em sntese, a integrao do sistema de comunicao dos pases em desenvolvimento ao sistema global de mdia comercial tende a tornar ainda mais agressiva a presso pelo lucro. Para Robert W. McChesney, as entrelinhas se tornam claras: o sistema das corporaes de mdia politicamente conservador, porque os grandes conglomerados so beneficirios da estrutura social existente nos pases. E qualquer grande mudana no que se refere propriedade ou s relaes sociais particularmente as que reduzem o poder de negcio vista com hostilidade por essas empresas.

Tema central na compreenso do novo contexto de globalizao que marca o setor de mdia no Brasil, a abertura do mercado das comunicaes ao capital estrangeiro abordado por 0,8% dos textos analisados pelo estudo realizado pela ANDI com apoio da Fundao Ford.

Concentrao fora da pauta brasileira

O professor da UnB Murilo Csar Ra-

mos aponta que latente a diferena de comportamento entre os meios de comunicao brasileiros e os estrangeiros no que diz respeito cobertura da concentrao de mdia: Olhando os jornais do exterior, minha hiptese que as editorias tm espao para tratar da mdia como business, como negcio da economia. No Brasil no h esse interesse, ningum se expe.

Alberto Dines
O jornalista Alberto Dines vem realizando um trabalho fundamental de monitoramento crtico da mdia por meio de sua atuao no stio Observatrio da Imprensa e no programa semanal homnimo na tev. Nessa entrevista, ele fala sobre concentrao dos meios e as potenciais sadas para o debate, de maneira geral bloqueado pela mdia. Diante da insensibilidade da mdia ao debate sobre concentrao da propriedade, que caminhos possvel vislumbrar para dar visibilidade pblica a tema to relevante para a sociedade? O assunto muito relevante para os especialistas. 88 O leitor mdio no est sensibilizado para o problema da concentrao da mdia. Ele est preocupado com o salrio, com o desemprego, no vai dar ateno a um problema poltico que no est no seu universo. O problema precisa ser discutido nas esferas capazes de perceber a sua relevncia a esfera poltica, econmica, acadmica. Entretanto, quando o assunto baixaria na televiso, o assunto toca o crculo de interesses do cidado mdio que tem filhos e netos, e que percebe o grande vazio cultural da nossa tev. Misturar qualidade da programao com a questo da concentrao dos meios confunde o cidado mdio.

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A proibio de propriedade cruzada de jornais e emissoras de televiso ou de rdio como ocorre em vrios pases impediria essa situao de sonegao de informao e debate no Brasil? Claro. Nos Estados Unidos, que so o paraso do mercado, a Federal Communication Comission, embora tenha retrocedido em muitas exigncias, continua bastante rigorosa. Se conseguirmos chegar, pelo menos, ao padro americano j seria muito bom. As restries e controles adotados nos EUA, se aplicados no Brasil, promoveriam uma revoluo. Qual o teor da proposta que encaminhou ao Conselho de Comunicao do Congresso Nacional, quando era membro do mesmo? Apresentei uma proposta, no primeiro mandato dos CCS (2002-2004), aprovada por unanimidade, para incluir a questo da concentrao na agenda permanente do Conselho. Foi uma grande vitria o reconhecimento de que temos um problema chamado concentrao da mdia, j que um grupo de conselheiros ligados s entidades patronais negava a existncia do problema. Portanto, o debate em si j um fantstico avano. Mas essa discusso precisa acontecer em determinadas esferas para que seja eficaz. No adianta levar o tema para a rua, para a esquina. No ambiente do Conselho ter enorme repercusso. E no plenrio do Congresso maior ainda.

Como esse assunto vem sendo tratado no Congresso? De forma lamentvel, eu diria at criminosa. Um congressista pode ter um jornal ou revista porque veculos impressos so livres, no esto sujeitos a qualquer regulamentao. Jornais como a Folha de S. Paulo e O Estado de S.Paulo periodicamente denunciam os parlamentares que tambm so donos de empresas de mdia eletrnica estas, sim, obrigadas a registro e acompanhamento. preocupante o nmero de deputados e senadores que so, ao mesmo tempo, empresrios de rdio e TV. Mas, na qualidade de parlamentares comprometidos com uma ilicitude no esto interessados em alterar o status quo. Configurado um conflito de interesses estes parlamentares poderiam perder a concesso ou o mandato. O parlamentar que est representando o povo no pode ser um beneficirio de uma concesso da outorgada pelo povo.

Reaes ao controle
Nos Estados Unidos, a deciso da Federal Comunication Comission (FCC) rgo regulador de permitir as mega-fuses no setor de comunicao chegou a provocar o posicionamento de um dos maiores jornais do pas, o The New York Times, que publicou um texto crtico deciso. Um congresso aptico e uma maioria displicente da FCC tm deixado de proteger nosso acesso a uma variedade de notcias, pontos de vista e entretenimento, afirmou o dirio. O gancho para a discusso foi a proposta de compra feita em 2004 pela Comcast (uma grande empresa que atua na rea de TV por assinatura) Disney, um dos maiores conglomerados norte-americanos. O texto do New York Times desacreditava Michael Powell, ento presidente da FCC, que fora ao Senado americano prometer um escrutnio implacvel e rigoroso da proposta. O eufemismo entorpecedor do recm-permitido controle de cima para baixo do entretenimento e da informao uma integrao vertical, afirma o jornal, exemplificando que, na Filadlfia, a Comcast no apenas proprietria da equipe de basquete, mas tambm dona do estdio e do canal que 89

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filma as partidas assim como dona da linha que conduz o sinal para os domiclios do estado (veja mais sobre o sistema regulatrio norte-americano na pgina 103 e no artigo do cientista poltico Guilherme Canela, abaixo). Na opinio do pesquisador James Curran, professor da rea de comunicao da Goldsmiths University of London, graas a fuses e alianas de empresas de mdia, muitas companhias esto agora ligadas a setores nucleares do capital industrial e financeiro. Para ele, essa relao representa dois graves problemas: 1. Aumenta o poder de uma elite capitalista sem representatividade, que passa a controlar a distribuio de informaes e idias numa escala sem precedentes na histria da humanidade. 2. Enfraquece os processos competitivos que anteriormente de maneira limitada, mas ainda sim importante tornavam a relao entre tais empresas relativamente mais transparente. Por outro lado, por mais que os conglomerados de mdia impliquem o enfraquecimento da ao reguladora do Estado, essa sobrevive e se faz necessria. No se pode ignorar o importante papel da identidade cultural e sua vinculao idia de nao a qual, mesmo distante do que chegou a significar h algumas dcadas, ainda representa uma referncia crucial para os indivduos. Em conseqncia, como resultado da articulao, inclusive no nvel internacional, de correntes polticas, ideolgicas e culturais, temos tanto uma forte reao uniformidade cultural quanto um processo de reafirmao da singularidade de cada pas.

Os exemplos de l e de c4
Guilherme Canela*

Ento ns chegamos a uma encruzilhada e h dois caminhos que podemos seguir. Um conduz a mais concentrao e a uma eroso de diversidade em nossos mercados locais. O outro mantm as restries de propriedade racionais para permitir as empresas de mdia locais controlarem e disseminarem notcias e informaes localmente relevantes, assim como uma programao que exclusivamente adequada para as comunidades para as quais estas empresas se dirigem. O trecho acima parte de um inflamado discurso do senador Fritz Hollings, proferido em 17 de julho de 2001. A fala de Hollings foi dirigida aos membros da Comisso de Comrcio, Cincia e Transporte do Senado americano, durante as audincias pblicas realizadas por aquela comisso para discutir a reviso das regras de controle de propriedade que seria levada a cabo pela Federal Communications Commission (FCC) dois anos mais tarde.

Uma pequena digresso. A lei que regula o sistema de comunicaes dos Estados Unidos (incluindo as telecomunicaes) o Communications Act, de 1934. este diploma legal, por exemplo, que institui a FCC, apresentando sua configurao e suas atribuies. Em 1996, aps vrios anos de audincias pblicas, o Congresso americano aprovou uma nova lei geral de comunicaes, o Telecommunications Act, a qual modifica, em vrios pontos, a legislao original. No momento da redao do Telecomunications Act, os congressistas perceberam que, dada a velocidade das alteraes no mundo das comunicaes, era necessrio pensar, institucionalmente, revises peridicas de alguns pontos da nova legislao. Nesse sentido, para casos como as regras que limitam a propriedade, h previso de que a agncia reguladora tenha que fazer revises bi-anuais do texto legal.

4. Artigo originalmente publicado no stio Observatrio da Imprensa em 29 de junho de 2004.

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Contudo, apesar do mandato legal de proceder as revises ser da agncia, o Poder Legislativo, representante mximo dos interesses dos cidados, no se alija do processo. Nos dois anos que antecedem cada reviso, as comisses pertinentes do Parlamento conduzem uma srie de audincias pblicas com o intuito de verificar se uma reviso necessria e, em caso afirmativo, qual a magnitude desta reviso. neste contexto que surge o discurso do senador Hollings. Como muitos devem saber, apesar dos inflamados apelos do parlamentar, dois anos mais tarde a FCC decidiu, em meio a muita polmica, abrandar as restries, definidas pelo Telecommunications Act, referentes aos controles de propriedade.

A despeito dos veementes protestos de grupos de interesse, de parte da mdia impressa e de importantes fatias do Congresso, o cenrio era aparentemente favorvel para que uma deciso pelo abrandamento das restries ao controle de propriedade fosse tomada. Favorvel, talvez, pelo desconhecimento por parte da maioria dos cidados acerca do que realmente estava em jogo na deciso que seria tomada pela agncia. Desconhecimento este em muito produzido pelo completo desinteresse dos meios de comunicao em noticiar o que estava na pauta da FCC naquele dia 2 de junho de 2003. Pesquisa realizada nos dias seguintes deciso revelou que 72% dos norte-americanos sequer haviam ouvido falar no tema. As principais alteraes feitas pela FCC foram estas:

A deciso da FCC
Em 2 de junho de 2003, os conselheiros da FCC, presididos pelo republicano Michael Powell, filho do ento secretrio de Estado Colin Powell e, mais importante do que isto para o caso, ex-membro do Conselho de Administrao do Grupo AOL-Time Warner , decidiram abrandar uma srie de restries que visavam diminuir a concentrao de propriedade dos meios de comunicao, estabelecidas pela lei de 1996. importante entender o contexto no qual a deciso foi tomada. Em primeiro lugar, uma srie de fuses e aquisies foram responsveis, na ltima dcada, e em escala planetria, pelas maiores corporaes de comunicaes da histria e, em alguns casos, as maiores corporaes, considerados todos os ramos de atividade. Tais fuses conduziram a um cenrio no qual, estima-se, 90% de tudo que um norte-americano l, ouve ou v seja produzido por apenas seis grandes conglomerados de mdia. Em segundo lugar, dado o poder de influncia de tais conglomerados, setores do Judicirio daquele pas comearam a expedir sentenas favorveis revogao das proibies de 1996, mesmo antes da deciso da FCC. Em terceiro, o governo republicano de George W. Bush (o mesmo que nomeou Powell para a presidncia da FCC) estava s voltas com uma guerra (a do Iraque) acerca da qual era necessrio construir um consenso para o que necessitaria, e muito, da colaborao dos rgos de mdia. Colaborao esta que, ao menos em um primeiro momento, obteve.

Aumentou de 35% para 45% o percentual de residncias com televiso a que podem chegar os sinais de uma estao. Acabou com a limitao de propriedade cruzada (televiso/jornais) nas cidades mdias e grandes. Diminuiu as restries para que um mesmo grupo domine mais de um canal de televiso na mesma localidade. Os potenciais impactos de tal deciso eram grandes. Em 1996, quando da aprovao do Telecommunications Act, que aumentou de 25% para 35% o share de residncias com televiso que poderia ser atingido por uma mesma estao, houve 185 aquisies de estaes de televiso. Naquele mesmo ano!

Os primeiros reveses
Apesar da maioria dos cidados no ter tido conhecimento do que foi decidido naquele 2 de junho, os interesses fortemente organizados de grupos de consumidores no deixaram que a deciso se tornasse fato consumado. No sem protestar. Devido aos contornos democrticos do processo decisrio da agncia o que no se pode negar e organizao dos grupos de interesse, tanto de empresrios como de cidados, a discusso do tema extrapolou os limites da burocracia da FCC. Durante os 20 meses de discusso que antecederam a deciso final, a agncia recebeu 520.000 comentrios acerca da reviso que teria lugar no dia 2 de junho 2003.

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Imediatamente aps a deciso, os grupos de interesse contrrios conseguiram que a Justia barrasse parte daquilo que havia sido decidido. O Congresso americano tambm se manifestou. J em 20 de junho de 2003, o Comit de Comrcio do Senado revogou as decises mais importantes tomadas pelo rgo. Alm de ser um resultado da presso popular, a deciso dos parlamentares tambm se baseava na percepo da prpria realidade. A concentrao dos meios de comunicao nos Estados Unidos efetivamente se constitui em problema grave. Logo, o abrandamento de restries s tenderia a cristalizar um status quo preocupante: 80% dos jornais, no ano 2000, estavam nas mos de cadeias de mdia (eram 1,4% em 1900); trs cadeias de rdio controlam 70% do mercado e quatro redes de televiso controlam 75% do mercado. O empresrio Ted Turner, a quem no podemos atribuir um ttulo de defensor da no-concentrao da mdia, chegou a declarar, por ocasio da deciso da FCC, que: A crescente concentrao do controle de empresas que produzem e distribuem informao limitar o debate pblico, inibir novas idias e fechar as pequenas empresas de comunicao. A possibilidade de aquisio do Grupo Disney pelo maior grupo de televiso a cabo americano apenas acirrou o debate, o qual nunca deixou de ser intenso.

Assim foi l: o cdigo de 1934 foi reestruturado e, concordemos ou no com resultado, procurou-se, em 1996, dar conta da nova realidade. C, ainda estamos com um cdigo de 1962, em muito regulado por um decreto do regime ditatorial. Em segundo lugar, a constatao da existncia de um processo de reviso previsto em lei. No h situaes consolidadas. Se o setor dinmico, preciso que a legislao tambm seja dinmica. Tal dinamismo no implica necessariamente que algo seja revisto a cada dois anos, mas que haja reflexes e discusses. possvel no mudar nada, possvel diminuir as restries, possvel aumentar as restries. O essencial, porm, que os interesses conflitantes tenham a possibilidade de debater o assunto ao longo dos dois anos que antecedem o perodo de reviso. E isto efetivamente ocorre, conforme pudemos verificar com as menes ao debate travado pelo senador Hollings. J no Brasil... Cabe perguntar se um processo plural como este seria possvel em um Congresso (e at mesmo em um ministrio) onde aqueles que deveriam trazer pluralidade ao debate so interessados de primeira hora na manuteno do status quo. importante lembrar que muitos deputados e senadores esto umbilicalmente conectados a empresas de comunicao pelo pas afora. Certamente, a iseno dos congressistas americanos foi um dos fatores que permitiu a revogao da deciso da agncia. Em terceiro, l h uma agncia reguladora a qual, apesar do deslize nesta deciso especfica, traz a possibilidade de uma discusso independente de interesses polticos. Se houver erro, l, como vimos, h um sistema de checks and balances para corrigi-lo. C, entretanto, nem uma coisa nem outra. Um quarto aspecto que l os grupos de interesses organizados so fortes e vo alm dos grupos de empresrios. Aqui, esse um movimento que comea a se fortalecer. Por fim, mesmo que o Brasil adotasse o sistema de restries configurado pela deciso branda da FCC, ainda sim teramos uma mdia menos concentrada do que aquela que temos hoje. L, h preocupao com as afiliadas, com a programao local, com a representao das minorias. E c? O que h?

Ponto para a democracia

Nas linhas acima, podemos colher diferenas importantes entre o cenrio de discusso sobre as questes regulatrias relativas ao setor das comunicaes, nos Estados Unidos e no Brasil, ou seja, estabelecer as disparidades encontradas l e c. Em primeiro lugar, a diferena mais evidente e talvez mais importante, que aquele pas discutiu e aprovou uma forte atualizao de sua lei geral para o setor de comunicaes em meados dos anos 1990. Tal processo de reformulao do setor ocorreu, no final da dcada de 1980 e incio da de 1990, em diversos pases e est amplamente relacionado no s com as reestruturaes empresariais que se verificaram, mas tambm com as modificaes tecnolgicas as quais, diga-se, permitiram que a onda de convergncias tivesse lugar.

* Guilherme Canela mestre em cincia poltica pela Universidade de So Paulo (USP)e coordenador de Relaes Acadmicas da Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia (ANDI).

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TECNOLOGIAS E INOVAES NA MDIA

Alm de abrangerem o cenrio poltico, as transformaes observadas no setor de comunicaes tambm registram evidentes mudanas no contexto tecnolgico, no mbito do que se convencionou chamar de Sociedade da Informao.
Ao longo dos ltimos anos, as constantes evolues nas tecnologias que do suporte rea da comunicao contriburam para transformar a forma de atuao da mdia nas diferentes sociedades. Nesse sentido, foram cruciais a expanso e a convergncia de trs tecnologias, referncias para a operao de quaisquer servios comunicacionais: Telemtica. Informtica. Micro-eletrnica. Por meio de avanos nessas reas, tornou-se possvel, de acordo com o socilogo espanhol Manuel Castells, a estruturao de redes virtuais na sociedade, por meio das quais dados e informaes passaram a preencher os fluxos de interao entre indivduos e grupos sociais. Esse conjunto de fluxos, segundo Castells, tem impacto direto sobre a prpria conformao do Estado. A caracterstica essencial das redes de telecomunicaes a capacidade de transmitir simultaneamente por meio de sinais eletrnicos voz, imagens, dados, grficos, msica, textos e outros contedos. Essa infra-estrutura aperfeioou-se a tal ponto que permite acomodar os servios de redes inteligentes, particularmente os que requerem intensa interatividade e imagem de alta definio. Nos ltimos anos do sculo XX, em funo tanto da centralidade que essas redes ganharam no mbito do desenvolvimento econmico quanto da expressiva distncia que essa nova configurao colocava entre o desenho das comunicaes de ontem e de hoje, nos mais diversos pases sua regulao demandou alteraes nos marcos legais e na infra-estrutura. Em meio a esse cenrio, a indstria da informtica assume crucial importncia, dela dependendo atualmente todas as atividades produtivas, bem como a difuso de mensagens sobre os mais diversos produtos. O desenvolvimento da telemtica a juno dos mecanismos de telecomunicaes com a informtica incluiu as telecomunicaes nesse rol, j que os softwares e hardwares impem-se como mecanismos de central relevncia na gesto de processos informacionais e comunicacionais. J a partir do terceiro pilar destacado a micro-eletrnica so gerados produtos essenciais operao dos servios de informao e comunicao, que podem ser agrupados em quatro categorias: 1. Transmissores ligam os terminais de telecomunicaes entre reas locais, regies e pases. Consistem em trs diferentes tipos de tecnologia: cabos, radioemissores e satlites. 2. Comutadores conectam os terminais de entrada e sada de informaes e implementam as instrues gerenciais associadas aos servios de rede inteligente. 93
Questes tecnolgicas relacionadas a inovaes do setor miditico tais como televiso digital e os avanos e possibilidades proporcionados pela introduo de novas tecnologias so o foco central de 11,7% dos textos analisados pela pesquisa realizada pela ANDI.

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3. Terminais rdio, televisor, computador, telefone, ou seja, artefatos por meio dos quais circulam informao, tanto em termos de gerao, quanto de captao, armazenamento, seleo e difuso. 4. Suportes materiais de informao fitas, disquetes, CDs, DVDs, etc. Em termos de funcionamento, essa infra-estrutura subordina-se, nos nveis nacional e mundial, s polticas pblicas e tambm s estratgias empresariais construdas por organizaes domsticas de cada pas ou por meio de instituies internacionais, como a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), Unio Internacional de Telecomunicaes (UIT), Banco Mundial e outras agncias do sistema das Naes Unidas. O desafio para os Estados Nacionais, nesse contexto, passa a ser adequar suas estratgias prprias de desenvolvimento s exigncias e contornos do ambiente internacional. No que se refere mdia e s indstrias da cultura, essa complexidade ainda mais ampla, pois devemos levar em conta que este um setor com grande influncia no nvel de informao e conhecimento de uma determinada sociedade, conforme discutimos no Captulo 1.

TV DIGITAL: UMA PAUTA POLMICA

No campo das novas tecnologias, um dos debates que tm marcado recentemente o setor de telecomunicaes no Brasil est relacionado implementao do sistema digital de televiso. Longe de ser uma discusso exclusivamente tcnica, a introduo da TV digital tem mobilizado interesses diversos, tanto do ponto de vista da abertura de novos mercados, como da expectativa de democratizao da transmisso dos contedos televisivos. A polmica se explica pelas novas possibilidades que o sistema traz para o setor de radiodifuso e pelo impacto das diferentes escolhas que podero ser feitas pelo Pas. No sistema analgico atual, cada emissora precisa de 6MHz do espectro para transmitir sua programao. Com o surgimento da tecnologia digital, passa a ser possvel transmitir som e imagem em melhor qualidade e de modo mais otimizado, ocupando um espao menor do espectro. Dessa forma, os 6MHz que s comportam a veiculao de uma programao analgica podero carregar at oito programaes digitais. Se houver mudanas na tecnologia de transmisso do sinal, deve-se promover uma conseqente redistribuio da faixa dos 6MHz, multiplicando os canais e possibilitando a entrada de novos programadores no espectro, especialmente os de carter pblico, defende o grupo Intervozes Coletivo Brasil de Comunicao Social.

Primeiras pesquisas
No Brasil, as pesquisas em torno da nova tecnologia ganharam fora em 1998, por iniciativa da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), que j naquele ano estabeleceu um convnio com o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicaes (CPqD). O objetivo seria apontar caminhos para a futura escolha tecnolgica a ser feita pelo Pas.

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Alguns anos depois, em dezembro de 2003, o governo brasileiro editou o Decreto Presidencial 4.901/03 criando o Sistema Brasileiro de TV Digital (SBTVD). O artigo 1 do Decreto define os princpios do SBTVD que, dentre outros aspectos, prev a pesquisa em torno de tecnologias brasileiras e a consolidao de uma indstria nacional na rea. A operao da nova tecnologia deveria ento considerar diversos objetivos, entre os quais vale destacar: I - promover a incluso social, a diversidade cultural do Pas e a lngua ptria por meio do acesso tecnologia digital, visando democratizao da informao; II - propiciar a criao de rede universal de educao distncia; III - estimular a pesquisa e o desenvolvimento e propiciar a expanso de tecnologias brasileiras e da indstria nacional relacionadas tecnologia de informao e comunicao; IX - contribuir para a convergncia tecnolgica e empresarial dos servios de comunicaes; XI - incentivar a indstria regional e local na produo de instrumentos e servios digitais. Em paralelo criao do SBTVD, a partir de 2003 o governo tambm promoveu a abertura de uma srie de editais para pesquisas a serem feitas por consrcios de universidades, centros de pesquisa e empresas, com recursos do Funttel (Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes) e gerncia da Finep (Financiadora de Estudos e Projetos). A Fundao CPqD foi contratada com a responsabilidade de gerenciar a realizao dos estudos e formatar o relatrio final com os resultados, cuja primeira verso foi entregue ao Ministrio das Comunicaes em 2006.

Diferentes padres
EUA ATSC (Advanced Television Systems Committee) a associao formada por aproximadamente 140 empresas das reas de radiodifuso e fornecedores de equipamentos eletrnicos que representam o padro norte-americano da TV digital. O sistema privilegia as transmisses em alta definio e tambm a interatividade. Europa DVB (Digital Video Broadcasting) um consrcio de aproximadamente 270 empresas de radiodifuso e fornecedores de equipamentos europeus. Fazem parte empresas como Nokia e Siemens e redes de televiso como BBC (Inglaterra). O sistema privilegia a programao mltipla, o que visto como oportunidade para as empresas de telecomunicao, interessadas em novos canais de contedo. Japo ISDB (Integrated Service Digital Broadcasting) foi o padro defendido pelas grandes redes de TV brasileiras. Elas alegam que essa tecnologia melhor atenderia aos requisitos de alta definio, alm da portabilidade e mobilidade em 6 MHz. Ao privilegiar a alta definio, contudo, o sistema pode dificultar a entrada de novos concorrentes (novos canais de TV).

Modelo nacional ou estrangeiro?

Para os defensores do desenvolvimento de um padro nacional para a TV Digital, o desenvolvimento tecnolgico da indstria brasileira, a possibilidade de ganhos com a cobrana de royalties pelas invenes nacionais e a incluso do Pas em um setor estratgico para o desenvolvimento econmico mundial estariam entre as vantagens alcanadas. Em contrapartida, a opo de adoo de um dos padres j existentes tambm esteve no horizonte de discusso do tema. A avaliao se concentrou em trs modelos dominantes: o padro norte-americano ATSC (Advanced Television System Comitee); o europeu DVB (Digital Video Broadcasting); e o japons ISDB (Integrated Services Digital Broadcasting).

Empresas de telefonia x radiodifusores

Em jogo nessa definio, entretanto, esto interesses comerciais conflitantes. De um lado, as empresas de tev defendia o padro japons, que permitiria veicular a mesma programao com definies de imagens diferentes (alta definio, standard e TV mvel). Assim, um mesmo contedo seguiria ocupando o espectro, podendo ser tambm veiculado por meio de dispositivos mveis, como celulares e outros equipamentos. Podemos afirmar que o sistema ISDB-T, desenvolvido no Japo, com os aperfeioamentos criados pelos cientistas nacionais, o nico sistema que garantir, gratuitamente, a todos os brasileiros os benefcios 95

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da televiso digital, diz comunicado assinado pelas TVs Band, Cultura, Rede Globo, Record, Rede TV, Rede Vida, SBT, Rede 21, CNT e Rede Mulher, veiculado nos principais jornais do pas em maro de 2006. J as empresas de telecomunicao, principalmente na rea da telefonia, pretendem utilizar o espectro da TV na transmisso de contedo para recepo mvel. Para os representantes do setor, o padro europeu DVB seria a melhor opo, pois no permite a transmisso de diferentes qualidades de imagem por um mesmo canal, impedindo a entrada das tevs na transmisso pelos celulares. As ligaes entre empresas como Nokia, Siemens, Philips, Thomson e Alcatel com o DVB tambm explicam a opo das teles pelo modelo europeu. J para organizaes da sociedade civil, ambos os lados no atendiam s expectativas de democratizao: Os sistemas DBV e ISDB podem ser utilizados para defender dois diferentes modelos de negcios. Nenhum dos dois, contudo, democratiza as comunicaes brasileiras, argumentou o coletivo Intervozes. Outro ponto bastante discutido em relao ao padro a ser adotado a questo da alta definio (high definition). A transmisso em alta definio, que melhora substancialmente a resoluo da imagem, acaba reduzindo a capacidade do espectro eletromagntico de abarcar um nmero maior de canais. A opo pela alta definio tem atrado as empresas de tev, que temem a expanso e diversificao dos produtores de contedo. No faz sentido que a TV livre e gratuita fique condenada ao atraso tecnolgico e impedida de oferecer televiso de alta definio, de graa, ao povo brasileiro, diz o comunicado assinado pelas emissoras.

O Decreto 5.820/06
Em meio fortes divergncias em torno da definio do modelo a ser adotado, em 29 de junho de 2006 o presidente Lula assinou o Decreto 5.820/06 que implanta o Sistema Brasileiro de Televiso Digital Terrestre (VHF e UHF). Segundo o documento, o Brasil opta pela adoo da tecnologia japonesa ISDB: Art. 5 - O SBTVD-T adotar, como base, o padro de sinais do ISDB-T, incorporando as inovaes tecnolgicas aprovadas pelo Comit de Desenvolvimento de que trata o Decreto n 4.901, de 2003. A escolha do padro japons, declaradamente o defendido pelas redes de tev aberta, gerou diversas crticas por parte de representantes da sociedade civil. Segundo informaes divulgadas pelo Instituto de Estudos e Projetos em Comunicao e Cultura (Indecs), o teste realizado entre as trs modulaes ento existentes norte-americana, europia e japonesa no foi considerado conclusivo, nem mesmo pela Anatel, que o havia encomendado. Como o atual Decreto tambm no possui uma exposio de motivos (como seria comum nestes casos), resta a dvida sobre quais motivos levaram escolha do ISDB japons, questiona o Indecs. Outro ponto polmico do Decreto a consignao de uma faixa extra de espectro para cada emissora (geradora e retransmissora) existente. A figura da 96

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consignao pressupe que se trata do mesmo servio prestado pela TV analgica, que agora demandaria uma faixa extra para continuar a ser oferecido. Na prtica, contudo, o Decreto permite que novas outorgas sejam dadas aos atuais radiodifusores sem que a deciso passe pelo Congresso Nacional. Se cada emissora receber uma outorga nova no haver espao para novos canais de TV durante o processo de transio, pelo menos nas reas metropolitanas de So Paulo e Rio de Janeiro, afirma o texto do Indecs. Ainda que o decreto, por ora, apresente a opo pelo padro japons, muitas indefinies ainda marcam a implantao da nova tecnologia. O texto no define, por exemplo, quais tecnologias nacionais sero incorporadas nem como ser a poltica industrial que tornar possvel a TV digital no Brasil. Alm disso, o decreto no determina se e como haver transferncia de tecnologia e quais os critrios para pagamento de royalties. Atualmente, foi criado um frum que rene empresrios e pesquisadores para discutir a normatizao tcnica da implantao brasileira. Oficialmente, o frum ainda no entregou suas recomendaes.

UM OLHAR SOBRE A COBERTURA: AS QUESTES TECNOLGICAS

As questes tecnolgicas ocuparam espao no desprezvel (11,7%) entre os temas centralmente discutidos pela imprensa brasileira na cobertura sobre Polticas Pblicas de Comunicao. Nesse quesito, a pauta da mdia impressa foi amplamente estruturada por uma discusso especfica, que dominou parte das atenes do setor de Comunicaes no trinio: a definio do padro de televiso digital. O tema representa 65% de toda a cobertura acerca das questes tecnolgicas, seguido por debates relativos aos avanos e possibilidades abertos com a introduo de novas tecnologias (20,9%). Por outro lado, aspectos como a incluso digital (7,9%) e os desafios ocasionados pelas novas tecnologias (2,2%) demonstram ser menos interessantes para os meios impressos.

TEMAS A QUE SE REFERE A DISCUSSO SOBRE QUESTES TECNOLGICAS* Televiso digital Avanos e possibilidades proporcionados pela introduo de novas tecnologias Incluso digital Desafios ocasionados pelas novas tecnologias Outros *Do total de textos, 11,7% discutem questes tecnolgicas. 64,7% 20,9% 7,9% 2,2% 4,3%

Debate restrito
A cobertura jornalstica sobre a escolha de um padro de televiso digital centrou-se, definitivamente, na pertinncia da adoo, ou no, de um sistema nacional para esta tecnologia. De uma maneira ou de outra, cerca de 85% desses textos focalizam o assunto. 97

Entretanto, a imprensa perdeu uma oportunidade mpar de municiar a esfera pblica de discusses com um mapa mais claro sobre questes relevantes para a rea ou seja, de aspectos que vo alm das mincias tecnolgicas caractersticas deste tipo de temtica. Dentre eles, poderamos assinalar os interesses envolvidos nesse bilionrio negcio (4,5%), a

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efetiva prioridade de se adotar um ou outro padro de televiso digital (3,4%) ou, mesmo, as principais caractersticas dos padres em disputa (2,2%).
CARACTERSTICAS ESPECFICAS DA COBERTURA SOBRE TEV DIGITAL* Desenvolvimento de um padro nacional Adoo de um padro nacional em face da adoo de padres internacionais Descrio das possibilidades proporcionadas por este tipo de tecnologia Viabilidade de um padro nacional Tamanho do mercado e retorno esperado Interesses envolvidos Prioridade em se adotar um padro de tev digital, considerando-se os temas na ordem do dia da poltica nacional de comunicaes Caractersticas dos padres existentes Outros 41,6% 30,3% 16,9% 13,5% 5,6% 4,5% 3,4% 2,2% 3,4%

* O somatrio dos percentuais no equivale a 100%, pois esse item da pesquisa permite mais de uma marcao por matria. Do total de textos, 11,7% trabalham questes tecnolgicas e, destes, 64,7% abordam a televiso digital.

As vozes do debate
Embora a televiso digital tenha sido, ao longo do perodo pesquisado, um debate pautado por demarcadas e claras divergncias, uma anlise mais detida da cobertura denota um material com poucas vozes e opinies diferenciadas. O Ministrio das Comunicaes (33,8%) com posio claramente exposta ao longo do embate e as empresas e associaes empresariais (26,6%) foram fontes primrias em mais de 60% dos textos analisa-

dos. J a sociedade civil organizada esteve presente, nessa condio, em 1,4% dos textos. Adicionalmente, ainda que 42,4% do material trouxesse mais de uma fonte, apenas 12,2% contava com opinies divergentes. A ttulo de comparao, cabe ressaltar que pesquisa conduzida pela ANDI sobre o tema dos transgnicos outro assunto fortemente polarizado constatou que 36% dos textos traziam vises divergentes.

PRINCIPAL FONTE OUVIDA PELOS TEXTOS QUE ABORDARAM QUESTES TECNOLGICAS Ministrio das Comunicaes Empresas no estatais Associaes Universidades Executivo Federal Especialistas/Tcnicos Anatel Populao Organizaes da Sociedade Civil Ministrio da Cultura Executivo Municipal Outros conselhos (exceto Tutelares e de Direitos da Infncia e Adolescncia)* Empresas estatais Outros No foi possvel identificar as fontes consultadas * Os conselhos Tutelares e de Direitos no foram ouvidos como fonte. 33,8% 15,8% 10,8% 7,9% 3,6% 2,9% 2,2% 2,2% 1,4% 0,7% 0,7% 0,7% 0,7% 4,3% 12,2%

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REGULAO DA INFRA-ESTRUTURA DE MDIA NO BRASIL E NO MUNDO

O histrico da regulao de infra-estrutura no Brasil sempre foi marcado pela lentido e pela concesso de privilgios ao Setor Privado. Nesse cenrio, acabam ficando em segundo plano as reivindicaes da sociedade civil por um sistema mais democrtico, aos moldes do que j ocorre em outros pases.
Ainda atual, o tema da regulao da infra-estrutura de mdia no Brasil passou a ganhar maior importncia com o debate sobre a implementao de um sistema de Televiso Digital. Para o doutor em Direito pela Universidade de So Paulo Alexandre Faraco, as discusses sobre essa questo no podem perder de vista perspectivas relacionadas ao pluralismo e ao desenvolvimento nacional. Nesse sentido, Faraco defende que a construo do modelo regulatrio considere os seguintes aspectos: Limites propriedade de emissoras, considerando no apenas a mera propriedade formal sobre as empresas do setor, mas o controle de fato sobre elas. Limites participao total de cada agente na audincia, em cada setor. Obrigatoriedade a todos os agentes privados da rea de distribuir programao no financiada por meio de verbas vindas da publicidade, produzida por organizaes pblicas ou comunitrias e financiadas com recursos de um fundo para o qual contribuiriam as prprias empresas. Limites propriedade cruzada entre companhias de radiodifuso e outros meios de comunicao. Controles internos exercidos por meio de conselhos de composio pluralista. Entretanto, esses so pontos radicalmente opostos realidade observada historicamente no Brasil cujos marcos reguladores, no mbito da radiodifuso, so determinados pelo atraso em sua promulgao. Com isso, o Estado acaba tendo que lidar com grupos de interesse previamente constitudos, sofrendo presses e passando a absorver os direitos adquiridos por tais atores, cuja operao j acontecia mesmo diante da ausncia da legislao necessria. Por certo, as reflexes acerca do que foi e do que pode vir a ser a regulao do setor no Brasil no devem prescindir da compreenso do que vem ocorrendo, nesse mbito, no contexto internacional. Antes de aprofundarmos, portanto, o debate sobre o cenrio nacional, vale destacar algumas das experincias em curso em outras naes.

ALEMANHA
Dois sistemas foram estabelecidos na Alemanha para garantir o pluralismo e a diversidade na radiodifuso: um sistema interno de parmetros a serem seguidos pelo setor pblico e uma estrutura regulatria externa, estabelecendo que os canais privados tambm se atenham a esses mesmo parmetros.

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As atividades dos dois setores se complementam na medida em que as deficincias de mercado, inerentes atividade do Setor Privado, podem ser supridas pelo Setor Pblico. Tal posicionamento leva diversidade de canais que se tem na Alemanha, situao diferente encontrada em muitos pases da Europa. A regulao dos meios de comunicao alemes prev limites de propriedade para as empresas de radiodifuso no mais baseando-se no nmero de canais ou de emissoras que detm uma determinada empresa, mas sim na potencial audincia controlada por cada um dos operadores de radiodifuso. Assim, se uma empresa veicula programas que abarcam mais de 30% da audincia anual, entende-se que essa empresa apodera-se de considervel poder de opinio. Tal companhia no poder adquirir novas licenas para veiculao de outras produes, tampouco participao em outras empresas do setor.

ARGENTINA
Na Argentina, a responsabilidade de promover o servio de radiodifuso, conceder licenas para a transmisso, supervisionar contedos e levar a cabo a classificao dos contedos dos programas do Comit Federal de Radiodifuso (Comfer), constitudo como autarquia federal desde 1981. A direo do Comfer composta por um presidente e seis outros funcionrios designados pelo Poder Executivo nacional para cumprir um mandato de trs anos prorrogveis. Os funcionrios devem representar as Foras Armadas, a Secretaria de Informao Pblica e a Secretaria de Comunicao. O comit conta ainda com um representante das emissoras de rdio e outro das de televiso. O Comfer orienta suas aes pela Lei Nacional da Radiodifuso publicada em 15 de setembro de 1980 que estabelece em seu artigo 5 que os servios de radiodifuso devem colaborar para a elevao da moral da populao, bem como com o respeito liberdade, solidariedade social, dignidade das pessoas, aos direitos humanos, pelas instituies da Repblica, com o respaldo democracia e com a preservao da moral crist. A Lei define tambm que pessoas fsicas e jurdicas estabelecidas na Argentina podem se candidatar a concesses de emissoras de rdio e tev. At 2005, no entanto, esse direito no era estendido cooperativas e associaes sem fins lucrativos. Naquele ano, a reformulao da legislao abriu espao para esses atores, possibilitando, ao menos teoricamente, que se limitasse o processo de consolidao de monoplios comerciais na rea de radiodifuso. Os requisitos para se obter a concesso dos servios de radiodifuso so: Ser argentino nato ou naturalizado com mais de 10 anos de residncia no pas. Ser maior de idade. Ter qualidade moral, idoneidade cultural e capacidade patrimonial comprovada. No ter vinculao jurdica, societria ou de qualquer espcie com empresas jornalsticas ou de radiodifuso estrangeiras. No ser magistrado, legislador, funcionrio pblico civil ou militar. 100

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As concesses tm um prazo de 15 anos, sendo que, no caso das estaes de radiodifuso instaladas em rea de fronteira ou de fomento, o prazo pode ir at 20 anos. Esses intervalos podem ser prorrogados uma nica vez, por dez anos, devendo o interessado efetuar o pedido com pelo menos 30 meses de antecipao do vencimento da licena. O Comit Federal de Radiodifuso deve apresentar sua deciso at quatro meses depois da formulao do pedido. Dezoito meses antes do vencimento do prazo originrio da licena, ou de sua prorrogao, o Poder Executivo realizar uma concorrncia pblica para outorga de uma nova licena, em relao qual tero preferncia os atuais concessionrios. Enquanto o Poder Executivo deve administrar as freqncias e controlar os servios de radiodifuso, outorgando concesses para a prestao do servio e estabelecendo restries ao uso e oferta do mesmo, o Comfer habilita o servio aps avaliar o projeto, inspecionar as instalaes e aprovar a nomeao dos diretores da concessionria. As agncias de publicidade contatadas pela concessionria devem estar registradas no Comfer, que por sua vez encarregado de administrar os fundos provenientes dos impostos pagos pelas emissoras. No existem limites de propriedade na Argentina. No entanto, h uma disposio da legislao que restringe a concentrao regional por um mesmo proprietrio de emissoras de rdio e de tev.

BLGICA
Nesse pas, na rea da comunidade lingstica francesa (val), a autorizao para a explorao privada de servio de rdios locais dada pelo Conselho de Rdios Locais, por dois anos, com a possibilidade de renovao, podendo ainda ser revogada a qualquer momento caso sejam desrespeitadas as regras estabelecidas. Alm disso, as rdios locais no podem ter intuito lucrativo, nem serem exploradas por empresa comercial. As rdios nacionais so todas pblicas. O detentor do direito de uso da concesso deve preencher requisitos como: Visar preponderantemente ao progresso social, cultural, cvico e educao. Dedicar-se de forma especial informao e ao lazer local. Favorecer o acesso de antena aos cidados e s suas organizaes culturais, religiosas e polticas. Ser independente de qualquer grupo profissional e poltico. Realizar ao menos uma vez ao ano uma assemblia aberta ao pblico para propiciar o encontro entre os responsveis pela rdio e seus ouvintes. No caso da radiodifuso televisiva, a explorao pelo Setor Privado foi aberta em 1987 para as comunidades val e flamenga que formam o pas. A lei flamenga, especificamente, exige que 51% do capital da empresa exploradora do servio seja flamengo. Nas duas partes do pas, h conselhos que fiscalizam a atividade e velam pela tica na programao: o Consil Suprieur de lAudiovisuel e a Comission dthique na regio val, e os Consil des Mdias e de la Publicit, na regio flamenga. 101

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Semelhante Gr Bretanha, o sistema blga financiado pelo pagamento anual de uma taxa pelos proprietrios de aparelhos de televiso, mas tambm conta com receita proveniente de publicidade.

CANAD
O sistema canadense misto, sendo as emissoras pblicas, reunidas em redes nacionais, todas ligadas Canadian Broadcasting Corporation e o Setor Privado formado por uma rede nacional e uma srie de emissoras independentes de mbito regional. As emissoras privadas so financiadas inteiramente por publicidade, j as pblicas podem receber recursos de vrias fontes. Existe, tambm, uma grande quantidade de estaes comunitrias de radiodifuso. Ressalte-se ainda que a tev a cabo nesse pas tem uma grande abrangncia: 80% dos domiclios dispem do servio. Assegurar que as disposies legais estejam presentes na prtica das emissoras uma das tarefas da Canadian Radio-Television and Telecommunication Comission (CRTC) que rene ainda as seguintes responsabilidades: Outorgar as licenas para o exerccio de radiodifuso comercial e de televiso a cabo. Regular e fiscalizar os sistemas de radiodifuso e telecomunicaes. Controlar o contedo da programao das emissoras de radiodifuso no que se refere s cotas de programas de origem canadense, imagens ofensivas e obscenas, respeito a minorias, pluralidade de pontos de vista e publicidade. Aplicar as sanes devidas. Estabelecer medidas para proteger crianas e adolescentes da programao inadequada, propor alternativas positivas e promover a educao sobre a mdia.

CHILE
No Chile, o Conselho Nacional de Televiso responsvel por zelar pelo bom funcionamento dos servios de televiso, exercendo a vigilncia e a fiscalizao sobre os contedos e imagens. Esses contedos, por lei, devem respeitar os valores morais e culturais do pas, a dignidade das pessoas, a proteo da famlia, o pluralismo, a democracia, a paz, a proteo do meio ambiente e a formao espiritual e intelectual da infncia e da juventude. O Conselho, definido como um servio pblico autnomo, descentralizado e composto de personalidade jurdica e patrimnio prprios. Possui 11 integrantes: um conselheiro indicado pelo Presidente da Repblica e dez designados pelo Presidente da Repblica e aprovados pelo Senado, devendo, em seu conjunto, apresentar uma composio pluralista. o Conselho que deve outorgar, modificar e cassar as concesses de tev aberta, bem como se pronunciar sobre a transferncia, cesso, arrendamento ou outorga do direito de uso destes canais. Desde 1992, as concesses tm um prazo de 25 anos e s podem ser conferidas a empresas jurdicas. possvel renovar a concesso, no entanto o processo de licitao sempre reaberto aos interessados. Em caso de empate, ter preferncia o antigo concessionrio. Os requisitos da licitao devem ser objetivos e a escolha se d de acordo com a proposta tcnica que garanta a melhor qualidade de transmisso e contedos. 102

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ESTADOS UNIDOS
As diretrizes da radiodifuso nos Estados Unidos foram estabelecidas pelo Communication Act em 1934. Esta legislao criou, conforme relatado anteriormente, a Federal Communication Comission (FCC) entidade composta por cinco comisses, cujos dirigentes so indicados pelo presidente dos Estados Unidos e aprovados pelo Senado. Para ser membro da FCC necessrio ser cidado norte-americano, no ter interesse financeiro em empresas de comunicao e exercer o cargo em regime de dedicao integral. A FCC tem como competncia regulamentar as comunicaes por rdio, televiso, Internet, satlite e a cabo, concedendo licenas de rdio e televiso, renovando-as e eventualmente cassando-as. Cabe ainda FCC a superviso do correto uso das estaes, alm do monitoramento de questes acerca do contedo transmitido. No da alada da FCC a administrao da parte do espectro utilizada para a comunicao dos vrios departamentos e rgos civis e militares do governo federal, cabendo National Telecommunications and Information Administration esse controle. Por outro lado, as questes relativas ao poder econmico e preveno de formao de cartis ficam sob responsabilidade da Federal Trade Commission. As licenas so concedidas por um prazo de oito anos para quaisquer servios de radiodifuso e a FCC tem uma poltica de expectativa de renovao. Se o concessionrio prestou um servio que atendeu convenincia, necessidade e ao interesse pblico e no incorreu em violaes srias prestar declaraes falsas, fraudar contas dificilmente no ter sua licena renovada Vale observar que os processos de renovao e de cassao tm forte participao popular, prevista em lei. Qualquer indivduo pode escrever Comisso apresentando uma queixa com relao emissora. E, alm disso, conta ainda com a possibilidade de apresentar uma petition to deny, ou seja, razes de mrito pblico para que aquela licena no seja renovada ou para que seja cassada. O Estado norte-americano encontra nos pressupostos de ampla liberdade de expresso e na do mercado de idias5 o caminho para garantir a multiplicidade e diversidade na rea de radiodifuso. Para obter xito nessa tarefa, so aplicadas trs polticas diversas. A primeira procura fomentar o localismo, dando preferncia aos proprietrios que estejam engajados na gerncia da estao e conheam os problemas e interesses locais. A segunda impe limites propriedade e ao controle dos meios de comunicao de massa, evitando a concentrao econmica no setor. E por fim, a terceira estratgia tem por objetivo limitar a influncia predatria da programao das redes nacionais no contexto geral da radiodifuso. O interessado em obter licena deve, entre outras caractersticas, ser cidado norte-americano, demonstrar honestidade, ter capacidade financeira de cons5. O conceito de market place of ideas envolve o entendimento de que a verdade e o interesse pblico so amplamente beneficiados em funo da competio das mais diversas idias e dos mais variados assuntos, por mais impopulares que possam ser.

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truir e de manter sua emissora por 90 dias e demonstrar que capaz de cumprir as exigncias tcnicas impostas pela FCC. O Telecommunications Act, de 1996, probe, por exemplo, que uma emissora de televiso aberta possua ou controle uma rede de televiso a cabo na mesma rea de difuso. Restringe tambm a possibilidade de que um determinado grupo econmico possua ou controle ao mesmo tempo um jornal e uma emissora de rdio ou televiso na mesma localidade. A partir dessa regra, o mesmo grupo econmico pode controlar no pas 24 emissoras de televiso, 30 emissoras de rdio AM e 30 emissoras de rdio FM. Alm disso, qualquer rede de televiso est proibida de atingir audincia maior que 35% do total nacional. H ainda limites de propriedade de estaes de rdio por pessoa ou entidade. No existe, por outro lado, proibio de propriedade cruzada no que se refere tev a cabo. Ou seja, operadores desse servio podem ter jornais impressos ou prestar o mesmo servio por outra empresa na mesma localidade, sendo permitida tambm a concentrao de propriedade dos canais cabo para as redes de tev. A atividade das redes controlada de maneira a propiciar um relacionamento saudvel entre as afiliadas, garantir um aproveitamento igualitrio e proporcional do horrio nobre, assegurando que produes realizadas internamente pela rede no ultrapassem 40% da programao.

FRANA
A regulao do setor conta com trs atores principais: o Governo, que desenha as polticas de radiodifuso; o Parlamento, que aprova leis e controla o financiamento das emissoras pblicas; e o Consil Suprieur de lAudiovisuel (CSA), autoridade administrativa independente. Criada em 1989, o CSA tem como atribuies assegurar a igualdade de tratamento, a independncia e a imparcialidade da radiodifuso, o pluralismo, a liberdade de concorrncia, o monitoramento da qualidade dos programas e o desenvolvimento de cultura audiovisual baseada na lngua francesa. Cabe ainda ao Conselho proceder s concesses e autorizaes para a explorao do servio de radiodifuso. esse rgo que controla o cumprimento das obrigaes legais previstas para o setor, embora no possua poder mais amplo de regulamentao. Entretanto, pode estabelecer regras e recomendaes e, alm disso, freqentemente consultado pelos rgos legislativos, a Assemblia Nacional e o Senado. Em caso de inobservncia das obrigaes legais, o CSA que aplica as sanes s empresas desde advertncia at a cassao da concesso ou autorizao, passando pela suspenso e multa. Ressalta-se que o poder de sano aos canais pblicos s passou a ser previsto a partir de 1994. A Frana possui uma legislao rigorosa no que tange concentrao dos veculos de comunicao social. H restries no plano regional e local. Alm disso, uma mesma pessoa ou grupo de pessoas est proibido de acumular mais de duas das seguintes situaes: 104

Captulo 2 | Suportes para o desenvolvimento

Ser titular de uma ou mais autorizaes relativas ao servio de televiso aberta. Ser titular de uma ou mais autorizaes relativas ao servio de radiodifuso sonora que permitam atingir uma populao de 30 milhes de pessoas. Ser titular de uma ou mais autorizaes de udio e vdeo que permitam atingir uma populao de 6 milhes de habitantes. Publicar ou controlar uma ou mais publicaes cotidianas de informao poltica ou geral que representem mais de 20% do mercado nacional de publicaes de mesma natureza. No que se refere especificamente televiso aberta, a lei francesa probe ainda a qualquer pessoa ou grupo de pessoas acumular: Duas concesses de canais de televiso aberta nacional ou um canal nacional e outro regional ou local. Mais de duas autorizaes para a explorao de servio de televiso por satlite. Autorizaes de explorao de canais de televiso que atinjam uma populao superior a 6 milhes de habitantes. Duas autorizaes que permitam a cada uma explorar um canal de televiso aberta, mas atingindo, total ou parcialmente, uma mesma zona geogrfica. A publicidade tambm rigidamente controlada no pas, seguindo padres estabelecidos pela Unio Europia.

HOLANDA
O sistema de radiodifuso televisiva do pas inteiramente pblico sem, no entanto, ser estatal. As concesses so dadas a associaes de ouvintes e telespectadores e so custeadas pelo pagamento de taxas pelos proprietrios de aparelhos de televiso. Recentemente, aceitou-se a incluso de publicidade na programao, sendo esta rigorosamente controlada. As transmisses so divididas entre as associaes civis, em proporo direta ao seu nmero de associados. As rdios funcionam praticamente nos mesmos moldes que a televiso, porm existem emissoras controladas pela iniciativa privada.

JAPO
As concesses de radiodifuso so outorgadas s empresas por trs anos, renovveis, desde que sirvam ao interesse pblico, mediante o cumprimento de critrios rigidamente definidos em lei. A principal representante do setor pblico a Nippon Hoso Kyokai (NHK) que detm cinco canais de televiso e trs de rdio, todos de alcance nacional. Alm disso, ela prov servio de transmisso internacional e de rdio e televiso por Internet. As estaes privadas tm a incumbncia das transmisses de alcance regional e no podem transmitir nacionalmente. O setor pblico em parte financiado pelo pagamento de taxas pelos proprietrios de aparelhos de tev, sendo vedada a publicidade. J as empresas privadas podem veicular publicidade dentro do limite de 18% do tempo total de transmisso.

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Captulo 2 | Suportes para o desenvolvimento

REINO UNIDO
O Office of Communications (Ofcom) a agncia reguladora que monitora, fiscaliza e regulamenta as questes relativas ao contedo e infra-estrutura da radiodifuso e telecomunicaes no Reino Unido. Foi criado em 2003 pelo Communications Act e rene hoje todos os rgos anteriormente responsveis pela regulao e a defesa do consumidor no que se refere aos servios de comunicao: o Office of Telecommunications (Oftel), a Broadcasting Standards Commission (BSC), a Independent Television Commission (ITC), a Radio Authority e a Radiocommunications Agency (RA). O sistema britnico de radiodifuso citado comumente como exemplo mundial de bom funcionamento do sistema pblico. A empresa responsvel pela radiodifuso pblica a British Broadcasting Corporation (BBC). A produo e a distribuio do contedo de radiodifuso so financiadas por uma taxa anual paga BBC pelos proprietrios de aparelhos de televiso, que assim recebem o direito de captar o sinal aberto. A fiscalizao do pagamento dessa quantia feita rigorosamente, garantindo a credibilidade do sistema. No Reino Unido, autoridades locais, organismos polticos e entidades religiosas no podem ser concessionrias de radiodifuso. Adicionalmente, empresas com licenas de tev aberta no podem obter autorizao para operar cabo. Por fim, o controle acionrio das televises abertas deve permanecer com investidores daquele pas.

A CONSTRUO DO MODELO REGULATRIO BRASILEIRO

Baseado em uma legislao extremamente defasada, o modelo regulatrio brasileiro segue contribuindo para manter um cenrio de concentrao de propriedade e uso poltico das concesses de radiodifuso. Transformar essa realidade ainda o grande desafio do setor de Comunicaes
A primeira transmisso de rdio no Brasil ocorreu em 1922. J a legislao inicial regulamentando o setor foi promulgada somente no primeiro governo de Getulio Vargas (decretos n 20.047, de 1931, e n 21.111, de 1932). Naquela poca, a radiodifuso era utilizada como um instrumento de propaganda estatal. Desde aquele perodo, contudo, a lgica do marco regulatrio nacional esboava os mesmos princpios que ainda hoje esto presentes, ou seja, a atividade estaria voltada primordialmente ao interesse nacional e a objetivos educacionais. Com o rdio consolidado nas capitais e no interior do Pas e a televiso expandindo-se h mais de 12 anos foi promulgada, em 1962, a Lei n 4.117, conhecida como Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (CBT). O processo de aprovao da legislao, como vimos no Captulo 1, foi marcado por constante presso dos empresrios e polticos ligados radiodifuso e seus dispositivos continuam vlidos at o presente. Assim o cientista poltico Guilherme Canela avalia o cenrio legal neste setor:

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Na falta de uma regulamentao atualizada, o que temos um emaranhado de leis, decretos, portarias e normatizaes. Esta confuso jurdica e o carter ultrapassado de nossa legislao acabaram por concretizar uma situao de vazio regulatrio. Com um cdigo de 1962 cujo principal decreto regulador do regime militar e uma Lei de Imprensa tambm do referido perodo (esta com vrios artigos inconstitucionais, dadas as menes explcitas censura), h um consenso acerca da inaplicabilidade de diversos artigos das legislaes citadas, de modo que em se tendo leis que no podemos utilizar, na verdade no temos lei nenhuma. Essa espcie de mercado livre, onde tudo permitido, acaba sendo muito interessante para aquelas empresas com um longo histrico de direitos adquiridos no setor (e, portanto, de posies cristalizadas); porm, mostra-se extremamente nocivo para a sociedade como um todo. Ao Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, somaram-se posteriormente o decreto-lei n 236, de 1967, que estabeleceu frgeis limites posse de emissoras de radiodifuso; o captulo da Comunicao Social na Constituio Federal; a Lei do Cabo; o decreto 2108 de 1996, capitaneado pelo ento Ministro Srgio Motta, e que trouxe algumas inovaes interessantes no tocante regulamentao do servio da radiodifuso comercial; a Lei Geral de Telecomunicaes (que exclui a radiodifuso e revoga dispositivos do CBT no tocante telefonia); a Lei das Rdios Comunitrias, e, desde junho de 2006, o decreto n 5820, que trata da Televiso Digital.

A pesquisa Mdia e Polticas Pblicas de Comunicao aponta a presena relevante de fontes documentais (35%) na cobertura jornalstica, percentual diferenciado, em comparao mdia das anlises de mdia j realizadas pela ANDI. Esse cenrio se deve, em parte, j mencionada profuso de normas que regulam (ou desregulam) o setor via de regra, h uma ampla pulverizao dos diplomas legais mencionados pelos jornalistas. Nesse sentido, marcos legais centrais para a discusso mais aprofundada do tema, como a prpria Declarao Universal dos Direitos Humanos, so negligenciados.

FONTES DOCUMENTAIS DAS MATRIAS* Projetos de Lei e Propostas de emendas constitucionais Constituio Federal Decises Judiciais Lei Geral de Telecomunicaes (LGT) Estatuto da Criana e do Adolescente Legislao de Outros Pases Tratados e Convenes Lei das Rdios Comunitrias Cdigo de Defesa do Consumidor Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (CBT) Declarao Universal de Direitos Humanos Lei do Cabo Outras leis nacionais Outras leis internacionais Outras fontes documentais No cita legislao 11,3% 6,1% 1,8% 0,8% 0,8% 0,8% 0,8% 0,6% 0,6% 0,3% 0,3% 0,2% 12,5% 0,3% %5,1% 65,4%

* O somatrio dos percentuais no equivale a 100%, pois esse item da pesquisa permite mais de uma marcao por matria.

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A necessidade de integrao dos marcos legais

Na opinio do professor Murilo Csar Ramos, da UnB, vital s Polticas Pblicas de Comunicao a promulgao de um marco regulador que consolide a legislao existente, visto que o atual cenrio constitui um ambiente pouco propcio para a congruncia de interesses da sociedade civil, das empresas e do Estado. No artigo Agncias Reguladoras: a reconciliao com a poltica, Ramos critica a tentativa de dar um aspecto puramente tcnico ao debate sobre as Comunicaes. Em 1997, face privatizao das empresas telefnicas e necessidade de estabelecimento de um novo modelo regulador, o governo federal criou a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel). Foi aventado poca, inclusive, que o rgo substituiria o Ministrio das Comunicaes. Dessa forma, a Anatel faria com que os critrios polticos dessem lugar aos tcnicos. Assim, comenta o professor Murilo Csar Ramos: (...) tentou-se criar um ente estranho, despolitizado, tcnico e apartidrio, como se fosse possvel separar poltica de governo de poltica de agncia independente; separar poltica executiva de poltica regulatria. Ao que consta de especulaes do perodo, essa separao deveria ter sido ainda mais radical com a extino do Ministrio das Comunicaes, fundido a um genrico Ministrio da Infra-estrutura, deixando para a Anatel a conduo quase total da poltica setorial. Apesar disso, o Ministrio das Comunicaes no s no foi extinto, como segue na posio de principal rgo responsvel pela infra-estrutura do setor de radiodifuso. Dessa maneira tambm permanece como uma das pastas mais disputadas pelos partidos polticos em qualquer troca de postos no Poder Executivo federal. Isso se explica pelo seu papel importante no que se refere regulao da radiodifuso, fundamentalmente no encaminhamento de temas como renovao de outorgas, e na definio de novas questes como a televiso digital, por exemplo.
Um nico texto, entre aqueles analisados pelo estudo conduzido pela ANDI, menciona a possibilidade de ampliao dos poderes da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), de modo a que o rgo passasse a deter atribuies mais contundentes para com a radiodifuso. Ainda de acordo com o levantamento, apenas dois textos abordam a possibilidade de criao de um rgo regulador especfico para o setor de radiodifuso.

O CENRIO BRASILEIRO E

O CLIENTELISMO

As deficincias observadas no Brasil tambm ao longo dos ltimos anos, no que se refere ao sistema de regulao dos meios de comunicao como, por exemplo, o seu descompasso com os ditames democrticos e com as evolues tecnolgicas foram decisivas para atual configurao do setor de radiodifuso. Ainda hoje, o modelo brasileiro marcado por um forte clientelismo no qual as concesses acabam sendo usadas como moeda de troca entre governos e correligionrios , seguindo uma tendncia tambm observada em outros pases, segundo levantamentos realizados nessa rea. Em estudo que se tornou uma referncia nessa discusso, os pesquisadores Daniel Hallin, da Universidade da Califrnia, e Stylianos Papathanassopoulos, da Universidade Nacional de Atenas, comparam as realidades latino-americana e do sul da Europa no que diz respeito ao clientelismo poltico dos meios de comunicao de massa. Os pesquisadores reconhecem que os cenrios possuem pontos coincidentes, favorecendo a existncia de prticas comuns: nveis baixos de circulao de jornais, instrumentalizao da mdia privada, politicizao da radio108

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difuso pblica e da regulao da radiodifuso e desenvolvimento limitado do jornalismo como profisso. Segundo os autores, essas caractersticas podem se modificar, porm as possveis transformaes acompanhadas de um processo de redemocratizao nos mais diversos setores ocorrem de forma lenta. Como destaca a pesquisadora Suzy dos Santos (veja artigo na pgina 113), no Brasil a instrumentalizao mais comum na mdia regional. Da mesma forma, o cientista poltico Guilherme Canela ressalta a participao de grupos polticos na mdia regional como essencial para a compreenso da estrutura de poder no cenrio das Comunicaes no Brasil: O Brasil um pas cuja histria foi e ainda que aqui no haja consenso marcada por uma das prticas mais nocivas ao bom desenvolvimento da Poltica (assim mesmo com P maisculo) e, por conseguinte, do Estado enquanto o principal organizador da vida em sociedade: a promiscuidade entre o pblico e o privado. Notem bem, no estamos falando de relaes transparentes, legais e necessrias entre o Estado e os agentes privados, muito bem vindas para uma melhor construo da Nao; estamos falando da dominao imoral e/ou ilegal do aparelho estatal por interesses prprios de uns poucos grupos.

Ainda que se constitua em tema indispensvel para a compreenso do cenrio das Comunicaes no Brasil, praticamente nula a presena de textos que abordam a propriedade de meios por polticos e/ou oligarquias locais (0,4%), ressalta a investigao realizada pela ANDI com apoio da Fundao Ford. Tal resultado era esperado mesmo antes da realizao da pesquisa, visto que muitos dos veculos analisados enquadram-se nessa caracterstica, o que torna, no mnimo, difcil uma cobertura imparcial da questo.

A legislao e a participao de polticos na radiodifuso

Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes de 1962 Art. 38. Nas concesses e autorizaes para a execuo de servios de radiodifuso sero observados, alm de outros requisitos, os seguintes preceitos e clusulas: (...) Pargrafo nico. No poder exercer a funo de diretor ou gerente de empresa concessionria de rdio ou televiso quem esteja no gozo de imunidade parlamentar ou de foro especial. Constituio Federal de 1988 Art. 54. Os Deputados e Senadores no podero:
I - desde a expedio do diploma: a) firmar ou manter contrato com pessoa jurdica de direito pblico, autarquia, empresa pblica, sociedade de economia mista ou empresa concessionria de servio pblico, salvo quando o contrato obedecer a clusulas uniformes; b) aceitar ou exercer cargo, funo ou emprego remunerado, inclusive os de que sejam demissveis ad nutum, nas entidades constantes da alnea anterior; II - desde a posse: a) ser proprietrios, controladores ou diretores de empresa que goze de favor decorrente de contrato com pessoa jurdica de direito pblico, ou nela exercer funo remunerada; b) ocupar cargo ou funo de que sejam demissveis ad nutum, nas entidades referidas no inciso I, a; c) patrocinar causa em que seja interessada qualquer das entidades a que se refere o inciso I, a;

Art. 55. Perder o mandato o Deputado ou Senador: I - que infringir qualquer das proibies estabelecidas no artigo anterior; Lei 8977 de 1995 (Lei do Cabo)
Art. 9 Para exercer a funo de direo de empresa operadora de TV a Cabo, a pessoa fsica no poder gozar de imunidade parlamentar ou de foro especial.

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Fim de festa
A histria do clientelismo e uso poltico das concesses das emissoras de rdio e televiso foi levantada por Paulino Motter, em sua dissertao A batalha invisvel da Constituinte: interesses privados versus carter pblico da radiodifuso no Brasil. Segundo levantamento do autor, o governo Jos Sarney outorgou 1.028 concesses de rdio e tev no curto perodo de sua posse (1985) at a aprovao da nova Constituio (1988) quando as concesses saem da alada do Poder Executivo e passam a ser atribuio do Congresso Nacional. A utilizao das concesses como moeda de troca poltica pode ser comprovada, segundo Motter, se notarmos que 539, ou 52% das concesses, foram distribudas nos ltimos nove meses da Constituinte, em fins da dcada de 1980, o que o autor chamou de clima de fim de festa. Outro dado importante o fato de que dos 91 constituintes que receberam pelo menos uma concesso de rdio ou tev, 92,3% votaram a favor do presidencialismo e 90,1% a favor do mandato de cinco anos, certamente os temas mais caros aos interesses daquele governo. Este processo, portanto, reforou duas tendncias estruturais da mdia eletrnica no Brasil: 1. Predomnio das redes nacionais de televiso e dos grandes conglomerados privados de mdia. 2. Ampliao da presena de grupos polticos regionais no controle das emissoras de rdio e televiso. Conforme j ressaltado anteriormente, tais acontecimentos histricos geraram uma enorme dificuldade para o debate poltico-institucional e pblico acerca das polticas pblicas de comunicao, especialmente aquelas vinculadas radiodifuso. O fato de parte no desprezvel das empresas de mdia brasileiras ser dominada por polticos com mandatos nos poderes Legislativo e Executivo, certamente contribui para restringir a probabilidade de que esses mesmos polticos realizem um debate isento sobre o tema, condio prvia para a alterao do status quo. Em vrios momentos ocorre situao semelhante nas democracias e as instituies de garantia de accountability dos polticos eleitos, dentre as quais a imprensa, entram em ao, buscando denunciar e reverter o quadro adverso eventualmente constatado. So freqentes as matrias, artigos e editoriais crticos sobre a bancada desse ou daquele setor (a bancada da bala, por exemplo) estar atuando para a no alterao do status quo. Veja-se que, segundo os dados da pesquisa realizada pela ANDI e pela Fundao Ford, raramente o mesmo ocorre quanto o tema so as Polticas Pblicas de Comunicao. A hiptese que pode explicar essa constatao a de que, em muitos casos, a bancada da radiodifuso est tambm composta por muitos proprietrios de veculos cujos textos foram analisados pela presente investigao.

Altos e baixos
Por um lado, conforme temos visto, inegvel que a situao brasileira, no que tange a uma regulao democrtica e avanada dos meios de comunicao, no pode ser considerada das mais confortveis (para nos valermos de um eufemismo) especialmente diante das incontveis mudanas que assolaram o setor nas ltimas dcadas. Por outro, as pginas precedentes alinhavaram um conjunto no desprezvel de possibilidades para modernizar, com ganhos para toda a sociedade, o aparato legal e burocrtico que hoje (des)ordena o campo das comunicaes no Pas. 110

Captulo 2 | Suportes para o desenvolvimento

Voltamos a enfatizar que o n grdio da questo resume-se a uma incrvel seqncia de interrelaes pouco aconselhveis entre o pblico e o privado. Nossos meios de comunicao no raro so de propriedade de polticos com mandatos e encontram-se cada vez mais concentrados. Assim, acumulam uma capacidade crescente de influncia na poltica, conquistando elevado poder de barganha junto aos poderes constitudos. Naturalmente, acabam por ser pouco ou nada regulados e quase sempre omitem as reflexes sobre Polticas de Comunicao da agenda miditica e, por conseqncia, da prpria esfera social mais ampla. Ao fim e ao cabo, portanto, logram manter um status quo que, por definio, satisfaz apenas aos interesses cristalizados. Desatar esse n grdio no tarefa de pequena envergadura e envolve, sem dvida, diversos fatores. Vale mencionar alguns deles: uma atuao mais contundente dos poucos veculos que ainda no se enquadraram nessa rede de interesses difceis de serem contidos; um reconhecimento de que o jornalismo de qualidade no pode se curvar perante disputas de poder que em nada contribuem para a democracia; uma decisiva adoo da agenda da Responsabilidade Social Empresarial pelos grupos de comunicao; um maior e mais plural engajamento da sociedade civil na discusso e uma boa dose de aprendizado com a experincia internacional. Tudo isso a fim de garantir a regulamentao dos princpios que, pasmem, nossa Constituio j oferece desde 1988. O prximo captulo, focado na anlise de contedo, voltar a sublinhar essas possveis sadas para o labirinto onde nos encontramos. O Captulo 4, por sua vez, salientar, paralelamente a comentrios mais especficos sobre a cobertura acerca das Polticas Pblicas de Comunicao, um conjunto de elementos para a redefinio de nosso marco regulatrio para o setor, trazendo como pano de fundo a necessidade aqui e alhures de contar-se com uma mdia de carter pblico forte, como elemento de contraponto aos interesses privados tambm em jogo.

UM OLHAR SOBRE A COBERTURA: INVESTIGANDO AS QUESTES ESTRUTURAIS, DE MERCADO E REGULATRIAS

A anlise acerca de questes estruturais, de mercado e regulatrias aspectos centrais para as demais discusses do setor de Comunicaes aponta, de um lado, que h um forte desequilbrio na presena desses temas na cobertura (11,7%), especialmente quando comparado a questes de contedo (50,2%). Por outro lado, possvel observar a tendncia dos jornais em abordar tais assuntos a partir do vis da comunicao enquanto negcio. interessante atentar, por exemplo, que eles so os mais abordados pelos jornais econmicos (34%) e que o Setor Privado , proporcionalmente, o ator mais vinculado a essas questes. Por fim, o estudo realizado pela ANDI aponta que dentre os aspectos mais freqentemente abordados nesse eixo, esto o financiamento do Bndes s empresas de mdia, a crise financeira do setor e as dimenses do mercado.

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Captulo 2 | Suportes para o desenvolvimento

TEMAS COBERTOS QUANDO AS QUESTES ESTRUTURAIS, DE MERCADO E REGULATRIAS ERAM O FOCO* Concesso/outorgas em geral Dimenses do mercado Regulao do setor Financiamento do Bndes s empresas de comunicao Crise financeira da mdia Fuses, aquisies e joint ventures Capital estrangeiro Fechamento de rdios comunitrias Revogao de concesses/outorgas Configurao da propriedade do setor Criao de uma agncia regulatria especfica para o setor Ampliao das atribuies da Anatel Concentrao da propriedade do setor Exportao da programao Renovao de concesses/outorgas *Do total de textos, 11,7% trabalharam as questes estruturais, de mercado e regulatrias. 13,7 13,7 13,7 12,9 10,8 10,8 7,2 6,5 4,3 2,2 1,4 0,7 0,7 0,7 0,7

O Bndes e as empresas de mdia

Em 2003, o setor de comunicao pleiteou junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (Bndes) linhas de crdito especiais na tentativa de sanear uma dvida que chegava a R$ 10 bilhes. Nunca antes, na histria do Brasil, tantas empresas de mdia recorreram, juntas, aos cofres pblicos, ainda que vrias tenham sido individualmente ajudadas por governos nas ltimas dcadas. Nunca, tambm, uma crise desse tamanho no setor havia se tornado pblica. Nos anos anteriores, as empresas de mdia haviam aproveitado a cotao baixa do dlar para investir na modernizao de suas estruturas. Com a disparada da moeda norte-americana a partir de 2002, as dvidas cresceram e se tornaram virtualmente impagveis. Alm disso, no que se refere mdia impressa, diminua o mercado: a circulao de revistas, entre 2000 e 2002, caiu de 17,1 milhes para 16,2 milhes de exemplares por ano e a de jornais, de 7,9 milhes para 7 milhes de exemplares por dia. Na mesma poca, caiu tambm em R$ 200 milhes o bolo publicitrio compartilhado por todos os meios de comunicao. A crise no setor significou uma reduo de 17 mil empregos, de acordo com o Ministrio do Trabalho. O presidente do Bndes poca, Carlos Lessa, tornou pblico o pedido de emprstimo e resolveu debat-lo no Congresso Nacional. Numa das audincias abertas sociedade, o coordenador-geral do Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC), Celso Schrder, declarou: Ao eleger o Bnde como nico agente pblico envolvido no encaminhamento da soluo do problema, mesmo que involuntariamente o governo est contribuindo para anular o espao poltico de discusso de um tema que vai muito alm do simples endividamento de empresas e que poderia apontar para um projeto nacional na rea das Comunicaes. Questionouse, ainda, a capacidade dos meios de comunicao manterem independncia, caso contassem explicitamente de recursos pblicos para se sustentarem. Em 2004, o Bndes chegou a acenar com um emprstimo bem inferior ao valor pretendido pelas empresas. Somando-se essa proposta com a m repercusso das negociaes junto opinio pblica, as empresas optaram por coletivamente recusar a ajuda do banco. Assim o programa de auxlo, que chegou a ser comparado ao Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer), no foi adiante.

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Captulo 2 | Suportes para o desenvolvimento

O fenmeno do Coronelismo Eletrnico nos estudos de comunicao

Suzy dos Santos* A expresso coronelismo eletrnico transpe muito do imaginrio popular que tem perpetuado a mitolgica figura do coronel como um lder local de destaque, normalmente proprietrio rural, sustentado pelos pilares do mandonismo e do filhotismo poltico. Nos estudos da comunicao, a efervescncia das subjetividades, dos aspectos microscpicos e cibernticos da rea contriburam para a consolidao desta mitologia. Muito se disse sobre ser um fenmeno relativo a muito poucas cidades nordestinas que estaria superado pela globalizao e pelas tecnologias digitais de comunicao. Na ltima dcada do Sc. XX, as idias da interconexo generalizada e da presena macia das global players no Pas faziam do coronelismo uma imagem ultrapassada, incompatvel com a nova sociedade que se delineava.

Do que se trata?
Neste ambiente, o coronelismo eletrnico constitui, ao nosso ver, elemento fundamental para a compreenso da especificidade do sistema de comunicaes brasileiro. Chamamos de coronelismo eletrnico ao sistema organizacional da recente estrutura brasileira de comunicaes, baseado no compromisso recproco entre poder nacional e poder local, configurando uma complexa rede de influncias entre o poder pblico e o poder privado dos chefes locais, proprietrios de meios de comunicao. Considera-se, portanto, o que o coronelismo eletrnico a transposio para o ambiente das comunicaes de uma discusso consolidada na historiografia nacional: o coronelismo. Toma-se por referncia central, o clssico Coronelismo, Enxada e Voto, de Victor Nunes Leal. O primeiro trabalho, de natureza acadmica, a adotar o termo coronelismo eletrnico foi a monografia de Clia Stadnik, intitulada A hiptese do fenmeno do Coronelismo eletrnico e as ligaes dos parlamentares federais e governadores com os meios de comunicao no Brasil (1991). Embora os trabalhos adotando esta idia tenham se tornado mais freqentes, ainda relativamente pequeno o nmero de pesquisadores a tratar o assunto. Se fizermos uma busca na Plataforma Lattes, que cadastra os currculos dos pesquisadores brasileiros no portal do CNPq, o sistema apresenta apenas doze pesquisadores em cuja produo cientfica aparece a expresso coronelismo eletrnico. Naturalmente, sabemos que nem todos os pesquisadores tm currculo na Plataforma Lattes, mas como ele obrigatrio na solicitao de financiamento nas agncias pblicas nacionais, o sistema uma boa medida para perceber a expressividade de um tema. A ttulo de comparao, um fenmeno mais hype como, por exemplo, jornalismo online aparece na produo de 129 pesquisadores.

O contexto brasileiro
O problema que o Brasil s vezes do contra e a nossa estrutura de comunicaes foi se distanciando dos modelos internacionais mais conhecidos. Hoje consenso que os estudos focados na globalizao e nas tecnologias no conseguem explicar alguns pontos que opem o ambiente brasileiro ao ambiente global, dominado pela digitalizao e pela flexibilidade do mercado internacional, tais como: a) o detalhamento das lgicas clientelistas que transformou veculos de comunicao locais e regionais em moeda poltica no jogo federal; b) o deslocamento, na regulao do setor, da centralidade do interesse privado, em detrimento do interesse pblico, para a centralidade do interesse poltico e/ou religioso, local ou regional, em detrimento do interesse econmico global ou nacional; c) a esdrxula separao das velhas e novas tecnologias de comunicao em ambientes regulatrios distintos (radiodifuso no mbito do Ministrio das Comunicaes, e comunicaes1 no mbito da Agncia Nacional de Telecomunicaes); e, d) a ausncia de transparncia sobre a estrutura de propriedade e de afiliao da radiodifuso nacional.

1. A diviso opera uma separao conceitual entre televiso aberta, compreendida pela radiodifuso, e televiso por assinatura, compreendida junto com os demais servios como Internet e telefonia. H ainda outra separao que a retirada do cinema da compreenso de meios de comunicao e a sua estratgica colocao no mbito do Ministrio da Cultura/Agncia Nacional do Cinema.

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Mesmo com poucos pesquisadores, o debate sobre o fenmeno tem amadurecido. Destacando-se as anlises de Alex Pereira Moura, Fbio Piva Pacheco, Israel Bayma, Jane Mrcia Lemos da Luz, Maria rica de Oliveira Lima, Mnica Kasaker, Paulino Motter, Reinaldo dos Santos, Srgio Capparelli e Vencio Artur de Lima, entre outros. A maior parte destes trabalhos consiste de rduo trabalho emprico de denncia das diversas redes de clientelismo e apadrinhamento que constituem a recente histria da radiodifuso no Pas. Quem se interessa em ter uma idia, mesmo que vaga, da estrutura de distribuio das comunicaes no pas tem de lidar com um enigma similar aos enfrentados pelas personagens de literatura policial. As informaes pblicas so pulverizadas entre diversos arquivos, sistemas e portais; arquivos em formatos de difcil manipulao, com informaes imprecisas, dados desatualizados e erros de registro. Os esforos de investigao emprica ainda demandam buscas de registros em juntas comerciais, em ferramentas online e nos jornais locais, entre outros, na tentativa de estabelecer as conexes internas da extensa rede informal de compadrio que d sustentao ao sistema de radiodifuso brasileiro.

As sutilezas do conceito
Quando da morte de Victor Nunes Leal, em 1985, Jos Murilo de Carvalho j apontava o perigo de [o Coronelismo...] se tornar o clssico muito citado e mal lido. Na adaptao do coronelismo para o coronelismo eletrnico os temores do autor chegam perto de ser confirmados. Por se tratar de assunto pouco discutido dentro dos cursos de graduao e ps-graduao em comunicao, h uma srie de equvocos a descaracterizar a riqueza da anlise original de Leal. Parte da descaracterizao do coronelismo deve-se apropriao errnea da expresso pelo senso comum. Percebe-se, na gramtica do tema, um entendimento de que o sufixo ismo forma a ao originada no nome prprio, logo, coronelismo seria o sistema que designa as aes dos coronis. Derivado desse, o coronelismo eletrnico comportaria as aes dos coronis nos meios eletrnicos de comunicao. Essa concepo retira do coronelismo a natureza de sistema, atribuda por Leal, alm de fundir, sem qualquer distino, coronel e coronelismo. H quem estenda a conceituao mais ainda, transformando o exerccio do poder em coronelismo. Em muitos trabalhos, nota-se, tambm, dificuldade para entender quem o coronel de quem fala Leal em Coronelismo... e o que definiria este ator no cenrio comunicacional brasileiro. A adaptao apressada primordial a que se reporta ao coronel eletrnico como toda personagem que simultaneamente exerce mandato eletivo e proprietria de meios de comunicao. Por derivao, seria como reportar ao coronel como qualquer proprietrio rural exercendo mandato eletivo. No h sustentao para esta afirmativa na obra de Leal nem em qualquer bibliografia de referncia sobre o coronelismo. Para observar a fidelidade autoral, a ruptura com essa habitual noo generalista deve estar na raiz da anlise que pretenda a adoo do coronelismo eletrnico na gramtica comunicacional. J no captulo primeiro de Coronelismo... se encontra a negao do carter absoluto ao coronel. Embora a expressividade da atividade rural no Brasil da Primeira Repblica fosse incontestvel, o coronel poderia ser um burocrata, comerciante, profissional liberal ou at um padre. Nem precisaria deter cargo eletivo. O que caracteriza

Caminho a perseguir
Assim, a urgncia da denncia dessas prticas condenveis e, muitas vezes, ilegais, trouxe embutida a ausncia de reflexo acerca da natureza e da constituio desta conceituao. No se pretende, aqui, diminuir o valor das anlises empricas sobre a estrutura econmico-poltica das comunicaes no Brasil. Pelo contrrio, acreditamos que o manejo de dados quantitativos e de documentos primrios fundamental para evitar o desvio da realidade material perceptvel em muitas anlises baseadas unicamente em abstraes ou em modelos importados. Falta, todavia, uma trilha. Primeiramente porque, apesar do esforo necessrio para o levantamento, a preparao e a apresentao de dados, ntida a ausncia de escopo terico na produo em comunicao que d conta do fenmeno. Tambm porque adaptaes apressadas dos conceitos originais correm o risco de resultar em noes to enviesadas quanto aquelas nas quais freqentemente acusamos a fuga da realidade.

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Captulo 2 | Suportes para o desenvolvimento

o coronel , em resumo, o status de comando numa determinada regio.

O coronel e as eleies
A propriedade de meios de comunicao pode ser considerada potente instrumento de fora eleitoral, contudo, o raio de ao do coronel diferenciado do de um radiodifusor que conquista votaes expressivas. No se pode incluir na mesma categoria figuras como Antonio Carlos Magalhes e Hlio Costa apenas porque ambos so radiodifusores que exercem mandatos eletivos e ocuparam o cargo de Ministro das Comunicaes. Eles desempenham papis diferentes no sistema de coronelismo eletrnico. Ainda que se perceba traos clientelistas em ambas atuaes pblicas, embora participem da mesma rede de compadrio que tem dado forma ao que chamamos de coronelismo eletrnico, no h um Helismo ou um Costismo atuando como chefia poltica, arbitragem social e fonte de coero em Minas Gerais. Se os candidatos apoiados por Hlio Costa perdessem as eleies para governador e senador, a manchete do dia seguinte no jornal de Barbacena dificilmente seria Clima de decepo predomina entre os eleitores2 .

figura do coronel. A propriedade de veculos de comunicao , isto sim, parte do controle dos meios de produo, caracterstica fundamental daquilo que queremos definir como um sistema de coronelismo eletrnico. Logo, no o coronel que eletrnico, mas o coronelismo. A natureza mutante do coronel largamente reconhecida. A morte de Francisco Herclio do Rego, coronel Chico Herclio, em 1974 no extinguiu a espcie. O coronel j existia antes do coronelismo e continuou a existir depois dele. Ele certamente passou por metamorfoses modernizantes, mas se mantm atravs da rede de compadrio e afiliao que nasce no ambiente municipal, mas tem forte base de sustentao em Braslia. E segue sendo simplesmente coronel, no coronel eletrnico nem neocoronel nem cibercoronel. Na adaptao do coronelismo, para atender s necessidades da anlise do fenmeno comunicacional brasileiro, necessrio corrigir uma ltima idia errnea: a de que o coronelismo prtica contnua que apenas se atualiza a partir da insero dos meios de comunicao. Diferente do que dissemos com Capparelli, em 2002, o coronelismo no continuou sob novas bases. H um vcuo no sistema de permuta entre os poderes locais e federais no perodo compreendido entre o Estado Novo e a ditadura militar. A suspenso de eleies por Getlio Vargas e pelos militares eliminou o voto como moeda de troca. inegvel tambm que a urbanizao operou um nvel maior de democratizao e cidadania no pas. Se os coronis seguiram existindo, estiveram em posio diretamente subordinada em relao ao poder federal.

O que no coronelismo
tambm usual a confuso entre mandonismo e coronelismo, como se fossem dois nomes para o mesmo fenmeno. Essa pode ser a degenerao mais nociva anlise j que induz figura do coronel como um senhor absoluto, quase mitolgico, que inverte a ordem conceitual. O coronelismo se inscreve como um momento particular do mandonismo, como disse Jos Murilo de Carvalho, no artigo Mandonismo, coronelismo, clientelismo: uma discusso conceitural, exatamente aquele em que os mandes comeam a perder fora e tm de recorrer ao governo. Mandonismo, para Victor Nunes Leal e para Jos Murilo de Carvalho, mais abrangente, ocorre em diversos momentos e diversos lugares, se aproxima mais da idia de caciquismo, por exemplo. Outra descaracterizao conceitual est na expresso coronel eletrnico. No h razo evidente para inserir os meios de comunicao, ou a propriedade deles, na

A discusso continua
A retomada semntica que propomos aqui atm o coronelismo eletrnico a um perodo histrico semelhante quele estudado por Leal, um momento de transio entre dois modelos polticos: a ditadura e a democracia. S se pode falar em coronelismo eletrnico a partir de 1985 quando rdio e televiso se transformaram em moeda do Governo Federal que reforava o poder de chefes municipais e regionais. Da mesma forma que acreditou-se que o voto

2. Correio da Bahia, online, 02 out. 2006. Disponvel em: <http://www.correiodabahia.com.br/aquisalvador/noticia.asp?codigo=113559>.

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Captulo 2 | Suportes para o desenvolvimento

secreto poria fim ao coronelismo, acreditamos hoje que a democratizao da sociedade e o amplo acesso informao, proporcionado pela pulverizao tecnolgica, podem acabar com o coronelismo eletrnico. As recentes derrotas eleitorais de figuras como Antnio Carlos Magalhes e Jos Sarney foram apontadas como mais um fim do coronelismo. Novamente parece que estamos a tratar de um fenmeno esgotado. Falou-se que Lula, assim como falou-se que Vargas no sculo passado, eliminava o papel intermedirio do

lder local como benfeitor que fazia a ponte entre o municpio e o Governo Federal. Contudo, ausncia de reviso das polticas de comunicao em vigor, bem como a continuidade de uma expressiva parcela de deputados e senadores legislando em causa prpria, ainda justificam a relevncia de anlises mais aprofundadas sobre coronelismo eletrnico.

*. Pesquisadora Associada Adjunta no Laboratrio de Polticas de Comunicao do Programa de Ps-Graduao em Comunicao da Universidade de Braslia, com bolsa recm-doutora da Fundao Ford e apoio pesquisa do CNPq. suzysantos@gmail.com.

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Captulo 3 | Defesa do interesse pblico

- Captulo 3 -

DEFESA DO INTERESSE PBLICO

No recente a atuao do Estado brasileiro em relao regulao democrtica dos contedos veiculados pelos meios de comunicao. No perodo ps-redemocratizao do Pas, no entanto, foram poucos os avanos registrados nessa rea. A resistncia de alguns setores, principalmente os vinculados prpria mdia, contribui fortemente para a estagnao do modelo regulatrio
H uma linha divisria entre censura e regulao de contedo. Entretanto, a freqente sobreposio desses dois conceitos, principalmente no discurso de atores ligados aos meios de comunicao, acaba tendo um efeito paralisante hoje constituindo-se em um dos principais fatores a impedir que se avance na construo de um sistema regulatrio democrtico mais condizente com o atual cenrio da mdia nacional. Um primeiro passo para a qualificao desse debate , certamente, compreender melhor o processo histrico de formulao das iniciativas de controle pblico do contedo da mdia. No Brasil, as primeiras aes do Estado nessa rea foram implementadas durante o governo Vargas, sendo que alteraes de perfis variados ocorreram durante o regime militar e, posteriormente, no perodo da redemocratizao. O presente captulo traz uma breve abordagem desse contexto, alm de apontar as efetivas possibilidades de avano no que se refere regulao dos contedos. Nesse sentido, procurou-se enfatizar ainda diferentes experincias no campo da responsabilizao da mdia, cujos resultados vm assegurando maior participao da sociedade civil no monitoramento das produes dos meios de comunicao, bem como um dilogo mais efetivo entre telespectadores, ouvintes, leitores, internautas e empresas. Diante desse contexto, espera-se deixar claro nas pginas a seguir como as questes relativas ao contedo e suas possveis implicaes complementam o debate trazido pelo captulo anterior e contribuem para aprofundar as reflexes sobre a regulao de mdia no Brasil. Balizam estas discusses diversos dados relativos cobertura que a imprensa vem dedicando temtica do contedo.

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Captulo 3 | Defesa do interesse pblico

reflexo mais conceitual sobre as inter-relaes entre a mdia e os regimes democrticos, bem como as discusses mais objetivas acerca das possibilidades e da pertinncia de se regular a infra-estrutura das comunicaes acabam por recair sobre um novo campo de debate: o da regulao do contedo veiculado pelos meios de comunicao. Isso explica, de certo modo, a prpria organizao desses temas ao longo dos captulos da presente publicao. Na ampla diversidade de anlises j construdas sobre o cenrio miditico, as interpretaes sobre o impacto dos meios de comunicao no comportamento de sociedades e indivduos sempre se fizeram presentes. Seja partindo do princpio de que o pblico encontra-se em posio de total subservincia mensagem dos meios, seja postulando uma condio oposta, de absoluta independncia de cidados e cidads na relao com a mdia, as mais diversas discusses, pesquisas e mesmo legislaes produzidas acabaram mirando como um de seus alvos preferenciais a questo do contedo veiculado. A ttulo de exemplo: no mbito do jogo democrtico, quando uma anlise concentra-se nos mecanismos por meio dos quais os eleitores sero informados, o tema central, ao fim e ao cabo, resume-se aos contedos veiculados pelos meios de comunicao. Da mesma forma, quando se defende a existncia de um contexto de desconcentrao da propriedade dos meios, o objetivo final a pluralidade de contedos e de vozes. Como j discutido no captulo anterior, o processo regulatrio da infra-estrutura, apesar de gerar um efeito direto na regulao de contedo, acaba por no contemplar plenamente os inmeros aspectos da questo. Nesse sentido, costumam ser constitudos marcos legais especficos bem como aes conduzidas pela sociedade civil organizada e pela prpria mdia que visam tratar prioritariamente dos contedos produzidos. E exatamente este o fio condutor do presente captulo.

Faces de um mesmo tema

Antes de avanarmos nas reflexes diretamente associadas ao debate sobre o contedo, importante destacar a co-relao entre este tema e as questes que j discutimos anteriormente. Por isso, no seria redundante afirmar que a efetividade dos regimes democrticos est fortemente conectada ao cardpio de temticas, idias e pontos de vista que terminam sendo veiculados ou deixados de lado pelos meios de comunicao de massa, dada a centralidade desse ator social na contemporaneidade. Da mesma forma, qualquer poltica de regulao da infra-estrutura no campo das comunicaes s ganha sentido do ponto de vista mais amplo a partir do momento em que tambm vislumbre, entre suas diretrizes, as potenciais implicaes relacionadas ao mbito do contedo. Poderamos, portanto, ressaltar que estamos falando aqui de uma via de modupla. Se, por um lado, as interaes entre mdia e democracia, assim como os parmetros de uma regulao da infra-estrutura, refletem-se em alteraes no campo do contedo; de outro, como vimos, esses dois blocos de debate abordados anteriormente tambm so afetados por aspectos inerentes ao avano dos mecanismos regulatrios direcionados s mensagens que mdia veicula. 118

Captulo 3 | Defesa do interesse pblico

No entanto, para que possamos prosseguir com sucesso em nossas reflexes, mesmo tendo em conta as sinergias entre as diversas faces do debate sobre as polticas de comunicao, torna-se necessrio aprofundar as questes especficas que dizem respeito discusso sobre o contedo.

ngulos diversos
A primeira e talvez mais evidente caracterstica das iniciativas de regulao de contedo refere-se grande repercusso alcanada por essa pauta na esfera pblica, como os prprios dados da investigao conduzida pela ANDI e Fundao Ford demonstram. As discusses alimentadas por jornais, rdios e, especialmente, pela televiso chamam, de maneira singular, a ateno dos decisores, dos formadores de opinio e da prpria opinio pblica de maneira geral. Podemos enumerar algumas explicaes para tal cenrio: a. Enquanto o contedo , mal ou bem, acessado por uma camada mais ampla da populao, por sua vez as implicaes relativas s origens e ao poder desse contedo (mdia e democracia) e o pano de fundo do complexo sistema que permite sua produo e veiculao (infra-estrutura) conseguem mobilizar um nmero bastante mais restrito de interlocutores. b. Em decorrncia disso, significativamente mais fcil emitir opinies, juzos de valor e at mesmo realizar estudos empricos sobre o contedo numa analogia com a conhecida mxima sobre o futebol no Brasil, poderamos dizer que qualquer cidado e cidad tem uma posio definida sobre aquilo que veiculado pelos meios de comunicao. c. Tambm como conseqncia desse contexto, dissemina-se com facilidade a noo de que os contedos tm o potencial de afetar diretamente nos mais diferentes sentidos a vida cotidiana dos indivduos. Por outro lado, o estabelecimento de vinculaes entre o dia-a-dia e as demais questes de polticas pblicas de comunicao no se d de maneira automtica. d. Por serem visivelmente mais freqentes na sociedade os casos relacionados ao debate sobre o contedo, as prprias empresas de mdia se encarregam de valorizar essas discusses seja promovendo suas prprias produes, seja criticando o que realizado pelos seus concorrentes. De maneira geral, a anlise sobre o contedo permite particularizao o que no tem lugar em uma reflexo sobre temas mais abrangentes, como por exemplo o da propriedade cruzada. A ttulo de ilustrao, poderamos dizer que o erro cometido pelo programa do apresentador Gugu Liberato, ao transmitir a falsa entrevista do grupo criminoso PCC, foi somente do SBT, enquanto o debate sobre o controle de propriedade atinge, hipoteticamente, a todas as empresas. e. Por fim, as reflexes relacionadas ao mbito do contedo so as mais usualmente associadas recorrente polarizao entre censura e liberdade de expresso. Tal tendncia acaba por fortalecer essa discusso na esfera pblica, j que, via de regra, tende a atrair para si o foco do debate acerca das diversas formas de regulao. Em segundo lugar, diferentemente do que ocorre com as questes apontadas nos captulos anteriores, a regulao dos contedos se constitui em um univer119

Captulo 3 | Defesa do interesse pblico

so temtico extremamente amplo, que abarca um conjunto muito diverso at mesmo incongruente de objetos e preocupaes. De um lado a pluralidade de mensagens emitidas (jornalsticas, de servios de entretenimento, publicitrias para ficarmos nas mais bvias), e de outro a diversidade de pblicos e interesses, geram um caleidoscpio de problemas e potenciais solues vinculados reflexo sobre o contedo. Nesse contexto, uma terceira caracterstica dos sistemas regulatrios dos contedos dos meios de comunicao estaria relacionada prpria multiplicidade de aspectos envolvidos. Ou seja, quando estamos discutindo contedo, podemos nos referir a questes de diferentes ordens, como produo independente, regionalizao da programao, direito de resposta, existncia de um ombudsman, cartas de leitores, direito de antena, conselhos de imprensa, impactos na formao de crianas e adolescentes entre outras tantas. Alm disso, no caso da regulao de contedo nos deparamos com um cenrio bastante complexo do ponto de vista dos atores envolvidos e das possveis iniciativas existentes. Ao contrrio das discusses sobre a relao entre a mdia e os regimes democrticos e sobre a rea de infra-estrutura nas quais o Estado tem um papel preponderante , quando o contedo est em pauta, a auto-regulao e o envolvimento da sociedade civil organizada e dos indivduos tambm passam a ocupar uma posio de destaque.

A pesquisa realizada pela ANDI com apoio da Fundao Ford aponta que 1,5% dos textos discute centralmente a histria da comunicao em seus diferentes ngulos. A investigao tambm retrata que 2,5% do material analisado tece reflexes acerca da atividade jornalstica. Em outras palavras, a cobertura que os meios noticiosos promovem sobre sua prpria atividade ainda pouco expressiva. Como veremos, h uma concentrao maior nas questes de entretenimento.

Colcha de retalhos
Diante de tais particularidades, inegvel que o debate sobre o contedo, a despeito dos esforos na direo oposta, acaba por sofrer do que poderamos chamar de uma sndrome da colcha de retalhos ou seja, torna-se muito difcil discutir o tema sem passar por questes das mais diversas ordens e que, em muitos casos, no aparentam ter relao evidente. Assim, no de estranhar que as prprias reflexes apresentadas nas pginas a seguir acabem por acompanhar, de certa forma, essa mesma lgica. Em primeiro lugar, procuramos abordar, muito brevemente, o contexto histrico mais geral sobre o debate em torno dos processos regulatrios de contedo. Em seguida, apresentamos baseados em exemplos relacionados, principalmente, realidade brasileira algumas das possibilidades de regulao que podem ser levadas a cabo pelo Estado, pelo Setor Privado, pela sociedade civil organizada e pelos prprios indivduos. Por fim, na ltima seo deste captulo, buscou-se resgatar o histrico dos modelos regulatrios de contedo no Brasil.

BREVE HISTRICO
Um rpido passeio rumo ao passado especialmente relevante para a discusso sobre a regulao de contedo. Por um lado permite acessar um aprendizado importante para a compreenso do contexto atual e tambm para o desenho das estratgias futuras nessa rea. Por outro, traz tona um alerta central quanto a um risco j citado anteriormente nesta publicao: no raro, a tentativa de regular o contedo acaba por desaguar na obscura prtica da censura.

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Captulo 3 | Defesa do interesse pblico

Mesmo que j tenhamos destacado em outros momentos as diferenas fundamentais entre censura e regulao democrtica das comunicaes, no podemos deixar de relembrar que, desde tempos muito remotos, a produo de contedo foi objeto dos mais diferentes tipos de controle, perpetrados por atores igualmente diversificados. Vale ainda recordar que, na maioria das vezes, esses controles que se estenderam at um passado no to distante consistiam em censurar prvia ou posteriormente as mensagens que desagradavam, por razes variadas, aos seus controladores. Tudo isso, em uma clara demonstrao da importncia que sempre foi conferida aos meios de comunicao nas disputas de poder presentes em todas as sociedades. Conforme j citado no Captulo 2, a mxima de que conhecimento poder sempre levou, ao longo da histria, existncia de um controle estrito do fluxo de informaes. No Egito antigo, por exemplo, os escribas eram mantidos muito prximos do imperador, relata o professor da Universidade de Princeton, Paul Starr. Segundo ele, por medo do poder que outros poderiam adquirir contra elas, as elites governantes freqentemente buscaram manter o conhecimento secreto, limitar a discusso pblica, e controlar a religio, educao e a cincia de tal forma a evitar que aqueles envolvidos com essas atividades se apoderassem de informaes e idias perigosas. Nesse contexto, o historiador brasileiro Nelson Werneck Sodr afirma: O controle dos meios de difuso de idias e de informaes que se verifica ao longo do desenvolvimento da imprensa, como um reflexo do desenvolvimento capitalista em que aquele est inserido uma luta em que aparecem organizaes e pessoas da mais diversa situao social, cultural e poltica, correspondendo a diferenas de interesses e aspiraes. Ao lado dessas diferenas, e correspondendo ainda luta pelo referido controle, evolui a legislao reguladora da atividade da imprensa. Mas h, ainda, um trao ostensivo, que comprova a estreita ligao entre o desenvolvimento da imprensa e o desenvolvimento da sociedade capitalista. (...) A ligao dialtica facilmente perceptvel pela constatao da influncia que a difuso impressa exerce sobre o comportamento das massas e dos indivduos. O trao consiste na tendncia unidade e uniformidade. Em que pese tudo o que depende de barreiras nacionais, de barreiras lingsticas, de barreiras culturais como a imprensa tem sido governada, em suas operaes, pelas regras gerais da ordem capitalista, particularmente em suas tcnicas de produo e de circulao , tudo conduz uniformidade, pela universalizao de valores ticos e culturais, como pela padronizao do comportamento. Ao comentar como o processo de controle passou a ser intensificado a partir da inveno da imprensa, o professor da Universidade de Cambridge, Peter Burke, relata que muitas das informaes discutidas at ento eram altamente sigilosas. Ele completa: Por essas e outras razes, estava em operao um sistema de controle ou censura. Em Veneza, por exemplo, o acesso aos arquivos era estritamente controlado. O prprio doge no era autorizado a entrar sozinho nos arquivos. S os membros do Senado tinham essa permisso e s membros do Colegio podiam remover documentos. Para evitar a tentao de ler os papis sob sua guarda, supunha-se que o zelador do arquivo fosse analfabeto.

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Por certo, o sistema mais reconhecido de censura da mdia, quela altura, foi implantado nos anos 1.500 pela Igreja Catlica. O ndex, catlogo de obras proibidas, foi utilizado pela Inquisio para condenar muitos hereges. A Igreja, entretanto, no se constitua em caso isolado. Na Inglaterra, conforme j havamos ressaltado, os livros somente podiam ser publicados mediante registro prvio e era crime dar publicidade s discusses do Parlamento. Da mesma forma, o governo portugus proibiu a publicao de mapas que descrevessem a costa da frica, temeroso de que suas conquistas ficassem expostas.

Macartismo
movimento macartista soma-se ao rol de episdios histricos marcados por algum tipo de perseguio ideolgica. Em plena vigncia da Guerra Fria (anos 1950), o senador norte-americano Joseph McCarthy ficou famoso por patrulhar intensamente todos aqueles que julgava adeptos do socialismo e do comunismo, inclusive nos meios de comunicao. Interessantemente, a atuao do jornalista Edward Murrow, da rede CBS, foi central para desestabilizar as aes de McCarthy. A disputa entre Murrow e McCarthy foi recentemente retratada no filme Boa noite, Boa sorte.

Salto histrico
J nos primrdios dos meios de comunicao de massa, no entanto, juntamente com a rigorosa fiscalizao dos contedos distribudos, fortaleceu-se tambm a idia de que o controle autoritrio da informao no era inerente dinmica social. Em 1644, como vimos no primeiro captulo, John Milton fez um enftico discurso no Parlamento ingls defendendo a liberdade de expresso, fato que ficou marcado como um dos primeiros registros desse movimento de resistncia. A temtica voltaria a ganhar corpo quase cem anos depois com o movimento iluminista e, j no sculo XIX, por meio de pensadores como John Suart Mill. A introduo de diversas formas de censura pelos Estados conheceu perodos de maior e de menor intensidade desde ento. Em muitos casos, como j discutimos, Estados totalitrios assumiram o completo controle dos meios de comunicao, impedindo fortemente a circulao de quaisquer informaes produzidas por outras fontes. Em outros momentos, o material veiculado era regulado por meio de uma anlise prvia de rgos pblicos e vale lembrar que mesmo em democracias mais consolidadas, movimentos como o macartismo tiveram lugar. Em anlise apresentada no artigo E Lord Jones morreu discurso por controle democrticos ao poder dos meios de comunicao, o jurista pernambucano Jos Paulo Cavalcanti Filho aponta algumas possveis formas de censura: ... a censura primitiva, do censor oficial e sua tesoura; a musa da autocensura, como a ela se referia George Steiner; a censura econmica, a partir indistintamente do empresariado ou dos governos (com distribuio de publicidade, privilgios tributrios e crditos oficiais); e especialmente a censura dos donos da notcia [por meio da qual] os jornais, as rdios e as televises dizem sempre (ou quase sempre) o que seus proprietrios querem (ou permitem) que se diga ... Com a consolidao das democracias, principalmente desde a Revoluo Americana, acabou por se fortalecer um processo de validao de uma srie de direitos civis e polticos, dentre eles a liberdade de expresso e de imprensa. A censura nas suas configuraes mais explcitas, em muitos contextos nacionais, foi sendo afastada definitivamente por constituies mais afinadas aos novos princpios da universalizao de direitos. Isso no significa, no entanto, que os governos deixaram de se preocupar com os contedos veiculados pela mdia. O desenvolvimento de formas de regulao sintonizadas aos novos pressupostos constitucionais assegurou que o fim da censura no representasse uma lacuna legal, mas a consolidao de modelos coerentes com o regime democrtico. 122

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O contedo em discusso
Do mesmo modo que os mecanismos de controle, a objetividade jornalstica tambm est, h sculos, na pauta de discusso de pesquisadores e da sociedade. Em 1861, Karl Marx j denunciava que os jornais londrinos no representavam a opinio popular, e sim a voz dos polticos que lhes asseguravam determinados benefcios. Generalizando o cenrio indicado por Marx, poderamos afirmar que os interesses representados variam de acordo com o contexto histrico, poltico, econmico, social e cultural especfico de cada regio. Tal relativizao, na verdade, justificaria o fato de que a representao de interesses , em parte, condicionada aos mecanismos que o Estado utiliza em seu relacionamento com as empresas jornalsticas mecanismos estes que derivariam da correlao de foras encontrada na sociedade. A despeito dessa constatao, no se pode deixar de apontar que as iniciativas de controle governamental dos meios de comunicao de massa notadamente a radiodifuso, em perodos mais recentes quase sempre estiveram baseadas no conceito de interesse pblico e no na explicitao dos interesses subliminares em jogo. Apesar das entrelinhas de tal processo, foi a partir dessa concepo mais nobre que se construiu, na regulao tradicional das comunicaes, a justificativa para o controle dos contedos pelo Estado. A consolidao dessa idia mais abrangente de regulao teve um grande impulso, no contexto do Estado de Bem Estar Social, com a defesa da liberdade de escolha individual em relao ao contedo e tambm com a criao de condies igualitrias de acesso aos diferentes meios. A partir do sculo XX, sete objetivos podem ser enumerados, de acordo com o professor da UFBA Othon Jambeiro, para justificar a interveno estatal no processo regulatrio (veja mais informaes no quadro da pgina seguinte): 1. Assegurar a liberdade de informao. 2. Proteger a propriedade intelectual. 3. Regular o intercmbio de servios. 4. Regular as comunicaes de massa. 5. Regular as telecomunicaes. 6. Regular a indstria e os servios de informao. 7. Garantir o acesso pblico s informaes que sejam essenciais ao exerccio da cidadania. Historicamente, os servios de telefonia e transmisso de dados consagraram-se como monoplio estatal exceto nos Estados Unidos e o processo regulatrio passou a ser desenvolvido, principalmente, a partir de questes relacionadas sua estrutura fsica. Trs princpios gerais serviram como pilar a essa regulao: 1. Acesso universal (common carriage). 2. Interconexo. 3. Controle de preos (tarifas no discriminatrias). Por ser reconhecido como questo estratgica para as polticas de desenvolvimento dos diferentes pases, o controle desses servios estava ligado prpria segurana do Estado. 123

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O controle de contedo, conforme ressaltamos, apresenta caractersticas mais complexas e est fortemente veiculado plataforma de transmisso e ao tipo de contedo. Assim, as mensagens transmitidas via telefonia raramente so reguladas pelo Estado, sendo entendidas como um tema privado. O mesmo no ocorre, segundo j salientado, com os contedos veiculados pela mdia (impressa e audiovisual). Na mesma direo, h diferenas na regulao de jornalismo, publicidade e entretenimento. Em relao ao primeiro, objetiva-se proteger a veracidade da informao e a possibilidade de transmisso da mesma pelos profissionais de imprensa por meio da garantia das liberdades de expresso e de imprensa e do sigilo fonte. Dessa forma veda-se explicitamente qualquer tentativa de censura prvia e, por conseguinte, de restries ao livre fluxo da informao. J em relao publicidade, um dos objetivos centrais dos mecanismos regulatrios proteger a sociedade dos malefcios, no explcitos, que podem ser causados por determinados produtos no Brasil, a Constituio Federal estabelece restries veiculao de comerciais de tabaco, bebidas alcolicas, agrotxicos, medicamentos e terapias, por exemplo. A propaganda de armas expressamente proibida e muitos elementos referentes publicidade so regulados pelo Cdigo do Consumidor. Por fim, no que se refere ao entretenimento, a regulao tambm prima por almejar proteger a sociedade, principalmente, naquilo que diz respeito populao infanto-juvenil e s demais minorias polticas. No primeiro caso, um dos instrumentos mais comuns a classificao indicativa de programas de televiso, espetculos e filmes. No segundo, um bom exemplo est nas iniciativas que estabelecem punies aos contedos que manifestam preconceitos raciais, religiosos ou de opo sexual esse formato j comea a ser aplicado no Brasil, conforme descreve o quadro Joo Kleber e o Direito de Resposta, na pgina 163.

Conceitos relevantes
Interesse pblico O pesquisador Edward Banfield, em seu livro Politics, Planning and the Public Interest escrito em co-autoria com Martin Meyerson e publicado em 1955 define interesse pblico como algo que serve aos fins de todo o pblico, ao invs de apenas a determinados setores. Entretanto, o conceito traz um problema intrnseco em sua definio. Se, por um lado, pertinente diferenciar o interesse do pblico do interesse pblico, h que se constatar a dificuldade em apontar-se de forma acurada o que venha a ser interesse pblico. O que, em cada tema posto, deve ser identificado como sendo de tal interesse? E o
que no deve? Quem tem o poder de oferecer tal definio? Como se chega a ela? Estas so algumas questes relevantes nesse debate e cujas respostas no so triviais. Como exemplo, podemos estabelecer um paralelo com uma discusso semelhante, relacionada promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente. A Conveno sobre os Direitos da Criana, da ONU, salienta que as mais distintas questes devem ser sempre resolvidas no melhor interesse da criana. Mas, nesse caso, surge o questionamento: como chegar a tal melhor interesse? Fica a interrogao e, com ela, o aviso de cautela ao se abordar a questo. 124

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Liberdade de informao Pressupe

que o acesso e o direito informao sejam assegurados de maneira plena a todos e todas. considerada um direito fundamental desde a primeira seo da assemblia da ONU, em 1946, assim como est presente no artigo 19 da Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948 (a ntegra do artigo est na pgina 05). Para isso, o Estado deve estimular a criao e a gesto de instrumentos voltados ao livre e equilibrado fluxo de informao, facilitar sua circulao e reforar sua contribuio para o desenvolvimento da economia, da poltica, da cincia, da tecnologia, da cultura e das artes. A liberdade de informao tambm pressuposto para a democracia. A populao tem o direito de avaliar as aes de seus lderes e estabelecer o debate sobre elas. Para tanto, cidados e cidads devem ser capazes de ter acesso performance dos governantes, o que depende do fluxo de informaes sobre o estado da economia, polticas sociais e outros assuntos de seu interesse. Tambm fundamental no combate corrupo, podendo o jornalismo investigativo e as ONGs utilizarem esse direito para a fiscalizao dos governos.

Universalizao de servios postais e de telecomunicaes Significa criar condies

para que toda a sociedade tenha acesso aos parmetros prioritrios desses servios, quando necessrio, por preos mdicos e eventualmente subsidiados. No caso das telecomunicaes no Brasil, a universalizao definida pela Lei Geral de Telecomunicaes (Lei 9472/97): Art. 79. A Agncia regular as obrigaes de universalizao e de continuidade atribudas s prestadoras de servio no regime pblico. 1 Obrigaes de universalizao so as que objetivam possibilitar o acesso de qualquer pessoa ou instituio de interesse pblico a servio de telecomunicaes, independentemente de sua localizao e condio scio econmica, bem como as destinadas a permitir a utilizao das telecomunicaes em servios essenciais de interesse pblico.

Fortalecimento da cultura nacional Implica a adoo de polticas pblicas especficas para bibliotecas, arquivos e museus, radiodifuso, cabodifuso, difuso via satlite, jornalismo, publicidade, assim como para a indstria fonogrfica, cinematogrfica e editorial. Muitos governos, preocupados com os efeitos da globalizao na cultura local e a perda da identidade, estabeleceram, por exemplo, cotas para a linguagem e produo original na radiodifuso (Canad e Frana contam com este tipo de exigncia legal para programao em lngua francesa).

Proteo Propriedade Intelectual a garantia, pelo Estado, de direitos autorais e econmicos sobre patentes e obras de indivduos e empresas. Segundo o stio da World Intellectual Property Organization (WIPO), a propriedade intelectual se refere s produes da mente humana: trabalhos literrios, artsticos e smbolos, nomes, imagens e designs utilizados no comrcio. A propriedade intelectual dividida em duas categorias: 1) Propriedade industrial Invenes, patentes, marcas comerciais, design industrial. 2) Copyright Trabalhos artsticos e literrios (como romances, poemas, peas, filmes, trabalhos musicais, desenhos, pinturas, fotografias, esculturas e desenhos arquitetnicos). Incluem ainda o direito dos artistas sobre suas performances, dos produtores sobre suas gravaes e dos radiodifusores por seus programas de rdio e tev.

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Radiodifuso sob o olhar do Estado

No que se refere radiodifuso, independentemente do modelo adotado pblico, estatal ou comercial , a distribuio e o contedo eram (e continuam sendo, na maioria dos casos) fortemente controlados pelos Estados. Essa regulao foi permeada por critrios culturais, econmicos e polticos, baseando-se em princpios diversos das telecomunicaes e mais prximos lgica j aplicada imprensa. O professor da UFBA Othon Jambeiro analisa: Histrica e universalmente, os sistemas regulatrios desenvolvidos para governar a indstria da tev tm derivado diretamente dos instrumentos legais e aparatos burocrticos que os Estados-naes criaram para tratar com a Imprensa. Na medida em que novas tecnologias deram origem a novos meios de comunicao de massa o cinema, depois o rdio, em seguida a tev aqueles instrumentos e aparatos foram conseqentemente adaptados, muitas vezes para permitir que se pudesse continuar a policiar e controlar a mdia. Os sistemas regulatrios evoluram em seguida para evitar danos morais, regular a relao trabalhista entre empregados e proprietrios dos meios, prevenir excessiva concentrao de poder, licenciar freqncias de rdio e tev, e particularmente nas democracias liberais da Europa ocidental e nos Estados Unidos garantir formas de competio econmica suficiente para frustrar o estabelecimento de monoplios. De acordo com o pesquisador argentino Alejandro Piscitelli, o interesse central do Estado na radiodifuso est ligado natureza educacional e cultural dos servios. O objetivo desses meios seria a transmisso de conhecimentos dirigidos a pblicos particulares em situaes histricas especficas. Essa capacidade doutrinria da radiodifuso tende a torn-la interessante a qualquer governo. Dominique Wolton, em seu livro Elogio do Grande Pblico, apresenta argumentao parecida. Ao longo da histria, portanto, as lideranas polticas, notadamente as de cunho autoritrio, descobriram que o contedo transmitido pelos meios de comunicao eletrnicos e audiovisuais poderia ser um excelente instrumento de propaganda. Essa percepo foi bem definida pelo ex-ditador argentino Juan Domingo Pern, em um discurso de 1953: Podemos dirigir certas pessoas pela persuaso, dando o exemplo, e outras pela polcia, reprimindo-as. Quando forem capazes de conduzir 90% dos argentinos pela persuaso e os 10% restantes pela polcia, vocs obtero um xito. Mas se forem obrigados a conduzir 90% da populao utilizando a polcia e s 10% pelo exemplo, vocs tero fracassado. O uso do contedo no se restringe s ditaduras latino-americanas. Antes de Pern, o regime nazista j se esmerara em mostrar ao mundo, pelas telas do cinema, suas conquistas e intenes, incentivando filmes como Triunfo da Vontade (1936) e O Judeu Sss (1940). De outro lado, Hollywood respondia com O Grande Ditador (1940) e, nas dcadas seguintes, filmes que refletiriam o american way of life. Esse modelo seria exportado para todo o mundo no apenas pelo cinema, mas, tambm, por rdios, televises e pela publicidade. Na primeira metade do sculo XX, a radiodifuso dada a essa grande capacidade doutrinria no campo poltico acabou por favorecer tambm 126
O termo radiodifuso aparece em 62,5% do total de textos pesquisados na anlise realizada pela ANDI com apoio da Fundao Ford, indicando uma forte tendncia de concentrao da cobertura nesse campo especfico das comunicaes. Jornais, cinemas e sistemas de televiso a cabo, por exemplo, dividem o restante da cobertura com os textos mais gerais sobre um tema (ou seja, que no identificam um determinado segmento).

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a disseminao da ideologia capitalista e a mobilizao da opinio pblica na busca do consenso social. No campo econmico, contribuiu diretamente para a criao de um mercado para os equipamentos de recepo e funcionou como poderoso instrumento de marketing para os bens de consumo de massas no Ocidente. Paralelamente a essa expanso, novos desenhos passaram a ser estabelecidos no mbito das polticas regulatrias da radiodifuso desde modelos integralmente estatais at mecanismos de auto-regulao implementados pelo Setor Privado, passando ainda pelo monitoramento direto via sociedade civil.

A discusso sobre contedo o tema central de 50,2% dos textos analisados pela pesquisa Mdia e Polticas Pblicas de Comunicao Esse nmero quase cinco vezes mais elevado do que aquele verificado pelo segundo maior foco temtico, referente abordagem das questes tecnolgicas (11,7%). Vale tambm mencionar que jornais e revistas acabaram cobrindo os aspectos de contedo em propores praticamente equivalentes.

MODELOS EM DEBATE
No existe frmula nica na constituio dos mecanismos regulatrios dos contedos veiculados pela mdia; as experincias em curso no Brasil e em outros pases, bem como a anlise de casos concretos de regulao, contribuem para a avaliao das diferentes possibilidades
Sempre que se discute regulao de contedo, independentemente do meio a transmiti-lo, parte-se do pressuposto de que devem ser tomados todos os cuidados para que os dispositivos elaborados no resultem em censura ou seja, a definio explcita, por autoridades especficas, daquilo que pode ou no ser divulgado. Conforme ressaltamos anteriormente, essa permanente vigilncia vlida quando acontece sob o prisma da democracia, no entanto, no raro, mesmo governos democraticamente eleitos, como o caso da gesto do presidente Lus Incio Lula da Silva, acabam cometendo seus deslizes nessa seara (ver caso Larry Rother, na pgina seguinte). No Brasil, a Constituio Federal de 1988 corrobora esse ponto, proibindo, inclusive, a exigncia de licenas especiais para meios de comunicao impressos. No caso do contedo transmitido por jornais, revistas e pela Internet tem-se geralmente optado pelo estabelecimento de aes punitivas quando acontecem excessos. No que tange radiodifuso, porm, abre-se um espao mais contundente para a regulao de contedo, visto que as emissoras operam um recurso escasso, administrado pelo Estado as freqncias eletromagnticas e, em contrapartida, devem respeitar o interesse pblico. Nesse sentido, aceitvel, como prev a Constituio, que delas se exija, por exemplo, a exibio de programas educativos, culturais, regionais e independentes, estimulando e dando voz pluralidade de atores. Como veremos, a inexistncia de legislao que regulamente os dispositivos constitucionais, no entanto, tem prejudicado a regulao de contedo tambm no mbito da radiodifuso. Mesmo assim, autoridades como a Procuradora da Repblica Eugnia Fvero acreditam que a Constituio Federal, a Lei de Imprensa, a Lei da Ao Civil Pblica e o Cdigo do Consumidor, combinados, representam um arcabouo jurdico suficiente para se promover a defesa dos direitos do cidado em relao mdia.

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O governo e a expulso de um jornalista

O jornal norte-americano The New York Times publicou, em maio de 2004, uma reportagem em que acusava o Presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva de abusar do lcool. Na ocasio, o Palcio do Planalto reagiu com indignao, desmentindo as informaes. Larry Rother, correspondente do NYT no Brasil, passou a ser conhecido em todos os crculos de debate do Pas e, na maioria deles, foi fortemente criticado. De vilo, o jornalista passou vtima nos dias seguintes. Quando tudo parecia concludo com o desmentido oficial, o Poder Executivo anunciou que cassaria o visto temporrio de trabalho de Larry Rother, obrigando-o a deixar o Pas. A medida foi recebida pela mdia como uma agresso inaceitvel liberdade de imprensa. O assunto teria morrido na segunda-feira, se o governo brasileiro, por intermdio do porta-voz Andr Singer, no divulgasse uma nota agressiva na noite anterior, dando reportagem e ao seu autor uma importncia que no tinham, recorda Ricardo Kotscho, na poca secretrio de Imprensa e Divulgao da Presidncia da Repblica, no livro Do golpe ao planalto: uma vida de reprter. Depois do desgaste com a medida denunciado pelo governo, achou-se uma sada para o problema. Por meio de seus advogados, Rother lamentou os constrangimentos causados por sua reportagem e o governo considerou essa declarao um pedido de desculpas, aceitando no mais cancelar o visto do jornalista. O Presidente deu o caso por encerrado numa demonstrao de generosidade, que uma tradio republicana dos presidentes brasileiros, concluiu o ministro da Justia, Mrcio Thomaz Bastos.

Diferentes protagonistas
O histrico da regulao dos contedos miditicos pelos Estados Nacionais em geral e pelo Estado Brasileiro, em particular, deixa claro a vinculao entre a garantia constitucional da liberdade de expresso e a existncia de dispositivos que permitam uma atuao dentro dos parmetros democrticos. Nesse sentido, vale retomar o texto constitucional brasileiro que, em vrios aspectos, se assemelha a outros ordenamentos jurdicos. Veja-se que no artigo 220, transcrito no quadro da prxima pgina, a garantia da liberdade de expresso explcita, porm vem acompanhada de uma ressalva importante: observado o disposto nesta Constituio. O prprio artigo traz, em seu pargrafo nico, importantes elementos vinculados regulao de contedo os quais mereceriam legislao especfica. Adicionalmente, questes como o direito de resposta e a inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem, bem como a rejeio total do racismo e a prioridade absoluta destinada a crianas e adolescentes so assegurados pela Carta de 1988. Ou seja, o primeiro ator com posio de protagonismo na regulao dos contedos o Estado Nacional e ele exerce essa funo por meio de um conjunto bastante diversificado de procedimentos. Direito de resposta, classificao indicativa, programao independente e regional so algumas das possibilidades que sero abordadas ao longo das prximas pginas. Tambm discutiremos, ainda que brevemente, a experincia levada a cabo por outras naes no que tange regulao de contedo. 128

O caso Larry Rother aconteceu durante o perodo analisado pela presente investigao. De todos os textos pesquisados, 2,7% tinham como tema central o episdio. Desses, 75% expuseram um posicionamento contrrio deciso do governo, 34,4% se valeram da expresso censura, 40% mencionaram o conceito liberdade de expresso e 56% eram material opinativo. Vale destacar que em nenhum caso houve a exposio de opinies divergentes.

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O que diz a Constituio

Art. 220. A manifestao do pensamento, a criao, a expresso e a informao, sob qualquer forma, processo ou veculo, no sofrero qualquer restrio, observado o disposto nesta Constituio. 1 Nenhuma lei conter dispositivo que possa constituir embarao plena liberdade de informao jornalstica em qualquer veculo de comunicao social, observado o disposto no art. 5, IV, V, 42 X, XIII e XIV. 2 vedada toda e qualquer censura de natureza poltica, ideolgica e artstica. 3 Compete lei federal: I - regular as diverses e espetculos pblicos, cabendo ao poder pblico informar sobre a natureza deles, as faixas etrias a que no se recomendem, locais e horrios em que sua apresentao se mostre inadequada; II - estabelecer os meios legais que garantam pessoa e famlia a possibilidade de se defenderem de programas ou programaes de rdio e televiso que contrariem o disposto no art. 221, bem como da propaganda de produtos, prticas e servios que possam ser nocivos sade e ao meio ambiente. 4 A propaganda comercial de tabaco, bebidas alcolicas, agrotxicos, medicamentos e terapias estar sujeita a restries legais, nos termos do inciso II do pargrafo anterior, e conter, sempre que necessrio,advertncia sobre os malefcios decorrentes de seu uso. 5 Os meios de comunicao social no podem, direta ou indiretamente, ser objeto de monoplio ou oligoplio. 6 A publicao de veculo impresso de comunicao independe de licena de autoridade.

No mbito das possibilidades regulatrias, podemos considerar ainda, conforme salientamos previamente, a constituio de modelos de auto-regulao iniciativas nas quais o prprio mercado define os parmetros de sua atuao. Como exemplo desses mecanismos, poderamos apontar as aes de Responsabilidade Social Empresarial, a funo de ombudsman, a implementao de Cdigos de tica, dentre outros. Vale assinalar, entretanto, que tal forma de controle ganha sentido apenas quando estamos tratando da regulao de contedo, mas praticamente invivel se o que est em debate a concesso do uso do espectro eletromagntico, necessariamente uma atribuio estatal. Nos anos recentes, complementarmente, passou a se consolidar uma terceira teoria, que busca articular a atuao do estado, das empresas e da sociedade civil no mbito da regulao da mdia. Tal formato taz em sua concepo a idia de que, como afirma Claude Jean-Bertrand, em seu livro O arsenal da democracia, a qualidade pode originar-se da combinao de mercado, lei e tica. Soluo trplice para um problema capital. Nesse contexto, alguns mecanismos tambm tm sido criados por movimentos sociais, pela mdia dita alternativa e at mesmo pelos prprios meios de comunicao tradicionais. A eles se somam espaos antigos, como os destinados s cartas dos leitores, a artigos de crtica de contedo e aos cdigos de tica profissionais. Juntos, esses mecanismos constituem o que hoje se convencionou chamar Media Accountability Systems (MAS). Para entendermos a 129

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qualidade da representao poltica, temos que tambm considerar a esfera da responsabilizao da mdia, ou a prestao de contas da mdia sobre suas atividades, afirma o jornalista e pesquisador Mauro Porto no artigo The news media, civil society, and accountability: toward a new paradigm in communication for development. Na opinio de Claude Jean-Bertrand, os MAS representariam quaisquer meios de melhorar os servios de mdia oferecidos ao pblico. O conceito abrange, segundo o autor, cerca de 60 instrumentos que j foram aplicados e se espera que mais alternativas sejam desenvolvidas no futuro. Esses sistemas so um misto de controle de qualidade, servio ao consumidor, educao contnua e muito mais no apenas, decerto, auto-regulamentao. Aos cidados, os MAS devolvem os direitos humanos que a casta dos profissionais de mdia costuma confiscar, afirma. Vale assinalar, por fim, que a triangulao entre regulao estatal, auto-regulao e as iniciativas elaboradas por indivduos e pela sociedade civil organizada deve ser observada com cautela. Conforme amplamente detalhado no livro Classificao Indicativa: Cidadania na Tela da Tev, publicado pela ANDI e o Ministrio da Justia, a auto-regulao corre o risco de ser abandonada pelas empresas quando a escolha entre cumprir os preceitos auto-regulatrios e optar por elevar a lucratividade estiver em jogo. Da mesma forma, a sociedade civil organizada possui recursos limitados para a execuo de um acompanhamento amplo e abrangente. Isto para no mencionarmos, em ambos os casos, a ausncia da possibilidade de sano. Feitas essas ressalvas, porm entendemos que a complementao das trs formas de regulao democrtica do contedo pertinentes e pode trazer bons resultados.

A pesquisa Mdia e Polticas Pblicas de Comunicao aponta para o fato de que nenhum dos textos analisados focaliza, em especial, formas de accountability dos meios de comunicao. Adicionalmente, instituies que h mais de uma dcada se dedicam a tal tarefa no Pas como a prpria ANDI e o Observatrio da Imprensa no compuseram o rol de fontes primrias localizadas no material, situao tambm verificada no que diz respeito ao Conselho de Comunicao Social. J o Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC) figura em trs textos como fonte principal.

ESTADO

E MECANISMOS DE RESPONSABILIZAO

Nas democracias, a mdia se constitui, ao mesmo tempo, como uma indstria, um servio pblico e, para diversos autores, um quarto poder poltico. E exatamente dessas mltiplas faces que surgem a maioria de suas potencialidades e problemas. Segundo Claude Jean-Bertrand, essa trplice natureza gera a associao conflituosa entre cidados, jornalistas, proprietrios e dirigentes polticos. O controle de contedo parece ter se tornado uma espcie de calcanhar de Aquiles da discusso regulatria no Brasil. O espectro da censura tem sido invocado por muitos atores especialmente aqueles ligados s empresas de mdia a qualquer sinal de reabertura da discusso sobre a regulamentao do setor. Geralmente, nesse tipo de debate, utiliza-se como base de argumentao o que est explicitado pelo artigo 5, inciso IX da Constituio Federal de 1988, cujo texto preconiza que nada pode afetar a liberdade de expresso o que, como vimos, constitui uma meia-verdade. De fato, ainda esto muito vivos nos coraes e mentes de boa parte dos formadores de opinio e dos decisores os 20 anos de vigncia do regime autoritrio,

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que varreram a liberdade de expresso, opinio e informao do cenrio brasileiro. Isso no deveria ser utilizado, porm, como pretexto para encerrar, antes mesmo de comear, a discusso sobre a necessidade de implementar novos e democrticos instrumentos de regulao.

Liberdade para todos

Para avanarmos em nossas reflexes, portanto, fundamental retomarmos rapidamente a discusso aprofundada no Captulo 1, distinguindo dois conceitos aparentemente semelhantes: a liberdade de expresso individual e a liberdade de expresso que se d por meio dos meios de comunicao de massa. Evidentemente, no Brasil, qualquer pessoa pode compartilhar sua viso de mundo publicamente sem ser encarcerada por isso. Os grupos antagnicos da sociedade podem, por exemplo, expor suas idias em seus stios na Internet e criticar seus opositores. Contudo, na realidade, a liberdade de expresso est associada amplitude do discurso de quem a detm. Ter liberdade de expresso no horrio nobre, em rede nacional de televiso, muito diferente de ter liberdade de expresso subindo em um banco da praa. Nesse cenrio, passa a ser desejvel que os processos de regulao de contedo englobem princpios que tenham justamente o objetivo de garantir a liberdade de expresso de grupos diversos, aumentando a representao da sociedade nos meios de comunicao. Ao longo do trinio analisado na pesquisa conduzida pela ANDI, por exemplo, uma srie de iniciativas voltadas, direta ou indiretamente, a esse objetivo foram debatidas no Pas. Temas como a criao do Conselho Federal de Jornalismo e da Agncia Nacional do Cinema e do Audiovisual, a votao do Projeto de Lei sobre a Regionalizao da Programao e a elaborao de uma poltica pblica de Classificao Indicativa somam-se a questes mais gerais, como o Direito de Resposta e o Direito de Antena. Nas pginas a seguir, abordaremos, ainda que minimamente, as discusses que foram travadas em torno dessas propostas. Vale lembrar, entretanto, que o fio condutor entre elas a forte relao que todas mantm com a regulao estatal e seu objeto de maior interesse: os contedos miditicos.

rgo independente
Um dos elementos cruciais na discusso sobre as Polticas Pblicas de Comunicao no Brasil a necessidade de harmonizar e centralizar a regulao do setor em um nico rgo. Hoje, pelo menos, Ministrio das Comunicaes, Ministrio da Justia, Ministrio da Cultura, Congresso Nacional e Anatel dividem diferentes atribuies no tocante regulao das comunicaes.

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Em diversas democracias, uma agncia reguladora independente no sentido de que seus dirigentes possuem mandatos fixos e no coincidentes com o do Presidente da Repblica, alm de oramentos minimamente garantidos a responsvel por operacionalizar a regulao do setor, inclusive podendo aplicar sanes. o caso das j mencionadas Federal Communications Commission (FCC), dos EUA, e Federal Office of Communications (Ofcom), do Reino Unido. A discusso sobre esse tipo de modelo j encontra alguma repercusso entre os prprios meios de comunicao. Em editorial publicado no dia 12 de fevereiro de 2007, ao comentar a poltica de Classificao Indicativa levada a cabo pelo Ministrio da Justia, o dirio Folha de S. Paulo conclui: Nessa trilha da classificao indicativa, ser preciso aumentar a credibilidade da equipe de especialistas que sugere aos cidados os horrios e as faixas etrias adequadas. O modelo atual um departamento vinculado ao Ministrio da Justia no a melhor resposta a tal necessidade. Se sempre haver subjetividade nesse tipo de arbitragem, tanto pior se ela ficar merc do governo de turno (e das constantes mudanas a que um ministrio est sujeito). Uma burocracia federal autnoma nos moldes de uma agncia reguladora teria mais chances de conquistar a confiana do pblico telespectador.

O estudo Mdia e Polticas Pblicas de Comunicao releva que somente 0,2% dos textos trouxe uma discusso sobre a necessidade de uma agncia reguladora especfica para o setor. Foram dois textos, um veiculado pelo Correio Braziliense e outro pela Folha de S. Paulo.

A nica iniciativa mais consistente neste sentido foi elaborada pela equipe do ento ministro das Comunicaes, Srgio Motta, que pretendia transformar a Anatel em Anacom, agncia que seria responsvel por toda a regulao das telecomunicaes, da radiodifuso e dos correios. Tal alterao demandaria a discusso de uma nova legislao para o setor, uma espcie de Lei Geral das Comunicaes, o que, como comentamos, avana a passos lentos. Para o Brasil, uma discusso como esta especialmente relevante quando se observa as fortes presses polticas exercidas pelas empresas de mdia. Muitas delas, segundo o que j apontamos anteriormente, de propriedade de polticos com cargos no Legislativo e no Executivo.

Direito de resposta
A no adoo de uma agncia reguladora independente para o setor, contudo, no impede a discusso e o potencial avano de outras polticas pblicas pertinentes para a regulao democrtica do contedo. o caso do Direito de Resposta. Historicamente associado ao incio da liberdade de imprensa, o instrumento do direito de resposta esteve presente nas mais diversas legislaes ao redor do mundo. H, basicamente, duas categorias principais de direito de resposta ex ante e ex post. Ou seja, anteriormente veiculao de determinado contedo ou na seqncia da veiculao de alguma afirmao acerca das qual haja discordncia. Quanto ao primeiro caso, vale conferir a recomendao do Editorial Guidelines, documento produzido pela emissora inglesa BBC:

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Quando fazemos afirmaes sobre erros cometidos, injustias ou incompetncias, ou apresentamos crticas fortes e danosas a indivduos ou instituies, aos criticados deve ser concedido o direito de resposta, ou seja a oferta de uma oportunidade justa de responder s alegaes antes de sua transmisso. O direito de resposta ex ante acaba por se configurar em premissa para a execuo do bom jornalismo. Ouvir o outro lado, portanto, deveria ser elemento inerente ao exerccio profissional. Por isso mesmo, visto como decorrncia de uma atitude vinculada prtica individual do profissional da imprensa ou como uma determinao das empresas jornalsticas, caso do exemplo acima. J o direito ex post, assegurado, via de regra, por meios legais. Muitos pases, possuem legislao especfica garantindo tal direito e, nesse sentido, sublinhando que o mesmo no entra em choque com a liberdade de imprensa ou de expresso das empresas isto , caso o direito seja concedido a um determinado indivduo ou grupo, os meios so obrigadas a veicular a resposta. Em muitas naes, vale destacar, o marco legal no suficientemente claro e as decises acabam sendo invariavelmente remetidas ao Poder Judicirio. No caso brasileiro, a Constituio de 1988 prev o direito de resposta como pressuposto da liberdade de informao, referente a quaisquer veculos de comunicao social. A regulamentao do direito, contudo, ainda feita pela Lei de Imprensa de 1967, fato que limita a plena utilizao do mecanismo, dado que este diploma legal foi sancionado durante o regime militar e, por isso, apresenta um claro rano autoritrio, de censura e, logo, inconstitucional.

A pesquisa desenvolvida pela ANDI, com o apoio da Fundao Ford, demonstra que somente 0,1% dos textos abordou centralmente o Direito de Resposta. Ou seja, esse instrumento de proteo dos direitos de indivduos e instituies em relao aos possveis equvocos cometidos pela mdia acabou ficando de fora da cobertura, no trinio pesquisado.

O que diz a Constituio

Art. 5 - Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: (...) (...) V - assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, alm da indenizao por dano material, moral ou imagem;

Direito de resposta em outros pases

A utilizao do direito de resposta ao redor do mundo segue estruturas mais ou menos institucionalizadas. Neste quadro apresentamos alguns exemplos referentes a pases europeus.

Pas Alemanha

Modelo adotado
Cada estado da Repblica Federativa possui uma Lei de Imprensa, que obriga jornais e outros peridicos a publicarem respostas de pessoas afetadas por alegao ou fato publicado. A seo 11 destas leis exige que as respostas sejam na mesma fonte, com a mesma proeminncia e sem exceder o tamanho do artigo original sendo restritas correo dos fatos. Quem solicita o direito tem trs meses para a requisio e os editores que se recusarem a cumprir voluntariamente podem ser compelidos a veicularem o direito pelas cortes civis. No caso da mdia impressa, o direito de resposta ao sujeito vtima de uma afirmao incorreta garantido pelo Pressegesetz de 1922. J o Mediengesetz de 1981 estendeu o mesmo para toda a mdia eletrnica. O Conselho de Imprensa Dinamarqus, fundado em 1964, introduziu o direito atravs do Artigo 41 da Lei de Responsabilidade da Mdia, de 1992. O direito agora opera de acordo com o as Regras sobre tica da Imprensa, adotado pelo Parlamento Dinamarqus em acordo com a Unio Nacional dos Jornalistas Dinamarqueses, para casos de incorreo factual. Os pedidos podem ser feitos at quatro semanas aps a publicao e os editores tm quatro semanas para cumprir a deciso.

ustria

Dinamarca

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Espanha

Segundo a Lei Ordinria 2/84, qualquer pessoa diretamente afetada pela publicao de informaes incorretas ou danosas pode requerer, seja na mdia impressa ou radiodifuso a veiculao da verso correta, sem comentrios e com o mesmo destaque dado informao original. Em caso de no cumprimento pode-se evocar ao de corte para determinar que tipo de correo apropriada. Desde a Lei de imprensa de 1919, todos que conseguirem demonstrar que o material publicado incorreto ou ofensivo tm o direito de demandar igual espao para correo. Hoje em dia, a regulao operada pelo Conselho de Meios de Comunicao de Massa, criado em 1968. Desde a Lei de Liberdade de Imprensa, de 1881, o direito garantido para qualquer um que for mencionado ou tenha sido alvo de clara aluso na imprensa, sendo o artigo difamatrio ou no. O artigo 13 permite que uma pessoa (fsica ou jurdica) exera o direito de resposta, que deve ser do mesmo tamanho e fonte que o artigo ofensivo. Jornais dirios devem responder dentro de trs dias e outros peridicos, na edio seguinte. A reposta no pode violar o direito de outros ou atacar a integridade do jornalista. A clusula 5 do artigo 14 da Constituio Grega confere direito de resposta a todos os cidados que considerarem alguma publicao ou transmisso por rdio ou tev incorretas, alm de obrigar o meio ofensor a providenciar uma retratao integral e imediata ou espao para a defesa da parte ofendida. Isso tambm permite a lei prescrever a maneira pela qual o direito de resposta exercido. Ainda que no haja o direito na legislao, desde 1992 o Cdigo Civil e o Cdigo de Ao Legal tm reconhecido um direito reparao de incorrees factuais. Cabe s Cortes decidir como a correo deve ser operacionalizada. Qualquer um que seja afetado diretamente pela publicao de uma incorreo factual pode demandar uma reparao dentro de um ano, de acordo com a Seo 30 do Cdigo Penal. As cortes podem (mas raramente o fazem) impor multas pelo no cumprimento e se uma queixa aceita, a seo 430a requer publicao com destaque do resultado do julgamento. No h direito de resposta na legislao, mas existe de fato, como resultado da prtica estabelecida pela Lei de Liberdade de Imprensa e a operao do ombudsman da Imprensa e do Conselho de Imprensa que inclui representao dos empregados e jornalistas das organizaes. O ombudsman media as disputas nas quais no h o cumprimento por parte dos meios, sendo que as respostas so dadas com destaque suficiente para assegurar que os leitores sejam informados sobre a divergncia.

Finlndia

Frana

Grcia

Holanda

Noruega

Sucia

Fonte: Adaptado de Right of Reply in Europe. Estudo de Mike Jempson para MediaWise (fevereiro de 2005). http://www.mediawise.org.uk/files/uploaded/Right%20of%20reply%20in%20Europe.pdf

Nuances do processo
Apesar de primeira vista, ficar a impresso de que no h maiores polmicas em torno da discusso sobre o direito de resposta, essa no a verdade. De um lado, como se pode imaginar, em vrias situaes as empresas jornalsticas tm interesses prprios a defender, furtando-se, no raro, em observar o direito de resposta ex ante. De outro, no caso do direito ex post, sempre h a argumentao, por parte das empresas, acerca de uma suposta ingerncia dos rgos reguladores do Estado ou do Poder Judicirio quando oestes optam por conceder espao nos jor134

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nais, rdios, televises e outros meios para resposta de indivduos ou instituies que tenham se sentido ofendidos, de alguma forma, por informaes previamente veiculadas. Nesse sentido, com muita freqncia as empresas resistem fortemente concesso desse direito uma das tticas mais comuns estender por anos a fio os processos na Justia, o que pode levar situao esdrxula de o direito ser concedido, porm em um momento em que a resposta j poderia ter perdido o seu sentido. No por outra razo, as legislaes estrangeiras mencionadas acima no se preocupam somente com a concesso de um direito de resposta em abstrato, mas em especificar os detalhes da operacionalizao desse direito. Assim, o intervalo de tempo mximo para a concesso, a equivalncia de espao, tipo de fonte e destaque em relao informao originalmente publicada so algumas das questes que acabam por compor o marco legal acerca deste tema.

Direito de antena
No debate sobre a democratizao dos meios de comunicao, uma outra possibilidade regulatria que vem ganhando, a cada dia, mais adeptos o chamado Direito de Antena. A iniciativa busca assegurar aos diversos grupos sociais e polticos minorias, partidos, organizaes da sociedade civil, por exemplo formas de participao na programao dos meios de comunicao. As legislaes espanhola, portuguesa e holandesa j contemplam, com abordagens diferenciadas, o direito de antena. A exemplo de outras formas de promoo da responsabilidade social da mdia [o direito de antena] supera a via de sentido nico, e transforma a comunicao numa via de mo-dupla entre emissores e receptores; entre pblico, profissionais e empresrios, observa Fernando Paulino, autor de uma tese de mestrado sobre o tema, defendida no Departamento de Comunicao da Universidade de Braslia. No Brasil, somente os partidos polticos tm efetivamente o direito de antena, pois so amparados pela legislao eleitoral. Ressalte-se, a esse respeito, que a classe poltica v com muitas reservas propostas de participao popular sobre os quais no pode exercer controle algum. A inovao do direito de antena apareceu, pela primeira vez, na Constituio portuguesa de 1976, referendado no artigo 40. O jurista Fbio Konder Comparato, no texto possvel democratizar a televiso?, publicado no livro Rede Imaginria - Televiso e democracia, focaliza a questo: (...) O direito de antena, se bem organizado, pode levar a uma autntica educao poltica das massas (...) Alis, a superao da via de mo nica nas relaes de comunicao dos Poderes Pblicos ou dos controladores de emissoras de televiso, em relao ao povo, mas no deste em relao queles deve desembocar no verdadeiro teste da vida democrtica, que o controle popular das aes dos governantes. Na vigente Constituio espanhola tambm se regulamenta o direito de antena nos seguintes termos: (art. 20, alnea 4) a lei regular a organizao e o controle parlamentar dos meios de comunicao dependentes do Estado ou de qualquer entidade pblica e garantir o acesso aos ditos meios dos grupos sociais e polticos significativos, respeitando o pluralismo da sociedade e das diversas lnguas da Espanha. 135

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Direito de antena e liberdade de expresso

Luis Felipe Miguel* Um dos traos caractersticos mais importantes dos regimes democrticos, ao lado da realizao de eleies peridicas para o provimento dos cargos pblicos, a vigncia de um conjunto de direitos e liberdades individuais, entre os quais se destaca a liberdade de expresso (e sua correlata, a liberdade de imprensa). Entendida em sua forma mais plana, a liberdade de expresso indica que no existe nenhuma autoridade capaz de coibir a manifestao de idias, de opinies, de fatos ou da criao artstica. A defesa da liberdade de expresso tomou forma, inicialmente, como uma luta contra a censura do Estado e da Igreja cujos marcos filosficos so a Areopagtica, de John Milton, no sculo XVII, e Sobre a liberdade, de John Stuart Mill, no sculo XIX. Hoje, embora permaneam tenses aqui e ali, o preceito da ausncia de censura estatal sobre a informao, a opinio e a expresso artstica vigora em todos os pases com instituies formalmente democrticas. Mas tambm se percebe com clareza que a ausncia de censura no basta. Abolido o controle poltico, permanece o controle econmico sobre a expresso. De fato, todos somos livres para dizer o que bem entendamos. Mas a efetividade social de um discurso depende de sua capacidade de atingir uma quantidade de receptores. Nas sociedades de massa, essa capacidade no est dada naturalmente. So necessrios determinados meios tcnicos que, por sua vez, exigem elevado investimento financeiro. Em suma, possvel gritar na praa pblica, mas o que possui repercusso social uma transmisso televisiva em rede nacional, via satlite. A liberdade de expresso vigora como liberdade negativa (ausncia de coero), no como liberdade positiva (garantia de seu usufruto verdadeiro por todos). Todos podem falar, mas poucos so escutados. setores televiso, cinema, mdia impressa, indstria fonogrfica, rdios etc. Muitas vezes, esto ligados entre si por diversos negcios comuns e possuem enlaces com outros setores da economia (no Brasil, a situao no muito diferente, exceto pelo domnio inconteste de um nico conglomerado) O resultado o empobrecimento brutal da diversidade de pontos-de-vista presentes no discurso da mdia. As muitas respostas a essa situao incluem medidas de fortalecimento da mdia no-comercial (emissoras pblicas, isentas da presso do mercado) ou no-profissional (emissoras comunitrias), bem como tentativas de restrio oligopolizao do mercado de mdia (limites propriedade). Um dos caminhos mais interessantes o chamado direito de antena, que consiste basicamente na cesso obrigatria de espaos na mdia para que diferentes grupos sociais apresentem seus prprios discursos.

Agendas alternativas
O direito de antena combate o poder da mdia em duas esferas cruciais e complementares. Primeiro, propicia que os grupos por ele beneficiados apresentem uma agenda alternativa isto , tematizem determinadas questes como sendo de interesse pblico (a maior demonstrao do poder de agendamento da mdia a ausncia quase total do problema do controle da informao na pauta poltica). Em segundo lugar, amplia o leque de enquadramentos das questes agendadas, permitindo que diferentes explicaes dos problemas e propostas de soluo se coloquem em seus prprios termos. Um exemplo familiar de direito de antena a propaganda partidria no rdio e na televiso brasileiros um espao para que os partidos apresentem sua viso da realidade e seu programa, mas que tende a ser transformado num palanque eleitoral precoce, a servio de candidaturas especficas. No caso brasileiro, apenas os partidos ganham o espao, mas existem experincias diferentes. Em Portugal, organizaes da sociedade civil so beneficiadas, mas os programas so veiculados somente nas emissoras pblicas. Outra experincia so os canais de acesso pblico na televiso a cabo estadunidense, que esto disposio de qualquer grupo ou mesmo cidado (a Lei do

Espaos para grupos sociais

O que ocorre, ento, que um pequeno grupo de conglomerados da mdia capaz de prover a maior parte dos contedos simblicos e informativos de que os cidados e cidads dependem para se situarem no mundo. Sobretudo a partir dos anos 1990, uma onda de fuses internacionais restringiu ao mnimo o nmero desses grupos. Via de regra, eles agem em diferentes

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Cabo brasileira prev algo similar). A sucesso de programas bizarros e de grande precariedade tcnica, no entanto, afugenta os espectadores.

Garantia de eqidade
O que valioso no direito de antena o entendimento cristalino, ainda que implcito de que os meios de comunicao, numa democracia, devem expressar com um mnimo de eqidade as diversas perspectivas sociais existentes e dar voz aos diferentes interesses em conflito na sociedade. Mas no se trata de uma panacia. Devido a sua competncia tcnica, a mdia tradicional tende a receber maior legitimidade por parte da audincia e, portanto, medidas que garantam seu controle e

a disperso da propriedade continuam sendo indispensveis. Alm disso (e principalmente), como inimaginvel dar a cada cidado o acesso aos meios, torna-se necessrio determinar quais grupos devem gozar do direito de antena, o que uma complexa deciso poltica.

* Luis Felipe Miguel doutor em Cincias Sociais, professor do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia (IPOL-UnB) e pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). autor de trs livros e dezenas de artigos em revistas cientficas do Brasil e do exterior, tendo como temas principais de investigao a relao entre mdia e poltica e a teoria da democracia.

Fairness Doctrine
Uma outra alternativa regulatria factvel constitui-se na fixao, em lei, da responsabilidade dos meios de comunicao como promotores da esfera pblica incluindo as obrigaes de tratar das questes controversas de interesse pblico e de dar espao s posies divergentes. Um exemplo conhecido de regra legal com este objetivo a Fairness Doctrine, implementada pelos Estados Unidos. Adotada em 1949, a legislao foi revogada pouco menos de 40 anos depois, como parte do esforo desregulador do governo Reagan. Na poca, defendia-se que a Fairness Doctrine engessava a imprensa, levando-a a evitar a cobertura poltica. Para o analista de mdia Robert Entman, contudo, a revogao da doutrina acelerou a degradao da cobertura jornalstica, sobretudo na televiso. A Fairness Doctrine foi editada pela Federal Communications Commission (FCC) com o objetivo de garantir, no mbito do jornalismo televisivo e radiofnico, a aplicao da teoria democrtica da Primeira Emenda Constituio norte-americana. Com a medida, a FCC buscou evitar os efeitos tendenciosos de decises tomadas pelas emissoras de rdio e televiso orientadas por interesses puramente comerciais. De acordo com a Fairness Doctrine, eram obrigaes das empresas de radiodifuso: 1. Dispensar um percentual razovel de tempo da programao para a cobertura de fatos e questes controvertidas de interesse coletivo. 2. Oferecer razovel oportunidade para a apresentao de pontos de vista contrastantes sobre tais fatos e questes, de modo a proporcionar ao ouvinte ou telespectador o conhecimento das diversas verses e opinies sobre o assunto. 3. Garantir o direito de resposta a candidatos em campanha poltica que tivessem recebido crticas ou sofrido ataques pessoais em matrias ou editoriais hostis. 137

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Mesmo com a existncia de uma legislao na rea, ficava em aberto, entretanto, o ponto crucial da formao da agenda da mdia, ou seja, quais controvrsias mereceriam cobertura. Embora a Fairness Doctrine estivesse implantada, as emissoras continuavam guiando-se por aquilo que Daniel Hallin chamou de controvrsia legtima, que respeitava os limites da ideologia hegemnica. Questes cruciais como o papel do complexo industrial-militar ficavam permanentemente fora da agenda e, portanto, tambm do noticirio. Assim, vozes muito desviantes fora do establishment poltico no eram contempladas pelo preceito de dar espao s posies divergentes. A lei acabava por se adequar ao jogo poltico norte-americano, buscando garantir uma disputa mais equilibrada entre os dois grandes partidos. O principal mrito de uma medida semelhante Fairness Doctrine no est, portanto, em sua capacidade de tornar a mdia totalmente imparcial meta que, na realidade, no se pode atingir. Est, sim, em afirmar uma vontade poltica em relao aos meios de comunicao, deixando claro o seu carter de servio pblico, no qual a busca pelo lucro deve estar subordinada ao interesse da cidadania.

A anlise Mdia e Polticas Pblicas de Comunicao refora a necessidade de uma reflexo semelhante aquela relativa Fairness Doctrine para o caso brasileiro. A pesquisa constatou que 15,7% dos textos analisados apresentam opinies divergentes. Apesar de ser um percentual reduzido, se considerarmos que o foco temtico do presente estudo diz respeito a um tema polmico, este valor est acima do verificado em outras pesquisas conduzidas pela ANDI, como pode ser constatado pela tabela abaixo (a exceo o caso da cobertura sobre organismos transgnicos).

PRESENA DE OPINIES DIVERGENTES NAS COBERTURAS SOBRE POLTICAS PBLICAS SOCIAIS Pesquisa
Deficincia Desenvolvimento Humano e Social Direitos Humanos Drogas Educao Sade da Criana Sade do Adolescente

Perodo analisado Volume de textos

2002 08/2001 a 07/2002 2004 08/2002 a 07/2003 2004 2002 2001 262 716 1315 595 3976 993 670 239 652 244

Citao de Opinies Divergentes

4,2% 11,2% 11% 8,4% 10,3% 7% 5,2% 6,7% 6,6% 36,5%

Tabaco e lcool 2001 Em sntese, uma norma do tipo da Fairness Doctrine defende que Trabalho Infantil 2002 o uso da concesso pblica para Transgnicos 2004 beneficiar pontos de vista particulares incorreto. Nesse sentido, vale lembrar as palavras do juiz Byron White, da Suprema Corte dos Estados Unidos, em 1969, quando da interpretao Primeira Emenda Constituio: o direito dos espectadores e ouvintes, no o direito dos controladores da radiodifuso, que soberano. A liberdade de expresso se estabelece, portanto, para beneficiar o pblico isto , os cidados , que deve ter acesso uma ampla gama de informaes.

Produo Independente
Outro mecanismo destinado garantia de maior diversidade nos contedos miditicos acontece no mbito das tevs. Como forma de fomentar a participao dos diferentes segmentos sociais na programao das emissoras, muitos pases adotam mecanismos de incentivo s produes independentes. No Brasil, as redes produzem quase a totalidade da programao, como podemos ver no caso das minissries, novelas e programas da Rede Globo, para citar um nico exemplo. O presidente do Congresso Brasileiro de Cinema, Geraldo Moraes, acredita que preciso, no caso brasileiro, separar a transmisso do contedo. A produo independente e regionalizada oferece 138

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o carter democrtico para a televiso. preciso fazer do canal de TV a estrada transmissora para a sociedade, em toda a sua representatividade. Segundo o economista da UFRJ Alex Patez Galvo, em vrios pases europeus a cadeia televisiva separada em produo, distribuio e exibio. A maior parte da programao exibida produzida fora da rede. Na Frana, por exemplo, o percentual de produo independente das tevs abertas varia entre 75% e 100%. Desde 1990, de acordo com Galvo, a Unio Europia passou a estabelecer a obrigatoriedade de veiculao de contedos produzidos no continente, alm de adotar medidas voltadas ao fortalecimento da produo independente. Isso resultou, em 1997, em uma norma do parlamento Europeu chamada Televiso sem Fronteiras. A diretiva afirma que os pases europeus devem assegurar que as redes de radiodifuso exibam contedo audiovisual europeu o que no inclui notcias, esportes, televendas, etc. na maior parte do tempo de transmisso e que seja reservado produo independente ao menos 10% do tempo de programao transmitido ou 10% do oramento destinado programao. H pases que definem percentuais prprios de veiculao de produes independentes. Na Itlia e na Holanda, por exemplo, as tevs devem abrir 20% de sua programao s produes independentes. J no Reino Unido, esse percentual de 25%, tanto para a BBC quanto para as redes abertas privadas. O economista Alex Galvo ressalta que vrios pases exigem ainda que as emissoras destinem parte de sua grade programas produzidos na lngua local o percentual varia de 25% a 50% em naes como Espanha, Portugal, Holanda, Grcia, Frana, Noruega, Reino Unido e Comunidade Francesa na Blgica.

O exemplo da Alemanha
A partir de 1997, o Rundfunkstaatsvertrag tratado entre os Estados que integram a federao alem estabeleceu um novo modelo regulatrio para a radiodifuso alem. O documento, entendido como um tratado entre os diferentes estados que compem a federao alem, incentivou alteraes tanto na regulao da infra-estrutura do setor, quanto no que se refere ao contedo. Segundo ressalta o doutor em Direito Alexandre Ditzel Faraco, no texto Difuso do conhecimento e desenvolvimento: a regulao do setor de radiodifuso, alm da mudana nos parmetros para a concentrao empresarial nos meios de comunicao de massa, citada no Captulo 2, o tratado alemo define outras restries voltadas a garantir o pluralismo da mdia que, caso no sejam atendidas, podem resultar na cassao das licenas da emissora, sem qualquer indenizao para o empresrio. Uma das possibilidades para o estmulo ao pluralismo a obrigatoriedade de transmisso, por parte das grandes emissoras, de programao independente. A durao dessa programao dever ser de, pelo menos, 260 minutos semanais (mdia de 37 por dia). Desse total, 75, no mnimo, devero ser transmitidos em horrio nobre das 19h s 23h30. O responsvel pela programao no poder estar vinculado, de nenhuma forma, ao dono da emissora. A desvinculao entre produtor e emissora no suficiente para o Rundfunkstaatsvertrag, na medida em que a qualidade da programao no pode ser garantida pela interveno do Estado. Para esse fim e no que se refere s empresas acusadas de concentrao , o documento prev a criao de comits de programao, possibilitando o controle interno da qualidade das produes transmitidas.

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O especialista defende que o estabelecimento de um novo marco regulatrio de regionalizao no Brasil deve contemplar, entre outras coisas, o acesso da produo independente s grades de programao das emissoras abertas e fechadas e a diversidade da programao. Alm disso, necessrio que o princpio estruturador do acesso da populao brasileira a produtos audiovisuais realizados no pas, ocorra no maior nmero possvel de mdias, conclui. Para o ex- senador Saturnino Braga, o Congresso Nacional tem pela frente o desafio de fortalecer a ponte entre parlamento e sociedade no campo da comunicao e da produo audiovisual brasileira. Segundo ele, o Congresso dispe de vrios instrumentos para participar dessa discusso, como a Frente Parlamentar pela Cultura, a Comisso de Cinema e Audiovisual do Senado e o prprio Conselho de Comunicao Social, instncias que vm debatendo, alm dos aspectos tcnicos, o contedo da nossa programao. preciso repensar as formas de produo de contedo e incrementar a parceria entre o cinema e a televiso, dando maior espao a produo independente, bero de idias ricas e criativas, essenciais para um meio de comunicao reconhecidamente influenciador da formao intelectual e cultural dos jovens.

Programao regionalizada
No Brasil, o Projeto de Lei n 256/91, de autoria da ento deputada federal Jandira Feghali (PCdoB/RJ), tramita h 15 anos no Congresso Nacional. A iniciativa tem como objetivo regulamentar o inciso III do artigo 221 da Constituio Federal, dispondo sobre a programao regional e independente das emissoras de radiodifuso. Caso aprovado, 30% da programao das emissoras, veiculada entre 7h e 23h dever ser composta de produo regional, sendo 15% de programas que valorizem a cultura e a arte nacionais e 15% jornalsticos. Em 2003, o PL foi finalmente aprovado na Cmara e enviado ao Senado Federal. Em 10 de outubro de 2006 foi entregue ao senador Srgio Zambiasi (PTB/RS), que dever relat-lo na Comisso de Educao. Para o jornalista Gabriel Priolli, presidente da Associao Brasileira de Televiso Universitria (ABTU) e da Televiso Amrica Latina (TAL), o resultado do quadro de concentrao de contedo que tenta ser revertido por projetos como o da ex-deputada Jandira um s: na totalidade do Pas exceo feita s cidades do Rio de Janeiro e So Paulo , os telespectadores tm pouco acesso informao jornalstica e s manifestaes artsticas e culturais de suas prprias cidades e/ou regies, pela carncia de oferta desses contedos televisivos, afirma em documento enviado ao Conselho de Comunicao Social em maro de 2003. Para Priolli, os brasileiros que no so paulistas ou cariocas no esto satisfeitos com o fato de verem muito mais tev proveniente de fora de suas regies. Querem as suas tradies, a sua cultura, as suas formas de expresso, o seu sotaque e os seus personagens no ar, finaliza.

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Jandira Feghali
mdica, foi eleita Deputada Estadual Constituinte em 1986 e exerceu mandato de Deputada Federal de 1991 a 2006. autora do projeto de lei 256/1991, que regulamenta a Constituio Federal no artigo referente regionalizao da programao cultural, artstica, e jornalstica e produo independente nas emissoras de rdio e tev.

de tev. Em funo disso, a tramitao da matria se alonga durante todos estes anos, apesar das inmeras tentativas de acordo em torno do texto.

As emissoras regionais, potencialmente interessadas no projeto, se manifestam a favor do mesmo? E as produtoras independentes, organizaes que produzem contedos audiovisuais, etc?
Todos estes setores esto empenhadas na aprovao do projeto de lei da regionalizao, participando inclusive de diversos atos em prol da matria.

Em que medida seu projeto de lei relacionado regionalizao da produo modificaria o panorama da radiodifuso no Brasil contemporneo?
A regionalizao um instrumento fundamental para as alteraes do contedo na tev aberta. A democratizao que buscamos impossvel de ser feita sem que ocorra a regionalizao da produo artstica e cultural, principalmente, quando est em debate o modelo de explorao da tev digital, que, por ser polmico, vai exigir muita mobilizao.

Como fazer para mobilizar as populaes locais ao redor de algo to significativo?

As entidades envolvidas na matria tm dado excelente contribuio nesse sentido, em funo de sua proximidade com a comunidade local e produtoras independentes. Naturalmente, boa parte da sociedade brasileira no tem conhecimento sobre o tema ou mesmo da necessidade de se regulamentar o art. 221 da Constituio Federal. Por isso precisamos ampliar ao mximo esse contingente de apoiadores.

Que mudanas ele traria?

A verso original do projeto determinava a exibio da produo regional nas emissoras de rdio e tev entre 7h e 23h. O aprovado estabelece veiculao entre 5h e meia-noite. O nmero de horas para a exibio de programas regionais varia de acordo com nmero de domiclios atendidos pela emissora. Para lugares com mais de 1,5 milho de domiclios com aparelhos de tev, a emissora ter de veicular programao regional por 22 horas semanais. Em regies com total entre 500 mil e 1,5 milho de aparelhos, sero 17 horas e nas regies com menos de 500 mil domiclios com aparelhos de tev, sero 10 horas de programao regional. Alm disso, o projeto de lei prev que, do total reservado produo independente, pelo menos 40% devero ser destinados apresentao de documentrios, obras audiovisuais de fico e de animao, incluindo teledramaturgia, e at 5% apresentao de obras audiovisuais de publicidade comercial.

Uma maior nfase no fato de que muitos pases mais democrticos do que o nosso possuem regulamentao semelhante no seria um argumento importante a ser utilizado no debate pblico?
Durante a anlise feita pelo Conselho de Comunicao Social do Congresso Nacional, foram realizadas algumas audincias e, nelas, pudemos tomar conhecimento da legislao nos principais pases do mundo. Nesse estudo, constatamos o atraso de nossa situao jurdica. A ausncia da regulamentao gera grandes distores no sistema de radiodifuso no Pas.

Devemos ainda acreditar na aprovao do seu projeto?

Claro que sim. Tenho trabalhado arduamente para que isso ocorra o mais brevemente.

Ao que atribuir a lenta tramitao do projeto no Congresso?

O projeto foi apresentado em 1991 e desde ento enfrenta muitas resistncias entre as grandes emissoras

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Conselho de Comunicao Social

Assim como a questo da regionalizao da programao, a efetiva instalao do Conselho de Comunicao Social no Congresso Nacional outra determinao constitucional estabelecida pelo captulo da Comunicao que vem encontrando dificuldades para sair do papel. Durante a Assemblia Nacional Constituinte, um grupo liderado pela deputada e jornalista Cristina Tavares lutou pela aprovao de um conselho com poderes normativos e coercitivos no que se refere s Comunicaes no Pas. O conselho outorgaria concesses, fiscalizaria a atitude das emissoras de radiodifuso e de imprensa e zelaria pelos preceitos defendidos nos artigos 220 e 221 da Constituio Federal. No aprovada a proposta inicial, o novo Conselho de Comunicao Social, tal como previsto no artigo 224 da Carta Magna de 1988, foi constitudo como rgo auxiliar do Congresso Nacional, responsvel pela elaborao de pareceres, recomendaes e estudos solicitados pelo Poder Legislativo.

Ao longo dos trs anos analisados pela pesquisa coordenada pela ANDI, o tema da regionalizao teve uma razovel presena no noticirio, em grande parte potencializada pela discusso do projeto apresentado pela deputada federal Jandira Feghali. De todo o material pequisado, 14,4% discutem, mesmo que lateralmente, a vinculao entre a comunicao e as questes regionais, culturais ou locais. Num movimento mais tmido, 3,5% dos textos que abordam questes de contedo focalizam de maneira central a regionalizao da programao e 1,9% a programao independente.

Trs anos depois da promulgao do doImportncia e caractersticas dos temas cumento, a lei n 8.389 (de 30 de dezemProjeto da Deputada Jandira Feghali (PL-256/1991) bro de 1991), deu origem ao Conselho. Poltica governamental para o setor Tratava-se de rgo marcado por uma Direitos Humanos composio plural, formada por repreFinanciamento sentantes patronais e das categorias profissionais envolvidas com a rea, alm de * 50,2% dos textos trabalham questes de contedo e, destes, 5,4% remetem a aspectos cinco representantes da sociedade, civil, especficos da regionalizao da programao e da programao independente. democratizando o debate sobre o setor. Sua falta de prerrogativa para intervir na regulao das Comunicaes, no entanto, acabou por limitar suas aes. Em sua proposta inicial, o Conselho tinha poderes para realizar concesso de canais de rdio e televiso e para cassar concesses, explica o jornalista Carlos Chagas, presidente do Conselho em sua primeira composio, mas acabou reduzido a um rgo consultivo. No foram os deputados propriamente que rejeitaram esse conselho. Quem rejeitou foram os donos dos meios de comunicao, entendendo que o Conselho poderia representar uma interferncia em seus negcios. Embora o texto legal que o criou tenha sido resultado de consenso entre os vrios segmentos envolvidos com o setor, a instalao do Conselho foi sistematicamente obstruda por manobras de bastidores que atendiam presso da grande mdia, contrria sua instalao. Apesar de incorrer em bvia ilegalidade, j que a prpria lei que o criou determinava sua instalao em at 90 dias aps sua promulgao, o Congresso Nacional s procedeu eleio dos membros do Conselho mais de dez anos depois, em junho de 2002. A constituio do rgo, entretanto, s foi viabilizada graas a um acordo que condicionava a sua instalao ao atendimento de uma demanda das emissoras, relacionada aprovao da Medida Provisria que tornava possvel a abertura das empresas ao capital estrangeiro. Em novembro de 2004, o Congresso Nacional escolheu a composio do segundo mandato do Conselho de Comunicao Social. Deputados e senadores referendaram uma composio desequilibrada para os prximos dois anos de trabalho, protestaram, em nota, a Associao Brasileira de Radiodifuso Comunitria (Abrao), 142

SOBRE A PROGRAMAO INDEPENDENTE E/OU REGIONAL, A DISCUSSO CENTRALMENTE TRAADA SE REFERE A*

31,3% 28,1% 18,8% 12,5% 9,4%

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o Conselho Federal de Psicologia (CFP), a Executiva Nacional dos Estudantes de Comunicao Social (Enecos), a Federao Interestadual dos Trabalhadores em Empresas de Radiodifuso e Televiso (Fitert) e a Federao Nacional dos Jornalistas (Fenaj). At hoje o cenrio no mudou: os representantes das empresas continuam a ser a maioria na composio do conselho.

O levantamento realizado pela ANDI com apoio da Fundao Ford demonstra que somente 0,3% dos textos menciona o Conselho de Comunicao Social.

Nova classificao indicativa

A classificao indicativa dos contedos audiovisuais tambm se enquadra no rol de propostas regulatrias apresentadas pela Constituio de 1988. Entretanto, nesse caso, a histria da implementao da poltica revela um relativo xito: ao menos o assunto, em alguns momentos, ganhou as pginas dos jornais e conduziu as empresas a um debate pblico com o governo e com a sociedade civil organizada. No perodo do fechamento da presente publicao fevereiro de 2007 essa discusso recebeu ainda maior destaque na agenda pblica, a partir da publicao pelo Ministrio da Justia de portaria redefinindo as normas para o novo modelo de classificao adotado pelo Brasil. A classificao indicativa um instrumento regulatrio que tem como objetivo apontar quais contedos audiovisuais so apropriados ou inapropriados para crianas e adolescentes, de acordo com suas faixas etrias e com seu contexto biopsicossocial. No Brasil, um sistema de classificao da programao foi criado aps a entrada em vigor da Constituio de 1988 e do Estatuto da Criana e do Adolescente. Nos ltimos anos, o governo vem discutindo a necessidade de aperfeioar o modelo de classificao adotado pelo Pas e, para isso, tem procurado fomentar o debate pblico sobre a questo. Nesse contexto, em 2006, aps um processo de discusses pblicas sobre o tema envolvendo rgos estatais, empresas de comunicao, universidades e organizaes da sociedade civil organizada, o Ministrio da Justia apresentou, por meio da Secretaria Nacional de Justia, as bases de um novo sistema de classificao.
O estudo revela ainda que 3,1% de todos os textos analisados discutem de maneira central questes relacionadas Classificao Indicativa de contedos audiovisuais. O dado, observada a amplitude das temticas pesquisadas, ressalta a importncia conferida ao tema. Interessante notar que na cobertura destinada ao assunto em fevereiro de 2007, ou seja fora do alcance da presente pesquisa, houve uma ntida diferenciao entre matrias elaboradas por jornais ligados s emissoras de televiso claramente contrrias Classificao Indicativa e por veculos impressos sem essa caracterstica com matrias mais plurais.

Direitos humanos e dilogo com a sociedade

Fundamentada no paradigma dos direitos humanos, a proposta busca constituir-se em uma ferramenta de dilogo com a sociedade especialmente com os pais, as crianas e os adolescentes , a respeito do contedo miditico a que somos submetidos diariamente. Assim, longe de constituir uma ameaa liberdade de expresso discurso adotado por diversas emissoras , a classificao indicativa busca ser um aliado na garantia do direito informao de qualidade, assim como na construo de uma sociedade mais crtica e consciente. No controle, no censura. informao qualificada sobre a produo audiovisual, resume o Diretor do Departamento de Justia, Classificao, Ttulos e Qualificao da Secretaria Nacional de Justia, Jos Eduardo Elias Romo. De acordo com o Ministrio da Justia, a sinalizao de contedos audiovisuais especialmente interessantes e adequados assim como dos inadequados para determinados segmentos populacionais tem dois objetivos primordiais: oferecer sociedade a possibilidade de escolha consciente da programao a qual se pretende ter acesso; e proteger os direitos de todos os 143

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cidados e cidads, em especial os das chamadas minorias polticas, recorte social no qual crianas e adolescentes ocupam posio de destaque.

Resultados
Um dos resultados efetivos dessa discusso foi a publicao, em julho de 2006, da portaria 1.100. A norma regulamenta o exerccio da classificao indicativa de diverses pblicas, especialmente obras audiovisuais destinadas a cinema, vdeo, DVD, jogos eletrnicos, jogos de interpretao (RPG) e congneres. J em fevereiro de 2007, o MJ tambm regulamentou, com a publicao da portaria 264/07, a classificao indicativa dos contedos de tev no Pas. Apesar de atender s proposies colhidas durante a consulta pblica, a medida acabou por gerar um polmico debate, em muito motivado pelas crticas manifestadas por emissoras privadas insatisfeitas com a nova poltica. Os fundamentos conceituais e normativos dessa proposta foram apresentados no livro Classificao Indicativa Construindo a Cidadania na Tela da Tev.

Direitos do telespectador
Lanada em dezembro de 2006, a publicao Classificao Indicativa Construindo a Cidadania na Tela da TV fruto de uma parceria entre Ministrio da Justia, Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia (ANDI), Save the Children Sucia e Fundao Avina. A obra apresentada em trs idiomas portugus, ingls e espanhol e busca debater a prtica da classificao amparada por diferentes perspectivas metodolgicas (medicina, psicologia, sociologia, cincia poltica, direito comparado). O material fruto de uma extensa anlise bibliogrfica e colaborao de diversos especialistas no tema marca a atuao do Estado como agente de informao na garantia de meios eficazes para a regulao democrtica sobre o acesso a contedos audiovisuais. Para isso, utiliza como pano de fundo para esse debate uma leitura aprofundada da realidade socioeconmica brasileira, bem como do contexto nacional referente regulao dos meios de comunicao. Nesse sentido, o livro descreve o ambiente regulatrio das telecomunicaes, assim como as principais caractersticas do setor de comunicaes de nosso Pas, vis--vis os marcos legais de outras democracias. Na obra esto presentes tambm debates acerca de como os contedos audiovisuais so absorvidos e interpretados pelo pblico a ser protegido compreenso indispensvel na discusso sobre classificao indicativa. A publicao debate ainda os impactos da programao audiovisual (principalmente a de rdio e tev) sobre crianas e adolescentes e examina a experincia internacional na rea de regulao. Segundo o ministro da Justia, Mrcio Thomaz Bastos, Classificao Indicativa Construindo a Cidadania na Tela da TV resulta do equilbrio entre o direito liberdade de expresso e o dever de proteo absoluta criana e ao adolescente. A obra faz mais do que registrar os desafios e as conquistas vividos por pessoas e instituies comprometidas com a realizao da Constituio Federal. Ela conta parte da histria de redemocratizao do Pas, destaca.

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V-CHIP
Em 2001, o governo brasileiro aprovou a lei 10.359, que estabelece a obrigatoriedade de aparelhos de televiso fabricados a partir de sua vigncia conterem um dispositivo eletrnico conhecido como V-CHIP. Desenvolvido por Tim Collings, da universidade canadense Simon Fraser, em Vancouver, o mecanismo permite aos pais ou responsveis bloquearem programaes que apresentam contedos considerados inadequados. Para tanto, os programas necessitam ser objeto da Classificao Indicativa. Segundo especialistas, mesmo com algumas limitaes, o V-CHIP pode ser uma estratgia relevante se adotada em conjunto com outras medidas. Contudo, a lei que demanda a introduo da tecnologia no cenrio brasileiro j sofreu duas alteraes a fim de prorrogar os prazos que os fabricantes de televisores tm para comear a produzir aparelhos com esta configurao. Em tese, a indstria eletrnica j deveria, desde o dia 30 de junho de 2004, ter iniciado a produo de aparelhos contendo o V-CHIP. Essa foi a data limite estabelecida pela lei 10.672/03, que alterou o prazo inicial definido pela legislao anterior. No entanto, diversas propostas legislativas foram apresentadas no sentido de prorrogar pela terceira vez a data para instalao do V-CHIP nos aparelhos de tev do Pas. Dentre estas propostas, a mais significativa foi a Medida Provisria 195 de 29 de junho de 2004, editada um dia antes de encerrado o prazo anteriormente estabelecido. Tal MP alterava a data limite para 31 de outubro de 2006, porm foi integralmente rejeitada pelo Congresso Nacional, o que nos leva situao esdrxula de ter como prazo legalmente estabelecido o j vencido 30 de junho de 2004. Os fabricantes, por sua vez, seguem sem incluir o dispositivo nos aparelhos que produzem.

Outros projetos de lei

So inmeros os projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional que visam alteraes no marco regulatrio brasileiro acerca das comunicaes. Uma anlise detida dos mesmos, fora do alcance do presente texto, permitiria elaborar e sistematizar um rol de propostas pertinentes para o setor, bem como compreender quais so os parlamentares e partidos que centralmente se interessam pela questo. Algo semelhante foi feito pelo cientista poltico Guilherme Canela no artigo Histricos e Perspectivas: Uma Anlise da Legislao e dos Projetos de Lei Sobre Radiodifuso no Brasil, o qual, entretanto, exige uma atualizao. Apenas como ilustrao, poderamos mencionar o Projeto de Lei n 110 de 1995, de autoria do senador Pedro Simon (PMDB/RS), que previa a criao obrigatria, nas emissoras de radiodifuso, de um servio de atendimento ao pblico, centrado na figura do ombudsman. Em 29 de janeiro de 1999, a proposio foi arquivada ao final da legislatura. Ainda assim, em entrevista reproduzida a seguir, o senador ressaltou o avano, no que se refere Comunicao Social, promovido pela Constituio Federal e pelos debates no Congresso Nacional: Eu destacaria especialmente trs iniciativas: a criao da Subcomisso Permanente de Cinema, Teatro, Msica e Comunicao Social; a instalao do Conselho de Comunicao Social; e a importante experincia dos canais legislativos, que propiciam a aproximao das instituies com a opinio pblica. 145

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Outra iniciativa que merece ateno o Projeto de Lei n 3232 de 1992, do ento senador Josaphat Marinho (PMDB/BA), prevendo a criao de uma nova Lei de Imprensa, em substituio atual de 1967. Em 2 de setembro de 1997, foram publicados os pareceres das comisses de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica (CCTCI) e de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJR), ficando o projeto pronto para ser inserido na ordem do dia. H nove anos, no entanto, a proposta aguarda votao.

A pesquisa Mdia e Polticas Pblicas de Comunicao revela que, de todo o material analisado, 35% mencionam algum tipo de legislao, sendo que 1/3 desses textos se referem a projetos de lei e propostas de emenda Constituio.

Pedro Simon
O senador Pedro Simon um dos mais ativos parlamentares no debate e no encaminhamento de questes relacionadas aos meios de comunicao. Ele foi o relator do Relatrio Radio e TV no Brasil diagnsticos e perspectivas, produzido em 1997, no Congresso Nacional. Qual sua avaliao sobre a atuao do Congresso Nacional na rea de regulao dos meios de comunicao? Que fatores ou interesses impedem ou dificultam o avano de questes essenciais a serem enfrentadas, como concentrao da propriedade, regionalizao da programao, enfim, a prpria regulamentao do Captulo da Comunicao Social na Constituio Federal?
inegvel que o Parlamento brasileiro j avanou muito na discusso de temas e aprovao de medidas relacionadas democratizao dos meios de comunicao. Eu destacaria especialmente trs iniciativas: a criao da Subcomisso Permanente de Cinema, Teatro, Msica e Comunicao Social; a instalao do Conselho de Comunicao Social; e a importante experincia dos canais legislativos, que propiciam a aproximao das instituies com a opinio pblica. Iniciativas dessa grandeza ampliam o debate em torno de grandes temas e instrumentalizam o Parlamento para lidar com as delicadas questes que envolvem a mdia. preciso registrar, tambm, que o Congresso Nacional aprovou um texto constitucional competente, abrangente e completo, no que se refere Comunicao Social. O captulo que trata do tema prev, por exemplo, a proibio de que os meios de comunicao constituam objeto de monoplio ou oligoplio; e exige que as programaes de televiso respeitem, de um lado, os valores ticos e

morais da famlia e, de outro, priorizem a promoo da cultura nacional e regional. Infelizmente, nem todos esses princpios esto regulamentados, nem todos eles so respeitados. Acredito, sem dvida, que deveria haver uma maior mobilizao para aprovao das medidas legislativas que tratam desses temas. O Parlamento brasileiro deve priorizar essas discusses pela importncia que a mdia tem na vida brasileira.

Na sua viso, quais as questes mais prementes a serem discutidas e includas em uma eventual nova lei de comunicao de massa?
Vivemos em um mundo em que os meios de comunicao assumem, cada vez mais, o papel de mediadores das relaes sociais. Especialmente a televiso, que chega a ser considerada por alguns estudiosos como verdadeira matriz de valores, superando nessa funo a prpria famlia, a escola, a Igreja, at mesmo os partidos polticos. Estudos recentes revelam que as crianas do mundo inteiro passam, em mdia, trs horas dirias em frente tela da televiso. Ou seja, gastam com a televiso pelo menos 50% mais tempo do que em qualquer outra atividade no-escolar, incluindo a elaborao de deveres de casa, convvio com a famlia e amigos ou leitura. A verdade que, ao dominar amplamente o cotidiano das crianas, a televiso transformou-se no principal fator de socializao. Assim, eu destacaria a importncia do debate sobre a influncia da televiso sobre os pequenos e jovens.

Que tipo de informao, que tipo de mensagem as nossas crianas e os nossos jovens esto recebendo atravs da televiso? Que impacto as cenas de violncia exibidas na televiso e nos vdeos podem ter sobre estes cidados em for14 6 146

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mao? Qual a responsabilidade dos poderes pblicos, da sociedade e dos prprios meios de comunicao nessa questo?
Esse tema ganhou ainda maior relevncia com a entrevista do dramaturgo Slvio Abreu, revista Veja, em julho do ano passado. Nela, o autor de novelas informa sobre pesquisa encomendada pela rede Globo que nos obriga a uma profunda reflexo. Ele constata que, de uns tempos para c, houve uma mudana drstica na mentalidade dos telespectadores das novelas. Para as pessoas consultadas, principalmente donas-decasa, vlido utilizar de todos os meios para vencer na vida, mesmo se condenveis, como enganar, roubar e corromper. A maioria j no se torce mais pelos mocinhos e mocinhas, considerados agora uns chatos e fracassados. Vemos que os valores morais e os princpios da dignidade e decncia na relao com o prximo, esto em processo de desintegrao, a julgar pelo resultado da pesquisa da emissora. O Senado dever fazer essa reflexo e j convidamos o dramaturgo para um debate sobre o assunto. O Parlamento brasileiro no pode mais retardar uma ampla discusso sobre a televiso brasileira. Ao lado de temas como educao, sade, trabalho e tantos outros que, tradicionalmente, so debatidos no Congresso Nacional, precisamos dedicar ateno urgente ao contedo que a mdia oferece s crianas e jovens.

Quais os efeitos da concentrao dos meios de comunicao no Brasil?

O rpido desenvolvimento de novas tecnologias de comunicao, a possibilidade de convergncia entre mdias clssicas de informao e entretenimento (como o rdio, a televiso e at mesmo o jornal) com as telecomunicaes e a informtica - mais especificamente o computador como suporte a um sem nmero de novas aplicaes - tornam a questo da propriedade dos meios de comunicao um problema cada vez mais complexo. De olho no atraente mercado multimdia, que abre a possibilidade de novos negcios, os grandes conglomerados de comunicaes nacionais e internacionais se expandem para conquistar o Brasil, o segundo mercado potencial das comunicaes em todo o mundo, atrs apenas da China. Observa-se, por exemplo, o controle das operadoras e programadoras de tev por assinatura pelos grandes e tradicionais grupos de comunicao do Pas, alm do que se chama de concentrao vertical da propriedade, ou seja, o controle por um nico grupo dos processos de produo, veiculao, comercializao e distribuio de programas de televiso. Acredito que precisamos estar atentos para que esse novo cenrio possa ser regulamentado, principalmente, no caso da televiso, com salvaguardas que resguardem o direito da populao brasileira a uma programao de qualidade.

CASOS EMBLEMTICOS
No perodo analisado pelo estudo coordenado pela ANDI em parceria com a Fundao Ford, como vimos, alguns episdios ocorridos no Brasil foram especialmente ilustrativos para o debate proposto na presente publicao. Tratamos previamente, por exemplo, da tentativa de expulso do jornalista Larry Rother, do projeto de lei acerca da regionalizao da programao, da bem-sucedida proposta de aprimorar a regulao referente classificao indicativa e, no Captulo 2, de situaes como a possibilidade no concretizada de concesso de um emprstimo, via Bndes, s empresas de comunicao. A seguir, analisaremos trs outros fatos ocorridos no trinio pesquisado e que permitem reflexes importantes no somente quanto regulao dos contedos miditicos, mas tambm quanto cobertura jornalstica direcionada a tais casos. Longe de nos aprofundarmos em anlises de mrito mais especficas dos exemplos citados, a proposta revelar as nuances do debate sobre as Polticas Pblicas de Comunicao, bem como do comportamento da imprensa diante dessas questes.
Merece destaque o fato de que somente quatro dos 1.184 textos analisados pela pesquisa coordenada pela ANDI abordam discusses acerca de uma potencial Lei Geral de Comunicao de Massas.

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O sepultamento do Conselho Federal de Jornalistas

Em abril de 2004, a direo nacional da Federao Nacional dos Jornalistas (Fenaj) e os presidentes dos sindicatos estaduais foram recebidos, no Palcio do Planalto, pelo Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva. Uma de suas principais reivindicaes era o envio ao Congresso Nacional de um projeto de lei parado h mais de uma dcada no Ministrio do Trabalho, criando o Conselho Federal e os conselhos regionais de Jornalistas. O Conselho tinha por objetivo orientar, disciplinar e fiscalizar o exerccio da profisso de jornalista. Alm disso, pretendia zelar pela fiel observncia dos princpios de tica e disciplina da classe e colaborar com o aperfeioamento dos cursos de jornalismo e comunicao social com habilitao em jornalismo. Quatro meses aps o encontro, o presidente Lula assinou o projeto de lei e o enviou ao Congresso Nacional. Prontamente, a grande mdia manifestou-se contrria iniciativa do Poder Executivo, alegando que se tratava de uma tentativa de recriar a censura prvia no Pas. A Record no aceita nenhuma espcie de controle. J tem sua tica, uma programao voltada famlia. No tem de assinar nada, porque j existem leis, como a Lei de Imprensa e o Estatuto da Criana e do Adolescente, que punem excessos. E no vai dar nenhuma sugesto [ao governo]. A sugesto aplicar a lei vigente, disse Dennis Munhoz, presidente da rede, em aluso tambm ao projeto que previa a criao da Agncia Nacional do Cinema e do Audiovisual (Ancinav). Na poca, o ex-secretrio de Imprensa e Divulgao da Presidncia da Repblica, Ricardo Kotscho, resumiu os argumentos na defesa do projeto de lei: O objetivo central da criao do CFJ a exemplo do que h muito ocorre com advogados, mdicos, economistas e outras categorias exatamente defender a dignidade e a tica exigidas no exerccio da profisso, para garantir sociedade a plenitude da liberdade de imprensa, e no a liberdade para alguns profissionais e algumas empresas divulgarem o que bem entendem a servio dos seus interesses. Em 15 de dezembro de 2004, o Congresso Nacional rejeitou o projeto de lei em votao simblica, j que sua derrubada havia sido acordada previamente em troca da aprovao de outras medidas. O relator do projeto, Nelson Proena (PPS-RS), concessionrio de emissoras de rdio no Rio Grande do Sul, pediu a rejeio da proposta: A atividade jornalstica intrinsecamente agressiva aos interesses de quem tem as suas mazelas expostas por matria publicada. Mas isso socialmente legtimo, saudvel e essencial democracia.

A investigao levada a cabo pela ANDI, com o apoio da Fundao Ford, denota que 7,5% dos textos pesquisados dedicaram-se a debater a potencial criao do CFJ. A discusso, raramente, atendeu o princpio bsico de apresentar os dois lados em disputa: 64% dos textos trouxeram inequvoca e exclusivamente posicionamentos contrrios ao projeto e 4,5% ofertaram aos leitores um material com opinies favorveis e contrrias na mesma proporo. Em 66% dos casos, as opinies vieram pela voz de uma fonte de informao, sendo que enquanto as empresas e suas associaes foram ouvidas em 15% das matrias, os sindicatos de jornalistas e a federao da rea foram consultados em 2,2%.

A tentativa de criao da Ancinav

Tambm em 2004, o Ministrio da Cultura acenou com um projeto de lei para a criao de uma nova agncia nacional, a Ancinav, voltada regulao do cinema e das emissoras de televiso aberta e por assinatura. A Agncia Nacional de Cinema (Ancine) seria extinta. Novamente, a mdia principalmente televisiva voltou a acusar o governo, assim como fizera em relao ao Conselho Federal de Jornalistas, de tentar implantar a censura prvia no Brasil. Um dos principais alvos era o artigo 43 do documento, que confere agncia o poder de dispor 148

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sobre a responsabilidade editorial e as atividades de seleo e direo da programao das emissoras de televiso. A Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e TV (Abert) reagiu fortemente, por meio de seu presidente, poca, Jos Pizani: Nossa posio de no assinar termo algum, o qual consideramos indiscutvel. Defendemos a auto-regulamentao. O cineasta Cac Diegues, em artigo publicado no jornal O Globo, acusou o projeto de ser redutor, xenfobo e autoritrio. Reunidos, o Sindicato da Indstria do Cinema e Audiovisual (Sicav), do Rio de Janeiro, os sindicatos dos distribuidores do Rio e de So Paulo, a Associao Brasileira de Operadoras de Multiplex (Abraplex), a Federao Nacional de Empresas Exibidoras Cinematogrficas (Feneec) e a Associao Brasileira de Cinema (Abracine) tambm protestaram, em nota coletiva: Entendemos que os princpios e fundamentos da lei em questo podem conduzir a um dirigismo centralizador estatal sobre o contedo e a dinmica das relaes econmicas do setor. O Ministrio da Cultura chegou a cogitar a retirada do polmico artigo 43 da proposta de criao da Ancinav. Queremos eliminar um foco de malentendidos e comear a discusso em bom tom, declarou o secretrio-executivo do ministrio, Juca Ferreira. O jornalista Luis Nassif reconheceu que o projeto de lei no previa o controle de contedo, e sim a verificao de quais produtos se enquadravam nos dispositivos constitucionais, identificando a nacionalidade de seus responsveis em consonncia com os limites estipulados para o capital estrangeiro nos meios de comunicao. A misso de uma poltica para a rea deveria ser a de criar estmulos para que novos produtores culturais surjam no Pas e que as atuais emissoras se voltem para o mundo como exportadoras de produtos de entretenimento. A funo da poltica pblica abrir espao para o novo. Se se limitar a ser um consenso do velho, o novo jamais nascer, lembrou. Face presso da iniciativa privada, o governo no chegou a encaminhar o projeto de lei ao Congresso Nacional.

A pesquisa Mdia e Polticas Pblicas de Comunicao constatou uma diferena fundamental entre a cobertura do CFJ diretamente relacionada aos interesses da mdia impressa e da Ancinav. Esta foi radicalmente mais plural do que aquela lembrando que a investigao analisou apenas os jornais impressos. Do material analisado que abordava diretamente a questo da Ancinav, 56% apresentava ou somente posies favorveis ou somente contrrias. Em cerca de 33% dos textos a abordagem trazia, concomitantemente, posies contrrias e favorveis proposta. Entretanto, novamente, verificam-se diferenas entre os veculos no tocante a sua insero em grupos empresariais mais amplos, com interesses diretos no cinema e no audiovisual. Enquanto o semanrio Carta Capital, dentre as revistas, respondeu por 70,6% dos textos que discutiam majoritariamente a Ancinav, a poca foi responsvel por 5,9%. Entre os jornais, enquanto a Folha de S. Paulo contribuiu com 11,8% do material sobre Ancinav e O Estado de S. Paulo com 10,3%, O Globo foi responsvel por 2,9%.

Fico e jornalismo: o Caso Gugu-PCC

Outro caso emblemtico nesse debate foi protagonizado por um programa dominical brasileiro. Em meio a disputas ferrenhas pela audincia, o apresentador Gugu Liberato veiculou uma entrevista com falsos integrantes da faco criminosa Primeiro Comando da Capital (PCC) em seu programa Domingo Legal, transmitido pelo Sistema Brasileiro de Televiso (SBT), no dia 7 de setembro de 2003. Durante a entrevista, os dois supostos membros do PCC ameaaram diversas personalidades pblicas e apresentadores de outras emissoras. A farsa foi desmontada por meio de uma denncia e os prprios advogados da faco garantiram que os entrevistados no pertenciam ao grupo criminoso. Depois da repercusso contrria iniciativa do Domingo Legal, o Ministrio das Comunicaes multou o SBT em R$ 1.792,53, algo em torno de sete salrios mnimos vigentes no Brasil em 2004. O valor torna-se ainda mais irrisrio se comparado aos US$ 600 milhes em publicidade recebidos anualmente pelo 149

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SBT, de acordo com dados da pesquisa Os Donos da Mdia. Ao expedir a multa, o prprio Ministrio admitiu que o valor era simblico, mas esclareceu ser o limite mximo que o governo podia estipular. Em parecer sobre o caso, o rgo argumenta que a emissora descumpriu o artigo 53 do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, que trata do abuso ao exerccio da liberdade de expresso, incorrendo em ofensa moral familiar ou dos bons costumes e veiculando notcia falsa, com perigo para a ordem pblica, econmica e social. Em acordo com a Justia do Estado de So Paulo, Gugu aceitou doar R$ 750 mil a instituies de caridade, indicadas pelo Ministrio Pblico, para escapar dos processos cvel e criminal. Em junho de 2006, prescreveram os crimes pelos quais o apresentador e outros cinco acusados respondiam e a ao, que corria na 2 Vara Criminal de Osasco, foi arquivada.

De acordo com a anlise capitaneada pela ANDI, com apoio da Fundao Ford, 2,4% dos textos pesquisados retrataram com destaque o caso da falsa entrevista veiculada pelo programa Domingo Legal. Vale assinalar que 28,6% das fontes ouvidas pelos jornais, para esse episdio, eram vinculadas ao Ministrio das Comunicaes e 35,7% ao Ministrio Pblico.

UM OLHAR SOBRE A COBERTURA: PUBLICIDADE NO FOCO

As questes relativas publicidade representam 4,7% da cobertura global sobre Polticas Pblicas de Comunicao e 9,4% daquela sobre questes de contedo. O tema espinhoso para as empresas de comunicao, visto que a publicidade a sua principal fonte de renda; logo, cobrir o setor trabalhar com os interesses diretos de um de seus stakeholders mais relevantes. Mesmo assim, no se pode dizer que, isoladamente, a cobertura sobre o tema foi desprezvel. O tratamento editorial dispensado questo concentrou-se na proibio e/ou regulao da publicidade para um setor especfico a maioria das matrias se remeteu ao de bebidas alcolicas. Vale destacar que discusses importantes como a da publicidade infantil ou a da publicidade governamental ficaram de fora ou tiveram cobertura menos expressiva. Dada a abrangncia das temticas abordadas por essa investigao, no aprofundaremos, ainda que minimamente, a discusso sobre a publicidade e sua regulao o que, de forma nenhuma, indica que este um tema de menor relevncia, devendo figurar no rol de preocupaes acerca das polticas de comunicao.
SOBRE A PUBLICIDADE, A DISCUSSO CENTRALMENTE TRAADA SE REFERE A*
Proibio da publicidade de um setor especfico Disputa entre empresas em razo da publicidade Publicidade governamental Regulamentao da publicidade de um setor especfico 41,1% 28,6% 19,6% 10,7%

* 50,2% dos textos trabalham questes de contedo e, destes, 9,4% remetem a questes especficas da publicidade

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BREVE PANORAMA DAS EXPERINCIAS INTERNACIONAIS

Assim como acontece no caso da infra-estrutura, os modelos de regulao de contedo adotados em outros pases podem contribuir para refletir sobre os limites e avanos registrados no marco regulatrio brasileiro; a seguir, apresentamos um rpido retrato de algumas experncias internacionais
Como vimos no Captulo 2, as experincias levadas a cabo em outras naes constituem uma importante referncia para as reflexes sobre os modelos regulatrios adotados no Brasil. Nesse sentido, a proposta da presente seo apenas oferecer algumas informaes complementares. Alm disso, significativo destacar que, por ocasio do estudo sobre a regulao internacional acerca da classificao indicativa realizada pela ANDI e pelo Ministrio da Justia, com apoio da Save the Children Sucia e da Fundao Avina elementos relevantes dos marcos legais que tratam dos contedos audiovisuais j foram discutidos. O debate compe todo o Captulo 5 do livro Classificao Indicativa: Cidadania na Tela da Tev. Mesmo assim, vale relembrar que dentre as principais formas de regulao democrtica dos contedos audiovisuais se encontram: A classificao indicativa dos programas, que atrela contedos inadequados e adequados a horrios nos quais os mesmos podem ou no ser exibidos e a faixas etrias para os quais so desaconselhveis ou especialmente recomendados (pases como Alemanha, Argentina, Austrlia, Holanda, Nova Zelndia, Portugal e Sucia possuem legislaes com essas caractersticas). A exigncia de programao em lngua local (ocorre em naes como Frana e Canad) ou de contedos produzidos nacionalmente (presente em vrios membros da Unio Europia). A demanda para o respeito programao independente e regional (o caso da Alemanha, apresentado na pgina 139, um dos exemplos mais interessantes). A garantia do Direito de Resposta. A estipulao do Direito de Antena. O financiamento de programao de qualidade (proposta, por exemplo, do Childrens Act estadunidense). A proteo dos direitos de minorias polticas (um caso emblemtico o da legislao sul-africana). O monitoramento sistemtico da programao e seus contedos (como ocorre com o Conselho Nacional de Televiso do Chile). A forte regulao da publicidade (verificada, por exemplo, na proibio da publicidade infantil em naes como Sucia, Noruega, Itlia, Irlanda, Grcia, Dinamarca ou Blgica).

A pesquisa conduzida pela ANDI demonstra que 17,4% dos textos analisados focaliza experincias e realidades exteriores quelas verificadas no Brasil. Entretanto, tais textos seguem a mesma lgica do restante da cobertura: concentram-se, sobretudo, em questes de contedo (49%) e, em alguma medida, nas questes tecnolgicas (16%).

O interesse pblico no mundo anglo-saxo

Em muitos pases, prevaleceu, no momento da constituio dos seus marcos regulatrios, uma clara a aluso ao interesse pblico. Nos Estados Unidos, depois de um perodo inicial da radiodifuso sem regulamentao especfica, o Congresso editou o Radio Act, em 1927, que criava a Federal Radio Commission (FRC), agncia reguladora com poderes de outorga e fiscaliza-

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o do setor. Em 1928, a FRC divulgou um documento em que associava as outorgas ao interesse pblico, em conformidade com o disposto no ato de sua criao. Aps apresentar alguns critrios prioritrios (qualidade tcnica, distribuio justa dos diferentes tipos de servio prestado, evitar duplicidade de programas, tipos de programao e publicidade, dentre outros), a FRC conclua: Como o nmero de canais limitado e o nmero de pessoas querendo oferecer radiodifuso muito maior do que o que pode ser acomodado, a comisso deve determinar dentre os candidatos anteriores quais vo, se licenciados, melhor servir ao pblico. Em alguma medida, talvez, todos oferecem mais ou menos servios. Porm, aqueles que oferecem menos devem ser sacrificados em funo daqueles que oferecem mais. A nfase deve estar primeiramente no interesse, na convenincia e na necessidade do pblico ouvinte, e no no interesse, na convenincia ou na necessidade do radiodifusor ou do anunciante. No Reino Unido, uma anlise da imprensa entre os anos de 1947 e 1949, apresentada ao Parlamento pela Royal Commission on the Press, apontou as indicaes das funes sociais que deveriam ser aplicadas aos meios de comunicao, especialmente no tocante garantia de uma informao equilibrada sobre as opes polticas diferenciadas em disputa no processo eleitoral, oferecendo, ademais, as condies atravs do trabalho noticioso para que o eleitorado pudesse acompanhar e vigiar o desempenho dos governantes. Na dcada seguinte ao debate travado no parlamento britnico, o sistema de televiso tambm passou a responder pelas mesmas responsabilidades j atribudas imprensa escrita e ao rdio. O precoce surgimento da televiso comercial na Inglaterra, se comparado com os outros pases europeus, pode ser apontado como uma das causas para o rgido controle sobre esse meio de comunicao. possvel dizer que o sistema britnico foi o modelo que melhor garantiu o status de servio pblico com mltiplos instrumentos de proteo aos interesses dos consumidores, o que ocorreu desde 1954, com o Television Act.

Multa recorde
m 2007, o rgo regulador norteamericano, Federal Communications Commission (FCC), aplicou uma multa de US$ 24 milhes a mais alta estabelecida pelo organismo contra uma empresa Univisin, maior cadeia de televiso hispnica dos Estados Unidos. A emissora sofreu a sano por transmitir telenovelas como programas educativos para crianas, esclareceu o presidente da FCC, Kevin Martin. Nos Estados Unidos, as emissoras de tev devem cumprir uma cota mnima semanal de programao educativa.

Alguns exemplos
Canad - O Broadcasting Act, em vigor desde 1991, o instrumento legal que define os princpios orientadores da programao de tev no Canad. O documento estabelece, entre outros elementos, que ela deve ser variada e abrangente, alm de equilibrar informao, esclarecimento e entretenimento para homens, mulheres e crianas de todas as idades, interesses e gostos. A programao tambm deve seguir os cdigos

concernentes veiculao de contedos violentos, representao dos papis sexuais e publicidade dirigida criana e ao adolescente, cujos critrios so considerados na definio da Classificao Indicativa.

Estados Unidos - Em caso de desrespeito s regras de regulao de contedo (Classificao Indicativa, por exemplo), a FCC pode emitir advertncias, cobrar multas ou cancelar licenas. Para isso, o cidado deve reclamar ao servio de atendimento, tendo de gravar
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a exibio que considera inadequada e enviar a fita agncia. Cabe ressaltar que as mudanas implementadas a partir dos anos 1990 esto amplamente conectadas a decises da Suprema Corte dos Estados Unidos, sempre em relao aos limites da Primeira Emenda, que versa sobre liberdade de expresso. A penalidade mais comumente utilizada a aplicao da multa. Outra penalidade de efeitos econmicos tambm utilizada a renovao da licena por perodo de tempo mais curto. A sano mais grave a privao do concessionrio do direito de operar, seja pela cassao da licena ou por sua no renovao.

da televiso, inclui representantes das emissoras pblicas e tambm das privadas.

Japo - exigncia legal que existam Conselhos Consultivos dentro das empresas para a fixao de padres de qualidade para a programao. Esses Conselhos zelam por parmetros estabelecidos em lei, tais como imparcialidade das notcias, no distoro na veiculao de noticirios, apresentao de todas as possveis vises de questes controvertidas, no perturbao da segurana pblica, garantia das boas maneiras e da moral. Reino Unido As prestadoras de cabo e satlite devem transmitir todos os canais abertos nacionais. Alm disso, os canais 3 e 5 da televiso aberta devem veicular ao menos 25% da programao em categorias especficas (por exemplo, destinada a pessoas com deficincia). O canal 3 regional deve contar com, no mnimo, 65% do tempo anual de transmisso destinado programao de origem do prprio canal.

Holanda - No que se refere ao contedo, a auto-regulao das empresas de radiodifuso convive com a regulao pblica. O Instituto Holands de Classificao dos Meios Audiovisuais (Nederlands Instituut voor de Classificatie van Audiovisuele Media Nicam), surgido em 1999, o responsvel pela regulao. Ele composto por representantes de todas as reas em que atua: cinema, tev, vdeo, DVD e jogos eletrnicos. No caso

O DILOGO POSSVEL
Apesar de ainda pouco freqente, o debate entre Estado, empresas de comunicao e sociedade civil vem se ampliando; nesse contexto, comeam a ganhar fora iniciativas independentes da ao estatal na regulao dos meios de comunicao. Bons exemplos so as aes de Responsabilidade Social Empresarial e os observatrios de mdia
Um debate cada vez mais presente na esfera pblica, no que diz respeito relao das empresas de comunicao e os pblicos interessados em suas atividades, tem sido a auto-regulao. A histrica desconfiana frente as regulaes estatais justificada ou no acabou potencializando reflexes acerca dos mecanismos no diretamente vinculados atuao regulatria do Estado. Isso no ocorre, contudo, somente na rea das Comunicaes. Ao contrrio. A Responsabilidade Social Empresarial (RSE), conforme a configurao que o tema vem ganhando na contemporaneidade, um fenmeno que atinge todos os setores da atividade econmica privada. O pano de fundo dessa discusso j foi amplamente traado pela ANDI em outra publicao, realizada em parceria com o Instituto Ethos, intitulada Empresas e imprensa: pauta de responsabilidade. Um dos captulos do livro inteiramente dedicado s diversas faces do tema Responsabilidade Social das Empresas de Comunicao.

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Alm disso, tambm no livro Classificao Indicativa: Cidadania na Tela da Tev, citado anteriormente, retomamos o debate da auto-regulao como uma das possibilidades de promoo e proteo dos direitos de cidados e cidads em relao aos contedos televisivos. Para avanarmos em nossa anlise, vale ressaltar alguns do principais pontos dessas discusses: A auto-regulao, em geral, e a Responsabilidade Social, em particular, no podem ser descartadas apressadamente como possibilidades disponveis para a regulao das comunicaes. Defendemos, ao contrrio, que elas devem compor um rol de aes complementares regulao estatal e vigilncia da sociedade civil organizada e dos cidados e cidads individualmente.

A Responsabilidade Social Empresarial foi mencionada em 0,8% dos artigos, editoriais, colunas, entrevistas e matrias analisados pelo estudo elaborado pela ANDI. O baixo percentual merece ainda maior ateno quando constatada a elevada presena do Setor Privado no material pesquisado: 72%, distribudo conforme a tabela abaixo.

COMO O SETOR PRIVADO E AS ASSOCIAES SETORIAIS SO RETRATADOS NOS TEXTOS Mencionados Consultados Responsabilizados Cobrados Elogiados Desculpabilizados/desresponsabilizados 32,5% 9,7% 3,5% 0,5% 0,1% 0,2% 25,5% 28,0%

As empresas de comunicao devem estar Tm uma ao sendo analisada, descrita ou divulgada atentas a uma srie de obrigaes comuns a No aparecem quaisquer empresas (respeito aos funcionrios e suas famlias, ao meio ambiente, etc.). Porm, os seus principais produtos como o caso da informao e do entretenimento merecem especial ateno e devem ser o principal foco das aes de RSE e auto-regulao. Nesse sentido, por mais relevante que seja a ao de uma empresa de comunicao, por exemplo, na doao de alimentos para pessoas que estejam passando fome, no este tipo de atuao que pode ser identificado como compondo um efetivo programa de RSE. preciso estar atento a esses elementos e, especialmente, a um pontencial trade-off que, no raro, se faz presente na observao emprica da realidade. Trata-se de uma encruzilhada diante da qual as empresas, com freqncia, se encontram: caso o respeito aos princpios auto-regulatrios signifiquem reduo de lucratividade, por que caminho seguiriam? Em outras palavras, por mais interessantes que sejam as aes, elas precisam ter continuidade e no devem ficar submetidas s oscilaes dos interesses das companhias. preciso ainda reconhecer que existem numerosos exemplos de atividades desenvolvidas por empresas de comunicao que podem ser rotulados de auto-regulao e RSE, muitas delas com inegvel impacto na produo de contedo: adoo de cdigos de tica e at mesmo de manuais de redao que tragam compromissos que vo alm do estilo; implementao do cargo de ombudsman; merchandising social via programao de entretenimento; dentre outras possibilidades. Antes de apresentarmos as potenciais formas de atuao da sociedade civil organizada e dos cidados e cidads, discutiremos a seguir alguns desses modelos auto-regulatrios.

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Espaos compartilhados
Como vimos, as democracias tm na mdia, especialmente na de massa, um de seus atores principais condio que d aos veculos de comunicao um irrefutvel papel de centralidade nos processos polticos. Diante desse cenrio, conforme ressaltado anteriormente, a questo a ser analisada como compatibilizar mdia e democracia ou seja, qual deve ser o desenho de um sistema de comunicao que trabalhe a favor da ampliao do pluralismo no debate pblico, da participao popular, da igualdade poltica e da autonomia coletiva. A soluo, vale destacar, sempre provisria e aproximada. Entretanto, parte da reflexo passa pelo debate acerca da responsabilidade dos meios de comunicao na atual sociedade. As aes nesse sentido no se encerram, contudo, em uma nica providncia. Ao contrrio, envolvem um conjunto de medidas, que comeam na discusso acerca da propriedade de empresas de comunicao e chegam qualificao do pblico dotando-o de um senso crtico mais apurado para o recebimento das informaes. Em artigo, o professor da Universidade de Braslia (UnB) Luiz Martins da Silva e o professor do Instituto de Educao Superior de Braslia (IESB) Fernando Paulino lembram que a responsabilizao social da mdia diferente de censura e auto-censura. Segundo eles, com a mediatizao do espao pblico, tornou-se necessrio criar mecanismos para resguardar a sociedade. Assim, soma-se uma nova alternativa ao setor, que j dispunha de duas (a livre atuao da imprensa, marco do pensamento liberal, e a permanente interferncia estatal, tpica de regimes autoritrios): a busca de espaos compartilhados

Elementos para uma mdia socialmente responsvel

O relatrio Good News and Bad The Media, Corporate Social Responsibility and Sustainable Development, lanado em 2002 pela ONG SustainAbility, apresenta alguns caminhos a serem trilhados pelos veculos de comunicao na direo de uma prtica socialmente responsvel. O documento, construdo a partir de entrevistas com mais de 50 integrantes de veculos de grande mdia e imprensa local, alm de ONGs, empresrios e governo, lana um olhar sobre o papel da imprensa na construo da agenda da responsabilidade social e do desenvolvimento sustentvel. Alm disso, o estudo aponta como os profissionais da mdia cobrem esses temas e traz uma lista de dez recomendaes em relao governana da mdia, responsabilizao, transparncia e confiana do pblico. Confira os principais pontos citados: Governana As empresas de mdia poderiam se pautar pelos mais altos modelos de governana corporativa, adotando as seguintes prticas: 1) Verificar no nvel de diretoria se o equilbrio entre interesse pblico e as demandas comerciais est sendo estrategicamente revisado, devidamente administrado e publicamente divulgado. 2) Revisar seus objetivos, alvos e sua performance de acordo com as prin-

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cipais normas de governana (incluindo o Pacto Global da ONU, os Princpios Globais Sullivan e a SA 8000) e os critrios de Investimento Social Privado (ISP). Responsabilizao Devido enorme influncia que a mdia exerce na opinio pblica, no interesse pblico e, em ltima instncia, no comportamento pblico, importante que os proprietrios e os diretores de veculos de comunicao estejam comprometidos com os mais elevados nveis de responsabilizao. Na prtica, isso significa que esses atores deveriam: 3) Considerar o cumprimento das leis, regulamentaes e normas da indstria como o mnimo para a boa governana e comprometerem-se, sempre que possvel, com padres superiores a esse mnimo. 4) Adotar e divulgar normas de conduta tica e regras claras sobre os seus valores e princpios corporativos. 5) Engajar-se freqentemente com importantes stakeholders, garantindo que polticas e processos inclusivos sejam adotados corretamente nos negcios. Transparncia Para uma indstria cujo principal servio pblico trazer luz prticas desonestas e a corrupo em todos os nveis da sociedade, e influenciar governos e empresrios de forma a que dem explicaes aos cidados, as empresas de mdia devem aos seus stakeholders e sociedade o compromisso de serem excepcionalmente transparentes. Particularmente, elas deveriam: 6) Promover liderana, em termos de responsabilizao quanto triple bottom line, examinando suas prprias aes e as relatando. 7) Tornar pblico o nome de todas as empresas nas quais o grupo de mdia tem participao acionria e todas as influncias a que est sujeito. 8) Declarar sua poltica editorial tanto a geral quanto aquela sobre questes especficas e suas ligaes polticas. 9) Ser transparente em relao a qualquer tipo de fontes de fundos que poderiam influenciar o contedo editorial e de programao incluindo seus mais importantes anunciantes, patrocinadores e subsdios de produo; 10) Relatar regularmente as atividades de lobby, diretas e indiretas, ainda em elaborao ou j realizadas. Confiana princpio bsico que o Desenvolvimento Sustentvel ser alcanado mais rapidamente, de forma mais eficiente e mais efetiva, quando existirem altos nveis de capital social em particular, a confiana. Atualmente, contudo, os baixos ndices de confiana da populao em relao indstria da mdia convivem de forma incmoda com o crescimento de seu poder e influncia.

Triple bottom line

conceito de triple bottom line referese adoo de novas posturas corporativas comprometidas com questes sociais e ambientais, para alm do objetivo de obter lucro, comum s empresas. Tema central para a considao de prticas sustentveis das corporaes, o triple bottom line est relacionado com a aliana entre prosperidade econmica, qualidade do meio ambiente e eqidade social.

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Oded Grajew
Ex-assessor especial do Presidente da Repblica, Oded Grajew presidente do Conselho Deliberativo do Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social impostos, tm relaes com o governo, com o meioambiente. preciso avaliar de quem a empresa compra os produtos, se usa trabalho infantil, que materiais utiliza, como se relaciona com a comunidade, com o uso dos recursos naturais. Neste sentido, igual a qualquer empresa. Do outro lado, h a responsabilidade perante o pblico que consome esses meios, com a qualidade da informao que veiculam. Assim como a tica, a responsabilidade social no pode ser pela metade. No adianta dizer vou ser socialmente responsvel com o meu funcionrio e com o resto eu no me importo. Do mesmo jeito que no adianta fazer matrias fantsticas de mobilizao pelos direitos humanos, se a empresa sonega impostos, joga lixo no rio. A responsabilidade social global.

O que significa a questo da responsabilidade social para os meios de comunicao de massa?

A responsabilidade social das pessoas, das empresas e organizaes trata da postura tica. E tica, no fundo, significa como devo agir, como pessoa ou organizao. um conceito universal. Muito simplificadamente, significa medir o efeito das suas aes sobre as pessoas e s levar adiante aes que sejam positivas neste sentido, porque qualquer coisa que a gente faz tem impactos. O mesmo vale para os meios de comunicao.

A natureza especial dessa atividade demanda indicadores diferenciados para avaliar a responsabilidade social dos meios?
Quanto mais poder uma empresa tem, com mais responsabilidade deve agir, porque suas aes atingem um nmero maior de pessoas. o caso dos meios de comunicao. Eles causam impacto na vida das pessoas, na medida em que moldam comportamentos e agendam prioridades. Compare: no dia 11 de setembro de 2001, quando trs mil pessoas foram brutalmente assassinadas em Nova Iorque, os meios de comunicao divulgaram muito o caso. Mas praticamente nenhum veculo disse que, naquele dia, 30 mil crianas com menos de cinco anos tinham morrido de fome no mundo. Ou seja, a mdia pauta a sociedade pelo que ela vai se interessar. Sempre h uma seleo do que se vai divulgar e como divulgar. H sempre uma escolha. E isso tem um grande impacto.

Na sua opinio, os meios de comunicao de massa, de uma forma geral, tm demonstrado responsabilidade social?
Ainda pouco. Nas polticas internas, na aplicao de indicadores, pouqussimos fazem relatrios de responsabilidade social, ou seja, que abordem todas as relaes da empresa e no somente a filantropia. Apesar de terem avanado, tambm h problemas srios na questo trabalhista, no registro em carteira, no pagamento dos impostos. Por outro lado, tem crescido o engajamento no sentido de melhorar a vida da comunidade. Hoje h muito mais jornais que abordam as questes sociais e da infncia. A imprensa tambm teve um papel importante na questo do combate corrupo.

Como a sociedade civil pode cobrar responsabilidade social dos meios de comunicao?
Alguns veculos tm seo de crtica interna ou ombudsman. A sociedade pode tanto se dirigir a esses espaos ou a sees de cartas do leitor. So espaos de certa forma limitados e muitos meios de comunicao ainda no os oferecem aos leitores e telespectadores. Seria importante ampli-los.

possvel fazer essa escolha sendo socialmente responsvel?

Claro. Os meios de comunicao de massa tm que praticar a responsabilidade social de duas formas. Primeiro, tm funcionrios, compram produtos, pagam

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Ombudsman
A criao do cargo de ombudsman (ou ouvidor) ainda uma iniciativa pouco comum nos principais meios de comunicao brasileiros. Folha de S. Paulo, pioneira em 1989, O Povo (de Fortaleza), Jornal da Cidade (de Bauru, So Paulo), TV Cultura, Radiobrs, Rdio Bandeirantes (de So Paulo) e o portal Universo Online j contam ou contaram com um profissional cuja tarefa principal receber reclamaes, criticar o material veiculado e estabelecer um canal com o pblico. Apesar de pouco disseminado no Brasil, dispor de um ombudsman j uma prtica antiga em alguns pases. O Yomiuri Shimbun, de Tquio, foi o primeiro peridico a constituir um comit de ombudsmen, em 1951. Trs dcadas depois, em 1980, j havia sido criada a Organization of News Ombudsmen, entidade que nasceu com o objetivo de congregar os profissionais da rea e que atualmente rene mais de 60 profissionais de meios de comunicao de todo o mundo, localizados, em maior nmero, nos Estados Unidos e na Europa. Uma experincia alternativa, porm dotada de lgica parecida com aquela que rege a idia do ombudsman, na rea de monitoramento e responsabilizao da mdia foi promovida pelo jornal O Povo, de Fortaleza, entre 2000 e 2005. A idia original era a criao de uma instncia que congregasse os leitores do dirio e viabilizasse semanalmente uma discusso entre eles e os jornalistas. Segundo a diretora de redao poca, Ana Mrcia Digenes, os Fruns O Povo tinham como objetivo criar um espao de reflexo focado na questo social, qualificando o debate e dando maior visibilidade aos atores sociais. Cada edio do frum reunia cerca de cem pessoas, muitas das quais adolescentes, e cinco entidades representativas da sociedade civil organizada. Os debates eram pautados por essas entidades o que, claro, uma limitao, porm inegavelmente mais interessante do que se o jornal no estivesse sequer escutando um conjunto reduzido de organizaes e rendiam, a cada semana, pelo menos duas matrias nos jornais. No raro, os temas tratados estavam ligados infncia e adolescncia.

Plnio Bortolotti
Formado em jornalismo pelas Faculdades Integradas Alcntara Machado (Fiam-SP), Plnio Bortolotti professor universitrio e tem experincia em jornalismo impresso, rdio e assessoria de imprensa. Desde 2005, desempenha a funo de ombudsman do jornal cearense O Povo Trs motivos principais costumam ser apontados como dificultadores da disseminao do cargo em mais veculos informativos: 1) a arrogncia das empresas e dos jornalistas, que so refratrios crtica, tm problemas para exercer a autocrtica e dificuldade em corrigir erros; 2) a descrena na eficcia da funo, por isso considerada desnecessria; 3) a dificuldade de se criar nas empresas um ambiente de independncia e autonomia para que o ombudsman possa trabalhar. Ou seja, parece que os jornais temem a transparncia que cobram de outros setores da sociedade. H tambm a alegao de que os custos financeiros no compensam a manu-

Como voc avalia o atual cenrio para a constituio dos ombudsmen em veculos brasileiros? Os jornais Folha de S. Paulo e O Povo j contam com essa experincia. Entretanto, por que a questo parece no ter avanado para outros veculos?

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teno do cargo, mas creio que essa seja apenas uma desculpa, j que o dispndio baixo, a levar-se em considerao os benefcios proporcionados

Como a presena do ombudsman pode alavancar a incluso das Polticas Pblicas de Comunicao na pauta dos veculos?
De forma geral, a imprensa recusa-se a olhar para si mesma de forma crtica. Mas acho que esse um debate que diz respeito a todos e no apenas aos es-

pecialistas , portanto, se ele ganhar precedncia na sociedade, os jornais se vero obrigados a abord-lo. A existncia do ombudsman em uma empresa uma prova que ela est mais aberta ao escrutnio pblico, portanto acho que esses jornais estaro mais aptos a trabalhar com o assunto.

Cdigos de tica
Outro instrumento de responsabilizao essencial para as inciativas de autoregulao da prtica jornalstica, assim como da programao de entretenimento, tm sido os cdigos de tica da profisso e das empresas. Tais mecanismos tendem a variar de acordo com seu alcance, podendo ser adotados por veculos (como no caso emblemtico do Washington Post), por setores especficos de atividade (caso da entidade norte-americana Associated Press Managing Editors), ou mesmo por rgos nacionais ou internacionais (como o Conselho de Imprensa Alemo ou a Federao Internacional dos Jornalistas, respectivamente). A Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso (Abert) tambm possui, desde 1993, um Cdigo de tica, que trata principalmente das questes de contedo. O documento, contudo, alm de no fazer parte da prtica das emissoras, praticamente no foi divulgado pela associao nem mesmo na pgina web da Abert possvel encontr-lo. No livro Classificao Indicativa: Cidadania na Tela da Tev, ele reproduzido integralmente. Dentre os fundamentos bsicos que orientam a formulao dos cdigos de tica, segundo Claude-Jean Bertrand, esto elementos clssicos como a busca da verdade, o direito informao, a defesa da liberdade de expresso e o respeito pela pessoa humana. Se, por um lado, um grupo de cdigos se caracteriza pela enunciao destes princpios, por outro h uma segunda categoria que busca detalhar a relao entre tais princpios e a atividade prtica dos profissionais. Nesse sentido, este instrumento pode permitir desde a apresentao de formulaes bem gerais, como o jornalista tem o dever de respeitar a verdade (Declarao de Munique), at de orientaes especficas como no caso de informaes sobre temas mdicos, convm evitar uma apresentao sensacional, capaz de originar temores ou esperanas infundadas nos leitores (do mesmo texto alemo).
De acordo com a pesquisa Mdia e Polticas Pblicas de Comunicao, escassos 0,2% dos textos mencionaram a existncia de um Cdigo de tica Jornalstica. Isto pode denotar uma falha grave no discurso das empresas, j que elas costumam afirmar estarem amplamente empenhadas em estratgias de auto-regulao e, portanto, seriam contrrias desnecessria regulao estatal.

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A MDIA NO FOCO DA SOCIEDADE CIVIL

A partir do processo de redemocratizao do Pas, abriu-se espao para que novos atores, principalmente aqueles ligados aos movimentos organizados da sociedade civil, tambm passassem a discutir as questes relacionadas regulao dos contedos veiculados pelos meios de comunicao. Livres de um contexto poltico repressivo, universidades, organizaes sociais e outros grupos organizados passaram a empreender iniciativas voltadas para o controle social da mdia. Como a mdia discute seus prprios temas de forma restrita, tambm limitada a percepo da sociedade acerca da importncia desse setor e, conseqentemente, da necessidade de um debate aprofundado a seu respeito. Em entrevista para este livro, o ex-ombudsman da TV Cultura, Bernardo Azjemberg, destaca a relevncia da participao da sociedade nesse contexto: O debate tem de ganhar espao nas diversas esferas de funcionamento da sociedade para alm da prpria mdia (Congresso, academia, ONGs etc), de modo a fazer com que ela se veja, de certa maneira, levada a abord-lo, tambm, no seu prprio espao. Muitas vezes a imprensa se move apenas sob presso).
Somente 0,5% dos textos analisados pelo estudo conduzido pela ANDI aponta para o fato de haver uma dificuldade intrnseca da mdia noticiosa em discutir a si prpria e ao mundo mais amplo da comunicao, ao qual est conectada.

Uma hiptese para a ausncia da viabilizao desse dilogo no contexto dos prprios meios o despreparo de seus profissionais para lidar com o tema. Bernardo Ajzemberg defende que cabe aos dirigentes dos meios de comunicao a tarefa de estimular o debate nas redaes e oferecer reciclagem aos jornalistas. Dessa forma, eles poderiam atualizar-se sobre ATORES PRESENTES NOS TEXTOS* tais assuntos, tomando como base Ministrio das Comunicaes Poder Executivo fatos concretos.
Ministrio da Cultura

A anlise mostra tambm que o Poder Executivo aparece de forma predominante nos textos analisados, dado que no destoa de estudos anteriores sobre outros temas j realizados pela ANDI. Por outro lado, a presena do Setor Privado substancialmente superior quando comparada s outras pesquisas e a do Poder Legislativo tambm alcana proporo acima da mdia. J a Sociedade Civil Organizada contou, comparativamente, com uma das participaes menos significativas.

12,6% 9,3% 3,2% 60,6% 7,1% 3,7% 30,4% 0,3% 17,5% 6,3% 0,1% 72,0% 17,1% 12,5% 8,7% 4,8% 4,7% 2,5% 1,9%

O professor da UnB Luis Felipe Miguel, em artigo publicado na Revista Brasileira de Histria, constata que a mdia tambm no ator presente nas pesquisas acadmicas desenvolvidas no mbito das Cincias Polticas. Nessa rea, segundo o texto, ela permanece ignorada ou menosprezada, em detrimento de modelos em que s os poderes formais, os partidos e, quando muito, as foras armadas, os sindicatos e a burguesia tm espao. J na histria poltica, via de regra, os meios de comunicao aparecem somente como fontes documentais. A ausncia desse debate reflete-se nos currculos dos cursos de graduao dessas reas, nos quais a mdia como ator do meio poltico no se faz presente.

Secom Demais rgos do Executivo

Agncias Reguladoras Poder Legisativo Sistema de Justia

Anatel Ancine Legislativo Conselho de Comunicao Social Judicirio Ministrio Pblico Defensoria Pblica

Outros

Setor Privado Universidades e Instituies de Pesquisa Sociedade Civil Organizada Sindicatos e Federaes Organizaes Internacionais Advogados Conselhos de Direitos e Tutelares Movimentos Populares e Sociais

*O somatrio dos percentuais no equivale a 100%, pois esse item da pesquisa permite mais de uma marcao por matria.

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Instrumentos de responsabilizao
Mesmo tendo claras as dificuldades expostas acima, importante salientar que a Sociedade Civil Organizada acabou por desenvolver um conjunto de mecanismos que, se bem aplicados e implementados, podem se constituir em um elemento complementar no complexo jogo da regulao dos contedos miditicos. Esses instrumentos, conforme vimos, tm sido denominados de Media Accountability Systems (MAS) ou sistemas de responsabilizao da mdia, em uma traduo que no consegue explicitar plenamente o significado do que est em jogo. A idia de accountability, carssima s democracias tal como as conhecemos hoje, salienta que instituies nas quais a sociedade deposita elevada confiana como os governos, por exemplo devem estar sob constante vigilncia e, como decorrncia, necessitam continuamente prestar contas a essa mesma sociedade. Algo semelhante estaria em jogo quando a instituio em foco so os meios de comunicao. Depositria de uma elevada confiana das sociedades democrticas por exemplo, na aposta de que colabora fortemente na garantia da accountability dos governos a mdia tambm deve ser objeto de permanente vigilncia. com esse objetivo que os marcos regulatrios estatais so desenvolvidos. Como complemento s legislaes nacionais, a Sociedade Civil, em diversos pases e contextos, passou a implementar seus prprios instrumentos de monitoramento e cobrana dos atores miditicos. Alguns deles so apresentados a seguir.

Conselhos de imprensa
O primeiro conselho de imprensa foi criado na Sucia, em 1916, mas essas instncias s se multiplicaram em outras naes a partir dos anos 1960. O auge desse processo ao redor do mundo esteve ligado, em larga medida, ao exemplo britnico o Press Council, constitudo em 1953. No fim do sculo XX, conselhos de imprensa j estavam operando nos pases mais diversos, como ustria, Austrlia, Islndia, Chile, Turquia e Tanznia. Segundo o estudioso francs ClaudeJean Bertrand, com exceo de algumas naes latinas, todas as democracias industrializadas tm, ou tiveram, um conselho como esse. Bertrand aponta alguns traos comuns de tais mecanismos: Todos visam preservar a liberdade da imprensa contra as ameaas diretas e indiretas por parte de um governo. Esforam-se para ajudar a imprensa a assegurar suas funes na sociedade e obter-lhe assim o apoio da opinio pblica no seu combate pela independncia. Os conselhos de imprensa, contudo, so encontrados sob as mais diversas estruturas, variando inclusive no que se refere a presena ou no dos proprietrios, profissionais e usurios entre seus membros. Segundo o pensador francs, entretanto, o que caracteriza os conselhos em termos de suas funes principais a ausncia do governo na composio do rgo. Aqueles que incluem o governo tm como nica misso amordaar a imprensa, e no devem ser considerados como MAS, ressalta o autor. 161

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Idealmente, segundo Bertrand, os conselhos de imprensa deveriam tambm fiscalizar as estruturas de propriedade da mdia e a poltica de comunicao do pas. Contudo, tm se dedicado, freqentemente, a duas misses bsicas: 1) Ajudar a imprensa no combate ao adversrio tradicional de sua liberdade (o governo e sua burocracia) esta funo , em certa medida, garantida pelo alerta opinio pblica em relao aos abusos do poder do Estado. 2) Tentar forar a imprensa a prestar contas ao pblico ao que diria respeito aos abusos da prpria imprensa. Esta segunda funo, contudo, ocorre com maiores dificuldades, j que as reclamaes dos usurios, ainda que numerosas, so habitualmente fteis e, com muita freqncia, no do conta seja dos danos causados pela mdia, seja do impacto, a longo prazo, resultante da omisso ou da distoro.

Apesar da histrica tendncia de fortalecimento de sua partipao na esfera pblica, a Sociedade Civil Organizada est presente em somente 12,5% dos textos analisados pelo estudo Mdia e Polticas Pblicas de Comunicao.

RENOI Sociedade Civil como observatrio

No Brasil, instncias de monitoramento tm funcionado, muitas vezes, no mbito dos chamados observatrios de mdia. Em 1995, foi criado o Instituto Gutenberg e, em 1996, o Observatrio da Imprensa (OI), ambos com o objetivo de acompanhar criticamente as atividades dos meios de comunicao no Brasil. Nascido como stio na web, o Observatrio da Imprensa, por exemplo, conta atualmente com uma verso televisiva transmitida semanalmente pela Rede Pblica de Televiso, alm de um programa de rdio dirio, transmitido pela Cultura FM de So Paulo, rdios MEC AM e FM do Rio de Janeiro, e rdios Nacional AM e FM de Braslia. Sobre a importncia de organizaes de monitoramento de mdia, o editor-chefe do OI, Luiz Egypto de Cerqueira, declarou em entrevista para esta pesquisa: Quanto mais se perceberem observados, mais os meios de comunicao tendero a afinar os controles de qualidade sobre as mensagens que produzem e disseminam. Na outra ponta, o aprimoramento do senso crtico dos observadores e observadoras, aliado ao exerccio do dilogo, estimular a cidadania a uma participao mais ativa no processo da comunicao. Outro exemplo de organizao voltada para um monitoramento sistemtico da atuao jornalstica o da prpria Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia. Criada em 1993, a ANDI tem entre seus objetivos o acompanhamento e anlise do comportamento editorial da imprensa brasileira. Como j destacado na Apresentao da presente publicao, o monitoramento de mdia realizado permanentemente pela ANDI colabora para o estabelecimento de um canal de dilogo mais consistente com os profissionais da imprensa. A partir da, torna-se possvel estimular uma cobertura de maior qualidade acerca da agenda social brasileira, especialmente dos temas relevantes para a infncia e adolescncia. Desde maro de 2000, o trabalho desenvolvido pela ANDI ganhou um reforo expressivo com a criao da Rede ANDI Brasil que rene atualmente 11 entidades de todas as regies brasileiras. O xito alcanado pela Agncia impulsionou ainda a criao, em setembro de 2003, da Rede ANDI Amrica Latina articulao que conta hoje com 13 organizaes em diferentes pases das Amricas do Sul e Central. 162

Em 2005, diversos observatrios bra-

sileiros passaram a integrar uma rede, a Rede Nacional de Observatrios de Imprensa (Renoi). Fazem parte da associao 18 instituies de dez estados, responsveis, atualmente, por 19 projetos empreendidos por 37 pesquisadores.

Responsabilizao da Mdia

Segundo Claude-Jean Bertrand, pro-

fessor emrito do Instituto Francs de Imprensa da Universidade de Paris II, a experincia desenvolvida pela ANDI poderia ser aplicada por diversos outros pases. Eu acredito que a sobrevivncia da humanidade est ligada disseminao da democracia, e a democracia no pode existir sem um jornalismo de qualidade. A ANDI um eficiente e muito original sistema de responsabilizao da mdia, afirma.

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A baixaria no centro da pauta

Outra experincia que vem obtendo xito no monitoramento dos meios de comunicao brasileiros a campanha Quem financia a baixaria contra a cidadania, promovida pela Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados, em parceria com entidades da sociedade civil. Utilizando-se de diferentes estratgias, a iniciativa busca promover o respeito aos Direitos Humanos e dignidade do cidado nos programas de televiso produzidos no Pas. Uma das aes promovidas no mbito da campanha a elaborao de um ranking dos programas que violam, de forma recorrente, as convenes internacionais assinadas pelo Brasil, os princpios constitucionais e tambm a legislao relacionada proteo dos Direitos Humanos e da cidadania. Periodicamente, o ranking tornado pblico, com o objetivo de desestimular os anunciantes a adquirirem espaos publicitrios que beneficiem essas produes. Alm da presso junto ao mercado de anncios, a campanha tambm colhe denncias de abuso feitas pela sociedade por meio de um canal de contato exclusivo. Cerca de 2,1 mil denncias foram registradas de 30 de abril a 01 de dezembro de

Joo kleber e o direito de resposta

Em 2005, o programa Tarde Quente, exibido pela Rede TV! e apresentado por Joo Kleber, era um dos lderes no ranking da campanha Quem financia a baixaria contra a cidadania o apresentador era constantemente acusado de incitar a violncia contra negros, mulheres e homossexuais. Diante das posturas reveladas no programa, um conjunto de instituies da sociedade civil, juntamente com o Ministrio Pblico Federal, recorreram Justia e exigiram valendo-se dos preceitos jurdicos voltados para o controle dos equvocos jornalsticos, j citados anteriormente o seu direito de resposta. O Poder Judicirio acatou as reivindicaes sociais e determinou que a emissora de tev assegurasse a veiculao, com o mesmo destaque, de contedos que valorizassem os segmentos ofendidos. A deciso judicial acabou por se constituir em uma importante jurisprudncia no campo da regulao de contedo. Durante mais de um ms, entre dezembro de 2005 e janeiro de 2006, a Rede TV! teve que exibir, no horrio antes ocupado por Joo Kleber, um programa intitulado Direitos de Resposta. O material tambm resultou do acordo firmado com ONGs que haviam pedido na Justia a cassao da concesso da emissora. O entendimento que o programa Tarde Quente violava o interesse pblico e a diversidade nacional, princpios que constitucionalmente a radiodifuso deve respeitar. A Justia determinou que a Rede TV! pagasse R$ 200 mil para a produo dos programas (que ficariam a cargo das ONGs) e R$ 400 mil de indenizao, a serem depositados no Fundo Federal de Direitos Difusos, destinado a financiar projetos de direitos humanos em todo o Brasil. Nas diversas edies do Direitos de Resposta, portanto, o telespectador pde assistir uma srie de contedos gerados a partir de uma perspectiva ampliada de cidadania, produzidos pelos movimentos sociais. A sociedade saiu vitoriosa e o programa fez uma discusso qualificada, em um formato agradvel e com timo retorno do pblico, concluiu o Procurador da Repblica Sergio Suiama. A audincia mdia do Direitos de Resposta ficou entre um e dois pontos no Ibope (sobre o assunto, veja tambm a entrevista com o procurador Srgio Suiama, na pgina seguinte).

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2006, segundo sistematizao da campanha e chegam a mais de 30 mil, desde que a ao teve incio, em novembro de 2002. As reclamaes referem-se discriminao racial, de gnero, por religio e por orientao sexual; ao estmulo precoce sexualidade infantil e infanto-juvenil; apologia e incitao ao crime, inclusive prtica da tortura, do linchamento e de outras formas de violncia. Outra ao importante promovida foi a instituio do Dia Nacional contra a Baixaria na TV, em outubro de 2004, com a proposta de promover a conscientizao da populao em torno dos debates sobre a qualidade da programao televisiva. Em sua primeira edio, a estratgia adotada foi incentivar os brasileiros a desligarem os aparelhos de televiso entre as 15h e 16h de um domingo, como sinal de descontentamento em relao ao contedo veiculado pelas emissoras. J nas edies mais recentes, os organizadores da iniciativa passaram a veicular na TV Nacional, TV Cmara e TV NBR uma programao especfica sobre temas relacionados tica, qualidade e diversidade na tev. Em 2006, o foco principal de discusses foi a questo da publicidade para crianas e adolescentes. O psiclogo Ricardo Moretzsohn, um dos coordenadores da iniciativa, afirma que um dos pontos determinantes para o impacto alcanado o fato das atividades funcionarem como espao de regulao social no que concerne aos contedos da programao televisiva: A discusso de contedo, sob a perspectiva da tica e dos direitos humanos, consegue englobar os mais diversos temas. De maneira geral, as pessoas comeam a reconhecer a programao considerada como baixaria e tm se preocupado com isso, criando assim uma identificao com a campanha. Hoje, cerca de 90% dos lares brasileiros recebem o sinal aberto de tev e, exatamente por isso, esse assunto j est muito presente no cotidiano. O mesmo no acontece com os temas ligados a outros elementos das Polticas Pblicas de Comunicao, que ainda so ridos para o cidado comum como a questo das concesses de radiodifuso e debates sobre o marco regulatrio do setor. Segundo Moretzsohn, ao enfocar sua abordagem nas temticas relacionadas tica e aos direitos humanos, a campanha ganhou confiabilidade e credibilidade diante da sociedade. Considero que a metodologia adotada pela campanha seja assertiva, tanto pelo fato de recebermos as denncias dos cidados e divulgarmos o ranking, como tambm e, talvez, principalmente por envolvermos diretamente os anunciantes, j que a parte mais sensvel do empresariado o prprio bolso, conclui Moretzsohn

Segundo os dados da pesquisa Mdia e Polticas Pblicas de Comunicao, das notcias que discutiram qualidade da programao, 39% enfocaram diretamente a campanha Quem financia a baixaria contra a cidadania. Dos textos que mencionam a iniciativa, 42% emitem posicionamentos exclusivamente favorveis, 2% so totalmente contrrios e 47% no apresentam posicionamento. Os demais trazem opinies favorveis e contrrias em um mesmo texto.

Resistncia da Mdia
coordenador da Campanha, Ricardo Moretzsohn, lembra que as prprias emissoras de tev no vm repercutindo as aes realizadas pela articulao. Ainda que tenha obtido destaque na mdia impressa e um exemplo disso que alguns jornais de circulao nacional publicam nosso ranking um dado importante que a campanha no aparece na tev, a no ser nas emissoras pblicas. A mdia continua resistente em discutir a prpria mdia.

Srgio Suiama
Srgio Gardenghi Suiama, Procurador Regional dos Direitos do Cidado em So Paulo e foi dos responsveis pela ao que assegurou o direito de resposta de organizaes da sociedade civil diante das ofensas cometidas pela Rede TV!

O Ministrio Pblico Federal pode atuar como uma espcie de monitor ou fiscalizador do sistema de radiodifuso?
O Ministrio Pblico atua em tudo aquilo que diz respeito garantia de direitos constitucionais e proteo de interesses sociais e coletivos. A comunicao diz respeito toda a coletividade, assim como os contedos veiculados. Neste caso, no podemos atuar como um censor, 164

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mas para garantir os princpios que esto na Constituio, assim como para dirimir eventuais conflitos entre a liberdade de expresso e os outros direitos garantidos na lei. No caso das violaes de direitos humanos praticadas pela mdia, quando recebemos uma denncia pelas Comisses de Direitos Humanos, pelos movimentos da sociedade civil e por um cidado qualquer , nossa questo ver se h de fato a violao e estudar que medidas podemos tomar para que isso deixe de acontecer e para que haja algum tipo de reparao sociedade.

Como o MP entende os limites da liberdade de expresso?

Cada procurador tem autonomia para decidir, no caso concreto, se h ou no violao. O importante deixar claros alguns parmetros, e o principal a estrita observncia aos direitos constitucionais. O MP no pode se arvorar ser defensor de uma certa viso de moralidade particular. Outro critrio o da ponderao entre valores jurdicos em jogo. A liberdade de expresso est ao lado de valores com os quais, eventualmente, pode entrar em coliso. Temos que analisar no caso concreto e julgar qual aspecto deve prevalecer. Este o desafio. Infelizmente a intolerncia e a intransigncia das emissoras e das empresas de publicidade tm atrasado este debate no Brasil, na medida em que se recusam a discutir qualquer tipo de controle social. Necessariamente, elas tm que se dispor a discutir aquilo que est na Constituio, os princpios que devem orientar as atividades dos meios de comunicao.

Como o MP age em relao s empresas concessionrias que no cumprem as obrigaes constitucionais?

Se a violao for comprovada, pedimos algum tipo de reparao por dano moral coletivo sociedade. Nos casos de reiterao, possvel pedir que aquele contedo deixe de ser veiculado e, eventualmente, a cassao da concesso da emissora. Mas a soluo mais interessante pedir direito de resposta coletivo ou contrapropaganda, para garantir que o telespectador tenha acesso aos dois lados e forme sua opinio a partir do confronto de idias. Para isso, ou a emissora aceita espontaneamente fazer um termo de ajustamento de conduta (TAC) ou podemos entrar com uma Ao Civil Pblica pleiteando essas coisas todas.

O MP tem questionado a estrutura de propriedade dos meios de comunicao eletrnicos, visto que esses, de acordo com a Constituio, no podem ser alvo de oligoplio ou monoplio?
A atuao ainda muito incipiente, mesmo que se tenha muito pra fazer. A Constituio define como um dos fundamentos da Repblica o pluralismo poltico, declara que o Brasil um Estado democrtico de Direito, prev uma srie de princpios que devem ser garantidos pelos meios de comunicao e garante a plena liberdade de informao e de opinio. Na medida em que a estrutura monopolizada dos meios prejudica todos esses direitos, no podemos deixar de lado o problema da estrutura. A o Ministrio Pblico no s pode como deve agir. O que precisamos encontrar a forma de canalizar isso adequadamente.

De que forma a sociedade civil pode se manifestar junto ao MP, caso no esteja de acordo com as manifestaes das emissoras de radiodifuso?
A sociedade no depende do Ministrio Pblico para ter uma atuao em termos de proteo coletiva a direitos humanos na mdia. A lei da Ao Civil Pblica permite que qualquer associao regularmente constituda ingresse com uma ao. Caso prefira, a sociedade pode se dirigir ao Ministrio Pblico, e a o formalismo evitado para que o acesso Justia seja garantido ao maior nmero de pessoas. No caso da comunicao, essa ponte se faz com o Ministrio Pblico Federal, porque a radiodifuso um servio pblico federal.

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Captulo 3 | Defesa do interesse pblico

UM OLHAR SOBRE A COBERTURA: REGULAO DO CONTEDO

As reflexes e discusses sobre os contedos miditicos, especialmente no que diz respeito s suas formas de regulao, so, sem dvida, de central relevncia para o debate mais amplo em torno das Polticas Pblicas de Comunicao. Os contedos de entretenimento, jornalsticos ou publicitrios para nos atermos aos mais evidentes so o produto final da atividade comunicativa, ou seja, aquilo que ser apresentado aos mais diferentes pblicos e, portanto, capazes de influenciar de distintas formas as sociedades nas quais esto sendo veiculados. ao contedo. Por outro lado, necessrio destacar que, quando tratam do contedo, 40,1% dos textos remetem a um programa especfico (Domingo Legal ou uma novela, por exemplo). Tal opo denota uma particularizao excessiva e, logo, baixa densidade quanto a reflexes capazes de contribuir com uma poltica pblica para a rea.

Qualidade na berlinda
A qualidade da programao televisiva, de uma maneira mais geral, o assunto individualmente mais trabalhado pelos veculos pesquisados (23,7% do material que discute contedo). Os episdios particulares da criao da Ancinav e do CFJ tambm estiveram, como vimos, no centro da pauta.

Por essas e outras razes, a cobertura da imprensa acerca de temas que podem estar alocados sob o amplo universo das questes de contedo de igual importncia. Nesse sentido, vale registrar que a cobertura sobre tais assuntos representou 50,2% do material sobre Polticas Pblicas de Comunicao analisado pela ANDI; A DISCUSSO CENTRALMENTE TRAADA sendo eqitativamente distribuSOBRE CONTEDO SE REFERE A* do entre os jornais de alcance nacional e regional e as revistas. Qualidade da programao Criao e papel da Ancinav preciso sublinhar, entretanEpisdios jornalsticos especficos (p. ex., caso to, que a despeito da relevncia Larry Rother) das diversas questes associaPublicidade das regulao de contedo, cabe ainda imprensa brasileira Censura e/ou lei da mordaa assumir o desafio de abordar, Classificao indicativa de maneira mais equilibrada, Atividade jornalstica em geral tpicos tambm importantes Regionalizao da programao como a regulao da estrutura (concesses, aspectos relativos Decises judiciais propriedade) e os parmetros Regulao do contedo terico-conceituais (como as Programao independente relaes com a democracia e os Proteo aos direitos das minorias polticas direitos humanos). Afinal, so exatamente tais temas que comCdigo de tica das televises pem o pano de fundo para os V-CHIP problemas e potencialidades Direito de resposta identificados quando focalizamos as questes relacionadas Outros

23,7% 11,8% 11,8% 11,3% 9,4% 6,4% 6,2% 5,1% 3,5% 2,2% 2,0% 1,9% 0,7% 0,3% 0,2% 3,0%

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Captulo 3 | Defesa do interesse pblico

Por outro lado, temas centrais para a garantia de um contedo mais plural, democrtico e respeitador dos direitos humanos e dos ditames da Constituio Federal foram lateralmente abordados. Exemplos dessa limitao so revelados pelo reduzido foco em questes como regionalizao da programao (3,5%); decises judiciais (2,2%), a regulao do contedo enquanto tema em si (2%), programao independente (1,9%), proteo aos direitos das minorais polticas (0,7%) e V-CHIP (0,3%), dentre outras. Vale destacar, por outro lado, um resultado que pode ser considerado positivo, no caso do debate sobre a qualidade da programao: as discusses em pauta nos jornais no estiverem restritas questo dos contedos de cunho sexual e/ou violento, geralmente preponderantes quando o assunto em foco o trabalho da mdia. Outra caracterstica que merece reconhecimento: apenas 12,5% dos textos que focalizam a m qualidade da programao buscam apresentar uma justificativa para tanto (como, por exemplo, dizer que os programas so ruins porque esse o o gosto da audincia) geralmente, quando isso ocorre, acaba sendo apontada a responsabilidade das empresas. Por outro lado, h uma presena ainda limitada de material que reporta a boa qualidade da programao, abordagem que poderia contribuir para disseminar a reflexo sobre as formas mais efetivas de aprimorar as produes miditicas. SOBRE A QUALIDADE DA PROGRAMAO, A DISCUSSO CENTRALMENTE TRAADA SE REFERE A* Campanha quem financia a baixaria contra a cidadania 39,0% Baixa qualidade em geral 24,1% Efeitos da programao (violncia, por exemplo) 10,6% sobre a populao Elogio qualidade 9,2% Sexualidade, sexo, erotizao e nudez 5,7% Punio por desvios de conduta 4,3% Violncia ndices de audincia Guerra pela audincia A Voz do Brasil Outros 2,8% 1,4% 0,7% 0,7% 1,4%

Nos textos analisados, ainda est aqum do desejvel a associao entre as discusses sobre contedo e as reflexes mais amplas sobre Direitos Humanos (7,6%), questes de gnero (3%), raa/etnia (2,5%) e pessoas com deficincia (1%). Afinal, central a importncia da comunicao para o respeito (ou no) desses mesmos direitos. Vale lembrar tambm que esses percentuais se referem aos 50,2% de textos que abordaram questes de contedo.

* 50,2% dos textos trabalham questes de contedo e, destes, 23,8% remetem a aspectos especficos sobre a qualidade da programao.

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Captulo 3 | Defesa do interesse pblico

TRAJETRIA DA REGULAO NO BRASIL

Debates conceituais, experincias internacionais e episdios relativos ao contedo da programao audiovisual no Brasil foram o pano de fundo de nossa jornada at aqui. A observao mais detalhada de como o Estado Brasileiro regulou os contedos comunicacionais ao longo da histria conclui o Captulo
Por tradio, o Brasil sempre adotou com rapidez os novos inventos que passaram a surgir no campo da comunicao. Foi assim j em 1876, quando Dom Pedro II, ao se deparar com o telefone, disparou a frase: Meu Deus, isto fala!. Alm da telefonia operada no Pas um ano aps a apresentao pblica do primeiro aparelho telefnico , o rdio e a televiso, bem como outras tecnologias mais recentes, a exemplo da Internet, difundiram-se amplamente no territrio brasileiro poucas dcadas depois de se tornarem conhecidas no mundo. Segundo os pesquisadores do Laboratrio de Pesquisa de Comunicao da Universidade de Braslia, Murilo Csar Ramos e Suzy dos Santos, em paper produzido especialmente para esta pesquisa, a posio de vanguarda brasileira acompanhada por diversas caractersticas singulares do cenrio nacional. A primeira a intensa regulamentao a partir de 1931, quando os servios de radiodifuso passaram a ser alvo de marcos legais especficos, j norteados pelo forte controle estatal e pelo modelo privado de explorao. Outra caracterstica da radiodifuso nacional, destacam os autores, a relao de intimidade estabelecida entre os diversos governos e os concessionrios de rdio e televiso, como destacamos no captulo anterior. Uma influncia recproca pela qual os chefes do poder executivo outorgam as concesses a partir de critrios privilegiadamente polticos o chamado clientelismo e os proprietrios de veculos escolhem ministros e ditam as regras que vo regulamentar o setor, ressaltam. A centralizao do poder sobre as outorgas de radiodifuso na figura do chefe de Estado configura uma espcie de marco fundador das comunicaes no Brasil. Ela aparece no primeiro ato normativo do setor o Decreto 20.047, de 1931 (regulamentado pelo Decreto 21.111, de 1932) e permanece praticamente inalterada por mais de meio sculo, at que em 1991 se estabelece uma poltica de licitaes nas concesses pblicas. De acordo com Murilo Ramos e Suzy dos Santos, entre as dcadas de 1930 e 1960 os meios de comunicao de massa comeam a ser implantados na Amrica Latina principalmente no Brasil e na Argentina seguindo a lgica de aos amigos tudo; aos inimigos a lei. Aos veculos de propriedade do Estado ou s concesses que beneficiavam as correntes polticas governamentais eram destinadas a propaganda poltica oficial, a renovao das concesses e o incentivo fiscal. J os meios de comunicao no oficialistas eram tratados com prticas restritivas, como a censura, a cassao ou suspenso das operaes e a priso de profissionais do ramo, destacam.

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Captulo 3 | Defesa do interesse pblico

Distintos elementos contribuem para uma relao mais ou menos prxima entre empresas de comunicao e agentes polticos. A professora da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) Ana Paula Goulart Ribeiro identifica cinco categorias de dependncia dos meios de comunicao em relao ao Estado: 1. O sistema de concesses pblicas. 2. O controle oficial das cotas de papel e outros insumos bsicos comunicao. 3. Financiamentos, isenes fiscais e subsdios. 4. Fiscalizao governamental das atividades de comunicao. 5. Publicidade governamental.

De acordo com o estudo conduzido pela ANDI com apoio da Fundao Ford, 1,4% dos textos jornalsticos busca aprofundar discusses em torno das potenciais e efetivas ingerncias da poltica na mdia. Tal fator evidencia que, a despeito da histrica constatao de simbioses pouco republicanas entre mdia e polticos profissionais, este segue no sendo um tema presente na cobertura.

A era Vargas
O interesse em formar uma identidade nacional voltada cultura popular e em manter a vida poltica do Pas sob seu controle, especialmente a partir do Estado Novo (1937), fez com que Getlio Vargas controlasse de perto toda a produo para rdio, cinema, imprensa e, no seu ltimo governo, televiso. Alm da relao prxima com proprietrios de mdia, notadamente o jornalista Samuel Wainer, Getlio influenciou autores, diretores, roteiristas, jornalistas, locutores e, principalmente, os artistas de rdio. Como mote para isso, nos seus primeiros anos de atuao o governo Vargas j demonstrava preocupar-se com a relao entre a educao, a cultura e o cinema. O tema comeou a ser abordado no plano legal em abril de 1932, por meio do decreto 21.240, em cujo prembulo se define que a exemplo dos demais pases, e, no interesse da educao popular, a censura dos filmes cinematogrficos deve ter cunho acentuadamente cultural. Esse decreto tambm apresenta a definio do carter educativo e algumas limitaes, conforme o trecho abaixo:

Art. 7
3 Sero considerados educativos, a juzo da comisso no s os filmes que tenham por objeto intencional divulgar conhecimentos cientficos, como aqueles cujo entrecho musical ou figurado se desenvolver em torno de motivos artsticos, tendentes a revelar ao pblico os grandes aspectos da natureza ou da cultura.

Art. 8
Ser justiada a interdio do filme, no todo ou em parte quando: I Contiver qualquer ofensa ao decoro pblico. II For capaz de provocar sugesto para os crimes ou maus costumes. III Contiver aluses que prejudiquem a cordialidade das relaes com outros povos. IV Implicar insultos coletividade ou a particulares, ou desrespeito a credos religiosos. V Ferir de qualquer forma a dignidade nacional ou contiver incitamentos contra a ordem pblica, as foras armadas e o prestgio das autoridades e seus agentes. 1 A impropriedade dos filmes para menores ser julgada pela Comisso tendo em vista proteger o esprito infantil e adolescente contra as sugestes nocivas e o despertar precoce das paixes.

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Captulo 3 | Defesa do interesse pblico

Em um primeiro momento, ainda durante o Governo Provisrio, a regulao de contedo na indstria cultural baseou-se principalmente em critrios morais. Nesse mbito est a proibio de trechos musicais, anedotas ou palavras em linguagem imprpria, de acordo com o artigo 6, pargrafo nico, do decreto 24.655, de 11 de julho de 1934. Esse , tambm, o primeiro marco em que aparecem normas referentes ao contedo da programao da radiodifuso. A partir da criao do Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP), em 1939, o governo Vargas intensificou prticas autoritrias e, conseqentemente, um controle mais estrito das questes polticas abordadas pelos meios de comunicao de massa. Data dessa poca o surgimento do programa Hora do Brasil, obrigatrio at hoje e fundamental, especialmente naquele momento, para o realce da imagem do Presidente da Repblica.

Marcos regulatrios do perodo Vargas

Criao do DIP Decreto-lei N 1.915, 27/12/1939
c) combater por todos os meios a penetrao ou disseminao a qualquer idia perturbadora ou dissolvente da unidade nacional; d) fornecer, aos estrangeiros e brasileiros, uma concepo mais perfeita dos acontecimentos sociais culturais e artsticos da vida brasileira. Art. 7 Diviso de Radiodifuso compete: c) fazer a censura prvia de programas radiofnicos e de letras para serem musicadas.

Art. 2 O D.I.P. tem por fim:

n) proibir a entrada no Brasil de publicaes estrangeiras nocivas aos interesses brasileiros, e interditar, dentro do territrio nacional, a edio de quaisquer publicaes que ofendam ou prejudiquem o crdito do pas e suas instituies ou a moral; Art. 5 O D.I.P. ser dirigido por um Diretor Geral padro R, em comisso, de livre escolha e nomeao do Presidente da Repblica.

Imprensa e propaganda Decreto-lei 1.949, 30/12/1939

Regimento do DIP Decreto N 5.077, 29/12/1939

Art. 1 O Departamento de Imprensa e Propaganda

(D.I.P.), [...] diretamente subordinado ao Presidente da Repblica e tem a seu cargo a elucidao da opinio nacional sobre as diretrizes doutrinrias do regime, em defesa da cultura, da unidade espiritual e da civilizao brasileira, cabendo-lhe a direo de todas as medidas especificadas neste regimento. Art. 6 Diviso de Divulgao compete: a) a elucidao da opinio nacional sobre as diretrizes doutrinrias do regime em defesa da cultura, da unidade espiritual e da civilizao brasileira; b) interditar livros e publicaes que atentem contra o crdito do pas e suas instituies, e contra a moral;

Art. 1 Aos jornais e quaisquer publicaes peridicas cumpre contribuir, por meio de artigos, comentrios, editoriais e toda a espcie de noticirio, para a obra de esclarecimento da opinio popular em torno dos planos de reconstruo material e reerguimento nacional. Art. 5 As agncias telegrficas e os correspondentes estrangeiros so obrigados a fornecer cpia autenticada de todas as notcias e informaes remetidas para o exterior por via telegrfica ou postal. Art. 10 Fica sujeita aplicao de penalidade a transgresso ou inobservncia de instrues oficiais vedando, por motivo de interesse pblico, a divulgao de determinados assuntos, fatos, acontecimentos ou medidas administrativas. Art. 11 passvel de punio a publicao de not170

Captulo 3 | Defesa do interesse pblico

cias ou comentrios falsos, tendenciosos ou de intuito provocador, induzindo ao desrespeito e descrdito do pas, suas instituies esferas ou autoridades representativas do poder pblico, classes armadas ou quando visem criar conflitos sociais, de classe ou antagonismos regionais. Art. 15 No ser permitida a exibio do filme que: IV - for capaz de provocar incitamentos contra o regime vigente, a ordem pblica, as autoridades constitudas e seus agentes; VII - ferir, por qualquer forma, a dignidade ou o interesse nacionais; VIII - induzir ao desprestgio das foras armadas. Art. 31 Poder ser excluda da autorizao para exibir um filme, determinada regio do territrio nacional, onde, por circunstncias ou condies locais, essa exibio possa ser contrria ao interesse pblico. Art. 49 2 O D.I.P. negar a licena se o filme a ser exportado contiver vistas desprimorosas para o Brasil, estiver mal fotografado ou no recomendar a arte nacional no estrangeiro, ou ainda se conti-

ver vistas de zonas que interessem defesa e segurana nacionais. Art. 65 Durante os ensaios gerais os artistas so obrigados a cumprir rigorosamente as determinaes do D.I.P., tanto em relao ao texto da pea em ensaio como em relao a indumentria, aos gestos, marcaes, atitudes e procedimento no palco. Art. 79 No sero absolutamente permitidas representaes e execues sob forma de improviso. Art. 131 Ser aplicada punio s empresas jornalsticas: e) quando fizer direta ou indiretamente campanha dissolvente e desagregadora da unidade nacional; f) quando provocar animosidade, descrdito ou desrespeito a qualquer autoridade pblica; i) quando fizer a propaganda poltica de idias estrangeiras contrrias ao sentimento nacional. Art. 134 Para os efeitos deste decreto-lei no que for aplicvel, inclusive as penalidades estabelecidas, ficam equiparadas aos jornais as estaes emissoras radiotelefnicas.

O advento da televiso
Com o surgimento da televiso no Brasil, a regulao dessa nova mdia passou a ser implementada com base no modelo norte-americano. A portaria n 692, de 1949, j havia versado sobre a tev e, no ano seguinte, o primeiro canal estava no ar. Mas s em 1952 o decreto n 31.835 passou a definir as normas gerais para essa atividade. O documento no fez referncia ao contedo, porm planejou a diviso, em termos quantitativos, do nmero de canais por 186 municpios. Alm disso, condicionou o setor nacional indstria de equipamentos norte-americanos, bem como determinou, de forma transitria, facilidades de importao das peas necessrias adaptao dos receptores j existentes e estabeleceu os prazos para a TV Tupi adaptar seu sistema de transmisso. O decreto n 31.835 especificou claramente a inspirao no modelo norte-americano consagrado pela Federal Communications Commission (FCC). Ficaram de fora, contudo, o estabelecimento de uma agncia reguladora independente e as restries propriedade cruzada, pontos nucleares do modelo. Vejamos o trecho a seguir:

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Captulo 3 | Defesa do interesse pblico

Disposies preliminares: [...] 3 - este padro ter como base: d) nos demais detalhes ser idntico ao chamado padro americano adotado pela Federal Communications Comission. Captulo I: 1 - O servio de televiso no Brasil ser executado de acordo com as normas de engenharia, referentes s estaes radiodifusoras de televiso, da Federal Coomunications Commission (Standards Good Engineering Pratice Concerning Television Broadcasting Stations). Sero tambm obedecidas, em tudo o que for aplicvel, as regras propostas pela mesma Comisso, em 21 de maro de 1951, referentes aos padres e atribuio e distribuio de canais de VHF e UHF nos EE.UU. (Proposed VHF-UHF Rules, Standards and Allocations). 2 - Estas normas so a seguir detalhadas nos pontos que merecem maior divulgao [...] Normas Gerais: 1 - Sero estabelecidas pela CTR, sempre que a seu juzo sejam aplicveis ao caso brasileiro, as exigncias e especificaes minuciosas e longamente explanadas, nas normas de boa engenharia da Federal Communications Comission, sobre televiso [...] Quadro de distribuies de canais VHF, observaes: 1 - As distncias adotadas para a separao dos transmissores foram as recomendadas pela FCC.

O regime militar e a regulao de contedo

No que tange s telecomunicaes, at o incio do regime militar havia em todo o Brasil mais de 1.200 empresas do setor, operando em sistemas nem sempre compatveis. A partir da dcada de 1970, o governo decidiu estatizar as empresas de telefonia, unidas no Sistema Telebrs, viabilizando com isso as transmisses em rede nacional da televiso brasileira. Nesse mesmo perodo, comearam a se consolidar as grandes redes de tev privadas no Pas. A Rede Globo tem sido apontada como o principal grupo beneficiado por esta poltica de integrao nacional, tendo comeado a operar em 1965 e a funcionar em rede em 1969, quando estreou o Jornal Nacional. No campo estatal, o Sistema Telebrs alcanou altos ndices de desenvolvimento e tornou-se uma das empresas mais lucrativas do Estado. Os pesquisadores Srgio Capparelli, Murilo Csar Ramos e Suzy dos Santos ressaltam a ligao entre esse modelo e a estratgia de desenvolvimento adotado pelo regime: Os militares brasileiros priorizaram alguns setores estratgicos da economia, investindo em infra-estrutura para o desenvolvimento industrial acelerado e fortemente controlado. As telecomunicaes estavam entre esses setores estratgicos e foram fortemente privilegiadas. Durante os primeiros perodos militares, entre 1965 e 1972, foram criados a Embratel, o Ministrio das Comunicaes e o Sistema Telebrs, possibilitando a implantao de uma sofisticada infra-estrutura de telecomunicaes que ligaria os quatro cantos do Pas, inicialmente por uma rede de microondas, complementada depois por satlites nacionais e, mais tarde, tambm por extensas ligaes fsicas por fibras pticas. Esses investimentos do Sistema Telebrs favoreciam, no campo da comunicao de massa, a formao de redes de televiso nacionais.

De acordo com a anlise realizada pela ANDI, a Rede Globo mencionada em 3% do material jornalstico pesquisado. Tal percentagem no contabiliza a meno a outras empresas/atividades da holding, assim como a programas especficos da emissora, como o Jornal Nacional, por exemplo.

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Captulo 3 | Defesa do interesse pblico

O controle rgido dos meios de comunicao no alterou substancialmente as diretrizes de regulao estabelecidas nos governos de Vargas. Mantendo o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, promulgado em 1962 e at hoje principal marco regulador da radiodifuso no Pas, assim como suas regulamentaes, os governos militares investiram em auto-promoo e prticas repressivas potencializadas pela Lei de Imprensa de 1967, ainda em vigor (veja trechos das legislaes desse perodo no quadro abaixo).

O Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes mencionado em apenas trs dos 1.184 textos analisados pela pesquisa Mdia e Polticas Pblicas de Comunicao.

Extratos coercitivos da legislao do perodo militar

Definio dos critrios da censura prvia e de telenovelas Portaria n 6 16/01/67
[...] Considerando que a inexistncia de critrio classificador e seletivo para a liberao de programas dessa natureza sujeitaria o pblico a influncias muitas vezes nefastas sua formao moral, cultural e cvica; Considerando virem algumas estaes de rdio difundindo notcias sensacionalistas, que envolvem, sem qualquer prova, personalidades, quer do mundo poltico, quer social, com graves abalos ao patrimnio moral dessas pessoas, resolve [...]

Art.41 Incitar prtica de qualquer dos crimes previstos neste Decreto-lei, ou fazer-lhes a apologia ou a dos seus autores. Pena: deteno, de 1 a 2 anos. Pargrafo nico. A pena ser aumentada de metade, se o incitamento, publicidade ou apologia feito por meio de imprensa, radiodifuso ou televiso. Art.67 O Ministro da Justia, sem prejuzo do disposto em leis especiais, poder determinar investigaes sobre a organizao e o funcionamento das empresas jornalsticas, de radiodifuso ou de televiso, especialmente quando a sua contabilidade, receita e despesa, assim como a existncia de quaisquer fatores ou influncias contrrias Segurana Nacional [...]

Normas para a gravao de programas cmicos Portaria n 27 05/06/68

[...] 1 Na encenao de programas cmicos, para efeito de gravao em fita magntica, ser facultado o ingresso do pblico, a critrio da emissora responsvel. 2 A encenao a que se refere o pargrafo anterior ser assistida por um Censor Federal [...]

Participao de ouvintes atravs de ligaes telefnicas Portaria n 716 09/10/73

[...] I Proibir que as emissoras de rdio e televiso, em todo o territrio nacional e em qualquer horrio, exceto domingos e feriados nacionais, admitam a participao de ouvintes e telespectadores na respectiva programao atravs de ligaes telefnicas. II- Permitir a irradiao das conversaes telefnicas estabelecidas de acordo com o item anterior, somente aps gravadas e selecionadas as gravaes.

Crimes contra a Segurana Nacional e penalidades Decreto-Lei n. 510 20/03/69 Art.14 Divulgar por qualquer meio de comunicao social, notcia falsa, tendenciosa ou fato verdadeiro truncado ou deturpado, de modo a indispor ou tentar indispor o povo com as autoridades constitudas. Pena: deteno de 3 meses a 1 ano. Art.39 Constituem propaganda subversiva: I a utilizao de quaisquer meios de comunicao social [...] como veculos de propaganda de guerra psicolgica adversa ou de guerra revolucionria [...] Pena: deteno de 6 meses a 2 anos.

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Captulo 3 | Defesa do interesse pblico

O CONTEXTO DA REDEMOCRATIZAO
O processo de reformas que definiriam o arcabouo institucional da Nova Repblica contou com um importante passo dado durante o governo do presidente Jos Sarney: a alterao do status do Congresso eleito em 1986 para uma Assemblia Constituinte, que seria responsvel pela aprovao da nova Constituio. Com a Carta Magna, alteraes significativas foram promovidas no marco regulatrio do setor de radiodifuso, como a extino da censura, a criao do Conselho de Comunicao Social como rgo auxiliar e a exigncia de que as outorgas de concesso de radiodifuso passassem a ser aprovadas pelo Congresso Nacional. Essa transio, no entanto, esteve limitada pela manuteno de um sistema poltico no qual os interesses dos proprietrios de empresas do setor de comunicao foram assegurados, dada a fora de seu lobby. Conforme lembra o jornalista e pesquisador Mauro Porto, ainda que a Constituinte tenha gerado, por parte de setores da sociedade, uma grande expectativa quanto democratizao das polticas de comunicao e ao rompimento com uma estrutura autoritria e monopolista, durante a presidncia de Sarney os principais atores polticos estavam intimamente ligados mdia e em especial TV Globo e constituram entraves a tais processos. O coronelismo eletrnico como ficaram conhecidas as prticas clientelsticas que aliavam oligarquias locais e empresas de mdia alcanou novos patamares no governo Sarney. Segundo o cientista poltico Paulino Motter, as presses e cooptaes do Poder Executivo na Constituinte agiram no apenas no sentido de beneficiar polticos que se tornaram novos concessionrios, mas tambm com vistas a ampliar o poder dos j poderosos antigos concessionrios. A bancada dos proprietrios de emissoras de rdio ou televiso na Constituinte reuniu 146 parlamentares, ou 26,1% dos encarregados de elaborar a nova Carta. No processo de formulao do documento, a subcomisso de Cincia, Tecnologia e Comunicao teve, como presidente, o deputado Arolde de Oliveira (PFL-RJ) e, como relatora, a deputada Cristina Tavares (PMDB-PE). Extremamente polarizada, a subcomisso foi a nica a no enviar seu relatrio, alvo de inmeras discordncias, para a Comisso de Sistematizao. Foi crucial para o no envio do relatrio a atuao da bancada formada pelos empresrios de radiodifuso. O embate bem ilustrado pela dicotomia verificada entre o presidente da comisso (um radiodifusor) e a relatora (uma jornalista engajada na luta pela democratizao das comunicaes). O poder das empresas na disputa pode ser apontado, por exemplo, no total enfraquecimento do perfil do Conselho de Comunicao Social, que de uma agncia reguladora passa a um rgo consultivo. Entretanto, a luta organizada pela democratizao das comunicaes no Brasil acabou se fortalecendo sobremaneira com o processo constituinte, o que, em si, j foi um ganho para as dcadas seguintes.

Era da televiso
A demonstrao do poder poltico arregimentado pela mdia dada tambm na primeira eleio direta aps a ditadura, em 1989. Fernando Collor de Melo, eleito naquele pleito, tinha sua prpria origem poltica vinculada ao setor. O ento can174

Captulo 3 | Defesa do interesse pblico

didato pertencia famlia proprietria da maior parte dos veculos de comunicao do estado de Alagoas e venceu uma eleio que foi denominada, por alguns especialistas, como a da era da televiso ou seja, o contato com o eleitorado perde o carter direto ou mediado por instituies tradicionais (como os partidos polticos), e passa a ocorrer prioritariamentente por meio da mdia. Nos primeiros 15 anos de redemocratizao no Brasil, a mdia foi ator chave no processo poltico, destaca Mauro Porto. Segundo ele, a eleio de Collor teve como contexto a consolidao de uma poderosa indstria cultural nacionalmente integrada, dominada pela televiso em geral, e pela TV Globo em particular. Por outro lado, embora sejam importantes as ressalvas em relao ao poder das empresas de Comunicao e dos lobbies instaurados no mbito da Constituinte, preciso destacar os avanos obtidos na nova Constituio Federal. O captulo referente Comunicao Social o primeiro texto legal da histria do Pas em que se pode perceber o conceito de interesse pblico no sentido democrtico. E, como apresentado no primeiro captulo da presente publicao, o artigo 220 probe a promoo da censura, bem como condena oligoplios (como j vimos, essa alterao, porm, esbarra em indefinio crucial, visto no ficar claro o que o Estado entende como oligoplio no mercado de comunicao). Limitaes graves, entretanto, estendem-se at os dias de hoje. Um exemplo o fato de no ter sido aprovada a legislao que regulamenta o artigo 220, 5, bloqueando assim iniciativas que viessem impedir a concentrao no setor seja em redes de emissoras, seja por meio da propriedade cruzada. A ex-secretria nacional de Justia no governo de Fernando Henrique Cardoso, Elizabeth Sussekind, analisa a lgica comercial como obstculo ao atendimento do interesse pblico: A grande mdia tem preocupaes de meras empresas comerciais, esquecendo que exploram um servio pblico e que h significativo interesse social no que implementam. O ponto nevrlgico de toda essa questo o interesse comercial, o imperativo do mercado. A nfase no aspecto econmico voltou a ficar clara na batalha pela aprovao da emenda constitucional que permitiu a entrada do capital estrangeiro nas empresas de mdia, questo mencionada no captulo anterior.

De acordo com a pesquisa Mdia e Polticas Pblicas de Comunicao, a Constituio Federal de 1988 a legislao individualmente mais mencionada pela mdia impressa, marcando presena em 6,1% dos textos pesquisados.

O anacronismo da legislao vigente

Vale relembrar, neste ponto, que mesmo com as mudanas promovidas a partir da Constituio de 1988, o ordenamento jurdico do pas permanece praticamente inalterado no que diz respeito s telecomunicaes. De 1962 a 1967, trs governos haviam promovido uma profunda reformulao dos marcos regulatrios da comunicao de massa no Brasil. Se, poca, as mudanas refletiam as preocupaes e anseios dos atores envolvidos com o setor, hoje esto ultrapassadas em relao ao contexto da redemocratizao e legislao advinda dele. No entanto, mesmo defasadas, tais legislaes ainda permanecem vigentes. Os marcos legais em questo foram promulgados em um pas no qual a tev a cores era um sonho ainda distante, a formao de redes nacionais de televiso engatinhava, o rdio no atingia todos os municpios e o aporte de capital estrangeiro nas empresas de Comunicao era expressamente proibido at mesmo mudanas na composio acionria e no estatuto das empresas de radiodifuso 175

Captulo 3 | Defesa do interesse pblico

e de telecomunicaes deveriam ser aprovadas pelo governo, de acordo com o artigo 38 do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes. O decreto-lei 236 de 1967, o primeiro a estabelecer um limite para concesses de radiodifuso para um mesmo grupo, previa punies para o incitamento da desobedincia s leis, o ultraje da honra nacional, a veiculao de propaganda de guerra ou de processos de subverso, a ofensa moral, o insulto aos Poderes da Repblica e a colaborao na prtica de rebeldia. Por sua vez, a Lei de Imprensa probe propagandas de guerra e de processos de subverso da ordem, estabelece parmetros para a definio de responsveis pelas matrias jornalsticas e do direito de resposta e torna obrigatrio o registro para publicaes impressas (mantendo, conseqentemente, a categoria de publicaes clandestinas). Parmetros e punies como os descritos tornaram-se anacrnicos a partir da redemocratizao. Face sua necessria subordinao Constituio Federal, esses marcos legais passaram a ser aplicados de forma limitada, tornando-se incuos para algumas situaes. Tal contexto acaba por abrir brechas para a no-regulao e para a impunidade em determinadas circunstncias, graas inexistncia de legislao compatvel com o regime democrtico.

O estudo sobre a cobertura da mdia impressa acerca das Polticas Pblicas de Comunicao apresenta um percentual bem superior aos das demais anlises especiais j conduzidas pela ANDI no que se refere presena do Poder Legislativo como fonte de informao. A Cmara Federal, o Senado da Repblica, a Cmara Distrital, as Assemblias Legislativas dos estados e as Cmaras de Vereadores bem como seus representantes e diversos rgos so mencionados, consultados e/ou cobrados em 30,4% do material analisado, conforme aponta a tabela abaixo.

COMO O PODER LEGISLATIVO RETRATADO NOS TEXTOS Mencionado Consultado Responsabilizado Cobrado Elogiado Desculpabilizados/desresponsabilizado Tm uma ao sendo analisada, descrita ou divulgada No aparece 14,9% 2,4% 0,4% 0,6% 0,1% 0,0% 12,0% 69,6%

A importncia da regulamentao

Em 1995, foi instalada no Senado Federal a Comisso Especial para Rdio e TV, presidida pelo senador Pedro Simon (PMDB-RS). De acordo com o parlamentar, j nesse perodo um dos focos do debate entre os membros da comisso dizia respeito exatamente aos aspectos de contedo. O Parlamento brasileiro no pode mais retardar essa discusso. Ao lado de temas como educao, sade, trabalho e tantos outros que, tradicionalmente, so debatidos no Congresso Nacional, precisamos dedicar ateno urgente ao contedo que a mdia oferece s crianas e jovens, afirmou em entrevista para a presente publicao. A Comisso obteve o resultado no desprezvel de estimular um debate plural, inclusive com os proprietrios, sobre as diversas questes em jogo ao longo desta publicao. Entretanto, da no passou. A Constituio Federal de 1988 acenou com avanos considerveis na regulao do contedo no Brasil, como, por exemplo, o estmulo produo independente e regionalizada, a promoo da cultura nacional e regional e as restries de publicidade ligada a produtos prejudiciais sade. A inexistncia de uma legislao que regulamente esses dispositivos constitucionais, contudo, acaba por atribuir aos avanos de 1988 o mero papel de postulados tericos, sem a necessria aplicao. crucial, nesse sentido, a aprovao de projetos de lei que torne obrigatria a execuo dos ditames constitucionais.

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Captulo 3 | Defesa do interesse pblico

EXPECTATIVAS DE MUDANA
A falta de dilogo entre mdia, Estado, sociedade civil e academia no que se refere regulao dos prprios meios de comunicao constante na histria do Brasil. H, contudo, pelo menos uma exceo notvel e exemplar: a negociao que envolveu esses atores no processo de elaborao das normas presentes na Lei do Cabo, de janeiro de 1995. As demais regulamentaes a respeito da prpria televiso por assinatura foram elaboradas por meio de decretos, sem discusso pblica, nem votao no Congresso Nacional. A ausncia de debates culminou na existncia de servios de televiso com regulamentaes distintas: Servio de Radiodifuso de Sons e Imagens (incluindo a atividade ancilar das retransmissoras) e Servios de Televiso por Assinatura (veja nota ao lado). Em 1988, o Presidente da Repblica Jos Sarney assinou o decreto n 95.744, cuja atribuio era regular o servio especial de televiso por assinatura (TVA). A medida, porm, tinha um srio limitador: referia-se licena de apenas um canal em um sistema no qual a inovao tecnolgica sugeria fortemente a reunio de canais em grandes pacotes. Era preciso buscar uma alternativa. A primeira empreendida foi a Portaria 250 do Ministrio das Comunicaes, que disciplinava a distribuio de sinais de televiso por meios fsicos naquele momento, o Cabo. Dado o evidente problema legal decorrente dessa regulao por uma frgil portaria ministerial, novas licenas foram suspensas em 1991 at que se promulgasse um marco legal definitivo para o setor. No mesmo ano, o secretrio das Comunicaes do governo federal promoveu uma audincia pblica em Braslia para receber sugestes para o marco legal em processo de formulao. Um grupo de professores e estudantes do Departamento de Comunicao da UnB e representantes de associaes de jornalistas, radialistas e artistas denunciaram a reunio como instncia voltada simples legitimao de um novo decreto sem participao da sociedade civil. Exigiam, ento, que o novo marco regulatrio fosse uma lei, discutida e aprovada pelo Congresso Nacional. A ao dos manifestantes resultou no ressurgimento do Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC) instncia que, ainda com outro nome, j desempenhara papel importante na dcada de 1980 e na transferncia do debate para o Congresso Nacional. O movimento passou, ento, a defender o controle pblico dos novos meios, a no interveno do Estado no que se refere a esse controle e o fim dos favorecimentos de interesses particulares no processo de concesso, submetendo ao Congresso Nacional um projeto de Lei do Cabo ainda em 1991. No ano seguinte, uma comisso composta por representantes de empresas estatais, entidades de classe, associaes de empresrios e universidades comeou a se reunir para examinar o projeto. A partir de uma colaborao entre os representantes do FNDC e da Telebrs, foram incorporados tambm como bandeiras do movimento os conceitos de redes individuais e pblicas e de participao da sociedade. Em outubro de 1994, a Lei do Cabo, modificada em relao ao projeto do FNDC, foi aprovada pelos lderes dos dezoito partidos 177

Os sistemas de Televiso no Brasil

Servio de Radiodifuso de Sons e Imagens de livre recepo a todos os cidados e cidads brasileiros que disponham de um aparelho televisor, tambm conhecido como tev aberta. Inclui o servio oferecido pelas retransmissoras.

Servios de Televiso por Assinatura tm a recepo do sinal restrita queles que pagam para receb-lo. Estes so considerados pela Constituio servios de telecomunicaes e no de radiodifuso, e hoje so regidos por diferentes normas. So eles: Especial de Televiso por Assinatura TVA, TV a Cabo, Distribuio de Sinais de TV/udio por Assinatura via Satlite DTH, Especial de Distribuio de Sinais Multiponto/Multicanal MMDS.

H ainda uma outra diviso, a categoria educativa, presente nos dois servios de tev.

O sistema de televiso por cabo abordado em 5% dos textos analisados pela investigao realizada pela ANDI com apoio da Fundao Ford.

Captulo 3 | Defesa do interesse pblico

na Cmara dos Deputados e, em dezembro, no Senado, sendo sancionada em 6 de janeiro de 1995.

Problemas da concesso de tevs educativas

m setor totalmente obscuro no que diz respeito influncia da poltica sobre a concesso de veculos de comunicao o das tevs educativas. Ao contrrio das concesses de tevs comerciais que conforme destacado anteriormente passam a depender de licitao pblica as emissoras educativas ainda so distribudas gratuitamente pelo Executivo. Este fato faz com que polticos continuem recebendo indiretamente concesses de tevs e rdios educativas, por meio de fundaes que s existem no papel. Segundo levantamento da Folha de S. Paulo, publicada em 2006, no governo Fernando Henrique Cardoso, 239 rdios FM e 118 tevs educativas foram criadas em oito anos, sendo que pelo menos 13 fundaes beneficirias eram ligadas a deputados federais. A prtica se mantm no governo Luiz Incio Lula da Silva, sendo que at junho de 2006, com trs anos e meio de governo, 110 emissoras educativas foram aprovadas (29 televises e 81 rdios). Destas, pelo menos sete concesses de tev e 27 rdios educativas foram dadas a fundaes ligadas a polticos.

Anos recentes
Face tnica de fragmentao e de ausncia de um dilogo permanente entre os diversos atores envolvidos com as Comunicaes, no se observam avanos no sentido de se pensar uma regulao de contedo que agregue, por exemplo, cinema, televiso, indstria grfica, musical e publicidade. Na mesma linha, reformas do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes e a formulao de uma Lei de Comunicao de Massa no tm se consumado, ainda que clamadas, vez ou outra, isoladamente pelos diversos atores. Vale destacar que a partir de dezembro de 1996, as outorgas para geradoras de televiso comercial passaram a ser concedidas depois de licitao e consulta ao Congresso Nacional. O decreto 2.108/96, elaborado durante a gesto do Ministro das Comunicaes Srgio Motta, trouxe propostas interessantes na avaliao das novas concesses, como o percentual de programao jornalstica, educativa, regional e independente oferecido por cada candidato concesso no momento da entrega dos projetos que seriam avaliados pelo Ministrio e pelo Congresso. A distribuio dos canais retransmissores e das geradoras de televiso, com fins exclusivamente educativos, entretanto, ainda so, prerrogativa do Presidente da Repblica e do Ministro das Comunicaes. Em 1998, vale destacar, foi sancionada a lei da radiodifuso comunitria que, a despeito das justificadas reclamaes do movimento, permitiu incluir o tema de maneira mais definitiva na agenda pblica nacional.

Tudo por fazer

Nota-se, assim, que, por mais que o Estado tenha incidido sobre a regulao de contedo e de infra-estrutura dos meios de comunicao de massa nas dcadas anteriores, ainda no conseguiu estabelecer, aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, instncias efetivamente democrticas de monitoramento e responsabilizao da mdia. Via de regra, as poucas tentativas dos diferentes governos nesse sentido tm sido repelidas pelos prprios meios de comunicao, sob a alegao de que essa prtica corresponderia censura. Sem que o Estado tenha obtido sucesso nesse mbito, as iniciativas mais interessantes levadas adiante nascem e limitam-se s estruturas dos prprios meios de comunicao de massa ou a entidades da sociedade civil, com alcance evidentemente restrito, ainda que fundamental. Os elementos abordados at aqui, inclusive as possibilidades regulatrias efetivamente disponveis no cenrio internacional esto longe de esgotar as complexas discusses sobre o tema. Apesar disso, acreditamos que estes contedos podem potencialmente contribuir para uma reformulao da pauta jornalstica acerca das Polticas Pblicas de Comunicao. Sempre tendo-se em vista a necessidade e relevncia de uma ampliao quantitativa e qualitativa da cobertura promovida pela mdia impressa brasileira.

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- Captulo 4 -

A MDIA EM PAUTA
Com um material jornalstico mais contextualizado do que aquele registrado pela ANDI em diversas outras anlises sobre a cobertura da agenda social brasileira, o tratamento editorial dispensado pelas redaes s Polticas Pblicas de Comunicao tende a priorizar as perspectivas do Governo e do Setor Privado
Traado o amplo e complexo cenrio que envolve o debate sobre as Polticas Pblicas de Comunicao (PPC), iremos neste ltimo captulo apontar os principais elementos jornalsticos presentes na cobertura do tema. Um primeiro aspecto que chama a ateno no material analisado diz respeito grande presena, na pauta da imprensa brasileira, de dois atores sociais especficos: Governo e Setor Privado. O resultado se destaca, principalmente, quando o comparamos aos dados de outros estudos conduzidos pela ANDI em relao s diferentes temticas da agenda social do Pas. No caso do noticirio sobre as PPC, diferentemente do que temos encontrado em pesquisas anteriores, as organizaes da sociedade civil, os especialistas, os conselhos de polticas pblicas, os organismos internacionais entre outros setores acabam ficando em um segundo plano na discusso, que permanece fortemente centrada nas relaes que envolvem poder pblico e empresas de comunicao. Por outro lado, tambm sob uma tica comparativa, fica evidente que os textos apresentam um perfil ligeiramente mais contextualizado, o que nos possibilita vislumbrar perspectivas otimistas acerca do possvel aprimoramento da cobertura. Da mesma forma, h no contedo pesquisado uma maior presena de menes legislao e a estatsticas e de opinies divergentes. Vale tambm destacar a existncia de um elevado percentual de material opinativo na amostra editoriais, artigos, colunas e entrevistas representam 25% da cobertura. Entretanto, dada a complexidade do tema, bem como a reconhecida disputa poltica que circunscreve parte das discusses relativas a esta agenda, ainda estamos distantes de um tratamento editorial que, de fato, oferea esfera pblica um debate amplo e plural. Nunca demais lembrar que apesar de a mdia representar um ator central nas democracias, ainda sofremos com uma escassez histrica, no que se refere a estudos com perfil similar ao que agora apresentamos. Tal ausncia no mbito das pesquisas em comunicao torna parti-

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cularmente difcil compreender a quantas anda a cobertura sobre a temtica em outros pases ou mesmo em outros setores miditicos (como a televiso, por exemplo). Diante de tal cenrio, entender como a mdia fala de si mesma ganha ainda mais relevncia. Por fim, para entrarmos no mbito das solues, apresentamos neste ltimo captulo duas propostas relacionadas reorganizao da regulao dirigida s comunicaes. A primeira, elaborada por um dos consultores da presente pesquisa, traz um conjunto de sugestes para a construo de um modelo regulatrio nacional. A outra consiste em um documento sobre o tema, aprovado em janeiro de 2007 pelo Conselho de Ministros da Europa. Ambas trazem referncias essenciais para avanarmos na elaborao de Polticas de Pblicas de Comunicao mais afinadas aos preceitos democrticos e atual realidade da mdia brasileira.

onforme assinalamos ao longo da presente publicao, mesmo reconhecida como uma instituio central na construo e consolidao das democracias contemporneas, a mdia um ator cuja atuao ainda objeto de tmidas reflexes no mbito da esfera pblica. Tal constatao fica ainda mais evidente quando analisamos o comportamento editorial da imprensa em relao s Polticas Pblicas de Comunicao. Nesse contexto, seria interessante compreendermos se essa percepo vlida no caso dos 53 jornais e 4 semanrios brasileiros, pesquisados pela ANDI com o apoio da Fundao Ford tambm se aplica mdia internacional. No entanto, como afirmamos na abertura deste captulo, ainda restrito o nmero de estudos que buscam identificar como os meios noticiosos cobrem temas do interesse direto das empresas de comunicao. No artigo Covering democracys forum: canadian press treatment of public and private broadcasting, os pesquisadores canadenses do observatrio de mdia NewsWatch Canada, Scott Uzelman, Robert Hacket e Jackie Stewart foram taxativos em reconhecer que poucas pessoas estudaram a cobertura da mdia noticiosa acerca de temas miditicos. Para chegar a tal concluso os autores realizaram uma extensa busca em bases de dados que usualmente abrigam resultados de pesquisas comunicacionais, entre elas o Social Science Abstracts (1983-2004), o Communication Abstracts (1977-2004) e o Sociological Abstracts (1963-2005). Ainda de acordo com o estudo canadense, mesmo entre as investigaes que de alguma forma discutem a cobertura jornalstica sobre assuntos miditicos, h uma concentrao na chamada metacobertura isto , nos estudos que buscam analisar a atuao da imprensa na cobertura de um determinado tema.

Metacobertura
e acordo com o pesquisador Frank Esser, no ensaio Metacoverage of mediated wars: framing the news media and military news management in the Gulf war coverage of 1991 and 2003, a metacobertura definida como matrias sobre os papis da mdia noticiosa (incluindo os atores, as prticas, os padres, os produtos e as organizaes miditicas) em relao determinada cobertura.

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Outras pesquisas
Mesmo diante da reconhecida escassez de pesquisas nessa rea, vale ressaltar as principais concluses de dois dos estudos existentes. Muitas dessas anlises esto conectadas a reflexes j trazidas pela presente investigao ou que ainda sero apresentadas ao longo deste captulo. Uma primeira leitura nos mostra que a idia central esboada at aqui tambm est presente em pesquisas conduzidas em outros pases. Ou seja, tambm fica patente nos trabalhos internacionais a percepo de que cobertura da mdia impressa acerca de temas do universo da comunicao acaba por deixar de lado questes espinhosas para os grandes empresas de comunicao, ao focar com maior destaque apenas os assuntos relacionados aos seus prprios interesses de mercado. Tome-se como exemplo as principais concluses da j mencionada pesquisa conduzida por Uzelman, Hackett e Stewart sobre a mdia canadense: Em geral, ns descobrimos que a Canadian Broadcast Corporation [a empresa pblica] e a radiodifuso pblica em geral tiveram mais chances de receber algum tipo de cobertura do que o Setor Privado. Mais alm, tanto a radiodifuso pblica quanto privada tenderam a receber mais cobertura positiva do que negativa. Enquanto a radiodifuso pblica considerada como um objeto de debate poltico, a radiodifuso privada tende a ser naturalizada como um conjunto de empresas comerciais cujo papel e funo na sociedade democrtica so relativamente ignorados. Um estudo acerca da cobertura de trs revistas norte-americanas, levada a cabo pelo professor Sanghee Kweon, da universidade Southern Illinois, nos EUA, ressalta as mudanas observadas na cobertura sobre fuses envolvendo empresas de mdia, a partir do avano dos grandes conglomerados. O estudioso afirma: Em linhas gerais, os resultados deste estudo sugerem que a mdia noticiosa favoreceu a cobertura de fuses. Aquelas que envolviam as empresas de mdia, especialmente, contaram com cobertura mais favorvel do que outros tipos de fuses. Em ambas as investigaes mencionadas, h uma explcita preocupao dos autores em relao a uma questo abordada nos captulos anteriores: problemas da maior relevncia no atual cenrio miditico como por exemplo, concentrao da propriedade, propriedade cruzada, proteo e ampliao da diversidade e da pluralidade de vozes requerem um debate pblico mais aprofundado e sistemtico, com vistas ao melhoramento das prprias polticas pblicas voltadas para o setor. Nesse contexto, o desafio que se coloca saber como fazer isso em um cenrio no qual um dos principais propulsionadores do debate possui interesses diretos, e poucas vezes transparentes, nessa discusso.

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Experincia brasileira
A despeito da relevncia das comparaes elaboradas pelos estudos internacionais citados, preciso ressaltar que eles distanciam-se em diversos aspectos do estudo conduzido pela ANDI no Brasil, pelo menos em relao aos seguintes fatores: 1) A investigao sobre a imprensa brasileira conta com uma amostra significativamente mais abrangente foram 57 veculos analisados, ao longo de 3 anos. 2) O escopo de temas pesquisados igualmente mais amplo. Alm desses aspectos, cabe apontar que os parmetros jornalsticos avaliados tambm so mais numerosos. E exatamente a anlise de algumas dessas especificidades do trabalho da imprensa que sero enfocadas nas reflexes apresentadas a seguir.

TENDNCIAS DA PAUTA
Durante o perodo analisado pelo estudo coordenado pela ANDI (2003-2005), mais de dois teros da cobertura sobre Polticas Pblicas de Comunicao foi gerada a partir de quatro fatores claramente definidos: o primeiro deles diz respeito aos contedos produzidos como resposta a aes dos governos (22,6%) um exemplo nesse sentido a polmica em torno da proposta de criao da Ancinav; um segundo est na cesso dos espaos opinativos dos jornais (colunas, editoriais, artigos de opinio) para que a questo seja abordada, o que ocorre em 17,4% dos casos; outro aspecto est relacionado repercusso de eventos da rea (10,3%); e, por fim, h uma forte tendncia a produzir pautas sobre o tema em funo de interesses diretos do Setor Privado (9,6%). Por outro lado, diante de tal panorama, importante observarmos as diferentes questes que no esto em evidncia no noticirio, anlise que nos possibilita perceber as lacunas ainda existentes no trabalho da imprensa. o caso das demandas e aes da sociedade civil como um todo e, mais especificamente, da repercusso de pesquisas, materiais investigativos e reivindicaes dos movimentos pela democratizao das comunicao temas que raramente so identificados como geradores da cobertura. De maneira geral, como apontamos anteriormente, a ateno dedicada pela mdia impressa brasileira s Polticas Pblicas de Comunicao fortemente concentrada na atuao de dois atores sociais: Governo e Setor Privado. Em 40% dos textos, h uma evidente identificao da pauta com fatos relacionados a esses setores. A despeito de sua relevncia para as discusses sobre o tema, tal focalizao do noticirio ou, por outro vis, a sua falta de diversificao acaba por representar um aspecto de limitao do debate pblico.

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COMO SE DEU A INCLUSO NA PAUTA

Forma de incluso
Demandas e aes dos governos Por iniciativa da prpria imprensa (espaos opinativos) Repercusso de eventos especficos ligados rea (congressos, seminrios, etc.) Demandas e aes do Setor Privado Campanhas Repercusso de histrias individuais Acompanhamento do andamento de um programa/projeto previamente lanado Repercusso de outras pesquisas/relatrios Anncio do lanamento de um novo programa, poltica, projeto Demandas e aes da sociedade civil (ONGs, fundaes, etc.) Repercusso de outras mdias Por iniciativa da prpria imprensa (matria investigativa) Demandas e aes da populao Repercusso de fatos marcantes/relevantes Repercusso de pesquisas realizadas pelas universidades Demandas e aes sindicais Demandas e aes dos organismos internacionais Denncias Divulgao dos procedimentos ou dos resultados de avaliao de projetos/programas/polticas Demandas e aes dos movimentos pela democratizao das comunicaes Repercusso de boas prticas No foi possvel fazer a aferio

%
22,6 17,4 10,3 9,6 4,5 3,1 3,0 2,9 2,4 2,4 1,4 1,4 0,8 0,8 0,7 0,6 0,6 0,5 0,1 0,1 0,1 14,6

Total

100,0

A importncia do contexto
A presena ou no de elementos que contribuam para uma maior contextualizao do material publicado pelos jornais outro aspecto que merece destaque em nossa anlise. Nesse quesito, ao mesmo tempo em que notam-se avanos significativos na cobertura comparativamente a outros estudos j realizados pela ANDI , ficam tambm evidentes algumas lacunas que ainda precisam ser trabalhadas. importante lembrar, entretanto, que o problema central da cobertura das polticas de comunicao no to marcadamente a ausncia de contextualizao, mas sim o fato de o tema ser pouqussimo coberto pelos jornais. Alm disso, a ateno da imprensa se concentra fortemente nas questes de contedo as quais dependem do fortalecimento de debates anteriores, como o caso da concentrao da propriedade e da garantia de um rgo regulador independente para o setor. Dentre os avanos que merecem maior ateno em relao ao nvel de contextualizao do material analisado, podemos citar a expressiva meno a legislaes, jurisprudncias e outras fontes documentais: 35% dos textos 183

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mencionam algum documento com essas caractersticas. Alm disso, vale frisar que 50% das matrias que abordam as legislaes no se limita a simplesmente a mencion-las, trazendo tambm um aprofundamento da discusso acerca do documento em foco.

ABRANGNCIA E NVEL DE ABORDAGEM DO ASSUNTO

Nvel
Factual Contextual Contextual explicativo Avaliativo Propositivo

%
19,0 57,1 11,1 12,4 0,4

Adicionalmente, importante indicar como um dado positivo da cobertura a presena de um volume representativo de menes Constituio Federal (6,1%) e a projetos de lei e propostas de emenda constitucional acerca de temticas pertinentes ao setor (11%). Por outro lado, no entanto, o Cdigo Brasileiro Total de Telecomunicaes (0,3%) e as legislaes de outros pases (0,8%) ganham pouco destaque nos textos jornalsticos, o que acaba por limitar debates importantes, como a reviso do marco jurdico nacional e a comparao entre a realidade brasileira e a de outros pases (veja tabela pgina 107)

100,0

De quem a responsabilidade?
A apresentao de causas, conseqncias e solues relativas aos assuntos levantados pela mdia noticiosa, ao longo do trinio analisado, tambm traz percentuais mais significativos do que aqueles verificados em outras investigaes conduzidas pela ANDI sobre temticas da agenda social brasileira. Segundo a pesquisa Mdia e Polticas Pblicas de Comunicao, 29,6% dos textos mencionaram causas, 19,4% solues e 10,1% conseqncias. A anlise da presena desses elementos na cobertura relevante na medida em que possibilita identificar a quem os textos atribuem a responsabilidade pelas questes expostas. Em outras palavras, podemos afirmar que a abordagem das causas e solues acaba por assegurar aos leitores uma viso mais abrangente sobre os problemas apontados, ao indicar os atores que so responsveis por originar tais problemas ou, ao contrrio, por solucion-los. O fato que, mesmo que observemos percentuais maiores do que os identificados em outras anlises coordenadas pela ANDI, ainda h uma forte ausncia de debates acerca de causas e solues no mbito das polticas de comunicao. Isto porque 70% dos textos no traz fatores causais e 80% deixa de apontar possveis formas de se solucionar as questes em pauta. Cabe ressaltar que, mesmo no sendo estritamente necessria a presena desses elementos em 100% dos textos, a sua ausncia representa um aspecto limitador do noticirio, j que acaba por restringir a identificao dos atores que devem estar envolvidos no desenho e equacionamento das PPC. Nesse sentido, ao analisarmos o perfil dos textos que indicam causas e solues, mais uma vez notamos a tendncia de polarizao mencionada anteriormente. Dentre os principais responsveis pelas causas abordadas, os governos so citados em 28,9% das vezes e o Setor Privado, em 36%. J em relao s solues, esses percentuais so de 44,8% e 12,2%, respectivamente. importante perceber que, mesmo sendo uma temtica com forte vis legislativo, os parlamentares e o Judicirio somando-se a o Ministrio Pblico ainda ganham pouco espao.

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Se no caso das causas e solues os atores citados pela mdia so, sobretudo, institucionais, em relao s conseqncias h uma inverso de papis os indivduos passam a ser o foco das atenes. Sociedade em geral, famlias, cidados e cidads em particular e profissionais da comunicao aparecem em cerca de 60% dos casos nos quais h apresentao de conseqncias.

Avanos tmidos
Se na apresentao de fontes documentais e no debate sobre causas, solues e conseqncias verificam-se avanos na cobertura jornalstica, comparativamente a outros temas, h por outro lado tendncias que indicam fortes limites a uma contextualizao mais ampla das polticas de comunicao pelo noticirio. Nos captulos anteriores foi sinalizado que a relao entre as PPC e os grupos populacionais especficos acabou passando, com freqncia, ao largo da cobertura. As menes a questes de gnero (1,6%), raa/etnia (1,9%) e temas envolvendo pessoas com deficincia (0,6%) foram estatisticamente inexpressivas. Um aspecto que chama a ateno nesse contexto o maior espao destinado populao infanto-juvenil (8,4%), resultado de discusses importantes para a garantia de seus direitos caso do debate sobre a Classificao Indicativa, por exemplo. Cabe ainda destacar que 7,3% do material conseguiu trazer uma abordagem mais abrangente sobre aspectos polticos, econmicos e sociais das questes em pauta.

AS CONSEQNCIAS ATINGEM FUNDAMENTALMENTE QUAL DOS SEGUINTES ATORES

Atores
Indivduos Profissionais da comunicao Sociedade em geral Setor Privado Polticos Famlias Governo Autoridades reguladoras No foi possvel identificar

%
24,2 20,8 18,3 9,2 5,8 2,5 1,7 1,7 15,8

Total
*10,1% dos textos mencionam conseqncias.

100,0

QUEM SO OS PRINCIPAIS RESPONSVEIS PELAS CAUSAS APONTADAS

QUEM SO OS PRINCIPAIS RESPONSVEIS PELAS SOLUES APONTADAS

Atores
Setor Privado Governo Profissionais da comunicao Polticos Sociedade em geral Indivduos Legislativo Judicirio Sociedade civil organizada Famlias Ministrio Pblico Autoridades reguladoras Outros No foi possvel identificar

%
36,0 28,9 8,0 3,4 3,4 3,4 2,9 1,7 1,1 0,6 0,3 0,3 0,6 9,4

Atores
Governo Setor Privado Sociedade civil organizada Legislativo Sociedade em geral Judicirio Profissionais da comunicao Famlias Indivduos Ministrio Pblico Polticos Sistema de formao de profissionais Outros No foi possvel identificar

%
44,8 12,2 9,6 8,3 5,2 3,9 3,0 2,2 2,2 1,3 1,3 0,9 2,6 2,6

Total
*29,6% dos textos mencionam causas.

100,0

Total
*19,4% dos textos mencionam solues.

100,0

185

Captulo 4 | A comunicao na agenda da mdia

Alm disso, outro elemento relevante para a construo de informaes contextualizadas a apresentao de dados estatsticos que exprimem, de forma mais concreta, os parmetros norteadores das discusses em pauta. Na cobertura sobre as PPC, 16% dos textos mencionaram alguma informao estatstica, na maioria das vezes originadas de pesquisas conduzidas pelo Setor Privado ou por institutos de sondagem de opinio. Um dos efeitos de tal resultado que os grupos de pesquisa sobre temas ligados rea das comunicaes, bastante consolidados nas universidades e em outras instituies brasileiras e estrangeiras, estiveram sub-representados entre as fontes estatsticas consultadas. Outro indicador associado a esses ndices mostra que a maioria dos textos no menciona mais de uma fonte estatstica (90% dentre aqueles que apresentam algum dado numrico) e que 30% dos que trazem informaes estatsticas preocupam-se em construir algum tipo de comparao entre os dados.

ESTATSTICAS/DADOS CENTRALMENTE MENCIONADOS

Fontes estatsticas
Diferentes nveis dos poderes pblicos Ministrio das Comunicaes Governo Federal Ministrio da Cultura Secom Anatel Legislativo Poder Judicirio Ministrio Pblico Institutos de Sondagem de Opinio (Ibope, Sensus, etc.) Empresas privadas Instituies de Pesquisas Governamentais (IBGE, IPEA, etc.) Universidades estrangeiras Universidades nacionais Organismos Internacionais ONGs Especialistas e pesquisadores da rea (estrangeiros) Dieese Especialistas e pesquisadores da rea (nacionais) Outra No foi possvel identificar

%
5,3 4,2 3,2 2,6 2,6 2,6 1,1 0,5 15,8 14,7 3,2 3,2 2,6 2,1 2,1 1,1 0,5 0,5 8,9 23,2

Outros

Total
*16% dos textos mencionam estatsticas.

100,0

186

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A fora da opinio
Uma parte expressiva da cobertura sobre as Polticas Pblicas de Comunicao entre 2003 e 2005 foi composta por um material opinativo bastante volumoso 25% dos textos analisados foram publicados em espaos como editoriais, artigos e colunas. Isso ficou evidente especialmente na ateno dedicada a alguns casos que tiveram lugar durante o perodo em foco (CFJ e Ancinav, por exemplo). Por outro lado, no se pode deixar de mencionar que 75% dos contedos eram de carter essencialmente informativo. Esse perfil do noticirio sugere, entre outras concluses, que as direes dos jornais acabam por abrir espao para discusses que demarquem posies a respeito das PPC. O que no significa, no entanto, que esteja sendo assegurado pelas empresas um maior esclarecimento sobre as diferentes questes concretas em jogo.

TIPO DE TEXTO

Tipo
Matrias/reportagens Colunas ou notas de colunas assinadas Artigos assinados Entrevistas Editoriais

%
19,0 57,1 11,1 12,4 0,4

Total

100,0

Quem fala?
Quando analisamos quais so as fontes primrias ouvidas pelos jornalistas, novamente vem a tona uma das principais tendncias observadas na cobertura, ou seja, a concentrao da discusso no mbito do governo e das empresas e, no outro lado da moeda, a conseqente desvalorizao da sociedade civil como voz relevante nesse debate. Tal configurao da cobertura poderia at fazer sentido em pases com uma sociedade civil desorganizada e sem expresso no conjunto das reflexes sobre as diferentes temticas sociais. Como explicitamos nos captulos anteriores, esse no , no entanto, o quadro observado no Brasil. Pelo contrrio. Desde os contundentes debates contra a censura durante a ditadura, passando pelas severas crticas s relaes pouco republicanas de algumas emissoras com o regime militar, at o processo de aprovao da Constituio Federal, fortaleceu-se no Pas um diversificado leque de instituies e pessoas que vem debatendo o tema da democratizao das comunicaes. Nesse sentido, cabe averiguar com mais clareza os motivos que levam os jornais e revistas a sistematicamente desconsiderarem esses atores centrais para a qualificao da pauta. Duas hipteses poderiam ser apontadas: primeiro, as organizaes da sociedade civil e especialistas que trabalham a questo das PPC no tem alcanado xito ao dialogar com os meios jornalsticos; segundo, h uma recusa sistemtica de parte das empresas em dar voz a organizaes que atuem em relao a essa temtica. Por fim, cabe ressaltar que cerca de 38% dos textos trazem mais de uma fonte de informao e somente 16% oferecem opinies divergentes resultado que fica distante do esperado, principalmente quando lembramos que estamos falando de um debate com tamanha polarizao e complexidade.

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Captulo 4 | A comunicao na agenda da mdia

PRINCIPAL FONTE OUVIDA PELA MATRIA

Fontes
Poder Executivo Executivo Federal Ministrio das Comunicaes Executivo Estadual Ministrio da Cultura SECOM Anatel Executivo Municipal

%
5,4 5,4 1,0 1,0 0,7 0,3 0,2

Sub-total
Empresas e associaes de empresrios Universidades e especialistas Poder Legislativo Empresas no estatais Associaes

18,1
9,3 6,0

Sub-total
Especialistas/Tcnicos Universidade

15,3
7,3 4,5

Sub-total
Legislativo Federal Legislativo Estadual ou Distrital Legislativo Municipal

11,8
5,8 0,3 0,3

Sub-total
Poder Judicirio Judicirio Ministrio Pblico

6,4
3,7 1,4

Sub-total
Conselhos, Organizaes Organizaes da Sociedade Civil da Sociedade Civil Sindicatos e federaes de trabalhadores e representaes de Conselhos trabalhadores Movimentos sociais

5,1
2,9 1,3 0,3 0,3

Sub-total
Outros Empresas estatais Lderes religiosos Populao OIs (Organismos Internacionais) Outros No foi possvel identificar as fontes consultadas

4,8
1,8 0,1 0,8 0,5 10,7 24,7

Total

100,0

188

Captulo 4 | A comunicao na agenda da mdia

Ana Paula Sousa

Ana Paula Sousa subeditora de Cultura da revista Carta Capital, veculo no qual vem se dedicando nos ltimos anos cobertura sobre as polticas de comunicao De acordo com a pesquisa realizada pela ANDI, a revista Carta Capital o peridico que mais cobre temas ligados s Polticas Pblicas de Comunicao no Brasil. Na sua opinio, a que se deve o menor interesse dos demais veculos em relao a esse assunto? Duas razes imediatas me vm cabea quando penso sobre essa questo. A primeira que esse um tema complexo e que escapa de uma editoria especfica. Se um jornalista de poltica vai escrever sobre o assunto, talvez no perceba as questes culturais envolvidas. J um jornalista de cultura pode deixar passar as questes econmicas. Poucas pessoas so especializadas e tm pacincia para lidar com essa temtica. Geralmente, uma cobertura na qual preciso ouvir dezenas de pessoas para que se consiga escrever com propriedade. Nas revistas semanais, por exemplo, acho que ningum conhece a fundo o assunto. A outra razo que quase todos os veculos tm interesses envolvidos nessa discusso, o que acaba dificultando que o assunto seja abordado objetivamente. O jornal Estado de S.Paulo, por exemplo, pode at cobrir o tema, mas ir levar em considerao o fato de ter uma rdio e uma emissora de televiso que no consegue colocar no ar porque a Net [empresa de TV a cabo que pertence s Organizaes Globo] no deixa. A Editora Abril tambm est diretamente envolvida, por causa da TVA. Da mesma forma, basta ver como o debate sobre a TV digital foi feito de forma enviesada, j que a maior parte dos atores envolvidos tinham interesses em jogo. No Brasil, tal fenmeno agravado pela falta de regulamentao, mas acho que essa uma tendncia mundial. Os conglomerados de mdia so imensos e o jornalismo s uma pecinha neste cenrio. Acaba ficando sitiado por esses outros interesses. Ento, como discutir dentro do jornal e da tev aquilo que diz respeito ao contexto das pprias empresas de mdia? Nos deparamos com um impasse. Talvez da decorra a falta de preparo do jornalista. Mas, mesmo que o profissional esteja preparado, todas essas questes que apontei o levaro a trabalhar cheio de dedos. H algum tipo de qualificao especfica para os jornalistas que trabalham nessa cobertura? No, isso acaba sendo feito na raa mesmo. Para cobrir a rea de cultura, ainda h como se preparar um pouco. Mas, nesse caso, o central exercer o ofcio de reprter da melhor maneira possvel. Um bom profissional, se for srio e tiver pacincia, pode ir aprendendo. Mas muito mais difcil, por exemplo, fazer matria sobre TV digital do que sobre outros temas. preciso entender todas as questes tecnolgicas, alm de ler e ouvir muitas pessoas. Ao que se deve o interesse da revista Carta Capital em relao a esse assunto? Acredito que aqui, por no termos relao com nenhum grande conglomerado de mdia, no h o medo de atingir algum interesse. Ou seja, no h outros interesses envolvidos, ento isso nos d liberdade de tratamento ao tema. Algumas vezes, as sugestes de pauta partem dos prprios reprteres. Mas a revista foi percebendo que nenhum veculo cobre sistematicamente o assunto, ento este um espao que a Carta Capital conseguiu ocupar. As coberturas feitas pela revista j resultaram em alguma transformao nas empresas do setor ou no cenrio poltico? De maneira direta, no. O que sinto que uma reportagem da Carta Capital, somada matria de outro veculo, ao de uma organizao da sociedade civil e ao discurso de um deputado, por exemplo, tem o potencial de gerar uma mobilizao da sociedade. Isso pode deixar o dono de uma emissora de tev menos confortvel. Claro que acabamos repercutindo mais do que a Internet, porque somos um veculo impresso, mas s acredito no poder de influncia da revista somado a outras iniciativas. uma corrente. Voc escreve sobre polticas de comunicao de uma perspectiva da cultura. Por que este enfoque especfico? No precisa ser terico para saber que os veculos de comunicao de massa formam a identidade do Pas. O poder da mdia pode ser questionado, limitado, mas o que se faz na tev brasileira est diretamente relacionado cultura. Toda cultura brasileira assolada pelos meios de comunicao. Se tivssemos uma mdia que oferecesse um pouco mais de espao para a cultura independente, a situao 189

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provavelmente seria diferente. Mas essa no a realidade. Quais seriam, na sua viso, as possveis formas de se garantir uma uma cobertura mais ampla do tema mdia, especialmente das Polticas Pblicas de Comunicao? Essa um pergunta difcil de responder. No acho que seja uma deficincia da sociedade civil, mas uma barreira que existe na prpria mdia. Talvez esta seja uma viso idealizada, mas na minha opinio a sociedade civil at faz muito. Se no fossem algumas dessas entidades que atuam nessa rea, talvez eu no tivesse feito vrias matrias sobre o tema. Sempre que

precisei, todas foram da maior eficincia, souberam trazer informaes qualificadas. Alm disso, os boletins especializados em polticas de comunicao nos mantm atentos tambm. Na verdade, foram esses movimentos e organizaes que me obrigaram a cobrir a temtica. Quando entrei aqui no tinha a menor inteno de falar disso, mas fui sensibilizada e acabei me interessando pelo assunto .

SOLUES EM POTENCIAL
Mesmo havendo o risco de parecer excessivamente redundante, nos parece necessrio concluir a presente publicao trazendo para o debate duas propostas de estruturao de um marco regulatrio para o setor de comunicaes. Tanto o artigo do professor Luis Felipe Miguel, da Universidade de Braslia (UnB), quanto as recomendaes do Conselho de Ministros da Europa, apresentados a seguir, discutem elementos j abordados ao longo deste documento. No caso das propostas do especialista da UnB, a possibilidade de redundncia ainda mais previsvel, j que as proposies abordadas por ele constam de um paper produzido com exclusividade para a ANDI com o objetivo de subsidiar as reflexes tecidas ao longo das pginas anteriores. Apesar disso, no h dvida de que ambos os textos no apenas oferecem interessantes caminhos para avanarmos nesse debate, como o fazem de forma bastante objetiva. Da a razo de havermos optado por utiliz-los como fecho de nossa publicao. Nesse sentido, vale lembrar tambm que a expectativa da ANDI que contou com o valioso apoio da Fundao Ford nessa empreitada , de que esta publicao tenha fortalecido a reflexo sobre algumas questes centrais para a maior qualificao da cobertura jornalstica sobre as Polticas Pblicas de Comunicao: A importncia de que o tema passe a ser abordado sob distintas perspectivas. Os caminhos que podem ser adotados pela cobertura jornalstica para que a discusso sobre as PPC sejam inseridas na agenda pblica. A identificao dos pontos de avano e tambm dos limites encontrados no tratamento editorial dispensado pela imprensa brasileira ao assunto. Todos esses aspectos esto articulados com a idia, j discutida nos captulos anteriores, de que a mdia precisa ser considerada, definitivamente, como parte central da esfera pblica de discusses o que inclui intensificar a cobertura jornalstica sobre ela. Por sua vez, sem fortalecermos a presena dos meios de comunicao na agenda da sociedade e, conseqentemente, nas polticas pblicas levadas a cabo pelo Estado brasileiro continuaremos com uma lacuna de enormes propores em nosso inacabado processo de redemocratizao. 190

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Elvira Lobato
Elvira Lobato reprter da Folha de S. Paulo na sucursal do Rio de Janeiro e nos ltimos anos tem se especializado na cobertura das Polticas Pblicas de Comunicao A pesquisa realizada pela ANDI aponta a Folha de S. Paulo como o segundo jornal que mais cobre temas ligados s Polticas Pblicas de Comunicao. H algum tipo de incentivo por parte do jornal para que esse seja um tema pautado? Posso falar da minha experincia pessoal. Passei a cobrir sistematicamente o setor de telecomunicaes em 1994, quando o Brasil vivia um momento de preparao para as privatizaes. Naquele momento, havia um grande interesse das organizaes de mdia em entrar nessa rea era um setor de reserva e, nesse sentido, houve presso para abrir os mercados. A prpria Folha integrou num consrcio de empresas que pleiteavam concesses de telecomunicao, na chamada Banda B. Esse era, portanto, um tema que passou a interessar ao jornal, que foi pioneiro ao cobrir o assunto a partir da tica do interesse poltico e dos negcios. Gradualmente, isso foi se estendendo cobertura sobre as comunicaes e a mdia de maneira geral. E qual hoje a orientao editorial da Folha em relao a essas temticas? Este um assunto que interessa muito Folha, que ela trata com destaque, principalmente, quando trata-se de um trabalho produzido a partir da investigao da equipe de reportagem. Sempre houve sinalizao da direo para que dssemos relevncia ao tema. Comeamos com a divulgao do cadastro de concessionrios de radiodifuso. Na poca, era tabu falar nesse assunto. Nossa idia era descortinar essa questo e com isso abrimos um novo horizonte de trabalho comeamos a ver, por exemplo, que as concesses estavam em nome de laranjas, que havia um predomnio de polticos, que as empresas no respeitavam os limites de concentrao. Ficou claro que era algo sistematicamente desrespeitado. Com o passar do tempo, outros jornais se interessaram e comearam a acompanhar a bancada da mdia no Congresso. Passou a haver uma fiscalizao maior e o assunto se consolidou. H algum programa de treinamento especfico do jornal voltado para os profissionais que cobrem esse tema? No, nenhum veculo hoje tem esse tipo de iniciativa. um trabalho de investigao jornalstica. Veja o exemplo das concesses do espectro eletromagntico. Quando o Fernando Henrique Cardoso foi eleito, disse que acabaria com o uso poltico das concesses. Mas, a exemplo dos governos anteriores, tambm as usou como moeda de troca, s que dessa vez isso ocorreu no mbito das tevs e rdios educativas. Nesse caso, as concesses so dadas a fundaes e descobrir quem est por trs um trabalho grande. Isso depende muito da experincia que voc adquire, at conseguir montar este mosaico. Como voc no tinha uma formao especfica oferecida pelo jornal, como buscou se qualificar sobre esses temas? Foi um aprendizado construdo na prtica. Nesse processo, conheci muita gente preparada, geralmente pessoas do campo do direito. Para mostrar o que estava errado, era preciso conhecer mais profundamente a legislao do setor. Acabei por adquirir experincia em outras reas tambm. Tinha como hbito pesquisar as juntas comerciais e estudar os contratos, por exemplo. Numa ocasio, descobrimos uma irregularidade na venda de uma concesso de tev a cabo. A sede da empresa estava no Uruguai e a lei dizia que tinha que estar no Brasil. Isso mostra como essa uma rea que exige um acompanhamento de perto. Na sua opinio, por que ainda h na imprensa brasileira uma cobertura tmida sobre as Polticas Pblicas de Comunicao, como revela o estudo coordenado pela ANDI? Primeiro, porque esse um assunto complexo, que envolve o prprio negcio do jornal e, muitas vezes, os interesses diretos do seu patro. Alm disso, preciso ter domnio do tema e credibilidade para cobr-lo, j que h leitores capacitados nessa discusso. Outro aspecto que o acesso as fontes de informao difcil, pois trata-se de pblico que

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no d entrevistas com freqncia. Um setor em que no h muita transparncia e as empresas geralmente no so de capital aberto. Quando o Srgio Motta comeou a privatizar as telecomunicaes, a meta era fazer isso no primeiro ano e, no segundo, elaborar uma nova Lei Geral para o setor de comunicao de massa. At hoje isso no saiu. Isso deixa claro que a poltica do setor no haver uma poltica. Em todas as iniciativas que buscou-se implementar, como foi a questo da TV digital, no havia interesse das empresas para que o processo fosse em frente. O interesse postergar o debate e evitar a regulao. Essas so questes que acabam por inibir o trabalho jornalstico em relao s polticas pblicas, fazendo com que grande parte da cobertura se restrinja ao debate sobre contedo. As reportagens feitas pela Folha sobre as polticas de comunicao j conseguiram contribuir para alguma mudanas no setor de mdia ou na prpria Administrao Pblica? Acho que houve pequenas conquistas, mas uma grande vitria pode ser destacada. Hoje voc entra na pgina do Ministrio das Comunicaes e o cadastro das concesses de radiodifuso est l. A Folha cobrou muito isso do governo federal e o Miro Teixeira [ministro das Comunicaes poca] foi sensvel questo. Claro que o problema no se resolveu por completo, porque o cadastro disponvel est atrasado. Mas esse j foi um passo importante. Na sua opinio, quais estratgias podem ser levadas a cabo a fim de estimular uma cobertura mais ampla do setor de comunicaes? Inicialmente, preciso dizer que a imprensa brasileira no tem o hbito de cobrir a si prpria. Uma das causas desse silncio pode ser a no-exposio dos conflitos de interesse das empresas, j que esta-

mos falando de grandes conglomerados de mdia. Basta ver como o jornal O Globo cobriu a questo da TV digital. A TV Globo era uma das grandes interessadas nesse tema. Eu via como os colegas que trabalham em veculos que tinham interesses de mercado ficavam constrangidos na cobertura do assunto. Eles tinham que pisar em ovos. Nesse sentido, o ideal seria cobrir mdia da mesma forma que cobrimos hoje o setor do petrleo ou dos bancos, por exemplo. Mas h ainda uma distncia grande para chegarmos a isso. Por outro lado, mecanismos de monitoramento da cobertura tambm poderiam auxiliar nesse processo de estmulo a uma cobertura mais abrangente. O ombudsman acaba sendo um diferencial importante, porque um espao de crtica da mdia e cobrana de transparncia por parte da empresa. Hoje, vejo que j temos uma cobertura mais qualificada do que a que tnhamos h alguns anos atrs, mas o que impede uma mudana de fato a postura das prprias empresas, que no se vem como um setor a ser coberto. As reportagens feitas pela Folha neste mbito j causaram mudanas no setor de mdia ou na prpria Administrao Pblica? Acho que houve pequenas conquistas, mas uma grande vitria pode ser destacada. Hoje voc entra na pgina do Ministrio das Comunicaes e o cadastro das concesses de radiodifuso est l. A Folha cobrou isso muito do governo e o Miro Teixeira [Ministro das Comunicaes durante do governo Lula] foi sensvel questo. Claro que o problema no se resolveu por completo, porque o cadastro disponvel est atrasado. Mas foi um passo importante.

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Alternativas na pauta
Admitida a centralidade da comunicao e da mdia de massa na prtica poltica, torna-se necessrio buscar alternativas. Qual seria, afinal, o desenho de um sistema de comunicao que trabalhasse a favor da ampliao do pluralismo no debate pblico, da participao popular, da igualdade poltica, da autonomia coletiva enfim, da democracia? A soluo sempre provisria e aproximada. No consiste numa nica providncia; pelo contrrio, engloba um conjunto de medidas, que comea na desconcentrao da propriedade de empresas de comunicao o que permanece dentro da lgica da concorrncia mercantil e da utopia liberal do livre mercado de idias e chega na qualificao do pblico, dotando-o de um senso crtico mais apurado para a leitura das informaes que consome (o movimento chamado, nos pases de lngua inglesa, de media literacy). Algumas vias de enfrentamento do problema so discutidas brevemente abaixo:

Luis Felipe Miguel*

a degradao da cobertura jornalstica, sobretudo na televiso1 . claro que, mesmo com a existncia de legislao, permanece em aberto o ponto crucial da formao da agenda quais controvrsias mereceriam cobertura. E, nos Estados Unidos da Fairness Doctrine, as emissoras continuavam se movendo no campo daquilo que Daniel Hallin chamou de controvrsia legtima, que respeitava os limites da ideologia hegemnica. Questes cruciais, como o papel do complexo industrial-militar, esto permanentemente fora da agenda e, portanto, tambm do noticirio; vozes muito desviantes, fora do establishment poltico, no eram contempladas pelo preceito de dar espao s posies divergentes. Enfim, a lei se adequava ao jogo poltico estadunidense, buscando uma disputa mais equilibrada entre os dois grandes partidos. Uma aproximao brasileira Fairness Doctrine era a regra, presente em boa parte das leis eleitorais, que obrigava o tratamento igualitrio aos candidatos pela mdia. Tambm era considerada uma camisa-de-fora, que impedia o bom andamento do trabalho jornalstico por exigir uma ateno exagerada aos candidatos por pequenos partidos, em geral oportunistas em busca de espao ou tipos excntricos, e enfrentava a oposio dos grupos de mdia. A partir das eleies de 1998, o dispositivo foi suprimido da legislao eleitoral. claro que o pequeno enraizamento dos partidos brasileiros e a proliferao das chamadas legendas de aluguel geram problemas para a aplicao de uma legislao deste tipo. Por outro lado, fixar uma fronteira entre grandes e pequenos sempre ter algo de arbitrrio, alm de representar uma violao da norma democrtica de dar chance s minorias para que se tornem maiorias.

Importncia poltica da mdia e a conseqente regulao

Isto significa fixar, na lei, a responsabilidade dos meios de comunicao como promotores da esfera pblica, incluindo as obrigaes de tratar das questes controversas de interesse pblico e de dar espao s posies divergentes. Um exemplo conhecido de regra legal com este objetivo a Fairness Doctrine estadunidense. Adotada em 1949, em resposta a escndalos de manipulao de notcias, foi derrogada pouco menos de 40 anos depois, como parte do esforo desregulador do governo Reagan. Na poca, argumentava-se que a legislao engessava a imprensa, levando-a a evitar a cobertura poltica; sem a Fairness Doctrine, haveria mais material jornalstico, com maior qualidade. No entanto, segundo analistas da mdia nos Estados Unidos, a revogao da doutrina acelerou

1. Robert Entman Democracy without citizens: media and the decay of American politics. Oxford: Oxford University Press, 1989; Ben Bagdikian The media monopoly. Boston: Beacon Press, 1997.

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O principal mrito de uma medida semelhante Fairness Doctrine no est em sua capacidade de gerar milagrosamente a imparcialidade da mdia, coisa que, de fato, no consegue fazer. Est em afirmar uma vontade poltica em relao aos meios de comunicao, em firmar claramente seu carter de servio pblico, em que a busca do lucro deve estar subordinada ao interesse da cidadania. Mesmo estando em mos privadas, a atividade de mdia no pode ficar submetida presso da cega busca do lucro. Trata-se de um servio pblico com determinadas obrigaes, uma das quais servir como espao de informao e discusso das questes com relevncia social. No importa se, do ponto de vista do mercado, mais proveitoso ocupar o tempo com trivialidades, circos de horrores ou vendas por telefone. obrigao da mdia promover o debate pblico. Em segundo lugar, uma norma do tipo da Fairness Doctrine sustenta que a utilizao da concesso pblica para beneficiar pontos de vista particulares incorreta. Afirma-se que Assis Chateaubriand teria dito a um de seus reprteres: Se voc quer ter opinio, compre uma revista. Para o magnata da mdia, o direito de propriedade vem em primeiro lugar; na sua revista (ou jornal ou televiso), ele faz publicar o que ele quer. No entanto, nos meios de comunicao mais ainda do que em outros setores, necessrio subordinar tal direito ao interesse social. No se imagina, claro, que seja possvel eliminar toda a margem de arbtrio dos controladores da mdia. Mas se pode exigir, ao menos, o compromisso da eqidade na cobertura jornalstica. Por vezes, qualquer tentativa de fixao deste tipo de compromisso apresentada como um atentado liberdade de expresso, que passa a ser confundida com o arbtrio dos proprietrios das empresas. Na verdade, trata-se de um medida que visa a concretizao de tal liberdade. Vale lembrar as palavras do juiz Byron White, da Suprema Corte dos Estados Unidos, em 1969, interpretando a Primeira Emenda: o direito dos espectadores e ouvintes, no o direito dos con-

troladores da radiodifuso, que soberano2 . A liberdade de expresso se estabelece para beneficiar o pblico, isto , os cidados, que devem ter acesso mais ampla gama de informaes.

Desconcentrar a capacidade de produzir informao

Polticas nessa direo representam um passo alm da mera imposio de uma legislao que preconize a eqidade. A resposta para o problema da concentrao da informao similar ao de qualquer outra concentrao de poder: trata-se de limit-lo atravs do prprio poder (no nosso caso, da prpria informao), como Montesquieu e David Hume diziam j no sculo XVIII. Em outras palavras, necessrio destruir o monoplio da informao, o que se faz apenas com uma autntica pluralidade de fontes e, melhor ainda, com a diminuio do fosso que separa produtores e consumidores de informaes. A resposta liberal padro que este pluralismo j obtido atravs do mercado competitivo. Tratase de uma evidente falcia; ningum de boa f e em s conscincia acreditaria que os Marinho, os Frias, os Mesquita e os Civita representam a pluralidade da sociedade brasileira. O mercado, em primeiro lugar, nunca to competitivo: ele tende concentrao, como Marx j mostrava e as economias capitalistas comprovaram. Esta lei vale para a comunicao tanto quanto para outros ramos industriais. Em segundo lugar, o mercado homogeneza, no ramo da comunicao at mais do que em outros, pois a busca pela audincia leva repetio das frmulas de sucesso coisa que qualquer espectador da TV aberta sabe, por experincia prpria. Por fim, o mercado exclui. Exclui todos os que no tm condies para ingressar ou permanecer nele. E com isso, no caso que aqui interessa, ele exclui alternativas no jogo poltico, por excluir informaes, valores e vises de mundo. Numa palavra, por construir uma hegemonia. J foi visto, acima, que a concentrao atinge transversalmente os diferentes meios de infor-

2. Apud Timothy Cook Governing with the news: the news media as a political institution. Chicago: The University of Chicago Press, 1998, p. 179.

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mao. Novos meios, como as publicaes multimdia, as televises por assinatura ou a internet, seguem o mesmo caminho. Embora seja verdade que vivemos uma era de mltiplas fontes de informao, bem menos verdade que tenhamos nelas uma multiplicidade de discursos. Este um dado grave para quem almeja uma ampliao (ou aprofundamento) da democracia. A realidade que o mercado no capaz de garantir a descentralizao dos meios de comunicao, antes empurra-os na direo contrria. Seria necessria uma deciso poltica, que considerasse um tal estado de coisas incompatvel com o exerccio da democracia e determinasse medidas de desconcentrao. Isto significa, em primeiro lugar, a pulverizao da propriedade de empresas de comunicao, uma medida que ainda permanece dentro da lgica liberal da competio mercantil. Seria preciso dividir os grandes grupos de mdia, proibindo o controle de mais de um rgo de comunicao pela mesma empresa na mesma cidade, dissociando a produo da difuso de programas de televiso (isto , incentivando as produtoras independentes) e assim por diante. Tambm seria necessrio no caso brasileiro, em particular moralizar as concesses para funcionamento de emissoras, despartidarizando o processo e introduzindo um controle efetivo, que vincule a permanncia da concesso ao efetivo provimento das tarefas de servio pblico quanto a educao, cultura e informao.

sociais, de forma a gerar um pluralismo real de contedos. A definio de quais so esses grupos sociais relevantes, no entanto, est longe de ser consensual. Mesmo assim, a abertura de espaos para movimentos sociais e polticas de quotas que beneficiem minorias poderiam ser experincias interessantes de descentralizao do poder de emisso de discursos, que gerariam idias sobre novos modelos de gesto da mdia. Mas so propostas politicamente irrealistas, vinculadas a um crculo vicioso: a prpria concentrao da mdia impede que a necessidade de sua desmontagem integre a agenda poltica. Ainda assim, existem experincias positivas que buscam ampliar, para os grupos subalternos, a capacidade de prover informaes isto , o usufruto da liberdade de expresso enquanto liberdade positiva. So instrumentos como o direito de antena, que reserva tempo na mdia comercial para que movimentos sociais e organizaes da sociedade civil veiculem suas posies. Ou formas de jornalismo comunitrio, incluindo rdio e televiso comunitrios. Nenhum destes dispositivos est livre de problemas, em especial o risco de aparelhamento por grupos fechados. Alm disso, sem formas de suporte pblico, como recursos tcnicos e materiais, tais experincias esto quase que com certeza fadadas ao fracasso.

Controlar a publicidade comercial

Como premissa importante reconhecer que os efeitos da publicidade comercial sobre a esfera pblica, sobre os padres de sociabilidade e sobre a prpria democracia so extremamente relevantes. Ferramenta indispensvel para a reproduo do capitalismo atual, proporcionando a demanda necessria expanso econmica que desloca os problemas e contradies do sistema, a publicidade promove o consumo como atividade humana primordial, isto , o insulamento na esfera privada, a passividade e o individualismo todos comportamentos contrrios ao exerccio da cidadania e participao poltica. Mais do que isto, o discurso publicitrio tende a monopolizar o espao pblico, seja garantindo sua primazia (pensemos no es-

Dissociar a capacidade de produzir informao do controle do poder econmico

Por mais importante que seja, a desconcentrao da propriedade da mdia no enfrenta o fato de que os controladores dos meios de comunicao mantm interesses fundamentais em comum, derivados de sua condio de proprietrios privados. A construo de uma verdadeira pluralidade deve passar pela desvinculao entre controle da mdia e poder econmico distribuindo tal controle entre os diversos grupos

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tatuto diferenciado dos outdoors legais e das pichaes vndalas), seja impondo-se como padro de enunciao dominante3 . Como fonte principal de renda da mdia comercial, a publicidade permite um barateamento dos produtos, com jornais dirios sendo vendidos a preo nfimo ou televiso grtis (embora o consumidor pague na outra ponta, uma vez que os custos da propaganda esto embutidos nos bens e servios que compra). Mas submete os veculos sua lgica; eles passam a ter como objetivo, como disse certa vez Rgis Debray, vender um pblico aos anunciantes. Mesmo quando a mtica muralha da China entre a redao e o setor comercial permanece de p, a perspectiva de obter publicidade contamina decises editoriais o que explica que seja mais fcil um jornal manter um caderno dedicado a automveis, por exemplo, do que a educao ou sade pblica. No que se refere ao entretenimento, sabido que filmes e programas de televiso so adequados expectativa de merchandising. Pelos prprios fins a que se destina, o discurso publicitrio possui um carter eminentemente manipulativo a rigor, a prpria expresso propaganda enganosa um artefato ideolgico, que elude o fato de que toda propaganda precisa ser, em alguma medida, enganosa. Na busca de uma adeso fcil, sem arestas, do pblico, a publicidade tende a reproduzir os preconceitos deste mesmo pblico. Assim e uso a propaganda comercial brasileira como exemplo , proliferam representaes estereotipadas das mulheres, dos idosos, dos habitantes das diferentes regies do pas, enquanto outros grupos, como os negros, quase no aparecem. O reforo do preconceito , muitas vezes, sutil, estando

fora do alcance de qualquer regulamentao (ainda mais quando se d ao setor o privilgio de se auto-regulamentar). A tal ponto que, h cerca de 30 anos, uma pesquisa na Dinamarca sugeriu, como nica soluo possvel para isso, que se proba toda e qualquer representao de seres humanos em anncios4 . A permanncia do discurso publicitrio em quase todos os espaos sociais, apesar de seus reconhecidos efeitos danosos, j indica a importncia que ele possui no sistema econmico vigente. possvel ver as restries propaganda de cigarro como uma vitria da esfera pblica discursiva contra uma indstria poderosa, como fazem alguns5. Mas um exemplo que demonstra, ao contrrio, a fora da defesa do direito de publicidade, que resistiu por dcadas e ainda resiste, mesmo com os reconhecidos malefcios aos consumidores e o elevado custo social do fumo. Outro caso sensvel o da propaganda dirigida s crianas, que exigiria forte regulamentao, quando no o banimento puro e simples6 . Subjaz discusso um discurso que equivale publicidade e liberdade de expresso, com restries primeira sempre prejudicando a segunda. uma equivalncia que, em ltima anlise, torna a liberdade de expresso integralmente dependente do poder econmico. Em suma, a publicidade, na qualidade de principal sustentculo da mdia, contribui para o entrelaamento entre produo de informao e poder econmico; e, por sua influncia sobre o pblico, incentiva padres de comportamento que so nefastos participao poltica democrtica. H muito tempo ela se despiu de sua funo original, de dar a pblico a existncia de bens e servios, adquirindo um carter

3. Sobre o papel da publicidade no capitalismo atual, ver Andr Gorz Mtamorphoses du travail: qute du sens. Critique de la raison conomique. Paris: Galile, 1998. Para a necessidade imperiosa de expanso econmica, Istvn Mszaros Para alm do capital: rumo a uma teoria da transio. Campinas: Editora da Unicamp, 2002, p. 176. A colonizao do espao pblico pela publicidade ilustrada na interessante reportagem de Naomi Klein Sem logo: a tirania das marcas em um planeta vendido. Rio de Janeiro: Record, 2002. 4. Torben Vestergaard e Kim Schrder A linguagem da propaganda. So Paulo: Martins Fontes, 1994, p. 194. 5. Daniela Santiago e Rousiley C. M. Maia Entre o mercado e o frum: o debate anti-tabagismo na cena miditica. Paper apresentado no XIV Encontro Anual da Comps. Niteri, 2005. 6. Um total de 29 matrias da amostra aborda o banimento ou regulamentao de publicidade de algum setor da economia. A maior parte delas se refere a bebidas alcolicas. Nenhuma sobre a propaganda dirigida ao pblico infantil. Um complicador, no caso brasileiro, que um dos principais porta-vozes dos direitos das crianas, no cenrio pblico, hoje a Fundao Abrinq, vinculada historicamente a um setor a indstria do brinquedo que no tem interesse em colocar o problema da publicidade para crianas em pauta.

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manipulativo. Se a idia de uma sociedade sem publicidade comercial parece demasiado utpica, ao menos possvel pensar em regulla, de maneira a evitar alguns de seus efeitos mais deletrios e reduzir sua influncia nos meios de comunicao.

Gerar um setor forte e independente de radiodifuso pblica

Um setor de radiodifuso pblica forte, independente das presses governamentais e do mercado, cumpre um papel importante, provendo um espao de mdia que no est submetido (ou, ao menos, submetido de forma to direta) aos imperativos do mercado. Mas para isso deve contar com fontes claras e seguras de financiamento. No pode depender nem da boa vontade dos governantes de planto para liberarem verbas no oramento, nem do mercado publicitrio. Num caso, ficaria refm do poder poltico; no outro, do poder econmico. O fortalecimento do setor pblico de mdia se ope tanto ao modelo de monoplio estatal, que imperou na Europa durante bom tempo, quanto ao modelo liberal, que delega toda a responsabilidade s foras do mercado, hoje hegemnico. O controle pelo Estado leva, no extremo, instrumentalizao da comunicao pelo grupo dominante; ou, ao menos, ao consrcio entre os grupos que integram o establishment poltico. O mercado reduz informao e cultura a elementos da disputa pela audincia (ou, melhor, pelas verbas publicitrias), o que leva padronizao dos contedos e tendncia a tratar o pblico como consumidor, e no cidado. Em ambos os casos, fica comprometida a pluralidade de vozes, isto , determinados grupos da sociedade e determinadas posies no espectro poltico tm negada ou restringida a possibilidade de difuso de seu discurso. So muitas as alternativas para o financiamento das emissoras pblicas. A aceitao de publicidade comercial a pior delas, pois tende a equiparar as emissoras pblicas s privadas, colocando-as na disputa pelo pblico a todo custo. A proposta de cobrana de taxas dos proprietrios de aparelhos de rdio e TV (como ocorre, por exemplo, na Inglaterra, para sustentar a BBC) parece antiptica, j que se imagina que a mdia

comercial grtis na verdade, no , j que todos ns pagamos pelos anncios, que encarecem os produtos que consumimos em 10% ou at mais. Mas possvel fixar a receita das emissoras pblicas como o percentual da arrecadao de algum imposto ou, ento, cobrar uma taxa da verba publicitria da mdia comercial. O importante gerar independncia para a radiodifuso pblica, permitindo que ela se torne a guardi dos valores profissionais consubstanciados nas idias de objetividade jornalstica e de qualidade cultural. O risco, por outro lado, que a radiodifuso pblica, ancorada em sua independncia poltica e financeira, torne-se presa de sua prpria administrao uma burocracia autonomizada, que no presta contas nem ao pblico, pois no depende da audincia, nem aos representantes eleitos. necessrio buscar mecanismos institucionais que introduzam algum grau de responsabilidade social, sem comprometer a autonomia da radiodifuso pblica; por exemplo, com conselhos diretivos que contem com representantes de mltiplos grupos sociais. Fica claro, do exposto aqui, que o modelo mais apropriado democracia exige uma pluralidade de formas de propriedade da mdia um setor comercial regulado, um setor pblico forte, um setor comunitrio apoiado pelo Estado. Cada um destes setores representa uma forma diferente de produo de informao; em todos, devem atuar mecanismos que promovam a pluralidade (a regulao que impede a concentrao da propriedade, o pluralismo interno que o mandamento profissional da imparcialidade jornalstica incentiva, a diversidade de grupos sociais a serem incentivados a gerar informaes); em conjunto, eles proporcionariam um ambiente informacional mais democrtico.

Reduo da distncia entre produtores e consumidores de informao

Este sexto ponto, um passo frente em relao ao terceiro (dissociao entre poder econmico e capacidade de informar), parece ainda mais utpico. Entretanto, os meios tcnicos para isto j esto disponveis como mostram experincias pioneiras de rdios e mesmo televises comunitrias. A internet permite sonhar 197

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at mesmo com a completa dissoluo da fronteira entre quem produz e quem consome informaes: todos seramos reprteres e leitores de um grande jornal virtual. Mas claro que a tecnologia no representa uma soluo; ela pode ser apropriada de muitas e diferentes formas. Bertolt Brecht via potencialidades emancipatrias no rdio; imaginava uma espcie de assemblia popular permanente, com todas as casas dotadas de emissores e receptores. Na verdade, o rdio foi usado de forma a reforar a passividade e o estatuto de consumidor de informao. Ao que tudo indica, este tambm o destino traado para a internet. No existem solues fceis na tarefa de criar uma comunicao de massa mais prpria a um ambiente democrtico. Por um lado, seria necessrio inverter a tendncia concentrao da mdia, pulverizando-a em unidades menores, mais prximas dos consumidores e, na medida do possvel, que os envolvessem. Por outro, talvez fosse preciso romper com um dogma liberal bsico que reconhece apenas indivduos na sociedade e redistribuir os meios de comunicao entre diferentes grupos representativos. Seja como for, a questo do controle da informao no pode mais permanecer fora da pauta daqueles que lutam por sociedades mais democrticas e igualitrias. algo que inclui a conjugao de novas e velhas mdias para gerar a produo de informao em nvel local rdios e televises de curto alcance, redes noticiosas alternativas, jornais murais ou de pequena circulao, com impresso caseira. So empreendimentos relativamente baratos, dada a recente popularizao de equipamentos como cmaras de vdeo, transmissores de rdio ou impressoras laser, mas que dependem de coletividades organizadas (ou, ao menos, de um grupo de ativistas), com disposio para investir em procedimentos que reduzam a distino entre produtores e consumidores de informao. (Um aporte de recursos pblicos, em valores na verdade bastante baixos, permitira uma exploso de experincias deste tipo.) Existem in-

meras iniciativas neste sentido, nem sempre bem sucedidas. Elas sofrem com a concorrncia da grande mdia, que produz uma programao mais atraente, e com o risco permanente de aparelhamento por grupos poltico-partidrios. A presena de um profissional (jornalista), ou um grupo deles, em meio aos amadores tambm problemtica. Presente, o profissional tende a acumular poder e tutelar os outros envolvidos, dada sua competncia especfica superior. Ausente, obriga o grupo a, muitas vezes, reinventar a roda. O resultado final fica mais tosco e, portanto, menos legtimo para um pblico acostumado com os padres da grande mdia. Da mesma forma como os fruns locais ou setoriais de discusso no eliminariam a representao poltica, o jornalismo comunitrio no representaria o fim da mdia profissional. Parte de sua importncia tambm est no carter educativo de que se reveste, permitindo a experincia dos mecanismos de produo da notcia cujo desconhecimento est, em grande medida, na raiz do poder simblico exercido pelos rgos de imprensa . Em suma, a busca da soluo para o desafio da democratizao da comunicao se posiciona contra o pretenso realismo conservador dos que reificam as relaes socais atuais, apresentando-as como emanaes de uma essncia humana. Mas tambm no pode ceder ao utopismo escapista ou fantasia preguiosa de que a tecnologia cumprir o papel dos homens e mulheres, transformando a sociedade. A utilizao criativa de novos e velhos meios, a luta cotidiana pela ampliao do pluralismo das vises de mundo transmitidas pelos rgos de comunicao e o empenho na alfabetizao miditica da populao no vo eliminar, por si ss, as desigualdades polticas (muito menos as econmicas), nem geram conquistas que se estabelecem de uma vez por todas. Mas podem contribuir no processo lento, contraditrio e sempre inacabado da busca de uma democracia mais digna de seu nome.

* Luis Felipe Miguel doutor em Cincias Sociais e professor do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia (UnB)

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REGULAO DA MDIA NA PAUTA DA UNIO EUROPIA

Em 31 de janeiro de 2007, o Conselho de Ministros da Europa organismo decisrio mximo do Conselho da Europa, compostos pelos Ministros de Relaes Exteriores de todos os Estadosmembros da Unio Europia tornou pblica uma Declarao e duas Recomendaes diretamente conectadas configurao de Polticas Pblicas de Comunicao e, logo, de um marco regulatrio europeu para o setor. A Declarao refora a necessidade de proteger o papel dos meios de comunicao nas democracias, ressaltando porm o contexto de concentrao da propriedade. As recomendaes ressaltam a necessidade de promover o pluralismo e a diversidade nos contedos miditicos e a centralidade da mdia pblica na sociedade da informao. Diante da relevncia das decises da Unio Europia para a comunidade internacional e, adicionalmente, do reconhecido compromisso de seus Estados-Membros com a democracia e a liberdade de expresso, entendemos ser altamente relevante reproduzir a ntegra dos documentos supramencionados ao final deste documento. Mantivemos o texto original em lngua inglesa, enquanto espera-se a traduo oficial para o portugus.

Declaration of the Committee of Ministers on protecting the role of the media in democracy in the context of media concentration
(Adopted by the Committee of Ministers on 31 January 2007 at the 985th meeting of the Ministers Deputies) The Committee of Ministers, Reiterating that media freedoms and pluralism are vital for democracy, given their essential role in guaranteeing free expression of opinions and ideas and in contributing to peoples effective participation in democratic processes; Recalling the need, in the context of democratic processes, for diverse views to be expressed and presented to the public and for genuine and lively political debate on matters of general interest, helping people to be better or more fully informed in the context of their democratic participation, as well as the crucial role of the media in achieving these aims and in the functioning of a democratic and participatory public sphere; Recalling, in this context, the Committee of Ministers Declaration on the freedom of expression and information of April 1982, its Recommendation No. R (99) 15 on measures concerning media coverage of election campaigns and its Declaration on freedom of political debate in the media of February 2004; Noting that globalisation and concentration leading to the growth of multinational, including European, media and communications groups are fundamentally changing the media landscape and bringing about opportunities in respect, for example, of market efficiency, diversification of offer and consumer-tailored content, but also the ability to support media outlets which do not turn a profit, finance start-up costs of new media outlets and create jobs;

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Noting, however, that these changes also pose challenges in particular as regards preserving diversity of media outlets in small markets, but also in respect of the existence of a multiplicity of channels for the expression of plurality of ideas and opinions and to the existence of adequate spaces for public debate in the context of democratic processes; Aware, in this context, that a plethora of media outlets in a situation of strong media concentration does not by itself guarantee a diversity of sources of information or that various ideas or opinions can be expressed and presented to the public; Concerned that media concentration can place a single or a few media owners or groups in a position of considerable power to separately or jointly set the agenda of public debate and significantly influence or shape public opinion, and thus also exert influence on the government and other state bodies and agencies; Conscious that the above-mentioned position of power could potentially be misused to the detriment of political pluralism or the overall democratic process; Aware also that the concentration of media ownership can entail conflicts of interest, which could compromise editorial independence and the medias important role as public watchdog, and noting the importance of editorial statutes in this respect; Concerned that policies designed to promote solely the competitiveness of media systems and market efficiency, tending to reduce ownership-related restrictions, can ultimately be detrimental to the common interest if, as a result, there are no longer sufficient independent and autonomous channels capable of presenting a plurality of ideas and opinions to the public, in order to ensure the existence of adequate space for public debate on matters of general interest; Mindful of the necessity to preserve those channels and a pluralistic public sphere, in the interest of democracy and democratic processes; Conscious of the opportunities offered by the development of new communication services and of phenomena such as multimedia, alternative media, community media and consumergenerated content on the Internet, but aware also that their opinion-shaping impact is often dependent upon their content being carried in or reported by mainstream media; Recalling also the Committee of Ministers Declaration on human rights and the rule of law in the Information Society of May 2005, which notes that information and communication technologies provide unprecedented opportunities for all to enjoy freedom of expression, but also pose many serious challenges to that freedom, such as state and private censorship; Noting that it emerges from Article 10 of the European Convention on Human Rights and the relevant case law of the European Court of Human Rights that, as ultimate guarantors of pluralism, states should take positive measures to safeguard and promote a pluralist media landscape to serve democratic society; Acknowledging, in this respect, that most democratic societies, which are based on the rule of law, have adopted measures to sustain, promote and protect media pluralism, including through market regulation comprising competition law and, where appropriate, sector-specific rules taking into account democratic principles and values; Recalling also the Committee of Ministers Recommendations No. R (94) 13 on measures to promote media transparency, No. R (99) 1 on measures to promote media pluralism, No. R (96) 10 on the guarantee of the independence of public service broadcasting and Rec(2000)23 on the independence and functions of regulatory authorities for the broadcasting sector, and its Declaration on the guarantee of the independence of public service broadcasting in member states of 27 September 2006,

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Alerts member states to the risk of misuse of the power of the media in a situation of strong concentration of the media and new communication services, and its potential consequences for political pluralism and for democratic processes and, in this context:

I. Underlines the desirability for effective and manifest separation between the exercise of control of media and decision making as regards media content and the exercise of political authority or influence; II. Draws attention to the necessity of having regulatory measures in place with a view to
guaranteeing full transparency of media ownership and adopting, if appropriate and having regard to the characteristics of each media market, with a view to preventing such a level of media concentration as could pose a risk to democracy or the role of the media in democratic processes;

III. Highlights the usefulness of regulatory and/or co-regulatory mechanisms for monitoring media markets and media concentration which, inter alia, permit the competent authorities to keep abreast of developments and to assess risks, and which could permit them to identify suitable preventive or remedial action; IV. Stresses that adequately equipped and financed public service media, in particular public service broadcasting, enjoying genuine editorial independence and institutional autonomy, can contribute to counterbalancing the risk of misuse of the power of the media in a situation of strong media concentration;

V. Stresses that policies designed to encourage the development of not-for-profit media can
be another way to promote a diversity of autonomous channels for the dissemination of information and expression of opinion, especially for and by social groups on which mainstream media rarely concentrate.

Recommendation of the Committee of Ministers to member states on media pluralism and diversity of media content
(Adopted by the Committee of Ministers on 31 January 2007 at the 985th meeting of the Ministers Deputies) The Committee of Ministers, under the terms of Article 15.b of the Statute of the Council of Europe, Considering that the aim of the Council of Europe is to achieve greater unity between its members for the purpose of safeguarding and promoting the ideals and principles which are their common heritage and fostering economic and social development; Recalling Article 10 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ETS No. 5), which guarantees freedom of expression and freedom to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers; Recalling its Declaration on the freedom of expression and information, adopted on 29 April 1982, which stresses that a free flow and wide circulation of information of all kinds across frontiers is an important factor for international understanding, for bringing peoples together and for the mutual enrichment of cultures; Recalling its Recommendation on the independence and functions of regulatory authorities for the broadcasting sector and its Explanatory Memorandum, which stress the importance of the political, financial and operational independence of broadcasting regulators;

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Recalling the opportunities provided by digital technologies as well as the potential risks related to them in modern society as stated in its Recommendation on measures to promote the democratic and social contribution of digital broadcasting; Recalling its Recommendation No. R (99) 1 on measures to promote media pluralism and its Recommendation No. R (94) 13 on measures to promote media transparency, the provisions of which should jointly apply to all media; Noting that, since the adoption of Recommendations No. R (99) 1 and No. R (94) 13, important technological developments have taken place, which make a revision of these texts necessary in order to adapt them to the current situation of the media sector in Europe; Having regard to its Declaration on cultural diversity, adopted on 7 December 2000, and to the provisions on media pluralism contained in the European Convention on Transfrontier Television (ETS No. 132); Bearing in mind the provisions of the UNESCO Convention on the protection and promotion of the diversity of cultural expressions, adopted on 20 October 2005, which proclaim the sovereign right of states to formulate and implement their cultural policies and to adopt measures to protect and promote intercultural dialogue and the diversity of cultural expressions, in particular, measures aimed at enhancing the diversity of the media including through public service broadcasting; Reaffirming that media pluralism and diversity of media content are essential for the functioning of a democratic society and are the corollaries of the fundamental right to freedom of expression and information as guaranteed by Article 10 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms; Considering that the demands which result from Article 10 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms will be fully satisfied only if each person is given the possibility to form his or her own opinion from diverse sources of information; Recognising the crucial contribution of the media in fostering public debate, political pluralism and awareness of diverse opinions, notably by providing different groups in society including cultural, linguistic, ethnic, religious or other minorities with an opportunity to receive and impart information, to express themselves and to exchange ideas; Recalling the importance of transparency of media ownership so as to ensure that the authorities in charge of the implementation of regulations concerning media pluralism can take informed decisions, and that the public can make its own analysis of the information, ideas and opinions expressed by the media; Reaffirming that, in order to protect and actively promote the pluralistic expressions of ideas and opinions as well as cultural diversity, member states should adapt the existing regulatory frameworks, particularly with regard to media ownership, and adopt any regulatory and financial measures called for in order to guarantee media transparency and structural pluralism as well as diversity of the content distributed; Recalling that the efforts expected from all member states in this field should take into account the necessary editorial independence of newsrooms, the stakes, risks and opportunities inherent to the development of new means of communication, as well as the specific situation of each of the audiovisual and written media that these measures affect, whether it be print and on-line press services, or radio and television services, whichever platforms are used for the transmission;

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Bearing in mind that national media policy may also be oriented to preserve the competitiveness of domestic media companies in the context of the globalisation of markets and that the transnational media concentration phenomena can have a negative impact on diversity of content, Recommends that governments of member states:

i. consider including in national law or practice the measures set out below; ii. evaluate at national level, on a regular basis, the effectiveness of existing measures to promote media pluralism and content diversity, and examine the possible need to revise them in the light of economic, technological and social developments on the media;

iii. exchange information about the structure of media, domestic law and studies regarding
concentration and media diversity.

Recommended measures
I. Measures promoting structural pluralism of the media
1. General principle 1.1. Member states should seek to ensure that a sufficient variety of media outlets provided by a range of different owners, both private and public, is available to the public, taking into account the characteristics of the media market, notably the specific commercial and competition aspects. 1.2. Where the application of general competition rules in the media sector and access regulation are not sufficient to guarantee the observance of the demands concerning cultural diversity and the pluralistic expressions of ideas and opinions, member states should adopt specific measures. 1.3. Member states should in particular envisage adapting their regulatory framework to economic, technological and social developments taking into account, in particular, the convergence and the digital transition and therefore include in it all the elements of media production and distribution. 1.4. When adapting their regulatory framework, member states should pay particular attention to the need for effective and manifest separation between the exercise of political authority or influence and control of the media or decision making as regards media content. 2. Ownership regulation 2.1. Member states should consider the adoption of rules aimed at limiting the influence which a single person, company or group may have in one or more media sectors as well as ensuring a sufficient number of diverse media outlets. 2.2. These rules should be adapted to the size and the specific characteristics of the national, regional or local audiovisual media and/or text-based media market to which they would be applicable. 2.3. These rules may include introducing thresholds based on objective and realist criteria, such as the audience share, circulation, turnover/revenue, the share capital or voting rights.

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2.4. These rules should make it possible to take into account the horizontal integration phenomena, understood as mergers in the same branch of activity in this case mono-media and multi-media concentrations , as well as vertical integration phenomena, that is, the control by a single person, company or group of some of the key elements of production, distribution and related activities such as advertisement or telecommunications. 2.5. Furthermore, member states should review on a regular basis the established thresholds in the light of ongoing technological, economic and social developments in order not to hinder innovations in the media field. 2.6. Whether they are, or are not, specific to the audiovisual and written media, the authorities responsible for the application of these rules should be vested with the powers required to accomplish their mission, in particular, the power to refuse an authorisation or a license request and the power to act against concentration operations of all forms, notably to divest existing media properties where unacceptable levels of concentration are reached and/or where media pluralism is threatened. Their competences could therefore include the power to require commitments of a structural nature or with regard to conduct from participants in such operations and the capacity to impose sanctions, if need be. 3. Public service media 3.1. Member states should ensure that existing public service media organisations occupy a visible place in the new media landscape. They should allow public service media organisations to develop in order to make their content accessible on a variety of platforms, notably in order to ensure the provision of high-quality and innovative content in the digital environment and to develop a whole range of new services including interactive facilities. 3.2. Member states should encourage public service media to play an active role in promoting social cohesion and integrating all communities, social groups and generations, including minority groups, young people, the elderly, underprivileged and disadvantaged social categories, disabled persons, etc., while respecting their different identities and needs. In this context, attention should be paid to the content created by and for such groups, and to their access to, and presence and portrayal in, public service media. Due attention should also be paid to gender equality issues. 3.3. Member states should invite public service media organisations to envisage the introduction of forms of consultation with the public, which may include the creation of advisory structures, where appropriate reflecting the public in its diversity, so as to reflect in their programming policy the wishes and requirements of the public. 3.4. Member states should adopt the mechanisms needed to guarantee the independence of public service media organisations vital for the safeguard of their editorial independence and for their protection from control by one or more political or social groups. These mechanisms should be established in co-operation with civil society. 3.5. Member states should define ways of ensuring appropriate and secure funding of public service media from a variety of sources which may include licence fees, public funding, commercial revenues and/or individual payment necessary for the discharge of their democratic, social and cultural functions. 4. Other media contributing to pluralism and diversity Member states should encourage the development of other media capable of making a contribution to pluralism and diversity and providing a space for dialogue. These media could, for example, take the form of community, local, minority or social media. The content of such media can be created mainly, but not exclusively, by and for certain groups in society, can pro-

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vide a response to their specific needs or demands, and can serve as a factor of social cohesion and integration. The means of distribution, which may include digital technologies, should be adapted to the habits and needs of the public for whom these media are intended. 5. Access regulation and interoperability 5.1. Member states should ensure that content providers have fair access to electronic communication networks. 5.2. In order to promote the development of new means of communication and new platforms and reduce the risk of bottlenecks that block the availability of a broad variety of media content, member states should encourage a greater interoperability of software and equipment, as well as the use of open standards by the manufacturers of software and equipment and by the operators of the media and the electronic communications sectors. 5.3. This result should be obtained by means of improved co-operation between all interested parties, supported, if necessary and with the aim of not hindering innovation, by the relevant authorities. 5.4. Member states should ensure that their regulatory bodies and other relevant authorities have the necessary skills in order to assess how economic and technical developments will affect the structure of the media and their ability to perform their cultural role. 6. Other support measures 6.1. Member states should take any financial and regulatory measures necessary to protect and promote structural pluralism of audiovisual and print media. 6.2. These measures may include support and encouragement aimed at facilitating the digital switchover for traditional broadcast media, and, where appropriate, the digital transition for print media.

II. Measures promoting content diversity

1. General principle Pluralism of information and diversity of media content will not be automatically guaranteed by the multiplication of the means of communication offered to the public. Therefore, member states should define and implement an active policy in this field, including monitoring procedures, and adopt any necessary measures in order to ensure that a sufficient variety of information, opinions and programmes is disseminated by the media and is available to the public. 2. Promotion of a wider democratic participation and internal diversity 2.1. Member states should, while respecting the principle of editorial independence, encourage the media to supply the public with a diversity of media content capable of promoting a critical debate and a wider democratic participation of persons belonging to all communities and generations. 2.2. Member states should, in particular, encourage the media to contribute to intercultural and inter-religious dialogue, so as to promote mutual respect and tolerance and to prevent potential conflicts through discussions.

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To this end, member states should: on the one hand, encourage the media to adopt or strengthen a voluntary policy promoting minorities in their internal organisation in all its branches, in order to reflect societys diverse composition and reinforce social cohesion; on the other hand, in order to take into account the emergence of new means of communication resulting from dynamic technological changes, consider taking actions in order to promote digital media literacy and to bridge the so-called digital divide. 3. Allocation of broadcasting licences and must carry/must offer rules 3.1. Member states should consider introducing measures to promote and to monitor the production and provision of diverse content by media organisations. In respect of the broadcasting sector, such measures could be to require in broadcasting licences that a certain volume of original programmes, in particular as regards news and current affairs, is produced or commissioned by broadcasters. 3.2. Member states should consider the introduction of rules aimed at preserving a pluralistic local media landscape, ensuring in particular that syndication, understood as the centralised provision of programmes and related services, does not endanger pluralism. 3.3. Member states should envisage, where necessary, adopting must carry rules for other distribution means and delivery platforms than cable networks. Moreover, in the light of the digitisation process - especially the increased capacity of networks and proliferation of different networks - member states should periodically review their must carry rules in order to ensure that they continue to meet well-defined general interest objectives. Member states should explore the relevance of a must offer obligation in parallel to the must carry rules so as to encourage public service media and principal commercial media companies to make their channels available to network operators that wish to carry them. Any resulting measures should take into account copyright obligations. 4. Support measures 4.1. Support measures for the creation, production and distribution of audiovisual, written and all types of media contents which make a valuable contribution to media diversity should be considered. Such measures could also serve to protect and promote the diversity of the sources of information, such as independent news agencies and investigative journalism. Support measures for media entities printing or broadcasting in a minority language should also be considered. 4.2. Without neglecting competition considerations, any of the above support measures should be granted on the basis of objective and non-partisan criteria, within the framework of transparent procedures and subject to independent control. The conditions for granting support should be reconsidered periodically to avoid accidental encouragement for any media concentration process or the undue enrichment of enterprises benefiting from support. 5. Raising awareness of the role of medias 5.1. Member states should support the training of media professionals, including on-going training, and encourage such training to address the role that media professionals can play in favour of diversity. Society at large should be made aware of this role. 5.2. Diversity could be included as an objective in the charters of media organisations and in codes of ethics adopted by media professionals.

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III. Media transparency

1. Member states should ensure that the public have access to the following types of information on existing media outlets: information concerning the persons or bodies participating in the structure of the media and on the nature and the extent of the respective participation of these persons or bodies in the structure concerned and, where possible, the ultimate beneficiaries of this participation; information on the nature and the extent of the interests held by the above persons and bodies in other media or in media enterprises, even in other economic sectors; information on other persons or bodies likely to exercise a significant influence on the programming policy or editorial policy; information regarding the support measures granted to the media; information on the procedure applied in respect of the right of reply and complaint. 2. Member states should prompt the media to take any measures which could allow the public to make its own analysis of information, ideas and opinions expressed in the media.

IV. Scientific research

1. Member states should support scientific research and study in the field of media concentration and pluralism and promote public debate on these matters. Particular attention could be paid to the effect of media concentration on diversity of media content, on the balance between entertainment programmes, and information and programmes fostering the public debate, on the one hand, and on the contribution of the media to intercultural dialogue on the other. 2. Member states should support international research efforts focused on transnational media concentration and its impact on different aspects of media pluralism.

Recommendation of the Committee of Ministers to member states on the remit of public service media in the information society
(Adopted by the Committee of Ministers on 31 January 2007 at the 985th meeting of the Ministers Deputies) The Committee of Ministers, under the terms of Article 15.b of the Statute of the Council of Europe, Considering that the aim of the Council of Europe is to achieve a greater unity between its members for the purpose of safeguarding and realising the ideals and principles that are their common heritage; Recalling the commitment of member states to the fundamental right to freedom of expression and information, as guaranteed by Article 10 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms; Recalling the importance for democratic societies of a wide variety of independent and autonomous media, able to reflect the diversity of ideas and opinions, and that new information

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and communication techniques and services must be effectively used to broaden the scope of freedom of expression, as stated in its Declaration on the freedom of expression and information (April 1982); Bearing in mind Resolution No. 1 on the future of public service broadcasting adopted at the 4th European Ministerial Conference on Mass Media Policy (Prague, December 1994); Recalling its Recommendation No. R (96) 10 on the guarantee of the independence of public service broadcasting and its Recommendation Rec(2003)9 on measures to promote the democratic and social contribution of digital broadcasting, as well as its Declaration on the guarantee of the independence of public service broadcasting in the member states (September 2006); Recalling Recommendation 1641 (2004) of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe on public service broadcasting, calling for the adoption of a new major policy document on public service broadcasting taking stock of recent technological developments, as well as the report on public service broadcasting by the Parliamentary Assemblys Committee on Culture, Science and Education (Doc. 10029, January 2004), noting the need for the evolution and modernisation of this sector, and the positive reply of the Committee of Ministers to this recommendation; Bearing in mind the political documents adopted at the 7th European Ministerial Conference on Mass Media Policy (Kyiv, March 2005) and, more particularly, the objective set out in the Action Plan to examine how the public service remit should, as appropriate, be developed and adapted by member states to suit the new digital environment; Recalling the UNESCO Convention on the protection and promotion of the diversity of cultural expressions (October 2005), which attaches considerable importance to, inter alia, the creation of conditions conducive to diversity of the media including through public service broadcasting; Conscious of the need to safeguard the fundamental objectives of the public interest in the information society, including freedom of expression and access to information, media pluralism, cultural diversity, and the protection of minors and human dignity, in conformity with the Council of Europe standards and norms; Underlining the specific role of public service broadcasting, which is to promote the values of democratic societies, in particular respect for human rights, cultures and political pluralism; and with regard to its goal of offering a wide choice of programmes and services to all sectors of the public, promoting social cohesion, cultural diversity and pluralist communication accessible to everyone; Mindful of the fact that growing competition in broadcasting makes it more difficult for many commercial broadcasters to maintain the public value of their programming, especially in their free-to-air services; Conscious of the fact that globalisation and international integration, as well as the growing horizontal and vertical concentration of privately-owned media at the national and international levels, have far-reaching effects for states and their media systems; Noting that in the information society, the public, and especially the younger generations, more and more often turn to the new communication services for content and for the satisfaction of their communication needs, at the expense of traditional media; Convinced therefore that the public service remit is all the more relevant in the information society and that it can be discharged by public service organisations via diverse platforms and an offer of various services, resulting in the emergence of public service media, which, for the purpose of this recommendation, does not include print media;

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Recognising the continued full legitimacy and the specific objectives of public service media in the information society; Persuaded that, while paying attention to market and competition questions, the common interest requires that public service media be provided with adequate funds for the fulfilment of the public service remit as conferred on them; Recognising the right of member states to define the remits of individual public service media in accordance with their own national circumstances; Acknowledging that the remits of individual public service media may vary within each member state, and that these remits may not necessarily include all the principles set out in this recommendation, Recommends that the governments of member states: i. guarantee the fundamental role of the public service media in the new digital environment, setting a clear remit for public service media, and enabling them to use new technical means to better fulfil this remit and adapt to rapid changes in the current media and technological landscape, and to changes in the viewing and listening patterns and expectations of the audience; ii. include, where they have not already done so, provisions in their legislation/regulations specific to the remit of public service media, covering in particular the new communication services, thereby enabling public service media to make full use of their potential and especially to promote broader democratic, social and cultural participation, inter alia, with the help of new interactive technologies; iii. guarantee public service media, via a secure and appropriate financing and organisational framework, the conditions required to carry out the function entrusted to them by member states in the new digital environment, in a transparent and accountable manner; iv. enable public service media to respond fully and effectively to the challenges of the information society, respecting the public/private dual structure of the European electronic media landscape and paying attention to market and competition questions; v. ensure that universal access to public service media is offered to all individuals and social groups, including minority and disadvantaged groups, through a range of technological means; vi. disseminate widely this recommendation and, in particular, bring to the attention of public authorities, public service media, professional groups and the public at large, the guiding principles set out below, and ensure that the necessary conditions are in place for these principles to be put into practice.

Guiding principles concerning the remit of public service media in the information society
I. The public service remit: maintaining the key elements
1. Member states have the competence to define and assign a public service remit to one or more specific media organisations, in the public and/or private sector, maintaining the key elements underpinning the traditional public service remit, while adjusting it to new circumstances. This remit should be performed with the use of state-of-the-art technology appropriate for the purpose. These elements have been referred to on several occasions in Council of Europe documents, which have defined public service broadcasting as, amongst other things:

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a) a reference point for all members of the public, offering universal access; b) a factor for social cohesion and integration of all individuals, groups and communities; c) a source of impartial and independent information and comment, and of innovatory and varied content which complies with high ethical and quality standards; d) a forum for pluralistic public discussion and a means of promoting broader democratic participation of individuals; e) an active contributor to audiovisual creation and production and greater appreciation and dissemination of the diversity of national and European cultural heritage. 2. In the information society, relying heavily on digital technologies, where the means of content distribution have diversified beyond traditional broadcasting, member states should ensure that the public service remit is extended to cover provision of appropriate content also via new communication platforms.

II. Adapting the public service remit to the information society a. A reference point for all members of the public, with universal access offered
3. Public service media should offer news, information, educational, cultural, sports and entertainment programmes and content aimed at the various categories of the public and which, taken as a whole, constitute an added public value compared to those of other broadcasters and content providers. 4. The principle of universality, which is fundamental to public service media, should be addressed having regard to technical, social and content aspects. Member states should, in particular, ensure that public service media can be present on significant platforms and have the necessary resources for this purpose. 5. In view of changing user habits, public service media should be able to offer both generalist and specialised contents and services, as well as personalised interactive and on-demand services. They should address all generations, but especially involve the younger generation in active forms of communication, encouraging the provision of user-generated content and establishing other participatory schemes. 6. Member states should see to it that the goals and means for achievement of these goals by public service media are clearly defined, in particular regarding the use of thematic services and new communication services. This may include regular evaluation and review of such activities by the relevant bodies, so as to ensure that all groups in the audience are adequately served.

b. A factor for social cohesion and integration of all individuals, groups and communities
7. Public service media should be adapted to the new digital environment to enable them to fulfil their remit in promoting social cohesion at local, regional, national and international levels, and to foster a sense of co-responsibility of the public for the achievement of this objective. 8. Public service media should integrate all communities, social groups and generations, including minority groups, young people, old persons, the most disadvantaged social categories, persons with disabilities, while respecting their different identities and needs. In this context, attention should be paid to the content created by and for such groups, and to their access to, and presence and portrayal in, public service media. Due attention should be also paid to gender equality issues.

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9. Public service media should act as a trusted guide of society, bringing concretely useful knowledge into the life of individuals and of different communities in society. In this context, they should pay particular attention to the needs of minority groups and underprivileged and disadvantaged social categories. This role of filling a gap in the market, which is an important part of the traditional public service media remit, should be maintained in the new digital environment. 10. In an era of globalisation, migration and integration at European and international levels, the public service media should promote better understanding among peoples and contribute to intercultural and inter-religious dialogue. 11. Public service media should promote digital inclusion and efforts to bridge the digital divide by, inter alia, enhancing the accessibility of programmes and services on new platforms.

c. A source of impartial and independent information and comment, and of innovatory and varied content which complies with high ethical and quality standards
12. Member states should ensure that public service media constitute a space of credibility and reliability among a profusion of digital media, fulfilling their role as an impartial and independent source of information, opinion and comment, and of a wide range of programming and services, satisfying high ethical and quality standards. 13. When assigning the public service remit, member states should take account of the public service medias role in bridging fragmentation, reducing social and political alienation and promoting the development of civil society. A requirement for this is the independent and impartial news and current affairs content, which should be provided on both traditional programmes and new communication services.

d. A forum for public discussion and a means of promoting broader democratic participation of individuals
14. Public service media should play an important role in promoting broader democratic debate and participation, with the assistance, among other things, of new interactive technologies, offering the public greater involvement in the democratic process. Public service media should fulfil a vital role in educating active and responsible citizens, providing not only quality content but also a forum for public debate, open to diverse ideas and convictions in society, and a platform for disseminating democratic values. 15. Public service media should provide adequate information about the democratic system and democratic procedures, and should encourage participation not only in elections but also in decision-making processes and public life in general. Accordingly, one of the public service medias roles should be to foster citizens interest in public affairs and encourage them to play a more active part. 16. Public service media should also actively promote a culture of tolerance and mutual understanding by using new digital and online technologies. 17. Public service media should play a leading role in public scrutiny of national governments and international governmental organisations, enhancing their transparency, accountability to the public and legitimacy, helping eliminate any democratic deficit, and contributing to the development of a European public sphere. 18. Public service media should enhance their dialogue with, and accountability to, the general public, also with the help of new interactive services.

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e. An active contributor to audiovisual creation and production and to a greater appreciation and dissemination of the diversity of national and European cultural heritage
19. Public service media should play a particular role in the promotion of cultural diversity and identity, including through new communication services and platforms. To this end, public service media should continue to invest in new, original content production, made in formats suitable for the new communication services. They should support the creation and production of domestic audiovisual works reflecting as well local and regional characteristics. 20. Public service media should stimulate creativity and reflect the diversity of cultural activities, through their cultural programmes, in fields such as music, arts and theatre, and they should, where appropriate, support cultural events and performances. 21. Public service media should continue to play a central role in education, media literacy and life-long learning, and should actively contribute to the formation of knowledge-based society. Public service media should pursue this task, taking full advantage of the new opportunities and including all social groups and generations. 22. Public service media should play a particular role in preservation of cultural heritage. They should rely on and develop their archives, which should be digitised, thus being preserved for future generations. In order to be accessible to a broader audience, the audiovisual archives should, where appropriate and feasible, be accessible online. Member states should consider possible options to facilitate the accomplishment of such projects. 23. In their programming and content, public service media should reflect the increasingly multi-ethnic and multicultural societies in which they operate, protecting the cultural heritage of different minorities and communities, providing possibilities for cultural expression and exchange, and promoting closer integration, without obliterating cultural diversity at the national level. 24. Public service media should promote respect for cultural diversity, while simultaneously introducing the audience to the cultures of other peoples around the world.

III. The appropriate conditions required to fulfil the public service remit in the information society
25. Member states should ensure that the specific legal, technical, financial and organisational conditions required to fulfil the public service remit continue to apply in, and are adapted to, the new digital environment. Taking into account the challenges of the information society, member states should be free to organise their own national systems of public service media, suited to the rapidly changing technological and social realities, while at the same time remaining faithful to the fundamental principles of public service.

a. Legal conditions
26. Member states should establish a clear legal framework for the development of public service media and the fulfilment of their remit. They should incorporate into their legislation provisions enabling public service media to exercise, as effectively as possible, their specific function in the information society and, in particular, allowing them to develop new communication services. 27. To reconcile the need for a clear definition of the remit with the need to respect editorial independence and programme autonomy and to allow for flexibility to adapt public service activities rapidly to new developments, member states should find appropriate solutions, involving, if needed, the public service media, in line with their legal traditions.

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Captulo 4 | A comunicao na agenda da mdia

b. Technical conditions
28. Member states should ensure that public service media have the necessary technical resources to fulfil their function in the information society. Developing a range of new services would enable them to reach more households, to produce more quality contents, responding to the expectations of the public, and to keep pace with developments in the digital environment. Public service media should play an active role in the technological innovation of the electronic media, as well as in the digital switchover.

c. Financial conditions
29. Member states should secure adequate financing for public service media, enabling them to fulfil their role in the information society, as defined in their remit. Traditional funding models relying on sources such as licence fees, the state budget and advertising remain valid under the new conditions. 30. Taking into account the developments of the new digital technology, member states may consider complementary funding solutions paying due attention to market and competition questions. In particular, in the case of new personalised services, member states may consider allowing public service media to collect remunerations. Member states may also take advantage of public and community initiatives for the creation and financing of new types of public service media. However, none of these solutions should endanger the principle of universality of public service media or lead to discrimination between different groups of society. When developing new funding systems, member states should pay due attention to the nature of the content provided in the interest of the public and in the common interest.

d. Organisational conditions
31. Member states should establish the organisational conditions for public service media that provide the most appropriate background for the delivery of the public service remit in the digital environment. In doing so they should pay due attention to the guarantee of the editorial independence and institutional autonomy of public service media and the particularities of their national media systems, as well as organisational changes needed to take advantage of new production and distribution methods in the digital environment. 32. Member states should ensure that public service media organisations have the capacity and critical mass to operate successfully in the new digital environment, fulfil an extended public service remit and maintain their position in a highly concentrated market. 33. In organising the delivery of the public service remit, member states should make sure that public service media can, as necessary, engage in co-operation with other economic actors, such as commercial media, rights holders, producers of audiovisual content, platform operators and distributors of audiovisual content.

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CONSULTORES TEMTICOS
Luis Felipe Miguel
Luis Felipe Miguel doutor em Cincias Sociais, professor do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia (IPOL-UnB) e pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). autor de trs livros e dezenas de artigos em revistas cientficas do Brasil e do exterior, tendo como temas principais de investigao a relao entre mdia e poltica e a teoria da democracia.

Murilo Csar Ramos

Murilo Csar Ramos professor da Faculdade de Comunicao da Universidade de Braslia (UnB), onde coordena o Laboratrio de Polticas de Comunicao (LaPCom), grupo de pesquisa vinculado ao Programa de Ps-Graduao. Graduado em Jornalismo pela Universidade Federal do Paran (UFPR), tem Mestrado e Doutorado pela Universidade de Missouri-Columbia, EUA. Seu principal trabalho na rea de polticas de comunicao o livro s Margens da Estrada do Futuro: comunicaes, polticas e tecnologia (http://www.unb.br/fac/publicacoes/murilo). scio da Ecco Estudos e Consultoria de Comunicaes

Othon Jambeiro
Othon Jambeiro graduado em Jornalismo pela Universidade Federal da Bahia (UFBA), Mestre em Cincias Sociais pela Universidade de So Paulo (USP), Doutor em Comunicao pela Politcnica Central de Londres, atual University of Westminster, com ps-doutorado tambm em Comunicao pela Universidade de Braslia (UnB). professor titular da Universidade Federal da Bahia (UFBA). Pesquisador 1-C do CNPq, tem realizado estudos e pesquisas na rea de Polticas de Informao e Comunicao, com nfase em Economia Poltica das Comunicaes. Publicou dezenas de artigos e vrios livros no campo da Indstria Cultural, Regulao de Radiodifuso, Comunicao e Poder e Polticas de Comunicao. Seus trabalhos mais recentes esto voltados para o exame da relao entre tecnologias de informao e comunicaes, cidadania e democracia, tendo como objeto de estudo polticas pblicas de metrpoles contemporneas.

Suzy dos Santos

Suzy dos Santos doutora em Comunicao e Cultura Contemporneas pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Sua tese, intitulada Uma convergncia divergente: a centralidade da TV aberta no setor audiovisual brasileiro foi agraciada com o Prmio Intercom 2005 (melhor trabalho defendido em 2004 na categoria Doutorado), concedido pela Sociedade Brasileira de Estudos Interdisciplinares da Comunicao. Desde julho de 2005 pesquisadora associada, com bolsa recm-doutor da Fundao Ford, no Laboratrio de Polticas de Comunicao do Programa de Ps-Graduao em Comunicao da Universidade de Braslia (UnB).

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FICHA TCNICA
Realizao
ANDI Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia

Apoio
Fundao Ford

Superviso Editorial
Veet Vivarta

Coordenao de Pesquisa e Contedo

Guilherme Canela

Edio
Adriano Guerra

Consultoria de texto
Octavio Penna Pieranti

Produo e Reportagem
Aline Falco, Ana Cludia Costa, Ana Flvia Flres, Ana Nca, Bia Barbosa, Camilla Valadares, Daniel Gonalves, Daniela Rocha, Fbio Senne, Fernando Zarur, Magda Dias, Marlia Mundim, Rilton Pimentel, Severino Francisco, Viviane Danin e Yara Aquino.

Colaboradores da reunio de Anlise de Mdia

Geraldinho Vieira, Graciela Selaimen, Luiz Egypto, Railssa Alencar e Rui Nogueira

Consultores Temticos
Prof. Dr. Luis Felipe Miguel Prof. Dr. Murilo Csar Ramos Prof. Dr. Othon Jambeiro Profa. Dra. Suzy dos Santos

Clipagem Eletrnica
Fbrica de Idias

Triagem do Material Clipado

Fbio Senne

Consultoria Estatstica
Assistentes de pesquisa: Denise Caputo, Diana Barbosa, Fbio Senne, Ktia Cristine Campos Sens e Rafael Abreu Oliveira Processamento de dados: Wilson Rizzo Digitao: Diana Barbosa e Mrcia Barbosa

Projeto Grfico e Diagramao

Andr Tunes As opinies e idias contidas no texto no refletem, necessariamente, os posicionamentos dos consultores temticos e colaboradores da anlise de mdia que contriburam com a publicao.

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