Livro - Brasil em Desenvolvimento - Estado, Planejamento e Políticas Públicas - Volume 2 - IPEA 2009 - Scribd 21386181

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Daniel Barcelos Vargas (interino)
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcio Pochmann
Diretor de Administrao e Finanas
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos Macroeconmicos
Joo Sics
Diretor de Estudos Sociais
Jorge Abraho de Castro

Diretora de Estudos Regionais e Urbanos
Liana Maria da Frota Carleial

Diretor de Estudos Setoriais
Mrcio Wohlers de Almeida

Diretor de Cooperao e Desenvolvimento
Mrio Lisboa Theodoro

Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison

Assessor-Chefe de Comunicao
Daniel Castro Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2009 Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Brasil: o estado de uma nao Comit Editorial Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenador) Divonzir Arthur Gusso Herton Ellery Arajo Jos Valente Chaves Lus Fernando Tironi Luiz Cezar Loureiro de Azeredo Luseni Maria Cordeiro de Aquino Maria Martha de Meneses Costa Cassiolato Murilo Lobo Paulo Roberto Furtado de Castro Persio Marco Antonio Davison Brasil em desenvolvimento : Estado, planejamento e polticas pblicas / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : IPEA, 2009. 3 v. : grfs., tabs. (Brasil: o estado de uma nao) Ttulo anterior: Brasil: o estado de uma nao, editados em 2005, 2006 e 2008. ISBN 978-85-7811-026-0 1. Desenvolvimento Econmico. 2. Estado. 3. Planejamento Econmico. 4. Polticas Pblicas. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 338.981 As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
apresentao. ............................................................................................................................... ix AGRADECIMENTOS........................................................................................................................... xi Colaboradores volume 2......................................................................................................... xV Introduo. ................................................................................................................................. xIX PARTE I Insero Internacional e Macroeconomia Brasileira SUMRIO ANALTICO Captulo 1 Diagnstico do Cenrio Internacional e Desdobramentos da Crise Atual A Curto e Mdio Prazos Captulo 2 Diagnstico da Poltica Econmica no Brasil e Alternativas de Enfrentamento da Crise a Curto e Mdio Prazos Captulo 3 Evoluo Recente e Perspectivas Futuras das Finanas Pblicas Brasileiras: o comportamento do investimento pblico em contexto de crise Captulo 4 Critrios para Reordenar os Gastos do Oramento Federal em Contexto de Crise Captulo 5 Desempenho do Mercado de Trabalho Metropolitano em 2008 Captulo 6 Racionalidade, Formao de Expectativas e Decises de Investimento no Brasil PARTE II Planejamento e polticas pblicas: AS dimenses da produo e da inovao.................................................................................................. 211 SUMRIO ANALTICO..................................................................................................................... 213 Captulo 7 DIAGNSTICO E DESEMPENHO RECENTE DA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO.................................................................................................. 225 Captulo 8 O SETOR AGRCOLA NA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO.............................................. 261 Captulo 9 O PROGRAMA GARANTIA-SAFRA NO SEMIRIDO BRASILEIRO.......................................................... 281
Captulo 10 ANLISE DE CONSISTNCIA E SUGESTES PARA as metas do PLANO NACIONAL DE TURISMO................................................................................................... 303 Captulo 11 ANLISE DO SETOR PORTURIO BRASILEIRO NO CONTEXTO DO PROGRAMA DE ACELERAO DO CRESCIMENTO.................................................................................................. 321 Captulo 12 DIAGNSTICO E DESEMPENHO RECENTE DA POLTICA DE INOVAO NO BRASIL. ............................ 349 PARTE III planejamento e polticas pblicas: as dimenses regional, urbana e ambiental.............................................................................................. 363 SUMRIO ANALTICO..................................................................................................................... 365 Captulo 13 OS DESEQUILBRIOS REGIONAIS E A POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL.................................................................................................... 377 Captulo 14 DIAGNSTICO E DESEMPENHO RECENTE DA POLTICA NACIONAL DE HABITAO........................... 405 Captulo 15 DIAGNSTICO E DESEMPENHO RECENTE DA POLTICA NACIONAL DE SANEAMENTO BSICO........... 431 Captulo 16 DIAGNSTICO E DESEMPENHO RECENTE DOS PROGRAMAS FEDERAIS DE TRANSPORTE PBLICO E MOBILIDADE URBANA........................................................................... 451 Captulo 17 PLANO AMAZNIA SUSTENTVEL: INTERAES DINMICAS E SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL........................................................................................................ 471 PARTE IV planejamento e polticas pblicas: as dimenses da proteo social e da gerao de oportunidades SUMRIO ANALTICO Captulo 18 Anlise da Agenda Social do Governo Federal Captulo 19 Anlise da Execuo Oramentria do Gasto Social Federal em 2008 Captulo 20 Diagnstico e Desempenho Recente do Programa Bolsa Famlia Captulo 21 Diagnstico e Desempenho Recente do Mais Sade
Captulo 22 Efetivao do Direito Educao: incluso e melhoria da qualidade Captulo 23 Avaliao do Programa Cultura, Educao e Cidadania Cultura Viva PARTE V planejamento e polticas pblicas: enfoques especficos e temas emergentes na rea social SUMRIO ANALTICO Captulo 24 DETERMINANTES DO DESENVOLVIMENTO NA PRIMEIRA INFNCIA NO BRASIL Captulo 25 DIAGNSTICO E DESEMPENHO RECENTE DO PROGRAMA NACIONAL DE INCLUSO DE JOVENS Captulo 26 DIAGNSTICO E DESEMPENHO RECENTE DAS AES GOVERNAMENTAIS DE PROTEO SOCIAL PARA IDOSOS DEPENDENTES NO BRASIL Captulo 27 DIAGNSTICO E DESEMPENHO RECENTE DO PACTO NACIONAL PELO ENFRENTAMENTO DA VIOLNCIA CONTRA A MULHER Captulo 28 DIAGNSTICO E DESEMPENHO RECENTE DO PROGRAMA NACIONAL DE SEGURANA PBLICA COM CIDADANIA Captulo 29 AVANOS E DESAFIOS DA TRANSVERSALIDADE NAS POLTICAS PBLICAS FEDERAIS VOLTADAS PARA MINORIAS Captulo 30 AVANOS E DESAFIOS DA PARTICIPAO SOCIAL NA ESFERA PBLICA FEDERAL BRASILEIRA
apresentao
Por meio de processo interno de planejamento estratgico, a temtica do desenvolvimento brasileiro, em algumas de suas dimenses de anlise mais relevantes, foi eleita como mote principal das atividades e dos projetos do Ipea ao longo do trinio 2008-2010. Inscrito como misso institucional produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro , este mote pretende realizar-se no cotidiano da instituio por meio de iniciativas vrias. A mais significativa delas diz respeito ao projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, que tem por objetivo servir como plataforma de reflexo acerca das oportunidades e dos entraves que se apresentam ao desenvolvimento nacional. Para tanto, seminrios de abordagens amplas, oficinas temticas especficas, cursos de aperfeioamento e publicaes de vrias ordens esto sendo desenvolvidos. Trata-se, sabidamente, de projeto ambicioso, mas indispensvel para um rgo que pretende contribuir de forma efetiva com o pas na produo de conhecimento crtico para a tomada de posio frente aos desafios da contemporaneidade mundial. Inserida neste grande projeto, a presente publicao representa passo importante naquela direo. Sob o ttulo de Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas, os textos aqui reunidos do sequncia ao trabalho desenvolvido nas trs edies da srie Brasil: o estado de uma nao, especialmente a ltima, em que a problemtica do desenvolvimento brasileiro j se enunciara como preocupao central das anlises do Ipea. Agora, nossa contribuio para o debate enfoca o papel e os limites da atuao do Estado brasileiro sobre o desenvolvimento do pas, tendo como objeto diferentes iniciativas do governo federal implementadas no perodo recente. Planos de ao, polticas, programas e outras aes nas reas produtiva, regional, urbana, ambiental, social e de promoo de direitos so examinados no que tange ao seu desenho, implementao, alcance e aos resultados obtidos. Acrescente-se ainda a abordagem de dimenses relevantes do contexto macroeconmico brasileiro, com destaque para a discusso sobre as repercusses da atual crise internacional no pas. Para alinhavar essas anlises, a publicao recorreu a informaes geradas no trabalho cotidiano de assessoramento praticado por parte expressiva dos tcnicos do Ipea junto a seus parceiros em ministrios e outros rgos e instncias de governo. Paralelamente, fez uso tambm do conhecimento acumulado pelo rgo por meio de atividades permanentes de acompanhamento, anlise, avaliao e prospeco das aes do governo federal em cada um dos campos de atuao e conhecimento das diretorias do Ipea. Assim, ao reforar sua vocao em associar-se a rgos e instncias governamentais para o acompanhamento e a avaliao de polticas pblicas, bem como para a produo de estudos e pesquisas aplicadas nas mais diversas reas do conhecimento nas quais atua, o Ipea logra no apenas fornecer subsdios tcnicos aos processos governamentais de tomada de deciso, como tambm gerar anlises de carter mais amplo sobre os rumos e os desafios do desenvolvimento nacional.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas
com satisfao, portanto, que trazemos a pblico o resultado desse esforo analtico, esperando que os textos ora disponibilizados possam, em alguma medida, difundir o conhecimento sobre as polticas pblicas federais em vrias reas e instigar o debate sobre seus rumos e principais desafios. Boa leitura e reflexo a todos! Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
AGRADECIMENTOS
Compor quadro analtico abrangente sobre a atuao do poder pblico na vida econmica e social brasileira no tarefa simples. H inmeros e complexos aspectos envolvidos na organizao do Estado e na conformao dos processos decisrios que, impactando diretamente o desenho e a implementao das polticas governamentais, merecem ser analisados pormenorizadamente. Alm disso, questes como a diviso de competncias entre as esferas de governo, o padro de financiamento das polticas setoriais e os resultados efetivamente alcanados pelas aes pblicas completam o pano de fundo que qualquer anlise consequente, neste mbito, deve tangenciar. A despeito dessas dificuldades, o corpo tcnico do Ipea abraou essa tarefa na certeza de que, ao oferecer sociedade brasileira conjunto de anlises sobre as vrias dimenses em que atua o governo federal, contribui para a reflexo sobre acertos e eventuais problemas da ao governamental na induo das dinmicas econmicas e do processo de crescimento, na regulao e manuteno da ordem social e na garantia de direitos aos cidados enfim, na promoo do desenvolvimento do pas. Divide-se esta publicao em cinco partes, as quais se organizam em trs volumes. O primeiro traz seis textos que buscam refletir sobre a insero internacional do pas e a macroeconomia brasileira no perodo recente, marcado pela crise mundial (Parte I). O segundo rene 11 textos que analisam a ao do governo federal nas frentes mais diretamente ligadas dinmica econmica: i) as dimenses da produo e da inovao (Parte II); e ii) as dimenses regional, urbana e ambiental (Parte III). Finalmente, os 13 textos do terceiro volume apresentam anlises centradas nas aes federais na rea social: i) as dimenses da proteo social e da gerao de oportunidades (Parte IV); e ii) enfoques especficos e temas emergentes na rea social (Parte V). Para contextualizar os textos reunidos em cada uma das cinco partes, estas contam com um Sumrio Analtico, que tambm apresenta breve resumo dos diferentes captulos. Fruto das discusses havidas entre os tcnicos diretamente envolvidos na produo dos textos, bem como daquelas ocorridas no interior do Comit Editorial, constitudo para coordenar e organizar os trabalhos, e no mbito da prpria Diretoria Colegiada do Ipea, este Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas d sequncia s edies anteriores da srie Brasil: o estado de uma nao. Tal como ocorreu naquelas ocasies, o produto resulta da colaborao de grande nmero de colegas do Ipea, envolvendo diretores, tcnicos, pesquisadores bolsistas e funcionrios de apoio, os quais contriburam coletivamente e de diferentes formas para esta realizao. Assim, importante registrar nominalmente todos os que nela se envolveram. Primeiramente, deve-se citar a deciso do presidente Marcio Pochmann no sentido de abraar a ideia que orientou este projeto e apoiar o Comit Editorial, que funcionou sob coordenao da Assessoria da Presidncia do Ipea, chefiada por Jos Celso Cardoso Jr. Cabe ainda mencionar o apoio imprescindvel
de todos os diretores e seus adjuntos na mobilizao do corpo tcnico e no acompanhamento dos trabalhos que compem a publicao: Joo Sics, Denise Gentil e Renault Michel, da Diretoria de Estudos Macroeconmicos (Dimac); Liana Carleial e Bruno Cruz, da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur); Mrcio Wohlers e Fernanda De Negri, da Diretoria de Estudos Setoriais (Diset); Jorge Abraho e Helder Ferreira, da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc); e Mrio Theodoro e Renato Les, da Diretoria de Cooperao e Desenvolvimento (Dicod). Pelo apoio operacional indispensvel concluso desta publicao, registre-se a atuao do diretor Fernando Ferreira e do diretor-substituto Geov Parente Farias, da Diretoria de Administrao e Finanas (Diraf). A colaborao e o apoio recebidos de outros rgos do governo foi de extrema importncia para o desenvolvimento dos trabalhos que ancoram esta publicao. Em praticamente todas as reas aqui analisadas, a interlocuo com parceiros dos ministrios setoriais representou rica contribuio para o entendimento mais balizado do desenho e da implementao das aes governamentais. Por sua vez, o dilogo habitual e permanente com instituies de planejamento do governo federal, em especial as que compem o chamado ciclo de gesto das polticas pblicas federais, agregou subsdios valiosos a este esforo de refletir, de maneira abrangente, sobre os vrios aspectos envolvidos na atuao do poder pblico federal. Cada um dos 30 captulos aqui reunidos resultou do inestimvel trabalho de tcnicos da Casa e de pesquisadores bolsistas. Todos merecem agradecimentos pelo empenho e pela qualidade das anlises oportunas e diversificadas que sero apresentadas ao debate pblico. No que diz respeito Parte I, o captulo Diagnstico do cenrio internacional e desdobramentos da crise atual a curto e mdio prazos resultou da colaborao de Milko Matijascic, Luciana Acioly, Emilio Chernavsky, Maria Pion e Rodrigo Leo. O texto Diagnstico da poltica econmica no Brasil e alternativas de enfrentamento da crise a curto e mdio prazos coube a Denise Gentil e Renault Michel. Cludio Hamilton dos Santos autor de Evoluo recente e perspectivas futuras das finanas pblicas brasileiras: o comportamento do investimento pblico em contexto de crise. Colaboraram em Critrios para reordenar os gastos do oramento federal em contexto de crise Lus Carlos de Magalhes, Bruno Cruz, Bruno Csar de Arajo, Raquel Filgueiras e Lus Felipe Giesteira. Desempenho do mercado de trabalho metropolitano em 2008 tem autoria de Lauro Ramos, enquanto Racionalidade, formao de expectativas e decises de investimento no Brasil foi escrito por Miguel Bruno. A verso final de todos estes artigos contou com crticas e sugestes de Jos Celso Cardoso Jr., Luiz Cezar Loureiro de Azeredo e Persio Davison, membros do Comit Editorial. Quanto Parte II, o captulo Diagnstico e desempenho recente da Poltica de Desenvolvimento Produtivo foi fruto da colaborao entre Fernanda De Negri e Luis Claudio Kubota. O texto O setor agrcola na Poltica de Desenvolvimento Produtivo tem autoria de Jnia da Conceio, Jos Arnaldo de Oliveira e Joo Carlos Carvalho. Fbio Alves autor de O programa Garantia-Safra no semirido brasileiro. Escreveram Anlise de consistncia e sugestes para as metas do Plano Nacional de Turismo Roberto Zamboni e Margarida Hatem Pinto Coelho. O texto Anlise do setor porturio brasileiro no contexto do Programa de Acelerao do Crescimento foi escrito a vrias mos: Carlos Campos, Bolvar Pgo, Alfredo Eric Romminger,
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Agradecimentos
Ians Melo Ferreira e Leonardo Fernandes Vasconcelos. Por fim, Joo Alberto De Negri e Mansueto Almeida so autores de Diagnstico e desempenho recente da Poltica de Inovao no Brasil. As contribuies do Comit Editorial aos textos estiveram a cargo de Divonzir Gusso, Jos Celso Cardoso Jr., Luiz Cezar Loureiro de Azeredo, Lus Fernando Tironi e Paulo Furtado. A Parte III da publicao resultou igualmente do empenho de vrios colegas. Os agradecimentos vo para: Carlos Wagner de Oliveira, Joo Carlos Magalhes, Bruno Cruz, Danielle Parente Torres, Csar Nunes de Castro e Hugo Emanuel de Carvalho pelo texto Os desequilbrios regionais e a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional; Maria da Piedade Morais, Paulo Augusto Rego e Camila Saraiva, autores de Diagnstico e desempenho recente da Poltica Nacional de Habitao; Valdemar F. de Araujo Filho, Maria da Piedade Morais e Paulo Augusto Rego, pelo captulo Diagnstico e desempenho recente da Poltica Nacional de Saneamento Bsico; Rafael Moraes Pereira, Ana Paula Barros, Maria da Piedade Morais e Paulo Augusto Rego, que colaboraram no texto Diagnstico e desempenho recente dos programas federais de transporte pblico e mobilidade urbana; e Jos Aroudo Mota e Jefferson Lorencini Gazoni, que escreveram Plano Amaznia Sustentvel: interaes dinmicas e sustentabilidade ambiental. Pelo Comit Editorial, contriburam com leitura atenta e recomendaes a estes trabalhos Jos Celso Cardoso Jr., Jos Valente Chaves, Luiz Cezar Loureiro de Azeredo, Luseni Aquino e Paulo Furtado. Agradecemos ainda os comentrios de Ktya Calmon, Bernardo Furtado e Cleandro Krause do Ipea e os insumos fornecidos por Lauseani Santoni, Gislene Lopes e Mirna Quinder do Ministrio das Cidades e por Jos Aparecido Ribeiro do Ipea para os captulos de habitao e saneamento. Na Parte IV, Luseni Aquino e Martha Cassiolato contriburam com o texto Anlise da Agenda Social do governo federal. O captulo Anlise da execuo oramentria do Gasto Social Federal em 2008 tem autoria de Jos Aparecido Ribeiro e Jos Valente Chaves. Sergei Soares e Natlia Styro escreveram o texto Diagnstico e desempenho recente do Programa Bolsa Famlia. Elizabeth Barros autora de Diagnstico e desempenho recente do Mais Sade, enquanto o captulo Efetivao do direito educao: incluso e melhoria da qualidade coube a Paulo Corbucci. O ltimo texto desta parte, Avaliao do Programa Cultura, Educao e Cidadania Cultura Viva, resultou da colaborao entre Frederico Barbosa, Herton Arajo, Jos Mrcio Barros, rica Risi e Suylan Midlej. As crticas e sugestes de aprimoramento a estes captulos foram elaboradas por Divonzir Gusso, Herton Arajo, Jos Valente Chaves, Luiz Cezar Loureiro de Azeredo, Lus Fernando Tironi, Luseni Aquino e Persio Davison. Finalmente, a Parte V contou com a colaborao dos seguintes colegas: Ricardo Paes de Barros, Lisa Biron, Mirela de Carvalho, Mariana Fandinho, Samuel Franco, Rosane Mendona, Andrezza Rosalm, Andr Scofano e Roberta Tomas, coautores do texto Determinantes do desenvolvimento na primeira infncia no Brasil; Carla Coelho de Andrade, que escreveu Diagnstico e desempenho recente do Programa Nacional de Incluso de Jovens; Ana Amlia Camarano, Juliana Leito e Mello e Solange Kanso, responsveis pelo captulo Diagnstico e desempenho recente das aes governamentais de proteo social para idosos dependentes no Brasil; Natlia de Oliveira Fontoura, Alinne Bonetti e Elizabeth Marins, que escreveram o texto Diagnstico e desempenho recente do Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violncia contra a Mulher;
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Rute Imanishi Rodrigues, com o texto Diagnstico e desempenho recente do Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania; Marco Antonio Natalino, que elaborou o captulo Avanos e desafios da transversalidade nas polticas pblicas federais voltadas para minorias; e Enid Rocha, autora de Avanos e desafios da participao social na esfera pblica federal brasileira. Da parte do Comit Editorial contriburam com a leitura crtica destes textos Divonzir Gusso, Herton Arajo, Jos Valente Chaves, Lus Fernando Tironi, Luseni Aquino e Persio Davison. Os Sumrios Analticos que abrem cada uma das cinco partes da publicao foram produzidos sob superviso do Comit Editorial, contando com a participao de seus membros e de outros colegas do Ipea. Assim, registram-se a seguir os respectivos autores e colaboradores: Miguel Bruno (Parte I); Fernanda De Negri e Murilo Lobo (Parte II); Jos Celso Cardoso Jr., Luseni Aquino, Maria da Piedade Morais e Joo Carlos Magalhes (Parte III); Luseni Aquino (Parte IV) e Divonzir Gusso (Parte V). Alm da elaborao tcnica dos textos que compem esta publicao, preciso registrar ainda o trabalho de apoio que possibilitou sua produo. A Assessoria de Comunicao (Ascom), gerida inicialmente por Estanislau Maria e depois por Daniel Castro, foi essencial consecuo dos trabalhos. Esta, por meio da Coordenao Editorial, viabilizou a reviso final, a editorao dos textos e a impresso dos trs volumes, e, por meio do Setor de Eventos, ajudou com a infraestrutura necessria realizao de reunies e videoconferncias. Cabe registrar o trabalho de Rodrigo Gontijo Les e Cida Taboza na coordenao da equipe de revisores e diagramadores, que tambm merecem nossos agradecimentos: Clcia Silveira Rodrigues, Danzia Maria Queiroz Cruz, Lizandra Henrique Felipe, Olavo Mesquita de Carvalho, Regina Marta de Aguiar, Andrey Tomimatsu, Danilo Tavares e Patrcia Dantas. Vrios outros setores do Ipea tambm foram imprescindveis realizao do projeto. Diversas equipes da Diraf atuaram no sentido de viabilizar o apoio logstico necessrio contratao de pesquisadores bolsistas, reproduo de textos para debate, impresso grfica dos trs volumes e ao registro da publicao. Por seu turno, as secretrias Ana Bete Marques, Ana Lizarda Chaves Moiyss, Ester Antonia da Silva, Ftima R. Mattosinhos Cordeiro, Maria Elizabete Leite da Silva e Rosane Souza Silveira muito contriburam no suporte organizao das atividades e dos materiais que foram base desta publicao. A todos, nossos sinceros agradecimentos. Aos demais servidores do Ipea e parceiros de outras instituies porventura no mencionados, mas que colaboraram para que este Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Poltica Pblicas se tornasse realidade, registrem-se tambm os nossos amplos agradecimentos. O Comit Editorial
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Colaboradores volume 2
Alfredo Eric Romminger Pesquisador bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD) do Ipea, na Diretoria de Estudos Setoriais (Diset) Ana Paula Borba G. Barros Pesquisadora bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD) do Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) Bolvar Pgo Filho Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) Bruno Oliveira Cruz Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e Diretor Adjunto da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) Camila Saraiva Pesquisadora bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD) do Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) Carlos lvares da Silva Campos Neto Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Setoriais (Diset) Carlos Wagner de A. Oliveira Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) Csar Nunes de Castro Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental cedido ao Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) Danielle A. Parente Torres Pesquisadora bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD) do Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) Divonzir Arthur Gusso Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Setoriais (Diset) Fbio Alves Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental cedido ao Ipea, na Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) Fernanda De Negri Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea e Diretora Adjunta da Diretoria de Estudos Setoriais (Diset)
Hugo Emanuel F. de Carvalho Pesquisador bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD) do Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) Ians Melo Ferreira Pesquisadora bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD) do Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) Jefferson Lorencini Gazoni Pesquisador bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD) do Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) Joo Alberto De Negri Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Setoriais (Diset) Joo Carlos de Souza Carvalho Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Setoriais (Diset) Joo Carlos Ramos Magalhes Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) Jos Arnaldo de Oliveira Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Setoriais (Diset) Jos Aroudo Mota Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) Jos Celso Cardoso Jr. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Assessoria da Presidncia Jos Valente Chaves Tcnico de Desenvolvimento e Administrao do Ipea, na Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) Jnia Cristina P. R. da Conceio Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Setoriais (Diset) Leonardo Fernandes Vasconcelos Pesquisador bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD) do Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) Luis Claudio Kubota Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Setoriais (Diset) Lus Fernando Tironi Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Setoriais (Diset)
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Colaboradores Volume 2
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, no Gabinete da Presidncia Luseni Aquino Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) Mansueto Almeida Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Setoriais (Diset) Margarida Hatem Pinto Coelho Tcnica da Codeplan cedida ao Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) Maria da Piedade Morais Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) Paulo Augusto Rego Pesquisador bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD) do Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) Paulo Roberto Furtado de Castro Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) Rafael H. Moraes Pereira Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) Roberto Arico Zamboni Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) Valdemar F. de Araujo Filho Pesquisador visitante do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD) do Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur)
XVII
Introduo*
Quais so, hoje, os qualificativos mais pertinentes ideia de desenvolvimento, tais que destes se possa fazer uso corrente para avanar na construo de entendimento comum do conceito? Desde o fim da Segunda Guerra Mundial at aproximadamente o comeo dos anos 1970, desenvolvimento confundia-se com crescimento econmico, pois era entendido, fundamentalmente, como o processo pelo qual o sistema econmico criava e incorporava progresso tcnico e ganhos de produtividade no mbito, sobretudo, das empresas. Entretanto, com a constatao de que projetos de industrializao, por si ss, haviam sido insuficientes para engendrar processos socialmente includentes, capazes de eliminar a pobreza e combater as desigualdades, foi buscando-se terica e politicamente estabelecer diferenciaes entre crescimento e desenvolvimento e, ao mesmo tempo, incorporar qualificativos que pudessem dar conta de ausncias ou lacunas para o conceito. No Brasil, exemplo sintomtico deste movimento foi a incluso do S na sigla do BNDE em meados dos anos de 1970, com o que o rgo mudou para o nome Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social. Apesar de representar avano, no resolvia totalmente a questo. Estavam ainda de fora do conceito outros qualificativos importantes que, desde aquela poca, j cobravam passagem pelos crivos tericos e polticos pertinentes. Talvez o mais significativo destes, no contexto brasileiro da dcada de 1970, referisse-se questo democrtica: seria possvel chamar de desenvolvimento processo de crescimento econmico sem democracia? A resposta dada pela sociedade brasileira da poca foi no. De fato, a incorporao de direitos civis e polticos, em contexto de crescimento com autoritarismo, tornou-se demanda social e desafio poltico prementes para que se pudesse considerar como tal a experincia de desenvolvimento no Brasil da dcada de 1970. Ainda assim, era preciso avanar mais. Foi quando ocorreu, com todo vigor, no bojo do processo de redemocratizao do pas nos anos 1980, movimento dos mais importantes para a histria republicana brasileira: a conquista e a constitucionalizao de direitos sociais, como condio tanto para melhor caracterizar a incipiente democracia nacional, bem como para ofertar mais contedo ao alcance do desenvolvimento brasileiro. No entanto, a dimenso social da democracia e do desenvolvimento no est, ainda hoje, definitivamente inscrita no imaginrio pblico do pas, sendo ponto de embate terico e poltico ainda muito vivo; motivo pelo qual talvez permanea, na estrutura organizacional de diversos nveis e reas de governo e mesmo em organizaes do setor privado , o social como smbolo explcito de reivindicao.
* Agradecimento especial deve ser dado nova gerao de tcnicos de planejamento e pesquisa do Ipea, aprovados no concurso recm-concludo, que, por meio do trabalho de reviso e atualizao das ementas relativas aos sete eixos temticos do desenvolvimento, presentes no processo em curso de fortalecimento institucional do rgo, ajudaram a identificar com maior preciso os qualificativos atuais do desenvolvimento no Brasil.
Outras dimenses igualmente relevantes do desenvolvimento esto h algum tempo cobrando seus espaos no significado implcito do termo. Esto todas ainda no plano das reivindicaes tericas, em estgio de maturao poltica ainda bastante incipiente, e tambm muito distantes do imaginrio coletivo. Mas j se avizinham e frequentam os debates pblicos e interessam classe poltica, aos governantes e aos cidados comuns. Nem todas so questes exatamente novas, mas todas so igualmente urgentes. Sem pretender esgot-las ou hierarquiz-las, possvel, no entanto, identificar algumas das mais relevantes, aqui enunciadas na sequncia em que so discutidas nesta publicao.1 A primeira destas questes diz respeito insero internacional do pas e conduo das polticas macroeconmicas. Em contexto de crescente internacionalizao dos fluxos de bens, servios, pessoas e ideias pelo mundo, est posta para as naes a questo dos espaos possveis e adequados de soberania econmica, poltica, militar, cultural etc. em suas respectivas inseres e relaes externas. Este tema especialmente caro a qualquer projeto de desenvolvimento que se vislumbre para o Brasil, em razo, entre outros aspectos, de suas dimenses territorial e populacional, riquezas naturais estratgicas, posies geopoltica e econmica na Amrica Latina e pretenses recentes em mbito global. Esta dimenso de anlise tratada, na presente publicao, sob a perspectiva dos impactos da mais nova e dramtica crise mundial capitalista, buscando tanto indicar alguns desdobramentos desta no plano especificamente da macroeconomia nacional, como revelar e discutir alguns aspectos cruciais para o debate pblico corrente, explicitados pelos captulos que compem a Parte I deste Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas (volume 1). Os captulos organizam-se sob o entendimento analtico de que a promoo de situaes socialmente timas do ponto de vista do pleno emprego dos fatores produtivos (a terra, o capital, o trabalho e o conhecimento) requerem a presena do Estado como ator essencial. Isto especialmente verdadeiro em economias em desenvolvimento, tais como a brasileira, em que emergem problemas como altos nveis de desemprego e de precarizao do trabalho, heterogeneidade estrutural, degradao ambiental, inflao e vulnerabilidade externa. Tais questes convertem-se em interesse e objetivo coletivos, apenas possveis de ser enfrentados pelo manejo de polticas pblicas que articulem virtuosamente os diversos atores sociais em torno de projeto comum de desenvolvimento. Nesta perspectiva, uma nao necessita de autonomia para entrar em rota sustentada de desenvolvimento, decidindo soberanamente acerca de suas polticas internas e, tambm, das que envolvem o relacionamento com outros pases e povos do mundo. Para tanto, deve-se buscar independncia e mobilidade econmica, financeira, poltica e cultural; e, assim, ser capaz de fazer e refazer trajetrias, visando reverter processos antigos de insero subordinada para configurar sua histria individual.
1. Tratando-se, bem entendido, de processo histrico e social mutvel e condicionado, no o caso, nesta publicao, de buscar exaurir os inmeros qualificativos que poderiam ainda ser alinhavados para conferir entendimento totalizante ao conceito de desenvolvimento. Entretanto, possvel e necessrio indicar algumas outras dimenses a compor, hoje, no Brasil, o espectro de qualificativos indispensveis para compreenso contempornea, civilizada e civilizante do desenvolvimento.
XX
Introduo
No plano estritamente interno, outras questes igualmente relevantes manifestam-se. Os temas que sempre estiveram no centro das discusses sobre o crescimento econmico ganham novos enfoques, demandando que sejam atualizados em seus termos e frente s demais dimenses cruciais do desenvolvimento. Os vrios desafios ligados s esferas da produo (primria, secundria e terciria), da inovao e competitividade das empresas e do pas constituem, assim, o segundo conjunto de questes relevantes que o debate sobre o desenvolvimento provoca. Claramente, no se trata mais de priorizar estratgias ou polticas que representem ganhos de produtividade com vista apenas ou primordialmente apropriao e acumulao empresarial, seja de controle privado, seja estatal, no nvel particular ou setorial das empresas. Ao contrrio, tem-se j compreenso de que ganhos sistmicos e dinmicos de produtividade s podem ser obtidos e fazem sentido em termos do desenvolvimento se as respectivas polticas ou estratgias de produo, inovao e competitividade estiverem concebidas e relacionadas satisfao tambm das condies postas pelas dimenses da soberania externa, da coerncia macroeconmica, da regulao pblica, da sustentabilidade ambiental, da convergncia regional, do equilbrio campo cidade e da incluso e sustentao humana e social. Nesta publicao, esses temas so tratados na Parte II (volume 2), em que as atividades de produo de conhecimento, tecnologia e inovao so concebidas como fundamentais para a reduo das desigualdades e o desenvolvimento nacional. Refora-se a ideia de que as polticas de desenvolvimento produtivo e tecnolgico precisam ser econmica, social e ambientalmente sustentveis, alm de aderentes s diferentes realidades regionais do pas, sendo necessrio que a agenda pblica priorize polticas de fomento, incentivo e regulao em favor da articulao de atores e regies. A compreenso de que temticas ligadas territorializao e regionalizao do desenvolvimento adquiriram centralidade na agenda produtiva reforada pelos textos que compem a Parte III (volume 2). Nesta, abordada gama ampla de velhas e novas questes que se fazem repercutir sobre as perspectivas do desenvolvimento nacional hoje, diante dos riscos crescentes ligados fragmentao regional brasileira, com suas implicaes diretas e indiretas sobre os espaos urbanos e a sustentabilidade ambiental. A reduo das desigualdades entre os diferentes espaos territoriais do pas, de um lado, e a configurao minimamente planejada das cidades e de sua infraestrutura social, com complementaridade entre habitao, saneamento e transporte pblico, de outro, so algumas das questes discutidas. A estas agregam-se os temas da reduo dos impactos ambientalmente degradantes da atividade econmica e da regulao do avano sobre o territrio em busca de suas riquezas, os quais se apresentam como igualmente desafiadores para o pas. Juntas, estas grandes questes configuram uma terceira que se projeta no debate sobre o desenvolvimento do pas na atualidade. A adequao da logstica de base e infraestrutura econmica brasileira tema fundamental no debate sobre o desenvolvimento. Neste mbito, ganham especial destaque a discusso sobre a atualizao da matriz energtica brasileira, com nfase em fontes renovveis e segurana energtica, e a discusso sobre a reviso, a expanso e a integrao adequada, dos pontos de vista tecnolgico, regional e ambiental, das infraestruturas de telecomunicaes e transportes,
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considerada esta ltima em todos os modais pertinentes ao Brasil. No por outra razo que a sustentabilidade ambiental afirmada nesta publicao como dimenso inseparvel da atividade econmica, devendo os ativos ambientais ser preservados, geridos e recuperados de forma harmnica e complementar para tal sustentabilidade. A gesto dos biomas, da biodiversidade e da biotecnologia brasileira representa aspecto econmico e poltico essenciais ao desenvolvimento do pas, e as mudanas climticas e o fenmeno do aquecimento global devem receber ateno especial e tratamento prospectivo para que se conheam seus possveis efeitos e que se formulem polticas preventivas em tempo hbil. Em outras palavras, um projeto de desenvolvimento para o pas hoje deve incorporar inovaes tecnolgicas, institucionais e sociais que conduzam aos usos estratgico e sustentvel dos ativos ambientais, traduzidos em aumento da eficincia produtiva, reaproveitamento de rejeitos e estabelecimento de padro de produo e consumo que respeite as capacidades do ambiente. Finalmente, a publicao aborda quarta questo de extrema relevncia na discusso sobre o desenvolvimento, qual seja: a ideia de que garantir direitos, promover a proteo social e gerar oportunidades de incluso so no apenas objetivos plausveis, mas tambm condies necessrias a qualquer projeto nacional em tal sentido. Em perspectiva histrica, percebe-se que a civilizao ocidental constituiu conjunto de parmetros fundamentais de convvio e sociabilidade, em torno dos quais passaram a se organizar certos direitos civis, polticos e sociais, balizadores da moderna convivncia societria. Condensado na ideia forte de cidadania, este conjunto de direitos e as oportunidades de acess-los passam a operar como demarcadores dos processos de incluso ou excluso dos diferentes segmentos da sociedade em cada pas ou regio, funcionando, portanto, como critrios complementares de aferio do grau de desenvolvimento nacional em cada caso concreto. Esses so os temas tratados nos captulos que compem as duas ltimas partes de Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas (volume 3), em que, como nas demais partes da publicao, o engajamento do poder pblico, em todas as suas esferas e dimenses, percebido como fundamental para promoo de cidadania, incluso e proteo social, elementos cruciais de estratgias de desenvolvimento com equidade. Assim, a perspectiva da expanso e consolidao dos direitos civis, polticos e sociais orienta viso sobre a presena do Estado no que tange ao planejamento e implementao das polticas sociais, sendo enfocadas aes de sade, educao, transferncia de renda e cultura, na Parte IV; e ateno a infncia, juventude e populao idosa, promoo dos direitos das mulheres e segurana pblica, na Parte V. Em virtude do impacto quase imediato que as aes na rea social tm sobre a vida da populao, natural que o processo decisrio e vrios aspectos envolvidos na gesto das polticas neste mbito interessem e mobilizem inmeros segmentos da sociedade. Reforando a perspectiva de que um projeto de desenvolvimento requer o debate sobre tais dinmicas e os arranjos institucionais mais favorveis construo democrtica, o volume 3 desta publicao trata de algumas destas polticas, ressaltando, em particular, o processo de construo da agenda e de realizao de gastos na rea social (Parte IV) e a dinmica de articulao transversal das aes de governo e de absoro da participao social nos espaos decisrios (Parte V).
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Introduo
Isto posto, percebe-se que as cinco partes desta publicao no apenas ofertam publicidade a conjunto amplo de trabalhos de pesquisa em curso no Ipea, com foco nas polticas, nos programas e nas aes governamentais, como tambm permitem conferir sentido agregador a este esforo institucional. Trata-se, portanto, de processo em construo, que possibilitar a consolidao no Ipea de prtica de acompanhamento, anlise, avaliao e prospeco das aes governamentais, especialmente em mbito federal. Nossa aposta de que a elaborao anual de novas edies deste Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas produzir incremento analtico gradual de compreenso acerca dos diversos temas e assuntos em pauta na agenda pblica brasileira, metodologicamente mais transdisciplinar em termos de abordagens e alternativas de pesquisa. Com isso, pretende-se obter, ao longo dos anos, capacitao tcnica e viso institucional abrangente e aprofundada acerca dos problemas nacionais e da capacidade do Estado de enfrent-los adequadamente. As edies das quais esta publicao sequncia, especialmente a ltima, j haviam se organizado na perspectiva de analisar o papel e os limites do Estado sobre o desenvolvimento da economia e da sociedade brasileira nos ltimos anos.2 Em sintonia com esta opo, a edio de 2009 inaugura novo momento, em que a temtica geral do Estado em suas relaes com o desenvolvimento nacional permanece sendo perseguida, mas com vista para a questo mais especfica do planejamento das polticas governamentais. Ao realizar este esforo no Ipea, busca-se, alm de atender a parte de sua misso institucional, gerar conhecimento e massa crtica para o debate pblico sobre o planejamento governamental na atualidade, cada vez mais necessrio s diversas instncias e aos nveis de governo do pas. Algumas questes de relevo que rondam esse debate so: Em que consiste a prtica de planejamento governamental hoje, e que caractersticas e funes deveria possuir, frente complexidade dos problemas, das demandas e das necessidades da sociedade? Quais as possibilidades de redesenho e revalorizao da funo planejamento governamental hoje? Quais as caractersticas requeridas e as possibilidades efetivas dos rgos de governo que desempenham a atividade de planejamento? Quais os instrumentais e as tcnicas adequados para as atividades de planejamento governamental na atualidade? Que balano pode-se fazer das polticas de mbito nacional mais importantes em operao no pas hoje?
Que diretrizes pode-se oferecer para o aprimoramento destas polticas e como implement-las?
2. Ver AMORIM, R. L. C; CAMPOS, A. G.; GARCIA, R. C. (Ed.). Brasil: o estado de uma nao Estado, crescimento e desenvolvimento: a eficincia do setor pblico no Brasil, 2007. Braslia: Ipea, 2008.
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consenso que a atividade de planejamento governamental no deve ser desempenhada como outrora, de forma centralizada e com vis essencialmente normativo. Em primeiro lugar, h a evidente questo de que, em contextos democrticos, o planejamento no pode ser nem concebido nem executado sem considerar os diversos interesses, atores e arenas sociopolticas em disputa no cotidiano. Em suma, no h efetividade, hoje, em formulao que se imponha de cima para baixo pelas cadeias hierrquicas do Estado at chegar aos espaos da vida econmica e social. Em segundo lugar, preciso ter em mente que, tornando-se as sociedades contemporneas mais complexas, mais e maiores desafios vm sendo enfrentados de forma fragmentada, o que compromete a efetividade das aes governamentais. A tendncia de pulverizao e reduo do papel do Estado, como consequncia de processos no lineares e no equilibrados de institucionalizao de determinadas funes, restringe o raio de discricionariedade da gesto governamental ou seja, do planejamento, no sentido forte do termo, que diz respeito ao processo de mediao entre o conhecimento e a ao. Em outras palavras, pode-se dizer que, no Brasil, ao longo das duas ltimas dcadas, em paralelo desvalorizao da funo planejamento em geral, em ambiente ideologicamente hostil presena e atuao do Estado, esta funo pblica foi adquirindo caractersticas muito diferentes daquelas com as quais costumava ser identificada. Hoje, a estrutura e a forma de funcionamento do planejamento governamental vigente no pas esto, em grande medida, esvaziadas de contedo poltico, robustecidas de ingredientes tcnico-operacionais e de controles fsico-financeiros de aes difusas, diludas pelos diversos nveis e instncias de governo, cujo sentido de conjunto e movimento, ainda que no nvel setorial, no nem fcil nem rpido de identificar. Se essas impresses gerais sobre as caractersticas do planejamento governamental, hoje, fazem sentido, torna-se imperioso dar resposta s questes suscitadas anteriormente. Afinal, a atuao exitosa do Estado sobre o desenvolvimento do pas passa pelo planejamento adequado de polticas, programas e aes de governo. Assim, fundamental ressignificar tal qual sugerido em relao categoria desenvolvimento os termos pelos quais deve ser compreendido o conceito de planejamento governamental na atualidade. E, tal qual naquele caso, isto tambm no pode ser feito sem o trabalho cotidiano de pesquisa e investigao que est na base desta publicao. Nesse contexto, algumas ideias sobre o planejamento governamental na atualidade aparecem com fora, embora ainda no estejam bem delineadas. Exatamente por isso, demandam reflexo. Na primeira etapa, surge o binmio planejamento engajamento, isto , a ideia de que qualquer iniciativa ou atividade de planejamento governamental que se pretenda eficaz precisa considerar o mltiplo engajamento dos atores diretamente envolvidos com a questo, sejam estes polticos, especialistas, integrantes da burocracia estatal, sejam, ainda, os beneficirios da ao que se pretende realizar. Ou seja, a atividade de planejamento deve passar por processo de horizontalizao, afirme-se, de incorporao da participao e do envolvimento direto dos vrios atores ligados s temticas em tela. Na segunda etapa, ganha relevncia o binmio articulao coordenao, ou seja, a ideia de que grande parte de qualquer atividade ou iniciativa de planejamento governamental est ligada ao complexo desafio de articulao institucional e, em paralelo, ao esforo igualmente
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Introduo
amplo de coordenao geral das aes de planejamento. Em ambos os casos, esto em jogo muitos atores, cada qual com seu conjunto de interesses e recursos de poder, de modo que grande parte das chances de sucesso do planejamento governamental hoje depende, na verdade, da capacidade que polticos e gestores pblicos tenham de promover espaos ou oportunidades de articulao e coordenao em diversos nveis. Na terceira etapa, apresenta-se o binmio prospeco proposio, isto , a ideia de que, cada vez mais, ambas as dimenses aludidas devem compor o norte das atividades e iniciativas de planejamento. Trata-se, fundamentalmente, de dotar o planejamento de instrumentos e tcnicas de apreenso e interpretao de cenrios e tendncias e, ao mesmo tempo, de conferir aos rgos que desempenham tal funo a legitimidade de atuar no jogo poltico propondo alternativas para reorientar, quando pertinente, as polticas, os programas e as aes de governo. Na quarta etapa, destaca-se o binmio estratgias trajetrias, que significa, claramente, dotar a funo planejamento do poder de ser, entrementes, o aglutinador de propostas, diretrizes e projetos; enfim, de estratgias de ao que anunciem, em seus contedos, as potencialidades implcitas e explcitas, vale dizer, as trajetrias possveis e/ou desejveis para a ao ordenada e planejada do Estado, em busca do desenvolvimento nacional. O debate e o enfrentamento de todas as questes enunciadas nesta publicao seguramente requerem a participao e o engajamento dos mais variados segmentos da sociedade brasileira, includos os setores produtivos e os movimentos organizados da sociedade civil. essencial, contudo, reconhecer que o Estado brasileiro desempenha papel essencial e indelegvel como forma institucional ativa no processo de desenvolvimento do pas. Esta publicao pretende exatamente contribuir para esclarecer a atuao do poder pblico na experincia brasileira recente, enfocando aspectos que instrumentalizem o debate sobre os avanos alcanados e os desafios ainda pendentes para contribuio efetiva do Estado ao desenvolvimento brasileiro. Em suma, o desenvolvimento que se busca torna-se, ento, processo contnuo de aprendizado e conquistas, cujas dimenses ou qualificativos agregam-se terica e politicamente tanto em simultneo como em patamares equivalentes de importncia estratgica, pois hoje, finalmente, sabe-se que ou assim ou no se est discutindo o desenvolvimento. Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho de Castro Liana Maria da Frota Carleial Mrcio Wohlers de Almeida Mrio Lisboa Theodoro
Diretoria Colegiada
Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenador) Divonzir Arthur Gusso Herton Ellery Arajo Jos Valente Chaves Lus Fernando Tironi Luiz Cezar Loureiro de Azeredo Luseni Maria Cordeiro de Aquino Maria Martha de Meneses Costa Cassiolato Murilo Lobo Paulo Roberto Furtado de Castro Persio Marco Antonio Davison
O Comit Editorial
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Parte II
Planejamento e Polticas Pblicas:

as dimenses da produo e da inovao
Sumrio Analtico
Estratgia bem-sucedida de desenvolvimento econmico requer, alm de ambiente macroeconmico favorvel e insero externa sustentvel a longo prazo, desenvolvimento de estruturas produtivas dotadas de mais slida competitividade, com maior densidade de integrao aos mercados globais e, no por ltimo, de maior amplitude de emprego e equilbrio territorial. Desencadear e conferir continuidade e sustentabilidade ao crescimento econmico do pas requer no mais as mesmas polticas convencionais, mas esforo concentrado em promover significativo salto de qualidade na estrutura produtiva brasileira. Ser preciso ultrapassar os patamares atuais de estruturao e desempenho tanto da indstria quanto dos servios de maior valor estratgico, alm de consolidar ainda mais os avanos obtidos na agropecuria. So evidentes as transformaes pelas quais passou o mundo no fim do sculo XX e que resultaram em cenrios econmico, social, poltico e cultural completamente novos. Uma das transformaes mais relevantes diz respeito ao papel da tecnologia como motor do crescimento econmico e uma das explicaes para as diferenas nas taxas de crescimento e nos nveis de renda entre os pases. O senso comum, em economia, leva-nos a crer que, acrescida disponibilidade e ao emprego de capital e trabalho, tambm ser aumentada a produo e a renda, de modo necessrio e duradouro. Entretanto, a experincia de pases afluentes tem mostrado cabalmente que, hoje, produz-se, com idnticos montantes de fatores de produo, muito mais e melhor que h 50 anos. Essa constatao, reiterada em muitos estudos empricos recentes, levou Romer a propor que se considerasse processo duradouro de crescimento econmico como resultado de deciso crucial: a de dedicar, sistematicamente, parcela do capital e do trabalho reproduo e ampliao do estoque de conhecimentos aplicados ao sistema de produo de mercadorias e bens pblicos. Desse modo, cada gerao de bens de produo e recursos humanos tornarse-ia mais produtiva do que a anterior. Essa rationale ajuda-nos a compreender como alguns pases muito mais que outros tornaram-se, desde os anos 1980, protagonistas privilegiados da construo deste novo cenrio mundial e, tambm, a entender como alguns outros includo o Brasil perderam boas chances de acompanhar e integrar-se a este processo, ao no se empenharem o bastante naquele tipo de deciso. No entanto, ensina que ainda podem recuperar o tempo perdido e os benefcios, caso despertem e dediquem-se a incorporar a ampliao do estoque de conhecimento s suas ideias e prticas de desenvolvimento. Nesse sentido, a consolidao de polticas pblicas articuladas de fomento inovao e ampliao da competitividade da estrutura produtiva brasileira fundamental.
Da mesma forma, essencial esforo de acompanhamento e avaliao destas polticas, que nos permita corrigir rumos e identificar oportunidades para avanar. Analisar algumas de tais polticas relacionadas com a produo e a inovao objetivo fundamental da Parte II da publicao Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas. O captulo 7 trata da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), lanada pelo governo federal em maio de 2008. Foram quatro os principais desafios mapeados para atingir o objetivo de dar sustentabilidade ao ciclo de crescimento da economia vigente na poca: i) ampliar a capacidade de oferta; ii) preservar a robustez do balano de pagamentos; iii) elevar a capacidade de inovao; e, por fim, iv) fortalecer as micro e pequenas empresas. A PDP foi formulada em conjuntura econmica extremamente favorvel, em termos de crescimento econmico, e sugeria que o pas tinha resolvido alguns de seus maiores problemas estruturais e havia alcanado, definitivamente, as condies necessrias para o crescimento sustentvel de sua economia. Em maio de 2008, quando a poltica foi lanada, a taxa de investimento na economia vinha crescendo, em termos anualizados, desde o ltimo trimestre de 2005, ou seja, por mais de 13 trimestres. No primeiro trimestre de 2008, a taxa de investimento j tinha alcanado o maior valor desde o quarto trimestre de 1995: 17,9% do produto interno bruto (PIB). A taxa de crescimento anualizada deste, no primeiro trimestre do ano passado, estava em 5,9%, tambm o maior valor das ltimas dcadas. Alm disso, todos esses bons indicadores econmicos vinham acompanhados de substantiva melhoria na situao externa brasileira, que, historicamente, representou restrio importante ao crescimento do pas. A dvida pblica estava em declnio e os nveis de desigualdade vinham se reduzindo de forma significativa. A crise internacional modificou abruptamente diversas das premissas que nortearam a elaborao da PDP. Dado esse novo cenrio, a questo mais relevante que se coloca neste momento, para a PDP, em que medida esta mudana abrupta da conjuntura macroeconmica afeta o desenho, as metas, os desafios e as medidas implementadas pela poltica. Vrias das metas propostas pela PDP ficaram comprometidas, a curto prazo, em virtude da reduo do nvel de atividade prevista para 2009 e 2010. Alm disso, a reduo na arrecadao federal acarreter entraves importantes a novas medidas de desonerao tributria para indstria, investimento e inovao. A necessidade de estimular o crescimento econmico durante a crise implicou outras medidas fiscais na agenda de poltica econmica. Ou seja, a prioridade dos gastos pblicos, em tempos de crise, tende a ficar mais concentrada sobre medidas a curto prazo de combate crise do que de poltica industrial a longo prazo. Entre as 66 medidas de carter horizontal, 31 podem ser classificadas como: de crdito (14), desonerao (9) e regulatrias (8). At o momento da elaborao do artigo, identificouse que 20 das 31 medidas j esto em vigor. No foi possvel obter informaes sobre operacionalidade em cinco medidas e no haviam sido regulamentadas outras seis.
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Sumrio Analtico
Em relao s medidas no regulamentadas, encontra-se a mudana no Regime Especial de Aquisio de Bens de Capital para Empresas Preponderantemente Exportadoras (RECAP). O critrio para empresas neste perfil passaria dos atuais 80% de exportaes, em relao ao faturamento, para 70% na maioria dos setores ou 60% em setores intensivos em mo de obra. O custo estimado, em funo de desonerao do Programa de Integrao Social (PIS) e da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), de 2,4 bilhes. Os levantamentos indicam aumento do pblico-alvo superior a 25% no universo de empresas com 30 ou mais pessoas ocupadas. O drawback verde-amarelo constitui a extenso do mecanismo tradicional desse tipo e prev a suspenso do pagamento de Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e PIS/ Cofins incidentes sobre aquisio no mercado interno de insumos e matrias-primas a serem utilizados no processo de fabricao de bens destinados exportao. A medida reduz a necessidade de fluxo de caixa das empresas, que antes tinham de pagar os impostos e, posteriormente, compensar os crditos tributrios. As estimativas indicam que o valor potencial que no seria pago pelas empresas varia de R$ 9 bilhes a R$ 13 bilhes. A terceira medida horizontal avaliada foi a ampliao do oramento e a abrangncia do Programa de Crdito Exportao (Proex). Anlise do nmero de operaes e empresas beneficiadas pelo programa indica que, apesar da elevao do limite de faturamento das empresas habilitadas nos ltimos meses que passou inicialmente de R$ 60 milhes para R$ 150 milhes e, j no mbito da PDP, para R$ 150 milhes o nmero de empresas e operaes no teve maiores alteraes. O captulo 8 d sequncia anlise da PDP, enfocando especificamente o espao reservado para questes agrcolas. Na realidade, foi dividida em trs nveis: i) aes sistmicas focadas em fatores geradores de externalidades positivas para conjunto da estrutura produtiva; ii) programas estruturantes orientados por objetivos estratgicos tendo por referncia a diversidade da estrutura produtiva domstica; e iii) destaques estratgicos temas de poltica pblica escolhidos deliberadamente em razo de sua importncia para o desenvolvimento produtivo do pas a longo prazo. Os programas relacionados ao setor agrcola foram classificados em dois nveis diferentes. Os programas de bioetanol e carnes foram classificados como possuidores da funo de consolidar e expandir a liderana e esto sob coordenao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). J os programas de agroindstria e biodiesel foram classificados como programas para fortalecer a competitividade e esto sob coordenao do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). Mas ressalte-se que o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) tambm desenvolve aes focadas nestes programas. O ideal que estas aes possam ser complementares. Dessa forma, haver condies de ter-se agronegcio competitivo e inserido nas questes internacionais. No caso especfico do biodiesel, o texto faz recomendao bastante direta: o desenvolvimento de todas as potencialidades do setor depende fundamentalmente
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de investimentos em pesquisa nas culturas que podem contribuir para a gerao do biocombustvel. Caso contrrio, em funo do conhecimento acumulado de pesquisa, a soja ser a matria-prima mais atraente. Os setores analisados fazem parte do agronegcio brasileiro. So setores modernos e dinmicos, que contribuem com o PIB do agronegcio brasileiro, alm de gerar empregos e beneficiar o saldo comercial brasileiro. So, portanto, setores importantes que precisam ser revitalizados constantemente para que possamos continuar progredindo internacionalmente. O captulo 9 prope anlise do programa Garantia-Safra (GS). Originalmente, o programa estava previsto para inserir-se em ampla estratgia de desenvolvimento para a rea de atuao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), com prioridade para municpios do semirido. Esta estratgia seria coordenada e executada pela Comisso Setorial de Convvio com o Semirido e Incluso Social (CSSA), criada pelo governo federal em abril de 2001. Sua funo era coordenar e executar conjunto de aes de convivncia com o semirido, composto de aes emergenciais, transitrias e permanentes, alm de propor poltica estruturante para enfrentamento das consequncias oriundas da seca.1 Contudo, a elaborao de proposta de programa de capacitao para convivncia com o semirido acabou por no avanar na CSSA. Entretanto, a proposta de seguro de renda vinculado produo agrcola foi adiante com a instituio, por meio de medida provisria, do GS na poca, com o nome de Seguro-Safra,2 com pblico prioritrio estipulado em 1,5 milho de famlias. O GS seguro de renda vinculado produo agrcola. Cobre a produo de determinadas culturas, basicamente algodo, arroz, mandioca, feijo e milho, abrangendo, dessa maneira, os cultivos mais tradicionais da regio. O sinistro caracterizado, para o programa, quando h quebra acima de 50% da expectativa de produo para o total das culturas cobertas. Previamente, o municpio de domiclio do agricultor deveria ter situao de emergncia ou estado de calamidade pblica, por motivo de seca reconhecida pelo governo federal. O valor do benefcio distribudo entre os entes federados participantes do programa (estados, municpios e Unio) mais a contribuio individual do agricultor, o que concede carter solidrio ao programa. A universalidade e a impessoalidade no processo de seleo foi a aposta no controle social, representada, neste caso, pela atuao do Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CMDRS) e do Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CEDRS). O GS comeou a ser implementado no ano agrcola 2002-2003. O desempenho referente proporo de agricultores aderidos em relao ao pblico-alvo apresenta grande variao nos estados participantes do programa. No decorrer dos sete anos de vigncia do GS, a soma
1. A CSSA foi instituda pelo Decreto Presidencial de 20 de junho de 2001, sendo composta pelos titulares dos Ministrios do Desenvolvimento Agrrio (MDA), da Integrao Nacional (MI), da Sade (MS), da Educao (MEC), do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), da Fazenda (MF), do Trabalho e Emprego (MTE), da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), alm do titular da Secretaria de Estado de Assistncia Social (Seas), na poca, rgo do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS). 2. O GS foi institudo pela Medida Provisria no 11/2001, convertida na Lei no 10.420/2002. A Lei no 10.700/2003 alterou o nome do programa de Seguro-Safra para Garantia-Safra.
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Sumrio Analtico
do nmero de adeses foi de apenas 46.294 famlias. Tal disparidade ocorre principalmente por causa do grau de prioridade que os governos estaduais e, tambm, municipais ofertam ao programa, alm, obviamente, da capacidade institucional dos rgos locais responsveis pela operacionalizao deste. Um fato importante que se verificou durante os anos em que o GS foi implementado diz respeito ao processo de pagamento dos benefcios, cujo percentual em relao ao nmero de adeses sempre foi igual ou superior ao risco estimado para o programa. O menor ndice de sinistralidade foi em torno de 30%, na safra 2005-2006, sendo o maior em 2006-2007, quando ultrapassou 90%, demonstrando que a estimativa de risco apresenta problemas. Os mecanismos para constatao do sinistro (a decretao de estado de exceo e a constatao de perda) acabaram demonstrando no se complementarem entre si. muito provvel que um municpio atinja a perda mdia mnima de 50% sem, no entanto, ter estado de exceo reconhecido para fazer valer o pagamento dos benefcios aos agricultores aderidos ao GS. Atestar tal estado processo burocrtico e demorado. Inicia-se com ato do Poder Executivo municipal, passando por ato de homologao no mbito estadual, terminando com reconhecimento federal, efetuado pelo Ministrio da Integrao Nacional, em rito que pode demorar de quatro a seis meses ou at um ano. Por sua vez, ficou claro desde o incio que o programa necessitava de critrios mais tcnicos e confiveis para aferio do sinistro. Alm destes problemas, seus gestores depararam-se com outra questo: a inadimplncia dos entes federados (estados e municpios). Apesar dos cuidados tomados para evitar direcionamentos do processo de seleo dos agricultores, diversos so os casos relatados de manipulao do processo. O mecanismo de controle social atribudo ao CMDRS foi, em muitos casos, neutralizado pelo domnio do Poder Executivo municipal sobre este frum. A aposta de que o controle social efetivo ir garantir procedimento imune a desvios de finalidade est longe de tornar-se realidade, dependendo do processo de aprendizagem democrtica, que demanda tempo e empenho em cada uma das comunidades. Considere-se ainda que, a despeito da execuo do GS desde 2002, as histricas aes emergenciais continuaram ocorrendo, como o Bolsa Renda, mais recentemente chamado de Bolsa Seca. No limite, esta iniciativa acaba por ser concorrente do GS, uma vez que ambos visam atender ao mesmo pblico. Do ponto de vista do gestor municipal, o Bolsa Seca muito mais interessante, j que custeado integralmente pelo governo federal. O oramento do GS, por seu turno, nunca permitiu universalizao. Algumas aes previstas no foram levadas adiante, como as voltadas capacitao para novas atividades econmicas. Importante registrar que a Lei no 11.775, de 17 de setembro de 2008, aboliu os decretos de exceo como requisitos para homologao do sinistro e incluiu ocorrncia de excesso hdrico como causa de sinistro coberta pelo programa. Estas alteraes comearam a viger desde o ano agrcola 2007-2008; porm, sua implementao dependia de regulamentao via decreto do Poder Executivo federal, o que somente ocorreu em fevereiro deste ano, atrasando o processo de pagamento de benefcios referentes safra por quase um ano.
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A despeito dos altos ndices de sinistralidade observados, a Lei no 11.775/2008 no recalculou o risco para o programa, quando a reviso dos 30% do valor do prmio era necessria. Com a adio de mais um fator de penalizao, seria bvia a constatao de que o risco de sinistro aumentaria e far-se-ia necessria a reviso da forma de financiamento do GS. No entanto, no se alterou a composio do Fundo Garantia-Safra (FGS), comprometendo ainda mais sua capacidade de custear o pagamento dos benefcios e o tornando cada vez mais dependente de suplementaes oramentrias da Unio. Dessa forma, a realizao de anlises mais acuradas sobre as sries histricas dos eventos climticos na regio faz-se essencial para garantir sustentabilidade financeira ao FGS, estabelecendo as categorias diferentes de riscos e os respectivos prmios, adequados a cada microrregio. Alm disso, poderiam ser estudadas formas de escalonamento do valor das indenizaes, conforme percentual de perda aferido. Adicionalmente, outras formas e fontes de financiamento precisam ser discutidas para manter o fundo autossustentvel, alm, obviamente, do aumento das fontes oramentrias. Alternativa possvel seria instituio de taxa incidente sobre financiamentos agrcolas pblicos destinados agricultura patronal, em estratgia redistributiva em que o segmento mais capitalizado da agricultura brasileira contribuiria para a sustentabilidade da camada mais pauperizada. A verdade que o GS, como qualquer outra ao dirigida ao agricultor familiar nordestino, isoladamente, no ir mudar o retrato de pobreza que caracteriza a regio. Como alerta o captulo 9, trata-se de ao que deveria ser complementada por outras, em estratgia integrada para mudar as condies de vida da populao-alvo. Porm, mesmo estas aes sero insuficientes se no for resolvido o problema estrutural: acesso terra. O propsito do captulo 10 contribuir para o aprimoramento da poltica nacional de turismo mediante reflexo sobre o Plano Nacional de Turismo (PNT) no perodo 2007-2010, enfocando prioritariamente as metas estipuladas, no que tangem s apostas embutidas e aos aspectos que tornam mais ou menos favorvel seu alcance. Entre estas metas, duas esto a seguir: a primeira, atingir 217 milhes de viagens tursticas realizadas em 2010; e a segunda, gerar 1,7 milho de ocupaes entre 2007 e 2010. Relacionada com o objetivo geral de desenvolver o produto brasileiro com qualidade est a meta de estruturar 65 destinos tursticos com padro de qualidade internacional. No objetivo geral de fomentar a competitividade do produto turstico brasileiro est a meta de gerar o ingresso de US$ 7,7 bilhes na economia do pas com o turismo receptivo. Em linhas gerais, o captulo chama ateno para o fato de que as metas do PNT 20072010 refletem cenrio desejado para o setor no Brasil e esto embasadas em conjunto de estudos, pesquisas e registros administrativos do governo federal, em diferentes estgios de maturao que compem o sistema de estatsticas de turismo em estruturao pelo MTur. Por isso, observa-se o desbalanceamento conceitual na definio das metas com reflexos sobre os valores estimados para tais metas, especialmente as que se referem gerao de ocupaes e realizao de viagens no mercado interno, sensivelmente superestimadas.
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Sumrio Analtico
No que se refere primeira destas, por exemplo, o indicador adotado para medir a evoluo da demanda e monitorar o desempenho o nmero de viagens no mercado interno, o qual complementado por dois conjuntos de indicadores auxiliares, um de condies necessrias e outro de indicadores indiretos. Dados da pesquisa Caracterizao e Dimensionamento do Turismo Domstico no Brasil mostram que, em 2005, foram realizadas 139,6 milhes de viagens domsticas. Deste total, 25% dos turistas hospedaram-se em hotis, pousadas ou resorts, gerando 589 milhes de pernoites. Em relao meta de atingir 217 milhes de viagens em 2010, deve-se considerar que a previso embutida implica crescimento anual do nmero de viagens e de pernoites na ordem de 10% ao ano (a.a.), equivalente a mais que o dobro do crescimento do rendimento mdio per capita dos brasileiros nos ltimos anos. Embora os resultados da ltima pesquisa de caracterizao e dimensionamento do turismo domstico no Brasil, realizada em 2007, ainda no tenham sido divulgados, o captulo recomenda reviso das metas e da previso de acrscimo do gasto mdio per capita para o perodo 2009-2010, pois, ainda que a economia brasileira crescesse no mesmo ritmo dos ltimos quatro anos, ou seja, cerca de 4,5% a.a., seria difcil justificar incremento das viagens no mercado interno sensivelmente superior s taxas de crescimento da economia. Com relao meta de gerar 1,7 milho de ocupaes no setor turismo at 2010, est expressa a preocupao central do PNT. Pelo indicador utilizado aqui nmero de ocupaes geradas , o setor teria propiciado 890 mil novas ocupaes entre 2002 e 2006. Deve-se considerar, entretanto, que o referido indicador possibilita conhecer o nmero de ocupados formais em sete atividades caractersticas do turismo (ACTs), sem levar em considerao que parte das pessoas ocupadas nestas atividades presta servios a residentes, e no exclusivamente a turistas. Com o objetivo de superar as limitaes apontadas, o Ipea desenvolve, em conjunto com o MTur, o Sistema Integrado de Informao sobre o Mercado de Trabalho no Setor Turismo (SIMT), que apresenta dados estatsticos sobre a importncia e a evoluo do emprego no turismo. Os dados levantados identificam a composio da clientela dos estabelecimentos, em percentuais de servios prestados a turistas e residentes, nos 12 meses do ano. A projeo embutida na meta em foco representa crescimento mdio anual da ocupao total de 6,4%. Contudo, os dados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) e do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) mostram que o crescimento ocupacional do setor, acumulado at 2008, ficou cerca de 5% aqum das metas previstas. Assim, o captulo indica que seria necessrio rever tambm esta meta, considerando-se que a evoluo da ocupao total registrada em 2007 e 2008 j se situou em patamar inferior ao previsto. No que diz respeito meta de estruturar 65 destinos tursticos com padro de qualidade internacional, que atendam aos princpios de sustentabilidades ambiental, sociocultural e econmica, o texto observa que as aes neste mbito ainda esto em fase de estruturao. Estratgia fundamental aqui o Programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil, que conceder tratamento prioritrio aos municpios considerados indutores do turismo, os quais, por sua vez, tero responsabilidade de propagar o desenvolvimento nos roteiros dos quais fazem parte e que tero tratamento prioritrio no programa de regionalizao.
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Entre dezembro de 2007 e fevereiro de 2008, foi realizada pesquisa in loco para definio do ndice de competitividade de cada um dos 65 municpios considerados indutores do turismo. Foram considerados cinco nveis, em escala de 0 a 100, para anlise de resultados: nvel 1 0 a 20 pontos; nvel 2 21 a 40; nvel 3 41 a 60; nvel 4 61 a 80; e nvel 5 81 a 100 pontos. No nvel 4, foi considerado o padro mnimo de qualidade para a dimenso analisada. A mdia nacional, considerando os 65 municpios, ficou em 52,7 pontos, equivalente ao nvel 3. Nas capitais, esta mdia ficou em torno de 58,7 pontos, prximo ao limite inferior do nvel 4. Nas no capitais, o valor foi de 48,3 pontos, correspondente metade inferior do nvel 3. O captulo alerta que ainda no se pode dizer que algum dos 65 municpios tenha sido enquadrado no padro de qualidade, j que, at agora, foi apresentado o ndice de competitividade, que embasa o diagnstico da situao atual do municpio, a ser utilizado no planejamento de aes voltadas para o desenvolvimento local. Outra questo a ser levada em considerao o fato de que, em alguns destes municpios, voltados para ecoturismo ou turismo de aventura, por exemplo, o ndice a ser alcanado distinto do de municpios com caractersticas mais urbanas, em que se almeja chegar ao nvel mais alto. Finalmente, no que se refere meta 4, gerar US$ 7,7 bilhes em divisas, o captulo evidencia que a receita cambial do setor turismo indicador que mede a contribuio do setor para a balana de pagamentos e, tambm, revela a competitividade do turismo brasileiro corresponde ao aspecto do PNT que tem apresentado resultados mais expressivos no passado recente. De fato, a entrada de divisas em 2007 e 2008 situou-se muito prximo s metas previstas para o perodo. O estudo ressalta, entretanto, que os resultados obtidos refletiram principalmente o crescimento da permanncia mdia do turista ou o acrscimo de seu gasto per capita, pois a entrada de estrangeiros situou-se aqum do esperado por ocasio do estabelecimento da meta. Para o perodo 2009-2010, o captulo sugere que o cenrio macroeconmico no condizente com as metas que embutem crescimento da receita de divisas de 13% a.a. Por isso, seria recomendvel sua reviso, no sentido de que reflitam o comportamento econmico ou da renda per capita mdia ponderada dos principais pases emissores. O captulo 11 tem como objetivo apresentar as principais questes econmicas e institucionais envolvendo os portos brasileiros nos ltimos anos, com destaque para a definio da classificao dos portos e a contribuio do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) para reduzir os gargalos deste setor. O estudo justifica-se pela importncia que o setor porturio tem para a economia brasileira, em geral, e o comrcio internacional, especificamente. A participao dos portos na relao comercial brasileira com o resto do mundo chegou a aproximadamente 80%, em 2008. Ao traar panorama do setor porturio brasileiro, o captulo apresenta, de entrada, conceitos bsicos sobre os portos e o setor aquavirio de modo geral, descreve os diversos componentes fsicos e tecnolgicos existentes nestas estruturas de transporte e exibe o quantitativo e a distribuio espacial dos principais portos do pas. Alm disso, identifica o papel de cada
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agente institucional do setor e as relaes existentes entre estes, apresentando o novo marco legal porturio, iniciado com a Lei de Modernizao dos Portos (Lei no 8.630/1993), a qual instituiu nova estrutura organizacional para operao e administrao. A classificao dos portos apresentada no estudo reflete a aplicao de metodologia desenvolvida pelo Ipea, com base em informaes de produtos oriundos do comrcio internacional realizado pelas unidades da Federao, construda a partir das exportaes e das importaes realizadas por cada empresa constante do Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ). A classificao dos portos emprega seis variveis econmicas: i) rea geogrfica de influncia hinterlndia; ii) porte grande, mdio ou pequeno; iii) participao do porto no comrcio internacional do Brasil; iv) nmero de setores de atividade econmica atendidos acima de US$ 100 milhes; v) mbitos de atuao dos portos nacional, regional ou local; e vi) valor agregado mdio dos produtos transacionados. Para chegar classificao, primeiramente foram gerados critrios que permitiram quantificar as variveis. Em seguida, estabeleceram-se os pesos para os critrios de acordo com a importncia no cenrio do comrcio internacional. Por fim, o somatrio ponderado das variveis originou a classificao nacional dos portos brasileiros. A partir desta, foi possvel constatar que cinco portos nacionais concentram 66,3% do valor do comrcio internacional realizado por via martima em 2007, entre outras informaes relevantes. No que se refere ao investimento nos portos brasileiros, afirma-se que a evoluo do setor fez que o governo seguindo planos e programas, tais como o Plano Nacional de Logstica e Transporte (PNLT) e o PAC assumisse as obras de infraestrutura porturia, enquanto a iniciativa privada ficou responsvel pelos equipamentos e pela manuteno das instalaes. Os dados apresentados mostram que, desde 2003, o principal investidor no setor a iniciativa privada. Por sua vez, a anlise da evoluo da participao dos investimentos no financiamento do setor permite verificar que a situao pouco alterou-se na ltima dcada. Com a falta de correspondncia entre os investimentos ocorridos e o forte crescimento da demanda, os entraves enfrentados anteriormente, em razo do desgaste e da obsolescncia, foram ampliados. Para melhor avaliar a demanda reprimida por servios porturios, o texto apresenta levantamento de 264 obras de infraestrutura porturia, acesso ou apoio, que se mostram necessrias para melhoria da eficincia operacional e competitividade dos portos nacionais. Entretanto, chama ateno o fato de que, do oramento de R$ 646 bilhes previstos no PAC para obras, apenas R$ 37,1 bilhes sero destinados infraestrutura de transportes, inclusive a porturia, o que no representa frao satisfatria do universo de demandas existentes. O estudo alerta que o PAC engloba no mais do que 23% do oramento total para soluo dos gargalos nos portos nacionais, deixando lacuna de R$ 33,02 bilhes em demandas por investimento no setor. Este fato demonstra que fundamental que as obras do PAC sejam executadas segundo os cronogramas fsicos, isto , sem atrasos, para que o pas no passe por colapso do sistema porturio, nos anos frente, caso haja retomada do crescimento econmico na faixa de 5% a.a.
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Por fim, o trabalho evidenciou que, de modo geral, existem reclamaes por parte dos usurios do sistema porturio nacional os empresrios do comrcio exterior de que necessrio modernizar o processo de gesto, buscando mais eficincia gerencial e qualidade no atendimento ao cliente. Cabe administrao pblica buscar reduzir entraves burocrticos para liberao de cargas e maior articulao entre diversas autoridades pblicas. O ltimo captulo, 12, trata de aspecto crucial para o desenvolvimento e a transformao da base produtiva brasileira pela inovao. O estudo analisa ainda as formas por meio das quais o Estado pode induzir tal transformao e quo bem faz isto. O captulo mostra que o Brasil vem construindo, ao longo dos ltimos 25 anos, sistema robusto de fomento inovao. O processo de institucionalizao da atividade de pesquisa no Brasil teve incio em 1951, com a criao do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e da Coordenao de Aperfeioamento de Nvel Superior (Capes). Em 1968, ocorre a promulgao da reforma universitria e, em seguida, criado o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT). Este fundo uma das principais inovaes institucionais no fomento cincia, tecnologia e inovao (CT&I) no Brasil e sua atuao comeou quando a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), criada em 1967, passou efetivamente a atuar como secretaria executiva deste fundo. Nos anos 1980, os incentivos de fomento inovao do Brasil diminuem em razo da crise financeira do Estado brasileiro. A poltica mais importante nesta dcada foi a Lei de Informtica (Lei no 7.232, de 29 de outubro de 1984), que, entre outras matrias, estabelecia reserva de mercado para produtores domsticos. Outras duas iniciativas importantes de incentivo inovao no Brasil na dcada de 1990 foram o Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Industrial (PDTI) e o Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Agropecurio (PDTA). A grande mudana no arcabouo institucional de fomento inovao no Brasil comea em 1999 com a criao dos fundos de apoio ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico, mais conhecidos como fundos setoriais (FS). A criao destes fundos teve por objetivo vincular parte da arrecadao do governo federal s polticas de CT&I, evitando que repetisse o que aconteceu nos anos 1980 e 1990, quando os recursos do FNDCT foram drasticamente reduzidos. A despeito dos avanos na disponibilidade dos recursos para o fomento inovao, no se tinha estabelecido arcabouo jurdico que permitisse atuao mais efetiva do Estado neste sentido. Tal fato ocorreu com discusses no mbito da Poltica Industrial Tecnolgica e de Comrcio Exterior (Pitce), de 2003, que impulsionaram a criao da Lei da Inovao, em 2004, e da Lei do Bem, de 2005. Juntas, hoje, estas leis estabelecem as linhas gerais de incentivo inovao no Brasil, que passou a contar com sistema mais integrado e coerente para induo da inovao nas empresas nacionais. Assim, as empresas brasileiras dispem de: i) incentivo fiscal P&D semelhante ao praticado nos principais pases do mundo automtica e sem exigncias burocrticas; ii) possibilidade de subveno a projetos considerados importantes para o desenvolvimento tecnolgico; iii) subsdio para fixao de pesquisadores nas empresas; iv) programas de financiamento inovao de capital empreendedor; e v) arcabouo legal mais propcio ao investimento em inovao.
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Sumrio Analtico
Apesar disso, ainda necessrio aumentar os recursos disponibilizados para inovao, o que exige, entre outras coisas, que os recursos dos FSs no sejam mais contingenciados, pois a participao do fomento pblico P&D das empresas no Brasil ainda relativamente pequena. Em 2005, apenas 7,4% dos gastos privados em inovao eram provenientes de financiamento pblico em contraste com 88,6% de recursos prprios das empresas. Ademais, os gastos totais em P&D no Brasil, em 2005, representaram apenas 1,3% do PIB, ante 2,3% deste indicativo, na mdia, nos pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Para que atinja 2% do PIB, os dispndios adicionais em P&D no Brasil deveriam ser de R$ 12,78 bilhes, o que mostra a necessidade de aumento de recursos voltados CT&I para que o Brasil aproxime-se da mdia dos pases da OCDE. Apesar do avano que representou a criao dos FSs para o fomento inovao, os recursos destes fundos ainda esto sujeitos a contingenciamentos, o que significa que parte do oramento para aes de fomento inovao tem sido apropriada para gerao de supervit primrio. Embora esta prtica tenha diminudo nos ltimos anos, em 2008, de acordo com informaes disponveis no stio do MCT, os FSs arrecadaram R$ 2,51 bilhes, mas R$ 925,7 milhes foram depositados como reserva de contingncia. De maneira geral, o estudo sugere que, considerando tambm o avano da legislao de fomento inovao mostrada ao longo do estudo, os rgos pblicos e as empresas privadas ainda esto em fase de adaptao nova legislao de apoio pesquisa e inovao no Brasil. Entre outras coisas, as universidades brasileiras precisam aproximar-se do setor privado, mas o sistema de contratao de pesquisadores pela universidade ainda muito rgido. O estudo tambm ressalta que o funcionamento do Estado brasileiro ainda relativamente ineficiente quando comparado burocracia dos pases que mais inovam. Mesmo as organizaes sociais criadas no Brasil para dar agilidade ao do governo esto cada vez mais amarradas, dada a interpretao que o Tribunal de Contas da Unio (TCU) faz de suas atividades, exigindo os mesmos controles a que esto sujeitos qualquer rgo do Estado. Outro aspecto deste mesmo problema da organizao do setor pblico a falta de coordenao das vrias instituies pblicas CNPq, FINEP, BNDES, Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), Instituto Nacional de Propriedade Intelectual (Inpi) etc. envolvidas na poltica de fomento inovao no Brasil. Assim, muito se avanou na estrutura legal das polticas de apoio CT&I nos ltimos dez anos, mas pouco, na reforma do Estado que o torna compatvel com a maior agilidade exigida para execuo destas novas polticas. Este , no momento, o maior desafio do pas.
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Captulo 7
DIAGNSTICO E DESEMPENHO RECENTE DA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO
1 APRESENTAO A Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) foi formulada em conjuntura econmica extremamente favorvel em termos de crescimento econmico e sugeria que o pas tinha resolvido alguns dos seus maiores problemas estruturais e havia alcanado, definitivamente, as condies necessrias para o crescimento sustentvel da sua economia. Em maio de 2008, quando a poltica foi lanada, a taxa de investimento na economia vinha crescendo, em termos anualizados, desde o ltimo trimestre de 2005, ou seja, por mais de 13 trimestres. No primeiro trimestre de 2008, a taxa de investimento j tinha alcanado o maior valor desde o quarto trimestre de 1995 17,9% do produto interno bruto (PIB). A taxa de crescimento anualizada deste, no primeiro trimestre do ano passado, estava em 5,9%, tambm o maior valor das ltimas dcadas. Alm disso, todos esses bons indicadores econmicos vinham acompanhados de substantiva melhoria na situao externa brasileira, que, historicamente, representou restrio importante ao crescimento do pas. A dvida pblica estava em declnio e os nveis de desigualdade vinham reduzindo-se de forma significativa. Tudo indicava, portanto, que se vivia novo ciclo de crescimento sustentado na economia brasileira. De certa forma, esta percepo influenciou decisivamente a concepo da PDP, principalmente no que diz respeito s motivaes e aos principais desafios que deveriam ser enfrentados por esta poltica. A apresentao da poltica ressaltava estes e outros fatores como mercado de crdito e capitais em expanso, baixa inflao, recursos disponveis no setor privado para investimentos, entre outros como novas oportunidades para poltica de desenvolvimento do setor produtivo nacional. O prprio objetivo central da PDP foi definido como o de dar sustentabilidade ao atual ciclo de expanso da economia. O cenrio econmico favorvel, alm de influenciar a definio dos objetivos centrais da PDP, tambm favoreceu a implementao de diversas medidas de desonerao tributria e financiamento. O aumento da arrecadao federal ocorrido nos ltimos anos facilitou sobremaneira a adoo, pela PDP, de diversas medidas de desonerao tributria que, segundo o Ministrio da Fazenda (MF), representariam custo fiscal de, aproximadamente, R$ 21 bilhes entre 2008 e 2011.
A crise internacional modificou abruptamente diversas das premissas que nortearam a elaborao da PDP. No ltimo trimestre de 2008, o PIB caiu 3,6% em relao ao terceiro trimestre e a taxa de investimento trimestral, que havia alcanado 20,4% quase a meta da PDP para 2010 no terceiro trimestre, voltou aos 18,5% do incio de 2008. Tanto as exportaes quanto as importaes brasileiras, por sua vez, caram aproximadamente 25% nos primeiros dois meses do ano em relao ao mesmo perodo do ano anterior. Alm disso, uma das principais variveis para manuteno dos investimentos na economia brasileira, o crdito, ficou mais caro e escasso, especialmente para empresas menores. Dado esse novo cenrio, a questo mais relevante que se coloca neste momento, para a PDP, em que medida esta mudana abrupta da conjuntura macroeconmica afeta o desenho, as metas, os desafios e as medidas implementadas pela poltica. O presente captulo est estruturado da seguinte forma: i) a seo 2 apresenta avaliao das metas da PDP em face da nova conjuntura econmica; ii) a seo 3 realiza avaliao geral desta at o momento; iii) a seo 4 apresenta os desafios da indstria brasileira a longo prazo e seguida pelas Consideraes Finais e Referncias; e, por fim, vi) o Anexo apresenta as medidas da PDP para trs setores selecionados energia nuclear, tecnologias da informao e comunicao e bens de capital. 2 AS METAS E OS DESAFIOS DA PDP EM FACE DA NOVA CONJUNTURA Na conjuntura atual de crise internacional , as perspectivas de crescimento da economia brasileira para 2009 foram significativamente reduzidas: o governo diminuiu sua previso de crescimento para 2%, ao passo que a mdia das previses de mercado atualmente expressa projeo de crescimento de menos de 1%, segundo os ltimos boletins Focus do Banco Central do Brasil (Bacen). Neste contexto, dar sustentabilidade ao atual ciclo de crescimento da economia principal objetivo da PDP parece no ser mais a questo central. Foram quatro os principais desafios mapeados para atingir esse objetivo: i) ampliar a capacidade de oferta; ii) preservar a robustez do balano de pagamentos; iii) elevar a capacidade de inovao; e iv) fortalecer as micro e pequenas empresas. A estes quatro desafios, esto relacionadas s quatro principais metas da poltica, que deveriam ser alcanadas at 2010: i) ampliar a taxa de investimento na economia brasileira para 21% do PIB; ii) aumentar a participao brasileira nas exportaes mundiais para 1,25%, o que significaria exportar US$ 208 bilhes em 2010; iii) ampliar os investimentos em pesquisa e desenvolvimento (P&D) para 0,65% do PIB; e iv) ampliar em 10% o nmero de micro e pequenas empresas exportadoras. Nesse sentido, importante ressaltar que o fato de que o objetivo central da PDP tenha sido definido sob forte influncia de conjuntura extremamente favorvel, no reduz relevncia a longo prazo de algumas de suas metas e desafios. O primeiro desses desafios, ampliar a capacidade de oferta, tambm foi definido em momento muito particular da economia brasileira, no qual o firme crescimento das demandas
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Diagnstico e Desempenho Recente da Poltica de Desenvolvimento Produtivo
domstica e internacional estavam pressionando a capacidade instalada da economia brasileira. De fato, o nvel de utilizao da capacidade instalada na indstria chegou, em setembro, ao mais alto desde 1995 o primeiro ano da srie da Fundao Getulio Vargas (FGV) mais de 86%. Esta elevada utilizao da capacidade estava exercendo presses sobre os preos, o que levou o Bacen a iniciar novo ciclo de alta nas taxas de juros em maro do ano passado. Com a crise internacional, esta situao mudou de forma significativa. Em fevereiro de 2009, o nvel de utilizao da capacidade instalada caiu cerca de dez pontos percentuais (p.p) para pouco menos de 77%, conforme pode ser observado no grfico 1. Ou seja, na conjuntura atual, de reduo da utilizao da capacidade, muito provvel que haja reduo dos investimentos na economia, pelo menos a curto prazo.
GRFICO 1
Nvel de utilizao da capacidade instalada na indstria 2005-2009 (Em %)
88 86 84 82 80 78 76 74 72 70 76.9 86.3
2007.11
2007.12
2008.01
2008.02
2008.03
2008.04
2008.05
2008.06
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2008.08
2008.09
2008.10
2008.11
2008.12
2009.01
2006.04
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2005.12
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Fontes: FGV e Ipeadata. Elaborao: Ipea.
Apesar de a conjuntura atual no estimular a ampliao dos investimentos, bem verdade que recolocar o pas em trajetria de crescimento sustentado requer ampliar, a longo prazo e de forma estrutural, os nveis de investimento como proporo do PIB. A tabela 1 mostra as taxas de investimento, como proporo do PIB, no mundo, nos pases desenvolvidos e em alguns pases em desenvolvimento selecionados. Pode-se observar que a mdia mundial de taxa de investimento formao bruta de capital fixo (FBCF) sobre o PIB de cerca de 22% do PIB e esta maior nos pases em desenvolvimento (26,6%), nmero que tambm deve ser muito influenciado pela taxa de investimento chinesa, que de mais de 40% do PIB.
2006.03
2007.10
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TABELA 1
Pas Mundo
Taxas de investimento no mundo e em pases selecionados 2006

FBCF/PIB 22,1 20,6 26,6 19,7 16,4 42,9 29,5 17,9
Fonte: United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) Handbook of Statistics. Elaborao: Ipea.
Pases desenvolvidos Pases em desenvolvimento Mxico Argentina China ndia Rssia
Desde 2005, o Brasil vem conseguindo ampliar significativamente sua taxa de investimento, e, no terceiro trimestre de 2008, esta taxa alcanou 20,4% nmero muito prximo meta da PDP. Esta ampliao dos investimentos foi impulsionada pela conjuntura positiva de aumento da demanda domstica e das exportaes. Entretanto, a reviravolta ocasionada pela crise internacional fez que a taxa casse rapidamente no ltimo trimestre do ano, voltando ao patamar de 18,5%, prximo da mdia de 2008, conforme pode ser observado no grfico 2. Os indicadores mais recentes tambm indicam reduo dos investimentos no incio de 2009, baixa utilizao da capacidade e queda nas exportaes e na demanda domstica contribuem para a reduo dos investimentos nos prximos meses. Esta reduo parece ser corroborada, tambm, pela reduo nos anncios de investimentos nos ltimos meses de 2008,1 pela queda nas importaes e na produo domstica de bens de capital.
1. Os anncios de investimentos realizados por empresas brasileiras na imprensa e mapeados pela Rede Nacional de Informao sobre Investimentos (Renai) tiveram expressiva reduo no segundo semestre de 2008, especialmente aps setembro.
228
GRFICO 2
Taxa trimestral de investimento no Brasil (preos correntes) 1o trimestre de 1991 ao 4o trimestre de 2008 (Em % do PIB)
26
24
22 20,4 20 18,5
18
16
14
1991 T1
1991 T4
1992 T3
1993 T2
1994 T1
1994 T4
1995 T3
1996 T2
1997 T1
1997 T4
1998 T3
1999 T2
2000 T1
2000 T4
2001 T3
2002 T2
2003 T1
2003 T4
2004 T3
2005 T2
2006 T1
2006 T4
2007 T3
Fontes: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)/Ipea. Disponvel em: <www.ipeadata.gov.br>. Elaborao: Ipea.
As oscilaes conjunturais dos nveis de investimento no Brasil mostram que, mais do que ampliar a taxa de investimento a curto prazo, preciso mant-la estvel, ao longo do tempo, em patamares superiores aos que tem sido a mdia brasileira nos ltimos anos. Isto depende de vrios fatores, entre estes, o crescimento da demanda. Nesse sentido, como afirma Kupfer (2003):
(...) a expanso da oferta exige a realizao de investimentos em nova capacidade produtiva. Estes, alm de ambiente macroeconmico favorvel, exigem dinamismo da demanda. No que respeita aos mercados internacionais, esse um ponto extremamente negativo, haja vista especializao da pauta de exportaes brasileiras em produtos de baixa elasticidade-renda da demanda mundial.
Esse ltimo comentrio leva segunda meta proposta pela PDP: ampliar a participao brasileira nas exportaes mundiais, para garantir a robustez do balano de pagamentos. Nos ltimos anos, o cenrio internacional favorvel para as exportaes brasileiras crescimento da demanda mundial e aumento nos preos das commodities foi fator importante para o desempenho das exportaes brasileiras. De 2004 a outubro de 2008, o Brasil ampliou de pouco mais de 1% para 1,25% a participao nas exportaes mundiais. Esta, alis, a meta que foi definida na PDP para ser atingida at 2010. Nesse cenrio, dois elementos merecem mais ateno. O primeiro o fato de que a crise internacional tem levado reduo substantiva no volume do comrcio mundial e, consequentemente, nas exportaes brasileiras. As estimativas do governo brasileiro indicam reduo de at 20% no valor das exportaes em 2009. As estimativas da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), por sua vez, indicam queda de 9% no volume das exportaes mundiais.
2008 T2
229
Os primeiros meses de 2009 mostraram quo forte pode ser a reduo no comrcio mundial. No Brasil, a queda das exportaes foi de mais de 25% em valor e de cerca de 20% em volume nos primeiros dois meses do ano em relao ao mesmo perodo de 2008. As importaes estadunidenses, que podem ser bom indicador para as exportaes mundiais, caram 27%, em janeiro de 2009, em comparao com o mesmo perodo do ano anterior. Se o ritmo de queda das exportaes brasileiras for similar ao das exportaes mundiais, o pas conseguir manter a participao no comrcio mundial estvel. Entretanto, existe fator relevante que pode fazer que as exportaes brasileiras caiam de forma mais acentuada, que a reduo no preo de vrias das principais commodities exportadas pelo pas. Existem, nesse sentido, alguns indicadores que mostram que as exportaes nacionais esto caindo mais do que o comrcio mundial, pelo menos nos primeiros meses do ano. Em janeiro, em comparao com este mesmo ms em 2008, enquanto as importaes norte-americanas caram 27%, as exportaes do Brasil para este pas caram 39%. O mesmo ocorreu com a Argentina, cujas importaes reduziram-se em 38% em janeiro, mas para onde o Brasil vendeu 51% a menos, no mesmo ms. Ou seja, em janeiro deste ano, o pas perdeu mercado em seus dois principais parceiros comerciais. Por fim, se as previses da OMC para o comrcio mundial confirmarem-se e se as exportaes brasileiras carem, em 2009, o que caram nos primeiros dois meses do ano, o Brasil perder participao no comrcio mundial este ano. De qualquer forma, manter a participao no comrcio mundial traduzir-se- em exportaes inferiores aos US$ 208 bilhes projetados pela PDP inicialmente. O segundo elemento importante, talvez mais do que o primeiro, at que ponto alcanar participao maior no comrcio mundial contribui para modificar a estrutura industrial do pas. Boa parte do crescimento recente das exportaes brasileiras pode ser atribuda evoluo favorvel nos preos das commodities. De fato, a participao dos produtos classificados como commodities primrias na pauta de exportaes brasileiras aumentou de menos de 40%, no incio da dcada, para 43% em 2008, conforme pode ser observado na tabela 2. Este crescimento foi mais marcante entre 2006 e 2008. Tambm aumentou a participao dos produtos no classificados, que so basicamente energia e petrleo. Por sua vez, os produtos de mdia e alta intensidade tecnolgica, que representavam 36% da pauta de exportaes do pas no incio da dcada, reduziram a participao para 27%. Obviamente, os elevados preos de algumas commodities, que chegaram ao seu pico histrico em 2008, afetariam o valor exportado e o share destes produtos na pauta nacional mesmo que o quantum exportado no tivesse se alterado.
230
Participao dos produtos nas exportaes brasileiras, segundo intensidade tecnolgica 2000-2008 (Em %)
Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
TABELA 2
Commodities
37 39 39 40 39 38 39 41 43
Mo de obra e recursos naturais 14 13 13 13 12 11 10 9 7
Baixa intensidade Mdia intensidade 8 7 8 8 10 10 8 8 9 18 18 17 19 19 20 20 18 16
Alta intensidade 18 16 15 12 12 12 12 12 11
No classificados 5 7 8 8 7 9 11 11 13
Fontes: Secretaria de Comrcio Exterior (Secex)/Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). Metodologia da UNCTAD (2002). Elaborao: Ipea.
Ou seja, apesar de termos ganhado participao no comrcio mundial nos ltimos anos, resta dvida sobre o quanto deste ganho de market share deve-se evoluo dos preos de commodities e o quanto pode ser atribudo a ganho de competitividade do setor industrial, especialmente entre 2006 e 2008, quando aumentou fortemente a participao das commodities na pauta exportadora do pas. A terceira meta proposta pela PDP diz respeito ampliao dos investimentos privados em P&D no pas para 0,65% do PIB. Esta talvez seja a meta mais relevante em termos de seus impactos positivos sobre a estrutura produtiva do pas, sobre a insero externa e, at mesmo, sobre os investimentos em capital fixo. Existem fortes evidncias de que os investimentos privados em P&D contribuem para ampliar as exportaes, especialmente de produtos intensivos em tecnologia. De forma que os investimentos nesse sentido podem contribuir para ampliao dos investimentos em capital fixo na indstria. Ou seja, alcanar a meta da PDP para investimentos em P&D pode contribuir, inclusive, para que outras metas sejam alcanadas. Em 2005, o setor privado brasileiro indstria mais alguns segmentos do setor de servios investiu aproximadamente R$ 11 bilhes em P&D cerca de R$ 13 bilhes em valores atuais. Ressalte-se que o setor de servios foi includo na Pesquisa de Inovao Tecnolgica (PINTEC) do IBGE somente em 2005. Em 2000 e em 2003, a pesquisa contemplava apenas a indstria. Esta uma das razes do aumento observado nos gastos em P&D entre 2003 e 2005. A indstria brasileira gastou, em 2005, perto de R$ 9 bilhes em valores de 2008 em P&D, ou cerca de 70% do total deste no pas, o que representa aproximadamente 0,38% do PIB. Entre 2000 e 2003, reduziram-se, em termos reais, os gastos em P&D na indstria brasileira, voltando a crescer em 2005. No perodo 2000-2005, o crescimento foi de, aproximadamente, 16%, 3,1% ao ano (a.a.), e de 20%, entre 2003-2005, 9,8% a.a., conforme pode ser observado na tabela 3.
231
TABELA 3
Gastos em P&D e PIB brasileiros 2000, 2003 e 2005 (Em R$ mil de 2008)
Ano 2000 2003 2005 Variao 2000-2003 Variao 2003-2005 Variao 2000-2005 PIB 2.181.975.264 2.295.408.992 2.503.199.876 5% 9% 15% P&D indstria 8.088.529 7.795.808 9.406.490 -4% 21% 16% P&D total 8.088.529 7.795.808 13.509.926 P&D indstria/PIB 0,37% 0,34% 0,38% -8% 11% 1% P&D total/PIB 0,54%
Fonte: Dados das contas nacionais e Pesquisa de Inovao Tecnolgica/IBGE. Elaborao: Ipea.
A partir desses nmeros, pode-se fazer estimativa de quanto seria necessrio ampliar os investimentos em P&D para alcanar a meta da PDP. Em 2008, o PIB brasileiro foi de R$ 2,9 trilhes, aproximadamente. Supondo crescimento do PIB de 1%, em 2009, e de 3%, em 2010, chegar-se-ia em 2010 com PIB de, aproximadamente, R$ 3 trilhes. Portanto, para alcanar a meta da PDP, seria necessrio que o setor privado brasileiro investisse, em 2010, cerca de R$ 19,5 bilhes em P&D, ou aproximadamente R$ 6 bilhes a mais do que em 2005, em valores de 2008. Em conjuntura de crise internacional e reduo dos investimentos, muito provvel que o setor privado brasileiro no mais ampliar seus esforos tecnolgicos. Existe srie de evidncias empricas que mostram que os investimentos em P&D so pr-cclicos (GUELLEC; IOANNIDIS, 1997; HALL, 1992; HIMMELBERG; PETERSEN, 1994), ou seja, flutuam de acordo com as variaes do nvel de atividade. Em parte, isto se deve ao fato de que boa parte dos investimentos em pesquisa das empresas so financiados com recursos destas e, em conjuntura de reduo de demanda e rentabilidade, o fluxo de caixa das empresas comprometido. Ou seja, em cenrio de desacelerao ou reduo do crescimento, muito provvel que haja queda nos investimentos privados em tecnologia. A PDP prev, em suas aes sistmicas, R$ 6 bilhes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) para financiar a inovao entre 2008 e 2010 (R$ 1 bilho em 2008, R$ 2 bilhes em 2009 e R$ 3 bilhes em 2010). Alm disso, tambm esto previstos recursos da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) da ordem de R$ 1 bilho. O cenrio de crise econmica exigiria comprometimento maior do setor pblico, maior do que os R$ 3 bilhes ou R$ 4 bilhes previstos pela PDP em 2010, para que seja alcanada a meta de 0,65% de investimentos privados em P&D em relao ao PIB. Tambm existem fortes evidncias de que, assim como o crescimento de tal indicativo, o financiamento pblico P&D tem impactos positivos sobre o investimento privado em pesquisa, especialmente a longo prazo. Ainda assim, recorde-se que a meta proposta significa avano importante, porm insuficiente. Nos pases desenvolvidos, por exemplo, os investimentos em P&D so de, aproximadamente, 2% do PIB.
232
Por fim, a ltima meta da PDP diz respeito a aumentar em 10% o nmero de micro e pequenas empresas exportadoras, o que seria indicador do fortalecimento destas. Algumas consideraes podem ser feitas sobre essa meta. Em primeiro lugar, muito provvel que, em cenrio de reduo da demanda internacional, as pequenas empresas sejam as mais afetadas em seu desempenho comercial, o que tornaria mais difcil seu alcance. Em segundo lugar, em vrios setores de atividade, o nmero de empresas muito superior ao nmero das existentes em outros pases, com tamanho da produo similar ao brasileiro. Isto forte indicativo de que talvez o fortalecimento das micro e pequenas empresas no Brasil deve passar mais por processo de reestruturao patrimonial e de crescimento destas empresas do que, propriamente, por ampliao da participao no comrcio exterior. Entretanto, estratgia de ampliao da base exportadora brasileira, que atingiria primordialmente as empresas menores, dado que a maior parte das grandes empresas participa do comrcio internacional, pode ter impactos muito positivos sobre o crescimento e a produtividade da indstria domstica. 3 AVALIAO GERAL DA IMPLEMENTAO DA PDP AT O MOMENTO 3.1 Aes e medidas em curso A PDP props amplo conjunto de medidas, algumas horizontais e outras direcionadas a setores especficos. Nesta seo, o objetivo analisar algumas das principais medidas de carter horizontal propostas pela poltica. Segundo estimativa do MF, estas medidas sero responsveis por cerca de R$ 12,6 dos R$ 21 bilhes em desoneraes previstas pela PDP at 2011. Em primeiro momento, as medidas foram classificadas em quatro diferentes categorias: i) medidas de desonerao e iseno tributria; ii) medidas de crdito e financiamento; iii) medidas regulatrias; e iv) medidas que, ou por estarem pouco claras, ou por serem intenes ou diretrizes, ou, ainda, por tratarem-se de constituio de grupos de trabalho, elaborao de relatrios etc., foram classificadas como medidas diversas. Assim, foram mapeadas 66 medidas de carter horizontal, entre as quais 14 so medidas de crdito, nove de desonerao e oito regulatrias, alm de 35 medidas classificadas como medidas diversas que no foram analisadas. Ao longo deste texto, o foco ser as 31 medidas classificadas nas trs primeiras categorias. Entre estas medidas, a grande maioria est relacionada com as exportaes 14 medidas , cinco so destinadas a fomentar a inovao, cinco dirigidas ao investimento em capital fsico, quatro so medidas de estmulo produo, de modo geral e, por fim, trs medidas tm impactos tanto sobre investimento em capital fsico quanto sobre atividades inovativas. Entre essas 31 medidas, muitas publicadas na Medida Provisria (MP) no 428/2008, que foi convertida na Lei no 11.774/2008, foram identificadas 20 que esto em vigor, ou seja, foram regulamentadas e esto plenamente operacionais. Para cinco destas medidas, no
233
foi possvel obter informaes sobre sua operacionalidade, e outras seis, embora tenham sido divulgadas e estejam previstas na legislao da PDP, pelas informaes que se tem, ainda no foram regulamentadas. Ou seja, seis das medidas propostas ainda no esto em vigor, algumas muito relevantes, pelo menos, em termos de seu custo fiscal. No grupo das no regulamentadas esto, por exemplo, a prorrogao, at 2010, do mecanismo de depreciao acelerada previsto na Lei no 11.051/2004, que prev a depreciao em 50% do tempo normal, para todos os setores de atividade. Esta medida, segundo as estimativas do MF, teria custo fiscal de, aproximadamente, R$ 3 bilhes entre 2008 e 2010. Outra medida que ainda no entrou em vigor a mudana, no caso do Regime Especial de Aquisio de Bens de Capital para Empresas Preponderantemente Exportadoras (RECAP), do critrio de empresa preponderantemente exportadora dos atuais 80% de exportaes em relao ao faturamento para 70% para a maioria dos setores e 60% em alguns setores intensivos em mo de obra. O custo seria de R$ 2,4 bilhes, entre 2008 e 2011. Ou seja, cerca de R$ 5 bilhes do custo fiscal, R$ 21 bilhes previstos pela PDP, esto relacionados a medidas que ainda no esto em vigor. Existem outras medidas que ainda no esto operacionais, uma medida de desonerao e outras trs medidas regulatrias, segundo informaes disponveis. So elas: i) depreciao imediata para investimentos em P&D; ii) regulamentao do transporte multimodal para mercadorias destinadas ao exterior; iii) simplificao da habilitao no Sistema Integrado de Comrcio Exterior (Siscomex) para empresas exclusivamente exportadoras; e iv) alterao da legislao de defesa comercial para permitir extenso de medidas a terceiros pases e aplicao de regras de origem. 3.2 Anlise de alguns dos principais instrumentos horizontais da PDP O objetivo desta seo fazer avaliao preliminar de algumas das medidas horizontais propostas pela PDP. Entre estas, foram selecionadas algumas de maior relevncia, a saber: 1. Ampliao do RECAP: reduo de 80% para 70%, para a maior parte dos setores do coeficiente de exportao necessrio para que a empresa seja considerada predominantemente exportadora e, portanto, tenha acesso ao programa. O custo fiscal desta medida foi estimado, pelo MF, em R$ 2,4 bilhes entre 2008 e 2010. 2. Ampliao do drawback verde-amarelo: suspenso do Programa de Integrao Social (PIS)/Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) na compra de insumos locais destinados produo de bens exportados. 3. Ampliao do oramento e da abrangncia do Programa de Crdito Exportao (Proex), bem como ampliao do oramento para R$ 1,3 bilho e do limite mximo de faturamento para que a empresa tenha acesso ao Proex Financiamento.
234
3.2.1 Ampliao da abrangncia do RECAP: reduo do critrio para empresa preponderantemente exportadora O RECAP foi institudo pela Lei no 11.196 (Lei do Bem), de novembro de 2005, e regulamentado pelo Decreto no 5.649, de dezembro desse ano. O regime desonera do PIS e da Cofins a aquisio no mercado interno ou na importao de mquinas e equipamentos realizada por empresas caracterizadas como preponderantemente exportadoras. Entre 2006 e fevereiro de 2009, apenas 207 empresas utilizaram os benefcios do programa, a maior parte delas (111 empresas) ainda em 2006. Uma das razes para a baixa abrangncia do RECAP o critrio adotado para caracterizar as empresas predominantemente exportadoras. Segundo a legislao de 2006, para ser beneficiria do RECAP, as exportaes da empresa deveriam ser iguais ou superiores a 80% da sua receita bruta, o que torna a amplitude e o escopo do programa bastante circunscritos. Em 2006 existiam, na indstria brasileira, cerca de 600 empresas cujas exportaes superavam os 80% do faturamento bruto ou seja, o pblico potencial do RECAP formado, aproximadamente, por este nmero. Uma das medidas propostas pela PDP foi, justamente, ampliar a abrangncia do RECAP por meio da reduo do critrio de corte para empresas preponderantemente exportadoras. Pela Lei no 11.774, de setembro de 2008, ficou institudo que empresa preponderantemente exportadora, para fins do RECAP, a com exportaes superiores a 70% do valor da produo, ou a 60% para setores intensivos em mo de obra pedras ornamentais, beneficiamento de madeira, beneficiamento de couro, calados e artefatos de couro, txtil, de confeco e de mveis de madeira. De acordo com a tabela 4, esta ampliao aumentaria significativamente, em mais de 25%, o pblico-alvo do RECAP, de 585 no universo das empresas com mais de 30 pessoas ocupadas para 747 empresas.
TABELA 4
Nmero de empresas preponderantemente exportadoras na indstria brasileira 2006
Coeficiente de exportao Maior que 80% Maior que 70%
Fontes: Pesquisa Industrial Anual (PIA)/IBGE e Secex/MDIC. Elaborao: Ipea.
Nmero de empresas 615 785
Nmero de empresas com mais de 30 pessoas ocupadas 585 747
Entretanto, apesar de a Lei no 11.774/2008 ter sido promulgada em setembro, a alterao do RECAP, pelas informaes disponveis, ainda no foi regulamentada e, portanto, ainda no est operacional. Dessa forma, os eventuais impactos desta medida em termos da ampliao das empresas beneficirias do RECAP ainda no puderam ser observados. O grfico 3 mostra o nmero de empresas que acessaram o RECAP, mensalmente, desde 2006. Ainda assim, a alterao do critrio de predominantemente exportadora de 80% para 70%, como ser na maior parte dos setores, aumenta em aproximadamente 27% o
235
nmero potencial de empresas que podem aderir ao regime. Supondo que se mantenha a proporo entre empresas beneficirias e o total de empresas que atendem aos critrios, esta alterao levaria o nmero de empresas beneficirias das atuais 207 para algo em torno de 260 empresas. Ou seja, na medida em que, pelas simulaes realizadas pelo MF, uma das trs medidas com maior custo fiscal, atender, quando implementada, apenas 60 novas empresas, aproximadamente. Traar perfil das empresas beneficirias do programa pode ajudar a fazer avaliao pormenorizada dos seus efeitos. Entre as 207 empresas beneficirias do programa neste perodo, apenas 127 so empresas industriais. Estas responderam por cerca de 7% do valor total das exportaes da indstria brasileira em 2006. Quanto sua distribuio setorial, 80% das beneficirias do RECAP esto concentradas em apenas cinco setores, todos de baixa intensidade tecnolgica: produtos de madeira (25%), mveis e indstrias diversas (17%), couro e calados (15%), metalurgia bsica (13%) e alimentos e bebidas (11%). 3.2.2 Drawback verde-amarelo Impactos potenciais do drawback verde-amarelo O drawback verde-amarelo constitui extenso do mecanismo tradicional desse tipo e prev a suspenso do pagamento de IPI e PIS/Cofins incidentes sobre a aquisio no mercado interno de insumos e matrias-primas a ser utilizados no processo de fabricao de bens destinados exportao. Antes desta medida, os exportadores tinham de pagar estes tributos, gerando crditos tributrios que poderiam ser utilizados ou ressarcidos posteriormente. Nesse sentido, a medida reduz a necessidade de fluxo de caixa das empresas exportadoras na magnitude do valor do imposto incidente sobre insumos e matrias-primas. Saber qual esta magnitude dos impostos e quanto estes representam na estrutura de custos das empresas exportadoras objetivo deste trabalho.
236
Participao da compra de insumos, realizada no mercado interno, nos custos totais das empresas exportadoras da indstria 2006 (Em %)
Total Mveis e diversos Outros equip. de transporte Veculos Instrumentao e preciso Eletrnica e comunicao Mquinas e aparelhos eltricos Escritrio e informtica Mquinas e equipamentos Produtos de metal Metalurgia Produtos minerais no metlicos Borracha e plstico Qumicos Petrleo e combustveis Edio, impresso Papel e celulose Madeira Couro e calados Vesturio Txteis Fumo Alimentos e bebidas Minerais no metlicos Minerais metlicos Petrleo 0 10 12 20 30 40 50 60 14 24 39 40 46 50 4 20 34 40 43 36 29 41 38 28 40 48 17 33 27 26 42 36 44
GRFICO 3
Fontes: PIA/IBGE e Secex/MDIC. Elaborao: Ipea.
Quanto maior a parcela dos insumos no total de custos das empresas exportadoras, maior dever ser o impacto da suspenso de impostos realizada pelo drawback. Na indstria brasileira, de modo geral, os gastos com matrias-primas e insumos representam cerca de metade dos custos totais de produo das empresas exportadoras. Nestes, esto includos todos os custos das operaes industriais e os gastos com mo de obra, consumo de combustveis e energia, servios industriais e de manuteno etc. Em relao compra de insumos no mercado domstico, a participao , evidentemente, pouco menor. No total da indstria brasileira, a compra de insumos e matrias-primas no mercado domstico objeto da suspenso de impostos prevista no drawback verde-amarelo representa aproximadamente 36% dos custos totais de produo das empresas exportadoras. O grfico 3 mostra esta participao por setor de atividade econmica.
237
Entretanto, para avaliar o impacto do drawback, tambm necessrio saber o quanto desses insumos destinado produo de bens para exportao. Com as informaes derivadas da juno das bases da Secex e da PIA, possvel saber o coeficiente de exportao das empresas industriais brasileiras. Na indstria brasileira, em mdia, as vendas externas representam 21,9% do faturamento total das empresas exportadoras. Se a empresa exporta 30% das suas vendas, razovel supor que 30% dos custos de produo e da compra de insumos tambm se devam fabricao de bens para o mercado externo. Portanto, quanto maior o coeficiente de exportao das empresas exportadoras de determinado setor, maior ser o impacto do drawback verde-amarelo.
GRFICO 4
Coeficientes mdios de exportao das empresas exportadoras na indstria brasileira 2006 (Em %)
Total Mveis e diversos Outros equip. de transporte Veculos Instrumentao e preciso Eletrnica e comunicao Mquinas e aparelhos eltricos Escritrio e informtica Mquinas e equipamentos Produtos de metal Metalurgia Produtos minerais no metlicos Borracha e plstico Qumicos Petrleo e combustveis Edio, impresso Papel e celulose Madeira Couro e calados Vesturio Txteis Fumo Alimentos e bebidas 0 10 20 25,5 30 40 50 60 6,2 14,8 40 35,1 1,8 24,5 49,6 9,6 15,1 12,1 17,3 10,4 30,6 12 10,2 23,4 10,3 20,6 24,4 19,2 43,7 21,9
Fontes: PIA/IBGE e Secex/MDIC. Elaborao: Ipea.
Por fim, a ltima informao necessria para calcular o impacto do drawback sobre os custos de produo das empresas exportadoras a alquota dos impostos sujeitos suspenso. A alquota mdia do PIS de 1,65% e a da Cofins de 7,6%. Juntos, estes dois tributos totalizam alquota mdia acumulada de 9,25%. As alquotas do IPI, por sua vez, variam significativamente entre produtos e setores, o que torna mais difcil a tarefa de estimar qual a alquota efetivamente paga, em mdia, pelas empresas de determinado setor. Isto depende de saber de quais setores fornecedores determinada empresa adquire os insumos no mercado domstico e qual a alquota incidente sobre estes setores.
238
Simulao realizada pelo Departamento de Operaes de Comrcio Exterior (Decex) mostra que a alquota acumulada dos trs impostos (PIS, Cofins e IPI) variou de 12,11% a 17,71% para cinco produtos selecionados. Assim, no exerccio a seguir, optou-se por considerar dois cenrios de alquotas para estes impostos no primeiro, as alquotas seriam de 12% e no segundo, 18%. Ou seja, a compra de matrias-primas no mercado domstico ficaria entre 12% e 18% mais barata com a suspenso dos impostos. Este percentual seria revertido na ampliao do fluxo de caixa das empresas exportadoras, dado que estas no tero de esperar a restituio ou a utilizao de crditos tributrios decorrentes dos impostos. Para saber o que esse percentual significa, em termos monetrios, basta multiplic-lo pelo valor da compra de insumos domsticos destinado produo de bens exportados que, por sua vez, foi estimado pela multiplicao do valor da compra de insumos no mercado domstico pela mdia do coeficiente de exportao das empresas exportadoras em cada setor. A tabela 5 resume este procedimento para o total da indstria.
TABELA 5
Estimativa do valor da suspenso de IPI e PIS/Cofins derivada do drawback verde-amarelo para as empresas industriais exportadoras simulao a partir dos dados de 2006 (Em R$ milhes)
Varivel Custos totais Compra de insumos e matrias-primas Compra de insumos e matrias-primas no mercado domstico Exportaes (em R$)1 Vendas totais Coeficiente de exportao (em %) Compra de insumos nacionais para a produo de bens exportados Valor estimado da suspenso (12%) drawback Valor estimado da suspenso (18%) drawback Suspenso (12%)/valor das exportaes (em %) Suspenso (18%)/valor das exportaes (em %) (a) (b) (c) (d) (e) (f) = (d)/(e) (g) = (c)*(f) (h) = (g)*0,12 (i) = (g)*0,18 (h)/(d) (i)/(d) Valor 949.528 465.326 338.829 219.838 1.002.260 22 74.319 8.918 13.377 4,1 6,1
Fontes: PIA/IBGE e Secex/MDIC. Elaborao: Ipea. Nota: 1 As exportaes das empresas industriais, originalmente em dlares, foram convertidas em reais pela taxa de cmbio mdia em 2006 (2,176).
A tabela 5 mostra que, na indstria brasileira, a compra de insumos no mercado domstico totalizou, em 2006, cerca de R$ 340 bilhes. Estes insumos foram utilizados tanto para produo de bens vendidos no mercado interno quanto para de bens exportados. Supondo que a participao dos insumos utilizados nos bens exportados equivalente participao das exportaes nas vendas totais, chega-se ao valor de cerca de R$ 74 bilhes gastos, pelas empresas exportadoras, na compra de insumos destinados industrializao de bens exportados. sobre este valor que ir incidir a suspenso de impostos prevista no drawback verde-amarelo. No primeiro cenrio, no qual a alquota destes totaliza 12%, o valor que deixaria de ser pago pelas empresas exportadoras caso todas se habilitassem para a utilizao do benefcio seria de R$ 8,9 bilhes. No segundo cenrio, supondo alquota acumulada de 18%, este valor seria de R$ 13 bilhes.
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Para se ter ideia da representatividade, a suspenso de impostos prevista pelo mecanismo de drawback significa algo entre 4% e 6% do valor total das exportaes das empresas industriais brasileiras. Ou seja, com a utilizao dos benefcios do drawback verde-amarelo, as empresas exportadoras no mais carregaro crditos tributrios no valor mdio entre 4% e 6% do valor total das exportaes. Obviamente, este o valor mdio que pode variar substantivamente entre empresas, dependendo do coeficiente de exportao e da parcela de insumos que aquelas adquirem no mercado domstico. Esse valor tambm varia significativamente entre setores de atividade. Os mais exportadores e com maior utilizao de insumos adquiridos no mercado domstico sero mais beneficiados do que os setores pouco exportadores ou com baixa utilizao de insumos domsticos. O grfico 5 mostra a relao entre o valor da suspenso dos impostos e o das exportaes em diferentes setores de atividade, supondo cenrio no qual a alquota acumulada dos impostos chega a 18%.
Valor da suspenso de IPI e PIS/Cofins prevista pelo drawback verde-amarelo, supondo a alquota de 18%, como proporo das exportaes, por setor de atividade simulao realizada com informaes de 2006 (Em %)
Total Mveis e diversos Outros equip. de transporte Veculos Instrumentao e preciso Eletrnica e comunicao Mquinas e aparelhos eltricos Escritrio e informtica Mquinas e equipamentos Produtos de metal Metalurgia Produtos minerais no metlicos Borracha e plstico Qumicos Petrleo e combustveis Edio, impresso Papel e celulose Madeira Couro e calados Vesturio Txteis Fumo Alimentos e bebidas 0 1 2 3 4 5 6 7 8 6,9 7,2 8,1 8,8 9 10 0,6 3,5 6,2 7,3 7,9 6,2 5 7,3 6,2 5,1 7 8,2 3,1 6 4,4 5 7,8 6,1 7,6
GRFICO 5
Fontes: PIA/ IBGE e Secex/MDIC. Elaborao: Ipea.
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Potencialmente, os setores mais beneficiados pela medida devero ser aqueles nos quais o valor da suspenso de IPI e PIS/Cofins represente parcela maior das exportaes, tal como demonstrado no grfico 5. Neste grfico, destaca-se o setor de alimentos e bebidas, em razo do elevado coeficiente de exportao e da grande proporo de insumos domsticos utilizados no seu processo produtivo. Entretanto, recorde-se que o valor estimado de suspenso de impostos supe alquota acumulada entre os trs impostos de 12% a 18%. provvel que, para o setor alimentcio, esta alquota seja menor, dado que as alquotas de IPI neste so mais baixas do que nos demais setores de atividade. Portanto, a participao das suspenses de impostos nas exportaes deste setor, nesta simulao, deve estar superestimada. Outros setores que se destacam nessa simulao so: i) produtos de metal; ii) couro e calados; iii) veculos; iv) mveis e indstrias diversas; e v) borracha e plstico. Estes seriam, potencialmente, os setores mais beneficiados pela medida. Resultados observados do drawback verde-amarelo Entre outubro de 2007 quando comeou a funcionar e 3 de maro de 2009, o drawback verde-amarelo j deferiu 116 atos concessrios, em 198 solicitaes, atingindo total de 72 empresas. Os valores exportados, pelo seu mecanismo, chegaram a aproximadamente US$ 1,4 bilho neste perodo. O volume de consultas e processos deferidos, mensalmente, est no grfico 6. Pode-se perceber que o nmero de consultas e deferimentos, nos primeiros meses de vigncia do programa, foi bastante superior ao observado nos primeiros meses de 2009.
Nmero de operaes enquadradas no regime de drawback verde-amarelo outubro de 2008 a fevereiro de 2009
60 51 50 55 Solicitaes Deferimentos
GRFICO 6
40 33 29 30 26 27 22 20 16
35
16
10
0 10 11 2008 12 1 2009 2
Fonte: Secex/MDIC.
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Exposto que o programa atingiu, at o momento, nmero reduzido de empresas perto do que seriam as que, potencialmente, poderiam utilizar o mecanismo empresas exportadoras que acessam o mecanismo convencional de drawback , a reduo nas solicitaes, observada nos primeiros meses do ano, parece ser um pouco precoce. Hoje, aproximadamente 2.300 empresas utilizam este mecanismo. Estas seriam, em primeiro momento, as potenciais usurias do drawback verde-amarelo. Das 72 empresas beneficiadas pelo programa at o momento, 67 esto na indstria de transformao e possuem mais de dez pessoas ocupadas. A distribuio destas empresas, por setor de atividade, pode ser observada na tabela 6. O setor de couro e calados aparece como principal setor, em termos de participao no drawback verde-amarelo, com 13% ou 19% das 67 empresas beneficiadas at o momento. Este tambm foi um dos setores destacados, nas simulaes anteriores, como um dos que mais poderia beneficiar-se da medida, dados seus elevados coeficiente de exportao e percentual de compra de insumos no mercado domstico. Tambm relevantes, em termos de participao no drawback, so os setores de mquinas e equipamentos, de produtos qumicos e automotivo. Juntos, estes representam 60% das empresas beneficirias do regime.
Nmero de empresas que utilizaram o mecanismo de drawback verde-amarelo na indstria brasileira, por setor de atividade outubro de 2008 a fevereiro de 2009
Setor CNAE 19 29 24 34 28 31 36 15 27 33 25 Total
Fontes: MDIC e Relao Anual de Informaes Sociais (Rais)/Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).
TABELA 6
Nmero de empresas 13 13 8 7 6 5 4 3 3 3 2 67
% 19 19 12 10 9 7 6 4 4 4 3 100
Couro e calados Mquinas e equipamentos Produtos qumicos Automotivo Produtos de metal Mquinas, aparelhos e materiais eltricos Mveis e indstrias diversas Alimentos e bebidas Metalurgia bsica Instrumentao e preciso Borracha e plstico
3.2.3 Proex As medidas relativas ao Proex dizem respeito, em primeiro lugar, ampliao da dotao oramentria do programa, para R$ 1,3 bilho, em 2008. Em segundo lugar, outra medida previa a ampliao, para R$ 150 milhes, do limite de faturamento das empresas habilitadas
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a captar recursos do programa ante limite anterior de R$ 60 milhes. Recorde-se que este limite foi ampliado, mais uma vez, depois do lanamento da PDP, em novembro de 2008, para R$ 300 milhes. Este aumento do limite de faturamento foi implementado, por meio de resoluo da Cmara de Comrcio Exterior (Camex), em 13 de maio de 2008.
GRFICO 7
280 260 240 220 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 2006 2007 2008 Operaes Empresas
Nmero mensal de operaes e empresas beneficiadas pelo Proex novembro de 2006 a novembro de 2008
Fonte: MDIC.
Nos ltimos dez anos, os financiamentos do Proex beneficiaram mais de 1.300 empresas em mais de 12 mil operaes de financiamento. O grfico 7 mostra os nmeros de operaes e empresas beneficirias, por ms, nos ltimos anos. Apesar de o limite de faturamento exigido pelo Proex ter mais do que dobrado, nos ltimos meses, ainda no se pode perceber mudana significativa de patamar nas concesses de financiamento do programa, tanto em termos de nmero de empresas quanto de nmero de operaes. Dessas, pouco mais de 1.300 empresas, 959 so da indstria de transformao com mais de dez pessoas ocupadas. O tamanho mdio destas empresas segundo dados de 2006 era de 692 pessoas ocupadas. A tabela 7 mostra a distribuio, por faixa de tamanho.
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TABELA 7
Distribuio das empresas beneficirias do Proex, nos ltimos dez anos, segundo faixas de pessoal ocupado 2006
Faixas de pessoal ocupado Menos de 30 empregados Entre 30 e 50 Entre 50 e 100 Entre 100 e 250 Entre 250 e 500 Mais de 500 empregados Total
Fonte: MDIC.
Nmero de empresas 570 107 165 256 147 156 1.401
% 41 8 12 18 10 11 100
4 DESAFIOS DA INDSTRIA BRASILEIRA A LONGO PRAZO Poltica industrial , essencialmente, poltica a longo prazo. Como defendem Suzigan e Furtado (2006): a poltica industrial constitui, em vrios sentidos, uma ponte entre o presente e o futuro, entre as estruturas e as instituies que existem e aquelas que esto em processo de constituio e desenvolvimento. Nesse sentido, objetivos e desafios da poltica industrial devem ser a longo prazo, voltados a promover alteraes significativas na estrutura produtiva do pas, de modo a alcanar maiores nveis de competitividade e renda. De fato, o processo de desenvolvimento depende de que ocorra salto de qualidade na estrutura produtiva brasileira, que propicie insero maior e mais dinmica no mercado mundial e maiores taxas de crescimento do produto. Cerca de 60% das exportaes brasileiras so constitudas de produtos de baixa intensidade tecnolgica commodities, produtos intensivos em mo de obra e recursos naturais etc. Menos de 30% so constitudas de produtos de mdia e alta intensidade tecnolgicas. No comrcio mundial, por sua vez, 60% das exportaes so intensivas em tecnologia, e esta participao vem aumentando ao longo do tempo, em virtude de estes produtos apresentarem taxas de crescimento superiores media do comrcio mundial. Ou seja, a possibilidade de o Brasil atingir maiores taxas de crescimento do produto e de renda depende de se alcanar especializao produtiva mais dinmica do que a atual. O argumento que se defende aqui a possibilidade de o Brasil migrar para estrutura produtiva mais avanada do ponto de vista tecnolgico. Ao mesmo tempo em que grande parte das exportaes brasileiras de produtos padronizados que concorrem, preponderantemente, via preo, o Brasil tambm capaz de exportar produtos mais intensivos em tecnologia, que competem por atributos qualitativos relacionados inovao e diferenciao de produto. A experincia internacional mostra que todos os pases que lograram transitar para nveis mais altos de renda e desenvolvimento migraram mesmo que gradualmente em direo pauta de exportaes mais intensiva em conhecimento. Assim, a ampliao da participao de produtos intensivos em tecnologia na estrutura produtiva brasileira configuraria o salto
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de qualidade necessrio e propiciaria: i) elevao do nvel de renda e dos salrios no pas; ii) performance externa menos sujeita s flutuaes dos preos internacionais; e iii) taxas de crescimento do produto maiores e mais estveis. Nas ltimas duas dcadas, a inflao elevada no mais problema crnico no pas, o que abriu espao para retomada do debate sobre desenvolvimento nacional. Da mesma forma, o processo de abertura colocou a produo domstica frente ao desafio da concorrncia, tanto nos mercados externos quanto no mercado domstico. O processo de abertura comercial do pas em que pesem as divergncias quanto velocidade deste resultou em transformaes da estrutura produtiva brasileira que esto longe de ser devidamente compreendidas. Por um lado, houve intenso processo de racionalizao da produo e reduo de custos que acarretou substantivos ganhos de produtividade para toda a estrutura produtiva. certo que, em primeiro momento, este processo ocasionou redues significativas no nvel do emprego industrial. Por outro lado, alguns segmentos industriais menos competitivos e eficientes no sobreviveram ao novo ambiente econmico, o que, entretanto, no chegou a significar especializao regressiva da indstria brasileira, como previam alguns analistas. Ao contrrio, pode-se argumentar que maior interao com o comrcio mundial fez surgir, na indstria brasileira, nova viso empresarial, na qual o mercado externo constitui elemento fundamental da estratgia competitiva das empresas. Prova disto a maior importncia do comrcio exterior no faturamento das empresas domsticas, bem como o crescente nmero de empresas que investem produtivamente em outros pases. A resposta da indstria brasileira ao processo de abertura evidencia o fato de que o Brasil pas em desenvolvimento para o qual no se reserva apenas o papel tradicional de fornecedor de matrias-primas e produtos intensivos em mo de obra e recursos naturais. Mostra tambm que a insero em mercados intensivos de conhecimento depende, fortemente, da ampliao do esforo tecnolgico domstico. De fato, existem fortes evidncias empricas de que a inovao tecnolgica e o esforo inovativo possuem efeitos positivos sobre as exportaes brasileiras, especialmente sobre as com maior intensidade tecnolgica. Portanto, ampliar a capacidade de inovao das empresas domsticas requisito fundamental para o necessrio salto de qualidade na produo brasileira. Assim, fomentar a capacidade de inovao domstica em ambiente muito mais competitivo e economia mais aberta requer poltica industrial substancialmente diferente da utilizada no pas entre os anos 1950 e 1970. No se trata mais de construir base industrial completa, e sim de fortalecer a base industrial j existente, por meio da ampliao da capacidade tecnolgica e da competitividade nos mercados internacionais. Assim, a inovao tecnolgica deve ser vista como fenmeno horizontal, presente em todos os setores da economia, em que pesem as especificidades setoriais do processo inovativo. Nesse sentido, existem pelo menos dois requisitos fundamentais para ampliao da capacidade inovativa do pas. Em primeiro lugar, estrutura de financiamento adequada ao processo de desenvolvimento tecnolgico. O elevado risco dos investimentos em inovao e
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o potencial de gerao de externalidades positivas para o conjunto da economia justificam a coordenao pblica desta estrutura de financiamento. Em segundo lugar, fundamental a formao de recursos humanos qualificados para tal, o que lana desafios importantes para o sistema educacional do pas. As propostas e aes de poltica industrial devem levar em conta, tambm, algumas premissas importantes. Por um lado, a continuidade e o aprofundamento do processo de abertura ao mercado internacional. Nesse sentido, mecanismos de proteo tarifria produo domstica no parecem ter lugar em estratgia de desenvolvimento nacional, em qualquer pas. Por outro lado, o Brasil parece no ser capaz, enquanto no reduzir o diferencial de juros com o mercado internacional, de manter taxa de cmbio extremamente desvalorizada a fim de implementar estratgia de crescimento como a da China, por exemplo. Por fim, a entrada da China no comrcio mundial, ao mesmo tempo em que tem alavancado as exportaes brasileiras de commodities, evidencia desafios importantes, especialmente para os setores intensivos em mo de obra. Em virtude disso, competir por preo no mercado internacional tornar-se- tarefa cada vez mais difcil, o que amplifica ainda mais a necessidade de migrar para padro de comrcio mais intensivo em conhecimento e produtos diferenciados. 5 CONSIDERAES FINAIS Alm desses desafios a longo prazo, a curto prazo a PDP dever estar atenta a vrios aspectos. O primeiro e mais importante a respeito dos rebatimentos da crise internacional e da reduo do nvel de atividade domstica sobre taxa de investimento, em capital fixo e em P&D, e as exportaes. Como foi ressaltado na segunda seo deste documento, vrias das metas propostas pela PDP ficaram comprometidas, a curto prazo, em virtude da reduo do nvel de atividade prevista para 2009 e 2010. Alm disso, a reduo na arrecadao federal acarreter entraves importantes a novas medidas de desonerao tributria para indstria, investimento e inovao. A necessidade de estimular o crescimento econmico durante a crise implicou outras medidas fiscais na agenda de poltica econmica. Ou seja, a prioridade dos gastos pblicos, em tempos de crise, tende a ficar mais concentrada sobre medidas a curto prazo de combate crise do que de poltica industrial a longo prazo. Por essa razo, de fundamental importncia que a poltica industrial tenha foco muito bem definido. Fazer poltica econmica e, especialmente, poltica industrial exerccio de definio de prioridades e focos de atuao. Especialmente em momento de restrio de recursos, definir claramente quais as prioridades de aplicao destes recursos fundamental para que a poltica industrial consiga, de fato, contribuir para modificar a estrutura produtiva do pas, e no apenas para fomentar ou sustentar o crescimento econmico a curto prazo. Da mesma forma, de extrema importncia processo meticuloso de avaliao dos impactos econmicos dos instrumentos de que o Estado dispe para fomentar o desenvolvimento da estrutura produtiva do pas. Em cenrio de reduo de arrecadao torna-se ainda mais importante saber quais so os instrumentos mais eficazes e com a menor relao custo benefcio para alcanar as metas propostas pela poltica industrial.
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REFERNCIAS GUELLEC, D.; IOANNIDIS, E. Causes of fluctuations in R&D expenditures: a quantitative analysis. OECD Economic Studies, Paris, n. 29, p. 123-138, Aug. 1997. HALL, B. H. Investment and research and development at the firm level: does the source of financing matter? Economics Working Papers, University of California at Berkeley, p. 92-194, 1992. HIMMELBERG, C. P.; PETERSEN, B. C. R&D and internal finance: a panel study of small firms in high-tech industries. The Review of Economics and Statistics, MIT Press, v. 76, n. 1, p. 38-51, Feb. 1994. KUPFER, D. Poltica industrial. Econmica, Rio de Janeiro, v. 5, n. 2, p. 91-108, dez. 2003. SUZIGAN, W.; FURTADO, J. Poltica industrial e desenvolvimento. Revista de Economia Poltica, v. 26, n. 2, p. 163-185, abr./jun. 2006.
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ANEXO AVALIAO DAS PROPOSTAS DA PDP PARA SETORES SELECIONADOS A PDP poltica extremamente abrangente que contempla, praticamente, todos os setores da economia. So mais de 25 setores de atividades, contemplados por medidas e aes especficas na PDP, que foram segmentados em trs grandes categorias de programas: i) mobilizar em reas estratgicas; ii) consolidar e expandir a liderana; e iii) fortalecer a competitividade. Entre os programas mobilizadores em reas estratgicas, consideram-se os seguintes setores: complexo industrial da sade, tecnologias da informao e comunicao, energia nuclear, complexo industrial de defesa, nanotecnologia e biotecnologia. Como exerccio de avaliaes mais verticais, o restante do captulo apresentar viso das principais medidas referentes a dois destes setores: energia nuclear e tecnologias da informao e comunicao com nfase em software e servios de tecnologia da informao. Haver, tambm, avaliao de setor considerado entre os programas para fortalecer a competitividade: o de bens de capital. Para os dois setores estratgicos, o Anexo inclui histrico de polticas pblicas.
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ENERGIA NUCLEAR I MEDIDAS PREVISTAS NA PDP 1 AMPLIAO DO CICLO DO COMBUSTVEL NUCLEAR 1.1 Minerao de urnio A produo atual de yellow cake, ou seja, U3O8, de, aproximadamente, 400 t/ano, capacidade praticamente igual ao da demanda de Angra I e II. Para atendimento do aumento da demanda futura, necessrio modificao do processo de minerao na jazida de Caetit, na Bahia, e incio da explorao da jazida de Santa Quitria, no Cear, onde o minrio de urnio est associado ao de fosfato. A meta dobrar a capacidade de produo de concentrado de urnio at 2014, poca prevista para a entrada em operao de Angra III. a) Expanso da mina de urnio de Caetit (Bahia) Em 2008, foram iniciados os investimentos para aumento da produo. Em 2010, as Indstrias Nucleares do Brasil (INB) pretendem suprir com esta mina 100% da demanda de Angra I e 20% de Angra II. Para isso, sero abertas novas frentes de lavras (anomalias 8 e 9) e iniciada a lavra subterrnea (anomalia 13). PDP previso inicial de: R$ 40 milhes para a lavra subterrnea; e R$ 35 milhes para ampliao de 70% para 90% da capacidade de extrao de urnio do minrio de Caetit (lixiviao dinmica).
b) Prospeco e desenvolvimento de novas reas PDP previso inicial: R$ 40 milhes.
c) Implantao da explorao da mina de Santa Quitria Embora Santa Quitria seja a maior reserva de urnio do pas, sua viabilidade econmica depende da explorao do fosfato associado. A INB pretende explorar esta mina em parceria com a iniciativa privada. PDP previso inicial: R$ 60 milhes.
1.2 Planta industrial de converso (produo de UF6) Foi criado grupo de trabalho conjunto entre Indstrias Nucleares do Brasil (INB) e Centro Tecnolgico da Marinha para desenvolver projeto na planta e subsidiar os licenciamentos.
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PDP previso inicial: R$ 17 milhes.
1.3 Implementao da primeira etapa da unidade de enriquecimento de urnio A implantao da primeira etapa da unidade de enriquecimento de urnio pela INB trar economia de divisas e reduzir dependncia externa. O urnio extrado na Bahia, transformado em gs no Canad e enriquecido na Europa; depois, retorna ao Brasil. Segundo o almirante Othon Luiz Pinheiro da Silva, atual presidente da Eletronuclear, o pas gasta cerca de US$ 14 milhes por ano s em servios de enriquecimento. Em 2008, foi concluda a instalao da segunda das dez cascatas previstas no projeto da planta industrial de enriquecimento. No fim de 2009, deve entrar em operao a terceira cascata com as mesmas especificaes. Enquanto isto, pelo Centro Tecnolgico da Marinha, tipo inteiramente novo de ultracentrfugas, ainda em testes de validao, devero ser lanadas em 2011 e devero ser 40% mais eficazes. PDP previso inicial: R$ 138,2 milhes 2008: mdulo I; 2009: mdulo II; e 2010: mdulos III e IV.
1.4 Novas linhas de produo para o combustvel nuclear 16 NGF Para instalao das novas linhas de produo para combustveis nucleares tipo 16 New Generation Fuel (NGF) foi realizada capacitao de pessoal e adquiridos equipamentos de montagem dos elementos combustveis. Segundo a INB, o 16 NGF produz mais energia, consome menos urnio e tem a mesma durabilidade do combustvel atual. Este ano, a INB entregar Eletronuclear os quatro elementos combustveis precursores do novo modelo 16 NGF. A INB adquiriu forno de fuso a arco que ser empregado nas pesquisas sobre as novas ligas de zircnio, que sero usadas para a fabricao dos tubos dos elementos combustveis. PDP previso inicial: R$ 14 milhes para instalao de novas linhas de produo; e R$ 9 milhes para desenvolvimento de novas ligas nacionais para combustveis avanados.
2 PRODUO DE UF6 (CONVERSO) A unidade piloto de converso de yellow cake para o hexafluoreto de urnio (gs UF6) ser instalada em Aramar. Foram iniciadas as obras civis e os processos de aquisio de equipamentos e componentes mecnicos. A entrada em operao desta unidade do Centro Tecnolgico da Marinha, em So Paulo, fornecer parmetros importantes para projeto futuro da planta de produo de UF6 em escala industrial. PDP previso inicial: R$ 37,2 milhes.
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3 AMPLIAO DA PRODUO DE RADIOFRMACOS O Brasil possui quatro reatores de pesquisa em operao; porm, apenas um, o do Instituto de Pesquisas Energticas e Nucleares (Ipen), possui capacidade de produo de radioistopos e irradiao de materiais. Este reator est em funcionamento h 50 anos e tem vida til de mais dez anos, apenas. Os radiofrmacos produzidos e comercializados pela Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN) so fornecidos a cerca de 300 hospitais e clnicas e atendem a aproximadamente 4 milhes de pacientes por ano. Esta oferta, cuja demanda pode estar reprimida, tem crescido na ordem de 10% a.a. O atendimento dos pacientes com cncer e os que precisam pesquisar a existncia da doena em si, no pode ser interrompido, nem as demais aplicaes da energia nuclear na sade, indstria, agricultura e defesa do meio ambiente. Com relao ao reator multipropsito brasileiro, que substituir o reator do Ipen, este eliminar importao de alguns radioistopos e fabricar produtos de alto valor agregado. O principal resultado alcanado em 2008 foi a elaborao do projeto para desenvolvimento e instalao do reator. Com objetivo de dinamizar esta atividade, a CNEN prope a criao da Empresa Brasileira de Radiofrmacos. PDP previso inicial: R$ 5 milhes.
4 FABRICAO DE COMPONENTES DAS NOVAS USINAS NUCLEARES Como estratgia empresarial, em funo da inexistncia da construo de novas usinas nucleares, a Nuclebrs Equipamentos Pesados S.A. (NUCLEP) investiu em infraestrutura para fabricao de outras peas, inclusive de componentes para plataformas offshore, envolvendo-se na fabricao de elementos estruturais para a plataforma P-51. Em 2008, a NUCLEP forneceu, tambm, os dois novos geradores de vapor para Angra I. Dependendo do cronograma de construo de novas centrais nucleares, a NUCLEP precisar de recuperao e modernizao. Neste caso, ser necessrio usar o poder de compra do Estado para garantir atualizao tecnolgica da empresa. PDP previso inicial: total de R$ 37,83 milhes.
5 REJEITOS RADIOATIVOS A proposta da Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN), no mbito do Conselho para Desenvolvimento do Programa Nuclear Brasileiro (CDPNB), a criao de empresa estatal, que ser responsvel pelo gerenciamento e armazenamento seguro de todos rejeitos radioativos produzidos no territrio nacional, inclusive os decorrentes dos elementos combustveis queimados e os de origem da sade e indstria. Segundo a CNEN, uma vez criada a empresa e construdo o depsito definitivo de lixo radioativo, a estatal passar a ser autossustentada, porque a guarda de rejeitos radioativos atividade remunerada pelos que os produzem.
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II AVALIAO O esforo brasileiro de prospeco, explorao e produo de petrleo oriundo de guas profundas, em especial, a descoberta das grandes reservas do pr-sal, refora a necessidade da construo de submarinos nucleares brasileiros para guarnecer as instalaes petrolferas localizadas no litoral e mar. Entre 2009 e 2013, a Petrobras pretende investir, apenas em explorao e produo de petrleo, US$ 104,6 bilhes. Como argumento para priorizar viabilizao da pesquisa para o submarino nuclear, pode-se recordar que esta influenciada e influencia fortemente a ampliao do conhecimento para implantao do ciclo completo do combustvel nuclear. A demanda permanente da operao conjunta de Angra I e II e a perspectiva de expanso da gerao nucleoeltrica, com a retomada de Angra III, recomendam a busca da autonomia tecnolgica para produo dos elementos combustveis. Logo, o Brasil deve dominar e instalar o ciclo completo do combustvel nuclear para reduzir as vulnerabilidades energticas. Tal investimento, entretanto, tem que ser analisado rigorosamente sob o ponto de vista das viabilidades econmica e financeira do projeto. S o mercado mundial de urnio enriquecido superior a US$ 20 bilhes anuais. O Brasil detm a sexta maior reserva global de urnio, conhecendo s 30% de seu territrio, e faz parte do seleto grupo de nove pases que conseguem enriquecer urnio. As ultracentrfugas brasileiras so consideradas competitivas e pesquisas esto sendo feitas para aumentar ainda mais sua eficincia energtica. Ao vender minrio de urnio na forma de elementos combustveis prontos para ser usados em usinas nucleares, o pas estar disputando mercado ainda maior e mais lucrativo. Assim sendo, passa a ser estratgico, pelo ponto de vista econmico, que o Brasil no s deixe de enriquecer o urnio de Angra I e II no exterior, mas tambm prepare-se para exportar combustveis nucleares na sua maior forma de agregao de valor para centrais nucleoeltricas estrangeiras. Nesta linha de negcios, pode-se obter grandes vantagens comparativas. Alm disso, ao criar competncia interna autossustentvel no campo da explorao pacfica da energia nuclear, h transbordamento natural do conhecimento para outras atividades econmicas, beneficiando-se a indstria convencional com a apropriao do resultado das pesquisas realizadas e do elevado controle de qualidade empregado no setor nuclear, em especial, para os fornecedores nacionais.
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SOFTWARE E SERVIOS DE TI
I PRINCIPAIS MEDIDAS PREVISTAS NA PDP A PDP contempla os seguintes subprogramas mobilizadores: software e servios de TI, microeletrnica, mostradores de informao (displays) e infraestrutura para incluso digital. A nfase est nas medidas de software e servios de TI. interessante ressaltar que, de acordo com informaes do MDIC, os setores de software e servios de TI tm apresentado dinmica contracclica no cenrio pelo qual o pas est passando. 1 MEDIDAS DE DESONERAO TRIBUTRIA O custo da mo de obra dos programadores e analistas de sistemas brasileiros mais alto que o observado em concorrentes fornecedores de solues offshore e medidas que desoneram a folha, contribuiro diretamente para o aumento da competitividade da oferta brasileira em relao a outros players do mercado. A carga tributria, igualmente contribui para diminuir a competitividade das empresas nacionais; por isto, srie de medidas de desonerao esto previstas na PDP. 1.1 Deduo em dobro Para determinao da base de clculo do imposto de renda (IR) e da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) das despesas com programas acelerados de capacitao de pessoa. Status: Medida Provisria convertida na Lei no 11.908/2009. 1.2 Reduo da contribuio patronal Para a seguridade social sobre folha de pagamento para at 10% e da contribuio para o Sistema S at zero, de acordo com a participao das exportaes no faturamento total da empresa. Status: Medida Provisria convertida na Lei no 11.774/2008. Validade de cinco anos. 1.3 Reduo de 50% do percentual de exportao requerido Para usufruto dos incentivos fiscais do Regime Especial de Tributao para a Plataforma de Exportao de Servios de Tecnologia da Informao (Repes). Status: Decreto regulamentador finalizado, aguardando definies acerca do dispositivo de desonerao de capacitao. 1.4 Eliminao de restrio de acesso Para empresas usurias do regime cumulativo de PIS/Cofins do Repes. Status: Dispositivo aprovado pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN), aguardando publicao.
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2 INSTITUIO DO PROGRAMA NACIONAL DE QUALIDADE E AVALIAO DA CONFORMIDADE DE SOFTWARE COM ADERNCIA A PADRES INTERNACIONAIS Alm dos benefcios como a reduo de retrabalho, a certificao tem papel muito importante na imagem das corporaes. O uso de certificaes internacionais de qualidade, como a Capability Maturity Model Integration (CMMI), foi utilizada de modo muito competente como ferramenta de marketing pela indstria indiana. No Brasil, o custo elevado do processo de certificaes como a CMMI as tornam inviveis para pequenas empresas. Status: Segundo informaes do MDIC, difcil o governo impor certificao, cabendo mais o papel de induzir. Por isso, as iniciativas com relao qualidade do seguimento ao apoio ao Mps.Br, iniciativa do Softex com apoio do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). O BNDES dever apoiar o programa estendendendo a cobertura do Carto BNDES para gastos com o Mps.Br. 3 INSTITUIO DO PROGRAMA NACIONAL DE FORMAO DE RECURSOS HUMANOS (RH) EM TI A formao de recursos humanos conta com srie de iniciativas, desenvolvidas por diferentes rgos estatais, o que implica em dificuldade de coordenao. Status: H srie de iniciativas novas e j em andamento que esto sendo acompanhadas no mbito da PDP: programa para despertar vocao para TI em jovens; Forsoft II: utilizao dos recursos do ProJovem para formao de jovens de 18 a 29 anos na rea de TI; Plano Setorial de Qualificao e Insero Profissional para os Beneficirios do Programa Bolsa Famlia (Planseq) TI: capacitao de profissionais em trs nveis de qualificao; Programa de Residncia em Software: Edital do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) meta de dez centros de residncia; Programa de Especializao em Software: programa gerido pela Secretaria de Poltica de Informtica (Sepin)/MCT metas de 40 cursos e 2.700 alunos treinados at 2010; Programa de Formao de Capital Humano em Software: formao de mestres e doutores e adequao das grades curriculares dos diversos cursos de qualificao em software. 4 Criao de grupo de trabalho para elaborao do Programa nacional de Exportao e Internacionalizao em TI O objetivo de aumentar a participao do Brasil no mercado internacional de software remonta aos anos 1990. Atualmente, o pas conta com grupo organizado das maiores empresas do setor, reunidas na Brasscom, que tem atuado com apoio do governo brasileiro no sentido de aumentar a insero das firmas brasileiras no mercado internacional de software e servios offshore. Alm disso, h medidas de apoio a empresas emergentes e, tambm, a pequenas e mdias. Status: A Apex Brasil est apoiando empresas do setor de software e servios de TI de diversos portes, por meio de convnios com a Anprotec, Softex e Brasscom.
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II AVALIAO O software possui o mesmo potencial no contexto da economia da informao que os bens de capital na economia industrial. Est presente em todos os setores da economia e embarcando nos diversos produtos, como automveis e celulares. O Brasil possui algumas vantagens geogrficas, por exemplo, o fuso horrio, a geopoltica, a ausncia de risco iminente de atentados, que tornam o pas alternativa potencial como fornecedor de servios de TI, em relao ao principal pas emergente atuante no mercado: a ndia. No entanto, algumas dificuldades precisam ser tratadas: questes fiscais, disponibilidade e qualificao da mo de obra e certificaes de qualidade. Trata-se de aspectos corretamente contemplados na PDP. Ao contrrio da viso protecionista da Lei de Informtica, a PDP assim como a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (Pitce), que a precedeu procura a insero dos fornecedores no contexto de economia aberta. O maior avano da PDP ocorreu na questo fiscal, em que algumas medidas foram transformadas em lei. Nas demais reas, aes que propem planos nacionais acabam esbarrando na realidade de srie de medidas em andamento, mas seu estabelecimento contribui para o acompanhamento centralizado dos agentes que conduzem a poltica. Esta questo a continuidade parece ser elemento crucial para o sucesso das polticas de fomento ao software e servios de TI, visto que o setor fora contemplado anteriormente na Pitce. inegvel o avano observado no apoio ao setor desde 2006. No que diz respeito ao setor de microprocessadores, igualmente contemplado anteriormente na Pitce, os avanos so mais lentos, visto que as dificuldades so maiores, em funo das elevadas barreiras entrada. O Brasil possui verdadeiro vazio em sua cadeia produtiva da indstria de TIs e Comunicao, fato de pleno conhecimento do governo brasileiro, que, inclusive, contratou consultoria internacional para avaliar as estratgias para o setor. Merece destaque a atuao do governo federal na constituio do Centro de Excelncia em Tecnologia Eletrnica Avanada (CEITEC), empresa dedicada construo de circuitos integrados de aplicao especfica, localizada no Rio Grande do Sul (RS).
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BENS DE CAPITAL I PRINCIPAIS MEDIDAS PREVISTAS NA PDP 1 MEDIDAS DE DESONERAO TRIBUTRIA Visto que o Brasil , reconhecidamente, pas que tributa os investimentos das empresas, a PDP prev medidas de desonerao tributria dos investimentos em trs sentidos: i) depreciao acelerada dos investimentos, o que reduz os impostos incidentes sobre lucro apurado; ii) alterao no prazo para a apropriao de crditos tributrios; e iii) reduo dos impostos incidentes sobre financiamento junto ao BNDES e FINEP e suspenso de PIS/Cofins para investimentos das empresas eminentemente exportadoras, por meio do RECAP. Dessa forma, o governo calcula desonerar R$ 7,7 bilhes em 2009. At 2011, espera-se, entre desonerao fiscal e equalizao de taxas de juros, incentivar investimentos com total de R$ 21,4 bilhes, ainda que este cenrio esteja sujeito aos efeitos da crise econmica internacional. 1.1 Depreciao acelerada: todos os setores Segundo disposto na Lei no 11.051/2004 e prorrogado at 2010 pela Lei no 11.774/2008, os investimentos em todos os setores geram crditos tributrios de 25% do valor anual da depreciao para fins da CSLL, alm da depreciao ser acelerada em 50% do prazo. Em outras palavras, a empresa que investir em 2009 poder depreciar o bem de capital em metade do tempo previsto o que reduz o lucro apurado e, por conseguinte, os impostos incidentes alm de gerar crdito tributrio para a CSLL no valor de 25% do valor da parcela da depreciao. Com a medida, o governo pretende renunciar a R$ 3 bilhes. Status: Lei no 11.774/2008, medida em vigor at 31 de dezembro de 2010. 1.2 Depreciao acelerada: setor de bens de capital Alm da depreciao acelerada prevista para todos os setores, o setor de bens de capital, em conjunto com os setores automotivo e de autopeas, conta, ainda, com a depreciao acelerada em 20% taxa normal para investimentos em mquinas e equipamentos. Com a medida, o governo espera incentivar o setor com R$ 1 bilho at 2011. Status: Lei no 11.774/2008, mas o dispositivo carece de regulamentao. 1.3 Depreciao imediata para equipamentos utilizados em atividades de P&D Esta medida permite lanamento do valor integral da aquisio do bem de capital como depreciao, se o mesmo for destinado a P&D, para efeito do imposto de renda pessoa jurdica (IRPJ) e CSLL. Apesar de ser medida de carter horizontal, deve ter impacto significativo sobre os fabricantes de bens de capital e instrumentos de preciso. Status: Lei no 11.774/2008, em vigor.
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1.4 Reduo do prazo para apropriao dos crditos de PIS e COFINS: quando derivados da aquisio de bens de capital A reduo do prazo para a apropriao destes crditos tributrios de 24 meses para 12 meses, na prtica, tem efeito de reduzir o custo financeiro do investimento. Esta a medida de maior impacto em termos de renncia fiscal, estimada em R$ 5,9 bilhes. Status: Lei no 11.774/2008, em vigor at 31 de dezembro de 2009. 1.5 Eliminao do Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguros (IOF) para as operaes de crdito com o BNDES e a FINEP e aquisio de bens de capital Com a medida, espera-se reduo de 0,38% (valor do IOF) no custo dos emprstimos junto a estes rgos, com a finalidade de aquisio de bens de capital. At 2011, o governo espera renunciar a R$ 1 bilho com esta medida. Status: Decreto no 6.453/2008, em vigor. 1.6 Flexibilizao dos critrios para o RECAP O RECAP suspende os tributos PIS/Pasep e Cofins para aquisio de bens de capital por parte de empresas eminentemente exportadoras. Com isso, o custo do bem de capital para estas empresas cai, no mnimo, em 3,65%. O que a PDP mudou com respeito chamada Lei do Bem (Lei no 11.196/2005) foi flexibilizar os requisitos para enquadramento no RECAP: i) para os setores intensivos em mo de obra, houve reduo da exigncia de 80% de participao das exportaes no faturamento para 60%; ii) para os demais setores, houve reduo da exigncia de 80% de participao das exportaes no faturamento para 70%. Com a modificao, a despeito do pblico potencial do programa ter aumentado em praticamente 50%, no superior a 1.000 empresas, que respondem por aproximadamente 7% das exportaes brasileiras. Sem embargo, o governo calcula que a ampliao do RECAP significar a renncia de R$ 2,5 bilhes at 2011. Status: Lei no 11.774/2008, em vigor e ainda no regulamentada. 2 MEDIDAS DE AMPLIAO DA OFERTA DE CRDITO As medidas voltadas ampliao da oferta de crdito propostas na PDP so focadas no BNDES, tanto na reduo do custo dos emprstimos quanto na ampliao do prazo de financiamento. As compras de bens de capital so especialmente incentivadas. Alm disso, o setor de bens de capital foi includo no programa Revitaliza do BNDES, linha de crdito voltada ao capital de giro, ao investimento e exportao.
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2.1 Medidas de reduo do custo dos emprstimos/ampliao dos prazos O BNDES reduziu em 20% o spread bsico mdio do conjunto de suas linhas de financiamento de 1,4% a.a. para 1,1% a.a. e a taxa de intermediao financeira passou de 0,8% para 0,5%. Esta uma medida horizontal, mas deve ter impactos sobre a demanda de bens de capital. Especificamente no que tange s linhas para comercializao de bens de capital, a reduo no spread bsico foi de 40% de 1,4% a.a. para 0,9% a.a. e os prazos para pagamento dos emprstimos no mbito da Agncia Especial de Financiamento Industrial financiamento de mquinas e servios (Finame) passaram de cinco para dez anos. As taxas de juros so iguais taxa de juros a longo prazo (TJLP). Status: em vigor. 2.2 Incluso do setor de bens de capital no Revitaliza O setor de bens de capital foi includo no programa Revitaliza, do BNDES, para concesso de crdito para capital de giro, investimentos e exportaes nos setores mais afetados pela apreciao cambial entre 2003 e 2008. Trata-se de programa de apoio a empresas com faturamento at R$ 300 milhes anuais, a taxas de juros equalizadas internacionalmente. O programa custar R$ 1 bilho at 2011 em equalizaes. Status: em vigor. II AVALIAO Do ponto de vista produtivo e do posicionamento de mercado, a indstria brasileira de bens de capital, aps perodo de profunda reestruturao produtiva nos anos 1990, soube aproveitar, em certa medida, o ciclo de investimentos e reduo da volatilidade econmica experimentado a partir do segundo semestre de 2003 at o segundo semestre de 2008. Todavia, sabe-se que a indstria brasileira de bens de capital no tem a mesma relevncia, seja do ponto de vista produtivo, ou do ponto de vista da inovao, que dispe as economias mais inovadoras e desenvolvidas. Nestes pases, os fornecedores especializados so catalisadores da inovao em toda a economia; alteram a curva de possibilidades de produo e ocupam o vrtice do sistema nacional de inovao. Desse modo, a pergunta que norteou o relatrio desenvolvido pelo Ipea para a Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) foi: as empresas de bens de capital no Brasil aproveitaram o bom momento econmico para investir em estratgias que levam acumulao de conhecimento; para investir em inovao como arma competitiva? Os resultados indicam que, na indstria de bens de capital, a escala de produo importante para acumulao de conhecimento e esta depende, em ltima instncia, do ciclo de investimentos ou de promoo s exportaes , mas parcerias estratgicas com clientes e fornecedores, pela dinmica produtiva do setor, tambm so fundamentais. Como o modelo de
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inovao no setor em pases onde esta indstria relevante baseia-se em Cincia, Tecnologia e Inovao (CT&I), os investimentos em P&D e parcerias com universidades so cruciais para elevao do grau de inovatividade do setor. Ao longo deste texto, teve-se o cuidado de comparar a indstria brasileira de bens de capital com a realidade do setor em pases europeus, e foi possvel constatar que nestes pases a indstria de bens de capital apresenta desempenho inovativo acima da mdia, liderando projetos em inovao, interagindo com universidades e investindo mais em P&D do que os outros setores. No Brasil, a despeito de algumas empresas terem reconhecida liderana mundial e realmente competirem com base em inovao e diferenciao de produtos, o fato que a performance de inovao e os investimentos em atividades deste tipo esto de acordo com, quando no abaixo, da mdia nacional. Por exemplo, o setor investe em mdia 0,39% da receita lquida de vendas em P&D a mdia nacional de 0,66% e responde por menos de 2% do total dos investimentos nesta categoria no Brasil. pouco para setor supostamente difusor das inovaes e indutor do progresso tcnico. As polticas pblicas voltadas para o segmento, tradicionalmente, baseiam-se no trinmio; financiamento, tributao e proteo indstria domstica. Com respeito ao ltimo ponto, este ainda subsiste em menor grau, em razo das polticas de ex-tarifrio. Sem embargo, o apoio governamental historicamente concentrou-se no apoio produo e comercializao dos bens de capital, deixando o apoio inovao em segundo plano ou a cargo de polticas horizontais. Assim, o setor de bens de capital padece das mesmas carncias, no que tange o aprendizado tecnolgico, que o resto dos setores industriais. No deveria ser, dado que este setor especial no sistema nacional de inovao. Deve-se estimular especificamente o acmulo de capacidades inovativas e o desenvolvimento de projetos, pois isto ter impacto no s neste setor, mas na produtividade e inovao de toda a economia. Acumular tais capacidades pode representar, no futuro, salto competitivo neste segmento to importante para a inovao.
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Captulo 8
O SETOR AGRCOLA NA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO
1 APRESENTAO A Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) reservou espao para as questes agrcolas. Na realidade, foi dividida em trs nveis: i) aes sistmicas focadas em fatores geradores de externalidades positivas para o conjunto da estrutura produtiva; ii) programas estruturantes orientados por objetivos estratgicos tendo por referncia a diversidade da estrutura produtiva domstica; e iii) destaques estratgicos temas de poltica pblica escolhidos deliberadamente em razo de sua importncia para o desenvolvimento produtivo do pas a longo prazo. Os programas relacionados ao setor agrcola foram classificados em dois nveis diferentes. Os programas de bioetanol e carnes foram classificados como possuidores da funo de consolidar e expandir a liderana e esto sob a coordenao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). J os programas de agroindstria e biodiesel foram classificados como programas para fortalecer a competitividade e esto sob a coordenao do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). Dado tal contexto, este texto visa apresentar o comportamento dos setores mencionados, fazendo diagnstico de cada um, mostrando as principais potencialidades e as eventuais lacunas. 2 AGRONEGCIO: SITUAO ATUAL E PERSPECTIVAS O setor agroindustrial brasileiro representa atualmente 24% do produto interno bruto (PIB), segundo dados da Confederao Nacional da Agricultura (CNA) e do Centro de Estudos e Pesquisas Econmicas Aplicadas (Cepea). O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e a Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) fazem projeo de 134,7 milhes de toneladas para a safra de gros em 2009. A agroindstria brasileira possui trajetria longa e crescente de relao com o comrcio internacional. A competio com este mercado tem sido determinante para o padro de crescimento do setor agroindustrial, impondo necessidade de ganhos de produtividade e eficincia no processo produtivo. Nesse sentido, a PDP coloca a questo da exportao como estratgia importante. Em funo disso, os principais desafios colocados para o agronegcio e explicitados na poltica dizem respeito diminuio da assimetria das relaes comerciais, ao apoio a reestruturao e modernizao, melhoria da logstica e infraestrutura, tendo como referncia bsica a insero internacional soberana.
O contexto atual, para o qual esses desafios so expostos, identifica tendncia de segmentao de mercado e papel importante dos supermercados no processo de distribuio e comercializao interna. Alm disso, identificada concentrao no setor de insumos, o que onera os custos de produo e pode afetar a competitividade do setor. Outro fator identificado como limitador do desenvolvimento do agronegcio refere-se s relaes internacionais, nas quais o Brasil leva desvantagem. A competitividade dos produtos brasileiros, seja do ponto de vista do mercado interno, seja do externo, deve ser analisada sob o enfoque das dimenses: i) empresarial: produtividade relao entre custo e preo, qualidade, inovao e marketing; ii) estrutural: mercadolgica; e iii) sistmica: fatores macroeconmicos. Isto , a competitividade dos produtos depende da eficincia do processo produtivo, do aspecto da comercializao e, tambm, dos fatores macroeconmicos que influenciaro as polticas de apoio aos setores de crdito rural, preos mnimos, pesquisa e tecnologia. Os dados sobre comrcio exterior demonstram o bom desempenho do agronegcio brasileiro no ano de 2008, quando comparado ao de 2007. Ressalte-se que, em julho de 2008, as exportaes atingiram o maior valor, pois, a partir desse ms, os volumes exportados iniciaram trajetria decrescente. Mas mantiveram nvel suficiente para gerar saldo positivo (tabela 1).
TABELA 1
Exportaes, importaes e saldo do agronegcio 2007-2008
Perodo Janeiro Fevereiro Maro Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro Total Exportao 2007 3.819.671 3.486.146 4.489.311 4.733.452 5.202.496 5.027.292 5.276.232 5.862.996 4.916.341 6.032.057 4.939.307 4.635.118 2008 4.635.537 4.488.723 4.776.901 5.755.053 7.577.288 6.552.079 7.927.876 6.785.707 6.810.239 6.622.425 5.103.035 4.771.605 Var. %
1
Importao Var. %
2
Saldo Var. %
1
2007 636.037 609.675 766.854 622.695 698.269 611.357 727.973 825.862 672.188 881.029 809.210 857.939
2008 1.022.909 1.149.525 837.473 783.729 886.540 950.259 1.129.794 1.071.496 1.042.932 1.123.078 933.040 889.021
Var. %
2007 3.183.634 2.876.471 3.722.457 4.110.757 4.504.227 4.415.935 4.548.259 5.037.133 4.244.154 5.151.029 4.130.096 3.777.179
2008 3.612.628 3.339.197 3.999.427 4.971.324 6.690.748 5.601.820 6.798.082 5.714.212 5.767.307 5.499.348 4.169.994 3.882.584
21,4 28,8 6,4 21,6 45,6 30,3 50,3 15,7 38,5 9,8 3,3 2,9 22,9
21,4 24,9 17,9 18,9 25,3 26,3 30,2 28 29,2 26,8 24,6 22,9
60,8 88,5 9,2 25,9 27 55,4 55,2 29,7 55,2 27,5 15,3 3,6 35,6
60,8 74,4 49,6 44 40,4 42,7 44,7 42,4 43,8 41,8 39 35,6
58.420.419 71.806.467
8.719.087 11.819.798
49.701.332 59.986.670
Fonte: Secretaria de Comrcio Exterior (Secex)/MDIC. Elaborao: Secretaria de Relaes Internacionais do Agronegcio (SRI)/Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa). Notas: 1 Variao percentual em relao ao mesmo perodo do ano anterior. 2 Variao percentual acumulada em relao ao mesmo perodo do ano anterior.
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O Setor Agrcola na Poltica de Desenvolvimento Produtivo
A tabela 2 apresenta os principais produtos exportados pelo agronegcio, no perodo de 1998-2008. Percebe-se que o complexo soja lidera as exportaes desde 1998, representando 22%, em 1998, e 25%, em 2008. O complexo de carnes e o complexo sucroalcooleiro tiveram a participao aumentada no perodo, enquanto o caf teve sua participao diminuda.
TABELA 2
Principais produtos exportados pelo agronegcio 1998-2008
Principais produtos exportados Complexo soja Carnes Produtos florestais Complexo sucroalcooleiro Caf Couros, produtos de couro e peleteria Fumo e seus produtos Cereais, farinhas e preparaes Sucos de fruta Fibras e produtos txteis Demais produtos Total 2008 Valor (em US$) 17.980.184.191 14.545.483.709 9.326.148.932 7.873.074.318 4.763.068.651 3.140.208.311 2.752.032.482 2.206.966.200 2.151.782.905 1.587.383.802 5.480.133.717 71.806.467.218 Part. (em %) 25 20,3 13 11 6,6 4,4 3,8 3,1 3 2,2 7,6 100 1998 Valor (em US$) 4.732.660.098 1.625.162.913 3.370.036.188 1.978.953.905 2.606.346.195 1.894.715.199 1.558.989.645 51.659.058 1.305.543.655 753.371.340 1.668.697.435 21.546.135.631 Part. (em %) 22 7,5 15,6 9,2 12,1 8,8 7,2 0,2 6,1 3,5 7,7 100
Fonte: AgroStat Brasil, a partir de dados da Secex/MDIC. Elaborao: Coordenao-Geral de Organizao para Exportao (CGOE)/Departamento de Promoo Internacional do Agronegcio (DPI)/SRI/Mapa.
A tabela 3 apresenta informaes sobre as exportaes do agronegcio por blocos econmicos. Percebe-se que no h muita alterao entre os anos, no que se refere ao destino das exportaes brasileiras.
TABELA 3
Exportaes do agronegcio por blocos econmicos 2008-2007 (Em US$ mil)
Blocos EU 27 sia (excl. Oriente Mdio) Nafta Europa Oriental Oriente Mdio frica (excl. Oriente Mdio) Aladi (excl. Mercosul) Mercosul Demais da Europa Ocidental Oceania Demais da Amrica
Fonte: Secex/MDIC. Elaborao: SRI/Mapa.
Janeiro-Dezembro 2008 23.775.502 16.852.027 7.215.475 5.469.506 5.122.980 4.811.855 4.334.638 2.013.529 824.372 411.423 254.288 2007 20.894.044 11.294.665 7.361.252 4.284.197 4.722.276 3.801.130 2.660.900 1.764.886 632.392 265.166 144.012
Var. 2008-2007 (em %) 13,8 49,2 -2 27,7 8,5 26,6 62,9 14,1 30,4 55,2 76,6
Participao 2008 33,1 23,5 10 7,6 7,1 6,7 6 2,8 1,1 0,6 0,4 2007 35,8 19,3 12,6 7,3 8,1 6,5 4,6 3 1,1 0,5 0,2
263
A tabela 4 apresenta informaes sobre os principais pases para os quais o Brasil exporta. A China, os Pases Baixos e os Estados Unidos constituem os principais destinos das exportaes agrcolas brasileiras, nos dois anos analisados (2007 e 2008).
TABELA 4
Exportaes do agronegcio por pases 2008-2007 (Em US$ mil)
Pases China Pases Baixos Estados Unidos Rssia Alemanha Itlia Blgica Japo Venezuela Espanha Frana Reino Unido Hong Kong Arbia Saudita Argentina Coreia do Sul Ir Tailndia Egito Emirados Arbes Unidos Demais pases Total
Janeiro-Dezembro 2008 7.930.975 6.531.259 6.249.474 4.187.630 3.107.992 2.752.984 2.551.187 2.441.931 2.426.212 2.270.987 2.139.174 1.946.958 1.623.616 1.431.746 1.317.292 1.018.974 927.438 905.347 769.575 763.890 18.511.826 71.806.467 2007 4.673.705 5.436.204 6.401.539 3.386.099 2.401.940 2.630.288 2.227.878 1.750.629 1.144.760 2.113.709 1.774.839 1.770.287 1.205.128 985.336 1.214.848 850.314 1.565.752 560.243 687.312 810.235 14.829.374 58.420.419
Var. 2008-2007 (em %) 69,7 20,1 -2,4 23,7 29,4 4,7 14,5 39,5 111,9 7,4 20,5 10 34,7 45,3 8,4 19,8 -40,8 61,6 12 -5,7 24,8 22,9
Participao 2008 11 9,1 8,7 5,8 4,3 3,8 3,6 3,4 3,4 3,2 3 2,7 2,3 2 1,8 1,4 1,3 1,3 1,1 1,1 25,8 100 2007 8 9,3 11 5,8 4,1 4,5 3,8 3 2 3,6 3 3 2,1 1,7 2,1 1,5 2,7 1 1,2 1,4 25,4 100
Entre os fatores que explicam o desempenho positivo do agronegcio, destaca-se o aumento dos preos de importantes commodities da pauta de exportao, no perodo 2007-2008. Alm deste fator, pode-se citar tambm a queda nos estoques de gros, que vem ocorrendo desde o fim da dcada de 1990, e o incremento da demanda dos pases em desenvolvimento. Ressalte-se que esse cenrio foi alterado com a crise internacional que acabou deprimindo os mercados dos parceiros comerciais do Brasil. O cenrio futuro, isto , as perspectivas ainda no esto completamente delineadas, em razo de muita incerteza. Mas o resultado da balana comercial, divulgada em fevereiro de 2009, j revela as primeiras evidncias das repercusses da crise financeira (tabela 5).
264
Balana comercial do agronegcio exportaes, importaes e saldos 2009-2008
TABELA 5
(Em US$ mil)

Setor Produtos de origem animal Carnes Couros, produtos de couro e peleteria Demais produtos de origem animal Animais vivos Lcteos Pescados Produtos aplicadas Produtos de origem vegetal Complexo sucroalcooleiro Complexo soja Produtos florestais Caf Cereais, farinhas e preparaes Sucos de fruta Fumo e seus produtos Fibras e produtos txteis Demais produtos de origem vegetal Frutas inclui nozes e castanha Produtos alimentcios diversos Cacau e seus produtos Bebidas Ch, mate e especiarias Produtos hortcolas, leguminosas, razes e tui Raes para animais Produtos oleaginosos exclui soja Plantas vivas e produtos de floricultura Total
Jan. 2009 Exp. 1.079.277 784.304 181.085 40.394 36.345 20.722 12.047 4.380 3.072.979 659.267 639.580 588.548 315.381 267.064 145.899 131.208 100.245 60.228 54.757 27.668 21.272 20.076 13.551 13.224 6.425 6.154 2.435 4.152.256 Imp. 123.447 21.084 13.994 9.495 2.929 29.042 46.903 0 644.855 160 2.475 159.804 1.654 201.878 729 6.146 58.536 33.551 26.680 18.572 7.980 22.138 2.362 38.017 15.572 47.310 1.289 Saldo 955.830 763.220 167.091 30.899 33.417 -8.320 -34.857 4.380 2.428.124 659.107 637.104 428.744 313.727 65.186 145.170 125.062 41.705 26.677 28.076 9.096 13.291 -2.062 11.189 -24.793 -9.147 -41.156 1.146 Exp. 1.512.824 1.061.202 310.405 37.593 34.230 40.667 26.080 2.647 3.122.713 402.208 703.407 777.814 335.565 159.160 188.345 132.335 142.454 79.569 71.308 29.106 29.351 21.443 20.490 4.834 11.213 11.451 2.661
Jan. 2008 Imp. 148.281 24.636 23.917 13.338 3.998 15.156 67.234 2 874.631 17 29.930 189.625 112 366.235 1.487 2.730 50.753 32.537 27.277 16.416 16.331 18.074 3.339 53.307 17.191 47.676 1.594 Saldo 1.364.543 1.036.566 286.488 24.256 30.232 25.511 -41.154 2.645 2.248.081 402.191 673.477 588.189 335.453 -207.075 186.858 129.605 91.701 47.031 44.031 12.691 13.020 3.369 17.152 -48.473 -5.978 -36.225 1.067
Var. % Exp. -28,7 -26,1 -41,7 7,5 6,2 -49 -53,8 65,5 -1,6 63,9 -9,1 -24,3 -6 67,8 -22,5 -0,9 -29,6 -24,3 -23,2 -4,9 -27,5 -6,4 -33,9 173,6 -42,7 -46,3 -8,5 -10,4 Imp. -16,7 -14,4 -41,5 -28,8 -26,8 91,6 -30,2 -100 -26,3 868,7 -91,7 -15,7 1.378,5 -44,9 -51 125,1 15,3 3,1 -2,2 13,1 -51,1 22,5 -29,2 -28,7 -9,4 -0,8 -19,2 -24,9
768.302 3.383.954 4.635.537 1.022.912 3.612.624
265
3 BIODIESEL Existem vrios desafios colocados para a cadeia do biodiesel, entre estes esto: i) questo da ampliao da mistura obrigatria do biodiesel com viabilidade econmica; ii) aumento da produtividade com insero da agricultura familiar; iii) desenvolvimento de novas tecnologias nacionais; e iv) questo da sustentabilidade ambiental. A situao atual para a cadeia de biodiesel identifica potencial para diversificao do cultivo de oleaginosas, marcos legal e regulativo concludos e capacidade de produo superior demanda interna. H, tambm, exigncia crescente em relao a questes socioambientais. A meta de produo de 3,3 bilhes de litros de biodiesel. Os principais desafios colocados para a cadeia de biodiesel e identificados na PDP so: i) ampliao da mistura obrigatria do biodiesel ao diesel com viabilidade econmica; ii) ampliao da produtividade da cadeia produtiva com a insero da agricultura familiar; iii) desenvolvimento de novas tecnologias nacionais; e iv) questo da sustentabilidade. A gesto do programa est a cargo da Casa Civil. O Programa Nacional da Produo e Uso de Biodiesel (PNPB) prev adio compulsria de 3% de biodiesel ao diesel em 20081 e, at 2013, adio compulsria de 5% de biodiesel ao diesel (Lei no 11.097/2005). Uma das formas de tentar-se atingir este objetivo por meio do uso do poder de compra da estatal para estimular produo local; estas iniciativas esto a cargo da Casa Civil. H, tambm, a questo da certificao do biodiesel e a criao do selo Combustvel Social para empresas que promovam incluso social no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) (Decreto no 5.297/2004). Esta iniciativa est a cargo do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), Ministrio da Fazenda (MF) e MDIC. Outra iniciativa a criao de programa de capacitao tcnica dos agricultores para a produo consorciada de alimentos e biodiesel. Esta iniciativa est a cargo do MDA e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq)/Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes). O diesel combustvel pode ser complementado por leos vegetais modificados sem prejuzo aos motores. No existem obstculos tcnicos ou normativos para o incio da utilizao de biocombustveis em adio ao diesel, mas sua utilizao implica disponibilidade dos insumos, segurana no abastecimento, capacidade de processamento pela indstria e integrao final aos circuitos de distribuio. O uso do biocombustvel reduz as emisses associadas ao diesel de base fssil. Trata-se de produto no txico e biodegradvel. Em funo desses fatores, o biodiesel pode cumprir papel importante no fortalecimento da base agroindustrial brasileira e incremento da sustentabilidade da matriz energtica nacional, com gerao de empregos e benefcios ambientais relevantes. Entretanto, deve-se levar em considerao que, segundo alguns estudos realizados pelo Ncleo de Assuntos
1. Em julho de 2008 comeou a vigorar a mistura obrigatria de 3% de biodiesel ao diesel mineral o chamado B3. Devido ao crescimento do setor produtivo, foi possvel aumentar o percentual de mistura que antes era de 2% (BRASIL, 2009, p. 47).
266
Estratgicos (NAE), no existe competitividade, no sentido convencional do termo. Faz-se necessrio esforo da base de cultivares e variedades exceto soja e aperfeioamento dos processos produtivos. Muitas oleaginosas podem ser usadas para a produo de biodiesel, entre estas esto a mamona, o dend e at a soja (BRASIL, 2005). Ainda segundo o NAE, o Brasil dispe de poucos estudos sobre o balano energtico do biodiesel. O tema importante e deve ser explorado mais intensamente para fundamentar decises corretas. Um trabalho recente do Centro de Estudos Avanados em Economia Aplicada (Cepea)/ Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (ESALQ), publicado na Revista de Poltica Agrcola, apresenta clculos bastante interessantes sobre os custos de produo do biodiesel a partir de alguns produtos, levando em considerao a localizao geogrfica destes ltimos. O box 1 apresenta resumo dos resultados encontrados no trabalho realizado pelo Cepea.
BOX 1
Anlise de oferta de matria-prima agrcola
A principal concluso do trabalho que uma das grandes restries produo do biodiesel pode ser a garantia de abastecimento de matria-prima nas diversas regies pesquisadas. Somente a soja e o caroo de algodo, nas regies analisadas, mostraram-se suficientes para abastecer, durante um ano, fbrica de 100 mil toneladas de biodiesel. A comparao de custos de produo de diferentes matrias-primas para a produo de biodiesel, em diferentes regies do pas, mostra clara vantagem para a soja. Isto, de certa forma, no surpresa, j que a cultura da soja revela superioridade em termos de desenvolvimento tecnolgico e pesquisa.
Fonte: Barros (2006).
Um ponto que pode trazer preocupao que o Programa Biodiesel tem como objetivo a insero da agricultura familiar, e a soja cultura tipicamente da grande propriedade. O desenvolvimento de tecnologias mais adequadas ao pequeno produtor faz-se, portanto, necessrio. Torna-se relevante ressaltar que o biodiesel pode cumprir papel importante no fortalecimento da base agroindustrial brasileira e incremento da sustentabilidade da matriz energtica nacional, com gerao de empregos e benefcios ambientais expressivos. Segundo o estudo desenvolvido pelo NAE, h disponibilidade de terras, clima adequado e tecnologia agronmica, mas no h competitividade. necessrio esforo da base de variedades e cultivares exceto para a soja e algum aperfeioamento do processo produtivo. O planejamento para implementao do biodiesel requer aes que permitam a introduo cuidadosa do biocombustvel no mercado. Uma das formas de estmulo desta introduo por meio do aumento da quantidade do biocombustvel no diesel uso do poder de compra estatal para estimular a produo local. Finalmente, apresentado, no quadro 1, resumo das medidas de poltica para cada setor analisado.
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QUADRO 1
Resumo das principais medidas para o Programa Biodiesel

Medida Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel: 2008 adio compulsria de 2% de biodiesel ao diesel 2013 adio compulsria de 5% de biodiesel ao diesel (Lei no 11.097/2005) Certificao do biodiesel Selo Combustvel Social para empresas que promovam incluso social no PRONAF (Decreto no 5.297/2004) Programa de Capacitao Tcnica dos Agricultores produo consorciada: alimentos e biodiesel Infraestrutura cientfico-tecnolgica: R$ 108 milhes (no reembolsveis) Plano Nacional de Agroenergia programa de Pesquisa, Desenvolvimento e Inovao (PD&I): foco em biodiesel de fontes animais e vegetais recursos 2007-2010: R$ 350 milhes Pesquisa: produo de biodiesel diretamente dos gros como semente da mamona , utilizando o etanol como reagente Avaliao de vantagens e desvantagens de cada planta oleaginosa Desenvolvimento de biocombustveis de segunda gerao: produo de diesel sinttico de alta pureza obtido da gaseificao de resduos vegetais Consolidao de rede de 37 laboratrios de avaliao da qualidade de biodiesel, acreditados pelo Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro) Sistema Brasileiro de Tecnologia (SIBRATEC) Biodiesel
Fonte: Departamento de Planejamento e Desenvolvimento do Comrcio Exterior (Depla)/Secex/MDIC.
Setor Biodiesel Biodiesel Biodiesel Biodiesel Biodiesel Biodiesel
Ao/desafio/dimenso Uso do poder de compra estatal para estimular produo local
Padronizao e certificao
Capacitao
Apoio PD&I em reas estratgicas Biodiesel Biodiesel Biodiesel Biodiesel Biodiesel Cincia, Tecnologia e Inovao (CT&I) para Biodiesel
4 BIOETANOL 4.1 O setor sucroalcooleiro no Brasil bioetanol A cana-de-acar um dos principais produtos agrcolas do pas, sendo cultivado desde o incio da colonizao portuguesa. Do seu processo de industrializao, obtm-se, como produto, o acar nas suas variadas formas e tipos, o etanol (anidro e hidratado), o vinhoto e o bagao de cana. Gramnea de origem tropical, proveniente das ilhas da Nova Guin, no Sudeste Asitico, a cana-de-acar adaptou-se maravilhosamente s condies de clima e solo do Brasil. O Brasil o maior produtor mundial e ocupa o segundo lugar em produtividade (tabela 7). Se considerado apenas o estado de So Paulo, com mais de 3,8 milhes de hectares plantados em 2008 e com produtividade mdia de mais de 89 toneladas por hectare, este o lder mundial, como se pode observar na tabela 6.
268
Produo mundial de cana-de-acar

Pas Brasil ndia China Tailndia Paquisto Cuba Mxico Austrlia Outros Total rea cultivada (103 ha) 5.455 4.100 1.316 1.050 1.049 700 639 415 5.377 20.100
Fonte: Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO).
TABELA 6
Produo (106 t) 411 244,8 93,2 63,7 52 24 45,1 36,9 347,1 1.317,9
Produtividade (t/ha) 75,34 59,70 70,82 60,66 49,57 34,29 70,58 88,91 64,55 65,56
O Brasil apresentou em 2008 rea plantada em torno de 7.010.210 hectares com produo total de 571 bilhes de toneladas de cana e produtividade de 81,5 toneladas por hectare. Tornou-se, portanto, a nao mais importante do mundo em energia renovvel e a mais eficiente na produo do etanol. Um hectare plantado com cana tem potencial energtico para substituir 90 barris de petrleo equivalentes. O pas constitui caso claro da importncia do etanol em termos energtico e estratgico. Durante a Segunda Guerra Mundial, em razo das dificuldades de importao de petrleo, quase 50% dos combustveis utilizados na poca foram etanol misturado gasolina. Atualmente, por causa da cana-de-acar e seus produtos (etanol e bagao), as emisses de CO2 foram reduzidas em torno de 20% do total emitido pelas fontes fsseis de energia. Atende, por consequncia, aos mercados alimentar e energtico; no alimentar, sacarose (acar da cana) e melao; no energtico, etanol e queima do bagao (termeltricas). Os custos de produo do etanol so diretamente ligados produtividade da lavoura e ao rendimento industrial do processo de produo. Os custos, no pas, vem diminuindo ano a ano, apesar do aumento dos preos dos fertilizantes em 2007 e 2008. Com a queda dos preos dos adubos em 2009, que vai acentuar-se em 2010 e 2011, o Brasil ser ainda mais competitivo. O quadro de custos mdios evidencia a competitividade brasileira, conforme a tabela 7.
269
TABELA 7
Custo de produo
Pas Brasil Tailndia Austrlia Estados Unidos Unio Europeia Unio Europeia
Fonte: Datagro, So Paulo (2005).
Acar (US$/t) 120 178 195 290 760
lcool (US$/l) 0,2 0,29 0,32 0,47 0,51 0,97
Matria-prima Cana-de-acar Cana-de-acar Cana-de-acar Milho Beterraba Cereais
No houve opo, para os produtores, em competir com a gasolina com os preos fixados pelo governo na refinaria, a no ser a busca constante pelo aumento de produtividade e reduo de custos. Com os preos para o consumidor to interessantes, a no incidncia da taxa federal Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide) no etanol vendido na bomba e a reduo do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para os carros movidos a lcool hidratado ou os Flexible Fuel Vehicle (FFV), o consumo voltou a aumentar. Atualmente, mais de 40% dos motores do Ciclo Otto no Brasil utilizam este combustvel. A frota brasileira de cerca de 21 milhes de veculos leves, sendo 17 milhes movidos a gasolina, cerca de 2,5 milhes movidos exclusivamente a etanol e 1,5 milho de carros FFV, movidos majoritariamente a etanol. As vendas mensais, nas agncias, dos FFV j respondem por mais de 80%, com tendncia a chegar rapidamente a 90%, diminuindo ainda mais as vendas dos movidos a gasolina e dos somente a lcool. A matriz energtica brasileira demonstra bem essas mudanas em comparao com a mundial e assegura que o pas caminha no rumo certo, apresentando uma das matrizes mais limpas do planeta, com aproximadamente 46% de sua energia proveniente de fontes renovveis. Poucas naes no mundo possuem este tipo de matriz e com custos energticos to baixos e sustentveis. Na tabela 8, esclarecido como o Programa de Bioetanol existe para consolidar a liderana do Brasil neste segmento, uma vez que o pas j tem a vantagem.
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Biocombustveis (Em %)
Matriz energtica brasileira 20071 Petrleo e derivados Produtos de cana-de-acar Hidroeletricidade Lenha e carvo vegetal Gs natural Carvo mineral e derivados Outros renovveis Urnio e derivados Matriz energtica mundial 2006 Petrleo e derivados Carvo mineral e derivados Gs natural Biomassa2 Nuclear Hidroeletricidade Outros renovveis
1
tabela 8
37,4 15,9 14,9 12 9,3 6 3,2 1,4 35 25,3 20,7 10 6,3 2,2 0,5
Hidrulica e eltrica Lenha e carvo vegetal Cana-de-acar Outros renovveia Renovveis No renovveis
14,9 12 15,9 3,2 45,9 54,11
Hidroeletricidade Biomassa Outros renovveis Renovveis No renovveis
2,2 10 0,5 12,7 87,3
Fonte: Ministrio de Minas e Energia (MME)/governo federal. Notas: 1 Dados atualizados conforme o documento Resenha Energtica Brasileira Exerccio de 2007 Edio Final do MME, divulgado em outubro de 2008. 2 Biomassa inclui cana-de-acar, lenha e outros.
A experincia brasileira de mais de 30 anos com o lcool demonstra que os biocombustveis podem contribuir para a diminuio do aquecimento global e a reduo da emisso de gases que causam o efeito estufa. Em 2007, o etanol de cana representou aproximadamente 45% de todo o combustvel utilizado por veculos leves, o que permitiu ao Brasil reduzir as emisses de CO2 em cerca de 26 milhes de toneladas. A reduo da poluio ao ar foi significativa, em torno de 90% de material particulado e 60% de xido de nitrognio, alm de emisso zero em enxofre, sem se desconsiderar os novos motores para aviao agrcola, que substituem com vantagens o querosene de aviao, proporcionando maior potncia aos motores e aumentando sua vida til. O Brasil, com seus mais de 850 milhes de hectares, utiliza apenas cerca de 7% (60 milhes de hectares) com agricultura, 35% com pastagens (290 milhes de hectares) e 55% so outras formas de vegetao (Floresta Amaznica, Cerrado, Pantanal etc.). A cana-de-acar plantada em 7 milhes de hectares (0,82% do territrio brasileiro), sendo 60% para produo de etanol e 40% de acar em 2007. Estudos realizados pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) demonstram que o pas pode aumentar muitas vezes esta rea plantada, pois conta com mais de 30 milhes de hectares aptos e apropriados para o plantio de cana com as variedades atuais ainda no utilizados.
271
No existe ainda zoneamento especfico para a cultura, pois esta pode ser plantada com sucesso em todos os estados brasileiros. Considerando-se as novas variedades geneticamente modificadas, o quadro modifica-se para melhor, pois a rea apropriada ser muito maior. O quadro 2 resume as medidas de poltica para o setor de bioetanol.
QUADRO 2
Medidas de poltica para o bioetanol
Medida Apoio do BNDES a planos de investimento 2008-2011: R$ 6,4 bilhes em total planejado de R$ 23,9 bilhes ou 26,7% Concluso de Zoneamento Agroecolgico: identificao de potencialidades e restries das regies produtoras at julho de 2008 Padronizao do etanol, com a cooperao do National Institute of Standards and Techonology (NIST) dos EUA at julho de 2008 Implementao de melhores prticas: garantia de obedincia a critrios de sustentabilidade, condicionantes trabalhistas e requisitos ambientais Plano Diretor de Infraestrutura de Logstica para Exportao de Etanol (PDIEE): investimento de US$ 1,6 bilho em produo, armazenamento, transporte e distribuio de etanol at 2011 Alterao do marco regulatrio: tributao do lcool nas usinas Medida Provisria n 413, de 3 de janeiro de 2008
o
Setor Bioetanol Bioetanol Bioetanol Bioetanol Bioetanol Bioetanol Bioetanol Bioetanol Bioetanol Bioetanol Bioetanol Bioetanol Bioetanol Bioetanol Bioetanol Bioetanol Bioetanol
Ao/desafio/dimenso Apoio ampliao de capacidade e consolidao empresarial
Padronizao, certificao de sustentabilidade
Infraestrutura de armazenamento e escoamento
Alterao do marco regulatrio: reconhecer etanol como combustvel Financiamento da infraestrutura cientfica-tecnolgica: R$ 123 milhes no reembolsveis Produo de etanol de lignocelulose: Centro de Pesquisas da Petrobras (Cenpes) planta-piloto em fase de testes e depsito de dois pedidos de patentes no Instituto Nacional da Propriedade Industrial (Inpi) Produo de etanol de lignocelulose: construo de planta semi-industrial em 2010 Programa Tecnolgico de Transporte (Protran): estudos para armazenamento e escoamento do produto sem contaminao, visando exportao do etanol Plano Nacional de Agroenergia: programa de PD&I Foco em etanol e cogerao de energia Plano Nacional de Agroenergia: programa de PD&I consolidao da Embrapa Agroenergia Plano Nacional de Agroenergia: programa de PD&I recursos 2007-2010 R$ 1 bilho Criao de rede para integrao de pesquisas em bioetanol Fortalecimento da Rede Interuniversitria para o Desenvolvimento do Setor Sucroalcooleiro (Ridesa) Sibratec Etanol
Apoio PD&I em reas estratgicas
CT&I para etanol
5 CARNES 5.1 A indstria de carnes O propsito desta seo analisar os objetivos e as medidas delineadas pela PDP. O segmento de produo de carne enquadra-se em poltica de estratgia de manuteno da liderana mundial e conquista de mercados. Preliminarmente, cabe considerar a importncia e a complexidade das principais cadeias produtivas componentes deste segmento. Entre as atividades pecurias mais dinmicas, encontram-se a bovinocultura de corte, a suinocultura e a avicultura.
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A presente anlise restringir-se- a essas atividades, embora se reconhea a ampliao de outros segmentos de importncia crescente no setor pecurio, como o caso da caprinoovinocultura que, em anos recentes, vem extrapolando os limites regionais. Por vocao do rgo gestor dessa poltica o MDIC , o programa enfatiza objetivos e desafios de aspectos ligados poltica de comrcio externo e preconiza adoo de medidas consensualmente aceitas pelos agentes do mercado e governo, mas, programaticamente, no avana na reduo da heterogeneidade da cadeia produtiva, objetivo que poderia assegurar melhor distribuio de renda ao longo das cadeias produtivas e, com isso, fortalecer os segmentos que, em primeira anlise, so responsveis pelo crescimento e pela competitividade que o setor vem exibindo. Reconhece-se que, para no ser to finalstico e parcial, seria necessria a superao de barreiras culturais no aparato governamental, haja vista ser indispensvel a integrao deste tipo de poltica de carter setorial, com consequente reduo de esforos e sobreposio de funes. 5.2 As cadeias produtivas Primeira e importante considerao a ser realizada diz respeito organizao institucional das cadeias produtivas. No Brasil, a suinocultura e a avicultura de corte encontraram, no conhecido processo de integrao, forma relativamente bem-sucedida de arbitragem dos interesses dos agentes envolvidos (produtores e criadores de animais, fornecedores de insumos e indstrias abatedoura, processadora e exportadora), que lhes permitem, de forma sistemtica, monitorar margens de lucro e ajustar a oferta em horizonte de mdio prazo. A bovinocultura, por sua vez, o segmento que, por suas caractersticas de ciclo produtivo (cerca de quatro a cinco anos) e de ampla distribuio em todo territrio nacional, realiza a produo por meio de fases especializadas e atores dispersos, o que no permite nvel organizacional prximo do desejvel. Como consequncia, o que se observa, de forma recorrente, so arbitragens conflituosas que, historicamente, determinam a instabilidade da oferta de carnes. Trata-se de ambiente heterogneo, no apenas do ponto de vista tecnolgico mas, sobretudo, organizacional. Ao longo desta cadeia encontram-se, na base, atomizados criadores, terminadores/invernistas, organizada indstria de abate e processamento, redes de distribuio atacadista e varejistas e, finalmente, consumidores. Considerada isoladamente, a carne bovina o produto de maior participao na composio do PIB agropecurio, ainda sem se considerar os ativos mobilizados em terras e rebanhos. Outra particularidade de grande importncia compreenso do processo produtivo e sua dinmica refere-se ao fato de que a produo de carne bovina decorre, em grande medida (35% a 45%), do abate de vaca. Quando tais animais so abatidos, integram-se categoria de bens de consumo e, em caso contrrio, transformam-se em bens de investimento, para produo de bezerros. O que determina esta deciso a expectativa gerada em dado momento pelos integrantes da base da cadeia produtiva, ou seja, os criadores que no apenas condicionam o crescimento futuro da oferta de animais para abate, mas tambm agudizam a instabilidade na produo de carnes a
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curto prazo. Gera-se, assim, o pouco estudado paradoxo econmico expresso pela negatividade da elasticidade preo da oferta. Em outros termos, ocorre reduo da oferta imediata na alta de preos (expectativa alta) e elevao da oferta na baixa de preos (expectativa baixa). 5.3 Desempenho recente do setor O balano de oferta e demanda evidenciado no quadro de suprimento expresso pelas tabelas 9, 10 e 11 revelam, ao lado do forte crescimento da produo e exportao de carnes, a elevada dependncia deste crescimento ao mercado interno.
TABELA 9
Avicultura de corte
Ano Alojamento de pintos de corte2 (em milhes de cabeas) Produo de carne de frango3 (em 1.000 t) Exportao4 (em 1.000 t) Disponibilidade interna (em 1.000 t) Populao5 (em milhes de habitantes) Disponibilidade per capita (em kg/hab./ano) 2004 4.276 8.408,5 2.469,7 5.938,8 177,77 33,4 2005 4.690 9.348 2.845,9 6.502,1 179,83 36,2 2006 4.571 9.353,7 2.713 6.640,7 181,90 36,5 2007 5.145 10.305,2 3.286,8 7.018,5 183,99 38,1 20081 5.559 11.018,9 3.645,5 7.373,4 189,6 38,9
Elaborao: Gerncia de Oleaginosas e Produtos Pecurios (Geole)/Diretoria de Poltica Agrcola e Informao (Dipai)/Superintendncia de Gesto da Oferta (SUGOF)/CONAB. Notas: 1 Estimativa da CONAB. 2 O alojamento e no a produo de pintos de corte reflete o plantel que ir produzir carne. 3 Produo. Fonte: Associao Brasileira dos Produtores de Pintos de Corte (Apinco). 4 Exportao. Fonte: Secex. 5 Populao. Fonte: IBGE.
TABELA 10
Bovinos
Ano Rebanho2 (em 1.000 cabeas) Produo de carne (em 1.000 t equivalente carcaa) Importao3 (em 1.000 t equivalente carcaa) Exportao (em 1.000 t equivalente carcaa)
3
2004 204.512 8.673,9 54,9 1.370 7.358,8 177,77 41,4
2005 207.156 9.455 52,5 1.923,1 7.584,8 179,83 42,2
2006 205.886 9.927,8 27,2 2.178 7.777 181,90 42,8
2007 185.000 10.279,4 31,1 2.285 8.025,5 183,99 43,6
20081 186.850 10.382,2 30 1.919,5 8.492,7 189,6 44,8
Disponibilidade interna (em 1.000 t equivalente carcaa) Populao4 (em milhes de habitantes) Disponibilidade per capita (em kg/hab./ano)
Elaborao: Geole/Dipai/SUGOF/CONAB. Notas: 1 Estimativa da CONAB. 2 Rebanho. Fonte: IBGE e mercado. 3 Exportao e importao. Fonte: Secex. 4 Populao. Fonte IBGE.
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Sunos
TABELA 11
Ano 2004 32.980 2.679 1,70 508 2.172,7 177,77 12,2 2005 34.100 2.708 0,72 621,7 2.087 179,83 11,6 2006 36.110 2.864,4 0,73 525 2.340,1 181,90 12,9 2007 37.048 3.005 0,28 603,9 2.401,4 183,99 13,1 20081 38.164 3.107 0,39 537,1 2.570,3 189,6 13,6
Rebanho2 (em 1.000 cabeas) Produo de carne5 (em 1.000 t equivalente carcaa) Importao (em 1.000 t equivalente carcaa)
3
Exportao (em 1.000 t equivalente carcaa)

3
Disponibilidade interna (em 1.000 t equivalente carcaa) Populao4 (em milhes de habitantes) Disponibilidade per capita (em kg/hab./ano)
Elaborao: Geole/Dipai/SUGOF/CONAB, em 28 de janeiro de 2009. Notas: 1 Estimativa da CONAB. 2 Rebanho. Fonte: IBGE e mercado. 3 Exportao e Importao. Fonte: Secex. 4 Populao. Fonte: IBGE. 5 Produo de carne. Fonte: Associao Brasileira da Indstria Produtora e Exportadora de Carne Suna (ABIPECS). Obs.: As exportaes e as importaes das carnes bovinas e sunas resultam dos dados da Secex em quilo lquido , convertidos para a equivalente carcaa.
No perodo, foram direcionados para este mercado 67% da produo de carne de aves, 82% de carne bovina e 83% de carne suna. Relativamente ao crescimento no perodo considerado, registra-se que a produo de carne de aves expandiu-se em cerca de 2,610 milhes de toneladas, das quais 1,43 milho foi absorvida internamente e 1,14 milho, exportada. Por sua vez, a produo de carne bovina expandiu sua produo em 1,71 milho de toneladas. A disponibilidade interna, em 1,11 milho, e as exportaes, em 0,55 milho de toneladas. A carne suna experimentou crescimento de 0,43 milho de toneladas na oferta, 0,40 milho na disponibilidade interna e 0,03 milho nas exportaes. Tendo em vista os fatos acima e considerando-se, ainda, as tendncias decorrentes da crise global retrao da demanda mundial , acredita-se que, em termos prospectivos, o mercado interno continuar estabelecendo a principal base de sustentao do crescimento setorial, ainda que em nveis mais modestos. Tal previso, evidentemente, no exclui a possibilidade de deslocamento de competidores externos no mercado internacional de carne. Ao contrrio, as inegveis vantagens competitivas destas cadeias produtivas as credenciam a manter e, at mesmo, ampliar a liderana mundial exibida recentemente pela avicultura de corte e bovinocultura.
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TABELA 12
Os 20 maiores exportadores de carne bovina 2001-2007 (Em 1.000 t equivalente carcaa)

Pas Brasil Austrlia ndia EUA Argentina Nova Zelndia Canad Uruguai Paraguai EU-27 Nicargua Colmbia China + Hong Kong Mxico Costa Rica Chile Ucrnia Rssia Cingapura frica do Sul Outros Total 14 9 5.842 16 13 6.419 98 7 2001 741 1.376 365 1.029 168 483 619 145 62 610 28 9 53 10 16 2002 872 1.343 411 1.110 345 475 657 225 80 580 32 3 37 10 13 5 185 7 2003 1.162 1.241 432 1.142 382 548 413 282 78 438 43 5 36 12 17 10 207 10 5 10 6 6.479 2004 1.610 1.369 492 209 616 594 603 354 115 363 58 19 52 19 16 13 111 9 4 13 7 6.646 2005 1.845 1.388 617 316 754 577 596 417 180 253 59 13 76 32 20 28 80 11 3 7 19 7.291 2006 2.084 1.430 681 519 552 530 477 460 232 218 68 31 85 39 16 13 21 8 4 7 12 7.487 2007 2.189 1.400 735 649 532 496 457 385 197 139 83 110 81 42 16 13 50 8 5 5 13 7.605 Part. total mundial em 2008 (em %) 28,8 18,4 9,7 8,5 7 6,5 6 5,1 2,6 1,8 1,1 1,4 1,1 0,6 0,2 0,2 0,7 0,1 0,1 0,1 0,2 100
Fonte: Departamento de Assuntos Comerciais (DAC)/SRI/Mapa, com dados do United States Department of Agriculture (USDA), 2008.
O segmento de produo de carnes integra-se ao PDP na estratgia de manuteno da liderana mundial e conquista de mercados. Os principais desafios expostos so: Ampliar acesso a mercados com eliminao das barreiras comerciais. Melhorar o status sanitrio da pecuria nacional. Modernizar e ampliar a infraestrutura logstica. Garantir abastecimento de insumos para a produo animal. Aumentar o nmero de matrizes no rebanho nacional. Agregar valor carne exportada.
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O quadro 3 apresenta a sntese das medidas de poltica.

QUADRO 3
Aes
Medidas de polticas relacionadas ao setor de carnes

Medidas Incluso de produtos crneos nas pautas de negociao Objetivos: ampliao do acesso aos mercados e eliminao de barreiras e subsdios pelos mercados importadores Promoo das exportaes Abertura de mercados: Agilizar processos de habilitao para exportao Viabilizar acordos de equivalncia sanitria Assinar acordos sanitrios Implantar comits nacionais de sanidade e qualidade Termo de cooperao tcnica para controle e melhoria de qualidade da carne e seus derivados: Criar estrutura legal para punir indstrias e distribuidores que no aplicam as normas de segurana dos alimentos Programa Alimento Seguro (PAS) Ampliar recursos Estruturao do laboratrio de referncia da Rede Brasileira de Qualidade da Carne (RBQC) Objetivos: monitoramento de resduos na carne, suporte tcnico, treinamento e definio de protocolos operacionais para a certificao Regulamentao de medicamentos genricos de uso veterinrios PL no 1.089/2003
Fonte: Depla/Secex/MDIC.
Responsveis Mapa MDIC MRE Mapa MDIC MRE
Mapa MJ
Melhoria da qualidade da carne
Mapa Embrapa Mapa
Enquanto tais medidas no ocorrem, concluem-se como pertinentes ao se tratarem de declaraes bem intencionadas, mas sem o devido comprometimento e a garantia de execuo oramentria. At mesmo a nfase dada ao foco do mercado externo, embora no abranja a problemtica principal do setor produtivo sendo, assim, muito parcial de grande relevncia. Ademais, a produo pecuria, seja direcionada para o mercado interno ou o externo, constitui-se na forma mais natural e criativa de agregao de valor aos produtos do complexo agricultura pecuria. Isto porque, para cada tonelada de carne suna e aves produzida/exportada ou consumida, necessrio cerca de trs vezes o equivalente em milho e soja. Para finalizar e ressaltar a importncia estratgica do setor de carnes, transcreve-se Rosa (2009), quando este afirma que: (sic) a cadeia da pecuria em geral que vai da Engenharia Gentica, criao, processamento industrial e distribuio de carnes, couros e derivados a que garante maior receita cambial e que mais empregos gera no pas. 6 CONSIDERAES FINAIS Os setores analisados, que foram includos na PDP, do MDIC, fazem parte do agronegcio brasileiro. So setores modernos e dinmicos que contribuem com o PIB do agronegcio, alm de gerar empregos e contribuir com o saldo comercial brasileiro. So, portanto, setores importantes que precisam ser revitalizados constantemente para que o pas possa continuar progredindo internacionalmente.
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Os programas relacionados ao setor agrcola, como j salientado no incio, foram classificados em dois nveis diferentes. O programa de bioetanol e o programa de carnes foram classificados como tais, para consolidar e expandir a liderana, e esto sob a coordenao do BNDES. J os programas de agroindstria e biodiesel tm a funo de fortalecer a competitividade e esto sob a coordenao do MDIC. Mas ressalte-se que o Mapa tambm desenvolve aes focadas nestes programas. O ideal que estas aes possam ser complementares. Dessa forma, haver condies de ter-se agronegcio competitivo e inserido nas questes internacionais.
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REFERNCIAS BARROS, G. S. C. et al. Custos de produo de biodiesel no Brasil. Revista de Poltica Agrcola, Cepea/ESALQ/USP, ano 15, n. 3, jul./set. 2006. BRASIL. Presidncia da Repblica. Ncleo de Assuntos Estratgicos (NAE). Biocombustveis. Cadernos NAE, n. 2, 2005. ______. Ministrio de Minas e Energia (MME). Resenha energtica brasileira: exerccio de 2007. Edio final. Braslia, 2008. ______. Mensagem ao Congresso Nacional, 2009. ROSA, B. O Brasil no mercado mundial de carne bovina. Agroanalysis, v. 28, mar. 2009.
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Captulo 9
O PROGRAMA GARANTIA-SAFRA NO SEMIRIDO BRASILEIRO
1 APRESENTAO A despeito de estar entre as maiores economias do mundo e de vangloriar-se de sua crescente influncia poltica no cenrio internacional, o Brasil, em pleno sculo XXI, ainda apresenta graves evidncias de pas pobre. A distribuio de renda e riqueza, insistentemente, permanece entre as mais concentradas. O fato de grande parte da populao viver abaixo da linha de pobreza e a baixa escolaridade ainda posicionam o Brasil entre as naes subdesenvolvidas. Combater a pobreza deveria ser, portanto, uma das prioridades nacionais. O enfrentamento da pobreza no pode ser realizado apenas com aes paliativas, que somente amenizam seus efeitos. Este enfrentamento deve ser composto, predominantemente, por aes estruturantes que combatam as causas da pobreza. Nessa perspectiva, no se elimina a pobreza crnica do pas sem se interferir nas estruturas da sociedade brasileira, de modo a neutralizar suas iniquidades e construir sociedade mais equnime e democrtica. Requer, tambm, composio de estratgia de ao que resulte em polticas pblicas, aplicveis a curto, mdio e longo prazos, que sejam adequadas a cada realidade regional e local. Assim, elegendo a eliminao da pobreza como foco prioritrio da ao governamental, algumas etapas precisam ser seguidas. Em primeiro lugar, necessrio mapear a pobreza no pas, separando regies, territrios e pblicos conforme suas singularidades e especificidades, agrupando-os segundo suas afinidades e caractersticas comuns. Em segundo lugar, deve-se eleger regies e pblicos prioritrios da ao estatal. Escolha que leva em conta a magnitude e a gravidade do problema. Nesse caso, a magnitude est relacionada ao tamanho do pblico a ser atendido e abrangncia territorial. A gravidade diz respeito aos indicadores sociais e econmicos que evidenciam o nvel de pobreza da populao. Portanto, a ao governamental deve priorizar regies com maior nmero de famlias que apresentam piores indicadores socioeconmicos. No h como negar que a regio Nordeste a mais pobre do Brasil. Como ser demonstrado adiante, a regio com maior magnitude e gravidade da pobreza, uma vez que concentra grande parte da pobreza rural do pas, com agravante de estar sujeita permanentemente aos efeitos das secas, que, quando ocorrem, inviabilizam a produo agropecuria, empobrecendo ainda mais a populao local. Assim, a questo do Nordeste estratgica para a Nao configurar-se entre as mais desenvolvidas.
Eis, portanto, a motivao para este captulo, que trata de programa especfico para o semirido nordestino: o Garantia-Safra (GS). No decorrer do texto, ser feita breve contextualizao, resgatando problemas histricos da seca no Nordeste, situao socioeconmica de seus habitantes e aes governamentais para tentar resolver o problema. Em seguida, partir-se- especificamente para o GS: contexto no qual foi criado, sua concepo e seu processo de implementao. Ao final, sero tratadas as recentes mudanas de regras do programa e suas possveis implicaes futuras. 2 NORDESTE: CARACTERIZAO Ao considerar-se a pobreza no Brasil, o pblico-alvo do GS o que mais o representa. Isto por ser populao rural e agricultores de baixa renda, a maioria com acesso precrio terra. O Nordeste brasileiro a regio com piores ndices socioeconmicos. A taxa de mortalidade infantil nesta regio de 35,6 por mil, contra taxa nacional de 24,3 por mil. A esperana de vida ao nascer de 69 anos, enquanto a mdia brasileira de 72 anos. A educao tambm , no Nordeste, a mais crtica: a taxa de analfabetismo de 19,94, quase 10 pontos percentuais (p.p.) superior brasileira. O rendimento mdio de R$ 381,00 contra R$ 628,00 no conjunto do pas. A tabela 1 (Anexos) apresenta sntese dos indicadores brasileiros e regionais. No geral, os indicadores tendem a piorar quando desagregados para meio rural. Assim, no Nordeste, estes, que j no eram bons, ficam mais crticos entre a populao do campo. Essa populao representa 35% da demografia nordestina. a regio menos urbanizada do pas, a despeito do processo intenso de xodo rural que historicamente a caracterizou. No mundo rural brasileiro, a agricultura familiar do Nordeste contribui com mais da metade dos estabelecimentos rurais familiares. So quase 2 milhes de estabelecimentos familiares. Destes, cerca de 1,5 milho so enquadrados no chamado Grupo B do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF),1 representando 73,6% do total deste grupo, em nvel nacional. Assim, a regio Nordeste compe a base da pirmide da agricultura familiar brasileira. Outra questo grave no meio rural nordestino o acesso terra. Grande parte dos camponeses tem acesso precrio terra, e esta constitui-se em minifndios predominantemente de no proprietrios. Como apresentado na tabela 4 (Anexos), a maioria dos agricultores familiares detm rea no superior a 10 hectares; grande parte constitui-se de posseiros, meeiros e arrendatrios. Altamente concentradora e precria, a estrutura fundiria um dos fatores explicativos para a pobreza rural do Nordeste. Alm da escassa terra para plantar, o campons nordestino tem de lidar com incerteza da produo, advinda de fenmeno climtico que castiga historicamente a regio: a seca. Em populao que vive em sria condio de vulnerabilidade socioeconmica, a ocorrncia da seca compromete ainda mais a sobrevivncia das famlias. No interior do Nordeste, predomina
1. Segundo o Plano-Safra 2008-2009, esto enquadrados no Grupo B do PRONAF os agricultores familiares com renda anual at R$ 4.000,00.
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O Programa Garantia-Safra no Semirido Brasileiro
o clima semirido, caracterizado por pluviosidade mdia anual abaixo de 800 mm; mdias anuais de temperatura entre 23 C e 27 C; regime irregular de chuvas em relao ao tempo e ao espao; solos pobres, predominantemente argilo-arenosos, com baixa reteno hdrica. Estes so dados da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene). Esto sob esse clima 981.821,9 km, 90% desta rea distribudos entre oito estados do Nordeste exceto Maranho (MA) , e 10% envolvendo a parte norte de Minas Gerais (MG). Ao todo, so 20.832.647 pessoas em 1.134 municpios de acordo com a Sudene. Entre os agricultores familiares do Nordeste, so 1.350.290 estabelecimentos, representando 68% do total na regio. H registrado, entre os sculos XVIII e XX, 85 anos de secas, o que representa mdia de trs anos de seca por dcada (GOMES, 2001, p. 75). Juntamente a este fenmeno natural, agravam-se tambm problemas sociais e econmicos que afetam, principalmente, a camada mais pobre da populao, envolvendo perdas na produo agropecuria, esgotamento das reservas de gua, perda da renda e desemprego. A camada mais pobre da populao justamente a que pratica historicamente agricultura de subsistncia e que no tem condies de preparar-se para evento climtico adverso. Dessa maneira, esta camada fica na dependncia de aes paliativas do governo ou foge do serto para as cidades. A seca, quando generalizada, conduz a maioria da populao rural penria; especialmente, os agricultores familiares e os trabalhadores rurais sem-terra, que trabalham para grandes proprietrios rurais. Com a seca intensa, surge desemprego massivo, uma vez que deixa os pequenos e miniproprietrios rurais inermes, os trabalhadores assalariados sem funo e os parceiros, meeiros e moradores relegados prpria sorte (DUARTE, 2002, p. 25). Assim como recorrente o fenmeno da seca e o drama vivido pela populao, tambm o tipo de poltica adotada historicamente pelos governos. Desde o tempo do Imprio, a atuao do Estado diante da ocorrncia de grandes estiagens baseou-se em aes emergenciais. As principais aes governamentais para atender a multido de flagelados englobam distribuio de alimentos e gua e formao de frentes de trabalho (GOMES, 2001, p. 100). Essas aes so tradicionalmente tratadas como polticas de combate seca. Infere-se, dessa forma, que as condies de vulnerabilidade econmica e social vividas pelo trabalhador rural nordestino consequncia de fenmeno da natureza, no havendo, portanto, outra soluo a no ser adotar medidas paliativas para amenizar o sofrimento da populao. Essa noo de tratamento da seca no Nordeste perdurou, pelo menos, at a ltima grande seca do sculo XX, entre 1998 e 1999. A resposta do governo federal frente multido faminta e aos frequentes saques de gneros alimentcios que ocorreram naquele perodo consistiu, mais uma vez, em frentes de trabalhos, distribuio de alimentos e envio de carrospipa (GOMES, 2001, p. 31-46). Em plena entrada no sculo XXI, o Estado, no Brasil, no tem capacidade, ou interesse, em implementar polticas estruturantes que propiciem camada mais pobre condies dignas de convivncia com o semirido, mesmo em poca de seca. Repetidamente, as medidas adotadas
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pelo governo somente acontecem quando a seca j ocorreu, isto em razo das presses polticas para tomar providncias. Desse modo, predominam as polticas reativas sobre as preventivas para o enfrentamento do problema. No entanto, a seca de 1998-1999 apresentou-se em contexto singular. Em primeiro lugar, havia maior organizao dos trabalhadores rurais, que no mais se contentavam em esperar passivamente pelas aes paliativas dos governos. Assim, movimentos dos trabalhadores sem-terra e sindicatos rurais lideraram srie de saques a depsitos pblicos e privados. Em segundo lugar, ocorria, em 1998, a campanha eleitoral para a Presidncia da Repblica. Em meados daquele ano, a reeleio de FHC, antes considerada como certa por seus aliados, ficara comprometida pela queda de popularidade do ento presidente. Uma das causas era justamente o atraso na tomada de providncias pelo governo federal para atender os atingidos pela estiagem, cuja gravidade fora prevista um ano antes por agncias de pesquisa governamentais, como o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) e o Instituto Nacional de Meteorologia (INMET).2 O contexto em que ocorrera a seca transformou 1998-1999 em marco no que diz respeito ao tratamento da questo. As atitudes governamentais eram, at ento, de enfrentamento seca, como se fosse de alguma forma possvel sua extino e a seca no fosse fenmeno cclico e recorrente que caracterizasse o serto nordestino. A ltima grande seca do sculo passado evidenciou problema histrico, que, ao no ser resolvida, poderia inviabilizar a permanncia no poder de determinados governantes. Assim, em abril de 2001, o governo federal criou a Comisso Setorial de Convvio com o Semirido e Incluso Social do Nordeste e norte do estado de Minas Gerais (CSSA). Sua funo era coordenar e executar conjunto de aes de convivncia com o semirido, composto de aes emergenciais, transitrias e permanentes, alm de propor poltica estruturante para enfrentamento das consequncias oriundas da seca.3 As aes emergenciais objetivavam atender s necessidades imediatas de alimentao e abastecimento de gua para populaes rurais nos municpios em situao de emergncia ou estado de calamidade pblica motivados por estiagem. Basicamente, envolviam programas de distribuio de cestas de alimentos e fornecimento de carros-pipa. Os programas transitrios visavam ao fornecimento de renda mnima para a populao atingida pela seca e eram compostos pelo Bolsa Renda, que fornecia renda mensal de R$ 60,00 a famlias que tivessem renda mensal de at um tero do salrio mnimo (SM); pelo Vale-Comida, que consistia em transferncia direta de R$ 15,00 para famlias beneficirias do Programa de Cesta de Alimentos; e pela renegociao das dvidas de contratos do PRONAF.
2. Ver Gaspari (1998) e Folha de S. Paulo (1998). 3. A CSSA foi instituda pelo Decreto Presidencial de 20 de junho de 2001, sendo composta pelos titulares dos Ministrios do Desenvolvimento Agrrio (MDA); da Integrao Nacional (MI); da Sade (MS); da Educao (MEC); do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG); da Fazenda (MF); do Trabalho e Emprego (MTE); e da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa). E, ainda, pelo titular da Secretaria de Estado de Assistncia Social (Seas), na poca, rgo do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS).
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Finalmente, as aes denominadas permanentes tinham objetivo de permitir convivncia das famlias com o semirido nordestino, garantindo sustentabilidade socioeconmica durante os perodos de seca. Compunham esta estratgia ampliao de crditos do PRONAF, instituio de seguro de renda vinculado produo agrcola, capacitao dos camponeses para atividades economicamente viveis para clima da regio, programas de transferncia de renda Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, entre outros , ampliao e agilizao de obras de infraestrutura hdrica, como construo de cisternas, recuperao de barragens etc. Tal conjunto de aes deveria estar articulado e coordenado por rgo central, no caso a CSSA, a fim de garantir complementaridade de cada um dos programas, bem como atendimento integral de seu pblico-alvo. Assim, a grande maioria das aes consistia em programas j existentes, determinados a ser focalizados e/ou ampliados nos municpios atingidos pela seca. A novidade seria implementao de programa de capacitao para convivncia com o semirido, complementado com programa de seguro que garantisse sustentabilidade das famlias nos perodos de seca, cuja meta final seria mudar a realidade econmica da regio ao promover atividades produtivas e adequadas s condies edafoclimticas locais. 3 DESENHO DO PROGRAMA GS A elaborao de proposta de programa de capacitao para convivncia com o semirido acabou por no avanar na CSSA. Entretanto, a proposta de seguro de renda vinculado produo agrcola foi adiante com a instituio, por meio de medida provisria, do GS na poca, com o nome de Seguro-Safra.4 Por lei, o GS abrange a totalidade da rea de atuao da Sudene, ou seja, todo o Nordeste, as mesorregies Norte, Vale do Jequitinhonha e Vale do Mucuri, em MG, alm da mesorregio norte do estado do Esprito Santo (ES). A princpio, qualquer municpio inserido nestas regies pode participar do programa. Porm, prevista priorizao para municpios com maior incidncia de estiagens; no caso, os do semirido. Desse modo, so considerados como real pblico do GS 1.133 municpios de clima reconhecidamente semirido. Constituem o pblico-alvo do programa os agricultores familiares que: Obtenham, nos ltimos 12 meses anteriores inscrio, renda familiar mdia mensal de 1,5 SM. No possuam cultura irrigada. Detenham rea de cultivo igual ou inferior a 10 hectares sob qualquer ttulo: proprietrio, meeiro, posseiro ou arrendatrio.
Portanto, o pblico do GS corresponde parcela mais pauperizada da agricultura familiar. So os camponeses minifundistas e de baixa renda, correspondendo, basicamente, ao
4. O GS foi institudo pela Medida Provisria no 11/2001, convertida na Lei no 10.420/2002. A Lei no 10.700/2003 alterou o nome do programa de Seguro-Safra para Garantia-Safra.
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Grupo B do PRONAF. No entanto, a faixa de renda estipulada para o GS inclui a base do Grupo C, uma vez que esta categoria correspondia, em 2002, faixa de renda entre R$ 2.000,00 e R$ 14.000,00 anuais, e o teto estabelecido de 1,5 SMs equivalia, na poca, a R$ 3.600,00. Para estimar o tamanho do pblico-alvo, a coordenao do GS utilizou estudo realizado pelo Projeto FAO/Incra parceria entre a Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO) e o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) , que indicou o nmero de estabelecimentos familiares, por grupo, a partir dos dados do Censo Agropecurio de 1996. Foi considerado o conjunto de municpios inseridos no semirido, nos quais, para cada um destes, calculou-se a soma da totalidade de estabelecimentos do Grupo B do PRONAF, a totalidade do Grupo C considerando que a renda dos estabelecimentos enquadrados neste grupo, no Nordeste, concentra-se na base, ou seja, no teto estabelecido para o GS. Uma vez que os dados utilizados apresentavam defasagem de mais de seis anos, optou-se por acrescentar na estimativa o nmero de famlias assentadas pela reforma agrria em cada municpio, enquadrados no Grupo A. Dessa forma, o pblico prioritrio do GS foi estipulado em torno de 1,5 milho de famlias. Na tabela 5 (Anexos), apresenta-se o pblico desagregado por unidades da Federao (UF). O Garantia-Safra um seguro de renda vinculado produo agrcola. Cobre a produo de determinadas culturas, basicamente, algodo, arroz, mandioca, feijo e milho, abrangendo, dessa maneira, os cultivos mais tradicionais da regio. Como componente de uma estratgia de reestruturao produtiva, seu objetivo garantir segurana financeira para o agricultor familiar, nas culturas que tradicionalmente produz e, paralelamente, levar a um processo de adeso a atividades viveis, como, por exemplo, a adoo de culturas resistentes a dficits hdricos. medida que a insero das novas culturas vier a se consolidar, o GS paulatinamente perde sua utilidade, podendo se adequar s novas culturas, o que demandaria outras modalidades de cobertura. Em suma, uma estratgia para propiciar ao agricultor familiar do Nordeste a substituio das culturas tradicionais, altamente vulnerveis s estiagens, por outras resistentes seca e que tenham viabilidade econmica. O sinistro caracterizado, para o programa, quando h quebra acima de 50% da expectativa de produo para o total das culturas cobertas. Previamente, o municpio de domiclio do agricultor deveria ter situao de emergncia ou estado de calamidade pblica, por motivo de seca reconhecida pelo governo federal. Esta exigncia vigorou at a safra 2006-2007.5 Desse modo, so dois tipos de mecanismos complementares para homologao do sinistro: um instrumento que comprove a ocorrncia de seca, ou seja, a causa da perda coberta pelo programa; outro instrumento de verificao da colheita que comprove a quebra de safra. Funcionando sob a lgica de seguro, o GS tem estabelecido o risco de configurao de sinistro. Para clculo deste risco, foram consideradas as grandes secas generalizadas ocorridas no Nordeste que, como j relatado, correspondem a quase 30% dos anos nos ltimos trs sculos.
5. A Lei no 11.775, de 17 de setembro de 2008, aboliu a exigncia dos decretos de exceo para liberao de benefcios do GS, alm de incluir excesso hdrico como fator de penalizao de safras como cobertura do programa.
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Assim, foi estabelecido como 30% o risco de ocorrncia de sinistro, que, por sua vez, ir determinar o valor do prmio a ser pago pela adeso ao seguro e que financiar pagamento dos benefcios. Eis aqui um problema na concepo do programa que ser tratado adiante. A fim de calcular-se o prmio, aplicado o percentual de risco sobre valor do benefcio, determinado para cada ano agrcola, cujo teto legal de R$ 700,00.6 Como exemplo, considerando o valor do teto, o prmio do seguro calculado para cada agricultor aderente seria de R$ 210,00. Este valor distribudo entre os entes federados participantes do programa estados, municpios e Unio, mais a contribuio individual do agricultor. O GS operacionalizado, por ano agrcola, mediante adeso de estados, municpios e agricultores. Primeiramente, os estados abrangidos pelo programa firmam sua adeso junto Unio para, em seguida, municpios procederem dessa forma junto aos estados aderentes e, finalmente, agricultores aderirem junto aos municpios. Portanto, para poder participar do GS, o agricultor depende da prvia adeso do municpio ao qual est domiciliado, que, por sua vez, depende de adeso anterior do estado ao qual est circunscrito. O processo de adeso justamente o incio do ciclo de implementao anual do programa, que se inicia sempre no segundo semestre do primeiro exerccio do ano agrcola. Por exemplo, considerando o ano agrcola 2008-2009, o ciclo iniciar-se- no segundo semestre de 2008. Inicialmente, realizado pela Unio, por meio do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, convite a cada um dos estados abrangidos pelo GS para efetuarem a adeso. Depois disso, so estabelecidas, mediante reunio do Comit Gestor,7 cotas, isto , vagas de agricultores beneficirios a que cada estado ter direito. O total de cotas a ser distribudo determinado a partir do oramento da Unio para o Fundo Garantia-Safra (FGS). Assim, considerando-se o exemplo anterior para o ano agrcola 2008-2009, se o oramento da Unio para o exerccio de 2009 for de 100 milhes de reais, divide-se este valor pelo montante financeiro pelo qual a Unio responsvel no prmio, que no caso de 20% do valor do benefcio. Ento, o nmero de cotas a ser distribudo entre os estados de 714.285, conforme ilustrado na tabela 1.
tabela 1
Ilustrao de clculo total de cotas para determinado ano agrcola
(a) Oramento da Unio para o FGS R$ 100.000.000,00 (b) Valor do benefcio R$ 700,00 (c) Aporte da Unio por agricultor (20% x b) R$ 140,00 (d) Quantidade de cotas para o ano agrcola (a/c) 714.285
Fonte: MDA. Elaborao: Diretoria de Estudos Sociais (Disoc).
6. Inicialmente, na safra 2002-2003, o valor do benefcio foi estabelecido em R$ 475,00. A partir dos anos posteriores at o momento, este de R$ 550,00. 7. O Comit Gestor do GS presidido pelo MDA e composto pelas representaes dos rgos federais, dos estados participantes e das entidades da sociedade civil.
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A distribuio das cotas entre estados realizada conforme tamanho do pblico-alvo e volume de adeses de agricultores atingidos por cada estado nos anos anteriores. Uma vez concluda a distribuio estadual, cada UF ir executar tarefa similar com seus municpios. Nesse caso, sero utilizados, primeiramente, critrios de priorizao dos municpios a participarem do programa, cujo principal o de municpio inserido no semirido e com histrico de recorrentes estiagens. Outros critrios utilizados esto relacionados ao fato de o municpio integrar territrio rural reconhecido pelo MDA e ter baixo ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M). Tal processo de priorizao necessrio, uma vez que, a fim de garantir efetividade do programa e no pulverizar nmero escasso de cotas para municpios, as vagas oferecidas a estes no podem ser menores do que 30% do seu pblico-alvo. Assim, como o oramento no permite universalizao do programa, no possvel participao de todos os municpios legalmente abrangidos pelo GS. Determinada a ordem de prioridades dos municpios potenciais participantes, aberta a fase de adeses municipais. Findo este processo, ocorre distribuio das cotas municipais, oferecida proporcionalmente, conforme tamanho do pblico-alvo e nmero de adeses em anos anteriores; porm, passando por processo de negociao, em que os municpios manifestam suas reais demandas por vagas. O processo de distribuio de cotas municipais encerra-se com homologao do Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CEDRS). Parte-se, ento, para fase de adeso dos agricultores, cujo cronograma determinado segundo calendrio agrcola de cada municpio, que, conforme cada regio, data-se entre outubro e abril do ano agrcola, devendo ser finalizado antes do incio do perodo de plantio. Consiste em processo mais complexo que os anteriores, pois est subdividido em trs fases: inscrio, seleo e adeso. A inscrio ampla, aberta para quem estiver interessado em participar. Efetuada em formulrio, fornecer dados como renda familiar, tamanho da propriedade, condio de uso da terra, culturas a serem produzidas, entre outros que serviro para classificao dos candidatos, cujos critrios visam selecionar famlias mais vulnerveis socioeconomicamente. Os critrios de classificao so, em ordem decrescente de prioridade: menor renda, mulher como chefe da famlia, existncia de portadores de necessidades especiais como membros da famlia e no deter a propriedade da terra em que produz. Concludo o prazo de inscries, os dados, uma vez atualizados em banco de dados, sero processados para emisso de lista de classificados que passar pela homologao do Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CMDRS). A partir da homologao, os agricultores selecionados so chamados a aderirem, finalmente, ao programa. A adeso do agricultor efetivada pelo pagamento de sua contribuio individual ao FGS, realizada por meio de pagamento de boleto bancrio. O primeiro ciclo de operacionalizao do GS est representado no esquema 1.
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Processo de adeso ao GS
Unio/estados: adeso; e distribuio de cotas estaduais. Estados/municpios: adeso; e distribuio de cotas municipais. Municpios/agricultores: inscrio ampla e irrestrita; homologao dos selecionados; e adeso mediante recolhimento da contribuio individual.
ESQUEMA 1
Fonte: MDA. Elaborao: Disoc.
O pagamento dos benefcios financiado pelo FGS, o qual constitudo pelo prmio determinado para o programa, conforme citado nos pargrafos anteriores. Para compor os 30% do valor do benefcio, necessrio que sejam efetivados os aportes financeiros dos entes aderidos ao programa, na seguinte proporo: agricultor: at 1% do valor do benefcio; municpio: at 3% do valor do benefcio; estado: a diferena suficiente para completar 10% do valor do benefcio, adicionados os aportes do municpio e do agricultor; e Unio: no mnimo 20% do valor do benefcio.
Recorrendo ao exemplo anterior, considerando os limites mximos e mnimos dos aportes anteriores, tem-se, para benefcio de R$ 700,00, os seguintes valores de aportes por agricultor aderido: (a) agricultor: R$ 7,00; (b) municpio: R$ 21,00; (c) estado: R$ 42,00; (d) Unio: R$ 140,00; e (e) prmio total (a + b + c + d): R$ 210,00. O primeiro a cumprir com seu aporte justamente o beneficirio do programa, isto , o agricultor familiar. O pagamento de sua contribuio individual ato necessrio para configurar sua adeso, criando, assim, expectativa de direito referente futura indenizao por quebra de safra. Tambm a partir de sua adeso que sero calculados os aportes dos entes federados, a comear pelo municpio. O aporte municipal calculado de acordo com o nmero de agricultores aderidos em sua jurisdio. Supondo que determinado municpio tenha total de 100 agricultores aderidos, o aporte financeiro a que se compromete de R$ 2.100,00 (100 x R$ 21,00). Este clculo vale para estados que somaro todos os agricultores aderidos da totalidade de municpios participantes em sua circunscrio. Na hiptese de o estado atingir o nmero de 10 mil agricultores aderidos,
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seu aporte ao FGS dever ser de R$ 42.000,00 (10.000 x R$ 42,00). Por fim, considerando que o total de agricultores aderidos em todos os municpios e estados participantes de determinado ano agrcola atinja soma de 100 mil, o aporte da Unio dever ser de, no mnimo, R$ 14.000.000,00 (100.000 x R$ 140,00). A tabela 2 resume o exemplo.
tabela 2
Exemplo de clculo dos aportes financeiros dos entes federados ao FGS
Municpio x (a) Total de adeses (b) Aporte municipal por agricultor (3% x 700) (c) Aporte municipal total (a x b)
Fonte: MDA. Elaborao: Disoc.
Estado y 100 R$ 21,00 R$ 2.100,00 (a) Total de adeses (b) Aporte estadual por agricultor (6% x 700) (c) Aporte estadual total (a x b) 10.000 R$ 42,00 R$ 42.000,00 (a) Total de adeses
Unio 100.000 R$ 140,00 R$ 14.000.000,00 (b) Aporte federal por agricultor (20% x 700) (c) Aporte federal total (a x b)
A composio do FGS concede carter solidrio ao programa, j que envolve todos os entes federados e agricultores familiares com enfrentamento do problema, a estes, comum. Intentam-se dois tipos de cooperao: uma vertical e outra horizontal. A vertical est relacionada ao fato de que todas as esferas da Federao (Unio, estados e municpios) envolvemse e comprometem-se com ao que visa dar sustentabilidade econmica a seus concidados. J a cooperao horizontal se d esfera a esfera, entre estados, entre municpios e entre agricultores. Como aportes de cada ente integram o fundo, os recursos financiaro indenizaes em qualquer municpio ou estado que tenha manifestado sinistro, independentemente do volume e da origem dos recursos. Ao realizarem seu aporte, os municpios e os estados, alm dos agricultores, que no foram atingidos por seca e no sofreram quebra de safra, estaro contribuindo com agricultores habitantes de municpios e estados em que h ocorrncia de dficit hdrico, prejudicando a produo. Em cada ano agrcola, o grupo que recebe e o que ajuda varia conforme localizao geogrfica das secas. Assim, o grupo que, em determinado ano, apenas contribuiu para o fundo sem receber benefcios, no ano seguinte, poder ser beneficirio das indenizaes, ajudado pelos recebedores do primeiro ano. Na suposio de que a estimativa de risco e o consequente clculo do prmio correspondam realidade, esta lgica funcionaria perfeitamente. A terceira e ltima fase do ciclo de implementao anual do GS diz respeito ao processo de pagamento do benefcio. Inicia-se com processo de constatao do sinistro que, como j citado, est dividido em dois mecanismos: um para evidenciao da ocorrncia de seca e outro para verificao do volume de perda de safra causada por esta. O sinistro municipal ficaria, ento, caracterizado com decretao de estado de exceo por motivo de seca situao de emergncia ou estado de calamidade pblica e constatao de perda acima de 50% da expectativa de produo do total das culturas de milho, feijo, arroz, algodo e mandioca. Para isso, so coletadas informaes de plantio e colheita junto amostra municipal do universo de agricultores aderidos. Relacionando-se a expectativa de produo no momento do plantio com o que foi efetivamente colhido, obtm-se a frustrao mdia da safra municipal.
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Se esta mdia for a partir da metade, ento, todos os agricultores aderidos no municpio faro jus ao recebimento do benefcio. Ressalte-se que o sinistro no individual, mas sim municipal. Portanto, se a mdia de perda do municpio for abaixo dos 50%, o agricultor que, individualmente, tenha perdido, por exemplo, 60% no ter direito indenizao. O valor do benefcio fixo, ou seja, no varia conforme o volume de perda constatado.
ESQUEMA 2
Fases de implementao do GS
Adeso do estado
Adeso dos municpios
Participao dos agricultores Inscrio
Pagamento dos benefcios
Situao de emergncia reconhecida
Verificao de colheita
Onde houver seca
Verificao de plantio
Seleo
Recurso permanece no fundo (para auxiliar os municpios atingidos pela seca)
Onde NO houver seca
Adeso
Fonte: MDA. Disponvel em: <http://www.mda.gov.br/saf/index.php?sccid=373>.
Uma das principais preocupaes dos formuladores do programa foi o processo de seleo dos agricultores. A implementao de programas anteriores na regio sempre foi repleta de histrias de manipulao por parte do poder local, em que se configuram relaes clientelistas, de favorecimento em troca de lealdade poltica. Inmeros so os casos de direcionamento dos programas governamentais em proveito de determinado grupo de protegidos do prefeito. A falta de critrios de seleo previamente estabelecidos e mecanismos de controle facilitava este tipo de prtica. Para o GS, a primeira deciso foi dividir o processo de adeso dos agricultores em trs fases: inscrio, seleo e adeso. Pretendia-se, dessa forma, possibilitar inscrio ampla e irrestrita para quem estivesse interessado em participar. O segundo ponto definido foi o estabelecimento dos critrios de priorizao, j descritos, que, por meio de atribuio de pesos, permite, mediante processamento em sistema informatizado, atribuio de notas a cada um dos candidatos e subsequente emisso de lista classificada. O objetivo deste processo era eliminar aplicao de critrios subjetivos que estariam fora do controle da coordenao do programa e sujeitar-se-iam a desvios de finalidade ao no adotar critrios impessoais de seleo. O terceiro ponto definido para garantir universalidade e impessoalidade no processo de seleo foi a aposta no controle social, representada, nesse caso, pela atuao dos CMDRS. Depois de finalizado perodo de inscrio e processados dados para emisso da lista classificada, esta deve ser objeto de apreciao do conselho para verificar possveis desvios e direcionamentos, fiscalizando atuao do poder pblico local e indicando eventuais casos de candidatos selecionados que no se enquadram no pblico-alvo do programa, com poder de desclassific-los. Somente com homologao do CMDRS, o processo segue adiante para etapa de adeso.
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A aposta no controle social tambm ocorre em mbito estadual, no qual atua o CEDRS. atribuio deste frum a homologao da distribuio das cotas municipais, com intuito de monitorar aplicao dos critrios de priorizao dos municpios a ser selecionado e do estabelecimento do nmero de vagas a que cada municpio teria direito, evitando, dessa maneira, favorecimento de prefeituras aliadas ao governo estadual e retaliao das oposicionistas. Mais uma vez, o objetivo final garantir processo impessoal protegido de critrios subjetivos e oportunistas. Tais conselhos consistem em fruns bipartites que integram representantes da sociedade civil e do poder pblico municipal, no caso do CMDRS, e estadual, no caso do CEDRS. Embora a composio varie de acordo com cada ente federado, o princpio bsico que os regem o da paridade, ou seja, igualdade de representao entre Estado e sociedade. Com isso, espera-se que a alocao de bens pblicos e a implementao de polticas pblicas seja mais democrtica e participativa. Pode-se afirmar que o GS novidade em termos de poltica pblica. Um dos debates entre atores envolvidos com este programa foi como tal poltica poderia ser classificada: programa de transferncia de renda, bolsa ou seguro agrcola? Sob ngulo de programa de transferncia de renda, o GS tem, basicamente, o fato de a maior parte do volume de recursos (96%) ser de origem estatal e direcionada a pagamento de benefcios de valor fixo para seu pblico. Sob o ponto de vista de seguro, tem-se, primeiramente, o fato de o programa estar vinculado atividade econmica, ou seja, cobre determinadas culturas agrcolas. O agricultor, para ter acesso proteo, precisa aderir antes de iniciado o plantio. Apesar de pequena e simblica, h contribuio financeira do agricultor para custear eventual indenizao. O benefcio somente disponibilizado no caso de quebra de safra, outra caracterstica de seguro. Considerando que o valor do benefcio no proporcional ao volume de perdas e no cobre qualquer causa de frustrao de safra, o GS no pode ser enquadrado como seguro agrcola de sentido estrito, uma vez que, para isso, h srie de normas que regulamentam tal tipo de poltica. No entanto, o GS opera com lgica idntica, como demonstrado anteriormente. Esta foi a forma vivel encontrada de proteo da produo agrcola de pblico pauperizado cuja atividade est sujeita a riscos que o mercado no consegue e no tem interesse em comportar. Pode-se, assim, afirmar que o GS programa atpico, seguro de renda vinculado produo agrcola, cujo prmio quase 100% subsidiado pelo Estado. 4 CONSTATAES A PARTIR DA IMPLEMENTAO DO PROGRAMA O GS comeou a ser implementado no ano agrcola de 2002-2003. Nesse primeiro ciclo de implementao, aderiram ao programa mais de 200 mil agricultores, em 333 municpios de seis estados. A maior parte das adeses concentrou-se no estado do Cear (CE), com 108.950 agricultores aderidos. Este estado apresenta o maior nmero de adeses no decorrer dos anos, seguido por Paraba (PB), Pernambuco (PE) e Piau (PI). Juntos, estes quatro estados somam quase 90% das adeses no ano agrcola de 2007-2008.
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O desempenho referente proporo de agricultores aderidos em relao ao pblicoalvo apresenta grande variao nos estados participantes do programa. Por exemplo, o estado da Bahia, que detm o maior volume do pblico-alvo do programa, com quase 500 mil famlias, um dos que apresentam os mais fracos desempenhos. No decorrer dos sete anos de vigncia do GS, a soma do nmero de adeses foi de apenas 46.294 famlias. Tal disparidade ocorre principalmente por causa do grau de prioridade que os governos estaduais e, tambm, municipais ofertam ao programa, alm, obviamente, da capacidade institucional dos rgos locais responsveis pela operacionalizao do programa. Ao tratar de ao de operacionalizao descentralizada, o GS est sujeito a estas discrepncias nos resultados, uma vez que a descentralizao, apesar de permitir envolvimento dos demais entes federados com objetivos do programa, reduz a capacidade gerencial do rgo gestor sobre processo e, por consequncia, sobre os resultados. Um fato importante que se verificou durante os anos em que o GS foi implementado diz respeito ao processo de pagamento dos benefcios, cujo percentual em relao ao nmero de adeses sempre foi igual ou superior ao risco estimado para o programa. O menor ndice de sinistralidade foi em torno de 30%, na safra 2005-2006, sendo o maior em 2006-2007, quando ultrapassou 90%. Por lei, a ocorrncia de nvel de sinistro acima do risco previsto, com consequente insuficincia do FGS para cobrir os benefcios, obriga o governo federal a complementar a necessidade de recursos. Isto no seria problema caso se configurasse como eventualidade. No entanto, vem ocorrendo sistematicamente, demonstrando que a estimativa de risco apresenta problemas. Ocorre que, conforme relatado, o risco aferido tem, como base, grandes secas, generalizadas em toda a regio, atingindo, inclusive, reas fora do semirido, como a de 1997-1998, que atingiu toda a rea da Sudene. Dessa forma, o risco de 30% teria sentido se todos os municpios desta rea aderissem ao GS. Assim, o FGS teria sustentabilidade para custear benefcios. Contudo, os recursos oramentrios disponibilizados para o programa no permitem sua universalizao. Como consequncia, h o processo de priorizao dos municpios participantes do GS que privilegia os do semirido, com maior incidncia de seca. Assim, o grupo de municpios atendidos pelo programa configura o de maior risco de sinistro, acima da mdia geral de 30%. Outro contrassenso da concepo do GS so os mecanismos originalmente estabelecidos para constatao do sinistro: decretao de estado de exceo e constatao de perda, que acabam por no ser complementares entre si. No Nordeste, a decretao de situao de emergncia ou estado de calamidade pblica apenas efetiva-se quando o fenmeno climtico da estiagem ocasiona srie de danos locais, como colapso do abastecimento de gua, morte de animais e quebra de safra, que, em situao como esta, tem incidncia de praticamente 100%. Seria muito provvel que um municpio atinja a perda mdia mnima de 50% sem, no entanto, ter estado de exceo reconhecido para fazer valer o pagamento dos benefcios a seus agricultores aderidos.
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Isso se o processo de decretao fosse ato estritamente tcnico e no passvel de subjetividades e presses polticas da parte de prefeitos e polticos locais. Presses que, inclusive, incidem sobre processo de constatao de perdas, efetuado pelas empresas de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Ater) estaduais, mediante emisso de laudos de plantio e colheita realizados nas propriedades de agricultores selecionadas para amostras municipais. O fato que, desde o incio, o programa necessitava de critrios mais tcnicos e confiveis para aferio do sinistro. O mecanismo de estado de exceo apresenta outro inconveniente para o programa, pois trata-se de processo burocrtico e demorado. Inicia-se com ato do Poder Executivo municipal, passando por ato de homologao no mbito estadual, terminando com reconhecimento federal, efetuado pelo Ministrio da Integrao Nacional, em rito que pode demorar de quatro a seis meses ou at um ano. A demora repercute no atraso da concesso do benefcio ao agricultor, que deveria receb-lo logo depois de finalizado o perodo de colheita, a fim de compensar seu prejuzo financeiro decorrido da frustrao de safra. Alm dos problemas conceituais do estabelecimento da forma de financiamento do programa, seus gestores deparam-se com outro problema: inadimplncia dos entes federados estados e, principalmente, municpios. A aposta na cooperao entre atores envolvidos efetivamente no vem ocorrendo. Grande parte dos municpios e alguns estados atrasa a efetivao de seus aportes financeiros ao fundo, principalmente quando no h ocorrncia de sinistro. So frequentes casos em que se espera ou, at mesmo, exige-se que haja homologao do sinistro para posterior execuo do aporte, invertendo a lgica do programa. No existem mecanismos eficazes de cobrana da inadimplncia. No mbito do programa, a nica forma de forar o pagamento, pelo menos para municpios e estados que tenham interesse em permanecer no programa, condicionar liberao das indenizaes e adeso para o ano agrcola seguinte depois de concludos aportes devidos dos ciclos anteriores. Ou seja, soluo paliativa que no resolve atraso na concesso dos benefcios. Como consequncia, ocorre maior fragilizao da autossustentabilidade financeira do GS. A tabela 8 (Anexos) apresenta o ndice de inadimplncia relativo at a safra 2006-2007. Apesar dos cuidados tomados para evitar direcionamentos do processo de seleo dos agricultores, diversos so os casos relatados de manipulao do processo. O mecanismo de controle social atribudo ao CMDRS foi, em muitos casos, neutralizado pelo domnio do Poder Executivo municipal sobre este frum. No decorrer dos ciclos de implementao, chegaram at a coordenao nacional do GS denncias de favorecimento a apadrinhados polticos de prefeitos, vereadores ou titulares dos rgos locais responsveis pela implementao do programa. As prticas de manipulao ocorrem, geralmente, no processo de inscrio, uma vez que, depois de enviados para banco de dados, fica quase impossvel interferir no processo de classificao dos candidatos. Uma das prticas mais comuns era, simplesmente, preencher com informaes falsas formulrios de inscrio, principalmente nos campos que propiciam atribuio de notas para classificao e enquadramento do candidato no pblico-alvo. Dessa maneira, pessoas que nem eram agricultores familiares, como funcionrios pblicos municipais ou comerciantes, apareciam
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no rol de selecionados. Outra prtica costumeira era impedir inscrio de pessoas ou comunidades inteiras que no se configurassem como redutos eleitorais do governante local. Se a inscrio era inevitvel, outro artifcio utilizado era o desaparecimento de formulrios de inscrio. Quando passava para fase de homologao pelo CMDRS, tal tipo de prtica contava com conivncia ou passividade dos integrantes do conselho. Pouco mobilizados, muitos dos conselhos nem sequer renem-se para deliberaes. No caso especfico da homologao da lista classificada para o GS, foram relatados eventos em que a ata de reunio fora elaborada unilateralmente por agentes do Executivo municipal, sem que houvesse reunio, sendo, em seguida, recolhidas assinaturas dos integrantes do conselho, a fim de legitimar o procedimento. Tais prticas ocorrem em razo da cultura poltica local, caracterizada pela atuao autocrtica dos chefes polticos municipais, os quais no esto acostumados, nem interessados, em compartilhar o poder decisrio. Em ambiente poltico pautado, em diversos casos, por clientelismo e personalismo poltico, as atitudes monocrticas da elite poltica encontram respaldo na passividade da sociedade civil, alheia aos assuntos relativos esfera pblica. Os desmandos e as manipulaes somente so questionados quando existe sindicato rural forte e combativo o que tambm no muito comum nos municpios interioranos do Nordeste ou quando h forte rivalidade poltica na elite local, casos em que os polticos de oposio, motivados pela racionalidade poltica, e no necessariamente pelo zelo na conduo tica dos procedimentos, buscam falhas que possam fragilizar o detentor do poder oficial. De qualquer forma, as denncias que chegam at os gestores do programa demonstram que, apesar de limitada, a atuao dos CMDRS, em muitos casos, til para, ao menos, constranger certos procedimentos escusos do poder pblico local. Certamente, os desmandos seriam muito maiores se os procedimentos ficassem oficialmente restritos ao gabinete de uma prefeitura. No entanto, a aposta de que controle social efetivo ir garantir procedimento imune a desvios de finalidade est longe de tornar-se realidade, dependendo do processo de aprendizagem democrtica, que demanda tempo e empenho em cada uma das comunidades. A despeito da execuo do GS desde 2002, as histricas aes emergenciais continuaram ocorrendo. A cada seca que se configurava, as tradicionais cenas em que apareciam filas de pessoas para distribuio de alimentos e de carros-pipa voltavam a acontecer. Outra ao emergencial implementada durante a vigncia do GS era o Bolsa Renda, mais recentemente chamado de Bolsa Seca. Como no h previso oramentria para sua execuo, depende de emisso de norma, geralmente medida provisria, para seu financiamento por meio de suplementao. O Bolsa Seca acaba por ser concorrente do GS, uma vez que ambos visam atender idntico pblico, em virtude de mesma causa, mas sob perspectivas diferentes. Concorrncia que se traduz em ambiguidade do Estado com relao ao tratamento da seca no Nordeste. O primeiro est atrelado com a antiga prtica de aes emergenciais que demonstram despreparo do governo em solucionar problema histrico, previsvel e inevitvel. O segundo representa iniciativa do governo em compor estratgia de sustentabilidade socioeconmica para populao do semirido.
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Um dos princpios norteadores do GS buscar envolvimento e responsabilidade das esferas subnacionais e de toda a populao para problema que a estas comum. Dessa maneira, prev aportes financeiros dos principais atores envolvidos no processo: Unio, estados, municpios e agricultores beneficirios. Contudo, a implementao paralela do Bolsa Seca incide nas seguintes situaes: Municpios que aderiram ao GS: os agricultores ficam divididos em dois grupos os que aderiram ao GS e desembolsaram 1% do valor do benefcio e os no participantes do GS, que iro receber o Bolsa Seca sem necessidade de qualquer contrapartida financeira. Municpios que no aderiram ao GS: todos os agricultores iro receber o Bolsa Seca sem qualquer contrapartida individual, nem do municpio.
Do ponto de vista oramentrio, para o gestor municipal, o Bolsa Seca muito mais interessante, uma vez que custeado integralmente pelo governo federal. Assim, a perspectiva de que o governo ir socorrer os agricultores com o Bolsa Seca tende a desestimular a adeso dos municpios e dos agricultores ao GS, perpetuando prticas individualistas e desagregadoras. O esforo de envolvimento e responsabilizao dos entes federados para cooperao em torno de objetivo comum acaba por fragilizar-se com implementao de aes emergenciais. bvio que a implementao de aes emergenciais acaba por tornar-se inevitvel. Em primeiro lugar, o oramento direcionado ao GS nunca permitiu sua universalizao. O mximo de adeses obtidas at o momento foi de 558 mil famlias, na safra 2007-2008, ficando de fora do programa cerca de 900 mil; na ocorrncia da seca, esta populao precisa ser atendida. Em segundo lugar, as demais aes previstas para garantir convvio com semirido no foram levadas adiante, principalmente aes de capacitao para novas atividades econmicas adequadas s condies locais. Sem tais aes, no h mudanas na realidade econmica da regio, permanecendo a populao em situao de vulnerabilidades econmica e social que se agravam no momento das secas. Duas importantes mudanas foram estabelecidas para o GS. A Lei no 11.775, de 17 de setembro de 2008, aboliu decretos de exceo como requisitos para homologao do sinistro e incluiu ocorrncia de excesso hdrico como causa de sinistro coberta pelo programa. Estas alteraes comearam a viger desde o ano agrcola 2007-2008; porm, sua implementao dependia de regulamentao via decreto do Poder Executivo federal, o que somente ocorreu em fevereiro deste ano, atrasando o processo de pagamento de benefcios referentes safra por quase um ano. A substituio dos decretos de exceo ocorreu em virtude da constatao de sua inadequao a programa de seguro de renda que requer critrios tcnicos e geis para verificao do sinistro e subsequente liberao dos benefcios. Em seu lugar, institudo procedimento de monitoramento agroclimtico que dever acompanhar condies meteorolgicas nos municpios participantes. Nesse caso, ser definida metodologia para estimar os efeitos dos eventos climticos no caso do GS, dficits e excessos pluviomtricos sobre produo das culturas cobertas.
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A partir de certo nvel de perda estimada, supre-se a primeira condio para caracterizao do sinistro, ou seja, a ocorrncia de estiagem ou excesso de chuva que, em determinado nvel, podem causar quebra de safra. Complementarmente, permanecem visitas de campo para aferio da colheita e confirmao do sinistro. O mecanismo do monitoramento agroclimtico tende a propiciar critrios mais tcnicos e confiveis para constatao do sinistro e mais legitimidade na configurao do direito s indenizaes, alm de permitir, no decorrer dos anos, sries histricas que propiciem ajustes relacionados ao clculo do risco. Para isso, tornam-se necessrios investimentos direcionados ampliao da malha de estaes meteorolgicas que, em muitos estados do Nordeste, pequena, resultando em projees climticas no muito confiveis. Mas a grande novidade trazida pela Lei no 11.775/2008 o acrscimo de mais um fator de penalizao de safras: excesso de chuvas, ou seja, evento inverso para o qual o GS foi concebido. Esta mudana foi motivada, em grande parte, pelas presses de governadores de alguns estados que passaram, no fim de 2007 e incio de 2008, por enchentes em boa parte de seus territrios. Assim, pode-se afirmar que a alterao devida mais aos critrios polticos e pontuais do que aos aspectos tcnicos, uma vez que o GS foi concebido para tratar de problema histrico na regio. No semirido, a ocorrncia de chuvas em excesso extrema eventualidade. 5 CONSIDERAES FINAIS A despeito dos altos ndices de sinistralidade apurados durante os anos de implementao do GS, a nova legislao no tratou de recalcular o risco para programa. Mesmo nos termos da regra anterior, uma reviso dos 30% do valor do prmio era necessria, dados os altos ndices de sinistralidade apresentados nos anos de implementao. Com adio de mais um fator de penalizao, seria bvia a constatao de que o risco de sinistro aumentaria e se faria necessria a reviso da forma de financiamento do programa. No entanto, no se alterou a composio do FGS, comprometendo ainda mais a capacidade de custear o pagamento dos benefcios e tornando-se este fundo cada vez mais dependente de suplementaes oramentrias da Unio. Dessa forma, a realizao de anlises mais acuradas sobre sries histricas dos eventos climticos na regio faz-se essencial para garantir sustentabilidade financeira ao FGS, estabelecendo categorias diferentes de riscos e os respectivos prmios, adequados a cada microrregio. Alm disso, poderiam ser estudadas formas de escalonamento do valor das indenizaes, conforme percentual de perda aferido. Outras formas e fontes de financiamento precisam ser discutidas para manter o fundo autossustentvel, alm, obviamente, do aumento das fontes oramentrias. Alternativa possvel seria instituio de taxa incidente sobre os financiamentos agrcolas pblicos destinados agricultura patronal, em estratgia redistributiva em que o segmento mais capitalizado da agricultura brasileira contribuiria para a sustentabilidade da camada mais pauperizada. A verdade que o GS, como qualquer outra ao dirigida ao agricultor familiar nordestino isoladamente, no ir mudar o retrato de pobreza que caracteriza a regio. Trata-se de ao que se complementaria com outras para mudar condies de vida de sua populao-alvo.
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necessrio estratgia integrada de aes envolvendo desde a produo, com programas de capacitao e efetivo sistema de assistncia tcnica e extenso rural adequado regio, com financiamento e proteo da produo, at processo de comercializao, com incentivos e formaes para agregao de valor e garantia de venda a preos justos. Porm, mesmo estas aes sero insuficientes se no for resolvido o problema estrutural: acesso terra. Portanto, estratgia possvel de convivncia com o semirido no pode prescindir de poltica de reforma agrria e reordenamento fundirio que modifique substancialmente a estrutura fundiria da regio. De outra forma, no se modificam condies desfavorveis para o campons nordestino, que permanecer em constante precariedade socioeconmica, sujeito aos flagelos das secas, em situao que o GS nada mais lhe ofereceria do que a amenizao de suas mazelas.
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REFERNCIAS Ao de FHC mal avaliada pela maioria. Folha de S. Paulo, So Paulo, 14 jun. 1998. BRASIL. Decreto de 20 de junho de 2001. Abre ao oramento da seguridade social da Unio, em favor do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, crdito suplementar no valor de R$ 1.429.900,00, para reforo de dotaes consignadas no vigente oramento. Braslia: Congresso Nacional, 2001. ______. Lei no 10.420, de 10 de abril de 2002. Cria o Fundo Seguro-Safra e institui o benefcio Safra para os agricultores familiares da regio Nordeste, do semi-rido do estado de Minas Gerais (norte de Minas Gerais e Vale do Jequitinhonha) e da regio Norte do estado do Esprito Santo, definidos na Lei no 9.690, de 15 de julho de 1998, nos municpios sujeitos a estado de calamidade ou situao de emergncia em razo do fenmeno da estiagem. Braslia: Congresso Nacional, 2002. ______. Decreto no 4.962, de 22 de janeiro de 2004. Regulamenta a Lei no 10.420, de 10 abril de 2002, que cria o Garantia-Safra, dispe sobre o Comit Gestor do Garantia-Safra, e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 2004. ______. Lei no 11.775, de 17 de setembro de 2008. Institui medidas de estmulo liquidao ou regularizao de dvidas originrias de operaes de crdito rural e de crdito fundirio; altera as Leis nos 11.322, de 13 de julho de 2006, 8.171, de 17 de janeiro de 1991, 11.524, de 24 de setembro de 2007, 10.186, de 12 de fevereiro de 2001, 7.827, de 27 de setembro de 1989, 10.177, de 12 de janeiro de 2001, 11.718, de 20 de junho de 2008, 8.427, de 27 de maio de 1992, 10.420, de 10 de abril de 2002, o Decreto-Lei no 79, de 19 de dezembro de 1966, e a Lei no 10.978, de 7 de dezembro de 2004; e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 2008. ______. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Plano Safra 2008-2009. Disponvel em: <http://www.mda.gov.br/portal/index/show/index/cod/1872>. Acesso em: 5 mar. 2009. COMISSO SETORIAL DE CONVVIO COM O SEMIRIDO E INCLUSO SOCIAL DO NORDESTE E NORTE DO ESTADO DE MINAS GERAIS (CSSA). Plano serto cidado: relatrio das aes de convvio com a seca e incluso social, jun. 2001/fev. 2002. DUARTE, R. Um tipo singular de desemprego massivo e episdico: o caso dos flagelados das secas no semi-rido brasileiro. O nordeste procura da sustentabilidade. Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer, 2002 (Cadernos Adenauer III, n. 5). GASPARI, E. Na seca de 98, fome mostra a cara do saque. Folha de S. Paulo, So Paulo, 14 jun. 1998. GOMES, G. M. Velhas secas em novos sertes: continuidade e mudanas na economia do semi-rido e do cerrado nordestinos. Braslia: Ipea, 2001. SUDENE. rea de atuao da Sudene: o semirido nordestino. Disponvel em: <http://www. sudene.gov.br/site/extra.php?idioma=&cod=130>. Acesso em: 25 mar. 2009.
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ANEXOS
TABELA 1
Mortalidade infantil, longevidade, analfabetismo e rendimento mdio Brasil e grandes regies, 2007
Brasil e grandes regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
1
Mortalidade infantil (por mil)1 24,32 25, 35,6 17,7 16,1 18,9
Esperana de vida ao nascer1 72,57 71,59 69,71 74,06 74,71 73,73
Taxa de analfabetismo (em %)2 9,99 10,84 19,94 5,74 5,44 8,06
Rendimento mdio mensal (em R$)2 628 449 381 748 759 760
Fontes: D iretoria de Pesquisas/Coordenao de Populao e Indicadores Sociais/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)/Projeo da populao do Brasil por sexo e idade no perodo 1980-2050 Reviso 2008. 2 Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclios (PNAD)/IBGE. Elaborao: Diretoria de Estudos Sociais (Disoc)/Ipea.
TABELA 2
Analfabetismo e rendimento mensal por situao do domiclio Brasil e grandes regies, 2007
Brasil e grandes regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte: PNAD/IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea.
Taxa de analfabetismo (em %) Urbano 7,55 8,39 14,8 4,96 4,75 6,94 Rural 23,26 19,42 33,82 15,45 8,87 15,56
Rendimento mdio (em R$) Urbano 689 495 447 778 816 813 Rural 312 292 210 395 479 408
TABELA 3
Populao rural e agricultura familiar brasileira Brasil e grandes regies, 2007

Brasil e grandes regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Populao rural (em %)1 26 31 35 17 24 17 Agricultura familiar nmero de estabelecimentos 2 Total 3.815.527 375.385 1.983.944 518.218 809.559 128.421 Grupo B 2.036.681 133.740 1.499.537 198.382 165.091 39.931 Grupo B (em %) 53,4 35,6 75,6 38,3 20,4 31,1
Fonte: 1 Contagem da Populao (2007)/IBGE. 2 Incra, FAO e Tabulaes Especiais do Censo Agropecurio do IBGE (1995-1996). Elaborao: Disoc/Ipea.
300
Nordeste nmero de estabelecimentos por grupos de rea total e condio do produtor

Condio do produtor Grupos de rea total Menos de 1 ha 1 a menos de 2 ha 2 a menos de 5 ha 5 a menos de 10 ha Subtotal: menos de 10 ha 10 a menos de 20 ha 20 a menos de 50 ha 50 a menos de 100 ha 100 a menos de 200 ha 200 a menos de 500 ha 500 a menos de 1.000 ha 1.000 a menos de 2.000 ha 2.000 a menos de 5.000 ha 5.000 a menos de 10.000 ha 10.000 a menos de 100.000 ha 100.000 ha e mais Total
Fonte: Censo Agropecurio (1996)/IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea.
TABELA 4
Total 438.703 382.837 482.451 266.520 1.570.511 223.247 257.440 123.574 67.596 43.996 13.814 5.690 2.408 516 290 3 2.326.413
Proprietrio (a) Arrendatrio (b) 150.664 153.067 295.291 214.243 813.265 198.028 239.565 116.707 64.334 41.982 13.238 5.483 2.303 501 287 3 1.496.022 67.676 47.967 25.951 5.319 146.913 2.598 1.411 723 422 455 142 48 17 4 1 152.929
Parceiro (c) 57.432 54.452 45.649 10.881 168.414 3.732 2.062 735 420 281 73 36 15 2 175.913
Ocupante (d) 162.931 127.351 115.560 36.077 441.919 18.889 14.402 5.409 2.420 1.278 361 123 73 9 2 501.549
No proprietrios (b + c + d) 288.039 229.770 187.160 52.277 757.246 25.219 17.875 6.867 3.262 2.014 576 207 105 15 3 0 830.391
TABELA 5
UF AL BA CE MG PB PE PI RN SE Total
GS pblico prioritrio
Quantidade de municpios 38 265 150 85 170 122 127 147 29 1.133 Pblico potencial 70.958 481.828 276.925 60.553 95.706 202.973 107.631 81.369 37.366 1.415.309
Fonte: Secretaria da Agricultura Familiar (SAF)/MDA. Elaborao: Disoc/Ipea.
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TABELA 6
Agricultores aderidos no decorrer dos anos de implementao do GS

Estado AL BA CE MA MG PB PE PI RN SE Total Adeses 2002-2003 189 0 108.950 0 29.972 27.696 18.761 0 14.724 200.292 2003-2004 6.988 7.000 36.106 26.577 37.562 28.879 12.602 3.155 18.970 177.839 2004-2005 11.051 8.907 128.663 8.563 49.755 31.908 23.543 8.613 16.858 287.861 2005-2006 11.479 9.148 160.012 7.102 54.791 46.264 38.206 12.005 17.577 356.584 2006-2007 0 6.063 172.931 812 59.310 52.899 34.210 8.461 11.635 346.321 2007-2008 5.730 15.176 285.363 118 4.326 74.345 78.275 63.286 14.087 17.900 558.606
Fonte: Relatrios Gerenciais/MDA. Elaborao: Disoc/Ipea.
TABELA 7
Histrico do volume de pagamento de benefcios

Safra 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008
1
Agricultores aderidos 200.292 177.830 287.861 356.582 346.321 558.606
Agricultores beneficirios 87.472 75.810 211.339 106.081 314.254
Proporo do sinistro (em %) 43,67 42,63 73,42 29,75 90,74
Fonte: Relatrios Gerenciais/MDA. Elaborao: Disoc/Ipea. Nota: 1 Processo de pagamento ainda em fase inicial.
TABELA 8
Evoluo da inadimplncia municipal para o FGS

Ano agrcola 2003-2007 2004-2005 2005-2006 2006-2007
Fonte: Relatrios Gerenciais/MDA. Elaborao: Disoc/Ipea.
Municpios participantes 365 465 545 471
Municpios inadimplentes 21 10 31 18
Inadimplncia (em %) 5,75 2,15 5,69 3,82
302
Captulo 10
ANLISE DE CONSISTNCIA E SUGESTES PARA AS metas do PLANO NACIONAL DE TURISMO
1 APRESENTAO O propsito deste estudo contribuir com o aprimoramento da poltica nacional de turismo mediante reflexo em torno de suas metas. Apresenta-se inicialmente viso geral do Plano Nacional de Turismo (PNT) 2007-2010, com objetivos e principais programas que o integram. Em seguida, cada meta analisada, abordando a adequao dos indicadores utilizados e os resultados parciais obtidos e tecendo consideraes sobre eventual necessidade de mudanas nas metas, em funo das alteraes recentes do cenrio socioeconmico. Ao discutir a adequao dos indicadores atuais, fazemse sugestes no sentido de incorporar novas variveis ou procedimentos metodolgicos que concorram para aprimorar o monitoramento e a avaliao do PNT. O texto no aborda indicadores mencionados no PNT relativos ao monitoramento dos macroprogramas, na medida em que o foco do trabalho concentra-se em resultados de natureza estrutural. Isto no diminui a importncia destes indicadores, at mesmo para interpretar o desempenho observado nas metas estruturais. 2 O PNT: OBJETIVOS E LINHAS PROGRAMTICAS O Plano Nacional de Turismo: uma viagem de incluso constitui instrumento de planejamento e gesto orientado por trs objetivos gerais: Desenvolver produto turstico brasileiro com qualidade, contemplando diversidades regionais do pas. Promover turismo como fator de incluso social, por meio da gerao de trabalho e renda e por sua incluso na pauta de consumo de todos os brasileiros. Fomentar competitividade do produto turstico brasileiro nos mercados nacional e internacional e atrair divisas para o pas.
Para alcanar esses objetivos, as aes do Ministrio do Turismo (MTur) foram estruturadas em torno de oito macroprogramas que se desdobram em 23 programas, a seguir relacionados:
Macroprograma: Planejamento e Gesto -- Programa de Implementao e Descentralizao da Poltica Nacional de Turismo -- Programa de Avaliao e Monitoramento do Plano Nacional de Turismo -- Programa de Relaes Internacionais Macroprograma: Informao e Estudos Tursticos -- Programa Sistema de Informaes do Turismo -- Programa de Competitividade do Turismo Brasileiro Macroprograma: Logstica de Transportes -- Programa de Ampliao da Malha Area Internacional -- Programa de Integrao da Amrica do Sul -- Programa de Integrao Modal nas Regies Tursticas Macroprograma: Regionalizao do Turismo -- Programa de Planejamento e Gesto da Regionalizao -- Programa de Estruturao dos Segmentos Tursticos -- Programa de Estruturao da Produo Associada ao Turismo -- Programa de Apoio ao Desenvolvimento Regional do Turismo Macroprograma: Fomento Iniciativa Privada -- Programa de Atrao de Investimentos -- Programa de Financiamento para o Turismo Macroprograma: Infraestrutura Pblica -- Programa de Articulao Interministerial para Infraestrutura de Apoio ao Turismo -- Programa de Apoio Infraestrutura Turstica Macroprograma: Qualificao dos Equipamentos e Servios Urbanos -- Programa de Normatizao do Turismo -- Programa de Certificao do Turismo -- Programa de Qualificao Profissional Macroprograma: Promoo e Apoio Comercializao ----Programa de Promoo Nacional do Turismo Brasileiro Programa de Apoio Comercializao Nacional Programa de Promoo Internacional do Turismo Brasileiro Programa de Apoio Comercializao Internacional
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Anlise de Consistncia e Sugestes para as Metas do Plano Nacional de Turismo
A tnica do subttulo do PNT, uma viagem de incluso, evidncia os aspectos sociais deste plano, na medida em que considera o objetivo geral promover incluso social sob duas perspectivas: como reflexo do incremento da atividade turstica sobre gerao de oportunidades de trabalho e insero de camadas da populao, cujo aumento dos rendimentos permite acesso a produtos ou servios tursticos que representam melhoria da qualidade de vida. Essa acepo de incluso, enfatizada na abertura do PNT, remete a duas de suas metas: gerao de 1,7 milho de ocupaes, no perodo 2007-2010; e incremento do mercado interno do turismo, visando incluir na pauta de consumo dos brasileiros a realizao de 217 milhes de viagens tursticas em 2010. O objetivo geral desenvolver produto turstico brasileiro com qualidade, contemplando diversidades regionais, culturais e naturais est expresso na meta de estruturar 65 destinos tursticos com padro de qualidade internacional, enquanto o objetivo geral fomentar competitividade do produto turstico brasileiro nos mercados nacional e internacional e atrair divisas para o pas traduz-se na meta relativa ao ingresso de US$ 7,7 bilhes na economia brasileira com turismo receptivo. O alcance das metas mencionadas est vinculado superao de conjunto de desafios para que o Brasil aproveite seu potencial de desenvolvimento no setor e aos cenrios econmicos nacional e internacional. Entre esses desafios identificados pelo MTur, com integrantes do Conselho Nacional de Turismo (CNT) e atores relacionados ao trade turstico, destacam-se: maior integrao dos esforos empreendidos no mbito do atual processo de gesto descentralizada do PNT; consolidao de sistema de informaes sobre turismo; estabelecimento de padres de qualidade capazes de adequar especificidades regionais s exigncias da competitividade internacional; e criao de referncias normativas que orientem qualificao dos produtos tursticos.
Alm disso, tambm so preconizadas expanso, diversificao e desconcentrao da oferta turstica e melhoria nas condies da infraestrutura de forma geral, atribuindo ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) papel relevante de superao das carncias das infraestruturas logstica, urbana e social que prejudicam a indstria turstica. O PNT destaca, principalmente, a importncia das iniciativas relacionadas infraestrutura, previstas no PAC, que prev total de investimentos de cerca de R$ 646 bilhes, para o perodo 2007-2010. Destes, R$ 95,4 bilhes so dirigidos infraestrutura logstica; R$ 295 bilhes, infraestrutura energtica; e R$ 255 bilhes, s infraestruturas social e urbana. Nesse sentido, o PNT detalha investimentos previstos no PAC para infraestrutura, que devero propiciar, em quatro anos, construo, adequao, duplicao e recuperao de 42 mil km2 de estradas e 2.418 km2de ferrovias; ampliao e melhoria de 12 portos e 20 aeroportos; abastecimento de gua e coleta de esgotos para 22,5 milhes de domiclios; infraestrutura
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hdrica para 23,8 milhes de pessoas; ampliao e construo de quatro linhas de metr, em quatro cidades tursticas; alm de benefcios relacionados infraestrutura energtica e s melhorias de condies habitacionais para 4 milhes de moradias. Na esfera do MTur, esto programados recursos oramentrios, para esse perodo, da ordem de R$ 5,6 bilhes para infraestrutura turstica, sem incluir neste montante investimentos em infraestrutura previstos no Programa de Desenvolvimento do Turismo (Prodetur) e no Programa de Desenvolvimento do Ecoturismo (Proecotur), com financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e sua respectiva contrapartida nacional. 3 AS METAS DO PNT 3.1 Consideraes sobre a elaborao das metas do PNT As metas do PNT foram construdas a partir de modelo agregado de oferta e demanda por turismo, desenvolvido pelo Centro de Excelncia em Turismo (CET), da Universidade de Braslia (UnB), com finalidade de apoiar monitoramento do PNT. Nesse modelo, a oferta representada por funo de produo que combina fatores de produo: capital, trabalho, gastos do governo e nvel tecnolgico; todos relacionados ao setor turismo. A demanda agregada por turismo alimentada por trs modelos que representam demandas internacional e domstica e modelo simultneo de oferta e demanda por turismo, no nvel municipal. A demanda internacional est vinculada aos gastos em marketing internacional e taxa de cmbio; a demanda domstica determinada pelo crescimento econmico do pas; e, por fim, o modelo de equaes simultneas por turismo no nvel municipal depende dos impactos de variveis especficas de cada localidade, como preo de produtos tursticos, violncia, nvel de educao, infraestrutura e presena de atrativos tursticos. Neste estudo, sem entrar no mrito de adequao ou calibragem dos modelos utilizados, buscar-se- analisar metas em funo de sua capacidade de traduzir objetivos centrais do PNT e, com base em dados recentes relativos s metas ou a seus determinantes, avaliar avanos obtidos nos dois primeiros anos em relao ao estabelecido e comentar razoabilidade destas metas, especialmente em momento de reduo no ritmo de expanso das atividades econmicas em todo o mundo, cujos reflexos so visveis no pas. De modo geral, pode-se afirmar que as metas a seguir comentadas cumprem funo poltica, no que se refere motivao dos atores envolvidos e aos esforos requeridos para realizao do cenrio almejado. Nesse sentido, estas metas constituem horizontes desafiadores que vo alm da simples projeo, considerando exclusivamente o estado da arte de cada situao analisada, e traduzem, tambm, expectativas dos impactos positivos no desenvolvimento do setor, resultantes da implementao do PNT e da criao recente do MTur. Todavia, o alcance dessas metas depende de conjunto de fatores relacionados especialmente ao ambiente macroeconmico e s aes da iniciativa privada, cuja governabilidade extrapola o raio de ao do MTur, ainda admitindo-se que h aes do PNT que influenciam tais aspectos.
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Por fim, necessrio levar em considerao que este estudo analisa documento elaborado entre o fim de 2006 e o incio de 2007 que, ao longo dos dois ltimos anos, beneficiou-se de outros estudos que propiciaram incorporao de novos indicadores ao processo de monitoramento e avaliao na implementao do PNT. 3.2 Meta 1: promover a realizao de 217 milhes de viagens no mercado interno 3.2.1 Contexto O PNT atribui papel central ao mercado interno para consolidao da atividade turstica de forma sustentvel e chama ateno para ganhos de competitividade no plano interno como meio de fortalecer insero da oferta turstica nacional no mercado internacional. Segundo dados da pesquisa sobre caracterizao e dimensionamento do turismo domstico no Brasil, foram realizadas 139,6 milhes de viagens domsticas em 2005. Deste total, no mesmo ano, 25% dos turistas hospedaram-se em hotis, pousadas ou resorts, gerando 589 milhes de pernoites. Quanto ao meio de transporte utilizado, destaca-se que os turistas que utilizaram meio de transporte prprio, em 2001, eram 38,1% e, em 2005, passaram para 45,7%. A participao do transporte areo de 10,1%, em 2001, passou a ser de 12,1%, em 2005, e dos nibus de excurso, de 6% para 7,9%. J os nibus de linha tiveram a participao reduzida de 31,7% para 25,5%. Carona e outros somam 8,8%, em 2005. 3.2.2 Observaes sobre o indicador O indicador adotado, nmero de viagens no mercado interno, visa medir a evoluo da demanda e monitorar seu desempenho diante do objetivo de fortalecimento do mercado interno. Para estimar o nmero de viagens realizadas, o MTur utiliza resultados da pesquisa Caracterizao e Dimensionamento do Turismo Domstico no Brasil, realizada pela Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe). a partir do nmero de viagens levantado por esta pesquisa em 2005 que se projetaram metas para o perodo 2007-2010. Embora pesquisa com mesmo objetivo tenha sido realizada em 2001, os resultados no foram aproveitados para embasar projeo das metas, uma vez que mudanas na metodologia restringiram comparao dos resultados dos dois levantamentos. Esse indicador, relativo ao fortalecimento do mercado interno, complementado por dois conjuntos de indicadores auxiliares, um de condies necessrias e outro de indicadores indiretos. Esse ltimo abrange quatro variveis: investimentos em promoo interna, trfego areo, assentos/quilmetros oferecidos, passageiros/quilmetros transportados e nmero de localidades atendidas pela aviao regional. Sem entrar no mrito dos valores atribudos ao comportamento previsto para estas variveis, percebe-se que trs delas, associadas ao transporte areo, esto relacionadas parcela pouco expressiva da demanda: apenas metade dos que transportam nibus de linha, por exemplo.
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Como indicadores indiretos para medir o fortalecimento do mercado interno, o PNT prope conjunto de nove variveis. Trs destas so conhecidas simultaneamente com indicador principal, uma vez que tambm so levantadas pela pesquisa da Fipe, como: pernoites geradas, permanncia mdia em dias e gastos per capita/dia. Na realidade, trata-se de variveis que detalham viagens realizadas e no constituem, portanto, indicadores indiretos. Dos outros seis, trs relacionam-se com meios de transportes, um com montante de crdito ao consumidor e dois referem-se ao nmero de visitantes, brasileiros e estrangeiros, a parques e atraes tursticas. No ltimo caso, no h razo para incorporar nmero de visitantes estrangeiros como indicador indireto de viagens no mercado interno, providncia que, inclusive, j foi adotada pelo MTur. 3.2.3 Sugestes Condies necessrias Os indicadores de condies necessrias deveriam privilegiar aspectos socioeconmicos que mais influenciam fortalecimento do mercado interno em geral, do qual o mercado turstico parte. O produto interno bruto (PIB) e a renda per capita constituem duas variveis estruturais que balizam o comportamento do mercado interno, para as quais h projees oficiais que poderiam ser incorporadas s expectativas da meta 1. Indicadores indiretos A medio indireta do nmero de viagens tem por obstculo principal o fato de que a maior parcela das viagens no mercado interno ocorre fora dos canais de comercializao caractersticos do turismo, na medida em que so realizadas com meio de transporte prprio e, tambm, em meios de hospedagem prprios, de amigos ou parentes. Apesar desta limitao, caberia, alm das estatsticas relativas ao nmero de passageiros transportados por vias terrestre e area, incorporar, medida que estiverem disponveis, dados sobre estoque de unidades habitacionais ou leitos de pousadas, hotis e resorts, combinados com dados relativos taxa de ocupao destes estabelecimentos. Indicador de incluso social A incluso social um dos objetivos do PNT que tem destaque na apresentao deste e deveria ser contemplado por indicadores especficos. Uma forma de acompanhamento seria identificar se o crescimento dos rendimentos ocorridos nas camadas da populao de menor renda, com consequente alargamento da classe mdia, teria propiciado incluso ao mercado turstico. Este fenmeno estaria associado ao crescimento e distribuio da renda. Nesse sentido, seria interessante ter indicador da demanda turstica desagregado por faixa de rendimento do turista. Este pode ser construdo a partir dos dados levantados pela pesquisa de demanda domstica.
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3.2.4 Resultados parciais obtidos A principal fonte para monitorar a meta 1, promover a realizao de 217 milhes de viagens no mercado interno, a pesquisa Caracterizao e Dimensionamento do Turismo Domstico no Brasil. Realizada pela ltima vez em 2007, seus resultados ainda no foram divulgados. Mesmo no dispondo de nmeros atuais, cabem alguns comentrios sobre previso, embutida nessa meta, de crescimento anual do nmero de viagens e de pernoites da ordem de 10% ao ano (a.a.). Este valor equivale a mais que o dobro do crescimento do rendimento mdio per capita dos brasileiros nos ltimos anos. Assim, ainda que a economia brasileira crescesse no ritmo dos ltimos quatro anos, ou seja, cerca de 4,5% a.a., seria difcil justificar incremento das viagens no mercado interno sensivelmente superior s taxas de crescimento da economia. 3.2.5 Perspectivas para o perodo 2009-2010 Para 2009 e 2010, o PNT prev realizao de 197 milhes e 217 milhes de viagens, respectivamente. Alm do incremento do nmero de viagens, o PNT indica incremento dos gastos dirios com viagem da ordem de 4,5% a.a. Considerando o cenrio socioeconmico de 2008, caracterizado pelo crescimento do PIB da ordem de 5%, e a expectativa de que, no binio 2009-2010, o crescimento mdio deste indicador dever implicar manuteno da renda per capita em patamares prximo ao atual, seria recomendvel reviso das metas e, inclusive, da previso de acrscimo do gasto mdio per capita de 4,5%, contida no PNT. A tendncia das famlias, em situaes de aumento do desemprego e incerteza quanto ao futuro, reduzir seus gastos com servios tursticos. Essa reduo de metas deve tambm levar em considerao o fato de que investimentos do PAC, que tm papel importante no desenvolvimento da atividade turstica, ficaram aqum das previses mencionadas no PNT. Do total de R$ 503 bilhes previstos para investimentos em infraestruturas logstica, energtica, social e urbana, no perodo 2007-2010, foram realizados apenas cerca de 15% do planejado. 3.3 Meta 2: criar 1,7 milho de ocupaes 3.3.1 Contexto Junto meta 1, a meta 2, gerao de 1,7 milho de ocupaes no setor turismo, expressa objetivos centrais do PNT. Em cenrio econmico mais favorvel, anterior ao plano, o estudo que embasou projeo das metas mostra total de 6,04 milhes de ocupados em 2006, conforme observa-se na tabela 1. Neste ambiente, o turismo, segundo tais dados, teria propiciado 890 mil novas ocupaes entre 2002 e 2006.
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TABELA 1
Nmero de ocupados nas atividades caractersticas do turismo (Em milhes)

2002 Ocupados formais Ocupados informais Total de ocupados 1,72 3,43 5,15 2003 1,73 3,45 5,18 2004 1,83 3,65 5,48 2005 1,94 3,87 5,81 2006 2,01 4,03 6,04
Fontes: D ados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais)/Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), para os anos de 2002 a 2005, e do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED)/MTE, para 2006. Elaborao: Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur)/Ipea.
3.3.2 Observaes sobre o indicador O indicador utilizado, nmero de ocupaes geradas, apropriado para avaliar a contribuio do setor turismo a duas perspectivas contempladas na descrio dos objetivos do PNT. Do ponto de vista social, o indicador revela contribuio do setor para gerao de empregos e, do econmico, para crescimento da economia. Se, do ponto de vista conceitual, o indicador parece adequado, o mesmo fato no se pode afirmar quanto aos instrumentos utilizados para sua medio. Para estimar a ocupao no turismo, o PNT utilizou estudo realizado pelo CET/UnB, que levanta dados oriundos da Rais e do CAGED, ambas as fontes produzidas pelo MTE. Os dados possibilitam conhecer o nmero de ocupados formais em sete atividades caractersticas do turismo (ACTs) para cada ms. Foram consideradas as seguintes ACTs: alojamento, alimentao, transportes, auxiliar de transportes, agncias de viagem, aluguel de transportes, cultura e lazer. Todavia, a metodologia empregada restringe o uso de seus resultados como estimativas adequadas para conhecer a dimenso do mercado de trabalho do setor. Isto porque o estudo mostra total de pessoas ocupadas nas chamadas ACTs, sem levar em considerao que parte delas presta servios a residentes, e no exclusivamente a turistas. Esta distoro mais evidente nas atividades de alimentao, cultura e lazer, em que se apropriou o total de ocupados como ligados ao turismo, quando apenas pequena parcela destas atividades est associada demanda turstica. De outra parte, para estimar a ocupao informal, o estudo considerou a relao de duas ocupaes informais para cada ocupao formal no turismo, nas sete atividades mencionadas. Para tanto, o CET/UnB baseou-se em estudo de Celso Pastore, de 2005. Assim, tanto se superestima a importncia socioeconmica do setor quanto tambm se distorce a real evoluo, uma vez que o crescimento apresentado pelo setor turismo no est ponderado pelo peso da demanda turstica em cada uma das sete ACTs. Cabe mencionar que estudos elaborados pelo Ipea, com o apoio do MTur, referidos no item Sugestes, a seguir, proporcionaram viso mais precisa do mercado de trabalho do setor turismo, detalhando resultados por ACT e estado, e passaram a incorporar sistema de indicadores de acompanhamento e implementao do PNT.
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Os indicadores de condio necessria para alcance das metas referem-se ao ambiente macroeconmico compatvel com investimentos privados em infraestrutura turstica. So estes: taxas de crescimento do PIB e dos juros nominais do Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (Selic) e expectativa de inflao que correspondem s adotadas na elaborao do PAC. Se, poca de sua elaborao, os valores atribudos a essas variveis correspondiam ao esperado, o mesmo procedimento no se pode afirmar em 2009, com reverso nas expectativas de crescimento da economia no binio 2009-2010, mesmo com possibilidade de reduo significativa da taxa de juros Selic. Os indicadores indiretos propostos no PNT para medir criao de empregos so: nmero de estabelecimentos hoteleiros, pernoites em meios de hospedagem, investimentos privados programados em meios de hospedagem e financiamento concedido para o setor privado. De fato, os dois ltimos enquadram-se melhor como indicadores de condies necessrias. J os dois primeiros deveriam ser complementados por outros que envolvessem mais atividades, alm de alojamento. 3.3.3 Sugestes Com o objetivo de superar limitaes apontadas, o Ipea desenvolve, em conjunto com o MTur, o Sistema Integrado de Informao sobre o Mercado de Trabalho no Setor Turismo (SIMT), que apresenta dados estatsticos sobre a importncia e a evoluo do emprego no turismo. Esta metodologia foi desenvolvida a partir dos registros administrativos do MTE, Rais e CAGED, dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), alm dos dados de pesquisa de campo realizada pelo Ipea com 8 mil estabelecimentos que operam nas sete ACTs. Os dados levantados identificam composio da clientela dos estabelecimentos, em percentuais de servios prestados a turistas e residentes, nos 12 meses do ano. A combinao dos dados da Rais, da PNAD e da pesquisa do Ipea propicia elaborao de estimativas das ocupaes formal e informal, com periodicidade anual. Ademais, o SIMT oferece estimativas mensais, com defasagem de 30 dias, consideradas provisrias. Estas permitem leitura da evoluo mais recente das ocupaes do turismo, por estado, combinando dados das fontes mencionadas e do CAGED. Destaque-se que o sistema de indicadores de monitoramento do PNT incorporou as seguintes estimativas elaboradas no mbito do SIMT: indicador principal: -- total de ocupados no setor turismo. indicadores sociais complementares: -participao relativa dos ocupados formais no total dos ocupados, para mostrar avanos na qualidade das ocupaes geradas ou na precariedade destas; e
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participao das ocupaes geradas por faixa etria, escolaridade e gnero, que podem mostrar aspectos relevantes para impactos sociais do turismo. indicadores econmicos complementares: -participao relativa das ocupaes e dos rendimentos gerados pelo turismo no conjunto da economia, que revelam contribuio do setor para crescimento do pas; e -- participao relativa das ocupaes por faixa de escolaridade, que se pode associar ao aumento da competitividade do setor. indicadores indiretos: seria importante incorporar outros indicadores relativos ao movimento de passageiros por meio de transportes rodovirio interurbano ou areo, ao nmero de locaes de automveis ou, ainda, a nmeros que expressem produtos tursticos comercializados pelas agncias de viagem. Dessa forma, ser possvel contemplar outras atividades que tambm geram ocupaes no setor turismo.
3.3.4 Resultados parciais obtidos A meta 2 do PNT, criao de 1,7 milho de ocupaes durante o perodo 2007-2010, foi projetada supondo que, entre 2006 e 2010, o crescimento mdio anual da ocupao seria de 6,4%. No demais repetir que estes valores referem-se ao total de ocupados nas ACTs, sem os ponderar pelos coeficientes de atendimento demanda turstica. Observando idnticos procedimentos para estimar ocupao no setor, os dados da Rais e do CAGED mostram que o crescimento ocupacional do setor, acumulado at 2008, ficou cerca de 5% aqum das metas previstas, conforme observa-se na tabela 2.
TABELA 2
Nmero de ocupados nas atividades caractersticas do turismo (Em mil)
2007 Previso de ocupaes geradas Ocupaes geradas 335 383 2008 400 318 2009 449 2010 516 Total 1.700
Fontes: PNT/MTur (2007-2010), Rais/MTE (2007) e CAGED/MTE (2008). Elaborao: Dirur/Ipea.
3.3.5 Perspectivas para o perodo 2009-2010 Ainda que se mantenha a base conceitual utilizada na elaborao do PNT, faz-se necessrio reviso de metas, por duas razes principais. De uma parte, em razo de a evoluo da ocupao total, registrada em 2007 e 2008, ter se situado em patamar inferior ao previsto, perodo no qual a economia brasileira crescia em mdia de 4,5% a.a. De outra, por causa das alteraes no cenrio econmico para o prximo binio, que inviabilizam alcance de metas embasadas na expectativa de taxas crescentes para a evoluo do turismo e das ocupaes at 2010.
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3.4 Meta 3: estruturar 65 destinos tursticos com padro de qualidade internacional 3.4.1 Contexto O diagnstico do setor que orienta estratgia e aes programticas do PNT indica importantes desafios para o desenvolvimento sustentvel da atividade turstica, os quais condicionam alcance dos objetivos maiores do plano, no sentido de contribuir para o desenvolvimento socioeconmico do pas e, particularmente, a incluso social. Um dos aspectos mais relevantes do diagnstico realizado diz respeito concentrao territorial do turismo no pas e indica necessidade de desconcentrar-se e interiorizar-se o turismo para otimizar potencial dos atrativos do pas. Isto impe outro desafio relacionado gesto das iniciativas necessrias estruturao de dezenas de destinos tursticos, dispersos em todos os estados. Para tanto, o MTur conta com programa especialmente voltado para gesto, de forma descentralizada, das aes a ser empreendidas: o Programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil. Este funciona como articulador e catalisador das principais aes dos demais programas que contribuem para estruturao de 87 roteiros tursticos, que abrangem 474 municpios, em todos os estados e no Distrito Federal. Entre estes, foram identificados 65 municpios considerados indutores do turismo, que tero responsabilidade de propagar desenvolvimento nos roteiros dos quais fazem parte e que tero tratamento prioritrio no programa de regionalizao. Os esforos no sentido da desconcentrao da atividade turstica exigem superao dos desafios relacionados adequao da infraestrutura logstica de acesso das cidades, expanso e melhoria da infraestrutura turstica, que envolve o trade turstico. Demandam, tambm, definies de parmetros de qualidade adequados s diversidades regionais do pas e que consideram exigncias para insero competitiva no mercado internacional, inclusive no que concerne aos aspectos normativos que regulam o funcionamento das atividades tursticas. 3.4.2 Observaes sobre o indicador O indicador utilizado pelo PNT o nmero de destinos estruturados de acordo com o padro de qualidade internacional, ao longo dos quatro anos. Ou seja, o nmero de destinos que, neste horizonte, devero dispor de padres de qualidade referidos pelo MTur, em conjunto com instituies parceiras, respeitando princpios de sustentabilidades ambiental, sociocultural e econmica. Segundo o PNT, os conceitos de destino turstico estruturado no padro de qualidade internacional e regio turstica organizada institucionalmente so estabelecidos pelo MTur e orientam aes para sua concretizao. Para especificao desses conceitos, foi proposto ndice de competitividade do municpio que considera cinco macrodimenses e 13 dimenses para, a partir deste, conhecer sua atual situao e verificar o padro de qualidade local. As macrodimenses e as respectivas dimenses so as seguintes:
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infraestrutura: infraestrutura geral e acesso; turismo: servios e equipamentos tursticos, atrativos tursticos e marketing; polticas pblicas: poltica pblica, cooperao regional e monitoramento; economia: economia local e capacidade empresarial; e sustentabilidade: aspectos sociais, aspectos ambientais e aspectos culturais.
Por contemplar essas dimenses, de maneira ponderada, este ndice de competitividade ferramenta adequada para traar diagnstico do municpio e estabelecer parmetros para avaliao do padro de qualidade do destino turstico. Como o ndice representa sntese de conjunto de indicadores, referentes a aspectos relevantes que condicionam padro de qualidade ofertado, h de utilizar indicadores desagregados, referentes s dimenses mais importantes para definio deste padro de qualidade. Assim, poder-se-ia identificar em que esfera encontram-se gargalos para que o municpio alcance patamar de competitividade adequado. Indicadores indiretos O PNT faz referncia a alguns aspectos correlatos que podem contribuir para avaliar a evoluo do processo de estruturao dos destinos tursticos. So propostos como indicadores indiretos o nmero de regies tursticas organizadas institucionalmente e o de empresas de turismo cadastradas no MTur. A varivel proposta nmero de regies tursticas organizadas deveria ser considerada como condio para ao coordenada dos atores envolvidos no desenvolvimento turstico de uma regio, no como indicador indireto de estruturao de destino. A existncia de institucionalidade no mbito da regio, que congrega vrios municpios, condio essencial para qualificao dos destinos. O conceito de local extrapola o de municipal e necessita de agente de interlocuo que se constitui nas instncias regionais. Capacidade de gesto tambm condio fundamental para alavancar padres de qualidade e competitividade. Nada garante, entretanto, que institucionalizao do processo de gesto assegura a devida articulao dos atores no sentido de produzir impactos sinrgicos da ao coordenada dos atores locais, de modo a favorecer o desenvolvimento sustentvel do turismo em tal espao. O outro indicador, nmero de empresas de turismo cadastradas no MTur, revela avanos na formalizao do setor que, por sua vez, constitui pressuposto para qualidade. 3.4.3 Sugestes Quanto ao indicador nmero de empresas de turismo cadastradas no MTur, seria importante considerar, alm do nmero absoluto de empresas que operam em servios tursticos no pas, a participao relativa dos estabelecimentos cadastrados, no s o agregado Brasil, mas tambm
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municpios que integram destinos tursticos. Mais recentemente, os dados desagregados, relativos aos destinos indutores, foram incorporados ao sistema de indicadores de acompanhamento e monitoramento do PNT. Os indicadores de condies necessrias referentes ao nmero de pessoas qualificadas e de profissionais e estabelecimentos certificados poderiam complementar melhor os indicadores indiretos, com ressalvas de que mostrassem, tambm, participao relativa e ocorrncia nos 65 destinos tursticos. Este procedimento tambm foi adotado pelo MTur recentemente. 3.4.4 Resultados parciais obtidos Entre dezembro de 2007 e fevereiro de 2008, foi realizada pesquisa in loco para definio do ndice de competitividade de cada um dos 65 municpios considerados indutores do turismo. Foram considerados cinco nveis, em escala de 0 a 100, para anlise de resultados: nvel 1 0 a 20 pontos; nvel 2 21 a 40; nvel 3 41 a 60; nvel 4 61 a 80; e nvel 5 81 a 100 pontos. No nvel 4, foi considerado o padro mnimo de qualidade para dimenso analisada. Os resultados publicados foram apresentados agregados, em nvel nacional, para capitais e no capitais, com base nos ndices ponderados de cada dimenso. H dados desagregados por dimenso e municpio e cada prefeitura dos 65 municpios pesquisados recebeu seu resultado individual e sua respectiva anlise. A mdia nacional considerando os 65 municpios ficou em 52,7 pontos, equivalente ao nvel 3. Nas capitais, esta mdia ficou em torno de 58,7 pontos, prximo ao limite inferior do nvel 4. Nas no capitais, o valor foi de 48,3 pontos, correspondente metade inferior do nvel 3. Ainda no se pode dizer, ou pelo menos no foi tornado pblico, que algum dos 65 municpios tenha sido enquadrado no padro de qualidade. At agora, foi apresentado o ndice de competitividade que embasa o diagnstico da situao atual do municpio, a ser utilizado no planejamento de aes voltadas para o desenvolvimento local. Outra questo a ser levada em considerao o fato de que, em alguns desses municpios, voltados para ecoturismo ou turismo de aventura, por exemplo, o ndice a ser alcanado distinto do ndice de municpio com caractersticas mais urbanas, em que se pode almejar chegar ao nvel mais alto. Isto traz tona a diferena existente na estruturao dos municpios, alguns em estgio bem mais avanado e outros que foram escolhidos em funo do potencial que apresentam. 3.4.5 Perspectivas para o perodo 2009-2010 De abril a setembro de 2009, ser realizada a segunda pesquisa para levantamento do ndice de competitividade dos 65 municpios, para conhecer a situao de cada dimenso e a evoluo dos municpios. Os resultados devem ser conhecidos no incio de 2010. A partir desses novos nmeros, sero definidas reas prioritrias, relacionadas a cada dimenso, para implementao de aes conjuntas das diversas instncias, governamentais e privadas, envolvidas.
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3.5 Meta 4: gerar U$ 7,7 bilhes em divisas 3.5.1 Contexto A receita cambial corresponde ao aspecto do PNT que tem apresentado resultados mais expressivos no passado recente. Entre 2003 e 2006, a receita cambial turstica acumulada foi da ordem de US$ 13,9 bilhes. Este desempenho est associado ao aumento do nmero de turistas estrangeiros, mas deve ser atribudo tambm ao incremento do gasto mdio e da permanncia dos turistas. Isto pode ser percebido, particularmente, em 2006, quando, no obstante a reduo de 6% na entrada de turistas, comparativamente a 2005, a receita cambial registrou acrscimo de 12%, como mostra a tabela 3. Recorde-se que este resultado, em 2006, ocorreu no momento de crise da VARIG que afetou a entrada de turistas estrangeiros em virtude da reduo na oferta de assentos em voos internacionais.
TABELA 3
Entrada de turistas e receita cambial
2003 Entrada de turistas (em mil) Taxa de crescimento anual (em %) Receita cambial (em US$ milhes) Taxa de crescimento anual (em %)
Fontes: Banco Central do Brasil (Bacen) e Empresa Brasileira de Turismo (Embratur). Elaborao: Dirur/Ipea.
2004 4.794 16 3,222 30
2005 5.358 12 3,861 20
2006 5.019 -6 4,316 12
4.133 9 2,479 24
3.5.2 Observaes sobre o indicador A receita cambial do setor turismo indicador adequado para medir a contribuio do setor para a balana de pagamentos do pas. A fonte de dados para medir a receita cambial o Bacen, que divulga os dados mensalmente. Nas verses anteriores ao PNT 2007-2010, os dados referentes receita cambial incluam, alm das operaes registradas pelo Bacen, componente referente aos cmbios informais realizados. Desde ento, esta prtica foi abandonada, com objetivo de melhorar a comparabilidade da evoluo dos dados. A gerao de divisas contribui tambm para revelar competitividade do turismo brasileiro. Entretanto, neste caso, a abordagem mais complexa do que pode aparentar primeira vista, uma vez que os fluxos tursticos internacionais, em pases como o Brasil, apresentam volatilidade associada a diversos fatores, tais como: taxa de cmbio, comportamento socioeconmico dos principais pases emissores e imagem do pas no exterior, que, por sua vez, est associada, entre outros aspectos, ao esforo de marketing do Brasil no mercado externo e repercusso de caractersticas da realidade brasileira na mdia estrangeira.
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Como condies necessrias ao alcance dessa meta, foram consideradas as variveis: nmero de assentos em voos internacionais, investimentos em promoo externa, taxa de cmbio e acrscimo das transaes comerciais do pas. Aspecto essencial, no considerado, diz respeito expectativa do comportamento da economia dos principais pases emissores para o Brasil. Os indicadores indiretos propostos no PNT para essa meta so: nmero de chegadas de estrangeiros, nmero de desembarques internacionais e taxa de permanncia de turistas estrangeiros. Destes trs, o primeiro parece ser o mais significativo, j que o segundo inclui tambm retorno de turistas brasileiros e o terceiro, atualmente, s pode ser apurado com defasagem maior do que o indicador da meta 4, pois um dos componentes dos estudos realizados a cada ano sobre a demanda internacional. 3.5.3 Sugestes O saldo da balana de turismo, definido pela diferena entre receita e despesa cambial com turismo, o indicador que melhor revela contribuio lquida do setor para balano de pagamentos do pas. A tabela 4 mostra a evoluo da receita, da despesa e do saldo da conta turismo entre 2002 e 2006. Observa-se deteriorao crescente do saldo da conta de turismo, associada reduo da taxa de crescimento da receita cambial, determinada pelo fraco desempenho da entrada de estrangeiros. Ao mesmo tempo, houve incremento na expanso dos gastos com turismo emissivo nesse perodo, para o qual a valorizao do real contribuiu decisivamente.
TABELA 4
Receita e despesa cambial do setor turismo
2003 Receita cambial (em US$ milhes) Taxa de crescimento anual (em %) Despesa cambial (em US$ milhes) Taxa de crescimento anual (em %) Saldo
Fonte: Bacen. Elaborao: Dirur/Ipea.
2004 3,222 30 2,871 27 3,51
2005 3,861 20 4,720 64 -8,59
2006 4,316 12 5,764 22 -1,448
2,479 24 2,261 -6 2,18
3.5.4 Resultados parciais obtidos Com base nos dados relativos entrada de divisas, apurados pelo Bacen em 2007 e 2008, observase que, no obstante, as metas fixadas foram ambiciosas, pois previam crescimento mdio anual da receita na ordem de 16% a.a., a receita efetivamente realizada situou-se em patamares muito prximos s metas previstas para os dois anos, conforme observa-se na tabela 5.
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TABELA 5
Receita cambial do setor turismo

2007 Metas Receita cambial (em US$ milhes) Taxa de crescimento anual (em %) Entrada de turistas (em mil) Taxa de crescimento anual (em %) Realizado Receita cambial (em US$ milhes) Taxa de crescimento anual (em %) Entrada de turistas (em mil) Taxa de crescimento anual (em %)
Fontes: PNT/MTur, Embratur/MTur e Bacen. Elaborao: Dirur/Ipea.
2008 5,800 14 6.200 13 5.785 17
2009 6,700 16 7.000 13
2010 7,900 18 7.900 13
5,100 18 5.500 10 4.953 -14 5.025
3.5.5 Perspectivas para o perodo 2009-2010 Os resultados referentes receita cambial no binio 2007-2008 refletiram, principalmente, crescimento da permanncia mdia do turista ou acrscimo de seu gasto per capita, pois a entrada de estrangeiros situou-se aqum do esperado por ocasio do estabelecimento da meta 4. Para o perodo 2009-2010, o cenrio macroeconmico no condizente com as metas que embutem crescimento da receita de divisas de 13% a.a. Por isso, seria recomendvel sua reviso, no sentido de que reflitam comportamento econmico ou da renda per capita mdia ponderada dos principais pases emissores. 4 CONSIDERAES FINAIS As metas do PNT 2006-2010 refletem cenrio desejado para o setor no Brasil e esto embasadas em conjunto de estudos, pesquisas e registros administrativos do governo federal, em diferentes estgios de maturao que compem o sistema de estatsticas de turismo em estruturao pelo MTur. Por isso, observa-se desbalanceamento conceitual na definio das metas com reflexos sobre valores estimados para tais metas, especialmente as que se referem gerao de ocupaes e realizao de viagens no mercado interno, sensivelmente superestimadas. A meta relativa entrada de divisas que conta com estatsticas confiveis produzidas pelo Bacen apresenta desempenho satisfatrio quando compara resultados parciais com o previsto. A meta relativa estruturao de 65 destinos tursticos com padro de qualidade internacional ser aferida por conjunto de indicadores, em desenvolvimento, que serviro tanto para mostrar a competitividade destes destinos quanto para identificar obstculos para que alcancem patamar de competitividade adequado.
318
Por sua vez, a meta que se refere criao de 1,7 milho de ocupaes no setor turismo e a que defende realizao de 217 milhes de viagens no mercado interno foram embasadas em projees que no correspondiam evoluo historicamente observada pelas estatsticas pertinentes. Por esta razo, deveriam ser revistas ainda mais, em funo da deteriorao do cenrio socioeconmico previsto para os dois ltimos anos do PNT 2009-2010.
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REFERNCIAS BRASIL. Ministrio do Turismo (MTur). Plano Nacional de Turismo 2007-2010: uma viagem de incluso. Braslia, 2007a. ______. Ministrio do Turismo (MTur). Turismo no Brasil 2007-2010. Braslia, 2007b. ______. Ministrio do Turismo (MTur). Estudo de competitividade dos 65 destinos indutores do desenvolvimento turstico regional. Braslia, 2008.
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Captulo 11
ANLISE DO SETOR PORTURIO BRASILEIRO NO CONTEXTO DO PROGRAMA DE ACELERAO DO CRESCIMENTO
1 APRESENTAO Este estudo tem como objetivo apresentar as principais questes econmicas e institucionais envolvendo os portos brasileiros nos ltimos anos, com destaque para a definio da classificao dos portos e a contribuio do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) para reduzir os gargalos deste setor. O estudo justifica-se pela importncia que o setor porturio tem para a economia brasileira, em geral, e o comrcio internacional, especificamente. A participao dos portos na relao comercial brasileira com o resto do mundo chegou a aproximadamente 80% em 2008. Alm desta Apresentao, o estudo constitudo de sete sees. Na seo 2 so apresentados os aspectos conceituais e o modelo atual do sistema porturio brasileiro, de acordo com a Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica (SEP/PR). Em seguida, na seo 3 discutem-se a classificao dos portos, segundo a metodologia desenvolvida pelo Ipea, e os seus resultados. Esta tem como referncias as variveis econmicas, e os resultados mostram a hierarquia dos portos, ou seja, o grau de importncia no que se refere ao comrcio internacional. Na seo 4 descrito o modelo de financiamento do setor porturio brasileiro e de que forma so realizados os investimentos entre os agentes pblico e privado. Na seo 5 so mostrados os principais problemas dos portos e as demandas referentes ao setor. Esta seo tem como referncias os principais planos e programas do governo federal e de instituies privadas ligadas ao setor, tendo como resultado o Mapeamento Ipea de Obras Porturias. Na seo 6 estabelece-se relao entre as demandas de recursos do setor e a forma como o PAC atende a estas demandas. Na seo 7 apresentam-se os resultados de pesquisa do Ipea realizada com os principais clientes do setor porturio brasileiro, particularmente, os ligados ao porto de Santos. Por fim, na seo 8 so apresentados os resultados gerais do captulo. 2 CARACTERIZAO DO SETOR PORTURIO BRASILEIRO 2.1 Aspectos conceituais Conceituar o porto tarefa que depende da compreenso do que transporte aquavirio1 e da identificao de trs aspectos inerentes a tal modalidade de deslocamento: infraestrutura aquaviria, infraestrutura porturia e infraestrutura terrestre.
1. possvel definir o transporte aquavirio como todo o conjunto de elementos naturais corpos dgua, canais etc. e artificiais portos, navios, hidrovias etc. necessrios para o deslocamento por vias martima, fluvial ou lacustre, de passageiros ou cargas.
A infraestrutura aquaviria composta pelos canais de acesso aos portos, bacias de evoluo, quebra-mares, hidrovias e beros de atracao. Os equipamentos para movimentao e armazenagem de mercadorias, tais como guindastes, esteiras e armazns, so conhecidos como superestrutura porturia. A maior parte da superestrutura porturia no Brasil operada por empresas privadas. A infraestrutura porturia constituda de ativos fixos sobre os quais realizada a movimentao de cargas entre os navios e os modais terrestres. Os componentes desta so imobilizados, isto , no podem facilmente ser colocados em uso em outros lugares ou em outras atividades. Finalmente, a infraestrutura terrestre permite o transporte de bens entre os navios e os limites da rea do porto, por meio no s de vias ferrovirias e rodovirias, dutos e correias transportadoras, mas tambm dos ptios dos terminais de embarque e desembarque de cargas e passageiros e dos ptios das reas de armazenagem. Um porto rea abrigada das ondas e correntes, localizada, na maioria das vezes, beira de oceano, mar, lago ou rio, destinada ao atracamento de barcos e navios, com o pessoal e servios necessrios ao carregamento e descarregamento de cargas e ao estoque temporrio destas, bem como de instalaes para movimento de pessoas e cargas ao redor do prprio porto e, em alguns casos, terminais especialmente designados para acomodao de passageiros. Os portos so formados, em geral, por um conjunto de elementos essenciais a sua operao, como retroporto, terminais, beros, canais de acesso e atracagem, vias perimetrais rodovirias e frreas, alm de centros administrativos e operacionais. Tambm possvel caracterizar o porto como um conjunto de terminais, localizados uns prximos aos outros, que compartilham infraestrutura comum vias de acesso rodovirias e ferrovirias e facilidades do canal de acesso martimo. Alm dos portos, existem terminais isolados, que compartilham pouca ou nenhuma infraestrutura com outros terminais, e que, em geral, so especializados na movimentao de cargas de grande volume e baixa densidade de valor, tais como combustveis e minrios. H, ainda, o conceito de porto organizado:
aquele construdo e aparelhado para atender s necessidades da navegao, da movimentao e da armazenagem de mercadorias, concedido ou explorado pela Unio, cujo trfego e operaes estejam sob a jurisdio de uma Autoridade Porturia (MARCHETTI; PASTORI, 2006).
O porto tem como objetivo ser local para transbordo de mercadorias e produtos de vrios tipos, destacando-se: granis slidos e lquidos, bens de capital e contineres. Este transbordo pode ser, particularmente, de um navio para outro, de um trem para um navio, de um caminho para um navio e vice-versa. , portanto, estrutura intermodal por excelncia.
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Anlise do Setor Portario Brasileiro no Contexto do Programa de Acelerao do Crescimento
Do ponto de vista comercial, existem trs tipos de portos: martimo, fluvial e seco. O martimo est localizado beira de oceano ou mar e, geralmente, proporciona a transao comercial entre naes. So os mais importantes economicamente em um pas como o Brasil, cuja concentrao industrial ainda ocorre majoritariamente no litoral ou em suas adjacncias. Quando localizado beira de rio ou esturio, o porto denominado fluvial. Em regra, os portos fluviais dependem de outras obras de infraestrutura, como eclusas e retificaes de calha, para que possam funcionar efetivamente. Finalmente, os portos secos so recintos alfandegados de uso pblico, situados em zona secundria, nos quais so executadas operaes de movimentao, armazenagem e despacho de mercadorias e bagagem, sob controle aduaneiro. terminal intermodal terrestre, diretamente ligado s regies produtoras e consumidoras por estrada e/ou via frrea. 2.2 Sistema porturio brasileiro Conhecido por sua versatilidade e pelos custos proporcionalmente reduzidos quando comparados aos de outros modais, o transporte aquavirio tem sido fundamental para o comrcio internacional praticado pelo Brasil. Um dos aspectos mais importantes na infraestrutura deste modo de transporte so os portos. Como afirmado anteriormente, estes podem ser caracterizados como estaes intermodais de passageiros e cargas, em que, efetivamente, esto as portas de entrada e sada para o que o pas vende ou compra do exterior. Segundo a SEP/PR (BRASIL, 2009a), o sistema porturio nacional possui 37 portos pblicos martimos e fluviais (figura 1). Deste total, h dezoito portos delegados, concedidos ou administrados mediante autorizao pelos governos estaduais e municipais. Existem, ainda, 42 terminais de uso privativo e trs complexos porturios que operam sob concesso iniciativa privada. H tambm 62 portos secos em funcionamento em diversos estados brasileiros (BRASIL, 2009c).
323
FIGURA 1
Principais portos brasileiros

Porto de Manaus Porto de Santarm Porto de Macap Porto de Villa do Conde RO AP Porto de Belm
AM
Porto de Itaqui PA MA PI CE RN PB PE SE BA MT DF GO MG MS SP RJ ES Porto de Fortaleza Porto de Areia Branca Porto de Natal Porto de Cabedelo Porto de Recife Porto de Suape Porto de Macei Porto de Salvador Porto de Aratu Porto de Ilhus Porto de Barra do Riacho Porto de Barra de Vitria Porto de Forno Porto de Niteri Porto do Rio de Janeiro Porto de Itagua Porto de Angra dos Reis Porto de So Sebastio Porto de Santos Porto de Antonina Porto de Paranagu Porto de So Francisco do Sul Porto de Itaja Porto de Imbituba Porto de Estrela Porto de Porto Alegre Porto de Pelotas Porto de Rio Grande
AC RO TO
PR SC RS
Fonte e elaborao: Brasil (2009a).
No Brasil, possvel identificar as instituies pblicas responsveis pelo planejamento e gesto destes equipamentos de infraestrutura. Alm do Ministrio dos Transportes (MT), responsvel pela formulao de polticas para mbito de atuao, para o transporte aquavirio, so entes relevantes a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ) e a SEP/PR. A ANTAQ, instituda pela Lei no 10.233/2001, tem como finalidade implementar, em sua esfera de atuao, as polticas formuladas pelo MT e pelo Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte (CONIT), segundo os princpios e as diretrizes estabelecidos na lei de criao. Deve tambm regular, supervisionar e fiscalizar as atividades de prestao de servios de transporte aquavirio e a explorao da infraestrutura porturia e aquaviria, exercida por terceiros, com vista a: garantir a movimentao de pessoas e bens, em cumprimento a padres de eficincia, segurana, conforto, regularidade, pontualidade e modicidade nos fretes e nas tarifas; harmonizar os interesses dos usurios com os das empresas concessionrias, permissionrias, autorizadas e arrendatrias e de entidades delegadas, preservando o interesse
324
pblico; arbitrar conflitos de interesse e impedir situaes que configurem competio imperfeita ou infrao contra a ordem econmica. Criada por medida provisria e referendada pela Lei no 11.518/2007, a SEP/PR instituio vinculada Presidncia da Repblica. Tem como atribuies e competncias a formulao de polticas e diretrizes para o fomento do setor, alm da execuo de medidas, programas e projetos de apoio ao desenvolvimento da infraestrutura porturia, com investimentos oramentrios e do PAC. Compete ainda SEP/PR a participao no planejamento estratgico e a aprovao dos planos de outorgas, tudo isto visando assegurar segurana e eficincia ao transporte aquavirio de cargas e passageiros no pas. A partir da Lei de Modernizao dos Portos (Lei no 8.630/1993) emergiu nova organizao administrativa para o setor porturio brasileiro. Os principais objetivos associados implementao desta so: conceder operao porturia e arrendamento de reas porturias, gerando recursos para o governo; incentivar concorrncia entre os portos e terminais, de modo a reduzir custos e obter maior eficincia; e acabar com o monoplio dos trabalhadores porturios (CURCINO, 2007). Assim, a nova estrutura do sistema porturio brasileiro, no que diz respeito administrao, instituiu os seguintes atores: Autoridade Porturia (AP): administra o porto organizado, gere seu patrimnio e controla as demais entidades pblicas e privadas atuantes no porto. Conselho da Autoridade Porturia (CAP): rgo consultivo, formado por quatro blocos de atores participantes do porto Bloco do Poder Pblico (BPP), Bloco dos Operadores Porturios (BOP), Bloco da Classe dos Trabalhadores Porturios (BCTP) e Bloco dos Usurios dos Servios Porturios (BUSP).
Em relao operao do servio porturio, a lei introduziu os seguintes atores, subordinados AP: Operador Porturio (OP): rgo executivo de gerncia, fiscalizao, regulamentao, organizao e promoo da atividade porturia. Deste rgo depende a gesto de recursos humanos efetivos e prestadores de servios, atividade realizada pelo rgo Gestor de Mo de Obra (OGMO). OGMO: administra contratao, escala e alocao de trabalhadores porturios (TP) e de trabalhadores porturios avulsos (TPA).
H tambm as Companhias Docas, empresas pblicas estaduais que, mediante delegao por parte do MT, assumem papel de autoridade porturia nos portos sob sua jurisdio. O fluxograma da figura 2 resume a nova organizao administrativa do servio porturio brasileiro.
325
FIGURA 2
Organizao administrativa do servio porturio brasileiro
AP
OP
CAP
OGMO
BPP
BOP
BCTP
BUSP
TP
TPA
Fonte: Lei no 8.630/1993 (Lei de Modernizao dos Portos). Elaborao: Diretoria de Estudos Setoriais (Diset)/Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur)/Ipea.
3 CLASSIFICAO DOS PORTOS Tendo como motivao o forte crescimento do comrcio internacional brasileiro e a retomada de investimentos pblicos e privados na infraestrutura econmica, entendeu-se como relevante a elaborao da classificao dos portos brasileiros, aperfeioando metodologia j existente, desenvolvida pelo Ipea no Texto para Discusso no 1.164, intitulado Portos brasileiros: rea de influncia, ranking, porte e os principais produtos movimentados (CAMPOS NETO, 2006). Os dados utilizados tm como fonte o trabalho de Campos Neto et al. (2009), que aperfeioa a metodologia e atualiza os dados do TD anterior. 3.1 Metodologia Utilizando o banco de microdados (Secex/MDIC,2 2007; Rais,3 2006) e a metodologia atualizados, foi possvel elaborar nova classificao para os portos brasileiros. Nesta nova classificao, foram tratados 34 portos, contra os 24 apresentados no TD de 2006; aumento que refletiu o crescimento do comrcio exterior brasileiro de 131,7%, no perodo 2003-2007, passando de US$ 121,4 bilhes para US$ 281,3 bilhes Free on Board (FOB). O estudo foi feito com base nas informaes de produtos oriundos do comrcio internacional realizado pelas unidades Federativas (UF); porm, o banco de microdados tem como origem exportaes e importaes realizadas por cada empresa Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ) , que permite identificar as operaes em nvel municipal.
2. Secretaria de Comrcio Exterior (Secex) do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). 3. Relatrio Anual de Informaes Sociais (Rais) do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).
326
Considera-se a classificao Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM) a quatro dgitos como produto e a dois dgitos como captulo. Para o desenvolvimento deste estudo, foram gerados arquivos contendo os produtos de exportao e importao movimentados em cada porto, com anlise focada nos que apresentaram valores superiores a US$ 10 milhes por ano, isto significa 362 NCMs a quatro dgitos (362 de 1.209 produtos) de exportao e 368 NCMs a quatro dgitos (368 de 1.208 produtos) de importao. A localizao do municpio de origem do produto-alvo de exportao originada do cruzamento do banco de dados da Secex/MDIC com o banco de dados da Rais. Os dados da Secex esto atualizados at 2007 e os da Rais so de 2006. Por consequncia, existe perda de informao de 12,9%; isto , o total de comrcio exterior realizado pelo Brasil, em 2007, foi de US$ 282 bilhes, dos quais foram identificados, pelo CNPJ, a origem de US$ 245,7 bilhes, diferena de US$ 36,3 bilhes. A razo desta perda a entrada e a sada de empresas do comrcio internacional entre 2006 e 2007.4 Contudo, h de se observar que o valor de US$ 245,7 bilhes referente ao total do comrcio exterior brasileiro, incluindo todos os modais de transporte. Em 2007, os portos movimentaram a cifra de US$ 187,9 bilhes, o que representou 76,5% do comrcio internacional brasileiro.5 Dos portos estudados, apenas os com movimentao total exportao e importao superior a US$ 10 milhes foram considerados, e, nestes, apenas os produtos importados ou exportados que ultrapassassem o patamar de US$ 10 milhes foram analisados. Dos 34 portos, 12 esto na regio Nordeste, nove na Sul, sete na Sudeste, cinco na Norte trs no Par (PA) e um na Centro-Oeste porto de Corumb, no estado de Mato Grosso do Sul (MS). Destes, 26 so martimos e oito fluviais, dos quais cinco esto na regio Norte Manaus, Santarm, Munguba, Belm e Macap , dois na Sul Porto Alegre e Porto Xavier e um na Centro-Oeste. A classificao foi elaborada com base na anlise de seis variveis, so elas: porte, hinterlndia, participao no comrcio exterior, setores de atividade, mbito de atuao e valor agregado mdio. Em seguida, foram utilizados critrios que permitiram quantificar e ponderar cada uma destas variveis de acordo com a importncia no cenrio do comrcio internacional. Seu somatrio ponderado deu origem classificao dos portos brasileiros. 3.1.1 O porte dos portos brasileiros Esta varivel est relacionada ao volume de comrcio realizado pelos portos, sendo classificados como: de grande porte quando o volume de comrcio internacional for igual ou superior a US$ 5 bilhes; de mdio porte se o volume de comrcio for entre US$ 500 milhes e US$ 5 bilhes; e de pequeno porte se o volume de comrcio for inferior a US$ 500 milhes.
4. Optou-se por utilizar dlar corrente tendo em vista que, no perodo 2003-2007, a inflao brasileira (34%, medida pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo IPCA) esteve muito prxima da desvalorizao do dlar (37% frente ao real), o que permite a comparao do estudo de 2006 com o atual. 5. Ressalte-se que meno aos valores de comrcio internacional brasileiro refere-se ao valor de US$ 187,9 bilhes, movimentados pelos portos em anlise.
327
Para essa varivel, a pontuao na classificao foi de 30 pontos para portos de grande porte, 20 pontos para mdio porte e 10 para pequeno porte. 3.1.2 Identificao da rea de influncia dos portos brasileiros: hinterlndia Com base na metodologia desenvolvida por Campos Neto (2006) para a identificao da rea de influncia dos portos brasileiros, foi considerada a importncia dos portos, inclusive a participao no comrcio internacional e na economia de cada estado. Para determinar as hinterlndias, foram estabelecidos dois critrios.6 Primeiro, para fazer parte da rea de influncia, o estado precisa movimentar 10% do seu comrcio exterior pelo porto. Verificou-se que, para alguns estados, apesar da participao percentual de cada porto no comrcio internacional ser inferior a 10%, os valores absolutos apresentados so significativos em termos do volume total movimentado pelo porto. Dessa forma, optou-se por segundo critrio, que considera a relevncia, em termos de valor monetrio, do comrcio movimentado pelo porto. Neste caso, o critrio de corte foi as UFs que movimentaram, pelo porto em anlise, valores iguais ou superiores a US$ 100 milhes. A rea de interseco dos dois critrios, isto , a participao de cada porto no comrcio internacional do estado superior a 10% (critrio 1), e os valores movimentados por cada UF, no porto, iguais ou superiores a US$ 100 milhes (critrio 2), foram denominados de hinterlndia primria. Quando apenas o critrio de valor movimentado pelo estado no porto for maior ou igual a US$ 100 milhes foi atendido, considerou-se este estado como participante da hinterlndia secundria. No caso deste atender apenas o critrio de percentual de comrcio exterior transacionado acima de 10%, significando que o porto tem grande impacto na economia estadual, determinou-se que a UF encontra-se na rea de influncia denominada de hinterlndia terciria do estado. Para quantificar a rea de influncia, fez-se somatrio ponderado do nmero de estados que compem as hinterlndias primria, secundria e terciria de cada porto. Dessa forma, para cada estado em que o porto tenha na sua hinterlndia primria, foram atribudos trs pontos; para os na hinterlndia secundria, dois pontos; e para os na hinterlndia terciria, um ponto cada. 3.1.3 Classificao dos produtos por setores econmicos Foi necessrio, para elaborao da classificao, ordenar os produtos de exportao e importao por setores de atividade econmica. A metodologia empregada teve por base os captulos (classificao NCM a dois dgitos). Foram definidos quatorze setores: agroindstria e madeira, alimentos e bebidas, calados e couros, celulose e papel, eletroeletrnicos, indstria
6. Encontrou-se dificuldade na determinao de hinterlndia de alguns portos devido atuao de trading companies, que representam algo em torno de 7% das exportaes da indstria de transformao. Como a base de microdados utilizada toma como ponto de partida o CNPJ das empresas que apresentaram movimento de comrcio internacional registrado na Secex/MDIC, algumas transaes comerciais podem ocorrer em uma unidade da Federao e assim a trading company apresentar registro (CNPJ) em outra UF. Isto pode, nestes poucos casos, dar a impresso de que houve movimentao fsica de mercadoria de um estado para outro (onde ela foi embarcada), sendo que, de fato, a mercadoria pode ser originria do prprio estado onde localiza-se o porto e apenas o registro (CNPJ) da companhia encontrar-se no estado descrito como de origem (CAMPOS NETO; SANTOS, 2006).
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qumica, indstria txtil, indstria mecnica, instrumentos de preciso, material de transporte, metalurgia, plstico e borracha, produtos minerais e outros. Os setores de atividades foram quantificados no clculo da classificao se atribuindo um ponto para cada setor, no qual o porto movimentasse valores superiores a US$ 100 milhes. 3.1.4 Identificao da participao dos portos no comrcio internacional Para calcular tal varivel, usaram-se os dados levantados sobre volume de comrcio em 2007, rodados na base de dados da Secex/MDIC, assim como o valor total de exportao e importao realizado em cada porto. A partir destes valores, foi calculada a participao percentual de cada porto selecionado no comrcio internacional realizado pelo pas. Nesse caso, para cada ponto percentual (p.p.) de participao no comrcio internacional brasileiro foi atribudo ao porto um ponto, para fins de classificao. 3.1.5 mbito de atuao dos portos: nacional, regional ou local A partir das variveis anteriores, foi possvel avaliar o mbito de atuao dos portos, classificando-os como portos nacionais, regionais ou locais. Esta classificao segue os seguintes critrios: i) ser de grande porte; ii) possuir pelo menos quatro estados em suas hinterlndias primria ou secundria; iii) atender a mais de 70% dos estados brasileiros (19 estados); iv) ser responsvel por 25% ou mais do comrcio internacional total realizado pelos 34 portos analisados; e v) ter ao menos nove setores de atividade econmica (70%) com mais de US$ 100 milhes transacionados pelo porto. Os portos foram classificados como de mbito nacional, se atendem aos cinco critrios; regional, se atendem a quatro critrios; e local, caso atendam a trs ou menos dos critrios estabelecidos. Desse modo, para a classificao, foram atribudos aos portos de mbito nacional 30 pontos; aos regionais, 20 pontos; e aos locais, dez pontos. 3.1.6 Valor agregado mdio dos produtos movimentados nos portos brasileiros O clculo deste valor feito pela soma do total movimentado pelo porto, em dlares, e dividido pelo seu volume movimentado, em toneladas. Assim, o valor agregado mdio para cada porto expresso em dlares por tonelada. Os portos foram classificados como de baixo valor agregado mdio quando este apresentou-se inferior a US$ 100,00/t; mdio valor agregado, no caso deste indicativo situar-se entre US$ 100,00/t e US$ 500,00/t; alto valor agregado, entre US$ 500,00/t e US$ 1.000,00/t; e como de muito alto valor agregado mdio quando este ultrapassou os US$ 1.000,00/t. Para a elaborao da classificao, os portos receberam 20 pontos quando seu valor agregado mdio foi muito alto; 15 pontos para valor agregado alto; 10 para valor agregado mdio; e 5 para baixo valor agregado mdio.
329
3.2 Classificao dos portos brasileiros e resultados alcanados Com base nas seis variveis e critrios descritos anteriormente, construiu-se a classificao dos portos brasileiros. O resultado est apresentado na tabela 1.
TABELA 1
Classificao dos portos brasileiros
Posio 1o 2 4 6 8
o
Porto Santos (SP) Paranagu (PR) Rio de Janeiro (RJ) Itaja (SC) Vitria (ES) Rio Grande (RS) So Francisco do Sul (SC) Salvador (BA) Manaus (AM) Aratu (BA) So Sebastio (SP) Pecm (CE) Itagua Sepetiba (RJ) So Lus (MA) Suape (PE) Niteri (RJ) Munguba (PA) Porto Alegre (RS) Belm (PA) Fortaleza (CE) Imbituba (SC) Macei (AL) Santarm (PA) Natal (RN) Antonina (PR) Recife (PE) Porto Xavier (RS) Ilhus (BA) Maca (RJ) Macap (AP) Cabedelo (PB) Itaqui (RS) Aracaju (SE) Corumb (MS)
Porte 30 30 30 30 30 30 30 20 20 30 30 20 20 30 20 20 20 20 20 20 20 20 20 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10
Participao Hinterlndia no comrcio exterior 36 21 10 14 15 9 10 6 7 5 3 7 11 8 7 3 4 3 4 4 2 3 5 3 2 3 3 2 1 1 1 34,8 8,8 6,5 4,2 9,1 7,1 2,9 2,3 2,6 3,0 3,8 1 2,3 3,6 1,1 0,3 1 2,6 0,5 0,4 0,4 0,4 0,3 0,1 0,2 0,3 0,1 0,1 0,2 0,1 0,1
Setores de atividades 14 13 13 11 12 13 8 12 9 3 2 5 8 4 7 3 3 2 1 1 2 2 2 1 1 2 1 1
mbito de atuao 30 20 20 20 20 20 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10
Valor agregado mdio 20 15 20 20 10 15 15 20 20 15 15 20 10 5 15 20 15 15 15 15 15 10 5 15 15 10 15 10 10 10 10 10 5 5
Pontuao total 164,8 107,8 99,5 99,2 96,1 94,1 75,9 70,3 68,6 66 63,8 63 61,3 60,6 60,1 56,3 53 52,6 50,5 50,4 49,4 45,4 42,3 39,1 38,2 35,3 35,1 34,1 33,2 31 31 30 26,1 25,1
3o
o
5o
o
7o
o
9o 10
o
11o 12o 13o 14o 15o 16

o
17o 18o 19o 20o 21 23 25 27 29 31 33

o
22o
o
24o
o
26o
o
28o
o
30o
o
32o
o
34o
Fonte e elaborao: Diset/Dirur/Ipea.
330
A partir da classificao, possvel confirmar que o porto de Santos o principal porto brasileiro em comrcio exterior, pois foi o nico classificado como de influncia nacional, considerado de grande porte, e o que possui a maior rea de influncia entre os portos estudados. O valor transacionado por Santos representou, em 2007, 34,8% do comrcio brasileiro realizado por vias martimas. Sua pontuao foi 52,9% maior que o segundo colocado, Paranagu. S no ocupou a primeira posio no critrio de valor agregado mdio dos produtos transacionados, com U$$ 1.182,2/t. Quanto ao valor agregado mdio dos produtos movimentados, sete portos apresentaram valores superiores a US$ 1.000/t, a saber: Niteri (US$ 3.544,00/t), Itaja (US$ 1.848,00/t), Manaus (US$ 1.478,30/t), Rio de Janeiro (US$ 1.278,20/t), Pecm (US$ 1.252,00/t), Santos (US$ 1.182,20/t) e Salvador (US$ 1.158,00/t), demonstrando que crescente a movimentao de produtos tecnologicamente mais elaborados. Tambm, pelas caractersticas dos produtos que so transacionados, quatro portos brasileiros registraram valores agregados mdios inferiores a US$ 100/t: So Lus, Santarm, Aracaju e Corumb. Verificou-se que apenas cinco portos foram classificados como de influncia regional Itaja, Paranagu, Rio de Janeiro, Rio Grande e Vitria. Alm disso, apenas nove portos apresentaram valores de comrcio exterior superiores a 3% de participao no total do comrcio externo brasileiro: Santos (34,8%), Vitria (9,1%), Paranagu (8,8%), Rio Grande (7,1%), Rio de Janeiro (6,5%), Itaja (4,2%), So Sebastio (3,8%), So Lus (3,6%) e Aratu (3%), todos de grande porte. Entre os portos de grande porte, apenas So Francisco do Sul (2,9%) no alcanou o ndice de participao do comrcio exterior. Observou-se, ainda, que dos dez portos primeiros colocados na classificao quatro esto localizados na regio Sul Paranagu, Itaja, Rio Grande e So Francisco do Sul; trs na Sudeste Santos, Rio de Janeiro e Vitria; dois na Nordeste Salvador e Aratu; e um na Norte Manaus. Todos estes portos so de alto ou muito alto valor agregado e quase todos de grande porte, exceo de Salvador e Manaus, ambos de mdio porte. 4 FINANCIAMENTO E INVESTIMENTOS NO SETOR PORTURIO 4.1 Fontes de financiamento Com a Lei de Modernizao dos Portos (Lei no 8.630/1993), o governo passou o controle dos portos s Administraes Porturias Estaduais e s Companhias Docas e buscou apoio e investimento do setor privado por meio de concesses e arrendamentos. Com isso, ocorreram vrias reformas institucionais, aumentando o envolvimento privado nos portos. Sendo assim, foram essenciais melhoria na regulao porturia avanos na privatizao dos servios, maior liberalizao e competitividade. Com o estabelecimento do novo quadro institucional, gerou-se elevao na participao da iniciativa privada. Com a Lei no 8.630/1993, estabeleceu-se que o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) poderia financiar compra de equipamentos
331
para o setor privado por meio da linha de crdito para o Financiamento de Mquinas e Equipamentos (Finame). Alm disso, o BNDES tambm passou a dispor do Financiamento a Empreendimentos (Finem) para operacionalizao de linhas de crdito para investimentos em portos e terminais porturios, podendo participar com at 80% do valor total do investimento (BNDES, 2009a). A diviso dos investimentos ficou, portanto, com o setor privado como responsvel pelo investimento em equipamentos, recuperao e manuteno das instalaes porturias e o governo como responsvel pela construo e manuteno da infraestrutura porturia. Assim, o investimento governamental no setor permanece como parcela fundamental, dados os altos montantes de investimento necessrios para superar as deficincias existentes. Isto sem se esquecer do papel fundamental do governo como planejador (Marchetti; Pastori, 2006). Nesse sentido, o governo dispe de alguns programas para incentivar o desenvolvimento porturio, entre estes, pode-se destacar o Regime Tributrio para Incentivo Modernizao e Ampliao da Estrutura Porturia (Reporto), criado em 2004. Seu objetivo estimular a modernizao dos portos brasileiros por meio de incentivos fiscais para a compra de equipamentos e mquinas mais modernos. Os beneficirios do Reporto so, principalmente, os operadores porturios, que recebem isenes fiscais as quais diminuem seus custos. Em 2008, o prazo do programa foi estendido para 2011, com renncia fiscal prevista de R$ 150 milhes por ano at 2010 (AGNCIA BRASIL, 2008). Outro exemplo da importncia do governo como planejador do sistema porturio o Plano Nacional de Logstica e Transporte (PNLT), que plano de Estado, de carter indicativo, de mdio e longo prazos, cujo objetivo recuperar investimento em infraestrutura esquecido desde o fim da dcada de 1980, tornando precrias as condies de transportes no pas. Com isso, o Estado retoma o processo de planejamento no setor, criando estrutura permanente de gesto do processo. A previso de investimentos do PNLT para o perodo 2008-2023 ultrapassa os R$ 400 bilhes. Deste montante, R$ 40,62 bilhes sero destinados ao sistema porturio, sendo R$ 18,99 bilhes apenas para o perodo 2008-2011 (PERRUPATO, 2008). O PAC, lanado em janeiro de 2007, destina-se a incentivar investimentos da iniciativa privada em diversos setores da economia, por meio de concesses simples, patrocinada e administrativa. Para o sistema porturio, h previso de gastos de R$ 2,66 bilhes em 2007, R$ 684 milhes; e de 2008 a 2010, R$ 1,98 bilho para 12 portos pr-escolhidos ao longo do perodo previsto para o programa (BRASIL, 2007).
332
4.2 Investimentos em transportes e no setor hidrovirio 1999-2008 Uma vez que os investimentos nos portos e terminais porturios esto divididos entre os setores pblico e privado, cada um com seu papel definido, relevante verificar a evoluo destes investimentos nos ltimos anos. Ao falar em investimento pblico, a principal fonte de dados a execuo oramentria do governo federal e os investimentos das estatais; no caso dos portos, as Companhias Docas. Nos desembolsos do governo, nos gastos com infraestrutura, possvel identificar apenas os gastos com o setor hidrovirio,7 do qual fazem parte os investimentos em portos, alm dos em hidrovias, eclusas etc. A exemplo do PAC, no qual aproximadamente 80% dos investimentos no setor hidrovirio referem-se a portos (BRASIL, 2007), possvel considerar os gastos pblicos no sistema hidrovirio como estimativa para os gastos pblicos porturios. No caso do setor privado, ainda mais difcil identificar os investimentos das empresas nos portos. O BNDES responsvel por grande parte dos financiamentos para projetos em portos por meio do Finem e do Finame. Segundo as regras do banco, pode ser oferecido financiamento para at 80% do valor de projeto de infraestrutura porturia. Apesar disso, Marchetti e Pastori (2006) afirmam que, na mdia, os financiamentos do BNDES cobrem 60% do valor dos projetos em portos. Assim, a partir dos desembolsos feitos, possvel ter valor aproximado dos gastos privados em portos. Portanto, o valor de investimentos em transportes do setor privado utilizado neste trabalho dado pelos desembolsos do BNDES acrescidos de 40%, correspondentes a desembolso do empreendedor. At 2002, tanto a execuo oramentria quanto os gastos do setor privado em transportes estavam no mesmo patamar mdia aproximada de R$ 1,4 bilho (valores reais de 2008). A partir de 2002, os investimentos privados passaram a distanciar-se dos investimentos do governo, chegando a R$ 18 bilhes apenas em desembolsos do BNDES, contra R$ 2,5 bilhes do governo em 2008. O grfico 1 mostra como evoluram os investimentos totais em transportes e transporte hidrovirio como porcentagem do produto interno bruto (PIB).8 Ao fazer a comparao do investimento pblico com o valor aproximado total para o investimento privado, este ltimo, entre 1999 e 2003, foi, em mdia, R$ 0,9 bilho maior, em valores reais, do que o investimento pblico. Esta diferena subiu para R$ 13,5 bilhes, na mdia, entre 2004 e 2008.
7. Os termos setor hidrovirio e transporte hidrovirio, utilizados pelo governo federal e pelo BNDES, respectivamente, incluem os investimentos em portos e terminais porturios, entre outros. 8. Valores constantes de 2008, deflacionados pelo ndice Geral de Preos de Mercado (IGP-M).
333
GRFICO 1
1,4%
Investimentos em transportes e no setor hidrovirio 1999-2008

Investimento total em transportes 1,2% Investimento total do setor hidrovirio R$ 24,7 bi 1,0% Como % do PIB R$ 15,1 bi R$ 33,3 bi
0,8%
R$ 13,2 bi
0,6%
R$ 5,1 bi R$ 5,3 bi R$ 1,7 bi R$ 2,6 bi
R$ 8,2 bi
0,4%
R$ 1,8 bi
0,2% R$ 0,2 bi 0% 1999 2000 2001 R$ 0,2 bi R$ 0,4 bi
R$ 1,2 bi
R$ 1,3 bi
R$ 1,0 bi
R$ 0,7 bi
R$ 0,8 bi
R$ 1,3 bi
R$ 1,7 bi
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fontes: B rasil (2009b), Departamento de Coordenao e Controle das Empresas Estatais (DEST)/Secretaria Executiva(SE)/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) (BRASIL, 2008-2011) e BNDES (2009b). Elaborao: Diset/Dirur/Ipea.
De qualquer forma, deve-se observar como o setor de transportes recuperou importncia nos ltimos anos, apresentando tendncia ascendente, embora ainda represente porcentagem muito pequena do PIB brasileiro, 1,15% em 2008. Apesar disso, o setor hidrovirio no acompanhou esta tendncia, mantendo seu nvel de investimentos em torno de 0,06% do PIB, tendo atingido seu mximo de participao do PIB em 2003, com 0,12%. O grfico 2 traz a participao dos gastos pblicos e privados no setor hidrovirio como participao do total de investimentos em transportes. possvel verificar que os gastos pblicos e privados comportaram-se de maneira semelhante ao longo dos anos, com os investimentos pblicos atingindo pico de participao em 2002, e o investimento privado em 2003. Ponto importante a ser observado que, no perodo 1999-2003, os investimentos pblicos foram, em mdia, R$ 100 milhes maiores do que os investimentos privados, em razo, principalmente, dos elevados investimentos das Companhias Docas.
334
Participao dos investimentos pblicos e privados setor hidrovirio nos investimentos em transportes 1999-2008
25% Investimento pblico Investimento privado Investimento total setor hidrovirio
GRFICO 2
% de investimentos em transportes
20%
15%
10%
5%
0% 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fontes: Brasil (2009b), DEST/SE/MPOG (BRASIL, 2008-2011) e BNDES (2009b). Elaborao: Diset/Dirur/Ipea.
A partir de 2003, o setor privado tornou-se o maior investidor no setor hidrovirio, distanciando-se dos investimentos do setor pblico, reflexo do aumento da demanda do setor privado por investimentos no setor de transportes. Por fim, ressalte-se que, mesmo nos investimentos em transportes, a participao do setor hidrovirio baixa, mantendo mdia aproximada de 2,8% para os investimentos pblicos e 5,1% para os privados, chegando ao mximo de 23,5% dos investimentos em transportes para 2003. Desse modo, pelos grficos apresentados, percebe-se que o Brasil ainda investe muito pouco nos portos. Embora a participao nos gastos em transportes no PIB tenha aumentado, os gastos do setor hidrovirio, do qual, inclusive, os portos fazem parte, mantiveram-se constantes em termos relativos. A principal causa da melhoria nos investimentos foi o aumento da participao privada, com financiamento do BNDES. Apesar disso, j existem projetos e programas de ampliao dos gastos pblicos, como o PAC, que ser avaliado na seo 6. 5 GARGALOS E DEMANDAS DO SETOR PORTURIO Com o forte crescimento das exportaes entre 2003 e 2008, tornaram-se ainda mais evidentes os gargalos presentes no sistema porturio brasileiro. J em 2007, os portos foram responsveis pela movimentao de quase 80% do comrcio internacional brasileiro, perfazendo valor de aproximadamente US$ 214 bilhes em transaes de mercadorias, o que faz da baixa eficincia e do dficit, sobretudo de infraestrutura, que assolam o setor porturio nacional, dois dos maiores entraves ao crescimento do comrcio externo do pas.
335
Com base no PNLT (BRASIL, 2006), no plano Confederao Nacional de Transportes (CNT) de Logstica (2008), no Plano Plurianual (PPA) (BRASIL, 2008-2011), no PAC (BRASIL, 2007), no levantamento realizado pelo Anurio Exame Infraestrutura 2008-2009 (REVISTA EXAME, 2008), em entrevistas, entre outros, foi realizado levantamento de 264 obras de infraestrutura porturia, acesso ou apoio que se mostram necessrias para a melhoria da eficincia operacional e a competitividade dos portos nacionais. A este conjunto de obras chamou-se Mapeamento Ipea de Obras Porturias.9 A necessidade de investimentos em obras porturias e de acesso evidente para todos os rgos e empresas que lidam com este setor. Ao longo dos ltimos anos, uma srie de dificuldades vem sendo enfrentada, e, se negligenciadas, estas dificuldades so capazes de gerar estrangulamento do sistema, no caso de forte retomada do crescimento mundial ps-crise de setembro de 2008. Apesar da forte influncia desse setor sobre o comrcio externo brasileiro, dos investimentos pblicos federais em transportes realizados em 2008 (grfico 3), apenas 17% foram destinados ao setor hidrovirio, dos quais aproximadamente 80% (R$ 327 milhes) destinados aos portos.
GRFICO 3
Participao do investimento pblico federal em transportes 2008
10% 17% 3%
Hidrovirio Ferrovirio Aerovirio Rodovirio
70%
Fonte: Brasil (2009b). Elaborao: Diset/Dirur/Ipea.
Entre os principais problemas de infraestrutura identificados nos portos brasileiros, destacam-se os dficits em reas porturias incluindo construo, ampliao ou recuperao de beros, peres, terminais, ptios etc. e a necessidade de expanso e melhoramento dos acessos terrestres, que juntos so responsveis por quase 90% do valor orado para os gargalos (grfico 4).
9. A relao completa das obras de infraestrutura porturia e de acesso levantada pelo Ipea estar disponvel no Texto para Discusso Os gargalos da infraestrutura porturia e os investimentos do PAC: Mapeamento Ipea de Obras Porturias, em elaborao.
336
Portos brasileiros principais gargalos 2008 (Em R$ bilhes)

30
GRFICO 4
20,46 17,29
15
2,78
2,34
0 Construo, ampliao e recuperao Acessos terrestres Dragagem e derrocamento Infraestrutura porturia outras obras
Fonte: Mapeamento Ipea de Obras Porturias. Elaborao: Diset/Dirur/Ipea.
5.1 Construo, ampliao e recuperao de reas porturias O maior gargalo identificado, tanto em nmero de obras quanto em valor orado, refere-se necessidade de construo e manuteno de reas, retroreas, beros, ptios, peres, molhes e cais dos portos. Nesta seara, embora o maior nmero de obras diga respeito construo de beros e peres (37 obras), o maior valor orado refere-se s deficincias relativas a terminais e ptios, que totalizam R$ 7,35 bilhes em investimentos necessrios (grfico 5).
GRFICO 5
Gargalos de construo, ampliao e recuperao de reas porturias 2008 (Em R$ bilhes)
8 7,35
4,18 4 3,67
2,19 2 1,56 1,52
0 Terminais e ptios Beros e peres reas e retroreas porturias Outras obras Cais e molhes Construo de novos portos e terminais
337
Ao todo, 133 obras foram identificadas como necessrias para a ampliao da capacidade operacional e a armazenagem dos portos. Entre os principais portos que apresentaram problemas relativos s reas porturias, destacam-se os portos de Santos, Vitria, Itaqui, Pecm e Rio Grande, que juntos respondem por quase 40% das demandas identificadas. Ressalte-se, ainda, que, no universo de construes necessrias, dez referem-se a novos portos ou terminais totalizando quase R$ 4,18 bilhes orados. Entre estes, alguns devero ser direcionados especialmente ao comrcio exterior, como o complexo porturio do Mercado Comum do Sul (Mercosul) que, projetado para trabalhar apenas com contineres, dever ser construdo na Ponta do Poo, no municpio de Pontal do Paran; e outros devero destinar-se ao escoamento de determinados produtos ou setores, como o porto de Espadarte, necessrio para escoamento da produo de gros, minrios de ferro e mangans, ferro gusa e cobre, do estado do Par. 5.2 Acessos terrestres Esta categoria refere-se a um dos maiores e mais problemticos gargalos encontrados no que diz respeito quantificao, seja do nmero de obras, seja dos valores de investimento necessrios. Esta dificuldade de quantificao das obras advm principalmente da dimenso e do espalhamento da malha rodoviria brasileira, alm da utilizao comum de rodovias para o transporte de cargas e trfego urbano, dificultando identificao das rodovias relevantes para os acessos porturios. A falta de vias de acesso eficientes eleva o preo dos fretes, compromete cargas perecveis e prejudica a competitividade dos portos. No Brasil, a falta de malha ferroviria ampla que permita o transporte das cargas de suas origens at os portos ou deles aos seus destinos j , em si, fator de elevao dos custos do transporte porturio. Na tentativa de selecionar quais obras de acessos terrestres teriam relevncia para a eficincia porturia, considerou-se raio de 120 quilmetros a partir dos portos. Assim, todas as rodovias e as ferrovias identificadas como importantes para escoamento de mercadorias para os portos, ou a partir deles, que esto inseridas neste raio foram consideradas. Alm das obras pertencentes a este, incluram-se, ainda, as obras da Ferrovia Transnordestina, trechos Salgueiro Suape (564 quilmetros) e Salgueiro Pecm (550 quilmetros), que, apesar de sua extenso, so consideradas porque tm como funo primordial o acesso a estes portos. Entre os gargalos de acessos terrestres, identificam-se quase R$ 7 bilhes em oramento ferrovirio que privilegiam em especial aos portos de Pecm e Suape com aproximadamente R$ 2,8 bilhes destinados a construo da Ferrovia Transnordestina e o porto de Paranagu com a duplicao de 110 quilmetros de ferrovia que levam da cidade de Curitiba ao porto. No total dos acessos, destaque-se o porto de Santos, cuja alta demanda representa quase 30% dos gargalos em acessos terrestres, correspondendo a rodovias e ferrovias, alm de anis que livrariam o percurso das cargas do enfrentamento do trfego urbano.
338
5.3 Dragagem e derrocamento Um dos problemas mais graves enfrentados pelo setor porturio brasileiro , sem dvida, a questo da profundidade dos canais de acesso, dos beros e das baas de evoluo. Neste contexto, os servios de dragagem constituem ponto essencial para possibilitar acesso e atracao de navios de grande porte, de modo a ampliar o potencial comercial dos portos. Trinta portos foram identificados pela necessidade de execuo de servios de dragagem, com destaque para os portos de Suape, do Rio de Janeiro, de Paranagu, de Itagua e de Santos, cujas obras correspondem a 13,1%, 10,1%, 9,5%, 6,7% e 5,8%, respectivamente, do volume de investimentos observados como necessrios para soluo dos gargalos de dragagem. Ressalte-se que os 11 maiores portos em movimentao de comrcio encontram-se na relao dos portos que demandam servios de dragagem. Ao todo, estes perfazem necessidade de investimento de R$ 1,43 bilho, correspondendo a 49,3% das necessidades identificadas. De acordo com as fontes utilizadas, necessrio um total de R$ 2,89 bilhes em investimentos para dirimir as demandas por dragagem, em um total de 46 obras essenciais para o funcionamento eficiente do setor porturio nacional. 5.4 Infraestrutura porturia outras obras Foi identificada, ainda, srie de outras demandas que vo desde instalaes de apoio e equipamentos, at implantao de sistemas de segurana, sinalizao, eletrificao e saneamento. De acordo com a Revista Exame (2008), alguns dos principais fatores que prejudicam o bom funcionamento dos portos esto relacionados s deficincias nas instalaes de apoio, como empilhadeiras, sistemas de atracao, dutovias etc., alm de sistemas de segurana, sinalizao e saneamento (grfico 6).
GRFICO 6
Gargalos de infraestrutura porturia outras obras 2008 (Em R$ milhes)
1.600 1.274,63 1.200
800 408,10 400
320,70 164,57 134,98 21
0 Equipagem e instalaes de apoio Terminais e acessos aquavirios e intermodais Vias intraporturias Sistemas de saneamento e eletrificao Sistemas de segurana e sinalizao Estudos e projetos
339
Outro grande problema enfrentado diz respeito s vias internas aos portos, cujas ms condies tm prejudicado a movimentao das mercadorias entre ptios, terminais e ancoradouros, elevando o tempo de movimentao das cargas nos portos. Entre os portos que demandam maior volume de investimento nessa categoria, destacam-se: o porto de Santos (15,2% dos gargalos); o porto de So Francisco do Sul (13%); o porto de Areia Branca (10,3%); os portos fluminenses de Itagua, do Rio de Janeiro; e o porto Norte Fluminense, que juntos perfazem 27,5% das demandas por tais obras. 6 IMPACTO DO PAC SOBRE AS demandas PORTURIaS IDENTIFICADaS Em janeiro de 2007, a Presidncia da Repblica lanou programa de investimentos que previa R$ 503,9 bilhes em obras, sobretudo de infraestrutura. O PAC foi organizado em duas partes: a primeira prev investimentos nas reas energtica, social e urbana e de transportes; e a segunda destinada ampliao do crdito e a melhorias do ambiente de investimentos e da qualidade do gasto pblico. Do montante de investimentos programados pelo PAC, apenas 11,6% (R$ 58,3 bilhes) esto destinados aos investimentos em infraestrutura de transportes, e, destes, apenas R$ 2,7 bilhes (0,54% dos recursos totais), ao setor porturio (grfico 7).
GRFICO 7
PAC participao dos investimentos em transportes 2007-2010
5% 5% 1%
Rodovias 14% Marinha mercante Ferrovias Aeroportos 57% Portos 18% Hidrovias
Fonte: Brasil (2007). Elaborao: Diset/Dirur/Ipea.
No incio de 2009, em resposta crise internacional, o governo federal anunciou expanso de mais R$ 142,1 bilhes em investimentos a ser incorporados ao oramento do PAC e realizados com recursos provenientes de estatais e da iniciativa privada. Destes, R$ 37,1 bilhes sero destinados infraestrutura de transportes. Entretanto, apenas mais sete obras foram adicionadas ao cronograma porturio do programa.
340
Embora o PAC preveja uma diversidade de obras referentes a acessos terrestres, entre as diversas obras identificadas, apenas uma classificada pelo programa como obra porturia. Referente aos gargalos mapeados, muitos so contabilizados como obras ferrovirias ou rodovirias, o que prejudica a identificao tanto das demandas quanto dos investimentos pretendidos. Para ter dimenso do impacto do PAC sobre necessidades de infraestrutura porturias, importante compreender o que, entre as vrias demandas, de obrigao do poder pblico e o que da iniciativa privada. Neste contexto, ressalte-se que podem existir obras de construo, ampliao e recuperao que se constituem em responsabilidade privada, o que no exclui a responsabilidade do poder pblico caso estas no sejam realizadas pelo setor privado. Assim, com base na relao das obras previstas pelo PAC e no total dos gargalos identificados no setor porturio por meio do Mapeamento Ipea de Obras Porturias, foi possvel realizar anlise do impacto do programa sobre as demandas porturias (grfico 8).
GRFICO 8
Gargalos identificados 2008 e os investimentos do PAC 2007-2011 (Em R$ bilhes)
25 20,46 20 17,29 Gargalos identificados Investimentos do PAC 15
10
6,78 2,78 1,11
1,54
2,34 0,42
0 Construo, ampliao e recuperao Acessos terrestres Dragagem e derrocamento Infraestrutura porturia outras obras
Fonte: Mapeamento Ipea de Obras Porturias e Brasil (2007). Elaborao: Diset/Dirur/Ipea.
A partir dessa anlise, observa-se que os investimentos pretendidos pelo PAC no representam frao satisfatria do universo de demandas existentes no setor porturio. De fato, o programa engloba no mais do que 19,2% do nmero de obras identificadas como necessrias. Ao todo, perfaz 23% do oramento total para a soluo dos gargalos nos portos nacionais, deixando lacuna de R$ 33,02 bilhes em demandas por investimento no setor.10 Entre todas as demandas porturias, a mais contemplada pelo PAC em termos percentuais a questo das dragagens (55,3%). Um dos maiores problemas atualmente enfrentados pelo setor porturio refere-se s dragagens irregulares ou insuficientes de baas, beros e
10. Ressalte-se que, para as obras descritas pelo PAC como obras porturias, os valores considerados no Mapeamento Ipea de Obras Porturias so os valores constantes deste programa. Contudo, para as obras de acessos terrestres que no foram consideradas enquanto obras porturias, os valores considerados para o PAC so os mesmos, atribudos aos gargalos pelo mapeamento, com base em documentos oficiais.
341
acessos, que restringem a movimentao de grandes embarcaes nos mais diversos portos. Alm das dragagens, o PAC cobre ainda uma diversidade de obras referentes a acessos terrestres, totalizando 39,2% dos gargalos identificados. Considerando a situao das dragagens, o governo federal aprovou, em dezembro de 2007, a Lei no 11.610, que versa sobre o Programa Nacional de Dragagem (PND). Segundo este programa, sero realizadas licitaes de ordem internacional para seleo de empresas que devero executar os servios de dragagem necessrios a determinado porto. As obras sero contabilizadas por resultado e podero ser reunidas para at trs portos, em um mesmo contrato, quando esta medida for mais vantajosa para a administrao pblica. De acordo com esta lei, as contrataes licitadas valero por cinco anos, prorrogveis por at mais um, e devero ser expressamente autorizadas pela Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica ou pelo MT. Alm do Programa Nacional de Dragagem, outro fator tem ajudado o Brasil na consecuo de contratos para a execuo dessas obras: a queda na demanda por servios de dragagem em grande parte do mundo. Desde a instaurao da crise econmica internacional, em setembro do ano passado, observa-se declnio no comrcio exterior nos diversos pases, o que tem reduzido o preo destes servios e ampliado o nmero de empresas interessadas em participar das licitaes brasileiras. 7 VISO EMPRESARIAL SOBRE OS PORTOS Alm de todos os problemas de infraestrutura encontrados nos portos brasileiros, so tambm fatores de reduo da competitividade comercial do setor alguns aspectos institucionais e burocrticos do funcionamento porturio. Nos ltimos anos, o governo federal tem procurado encontrar solues para alguns dos problemas porturios. Entre os diversos projetos, pode-se destacar o plano de desburocratizao Porto sem Papel, o PND, institudo pela Lei no 11.610/2007, e o PAC. At esse ponto, o estudo ateve-se, primordialmente, na anlise dos portos brasileiros sob o ngulo das carncias, dos gargalos e dos investimentos na infraestruturas de acesso rodoferrovirio e operacional dragagem, ampliao e construo de beros e terminais etc. Isto , focou a ateno nas obras que se fazem necessrias e nas em andamento. Neste item do trabalho, o objetivo discorrer sobre dificuldades institucionais indicadas pelos usurios dos portos brasileiros:11 armadores de longo curso e cabotagem, trading companies (commodities), empresas que operam no comrcio internacional (exportao e importao) e operadores de terminais porturios. Os principais resultados destas anlises esto apresentados a seguir.
11. Adicionalmente pesquisa de opinio realizada em 2008, pela Confederao Nacional da Indstria (CNI), entre 2005 e 2006, a Diset/Ipea foi contratada pela Companhia Docas de So Paulo (CODESP) para realizar pesquisa indita sobre Atrao de cargas para o porto de Santos: perspectivas e crescimento sustentvel. A metodologia do trabalho inclua pesquisa de opinio junto aos usurios do sistema porturio brasileiro. Foi utilizada parte dos resultados deste estudo para elaborao deste item do trabalho. Os resultados foram apresentados no relatrio final entregue CODESP, com a devida autorizao para o Ipea tambm fazer uso de parte dos resultados.
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7.1 Critrios empresariais para utilizao do porto Os critrios adotados pelo empresariado na escolha do modal e, no caso do transporte martimo, do porto a ser utilizado nas transaes comerciais internacionais dependem de vrios fatores, a comear pelas suas reas de atuao. Os empresrios que atuam no ramo da cabotagem, pela natureza de seu negcio, optam por escalarem todos os principais portos brasileiros. Trs companhias operam neste tipo de mercado no Brasil. No entanto, preciso diferenciar os transportes de cargas a granel das cargas gerais soltas e conteinerizadas. O filo de mercado mais atraente e com maior taxa de crescimento nesta dcada o de carga geral conteinerizada. Neste caso, as empresas fornecem servio regular, com ou sem carga, com periodicidade predeterminada. A carga em continer no pode esperar: o cliente exige pressa e, de modo geral, no quer receber grandes quantidades de uma s vez, de forma que esta modalidade compete diretamente com o transporte rodovirio. J o a granel carga sob medida e suporta maior variao de tempo. Os armadores de longo curso definem as vrias rotas e as paradas nos portos em funo da demanda comercial. Frequncia e escalas so determinadas pelas exigncias do mercado. Atualmente, as necessidades do mercado impem frequncia semanal nos portos definidos para cada rota. Tambm neste caso deve-se diferenciar os transportes de cargas a granel das cargas gerais. As empresas fornecem servio regular com periodicidade predeterminada. Todos os navios com origem e destino Amrica do Sul fazem escala nos considerados portos agregadores, com todas as companhias martimas operando nestes. Alm do volume de carga demandada, as empresas levam em considerao nas suas decises operacionais as caractersticas de cada porto, os trfegos em que atuam, a proximidade dos centros de produo e distribuio e os custos operacionais e logsticos. No a granel, cada negcio nico, e os clientes contratam o navio inteiro ou fazem contratos de afretamento de espao. As trading companies tm alguns critrios que permitem tomada de deciso sobre em qual porto operar. O resultado das entrevistas realizadas permite citar frete terrestre rodovirio ou ferrovirio, custo porturio e, principalmente, proximidade dos centros produtores. A escolha obedece ao resultado estritamente econmico: a logstica de escoamento sempre a de menor custo. As empresas de comrcio internacional (exportao e importao) adotam srie de critrios para tomada de deciso sobre o modal de transporte na efetivao da operao comercial. Muitas vezes, o contrato de exportao define o modal e/ou o porto a ser utilizado. Nos contratos tipo Free Carrier (FCA) e FOB, cabe ao importador a deciso do modal ou porto. Outras vezes, a empresa exportadora escolhe o porto e a companhia martima e o armador escolhem o terminal em que vo operar. Todas as empresas entrevistadas concordam: a deciso considera sempre o menor custo econmico. Neste caso, a proximidade da empresa produtora/exportadora com o porto no critrio decisivo, pois todas utilizam o transporte rodovirio para transaes comerciais com o Cone Sul Argentina, Chile, Uruguai e Paraguai, principalmente. Critrios como custo do frete, custos porturios, frequncia de navios, transit time, entraves burocrticos para desembarao da carga e a exigncia desta estar no porto com antecedncia de at seis dias tm deixado de viabilizar operaes martimas, em favor da alternativa rodoviria.
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7.2 Principais problemas encontrados pelos agentes que operam com portos agregadores (hub ports) Esta seo do trabalho apresenta, de maneira sucinta, o resultado de trs pesquisas realizadas pelo Ipea (CAMPOS NETO; SANTOS, 2006), Confederao Nacional da Indstria (CNI, 2008) e ANTAQ (BRASIL, 2008). O que ressaltado a existncia de conjunto de problemas de mbitos institucional e administrativo que so comuns aos portos analisados.12 Ao longo das pesquisas, foram apontados problemas, tais como: infraestrutura porturia considerada como a mais deficiente entre as etapas ps-produtivas; burocracia e greves, que interferem na liberao de cargas; falta de integrao entre as entidades que atuam na rea porturia; e necessidade de mudana de hbitos e atitudes por parte dos servidores e administradores porturios, no sentido de atender com mais presteza s demandas dos clientes. Avaliao do porto de Santos armadores, trading companies, exportadores e importadores em ordem decrescente de menes: 1. Congestionamento de caminhes dentro da rea do porto perimetrais: problema grave que eleva custo empresarial. Embora remediado, o problema no foi resolvido. Ptios, que retm e controlam o fluxo de acesso ao porto, foram construdos para os caminhes e so operados por agentes privados. 2. Estrutura ferroviria do porto: problema que precisa ser resolvido simultaneamente ao problema das perimetrais. Linhas de trem atrapalham o trnsito e geram congestionamentos de caminhes com trens. Este outro problema sobre o qual o setor pblico tem tentado atuar; porm, com morosidade. H mais de quatro anos este vem tentando fazer licitao para a construo das vias perimetrais. 3. Entraves burocrticos: dizem respeito, especialmente, Receita Federal do Brasil (RFB); ao tempo perdido na entrega da mesma informao para vrios rgos Sistema Integrado de Comrcio Exterior (Siscomex) e Supervia;13 e obrigao de traduzir para o portugus todos os manifestos de carga. 4. Dificuldade de acesso rodoferrovirio para chegar ao porto. 5. Falta de espao e retroreas para armazenamento de contineres: organizar o trnsito para contineres e construir novos armazns (espao) para granis, principalmente na margem direita. 6. Terno de 12 homens: desnecessrio e eleva custos. 7. reas nobres ocupadas por produtos com baixo valor agregado. 8. Terminais lotados: em razo deste entrave, os terminais s aceitam carga com, no mximo, cinco dias antes da partida do navio (dead line), aumentando o custo empresarial.
12. Portos pesquisados: Manaus, Fortaleza, Rio de Janeiro, Santos, Paranagu, So Francisco do Sul, Itaja, Imbituba e Rio Grande. 13. Via eletrnica de dados que utiliza a internet para integrar as diversas autoridades e os segmentos do setor porturio.
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9. Custos e transit time: tm levado empresas a optarem por rodovia em transaes comerciais com o Cone Sul. O que se constata na comparao dos resultados das pesquisas de opinio que os problemas identificados no porto de Santos so comuns a todos os portos. A CNI (2008) mostrou que 49,1% das empresas exportadoras brasileiras consideram a infraestrutura porturia como a mais deficiente entre as etapas ps-produtivas, chegando a afetar negativamente 88% das empresas que se utilizam deste setor para escoar seus produtos. Segundo a CNI (2008), entre os maiores complicadores porturios indicados pelas empresas, excetuando os de infraestrutura, encontram-se especialmente: burocracia na liberao de cargas indicada como gargalo por 65,3% das empresas estudadas; greves que interferem na movimentao ou liberao de cargas indicadas por 56,4%; e altos custos de estiva e capatazia. Alm destes, problema muito citado pelas empresas refere-se ao restrito horrio de funcionamento das aduanas, que tambm interfere negativamente no tempo de liberao das cargas. De acordo com a ANTAQ (BRASIL, 2008), em pesquisa realizada com usurios de nove portos, alm de todos os problemas j descritos, observa-se a necessidade de mudana de hbitos e atitudes no tratamento dos usurios dos servios porturios por parte de servidores e administradores. Ademais, a falta de integrao entre as entidades que atuam na rea porturia traz enormes transtornos movimentao de mercadorias. A pesquisa trata ainda da necessidade de reverem-se os acordos das categorias funcionais (trabalhadores e operadores porturios) com relao alocao e precificao de mo de obra avulsa, dados o avano tecnolgico das operaes porturias e o grau de especializao requerido. Ainda segundo a ANTAQ, faz-se necessrio maior envolvimento das autoridades porturias que devem atuar junto aos outros rgos e s entidades do ambiente porturio, eliminando eventuais entraves aos servios ofertados pelos portos. Alm disso, considera-se possibilidade de reviso da distribuio dos fluxos de carga entre os portos, os direcionando de forma a otimizar as infraestruturas viria e porturia disponveis. 7.3 Outras sugestes de polticas pblicas Sem relacionar a grave situao da escassez de investimentos pblicos nos portos brasileiros, algumas sugestes de polticas pblicas podem ser listadas: 1. Realizar concurso pblico para aumentar contingente de fiscais da RFB nos portos para acelerar o desembarao, operando, se possvel, 24 horas. 2. Organizar sistema de liberao de licenas ambientais que tm, sistematicamente, atrasado o andamento de obras. Esta liberao envolve instituies municipais, estaduais e federais; tal reclamao generalizada para os setores de infraestrutura econmica no pas. 3. Regulamentar direito de greve no servio pblico, minimizando efeitos das paralisaes, tais como as da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), da RFB etc. Estas greves provocam perda de receita e dificuldade de cumprir contratos de exportao. 4. Efetuar reforma fiscal visando reduzir carga tributria.
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8 CONSIDERAES FINAIS Com metodologia desenvolvida pelo Ipea, utilizando banco de microdados exclusivo, foi possvel constatar que cinco portos nacionais concentram 66,3% do valor do comrcio internacional realizado por via martima (2007). So estes: Santos (34,8%), Vitria (9,1%), Paranagu (8,8%), Rio Grande (7,1%) e Rio de Janeiro (6,5%). Outro fato importante que maior nmero de portos tem operado com produtos de maior contedo tecnolgico embutido, demonstrando alterao na pauta de comrcio internacional. Sete portos transacionam com produtos de valor agregado mdio superiores a mil dlares por tonelada Niteri, Itaja, Manaus, Rio de Janeiro, Pecm, Santos e Salvador. Constatou-se que, enquanto os investimentos totais em transportes pblicos e privados, como porcentagem do PIB, apresentaram crescimento real significativo passando de 0,28%, em 1999, para 0,71%, em 2008 , as aplicaes financeiras em transporte hidrovirio mantiveram-se constantes ao longo do perodo, em torno de 0,05% do PIB. No perodo 1999-2008, os investimentos privados, estimados pelo estudo, foram, em mdia, o dobro dos investimentos pblicos federais. Identificou-se, ainda, que em 2008, do total de investimentos pblicos federais realizados no setor de transportes, apenas 17% foram destinados ao segmento hidrovirio. Tambm, com ineditismo no que diz respeito s informaes obtidas no Mapeamento Ipea de Obras Porturias, foi possvel constatar que os investimentos do PAC para aplicao no setor porturio brasileiro (R$ 9,85 bilhes), inclusive acessos, correspondem a apenas 23% das necessidades totais para atendimento aos gargalos identificados (R$ 42,88 bilhes). Este fato demonstra que fundamental que as obras do PAC sejam executadas segundo os cronogramas fsicos, isto , sem atrasos, para que o pas no passe por colapso do sistema porturio, nos anos frente, caso haja retomada do crescimento econmico na faixa de 5% ao ano. Por fim, o trabalho evidenciou que, de modo geral, existem reclamaes por parte dos usurios do sistema porturio nacional (os empresrios do comrcio exterior) de que necessrio modernizar o processo de gesto, buscando mais eficincia gerencial e qualidade no atendimento ao cliente. Cabe administrao pblica buscar reduzir entraves burocrticos para liberao de cargas e maior articulao entre diversas autoridades pblicas. Os usurios tambm reclamam da importncia de adequar-se estrutura da mo de obra (ternos) que operam nos terminais e s modernizaes tecnolgicas implantadas, e tornar o horrio de funcionamento das aduanas compatvel com a necessidade operacional dos portos.
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REFERNCIAS AGNCIA BRASIL. Senadores aprovam prorrogao do Reporto, mas sem mudanas para portos privados. Disponvel em: <http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2008/05/28/ materia.2008-05-8.0427198803/view>. Acesso em: 26 ago. 2008. ASSOCIAO BRASILEIRA DOS TERMINAIS PORTURIOS. Entrevista concedida pelo presidente da associao, Willen Mantelli, aos autores deste trabalho, fev. 2009. BANCO NACIONAL DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL (BNDES). Viso do desenvolvimento, 12 fev. 2007. Disponvel em: <http://www.bndes.gov. br/conhecimento/visao/visao_24.pdf>. Acesso em: 31 mar. 2009. ______. Condies financeiras aplicveis de acordo com as linhas de financiamento. Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/linhas/condicoes.asp>. Acesso em: 31 mar. 2009a. ______. Desembolso anual do sistema BNDES. Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/ estatisticas/download/Int2%201D%20a%20setorCNAE.pdf>. Acesso em: 31 mar. 2009b. BRASIL. Lei no 8.630, de 25 de fevereiro de 1993. Dispe sobre o regime jridico da explorao dos portos organizados e das instalaes porturias e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 1993. ______. Ministrio dos Transportes. Plano Nacional de Logstica e Transporte (PNLT). Braslia, 2006. ______. Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Braslia, 2007. ______. Ministrio dos Transportes. Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ). Acompanhamento permanente dos preos e do desempenho operacional dos servios porturios desempenho porturio: atualizao dos indicadores de desempenho dos servios porturios nos principais portos brasileiros. Relatrio tcnico. Braslia, 2008. ______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Plano Plurianual (PPA). Braslia, 2008-2011. ______. Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica (SEP/PR). Sistema Porturio Nacional. Disponvel em: <http://www.portosdobrasil.gov.br/sistema-portuario-nacional>. Acesso em: 26 mar. 2009a. ______. Senado Federal. Siga Brasil. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/portal/ page/portal/orcamento_senado/SigaBrasil>. Acesso em: 5 mar. 2009b. ______. Receita Federal do Brasil (RFB). Portos secos. Disponvel em: <http://www.receita. fazenda.gov.br/Aduana/Eadi.htm>. Acesso em: 30 mar. 2009c. CAMPOS NETO, C. A. S. Portos brasileiros: rea de influncia, classificao, porte e os principais produtos movimentados. Braslia: Ipea, 2006 (Texto para Discusso, n. 1164).
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Captulo 12
DIAGNSTICO E DESEMPENHO RECENTE DA POLTICA DE INOVAO NO BRASIL
1 APRESENTAO Este captulo trata de aspecto central para o desenvolvimento, ou seja, transformao da base produtiva brasileira pela inovao, assim como das formas com que o Estado pode induzir tal transformao e quo bem a Nao faz isto. O Brasil vem, desde 1999, implementando polticas mais sistemticas de apoio inovao e, mais especialmente, objetivando engajar as empresas em estratgias de inovao de produtos, processos, formas de uso, distribuio e comercializao etc., visando atingir, dessa forma, patamar superior de desenvolvimento e gerao de renda. Em 1999, o pas avanou no fomento inovao com a criao dos fundos setoriais (FS), em novembro de 2003; introduo da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (Pitce), para em seguida melhorar a legislao de fomento inovao com a aprovao da Lei de Inovao (Lei no 10.973/2004) e da chamada Lei do Bem (Lei no 11.196/2005). Estas polticas, como se mostra ao longo do estudo, caminharam no sentido de fortalecer os estmulos inovao, que fator fundamental para que a indstria brasileira tenha salto de qualidade rumo diferenciao de produtos, transformando, assim, a prpria estrutura industrial. Neste captulo, fez-se rpido histrico dos principais instrumentos de incentivo inovao do Brasil, mostrando avanos e limites. Na seo seguinte, mostram-se alguns dados de inovao para o Brasil; e na ltima, destacam-se os principais desafios ao fomento da inovao no Brasil. 2 HISTRICO DOS INCENTIVOS INOVAO NO BRASIL Todos os pases desenvolvidos adotam vrios mecanismos de fomento inovao. Isto decorre basicamente por dois motivos: o processo de inovao tem risco elevado e muito do esforo de inovao das empresas no se transforma em produto ou processo no mercado; e a inovao tem forte componente de bem pblico, ou seja, o esforo de inovar no apropriado por completo pela empresa inovadora. Quando uma empresa privada desenvolve nova mquina de produo de alimentos, por exemplo, esta inovao vai beneficiar vrias outras empresas, que a utilizaro para produzir alimentos, e outras firmas produtoras de mquinas para alimentos vo tentar imitar o progresso tcnico embutido na nova mquina que chegou ao mercado.
Assim, a inovao tem carter de bem pblico e beneficia vrias empresas, at mesmo aquelas que no fizeram esforo inicial para inovar. Como o benefcio da inovao para a sociedade maior que o benefcio privado para empresa inovadora, e o risco de inovar elevado, os governos tendem a incentivar o processo de inovao por meio de recursos a fundo perdido para pesquisa cientfica, concesso de subsdios para gastos com pesquisa e desenvolvimento (P&D) por parte das empresas privadas etc. Alm dos benefcios sociais que a atividade de inovao traz para um pas, as empresas que inovam e diferenciam produtos tm algo a mais. Considerem-se as empresas que chamam ateno: estas tm algo de diferente, seja no produto, na relao de servio, no canal de comercializao, na marca, no design, seja em outro aspecto qualquer. So as empresas inovadoras que geram mais renda, alm de a inovao apresentar correlao extremamente positiva com melhoria salarial, exportao e crescimento da firma. Por exemplo, segundo informaes da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) de 2003, as empresas industriais que inovam e diferenciam produtos pagam 80,5% a mais para os seus trabalhadores do que a mdia dos trabalhadores empregados na indstria; os postos de trabalho gerados nestas empresas que assim procedem exigem 20,9% a mais de anos de estudo do trabalhador, e a taxa de rotatividade dos trabalhadores destas empresas menor os trabalhadores permanecem na empresa 30,4% a mais que a mdia. Hoje, consensual que o crescimento de um pas a longo prazo est relacionado sua capacidade de inovar, e mesmo pases que ainda contam com excesso de oferta de mo de obra barata, como a China e a ndia, esto investindo na formao de recursos humanos e promovendo a inovao. Estes dois pases, que junto com o Brasil e a Rssia formam o BRIC, j contam com universidades de tecnologia entre as melhores do mundo e, junto com a Coreia do Sul, formam os pases com maior nmero de estudantes nos EUA. O fomento inovao no opo de crescimento, mas, sim, a nica a seguir, se um pas busca crescer de forma sustentvel a longo prazo. Assim, estruturar sistema nacional de inovao continua sendo um dos principais desafios para o desenvolvimento do Brasil, e esta preocupao est cada vez mais presente nas medidas adotadas pelo atual governo. O Brasil vem construindo, ao longo dos ltimos 25 anos, sistema robusto de fomento inovao. O processo de institucionalizao da atividade de pesquisa no Brasil teve incio em 1951, com a criao do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e da Coordenao de Aperfeioamento de Nvel Superior (Capes). Em 1968, ocorre a promulgao da reforma universitria, e, em seguida, criado o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT). Este fundo uma das principais inovaes institucionais no fomento cincia, tecnologia e inovao (CT&I) no Brasil, e sua atuao comeou quando a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), criada em 1967, passou efetivamente a atuar como a secretaria executiva deste fundo em 1971. Nos anos 1970, o esforo de inovao estava associado implantao dos cursos de ps-graduao, passando pela criao de fundos especiais para financiamento da pesquisa,
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Diagnstico e Desempenho Recente da Poltica de Inovao no Brasil
entre outras aes. Guimares (1993) mostra que um dos indicadores mais visveis da importncia do FNDCT nos anos 1970 foi o crescimento do nmero de cursos de ps-graduao, que passou de 125, em 1969, para 974, em 1979. Este crescimento de 680% foi ainda maior para os cursos de doutorado, que passaram de 32 para 257 no mesmo perodo. Nos anos 1980, os incentivos de fomento inovao do Brasil diminuem em razo da crise financeira do Estado brasileiro. A poltica mais importante nessa dcada foi a Lei de Informtica (Lei no 7.232, de 29 de outubro de 1984) que, entre outras matrias, estabelecia reserva de mercado para os produtores domsticos. Apesar da crtica a esta reserva de mercado, que terminou em 1991, a lei teve efeitos positivos no desenvolvimento de rede de fornecedores para o sistema Telebrs no Brasil, antes da privatizao, e, at hoje, importante para o fomento inovao em vrios centros de pesquisa do Brasil, principalmente na regio Nordeste.1 Um dos problemas da Lei de Informtica, como tambm dos demais programas de incentivo inovao adotados nos anos 1990 no Brasil, era tanto a burocracia envolvida na concesso dos incentivos quanto o nmero pequeno de empresas beneficiadas. No caso da Lei de Informtica, por exemplo, Garcia e Roselino (2004) estimam que, no perodo 1993-2000, 83% dos benefcios desta lei relacionaram-se com atividades de apenas 30 empresas, e no mais que 200 empresas foram favorecidas at 2000. Outros dois programas importantes de incentivo inovao no Brasil nos anos 1990 foram o Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Industrial (PDTI) e o Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Agropecurio (PDTA). Estes programas, criados em 1993 (Lei no 8.661/1993), permitiam: i) deduo de at 8% do imposto de renda devido com gastos em P&D; ii) iseno total do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre equipamentos, mquinas, aparelhos e instrumentos para atividades de P&D; e iii) depreciao acelerada de mquinas, equipamentos, aparelhos e instrumentos novos destinados a atividades de P&D. Segundo Avellar (2008), os gastos em P&D das empresas que participaram do PDTI chegaram a ser entre 64% e 100% maiores do que os gastos idnticos das empresas semelhantes que no participaram deste programa, indicando que o acesso das empresas ao PDTI aumentou o investimento em P&D. No entanto, ao longo dos 11 anos de sua existncia (1994 a 2005), as empresas beneficiadas no passaram de 267; nmero pequeno em face de mais de 84 mil empresas industriais com mais de dez empregados existentes no Brasil em 2003. A grande mudana no arcabouo institucional de fomento inovao no Brasil comea em 1999 com a criao dos fundos de apoio ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico, mais conhecidos como FS. A criao destes fundos teve por objetivo vincular parte da arrecadao do governo federal s polticas de CT&I, evitando que repetisse o que aconteceu nos anos 1980 e 1990, quando os recursos do FNDCT foram drasticamente reduzidos.
1. O Centro de Estudos Avanados do Recife (Cesar), uma das empresas mais importantes de produo de software no Nordeste do Brasil, ainda hoje depende dos incentivos da Lei de Informtica em vrios dos seus projetos. Esta empresa emprega mais de 250 graduados no centro de informtica da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e ajudou a estruturar o cluster de software, na cidade do Recife, conhecido pelo nome de Porto Digital. O Centro de Informtica (CIn) da UFPE tambm beneficia-se de vrios projetos com os incentivos estabelecidos pela atual Lei de Informtica.
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Os FSs foram criados com intuito de ampliar os recursos disponveis para o fomento s atividades de CT&I. Uma das premissas bsicas desta criao era apoiar o desenvolvimento e a consolidao de parcerias entre universidades, centros de pesquisa e o setor produtivo, visando induzir aumento dos investimentos privados neste tipo de atividade e impulsionar o desenvolvimento tecnolgico dos setores favorecidos. Apesar da crescente disponibilidade de recursos dos FSs, ficaram claros dois problemas em sua operacionalizao. Primeiro, como se observa no grfico 1, parcela expressiva dos recursos dos FSs no eram desembolsados, constituindo reserva de contingncia que aumentava o supervit primrio do governo federal.
GRFICO 1
2.250
Arrecadao e desembolsos fundos setoriais 1999-2007

65%
2.000
60%
1.750
55%
1.500
50%
R$ milhes de 2007
1.250
45%
1.000
40%
750
35%
500
30%
250
25% 20% 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Arrecadao
Desembolso
% de execuo
Fonte: Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Obs.: Valores atualizados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) para 2008.
Segundo, se haviam avanos na disponibilidade dos recursos para o fomento inovao, no se tinha estabelecido arcabouo jurdico que permitisse atuao mais efetiva do Estado no fomento inovao no Brasil. Este arcabouo jurdico que hoje estabelece as linhas gerais de incentivo inovao veio com a Lei de Inovao, de 2004, e com a Lei do Bem, de 2005. Alm de fomentar projetos de pesquisa conjuntos entre empresas privadas e centros de pesquisas pblicos, a grande mudana trazida com a Lei de Inovao foi, sem dvida, a concesso de subveno econmica para apoiar as atividades de P&D nos projetos prioritrios
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estabelecidos pela poltica industrial e tecnolgica nacional (Art. 19 da Lei no 10.973/2004). Esta medida permitiu aplicao de recursos pblicos no reembolsveis diretamente em empresas, compartilhando com estas custos e riscos inerentes s atividades de P&D e inovao. Na ltima chamada pblica do programa de subveno econmica da Financiadora de Estudos e Projetos, em 2008, foram apresentados 2.664 projetos de inovao, totalizando R$ 6 bilhes, muito acima dos R$ 450 milhes disponibilizados pelo programa. No fim do processo de seleo, em razo do limite de recursos, 203 projetos de inovao foram aprovados. Por fim, a chamada Lei do Bem e sua modificao pela Medida Provisria no 428, de 2008, completam a legislao recente que trata do fomento pesquisa e inovao no Brasil. Esta lei substitui o PDTI e o PDTA e traz trs grandes novidades na rea de CT&I. A primeira foi a criao de Regime Especial de Tributao para a Plataforma de Exportao de Servios de Tecnologia da Informao (Repes). Este programa estabelece srie de isenes fiscais para empresas de software que produzam no Brasil e exportem o equivalente a 60% de sua receita bruta anual com venda de bens e servios. A segunda novidade desta lei foi o estabelecimento automtico da deduo, para efeito de apurao do lucro lquido, da soma dos dispndios com pesquisa tecnolgica e o desenvolvimento de inovao tecnolgica. Antes, as empresas tinham de fazer projeto e submet-lo ao governo federal para gozar dos benefcios tributrios. Dessa forma, as empresas no precisam mais apresentar projeto, mas apenas lanar as despesas de P&D em contas definidas pela Receita Federal do Brasil (RFB), que as fiscalizam no momento de apurar o imposto de renda (IR) anual da companhia. A terceira novidade da Lei do Bem foi a possibilidade de o governo federal, por intermdio das agncias de fomento de cincia e tecnologia, subvencionar o valor da remunerao de pesquisadores, titulados como mestres ou doutores, empregados em atividades de inovao tecnolgica em empresas privadas. Esta subveno poder ser de at 60% nas reas de atuao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), e de at 40% nas demais regies do Brasil. Tal medida foi importante, pois menos de 30% dos cientistas e engenheiros brasileiros trabalham com P&D nas empresas privadas, enquanto este percentual na Alemanha, por exemplo, chega a ser de mais de 70% e 80% nos EUA.2 Em resumo, do ponto de vista da legislao, muito se avanou desde 1999. Os novos instrumentos legais especialmente as Leis de Inovao e do Bem ampliaram o alcance dos programas de financiamento P&D, tendo a FINEP apoiado 1.132 empresas de 2005 a novembro de 2008. Este nmero mais de quatro vezes superior ao nmero de empresas apoiadas pelo PDTI e pelo PDTA de 1994 a 2005.
2. Apesar do evidente avano com as chamadas Leis de Inovao e do Bem, os rgos pblicos ainda esto adaptando-se s modificaes institucionais introduzidas por estas. Por exemplo, matria publicada em jornal brasileiro aborda o problema de que os incentivos automticos previstos na Lei do Bem so, em muitos casos, contestados pelos fiscais da receita, ocasionando insegurana jurdica e receio por parte das empresas na utilizao destes benefcios (WIZIACK, 2008).
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Apesar disso, ainda necessrio aumentar os recursos disponibilizados para inovao, o que exige, entre outras coisas, que os recursos dos FSs no sejam mais contingenciados, pois a participao do fomento pblico P&D das empresas no Brasil ainda relativamente pequena. Em 2005, apenas 7,4% dos gastos privados em inovao eram provenientes de financiamento pblico em contraste com 88,6% de recursos prprios das empresas. Ademais, os gastos totais em P&D no Brasil, em 2005, representaram apenas 1,3% do produto interno bruto (PIB), ante 2,3% deste indicativo, na mdia, nos pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Para que atinja 2% do PIB, os dispndios adicionais em P&D no Brasil deveriam ser de R$ 12,78 bilhes, o que mostra a necessidade de aumento de recursos voltados CT&I para que o Brasil aproxime-se da mdia dos pases da OCDE.3 Na prxima seo, so analisados alguns dados recentes de inovao no Brasil para que se tenha noo mais clara do tamanho do desafio para a economia brasileira. 3 INOVAO NO BRASIL O Brasil faz parte de um conjunto de pases que no possui sistema de inovao completo, articulado e/ou maduro. A exemplo de pases como ndia, frica do Sul e Mxico, o sistema brasileiro de inovao ainda requer investimentos em diversificao e ampliao de institutos de pesquisa, alm do fortalecimento da articulao com o setor produtivo. Este ltimo, por sua vez, deveria considerar os institutos e centros de CT&I de referncia para a gerao de tecnologia. Quando estas partes do sistema estiverem desenvolvidas e articuladas, ter-se- sistema nacional de inovao desenvolvido. Bernardes e Albuquerque (2003) apresentam dados referentes produo cientfica artigos por milho de habitantes e produo tecnolgica patentes por milho de habitantes de 120 pases que produziram ao menos uma patente e um artigo em 1998. A avaliao destes dados sugere a existncia de ponto a partir do qual a eficincia na transformao de artigos em patentes sofre mudana de fase: ruptura. A vizinhana da produo de 150 artigos por milho de habitantes parece constituir-se no limiar de produo cientfica, para os dados de 1998. Atualizando os dados para 2003, Ribeiro et al. (2009) mostram que o Brasil estaria no grupo intermedirio, ao lado do Mxico, da frica do Sul, da Argentina, da ndia e da China, enquanto Taiwan, Coreia do Sul, EUA, Japo e Alemanha estariam no que os autores chamam de regime do tipo 3, caracterizado por ciclo positivo e de alta correlao entre conhecimento cientfico e produo tecnolgica. Com base nos textos acima, chega-se concluso de que o Brasil teria de aumentar sua produo cientfica em pelo menos 85% em uma dcada, apenas para no aumentar a defasagem em relao a pases como Taiwan e Coreia do Sul. Ao que parece, os recursos aplicados em cincia e tecnologia no Brasil tm cumprido papel defensivo importante, ao permitir que o pas mantenha a distncia em relao ao limiar do regime 3. resultado tmido, mas no deixa de ser importante, quando comparado com outros pases que esto na mesma posio intermediria na corrida pela inovao. Em termos de total de patentes registrados entre 1998
3. Os gastos em P&D privados nacionais tambm so pequenos quando comparados aos gastos das grandes corporaes mundiais. Por exemplo, em 2003, a Ford gastou US$ 7,5 bilhes neste tipo de segmento, enquanto todo o setor privado brasileiro gastou aproximadamente US$ 7,6 bilhes em atividades inovadoras e, deste total, apenas US$ 1,6 bilho em P&D in-house. Ou seja, todo o setor privado brasileiro gasta menos que a Ford.
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e 2006 no Uspto,4 nos EUA, o Brasil manteve a 29a posio, enquanto a Rssia caiu da 23a para a 27a posio e a frica do Sul caiu da 25a para a 30a posio. No entanto, quando se compara o Brasil com grupo de pases emergentes da sia, desde os anos 1970, as empresas brasileiras vm perdendo posio no ranking de registro de patentes nos EUA, e o sinal mais emblemtico desta tendncia na dcada atual ter sido o Brasil ultrapassado pela Malsia neste ranking. Como se observa na tabela 1, no incio dos anos 1970, as empresas brasileiras eram classificadas em segundo lugar em grupo de sete pases e em 30o lugar geral no registro de patentes nos EUA. Em 2007, o Brasil passou a ocupar a ltima posio entre estes sete pases e, pela primeira vez, ocupou situao relativa pior do que a Malsia.
TABELA 1
Posio relativa do Brasil e de alguns pases emergentes no ranking de patentes dos EUA nos ltimos 35 anos 1972-2007
1972 ndia (28) Brasil (30) China (32) Coreia (38) Cingapura (45) Taiwan (76) Malsia (78) 1982 Taiwan (19) Brasil (26) China (32) Coreia (33) ndia (41) Cingapura (45) Malsia (53) 1992 Taiwan (9) Coreia (12) China (21) Brasil (27) Cingapura (29) ndia (31) Malsia (46) 2007 Coreia (4) Taiwan (5) China (12) ndia (17) Cingapura (20) Malsia (25) Brasil (28)
Fonte: Sociedade Brasileira Pr-inovao Tecnolgica (PROTEC).
Outro indicador interessante em relao ao nmero de patentes registradas comparar, no mercado brasileiro, o registro de patentes entre empresas de propriedade de residentes e de no residentes depositadas no Inpi por subdomnios tecnolgicos no perodo 2000-2005. A lgica desta comparao compreender tanto a capacitao tecnolgica interna como de reas sob forte predomnio e proteo de no residentes. A tabela 2 ordena os subdomnios tecnolgicos pela participao percentual das patentes de no residentes em relao s de residentes depositadas no Inpi. Os subdomnios tecnolgicos nos quais os residentes tm maior expresso em relao aos no residentes so os seguintes: no subdomnio consumo das famlias, os residentes detm 74,2% das patentes; seguido de aparelhos agrcolas e alimentares com 68,28%; construo civil com 63,22%; procedimentos trmicos com 57,13%; e manuteno e grfica com 52,59%. Em todos os outros subdomnios tecnolgicos, os no residentes detm mais de 50% das patentes, mostrando que, mesmo no Brasil, grande parte do esforo de inovao feito por empresas de propriedade de no residentes. H nove subdomnios tecnolgicos nos quais os no residentes possuem expressiva vantagem, com mais de 80% das patentes. Entre estes nove subdomnios, apenas dois, qumica de base e tratamento
4. United States Patent and Trade Mark Office (USPTO) o escritrio de registro de patentes nos EUA, equivalente ao Instituto Nacional de Propriedade Intelectual (Inpi) no Brasil.
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de superfcies, no esto diretamente relacionados a tecnologias emergentes tecnologia da informao e da comunicao (TIC) e sade. Entre os outros sete subdomnios lderes, quatro so relacionados sade qumica orgnica, farmacutico-cosmtico, qumica macromolecular e biotecnologia e trs relacionados s TICs telecomunicaes, semicondutores e informtica. Os dados da tabela 2 sinalizam, entre outros elementos, forte predomnio de patentes de no residentes em reas diretamente associadas a tecnologias de ponta no momento (TICs) e tecnologias emergentes (biotecnologia, medicamentos, qumica macromolecular), o que pode ser problema para a entrada de empresas brasileiras em reas decisivas do progresso tecnolgico.
TABELA 2
Patentes de residentes e no residentes no Inpi 2000-2005 (Em %)
Subdomnio tecnolgico Qumica orgnica Farmacutico-cosmtico Qumica macromolecular Forte vantagem de no residentes Biotecnologia Qumica de base Telecomunicaes Semicondutores Informtica Tratamento de superfcies Materiais de metalurgia tica Procedimentos tcnicos Trabalho com materiais Prod. agrcolas e alimentares Sem correspondente OST Mquinas e ferramentas Motores, bombas e turbinas Engenharia mdica Componentes mecnicos Tcnicas nucleares Audiovisual Componentes eltricos Espacial e armamentos Anlise, mensurao e controle Transportes Meio ambiente e poluio Manuteno grfica Vantagem de residentes Procedimentos trmicos Construo civil Aparelhos agrcolas e alimentcios Consumo das famlias Total
Fonte: Inpi (ALBUQUERQUE et al., 2008).
No residentes 97,71 93,73 92,60 91,08 87,40 87,03 84,58 84,54 84,17 79,76 78,06 75,89 75,55 74,69 74,44 67,97 66,92 65,65 63,83 62,32 61,68 59,39 56,04 53,92 53,01 51,81 47,41 42,87 36,78 31,72 25,82 66,14
Residentes 2,29 6,27 7,40 8,92 12,6 12,97 15,42 15,46 15,83 20,24 21,94 24,11 24,45 25,31 25,56 32,03 33,08 34,35 36,17 37,68 38,32 40,61 43,96 46,08 46,99 48,19 52,59 57,13 63,22 68,28 74,18 33,86
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Os dados da tabela 2 no chegam, no entanto, a ser algo inesperado, de acordo, por exemplo, com anlise feita pela economista Alice Amsden (2001). Segundo ela, os pases que se industrializaram no sculo XX (late-industrializing countries) podem ser divididos em dois grupos: os que compram tecnologia e os que investem no desenvolvimento de tecnologias prprias. China, ndia, Coreia do Sul e Taiwan fazem parte deste segundo grupo, enquanto Brasil, Argentina, Mxico, Chile e Turquia fazem parte do primeiro, nos quais o desenvolvimento industrial foi dominado pela presena e pelo controle de multinacionais que importavam tecnologia. Estes dois modelos passaram a coexistir aps a Segunda Guerra Mundial, e a razo da escolha de um ou outro modelo tem, segundo Amsden, ligao com o papel que os governos destes pases tiveram na promoo de grandes grupos industriais nacionais. Em pases de melhor distribuio de renda como a Coreia do Sul, no houve grande oposio ao processo de concentrao industrial incentivado diretamente pela poltica industrial, que apenas recentemente est sendo adotada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) no caso do Brasil. Por fim, outro exemplo que mostra como ainda inova-se pouco apesar dos esforos recentes do governo no fomento CT&I no Brasil so os dados da Pesquisa de Inovao Tecnolgica (PINTEC), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Como se pode ver na tabela 3, a taxa de inovao na indstria brasileira no tem aumentado, e muitas empresas no Brasil ainda inovam apenas para a empresa e no para o mercado, o que demonstra muito mais esforo de incorporao de novas tecnologias j disponveis neste esforo de catching up do que propriamente esforo de inovao na fronteira de produo.
TABELA 3
Participao percentual do nmero de empresas que implementaram tipos de inovaes 1998-2000, 2001-2003 e 2003-2005 (Em %)
PINTEC 1998-2000 2001-2003 2003-2005
Fonte: PINTEC/IBGE.
Produto novo para a empresa (a) 17,6 20,3 19,5
Produto novo para o mercado brasileiro (b) 4,1 2,7 3,2
Processo novo para a empresa (c) 25,2 26,9 26,9
Processo novo para o mercado brasileiro (d) 2,8 1,2 1,7
Com base na anlise anterior, pode-se afirmar que as medidas de incentivo inovao adotadas pelo governo brasileiro no esto tendo o resultado esperado? Os dados da tabela no permitem responder a esta pergunta. Na verdade, estes dados de registro de patente refletem muito mais deciso histrica de comprar tecnologia do que avaliao da poltica recente de incentivo inovao. Esta j est aparecendo nos dados, como mostrado na tabela, quando se comentou que a FINEP apoiou 1.132 empresas de 2005 a novembro de 2008, nmero mais de quatro vezes superior ao nmero de empresas apoiadas pelo
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PDTI e pelo PDTA de 1994 a 2005. No entanto, este esforo de fomento inovao do governo brasileiro ainda muito recente, e, portanto, seus resultados podem ainda no estar refletidos nos dados. Poder-se-ia afirmar que tanto o setor pblico quanto o privado esto ainda em processo de adaptao s novas medidas. Um bom exemplo desse perodo de adaptao , por exemplo, os programas de subveno econmica recursos aplicados a fundo perdido. Na primeira chamada pblica para o programa de subveno econmica pela FINEP (Chamada no 1/2006), no valor total de R$ 300 milhes, a demanda pela subveno culminou em 1,1 mil propostas, apresentadas por 900 empresas no valor de R$ 1,9 bilho.5 Deste total, apenas 147 projetos foram selecionados, totalizando R$ 273,7 milhes. Como se pode notar na tabela 4, nos dois anos subsequentes, o nmero de projetos apresentados aumentou, mas o valor total dos projetos aprovados em 2007 no foi muito superior ao valor de 2006, alm de o valor total aprovado ter sido menor do que o oramento disponvel, o que significa que sobrou dinheiro para incentivo inovao com recursos no reembolsveis. No entanto, em 2008, o valor total disponibilizado para os projetos de subveno econmica foi o mesmo de 2007 (R$ 450 milhes) e, pela primeira vez, o valor total dos projetos aprovados correspondeu ao total disponibilizado. Ao que se mostra, o setor privado parece ter aprendido a apresentar os projetos de acordo com as exigncias da chamada pblica, e o setor pblico demonstra ter melhorado a anlise dos projetos.
TABELA 4
Chamada no 1/2006 Chamada n 1/2007
o o
Chamadas pblicas da FINEP para projetos de subveno econmica 2006-2008

Propostas apresentadas 1.100 2.567 2.664 Valor total da demanda R$ 1,9 bilho R$ 4,5 bilhes R$ 6 bilhes Valor do edital R$ 300 milhes R$ 450 milhes R$ 450 milhes Projetos aprovados 147 174 203 Valor total contratado R$ 273,7 milhes R$ 313,8 milhes R$ 450 milhes
Chamada n 1/2008
Obs.: Em 2008, aps a fase de pr-qualificao, sobraram 825 projetos, dos quais 238 receberam recomendao da equipe de anlise para que fossem aprovados. A aprovao final de 203, e no 238 projetos, decorreu do limite de recursos disponibilizados.
Em resumo, o Brasil ainda est muito aqum do esforo de inovao de pases como Coreia do Sul e Taiwan, apesar dos recentes esforos do governo. Assim, necessrio aumentar os recursos financeiros disponveis para inovao e melhorar a execuo destes.
5. Na primeira chamada pblica para subveno econmica, mais da metade das propostas (578) veio de empresas dos setores de semicondutores e software. O segundo setor que mais apresentou projetos foi o de bens de capital (mquinas e equipamentos) com 66 propostas. As microempresas (com faturamento anual de at R$ 2,4 milhes) responderam por 68,9% das propostas. Somadas estas propostas com as das pequenas empresas, representaram quase 85% da demanda, o que tambm surpreendeu as autoridades. Apenas 66 grandes empresas com faturamento anual superior a R$ 60 milhes apresentaram pedidos de subveno.
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4 CONSIDERAES FINAIS Como se concluiu da anlise desenvolvida ao longo deste estudo, o governo brasileiro vem aprimorando, gradualmente, a poltica de incentivos CT&I. Mas ainda restam vrias medidas para que melhore a poltica de fomento inovao no Brasil. Entre estes desafios, destacam-se pelo menos quatro. Primeiro, apesar do avano que representou a criao dos FSs para o fomento inovao, os recursos destes fundos ainda esto sujeitos a contingenciamentos, o que significa que parte do oramento para as aes de fomento inovao tm sido apropriadas para a gerao de supervit primrio. Embora esta prtica tenha diminudo nos ltimos anos, em 2008, de acordo com informaes disponveis no stio do MCT, os FSs arrecadaram R$ 2,51 bilhes, mas R$ 925,7 milhes foram depositados como reserva de contingncia. Segundo, apesar do avano da legislao de fomento inovao mostrado ao longo do estudo, os rgos pblicos e as empresas privadas ainda esto em fase de adaptao nova legislao de apoio pesquisa e inovao no Brasil. No caso do setor pblico, por exemplo, estudos do Ipea (LUNA; BAESSA, 2008) mostram que o Inpi carece de recursos materiais e humanos para agilizar a anlise dos processos de concesso de novas patentes. No Brasil, o prazo mdio de concesso de novas patentes de 102 meses, quando nos EUA de 29 meses. Terceiro, as universidades brasileiras precisam aproximar-se do setor privado. Ao comparar os programas de fomento inovao no Brasil com os de outros pases, Salerno e Kubota (2008) mostram que: i) em relao ao Japo, as universidades pblicas brasileiras tm padro de contratao de recursos humanos muito rgido, o que impede que estas instituies possam atrair quadros mais qualificados; e ii) a poltica universitria de pases como a Finlndia mais voltada para o mercado e incorpora mecanismos de gerncia e comercializao de novas tecnologias. No Brasil, o sistema de contratao de pesquisadores pela universidade ainda muito rgido, e as universidades brasileiras ainda trabalham distantes do setor privado. Por fim, o funcionamento do Estado brasileiro ainda relativamente ineficiente quando comparado burocracia dos pases que mais inovam. Mesmo as organizaes sociais criadas no Brasil para dar agilidade ao do governo esto cada vez mais amarradas, dada a interpretao que o Tribunal de Contas da Unio (TCU) faz de suas atividades, exigindo os mesmos controles a que esto sujeitos qualquer rgo do Estado. Outro aspecto deste mesmo problema da organizao do setor pblico a falta de coordenao das vrias instituies pblicas CNPq, FINEP, BNDES, Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), Inpi etc. envolvidas na poltica de fomento inovao no Brasil. Assim, muito se avanou na estrutura legal das polticas de apoio CT&I nos ltimos dez anos, mas pouco, na reforma do Estado que o torna compatvel com a maior agilidade exigida para execuo destas novas polticas. Este , no momento, o maior desafio do pas.
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Parte III
Planejamento e Polticas Pblicas:

as dimenses regional, urbana e ambiental
SUMRIO ANALTICO
Na atualidade brasileira, algumas questes diretamente ligadas dimenso espao-territorial da vida econmica e social do pas impem-se na discusso sobre o desenvolvimento. Uma destas questes diz respeito persistncia das desigualdades regionais verificadas desde h muito. Embora a distribuio espacial da atividade produtiva brasileira venha enfrentando alteraes desde os anos 1990, sob efeito de fatores como a abertura da economia, a estabilizao da moeda e a intensificao das estratgias empresariais em competio nos mercados nacional e internacional, ainda no se dispe de cenrio definido a respeito da reduo das desigualdades regionais. A evoluo recente do produto interno bruto (PIB) per capita das regies Norte e Nordeste, que cresceu 3,9% e 3,8%, respectivamente, entre 2001 e 2005, indica leve reduo das desigualdades entre tais macrorregies e a regio Sudeste, onde o crescimento do PIB per capita foi de 3,5% neste perodo, o que no se pode afirmar em relao s unidades da Federao, em que as distncias so ainda muito grandes. Em 2005, os PIBs per capita do Distrito Federal (DF) e do estado de So Paulo (SP) primeiro e segundo do pas, respectivamente eram 9,8 e 4,8 vezes maior que o do estado do Piau (PI) o ltimo colocado no panorama nacional. Se a dinmica interna da economia brasileira fator de peso na explicao desses fenmenos, no se pode desconsiderar os efeitos decorrentes do adensamento dos mercados e da intensificao da participao dos diversos setores nacionais na economia global. Se estes podem ser fatores a dinamizar a estrutura produtiva do pas, tambm podem impulsionar os aumentos das desigualdades internamente observveis e da fragmentao regional, com impactos que se expandem para alm da atividade econmica. A ocupao desordenada do solo um destes, ao qual se somam, por exemplo, a deteriorao da qualidade de vida, a precarizao dos espaos de sociabilidade nas cidades e a degradao ambiental. Estes seriam outros temas de extrema relevncia na reflexo sobre a dimenso espao-territorial do desenvolvimento na atualidade. Esta publicao aborda algumas dessas questes em seus aspectos polticos; em especial, a reduo das desigualdades regionais, a organizao e complementaridade desejvel entre os componentes sociais da infraestrutura social urbana (habitao, saneamento e transporte pblico) e a reduo de impactos ambientais na ocupao da Amaznia. O ponto relevante o entendimento de que a adequao e a atualizao da infraestrutura e logstica de base da economia, como dimenses fundamentais do desenvolvimento nacional, devem ser conduzidas por meio de estratgias que se comprovem regional e territorialmente articuladas e social e ambientalmente sustentveis. A viso acurada para as dimenses do regional, urbano e ambiental permite que a discusso sobre a atualizao da matriz energtica brasileira, por exemplo, incorpore a nfase sobre as fontes renovveis e a segurana energtica; ou que a discusso sobre a reviso, expanso e integrao das infraestruturas de telecomunicaes e transportes no ignore os impactos sobre a configurao dos espaos urbanos e
os riscos ambientais inerentes; ou, ainda, que o planejamento do avano da atividade econmica sobre o territrio dispense especial ateno criao de oportunidades para populaes tradicionais e grupos socioambientalmente mais vulnerveis. Refora-se, assim, a ideia de que as polticas de desenvolvimento produtivo e tecnolgico precisam ser econmica, social e ambientalmente sustentveis, alm de aderentes s diferentes realidades regionais do pas. Todos esses temas perpassam a discusso que se desenvolve nesta Parte III da publicao Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas, em que comeam a ser sistematicamente tratados, com o intuito de organizar compreenso ampla e articulada dos diversos aspectos que compem as agendas dos estudos e das polticas regionais, urbanas e ambientais. Com essa inteno, o captulo 13 apresenta balano dos principais aspectos da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), alegando que a reformulao das polticas de estmulo das reas marginais dinmica econmica do pas e de reduo dos diferenciais de renda per capita existentes no territrio nacional uma das principais mudanas ocorridas na formulao e implementao das polticas pblicas brasileiras nos ltimos dez anos. A criao da PNDR, em 2005, apresentou nova viso para as desigualdades econmicas e sociais existentes no territrio nacional, ao considerar que estas diferenas existem em mltiplas escalas geogrficas, como entre seus estados e suas microrregies, e no apenas entre estas ltimas, e elevou a importncia das polticas de reduo das desigualdades regionais, ao criar espaos de articulao entre o Ministrio da Integrao Nacional (MI) e outros rgos de governo, como os ministrios setoriais, o Congresso Nacional, os governos estaduais e municipais, o setor empresarial e a sociedade civil, para a conduo das polticas pblicas. Ao criar articulao interinstitucional de governo e por ser formulada e executada no apenas pelo MI, como tambm pela Casa Civil da Presidncia da Repblica, a Secretaria-Geral de Governo e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), a PNDR elevou a importncia dada por diferentes instituies governamentais s questes regionais e reduziu a possibilidade de pulverizao de recursos e sobreposio de aes com impactos regionais. Vrios aspectos diretos e indiretos relevantes da PNDR so discutidos no captulo, que se inicia pela apresentao da poltica e descrio das diferenas de desenvolvimento econmico e social existentes no territrio brasileiro no momento de construo da PNDR, as quais formaram a base de construo da poltica. A anlise de tais diferenas possibilitou a criao de tipologia de atuao da PNDR que tambm est apresentada na seo 2 deste trabalho. Segue-se a isso breve apresentao dos atuais mecanismos de financiamento da PNDR e das possibilidades de criao de novos mecanismos deste tipo, como o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR). Na seo3 do captulo apresentadabreve descrio de alguns programas formulados por vrios ministrios e lanados pela Presidncia da Repblica, que foram escolhidos por apresentar impactos diretos ou indiretos sobre o perfil das desigualdades regionais. Na formulao dos programas, estava presente um dos principais megaobjetivos do Plano Plurianual (PPA) 20042007: a reduo das desigualdades regionais.
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Sumrio Analtico
Na seo 4, avaliado o nvel de compatibilidade existente entre as diretrizes da PNDR e o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), alm de outros programas com algum vis de desenvolvimento regional, implementados por diferentes ministrios como o MI, o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Na seo 5, realizada anlise do desempenho econmico recente das regies brasileiras e disparidades regionais frente PNDR. So apresentados quadros das polticas e do desenvolvimento regional, sem, contudo, procurar estabelecer qualquer nexo causal. As Consideraes Finais do estudo fecham o captulo. O captulo 14 apresenta avaliao preliminar da atuao recente do governo federal na rea habitacional, com foco na Poltica Nacional de Habitao (PNH) e nos programas do PPA 20082011, sob gesto do Ministrio das Cidades (MCidades). O trabalho traa inicialmente diagnstico rpido das necessidades habitacionais existentes no pas, mostrando que o setor habitacional brasileiro apresenta problemas estruturais que impedem o acesso moradia digna para todos os cidados, embora este seja um dos direitos sociais previstos na Constituio Federal. Em 2007, o dficit habitacional j alcanava 6,3 milhes de domiclios, cujos componentes principais so a coabitao familiar e o nus excessivo com o pagamento de aluguel, e cuja incidncia ocorre, sobretudo, nas reas urbanas e menores faixas de renda. Quanto qualidade do atual estoque de moradias, verifica-se que ainda existiam, em 2007, cerca de 15 milhes de domiclios urbanos em condies de moradia inadequadas sendo a maior parte desta inadequao em razo da ausncia de soluo apropriada para o esgotamento sanitrio , concentrando-se nas regies Nordeste e Sudeste. Outros problemas habitacionais referem-se segregao espacial da populao residente em assentamentos precrios cerca de 12 milhes de pessoas, segundo dados do MCidades para 2000 , expanso desordenada das cidades em direo s reas perifricas e ao consequente esvaziamento dos centros urbanos tradicionais. Embora as necessidades habitacionais ainda sejam bastante elevadas, detecta-se tambm, paradoxalmente, a existncia de estoque considervel de domiclios vagos, superando, inclusive, os nmeros do prprio dficit habitacional, indcio da presena de graves ineficincias no funcionamento do mercado habitacional brasileiro. O texto prossegue com breve balano histrico das polticas federais de habitao, descrevendo caractersticas principais e resultados mais relevantes. Destaque-se que a poltica habitacional passou por fase de desarticulao e grande instabilidade institucional aps a extino do Banco Nacional de Habitao (BNH) em 1986, tendo peregrinado por quatro ministrios diferentes, no perodo de nove anos at a criao da Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB), ligada ao MPOG, em 1995, no primeiro governo FHC. Naquele momento, foram retomados os investimentos em habitao aps estabilizao da economia, depois de longo perodo de paralisao dos investimentos na rea, na gesto do ex-presidente Fernando Collor de Mello. Na poca da SEPURB, foi criada a maioria dos programas e das aes habitacionais que existem atualmente, como o caso dos programas Carta de Crdito, Pr-Moradia, Habitar Brasil e Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat
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(PBQP-H), cujas aes foram redistribudas entre os atuais programas do PPA. A SEPURB foi sucedida pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano (Sedu), ligada Presidncia da Repblica, em 1999, no segundo governo FHC, culminando com a criao do MCidades, em 2003, no primeiro governo Lula. Sob esse ministrio, foi aprovada a Poltica Nacional de Habitao, em 2004, que instituiu o Sistema Nacional de Habitao e definiu as diretrizes gerais que passaram a orientar a atuao do governo federal no setor habitacional. Entre os objetivos gerais preconizados por esta poltica, destacam-se as medidas legislativas que ampliaram o volume de recursos e/ou garantiram a continuidade do fluxo financeiro para os programas de financiamento imobilirio destinados tanto para as menores faixas de renda (Habitao de Interesse Social HIS) quanto para as faixas de renda mdia e alta (Habitao de Mercado). O governo federal tambm adotou medidas para dinamizar a indstria da construo civil e revisou os programas do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), para melhor focalizao dos recursos deste fundo pblico na populao de menor poder aquisitivo. Em 2008, foi formulado o Plano Nacional de Habitao (PLANHAB), definindo estratgia de ao para equacionar os principais problemas habitacionais brasileiros nos prximos 15 anos. Algumas das medidas previstas no PLANHAB foram incorporadas ao programa Minha Casa, Minha Vida, lanado em maro de 2009. A seo 4 analisa os principais programas habitacionais constantes dos dois ltimos PPAs, dando destaque especial ao acompanhamento do Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios, o principal programa governamental com recursos oramentrios (59,4%). A atuao do governo na rea habitacional apoia-se em cinco programas finalsticos executados desde o PPA 2004-2007, com poucas alteraes: Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios; Habitao de Interesse Social; Reabilitao de reas Centrais; Habitao de Mercado; e Qualidade e Produtividade do Habitat. Comparando-se a previso de recursos oramentrios para esses programas entre os PPAs 2004-2007 e 2008-2011, nota-se nitidamente a atual prioridade conferida ao Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios, o qual no s teve previso de recursos ampliada em proporo superior previso dos demais programas, como tambm apresentou o melhor desempenho na execuo financeira destes recursos. Em parte, o foco sobre este programa explica-se pelo amplo espectro de suas aes, envolvendo preveno de riscos e recuperao ambiental de reas degradadas, construo de equipamentos comunitrios e infraestrutura fsica, instalaes hidrulico-sanitrias no interior dos domiclios, ampliao e reforma das unidades habitacionais, parcelamento de glebas, regularizao fundiria e trabalho social e comunitrio. Entre suas aes, destacam-se as de Apoio Melhoria das Condies de Habitabilidade de Assentamentos Precrios e as de Apoio Urbanizao de Assentamentos Precrios (Habitar Brasil), por terem executado 100% do investimento previsto no PPA 2004-2007, e a ao de Apoio a Empreendimentos de Saneamento Integrado em Assentamentos Precrios, por apresentar o melhor desempenho com relao execuo fsica 96,8% das famlias previstas foram beneficiadas.
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Sumrio Analtico
Caracterstica em comum entre as aes supracitadas refere-se sua incluso no PAC a partir de 2007, o que lhes garantiu fluxo contnuo de recursos e explica o bom desempenho em termos de execuo financeira. A incluso das aes acima no PAC demonstra claramente a opo poltica do atual governo em privilegiar a construo de obras de infraestrutura, que tiveram o fluxo financeiro garantido e livre de contingenciamentos ao serem includas no programa, enquanto outras aes igualmente relevantes, para melhorar as condies habitacionais da populao, foram relativamente negligenciadas como as aes de regularizao fundiria e de preveno de riscos, que sofreram contingenciamento e apresentaram baixos ndices de execuo oramentria. A anlise da evoluo dos indicadores de desempenho sugere impacto bastante positivo das aes componentes do programa, pois os indicadores relativos aos servios de acesso a gua, esgotamento sanitrio, banheiro no interior da moradia e adensamento excessivo apresentaram sensvel melhoria entre 2003 e 2007. J os indicadores relativos regularizao fundiria permaneceram relativamente constantes ao longo do tempo, mostrando que o programa no conseguiu avanar muito neste quesito, seja em razo do baixo volume de recursos dedicados a esta rubrica, seja das dificuldades, complexidades e morosidades inerentes ao processo de regularizao fundiria. Em linhas gerais, pode-se afirmar que o Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios relativamente bem focalizado e que suas aes produzem importantes efeitos no sentido de promover a incluso social da populao em estado de vulnerabilidade e combater a segregao espacial, contribuindo, dessa maneira, para o alcance de vrios dos objetivos do governo constantes do PPA 2008-2011. Na ltima parte do captulo, apresentam-se as perspectivas e os desafios para o setor habitacional e fazem-se algumas sugestes para melhorar o desempenho da poltica e dos programas. Argumenta-se que o governo federal foi bem-sucedido no alcance de alguns dos objetivos constantes da Poltica Nacional de Habitao, mas outros objetivos e diretrizes foram negligenciados; sobretudo, os relativos ocupao do solo urbano e regularizao fundiria. Tambm foi enumerado que os programas e as aes estiveram muito calcados na execuo de obras fsicas, ancorados nos projetos componentes do PAC e na facilitao do acesso casa prpria. Como principal concluso, o captulo recomenda integrao s aes habitacionais propriamente ditas com outras aes de natureza social, como poltica de gerao de emprego e renda, sade, educao, juventude, reforando os trabalhos sociais do PAC. Destaca, ainda, que aes como locao social, autoconstruo assistida e recuperao de centros urbanos deveriam ser fortalecidas, sobretudo nas metrpoles e cidades de maior porte, permitindo localizao mais favorvel das famlias na cidade, junto aos equipamentos urbanos e centros de emprego. Tambm enfatizada a necessidade de aes de desenvolvimento institucional para a melhoria do desempenho dos programas, bem como da formulao de polticas e programas habitacionais mais diversificados e adequados aos nveis de renda e s reais necessidades habitacionais da populao brasileira. Por ltimo, alerta-se para os perigos relativos ao aumento do volume de crdito e subsdios demanda, caso estes no sejam acompanhados de medidas para estimular o melhor aproveitamento e o aumento da oferta de terra urbanizada e habitao popular em localizaes com boa acessibilidade.
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Na sequncia, o captulo 15 aborda as transformaes recentes nos padres de financiamento da poltica nacional de saneamento bsico, focalizando aspectos referentes evoluo da cobertura dos servios e ressaltando as limitaes institucionais que incidem sobre o desempenho da poltica, cativa de modelo organizacional tradicionalmente centralizado, em que vigoram critrios de alocao de recursos que ainda se apresentam social e regionalmente regressivos. A Poltica Nacional de Saneamento Bsico tem obtido amplo apoio social em torno de seus objetivos essenciais, processo que se traduziu em crescentes aportes de recursos pblicos e na formalizao do novo marco regulatrio do setor. A partir de 2003, ocorreram mudanas significativas no padro de financiamento da poltica de saneamento, aps a conteno de investimentos durante os anos 1990. As contrataes realizadas entre 2003 e 2006, com recursos onerosos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e do FGTS atingiram R$ 6,4 bilhes, mdia de R$ 1,6 bilho em valores correntes; a soma total dos valores contratados com recursos no onerosos (OGU) e onerosos (FGTS e FAT), no mesmo perodo, situou-se em torno de R$ 12,5 bilhes, mdia anual superior a R$ 3 bilhes. Em 2007, ano de lanamento do PAC, ocorreu novo salto no padro de investimentos, quando, apenas nesse ano, os valores contratados atingiram R$ 10,2 bilhes. O captulo tambm destaca que parte do crescimento recente da cobertura dos servios pode ser creditado estratgia institucional e poltica de investimentos assumidas pelo governo federal a partir de 2003. O governo ampliou o leque de programas existentes, integrou aes antes dispersas entre rgos distintos e dinamizou os principais programas federais, transformando-os em carros-chefes da ao governamental no mbito de suas respectivas fontes de recursos. A conjugao destas aes contribuiu para ampliar a cobertura relativa dos servios de saneamento. Os servios de abastecimento de gua por rede geral, que cobriam 75% dos domiclios, em 1993, passaram para 83,3%, em 2007. Quanto aos servios de esgotamento sanitrio por rede coletora, a cobertura domiciliar passou de 38,9% para 51,3%, no perodo de 1993-2007 (IBGE, 2007). Durante 2008, foram contratados R$ 12,2 bilhes, sendo R$ 5,9 bilhes originrios de fontes oramentrias, e R$ 6,2 bilhes, de fontes onerosas. O recorte regional dos investimentos realizados nesse ano tambm mostra algumas especificidades nas orientaes redistributivas do gasto federal em saneamento bsico. Das fontes oramentrias, 29,73% foram aplicados no Nordeste, 23,94% no Centro-Oeste, 18,40% no Sudeste e 17,44% no Norte, restando 10,45% para o Sul. Tal quadro modifica-se quando os recursos considerados so de fontes onerosas (FGTS e FAT): 45,05% dos recursos originrios destas fontes foram destinados ao Sudeste, enquanto o Norte foi contemplado com 18,15% e o Nordeste com 16,88%, cabendo ao Sul 15,91% e ao Centro-Oeste 4%. Este perfil demonstra que a tradicional diviso regional entre fontes onerosas e no onerosas manteve-se com a vigncia do PAC, visto que os recursos do FGTS e do FAT so orientados para os contratantes que dispem de capacidade de pagamento dos financiamentos e base tcnica para execuo de projetos mais complexos.
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O captulo conclui que, apesar de o governo federal ter contemplado os estados mais carentes com investimentos substanciais, o grande volume de investimentos com recursos do FGTS e do FAT que foram destinados ao Sudeste revela que os estados desta regio, tradicionalmente melhor contemplada pelos servios de saneamento bsico, ainda continuam sendo os principais e absolutos beneficirios do gasto federal neste tipo de servio. Os programas que mais comprometeram recursos do OGU em 2008 foram: Servios Urbanos de gua e Esgotos (R$ 1,8 bilho, 30,95% dos recursos do OGU) e Gesto da Poltica de Desenvolvimento Urbano (R$ 1,6 bilho, 26,68% dos recursos do OGU). O detalhamento dos gastos oramentrios por modalidade de servios demonstra que durante 2008 foram alocados R$ 1,7 bilho nos servios de abastecimento de gua, R$ 1,2 bilho em esgotamento sanitrio e R$ 1,08 bilho na modalidade de saneamento integrado, restando para a drenagem urbana R$ 170 milhes. O perfil do gasto por modalidade de servios com recursos onerosos (FGTS e FAT) demonstra que o processo de alocao de recursos com estas fontes ocorreu principalmente em torno dos servios de esgotamento sanitrio (R$ 2,5 bilhes), o dobro dos recursos aplicados em sistemas de abastecimento de gua (R$ 1,2 bilho), sendo destinado, ainda, R$ 1,4 bilho para os servios de saneamento integrado. Tais montantes revelam que o governo federal tem induzido as grandes empresas estaduais a investirem nos servios de esgotamento sanitrio, quebrando a tradio das empresas do setor, que sempre optaram por investir em sistemas de abastecimento de gua, servio mais rentvel e menos oneroso no processo de implantao que o de esgotamento sanitrio por rede. Reconhecido o grande esforo de contratao que vem sendo realizado pelo atual governo, um dos grandes desafios da Poltica Nacional de Saneamento Bsico a soluo dos problemas relativos ao ciclo temporal de desembolso dos recursos e contratos. Este sempre foi o grande problema do setor, que tem o ritmo de execuo dos contratos condicionado pelos perfis tcnico e operacional dos operadores, principalmente os das Companhias Estaduais de Saneamento Bsico (CESB) e dos Servios Municipais Autnomos de gua e Esgotos (SAAE). Com o advento do PAC, o governo federal assumiu estratgia ativa de negociao com os tomadores de recursos em torno da melhoria da dinmica temporal dos gastos, e os investimentos contratados em 2009 apresentam nvel de desembolso superior a 20% at o momento. Mas parte do problema deriva do perfil normativo dos programas federais de saneamento. Os programas vinculados s fontes onerosas apresentam mais requisitos tcnicos no processo de contratao, mas possibilitam aos agentes contratantes ampla liberdade no processo de alocao dos recursos aps a assinatura dos contratos. Contrariamente, os requisitos tcnicos para a contratao nos programas referenciados nas fontes do OGU so frgeis e imprecisos, mas o processo de controle poltico-administrativo do oramento e os incentivos polticos envolvidos induzem os contratantes a agilizarem o ciclo de desembolso.
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Em que pesem as significativas mudanas que vm ocorrendo no padro de investimentos da Poltica Nacional de Saneamento Bsico nos ltimos anos, o artigo evidencia que at 2007 tais investimentos foram insuficientes para reduzir significativamente o estoque do dficit absoluto, embora tenham contribudo para ampliar os nveis de cobertura relativa dos servios. Tambm se observa que as desigualdades regionais continuam significativas, apesar da evoluo da cobertura relativa nas regies mais pobres do pas. Considerando-se a situao dos servios domiciliares de abastecimento de gua por rede geral rural e urbano, em 2007 percebe-se que, enquanto a regio Sudeste apresentava cobertura de 91,8% dos domiclios particulares permanentes, na regio Nordeste tal cobertura era de 75,7% e na regio Norte, de 67,1%. Quando se observam os servios de esgotamento sanitrio por rede rural e urbano para esse ano, as disparidades so mais significativas. Enquanto a regio Sudeste dispunha de 79,4% de cobertura domiciliar, as regies Nordeste e Norte apresentaram, respectivamente, 29,7% e 12,2% de cobertura domiciliar. At mesmo as regies Sul e CentroOeste apresentaram ndices bastante inferiores ao do Sudeste, 32,7% e 34,8% de cobertura domiciliar, respectivamente (IBGE, 2007). O captulo destaca que se o quadro geral de cobertura dos servios no pas pode ser explicado preponderantemente pelo volume global dos investimentos realizados, no se pode afirmar isto em relao s desigualdades sociais e regionais vigentes na poltica de saneamento bsico. A explicao mais provvel para o perfil socialmente regressivo e regionalmente desigual dos servios deve ser procurada principalmente nos distintos padres de desempenho das companhias estaduais. Por sua vez, como as CESBs detm grande autonomia operacional, muitas optam por investir nas reas mais rentveis e ocupadas por segmentos sociais que podem assumir os custos dos servios. Na raiz deste ltimo problema, o modelo operacional atribui aos agentes concessionrios de poltica organizada, sob monoplio natural, e apresenta-se como servio contnuo de amplo poder decisrio na definio social e regional dos investimentos. Nesse sentido, o artigo conclui que um dos grandes desafios da Poltica Nacional de Saneamento Bsico a modificao dos incentivos operacionais contidos nas regras dos programas federais de saneamento bsico. Sem modificaes no modelo organizacional e decisrio do setor e no escopo normativo dos programas, o custo social do esforo de investimentos realizados pelo governo federal continuar implicando fortes limitaes para o processo de universalizao dos servios. O captulo 16 efetua o acompanhamento de dois dos principais programas desenvolvidos pelo MCidades no mbito da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel: o Programa Mobilidade Urbana e o Programa de Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros. Inicialmente, resgatam-se trs aspectos relevantes para a compreenso da atual situao da mobilidade urbana nas mdias e grandes cidades brasileiras, tais como: i) mudana de abordagem da poltica federal no enfrentamento da questo do transporte e da mobilidade urbana observada nas ltimas trs dcadas; ii) avano das leis e normas jurdicas que tratam deste tema; e iii) breve diagnstico das condies de mobilidade neste grupo de cidades entre 2003 e 2007.
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Sumrio Analtico
Em seguida, apresenta-se anlise sinttica dos programas do MCidades supracitados. Esta abarca o perodo 2004-2008 e destaca, alm das caractersticas bsicas dos programas objetivo, pblico-alvo, tipo de aes envolvidas etc. , a coerncia com a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel e o desempenho em termos financeiros. Ao longo da trajetria da poltica federal de transporte urbano, tem se observado mudana no tratamento de tal questo. Se, at meados dos anos 1990, as polticas federais lidavam com o transporte nas cidades como questo eminentemente de infraestrutura viria, a anlise dos documentos oficiais do governo federal indica que, a partir daquele perodo, gradualmente, a abordagem das polticas pblicas no setor passou a lidar com a mobilidade urbana como funes social e econmica essenciais para o desenvolvimento urbano. Essa abordagem da mobilidade urbana fica evidenciada, por exemplo, com as diretrizes gerais da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel, que passa a: i) priorizar os modais de transporte coletivos e os no motorizados; ii) pautar polticas pblicas para pessoas com restrio de mobilidade sob o princpio de acesso universal cidade; iii) fortalecer os poderes locais em sua capacidade de gesto da mobilidade urbana nos municpios; iv) reconhecer a necessidade de desenho institucional e regulatrio mais adequado para a questo do transporte urbano e que seja capaz de promover cidadania e incluso social por meio da expanso do acesso da populao aos servios pblicos de transporte coletivo; e v) reconhecer a necessidade de maior articulao entre as polticas de mobilidade e as de desenvolvimento urbano e meio ambiente. O tratamento dado ao setor de transporte urbano tambm vem passando por importantes transformaes no corpo das normas jurdicas nacionais. Ao longo das ltimas dcadas, observou-se a criao de srie de leis, normas e at a promulgao de Constituio Federal que vm oferecendo tratamento mais detalhado ao setor. Na Constituio, so destacados diversos artigos que avanam sobre maior institucionalizao da poltica urbana e ampliao de direitos sociais relacionados ao transporte urbano, como o direito do aluno ao transporte escolar e a gratuidade do transporte pblico coletivo para idosos. A Carta Magna ainda abriu espao para srie de leis que visam garantir ateno adequada dos servios de transporte urbano aos portadores de necessidades especiais. Tambm so marcos importantes a criao do Estatuto da Cidade (Lei no 10.257/2001), que torna obrigatria a elaborao de plano de transporte urbano integrado para os municpios com mais de 500 mil habitantes, e o Projeto de Lei no 1.687, encaminhado em 2007 pela Presidncia da Repblica ao Congresso Nacional, que prope as novas diretrizes da Poltica de Mobilidade Urbana. Apesar desses avanos, o captulo revela que as reais condies de mobilidade nas cidades brasileiras ainda enfrentam muitos desafios. Os dados mostram que as condies de mobilidade urbana no Brasil vm indo em direo a cenrio cada vez menos sustentvel, em que os modais de transporte coletivos e no motorizados tm perdido espao (ANTP, 2008), e 6,3 milhes de brasileiros gastavam pelo menos duas horas dirias no percurso de ida e volta de casa ao trabalho (IBGE, 2007).
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Os principais programas federais do MCidades que atuam justamente no sentido de reverter essas tendncias so o Programa Mobilidade Urbana e o Programa de Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros. Ambos so constitudos fundamentalmente por aes de investimento em sistemas de transporte, alm de apoio tcnico e financeiro elaborao e implementao de projetos de transporte urbano. A anlise das caractersticas bsicas desses dois programas revela clara coerncia com as diretrizes gerais da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel, pensada em torno dos princpios de acessibilidade universal e que incentiva o uso de modais de transportes coletivos e no motorizados. Quanto execuo fsica desses programas, o relatrio oficial de avaliao do PPA 2004-2007 elaborado pelas equipes gerenciais desses programas reconhece que, em geral, o desempenho das atividades manteve-se abaixo do previsto e que as metas previstas pelo PPA para estes programas para o ano de 2011 no devero ser atingidas. Entre os fatores que mais contribuem para o baixo desempenho, esto questes que envolvem desde infraestrutura disponvel para equipe gerencial em condies inadequadas e quantitativo de pessoal insuficiente at impasses mais graves, como insuficincia de recursos, contingenciamento oramentrio e excessiva burocracia que tm implicado atraso na liberao de recursos. A anlise do desempenho financeiro desses programas abarcou o perodo 2004-2008 e foi capaz de revelar dificuldades em torno de sua gesto oramentria. O breve histrico destes programas indica tambm a importncia de se reavaliar suas fontes oramentrias a fim de garantir maior estabilidade dos recursos e proteg-los eventualmente de decises polticas pontuais. Segundo informaes disponveis no Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan), os recursos oramentrios do Programa Mobilidade Urbana receberam incremento em 2007 e 2008, o que possivelmente ocorreu em funo do PAC. O mesmo no se observa para o Programa de Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros, que teve seu oramento quase duplicado nestes cinco anos. Apesar de seu oramento ter saltado de R$ 572,4 milhes, em 2004, para R$ 914,1 milhes, em 2008, pelo menos, aparentemente, os dois primeiros anos do PAC no tiverem nenhum impacto excepcional sobre os recursos oramentrios previstos para o programa. O captulo encerra com algumas consideraes mais gerais sobre o esforo da poltica pblica federal em abordar a questo do transporte urbano. Note-se, por exemplo, que, embora a poltica de transporte urbano tenha apresentado certa coerncia interna, o desenvolvimento destes programas no carrega consigo perspectiva de integrao s demais polticas pblicas federais desenvolvidas em outros setores industrial, de cincia e tecnologia, energtico, ambiental, urbano, entre outros. Ainda aps a criao do Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte (CONIT), em 2001, percebe-se falta de transversalidade aos programas federais de transportes urbanos em relao aos demais temas da agenda pblica federal. A medida recentemente adotada pelo governo federal visando apoiar a indstria automobilstica com a desonerao do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para aquisio de novos carros particulares e suas possveis consequncias para o agravamento das condies
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Sumrio Analtico
de mobilidade nas grandes cidades do pas elucida bem como determinadas polticas pblicas que no so diretamente voltadas para a questo da mobilidade urbana podem, ainda que indiretamente, trazer efeitos negativos ao fortalecer tendncia insustentvel do transporte urbano. O captulo esclarece, portanto, que somente o aperfeioamento dos programas diretamente envolvidos na Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel no ser suficiente para avano consistente das condies de mobilidade urbana no Brasil. Alm do esforo de tirar os programas de transporte e mobilidade urbana do papel para a realidade, a implementao, sob perspectiva mais transversal, permanece como um dos principais desafios do setor nos prximos anos. Finalmente, o captulo 17 discute o Plano Amaznia Sustentvel (PAS), iniciativa do governo federal lanada em 2008 com objetivo de incorporar a dimenso ambiental e promover o desenvolvimento sustentvel da regio, evitando que as estratgias sejam simplesmente transferidas para a Amaznia sem a adequao necessria realidade regional. Para analisar as estratgias do PAS, com especial ateno ao enfrentamento do desmatamento, o estudo utiliza-se da abordagem qualitativa de dinmicas de sistemas, buscando representar as inter-relaes socioambientais e econmicas entre as principais estratgias realizadas, ou em implantao no mbito do plano, de um lado, e a dinmica do desmatamento, de outro. Inicialmente, o captulo apresenta retrospecto histrico da ocupao da Amaznia, mostrando que esta teve forte impulso a partir da dcada de 1960, quando o padro de desenvolvimento marcado pelos eixos de integrao fluviais comeou a mudar em razo da construo de estradas, implantao de assentamentos, aeroportos e hidroeltricas, concesso de crdito para a agropecuria e estabelecimento da Zona Franca de Manaus. A mudana intensificou-se desde a segunda metade dos anos 1980, mediante polticas que proveram infraestrutura e incentivos para a imigrao e os investimentos na regio. A construo e a recuperao de grandes rodovias tm motivado a penetrao de grandes projetos agropecurios e a colonizao em dinmica em que a pequena produo substituda pela pecuria e, em seguida, pela produo de gros, conformando rea de transio junto s fronteiras leste e sudeste da Amaznia que tem sido denominada arco do desmatamento ou arco do povoamento consolidado. Como resultado deste processo, a populao local passou de 3,8 milhes de habitantes, em 1950, para 23,6 milhes, em 2007. Entretanto, algumas informaes apresentadas no captulo permitem questionar o modelo de desenvolvimento adotado para a Amaznia brasileira. Cite-se, por exemplo, que o crescimento do PIB da Amaznia ocorre a taxas menores que a mdia nacional, que o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) da regio relativamente inferior ao nacional e que o desmatamento promovido j destruiu aproximadamente 15 % das florestas nativas. No que se refere ao desmatamento, especificamente, dedica-se espao significativo para discutir os fatores associados a este fenmeno, enfatizando sua natureza multicausal e suas potenciais repercusses sobre as geraes futuras. nesse contexto que se insere a anlise do PAS, o qual congrega diretrizes e objetivos em torno de quatro eixos estratgicos: i) ordenamento territorial e gesto ambiental; ii) produo sustentvel com inovao e competitividade; iii) infraestrutura para o desenvolvimento sustentvel; e iv) incluso social e cidadania. Contrariamente s polticas para a regio tradicionalmente implementadas, o plano considera em suas estratgias toda a rea da Amaznia
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Legal que compreende os estados do Acre (AC), do Amap (AP), de Roraima (RR), de Rondnia (RO), do Amazonas (AM), do Tocantins (TO), do Par (PA), de Mato Grosso (MT) e parte do Maranho (MA) e o restante do territrio do MA. Ou seja, trata-se de estratgia poltica que abrange rea de 4.756 mil km2, que corresponde a 55,86% de todo o territrio nacional. O captulo indica que a proviso de infraestrutura de suporte ao desenvolvimento regional e o ordenamento territorial tm sido as estratgias-chave na implementao do PAS. Em certo sentido, os impactos potencialmente negativos da primeira so compensados pela segunda. A partir destes eixos, outras estratgias vm sendo implantadas. Tem-se investido intensamente, por exemplo, na ampliao e na intensificao da fiscalizao das reas protegidas como reservas ambientais, terras indgenas e comunidades remanescentes de quilombos , na tentativa de inibir a expanso desordenada da fronteira agropecuria. Com o novo modelo de financiamento para a Amaznia, pode-se esperar a continuidade da reduo da produo de gros nas reas de florestas. Isto deve promover reduo do preo da terra, podendo gerar nova ocupao pela pecuria. Alm disso, a queda na produo de gros contribuir para a reduo da incidncia de queimadas que, em conjunto com medidas do plano de combate s queimadas e ao desmatamento, devem conduzir menor incidncia de incndios florestais. Assim como nesses casos, muitos outros efeitos cclicos das medidas contidas no PAS so explorados no captulo, a fim de avaliar sua aderncia aos principais desafios colocados. Uma das contribuies mais importantes do estudo est na identificao de alguns pressupostos crticos em que se baseia o PAS e cuja concretizao poderia afetar diretamente o objetivo maior de contribuir para o desenvolvimento regional sustentvel.
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Captulo 13
OS DESEQUILBRIOS REGIONAIS E A POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
1 APRESENTAO O desenvolvimento socioeconmico das regies brasileiras ocorreu em ritmo diferenciado ao longo de toda a histria e solidificou cenrio de profundas desigualdades regionais. A implementao de polticas para contraporem-se s foras de concentrao do desenvolvimento e aos fenmenos recentes, como a abertura econmica da economia brasileira e o aumento da globalizao mundial, no tiveram, no entanto, eficcia em modificar significativamente o perfil das desigualdades e elevar o dinamismo econmico de locais menos prsperos do territrio nacional. O territrio nacional pode, ento, ser caracterizado pela existncia de grandes diferenas econmicas e sociais, independentemente do recorte geogrfico realizado, seja entre suas regies, seus estados ou suas microrregies, como tambm intrnsecas a estes, e traduzem-se por possibilidades de insero produtiva e incluso social dependentes do local em que as pessoas nascem e so criadas. A execuo de polticas que revertam este processo de desenvolvimento econmico desigual e reafirmem coeso social e territorial no pas permitiria grande aumento do bem-estar social a todos os habitantes. Recentemente, o governo federal reformulou suas polticas para estimular as reas marginais dinmica econmica do pas, corrigir os grandes diferenciais de renda per capita existentes em seu territrio e evitar o processo de esvaziamento populacional de grandes reas. Em contrapartida, h a concentrao em centros urbanos que no conseguem mais oferecer condies justas de trabalho e cidadania a seus imigrantes, pois passam por fortes processos de congesto dos servios pblicos e de infraestrutura urbana que reduzem o bem-estar social de todos os seus moradores. Desde o perodo do Brasil monrquico, vrias polticas ou aes isoladas de desenvolvimento regional foram estruturadas na tentativa de alocar recursos pblicos em regies menos desenvolvidas. A partir de meados do sculo XX, o Brasil passou a executar polticas de desenvolvimento regional por meio de agncias especficas. Boa parte destas tentativas, entretanto, no provocou mudanas significativas nas regies-alvo. A partir do governo do ento presidente Juscelino Kubitschek e, ainda mais intensamente, no perodo dos governos militares, novas propostas foram feitas com a criao de superintendncias de fomento s regies menos desenvolvidas. O caso mais notrio o da
Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene).1 Em 2005, o governo federal adotou a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), principal instrumento de combate s desigualdades regionais no pas atualmente. Este captulo pretende discutir alguns aspectos da PNDR. A seo 2 apresenta esta poltica e descreve o padro territorial de desenvolvimentos econmico e social no momento de sua construo. Na seo 3, identificada a existncia de compatibilidades entre as diversas iniciativas de cunho regional do governo federal e a PNDR. Na sequncia, analisam-se alguns dados econmicos e sociais regionalizados para o perodo 1997-2007, com o objetivo de apresentar diagnstico sinttico da situao atual das regies brasileiras que permita identificar a existncia ou no de mudanas na estrutura de distribuio regional de renda no pas. 2 A METODOLOGIA DA PNDR O Ministrio da Integrao Nacional (MI) elaborou a PNDR que recebeu a chancela do governo federal por meio da cmara de Poltica de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional (PINDR), composta por representantes de 21 ministrios, do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) e da Presidncia da Repblica (PR), instituda pelo Decreto no 6.047, de 22 de fevereiro de 2007. A PNDR tem o objetivo de reduzir as desigualdades de nvel de vida e oportunidades de desenvolvimento intra e inter-regionais brasileiras. A existncia de pores significativas do territrio nacional com baixos desenvolvimentos econmico e social segrega e condena grande nmero de brasileiros vida de pobreza e excluso. E torna o local de nascimento condio fundamental e intransponvel na trajetria de vida das pessoas. Visando contribuir para que a expectativa de vida e o acesso a bens e servios tornem-se mais homogneos nas distintas regies brasileiras, a PNDR tem o objetivo de ativar o potencial de desenvolvimento contido nas diversidades econmica, social, cultural e ambiental brasileira.2 Como estas se expressam, com clareza, no territrio, tornase mais eficiente utiliz-lo como base de anlise na construo de suas polticas. Alm de intentar articulao entre os ministrios setoriais e o MI para a conduo das polticas pblicas, a PNDR tambm esfora-se em articular as iniciativas do Congresso Nacional, dos trs nveis de governo, do setor empresarial e da sociedade civil. Sendo assim, o papel do MI em formular e implementar a PNDR compartilhado com outras reas do governo como a Casa Civil da PR, a Secretaria-Geral de Governo e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Para definir as reas prioritrias de alocao de recursos da PNDR, pressupondo-se a existncia de instrumento de financiamento especfico no Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) e a efetiva articulao do Estado para a superao das desigualdades
1. A Sudene uma autarquia federal, criada em 1959, cuja finalidade era planejar e orientar o desenvolvimento da regio Nordeste do pas, por meio de uma medida provisria, em 2001, a Sudene foi extinta, mas recriada em julho de 2003. 2. O combate pobreza no objeto da PNDR, mas pode ser atingido indiretamente mediante dinamizao de regies estagnadas que geram expressivos fluxos migratrios e formam a maior parte dos bolses de pobreza das grandes metrpoles brasileiras.
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Os Desequilbrios Regionais e a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional
regionais, e, tambm, verificar se a ao pblica tem alterado o quadro destas, foi criada tipologia que utiliza o recorte do territrio nacional em microrregies geogrficas, segundo definio do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) que as caracterizam a partir do cruzamento de duas variveis: rendimento domiciliar mdio por habitante, calculado a partir dos dados do Censo Demogrfico de 2000, elaborado pelo IBGE; e variao dos produtos internos brutos (PIBs) microrregionais entre 1990 e 1998, calculada com base nas estimativas dos PIBs municipais elaboradas pelo Ipea.
A observao desses cartogramas revelava dois importantes aspectos: i) a coexistncia, em todas as macrorregies do pas, de algumas sub-regies com elevados rendimentos relativos mdios, dinmicas e competitivas, e outras com precrias condies de vida e traos de estagnao; ii) dinmicas microrregionais demogrficas e de crescimento do PIB dispersas ao longo de todo o territorial nacional. Estas observaes mostravam que para que a poltica regional relacionasse-se ao padro de desenvolvimento territorial daquele momento, esta deveria atuar em mltiplas escalas territoriais, que vo desde o macrorregional, passando pelo sub-regional ao intraurbano. O cruzamento desses dois aspectos tambm permitiu classificar as microrregies brasileiras em quatro tipos: alta renda, estagnadas, baixa renda e dinmicas; e, a partir disto, definir as reas prioritrias de atuao da PNDR. Foram, ento, definidas como reas prioritrias de atuao, alm do semirido brasileiro, da faixa de fronteira, das mesorregies diferenciadas e das regies integradas de desenvolvimento (Rides), as microrregies estagnadas, as de baixa renda e as dinmicas. As microrregies de alta renda so aquelas cuja renda domiciliar mdia por habitante mais elevada comparativamente mdia brasileira, independentemente da variao recente do PIB. Por no ser alvos prioritrios de interveno da PNDR, os aportes financeiros em projetos nestas regies devem ser feitos com recursos prprios disponveis na microrregio ou pelos respectivos governos estaduais. Eventuais aportes adicionais de recursos da Unio devem contar com contrapartidas locais significativas. Estas microrregies encontram-se predominantemente nas regies Sul, Sudeste, Centro-Oeste; nas microrregies do sul e sudoeste goiano; em algumas prximas a Cuiab, no Mato Grosso (MT); nas microrregies de Campo Grande, no Mato Grosso do Sul (MS); e nas microrregies do Distrito Federal (DF). Nas regies Norte e Nordeste, estas se restringem praticamente nas capitais. As microrregies estagnadas so as que apresentam padro de renda familiar mdio, mas cuja variao recente do PIB tem sido pouco significativa, indicando que estas j vivenciaram processo de crescimento econmico mais vigoroso em passado recente, mas esto atualmente estagnadas. Tais microrregies so as que esto mais espalhadas pelo Brasil, sendo encontradas em nmero considervel nas cinco grandes regies brasileiras.
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As microrregies dinmicas tm baixa renda familiar, mas variao positiva e significativa do PIB em perodos recentes. Estas se localizam predominantemente nas regies Nordeste e Norte, com alguma ocorrncia na regio Centro-Oeste e em nmero reduzido nas regies Sul e Sudeste. Por ltimo, a tipologia microrregies de baixa renda composta pelas microrregies de baixa renda familiar, com mdia de crescimento econmico pouco significativa estagnao. Das 64 microrregies localizadas na regio Norte, apenas quatro Porto Velho, Boa Vista, Belm e Palmas foram classificadas como de alta renda. A maior parte das microrregies restantes foi enquadrada como microrregies estagnadas ou dinmicas. Dessa forma, praticamente toda a regio Norte inclusive as microrregies formadas pelas capitais Manaus, Macap e Rio Branco constitui alvo prioritrio para alocao de recursos do governo federal sob a chancela da PNDR. Na regio Nordeste, o predomnio das microrregies-alvo da PNDR ainda mais ntido. Apenas sete capitais so classificadas como de alta renda todas as capitais com exceo de Teresina e So Lus. Todas as demais 180 microrregies nordestinas recaem em uma das trs tipologias de menor renda domiciliar e/ou menor crescimento econmico. A concentrao de microrregies de menor dinamismo econmico/menor renda particularmente elevada em alguns estados nordestinos. No Maranho (MA), por exemplo, quase 80% das microrregies so classificadas como de baixa renda. No Cear (CE), este percentual tambm bastante elevado pouco mais de 60%. Assim como na regio Norte, caso as premissas adotadas pela PNDR sejam seguidas no momento de definio de projetos de investimentos prioritrios por parte do governo, toda a regio Nordeste dever ser favorecida. A situao nas regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste diferente. No Sudeste, quase 50% das microrregies so classificadas como de alta renda e, portanto, no indicadas pela PNDR para receberem investimentos federais e apenas uma microrregio no estado de Minas Gerais (MG) classificada como de baixa renda. Das 63 microrregies paulistas, 47 so de alta renda. Por esta classificao, os recursos aplicados em polticas de desenvolvimento por parte do governo federal devero ser direcionados para microrregies especficas que se dispersam nos estados da regio Sudeste. No centro-norte de MG e em praticamente todo o estado do Esprito Santo (ES), as microrregies prioritrias apresentam maior grau de concentrao espacial. No Sul e no Centro-Oeste, a situao parecida com a do Sudeste no tocante ao fato de as microrregies prioritrias para a PNDR ocorrerem em menor nmero e mais dispersas no territrio quando comparadas com as das regies Norte e Nordeste. No Centro-Oeste, deve ser ressaltado, contudo, que, proporcionalmente s regies Sul e, principalmente, Sudeste, maior nmero de microrregies classificada como estagnadas ou dinmicas. Ainda assim, existem pores dos territrios estaduais tanto no Sul quanto no Centro-Oeste de ocorrncia de microrregies contguas elencadas como prioritrias pela PNDR. Isto ocorre, por exemplo, no sudoeste do Rio Grande do Sul (RS), no oeste e noroeste paranaense, no norte goiano e em quase todo o MS. Na tabela 2, so apresentadas informaes sobre indicadores socioeconmicos mdios para o grupo das microrregies classificadas em cada uma das quatro tipologias definidas pela PNDR.
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2.1 Mecanismos de financiamento da PNDR Como o suporte financeiro adequado execuo da PNDR deve estar coordenado s suas aes de desenvolvimento, que se organizam em diversas escalas, este advm de instrumentos diversos, a exemplo do Oramento Geral da Unio (OGU) e dos entes federativos, bem como os fundos constitucionais de financiamento, os fundos de desenvolvimento regional e os incentivos fiscais. Os Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO) so os principais instrumentos de fomento s atividades produtivas desenvolvidas nestas regies. Apesar de os agentes operadores destes fundos serem o Banco da Amaznia (FNO), o Banco do Nordeste (FNE) e o Banco do Brasil (FCO), cabe ao MI, entre outras atribuies, o estabelecimento de diretrizes e prioridades para aplicao dos recursos que estejam coordenadas com os objetivos da PNDR. Alm desses fundos, tambm exercem aes importantes sobre o desenvolvimento territorial, os Fundos de Desenvolvimento da Amaznia (FDA) e do Nordeste (FDNE), administrados, respectivamente, pela Agncia de Desenvolvimento da Amaznia (ADA) e pela Agncia de Desenvolvimento do Nordeste (Adene), que financiam empresas constitudas na forma de sociedade por aes (S.A.), aptas a emitir debntures;3 os Fundos de Investimento da Amaznia (Finam) e do Nordeste (Finor), cujos recursos originam-se da aplicao de parte do imposto de renda (IR) das empresas, so destinados ao fomento de empreendimentos relevantes, ao desenvolvimento regional e ao Fundo de Recuperao Econmica do Estado do Esprito Santo (Funres). Tambm exercem importante impacto sobre a configurao do desenvolvimento no territrio os incentivos fiscais concedidos para empresas instaladas nas reas de atuao das antigas Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e Sudene.4 Em nvel mesorregional, os recursos resumem-se s dotaes do OGU, alocadas aos programas do MI, bem como a outras instncias do governo federal que atuam em subregies selecionadas. Os recursos federais so, em algumas situaes, complementados por contrapartidas dos estados e dos municpios. Entretanto, considerando-se a desproporo entre a dimenso das desigualdades enfrentadas desde a construo da PNDR e o fluxo de recursos disponveis, foi sugerida, no momento de sua construo, a criao do FNDR. A tipologia apresentada pela PNDR forneceria a base para a estruturao deste fundo, cujas atividades compreenderiam,
3. As debntures podero ser convertidas em aes at o limite de 15% do valor subscrito, podendo, entretanto, chegar at 50%, no caso de projetos de infraestrutura ou estruturadores. 4. Estes so concedidos nas seguintes modalidades: i) reduo do imposto sobre a renda e de adicionais, calculados com base no lucro da explorao; ii) aplicao de parcela do IR em depsitos para reinvestimento; iii) iseno do Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguros (IOF) nas operaes de cmbio para importao de bens; iv) iseno do Adicional ao Frete para Renovao da Marinha Mercante (AFRMM); v) maior incentivo para contratao no exterior de assistncia tcnica ou cientfica e servios especializados; vi) maior subveno do valor da remunerao de pesquisadores, titulados como mestres ou doutores; vii) depreciao acelerada incentivada; e viii) desconto, no prazo de 12 meses, contados da aquisio de bens e crditos da contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS)/Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP) e Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins).
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essencialmente, investimentos em infraestrutura econmica de pequena e mdia escala, aes direta ou indiretamente vinculadas a atividades inovadoras e apoio comercializao de bens, formao profissional e reciclagem de mo de obra. A previso de que 60% dos recursos do FNDR sejam aplicados em programas de financiamento das regies menos favorecidas, para evitar descontinuidades na implementao dos programas, enquanto os outros 40% sero repartidos entre os programas de desenvolvimento econmico e social e as transferncias a fundos de desenvolvimento estaduais em todo o pas.5 3 OS PLANOS E PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL E A PNDR Como a PNDR atua em mltiplas escalas, sua elaborao tambm demanda participao de diversos atores da sociedade brasileira, como os entes federados, as foras sociais relevantes e os setores produtivos para elaborao de referencial nacional. O aval da sociedade regional, obtido mediante processo de participao e consulta local, lhe d, tambm, papel coordenador de vrios outros planos e programas de impacto regional. Em anos recentes, novos programas de promoo do desenvolvimento regional foram idealizados por vrios ministrios e lanados pela PR. Na formulao destes programas estava presente um dos principais mega objetivos do Plano Plurianual (PPA) 2004-2007: a reduo das desigualdades regionais. Assim, alm da PNDR, o governo federal, por meio de vrios ministrios, comanda outros programas que tambm possuem impactos sobre a questo do desenvolvimento regional, seja social, econmico, ambiental ou cultural. Entre estes programas, so amplamente conhecidos e de grande importncia os planos direcionados para o desenvolvimento da regio amaznica. O governo federal tem, nos ltimos anos, elaborado alguns planos destinados especificamente para a regio Norte e outros que tenham desdobramentos sobre esta. Este processo teve incio em maio de 2003, quando ocorreu em Rio Branco, no estado do Acre (AC), reunio do presidente da Repblica com os governadores da Amaznia para discutir a viabilizao de novo modelo de desenvolvimento para a regio. Este consubstanciou-se no Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel da Amaznia ou, como mais conhecido, Plano Amaznia Sustentvel (PAS), lanado oficialmente em maio de 2008. Alm do PAS, outros planos foram elaborados para sub-regies do imenso territrio que a Amaznia, entre estes: o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel para a rea de Influncia da Rodovia BR-163 Cuiab Santarm (Plano BR-163), o Plano de Desenvolvimento Territorial Sustentvel para o Arquiplago de Maraj (Plano Maraj) e o Plano Estratgico de Desenvolvimento da Regio Centro-Oeste 2007-2020 (PEDCO).
5. Segundo Monteiro, prope-se que o FNDR seja constitudo por 4,8% do montante da arrecadao de IR, Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) e Imposto sobre Operaes de Bens e Servios novo imposto que prope substituir o PIS, o Cofins, a contribuio sobre folha para salrio-educao e outros impostos que venham a ser criados.
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O PAS, o Plano BR-163 e o Plano Maraj constituem planos interministeriais, sendo a articulao poltica no decorrer da elaborao e execuo destes planos realizada pela Casa Civil da PR. O PAS, por exemplo, conta com participao de 21 ministrios, dez secretarias especiais com status de ministrio e dos governos estaduais de todos os nove estados que cobrem a Amaznia Legal. O PEDCO responsabilidade do MI. Dos planos cujo alvo a regio amaznica, o mais abrangente deles, e cuja rea de atuao recobre toda esta vasta regio, o PAS. Este plano est inserido no contexto de institucionalizao da PNDR. No documento de apresentao do PAS, feita a observao de que este no plano operacional, mas estratgico com elenco de diretrizes gerais, estratgias recomendveis de implementao e aes especficas implementadas mediante planos operacionais subregionais, em que alguns j esto elaborados ou em processo de elaborao. Dois desses planos sub-regionais j foram elaborados: o Plano BR-163 e o Plano Maraj. Os Planos BR-163 e Maraj constituem-se em experincias piloto de implementao das diretrizes estratgicas apresentadas no PAS, com a diferena da rea de abrangncia de cada um. Enquanto a rea de abrangncia do PAS formada por toda a Amaznia Legal, a rea de abrangncia do Plano BR-163 inicia-se no municpio de Nova Mutum (MT), limite sul, e vai at os municpios da margem esquerda do Rio Amazonas, receptculos de possveis impactos da chegada do asfalto a Santarm, limite Norte. No limite leste, incluem-se os municpios de Altamira e So Flix do Xingu, incluindo a chamada Terra do Meio, e no limite oeste, os municpios do mdio Tapajs e da Transamaznica Central. A rea de abrangncia do plano cobre regio composta por 71 municpios, sendo 28 no estado do Par (PA), 37 no MT e seis no estado do Amazonas (AM), perfazendo rea total de 1.232 km ou 14,46% do territrio nacional. Com relao rea de abrangncia do Plano Maraj, a rea de atuao do plano de desenvolvimento compreende os 16 municpios que compem, segundo o IBGE, a mesorregio geogrfica do Maraj, que, alm do arquiplago, abrange alguns municpios do continente, somando 104.140 km. Outro programa governamental que, apesar de no ser tpico programa de desenvolvimento regional, tem o potencial de gerar significativos impactos em termos regionais o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). O PAC, lanado em 28 de janeiro de 2007, plano do governo federal que visa estimular o crescimento da economia brasileira, por meio do investimento em obras de infraestrutura portos, rodovias, aeroportos, redes de esgoto, gerao de energia, hidrovias, ferrovias etc. A rea de abrangncia deste programa todo o Brasil. O capital utilizado no PAC originrio das seguintes fontes: recursos da Unio oramento do governo federal e capitais de investimentos de empresas estatais, por exemplo, Petrobras e investimentos privados com estmulos de investimentos pblicos e parcerias.
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Ao lanar o PAC, o governo federal anunciou srie de medidas cujo principal objetivo favorecer a implementao dos projetos. Entre estes, possvel citar a desonerao tributria para alguns setores, medidas na rea ambiental para dinamizar o marco regulatrio, estmulo ao financiamento e ao crdito e medidas a longo prazo na rea fiscal. Afora os planos regionais amaznicos e o PAC, cuja execuo responsabilidade de grupo interministerial, diversos outros programas e planos do governo federal so conduzidos por diversos ministrios. O MI responsvel por diversos programas de cunho regional, alm da PNDR. Nesse sentido, no desempenho de suas atribuies, o MI desenvolve aes por meio de programas que exercem iniciativas voltadas para a reverso do quadro de desigualdade e excluso das regies brasileiras e das populaes que nestas residem e trabalham. No quadro 1, apresentada breve descrio destes programas.
QUADRO 1
Programas de desenvolvimento regional do MI
Programa Projeto de Integrao do Rio So Francisco com as Bacias Hidrogrficas do Nordeste Setentrional Transposio do So Francisco Programa de Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais (Promeso) Programa de Promoo e Insero Econmica de Sub-Regies (Promover)1 Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido (Conviver) Programa Organizao Produtiva de Comunidades (Produzir)1 Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF) Programa Integrao de Bacias Hidrogrficas Programa de Desenvolvimento da Agricultura Irrigada Programa Pr-gua Infraestrutura Programa Pr-gua Semirido Descrio Destinado a assegurar a oferta de gua, em 2025, a cerca de 12 milhes de habitantes de pequenas, mdias e grandes cidades da regio semirida dos estados de Pernambuco (PE), do Cear (CE), da Paraba (PR) e do Rio Grande do Norte (RN) Tem por objetivo promover a articulao das polticas pblicas em espaos especficos: as mesorregies diferenciadas regies de um ou mais estados com caractersticas comuns Objetiva estruturar Arranjos Produtivos Locais (APLs) como estratgia de desenvolvimento regional Tem como objetivo minimizar as vulnerabilidades do semirido brasileiro e promover a insero socioeconmica desta regio e de suas populaes Atua na identificao e viabilizao de alternativas de trabalho e renda para as comunidades carentes excludas da dinmica socioeconmica do pas Destina-se ao desenvolvimento da extensa faixa de fronteira brasileira, regio esta que corresponde a aproximadamente 27% do territrio nacional Permitir maior equilbrio regional das oportunidades de emprego e renda associadas ao desenvolvimento sustentvel, especialmente em regies semiridas Objetiva promover o desenvolvimento da agricultura irrigada em regies pobres e com baixa disponibilidade de recursos hdricos Investimentos em infraestrutura hdrica para garantir a oferta de gua para mltiplos usos pela populao atendida Garantir a ampliao da oferta de gua de boa qualidade para o semirido brasileiro
Fonte e elaborao: Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur)/Ipea. Nota: 1 A partir de 2008, as aes do Promover e do Produzir foram absorvidas pelo Promeso, Conviver e PDFF.
Alm do MI, outros ministrios so responsveis pela execuo de programas orientados para o desenvolvimento regional. Entre estes, apenas para citar alguns, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), o Ministrio do
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Turismo (MTur), o Ministrio de Minas e Energia (MME), o Ministrio do Meio Ambiente (MMA), entre outros, alm de demais rgos do governo federal. Breve resumo destes programas apresentado no quadro 2.
QUADRO 2
Ministrio MDA e MDS
Programas de desenvolvimento regional dos ministrios setoriais

Programa Territrios da Cidadania Descrio Objetiva levar o desenvolvimento econmico e universalizar os programas bsicos de cidadania nas regies mais carentes do pas mediante integrao entre os governos federal, estaduais e municipais e a sociedade civil
Programa Nacional da Agricultura Objetiva fortalecer e valorizar a agricultura familiar Familiar (PRONAF) MDA Programa de Aquisio de Alimentos Programa de Turismo Rural na Agricultura Familiar PRONAF Biodiesel Plano de Fomento Produo Florestal Sustentvel Compreende aes vinculadas distribuio de produtos agropecurios para pessoas em situao de insegurana alimentar e formao de estoques estratgicos Objetiva promover o turismo rural Visa incentivar produtores de espcies vegetais com aptido para a produo de biodiesel Objetiva promover o desenvolvimento rural sustentvel do bioma cerrado
MMA
Programa de Revitalizao da Bacia Visa promover a revitalizao e o desenvolvimento sustentvel da Bacia do Hidrogrfica do Rio So Francisco Rio So Francisco Programa Bolsa Famlia (PBF) Programa de transferncia direta de renda com condicionalidades Objetiva possibilitar populao do semirido acesso estrutura simples e eficiente de captao de gua em cisternas da chuva
MDS
Cisternas
Mapa MME MTur
Programa Nacional de Produo e Estabelece diretrizes promotoras da produo e do uso do biodiesel no Brasil, consideUso do Biodiesel rando as especificidades regionais Luz para Todos Disponibiliza o acesso energia s famlias carentes e do meio rural Programa de Desenvolvimento ReEstruturao das reas tursticas de cada regio gional do Turismo
Fonte e elaborao: Dirur/Ipea.
4 COMPATIBILIDADE ENTRE AS DIRETRIZES DA PNDR E OS PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL As informaes apresentadas na seo 3 podem ser utilizadas como referncia para avaliao preliminar da compatibilidade entre os investimentos propostos pelos diversos programas regionais do governo federal e a priorizao microrregional de investimentos apresentada na PNDR. Essa breve anlise ter incio por um dos programas de maior destaque do governo federal, o PAC. Na tabela 1, os investimentos previstos pelo PAC de 2007 a 2010 fim do atual mandato presidencial em infraestruturas logstica, energtica e social e urbana so apresentados por estado.
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Investimentos previstos pelo PAC entre 2007 e 2010 por estado da Federao (Em R$ milhes)
Estado Logstica (a) Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Regio Norte Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Regio Nordeste Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Regio Sudeste Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Regio Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Regio Centro-Oeste Brasil
Fonte: IV Balano do PAC (abr. 2008). Elaborao: Dirur/Ipea.
TABELA 1
Investimentos eixos (em R$ milhes) Energtica (b) 16.293,2 6.129 7,1 5.632,7 2.271,5 5.974,6 36.308,1 5.646,5 2.307,8 7.085,6 4.627,3 1.060,2 11.755,7 1.277,5 3.537,0 10.023,1 47.320,7 15.008,4 22.944,7 58.361,8 40.935,6 83.628,80 10.256,1 6.245,9 10.108,2 26.610,2 2.131,8 7.041,3 12.924,0 530,0 22.627,1 216.494,9 Social urbana (c) 1.206,2 611,4 1.578,1 390,2 3.537,4 255,4 1.220,8 8.799,5 2.569,1 1.886,5 6.374,7 4.120,0 6.069,5 9.199,0 1.948,9 1.431,8 6.680,3 40.279,8 9.242,5 1.374,3 8.852,3 25.328,1 49.079,30 3.748,5 2.010,1 4.876,8 10.635,4 981,6 1.503,3 2.321,6 1.918,8 6.725,3 115.519,3 Total (a + b + c) 17.912,9 1.284,4 8.706,8 647,9 12.722,2 3.155,2 18.469,1 62.898,5 9.075,1 9.243,0 18.361,3 9.436,1 7.939,8 27.227 4.089,7 5.578,8 24.708,2 115.659,0 29.339,5 25.525,6 89.842,8 99.009,7 178.557,50 17.434,9 12.060,9 17.724,6 47.220,4 9.173,0 11.553,8 21.434,5 2.737,4 44.898,7 449.234,1
413,4 672,9 999,7 250,5 3.552,1 628,3 11.273,7 17.790,6 859,5 5.048,7 4.901,0 688,8 810,1 6.272,3 863,3 610,0 8.004,8 28.058,5 5.088,6 1.206,6 22.628,7 32.746,0 45.849,10 3.430,3 3.804,9 2.739,6 9.974,8 6.059,6 3.009,2 6.188,9 288,6 15.546,3 117.219,3
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Comparando os valores dos investimentos previstos pelo PAC em cada estado, no possvel perceber a estreita relao com as premissas da PNDR. Entre estas, conforme explicitado na seo 3 deste captulo, uma estabelece que os recursos do governo federal devem ser alocados prioritariamente nas microrregies estagnadas, dinmicas e de baixa renda, restando s microrregies de alta renda contar com recursos financeiros para execuo de projetos de desenvolvimento provenientes da iniciativa privada e dos governos estaduais e municipais e, apenas subsidiariamente, de aportes do governo federal. Entretanto, os aportes previstos pelo PAC em cada estado (tabela 1) no apresentam correlao com a distribuio das microrregies consideradas prioritrias pela PNDR, quais sejam as estagnadas, as dinmicas e as de baixa renda. Obviamente, as obras do PAC auxiliaro no desenvolvimento regional nas localidades onde forem executadas, mas, em razo das evidncias, o PAC no caracteristicamente programa de desenvolvimento regional. O valor dos investimentos previstos pelo PAC nos estados do Rio de Janeiro (RJ) e So Paulo (SP), por exemplo, so muito superiores aos valores investidos em todos os demais estados brasileiros. O contraste particularmente acentuado quando comparados os mais de R$ 99 bilhes a ser investidos em SP com os valores a ser investidos nos estados da regio Norte; por exemplo, R$ 647 milhes em Roraima (RR). Com relao aos programas de desenvolvimento regional do MI, espera-se relao mais estreita com as diretrizes da PNDR. Na tabela 2, so apresentadas informaes sobre a execuo oramentria dos programas regionais apenas as informaes dos programas com ntidas caractersticas de desenvolvimento regional foram selecionadas do MI desde 2005.
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TABELA 2
Execuo oramentria dos programas de desenvolvimento regional do MI 2005-2008

Ano Programa de governo Total dos recursos em 2008 Promoo do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira 2008 Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais (Promeso) Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido (Conviver) Desenvolvimento Macrorregional Sustentvel Total dos recursos em 2007 Desenvolvimento da Faixa de Fronteira 2007 Promoo e Insero Econmica de Sub-Regies (Promover) Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais (Promeso) Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido (Conviver) Total dos recursos em 2006 Desenvolvimento da Faixa de Fronteira 2006 Promoo e Insero Econmica de Sub-Regies (Promover) Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais (Promeso) Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido (Conviver) Total dos recursos em 2005 Desenvolvimento da Faixa de Fronteira Desenvolvimento Sustentvel do Pantanal 2005 Promoo e Insero Econmica de Sub-Regies (Promover) Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais (Promeso) Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido (Conviver) Oramento atual 4.848.780.399,00 165.116.497,00 138.483.072,00 13.156.567,00 153.756.910,00 3.016.266.239,00 62.661.225,00 13.798.519,00 96.469.535,00 22.254.516,00 1.693.784.203,00 44.631.540,00 12.050.000,00 33.630.029,00 169.932.727,00 2.315.952.316,00 98.212.800,00 2.000.000,00 64.257.096,00 57.756.640,00 163.076.198,00 Valor liquidado 774.754.049,30 4.872.841,71 457.015,00 7.982.363,87 567.154.359,67 4.554.766,43 177.950,00 1.724.749,77 811.288,16 842.885.852,90 42.001.659,85 10.719.357,30 24.224.413,18 145.040.968,02 1.476.152.727,78 18.935.998,80 1.780.830,37 61.136.379,15 40.134.237,28 152.361.635,39 Valor pago 753.106.077,13 4.127.813,53 457.015,00 7.497.486,90 542.918.497,56 4.554.665,45 177.950,00 1.397.143,22 811.288,16 266.708.346,66 11.596.278,25 2.288.912,44 3.733.739,16 49.462.509,46 448.509.976,03 2.063.502,62 0,00 14.009.579,86 9.233.316,82 86.747.882,72 % de recursos % de recursos liquidados pagos 15,98 3,52 3,47 5,19 18,80 7,27 1,29 1,79 3,65 49,76 94,11 88,96 72,03 85,35 63,74 19,28 89,04 95,14 69,49 93,43 15,53 2,98 3,47 4,88 18 7,27 1,29 1,45 3,65 15,75 25,98 19 11,10 29,11 19,37 2,10 21,80 15,99 53,19
Fonte: MI. Disponvel em: <http://www.mi.gov.br/transparencia>. Elaborao: Dirur/Ipea.
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As informaes sobre a execuo oramentria no so apresentadas por estado, o que permitiria melhor anlise de coerncia com a PNDR, pois as informaes disponibilizadas no Portal da Transparncia <www.portaltransparencia.gov.br> so agregadas nacionalmente, ou seja, consideram o valor total destinado para, e aplicado por, determinado programa de governo em toda a rea de abrangncia deste, no considerando a distribuio regional dos recursos aplicados. De qualquer modo, algumas informaes podem ser extradas dos dados apresentados. A primeira questo que do oramento total disponvel ano a ano para os programas do MI, apenas pequena parcela destinada aos programas de carter tipicamente de desenvolvimento regional. Em 2008, por exemplo, aproximadamente R$ 470 milhes, de oramento total superior a R$ 4 bilhes e R$ 800 milhes, foram destinados aos programas de desenvolvimento regional do MI. Isto equivale a pouco menos de 10% do oramento total. Em 2007, este percentual foi ainda menor: prximo de 7%. O pequeno oramento, como o apresentado, para estes programas denota que os programas de desenvolvimento regional talvez no disponham ainda do status para alavancar a visibilidade requerida, para que estes conquistem efetivo espao na agenda central do governo federal. Para alm da questo do tamanho do oramento destinado para tais programas, contudo, o que mais chama ateno nestes dados so os valores muito baixos de execuo oramentria de todos os programas de 2005 at 2008. Em 2008, a porcentagem de recursos liquidados do PDFF, para citar o programa cujo dado chama mais ateno, foi igual a 0%, ou seja, dos mais de R$ 165 milhes destinados no oramento para este programa, consta que nenhum real foi gasto, embora tenham sido empenhados, ou seja, comprometidos, em 2008, para execuo financeira em 2009, mediante restos a pagar de R$ 55,97 milhes. Nesta perspectiva, o percentual que melhor traduz a implementao do PDFF eleva-se a 33,9%. Outro fator importante que deve ser considerado o fato de que o oramento do PDFF, em todos os anos considerados, inclui, alm de recursos propostos pelo Executivo ao oramento da Unio, as emendas parlamentares individuais e de bancada, estas dependentes de priorizao externa ao MI. Os valores liquidados em 2008 nos demais programas tambm so muito baixos (tabela 2), uma vez que os valores empenhados somam, no Promeso, R$ 87,7 milhes, ou seja, 63% do oramento disponvel, e no Conviver, R$ 6,2 milhes, ou seja, 48% do disponvel no contingenciado. A situao descrita, inclusive no que se refere distino entre recursos liquidados e empenhados, a mesma para os exerccios anteriores relacionados na tabela 2. Vrias so as explicaes possveis para os valores da execuo oramentria terem sido aqum do desejvel, especialmente em 2007 e 2008, podem ser dadas. A primeira o conhecido fato do contingenciamento dos recursos oramentrios que, s vezes, impactam mais os recursos de determinados ministrios e/ou de determinados grupos de programas do governo.
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A segunda a insuficiente capacidade gerencial, resultante, principalmente, da inadequao quantitativa dos quadros de pessoal alocados aos processos de execuo do oramento disponvel para os programas de desenvolvimento regional, ao que se somam as dificuldades de identificao, seleo e priorizao de projetos, obedecendo-se diretriz da PNDR de que isto ocorra a partir da mobilizao e organizao dos atores regionais. Superadas, em alguma medida, essas dificuldades, defronta-se com a recorrente incapacidade dos signatrios dos instrumentos das transferncias voluntrias de recursos federais convnios, ainda restritos, com poucas excees, a governos estaduais e municipais , em cumprir as exigncias processuais e legais das normativas operacionais da administrao pblica que registre-se envolveu, em 2008, especificamente, processo de adaptao e renovao de rotinas, a partir da entrada em operao do Sistema Informatizado de Operacionalizao de Convnios (SICONV), fortemente ancorado em procedimentos de responsabilidade de convenentes potenciais. Fora isso, a inadimplncia generalizada de estados e municpios constitui-se o maior dos gargalos a ser superado, para que as diretrizes dos programas governamentais federais traduzam-se efetivamente em aes concretas demandantes de recursos do oramento. Registre-se que essa situao no est circunscrita exclusivamente aos processos de execuo oramentria e financeira dos recursos federais disponveis para os programas de desenvolvimento regional, mas alcanam vrios outros setores. Por exemplo, o Programa Conviver um dos programas multissetoriais do PPA, razo pela qual este conta com recursos gerenciados pelo MI (tabela 2), que o coordena, bem como com recursos para aes do MDA (tabela 3) e do MMA (tabela 4). Com relao aos programas voltados para a regio amaznica (PAS, Plano BR-163), pode-se dizer que estes so coerentes com as diretrizes da PNDR. A rea de abrangncia destes planos (seo 1) sobrepe-se, na sua maioria, s reas onde existem, de acordo com a classificao da PNDR, predominantemente microrregies estagnadas, dinmicas e de baixa renda. No caso da rea de abrangncia do PAS, por exemplo, no territrio abrangido por esta os estados do Acre (AC), do Amap (AP), do AM, do MA, de MT, do PA, de Rondnia (RO), de Roraima (RR) e de Tocantins (TO) , apenas em quatro estados existem microrregies de alta renda, dos quais apenas em um, MT, existe mais de uma microrregio de alta renda. Nos outros trs estados, apenas a microrregio da capital estadual classificada desta maneira. Desse modo, portanto, evidencia-se a elevada correlao entre as microrregies priorizadas pela PNDR e as microrregies existentes na rea de abrangncia do PAS o que pode ser tambm afirmado no caso do Plano BR-163. A visualizao do mapa apresentado na figura 1 til para perceber-se esta correlao. Anlise minuciosa dos gastos efetuados sob a gide desses planos foge ao escopo deste captulo, isto porque as despesas orientadas por estes so efetuadas por diversos rgos da administrao pblica federal direta e indireta e, inclusive, por rgos de governos estaduais,
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em razo da complexidade envolvida na obteno das informaes necessrias para realizar-se esta anlise e na dificuldade desta em si. Este estudo requer maior profundidade do que o espao disponvel no captulo. Continuando a investigao sobre se os investimentos propostos pelos programas de desenvolvimento regional so dirigidos para reas consideradas prioritrias pela PNDR, assim como foi apresentado para os programas regionais do MI (tabela 2), informaes anlogas sero apresentadas para os programas regionais do MMA (tabela 3). Os programas apresentados (tabela 5) so aqueles que apresentam ntido vis de desenvolvimento regional. Para obteno da informao completa sobre a execuo oramentria dos programas do MMA basta acessar: <www.mma.gov.br/transparencia>.
TABELA 3
Ano 2008
Execuo oramentria dos programas de desenvolvimento regional do MMA 2005-2008

Programa de governo Total dos recursos em 2008 Total dos recursos em 2007 Amaznia Sustentvel 2007 Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido (Conviver) Total dos recursos em 2006 Amaznia Sustentvel 2006 Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido (Conviver) Total dos recursos em 2005 Desenvolvimento Sustentvel do Pantanal 2005 Amaznia Sustentvel Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido (Conviver) Oramento atual 1.530.217.347,00 1.230.466.209,00 18.308.030,00 600.000,00 983.589.048,00 53.932.934,00 600.000,00 910.586.258,00 8.000.000,00 59.953.682,00 641.883,00 Valor liquidado 123.475.919,65 125.964.789,16 3.981.333,59 400.000,00 154.160.051,09 18.871.716,31 485.161,06 170.382.669,66 67.500,00 22.295.491,60 174.983,00 Valor pago 100.891.098,78 125.661.247,68 3.981.333,59 400.000,00 125.877.680,24 10.729.698,68 285.161,06 128.942.030,72 67.500,00 10.822.808,82 119.315,00 % de recursos liquidados 8,07 10,24 21,75 66,67 15,67 34,99 80,86 18,71 0,84 37,19 27,26 % de recursos pagos 6,59 10,21 21,75 66,67 12,80 19,89 47,53 14,16 0,84 18,05 18,59
Fonte: MMA. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/transparencia>. Elaborao: Dirur/Ipea.
Do total dos recursos disponveis (tabela 3), apenas pequena parcela foi executada nos quatro anos considerados. O percentual de execuo considerando que foram executados os recursos liquidados variou de apenas 8,07%, em 2008, at 18,71%, em 2005. Entre outros motivos, isso pode ser explicado pelo tamanho da reserva de contingncia que em 2008, por exemplo, foi igual a R$ 1.119.070.848,00 ou o equivalente a 73% do oramento disponvel para os programas do MMA em 2008. Nos demais anos, o percentual da reserva de contingncia em relao ao oramento total dos programas foi igualmente elevado. O baixo valor da execuo do oramento total de 2005 a 2008 deve-se, principalmente, ao elevado valor da reserva de contingncia.
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Dessa forma, o oramento efetivo para os programas do MMA foi, ano a ano, bem inferior aos valores apresentados (tabela 3). Ainda assim, do total dos recursos no contingenciados, muito pouco foi destinado para programas com evidente tendncia regionalista. Em 2008, nenhum programa tipicamente regional recebeu dotao oramentria no MMA. Alguns programas do MMA em 2008, evidentemente, apresentavam rebatimento regional como, por exemplo, os programas Recursos Pesqueiros Sustentveis e Comunidades Tradicionais. Esses programas, entretanto, no foram delineados com o intuito de promover o desenvolvimento de determinada regio e diminuir as desigualdades interregionais, mas foram, especificamente, elaborados para criar mecanismos de fortalecimento socioeconmico de determinados grupos sociais que se encontram em situao de vulnerabilidade social. Na elaborao desse tipo de programa direcionado para comunidades e grupos sociais especficos, outras diretrizes, diferentes das da PNDR, so levadas em considerao para se definir em que sero realizados os investimentos prioritrios. Em primeiro lugar, considerado prioritrio investir-se, obviamente, nas localidades onde habitam esses grupos. comum estas comunidades tradicionais e grupos de pescadores habitarem territrios localizados em microrregies classificadas pela PNDR como estagnadas, dinmicas ou de baixa renda, ou seja, as microrregies prioritrias, de acordo com a PNDR, para receberem investimentos do governo federal. Entretanto, nada impede que uma comunidade atendida por esses programas localize-se em microrregio de alta renda e, mesmo assim, receba recursos e investimentos do governo federal via MMA. Dessa maneira, evidencia-se a falta de relao de tais tipos de programa com a PNDR, e por este motivo as informaes sobre estes nem sequer foram apresentadas na tabela 3. Dando sequncia anlise das informaes contidas na tabela 3, o valor total destinado aos programas regionais do MMA em 2007 foi baixo aproximadamente R$ 19 milhes e a execuo foi igualmente baixa, menos de 30%. O total de recursos para o programa Amaznia Sustentvel desdobramento do PAS surpreendentemente baixo, considerando a importncia do tema e o grau de prioridade conferido pelo presidente da Repblica e pela ministra do Meio Ambiente na poca. Em 2005 e 2006, a nica diferena em relao a 2007 o maior valor destinado ao Amaznia Sustentvel nesses dois anos, se comparados ao ano subsequente. Para finalizar esta seo, procede-se rpida anlise sobre as informaes referentes execuo oramentria dos programas de desenvolvimento regional do MDA de 2005 a 2008 (tabela 4) e do MDS de 2005 a 2008 (tabela 6). Optou-se por incluir o PRONAF entre os programas de desenvolvimento regional do MDA, pois, apesar deste no ter tais caractersticas, em determinadas regies do pas com grande ocorrncia de pequenas propriedades rurais, conduzidas no sistema de agricultura familiar, este programa tem impacto significativo ou, pelo menos, tem grande potencial de impactar no desenvolvimento regional, como o caso nas regies Norte e Nordeste.
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Execuo oramentria dos programas de desenvolvimento regional do MDA 2005-2008

Ano Programa de governo Total dos recursos em 2008 Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais Agricultura Familiar (PRONAF) Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura Familiar Total dos recursos em 2007 Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido (Conviver) Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais Agricultura Familiar (PRONAF) Total dos recursos em 2006 Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido (Conviver) Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais Agricultura Familiar (PRONAF) Total dos recursos em 2005 Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido (Conviver) Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais Agricultura Familiar (PRONAF) Oramento atual 1.164.764.276,00 298.492.611,00 266.203.375,00 399.049.943,00 1.072.987.918,00 20.700.000,00 292.628.314,00 422.013.121,00 821.999.452,00 21.800.000,00 196.974.918,00 242.110.353,00 477.338.181,00 19.300.000,00 135.241.090,00 153.764.912,00 Valor liquidado 314.911.322,24 68.309.531,98 178.819.920,30 26.079.876,49 454.109.675,83 17.603.314,55 24.391.340,88 214.709.868,46 590.374.480,15 16.967.095,40 152.600.868,50 214.255.701,95 395.089.457,52 15.051.815,44 121.570.011,82 134.294.267,92 Valor pago 290.098.660,23 68.309.531,98 155.734.355,93 25.052.393,80 451.840.966,36 17.496.514,55 24.390.610,71 214.239.863,53 395.529.951,01 16.802.400,42 52.041.533,89 138.273.954,59 234.970.457,67 14.201.678,84 24.934.557,85 86.437.059,12 % de recursos % de recursos liquidados pagos 27,04 22,88 67,17 6,54 42,32 85,04 8,34 50,88 71,82 77,83 77,47 88,50 82,77 77,99 89,89 87,34 24,91 22,88 58,50 6,28 42,11 84,52 8,34 50,77 48,12 77,08 26,42 57,11 49,23 73,58 18,44 56,21
TABELA 4
2008
2007
2006
2005
Fonte: MDA. Disponvel em: <http://www.mda.gov.br/transparencia>. Elaborao: Dirur/Ipea.
Entre os programas do MDA, dois so caracteristicamente de desenvolvimento regional: o Conviver e o Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais basicamente, esta rubrica oramentria confunde-se com o Territrios da Cidadania. No caso do Conviver, a maior parte dos recursos gerenciado pelo MDA, mas o MMA tambm administra recursos oramentrios destinados para este programa. A execuo oramentria dos programas do MDA maior do que a dos programas do MI e do MMA. Isto pode ser observado comparando-se as informaes contidas nas tabelas 2, 3 e 4. Analisando resumidamente os dados da tabela 4, constata-se que a execuo oramentria do Conviver de 2005 a 2007 foi sempre superior a 70%, ao passo que, no caso do programa Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais, o percentual de execuo entre 2005 e 2008 atingiu o mximo igual a 26,42% em 2006. J a execuo oramentria do PRONAF permaneceu em nvel intermedirio entre estes dois outros programas do MDA.
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Considerando esses dois programas, o somatrio do oramento aprovado para estes permaneceu, entre 2005 e 2008, sempre na faixa de 25% do oramento total aprovado para os programas do MDA nesse perodo. Os investimentos feitos por estes programas coincidem com as reas prioritrias definidas pela PNDR. Apenas em 2008, constam informaes no Portal da Transparncia sobre o oramento do programa Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura Familiar, com oramento total previsto maior que do PRONAF. O valor executado, entretanto, bem inferior ao deste ltimo. Com relao ao PRONAF, apesar de que, como afirmado anteriormente, este no programa de desenvolvimento regional, h de recordar-se que grande parte dos agricultores familiares atendidos localiza-se em municpios interioranos situados em microrregies evidenciadas pela PNDR, como as destinadas a receber recursos prioritrios do governo federal. No se deve confundir os valores apresentados para o PRONAF (tabela 4) com o crdito concedido por este programa aos agricultores familiares. O volume de crdito concedido a estes bem superior ao apresentado. O crdito propriamente dito do PRONAF administrado pelos agentes financeiros autorizados: Banco Cooperativo do Brasil (Bancoob), Banco Cooperativo Sicredi S.A. (Bansicredi), Banco da Amaznia (Basa), Banco do Brasil (BB), Banco do Nordeste (BNB) e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Na tabela 5, pode-se verificar a distribuio do crdito do PRONAF por grande regio entre os anos 2000-2001 e 2005-2006.
TABELA 5
Brasil: volume de crdito rural contratado por meio do PRONAF por regio brasileira 2000-2001 e 2005-2006 (Em R$)
Regio Sul Sudeste Centro-Oeste Nordeste Norte Brasil 2000-2001 1.144.713.613 340.815.378 145.448.141 430.663.776 106.700.069 2001-2002 1.178.035.568 375.430.984 209.228.611 326.474.730 100.105.190 2002-2003 1.205.702.271 389.899.633 186.663.776 393.094.834 201.081.157 2003-2004 1.925.167.826 783.213.043 344.922.144 887.962.277 549.195.635 2004-2005 2.887.090.668 1.051.909.236 381.263.745 1.196.921.460 614.161.335 2005-2006 2.928.615.987 1.476.583.402 532.337.056 1.952.703.494 686.898.593 2006-2007 3.159.893.912 1.807.542.363 570.496.427 2.064.237.043 821.748.746 8.423.918.493
2.168.486.229 2.189.275.084
2.376.465.864 4.490.478.228 6.131.562.851 7.577.138.533
Fonte: MDA/Secretaria da Agricultura Familiar (SAF). Disponvel em: <http://smap.mda.gov.br/credito>. Elaborao: Dirur/Ipea.
Pela anlise dos dados, percebe-se grande concentrao do volume de crdito concedido regio Sul. Apesar disso, desde 2002-2003, o volume total de crdito concedido regio Nordeste cresceu significativamente, atingindo a marca de quase R$ 2 bilhes na safra de 2005-2006. Na regio Norte, nesse perodo, o crescimento, apesar de considervel, foi mais modesto do que o verificado para a regio Nordeste. No geral, a participao do crdito para as regies mais pobres, Norte e Nordeste, sobre o volume total concedido no Brasil inteiro saltou de aproximadamente 25%, em 2000-2001, para aproximadamente 35%, em 2005-2006, e 34%, em 2006-2007.
394
Considerando essa evoluo da destinao percentual do crdito para as regies menos desenvolvidas e o fato de que, no interior de cada grande regio, o crdito destina-se em grande parte para municpios localizados nas microrregies alvo da PNDR, pode-se afirmar que o PRONAF converge gradativamente s diretrizes de aplicao de recursos do governo federal estabelecidas pela PNDR. No caso do PBF, principal programa do MDS, parcela considervel dos recursos destinada a famlias que habitam cidades localizadas em microrregies da PNDR tidas como estagnadas ou de baixa renda, dinmicas ou no. Na tabela 6, so apresentados os valores totais dos recursos do PBF e o valor total dos recursos oramentrios dos programas do MDS.
TABELA 6
Ano
Execuo oramentria dos programas de desenvolvimento regional do MDS 2005-2008

Programa de governo Total dos recursos em 2008 Oramento atual 11.945.606.997,00 Valor liquidado 11.754.634.267,22 11.004.544.160,38 9.885.312.869,60 9.205.839.140,43 8.910.025.995,85 8.231.021.852,60 5.145.292.076,44 4.517.675.931,97 Valor pago 11.632.723.971,34 10.940.066.128,31 9.844.487.116,96 9.179.952.816,08 8.777.179.714,06 8.131.734.994,44 5.102.645.626,00 4.504.165.060,37 % de recursos % de recursos liquidados pagos 98,40 99,17 99,33 99,98 92,46 92,36 95,95 95,84 97,38 98,59 98,92 99,70 91,08 91,25 95,16 95,55
2008 Transferncia de renda com condi11.096.257.347,00 cionalidades PBF Total dos recursos em 2007 2007 Transferncia de renda com condicionalidades PBF Total dos recursos em 2006 2006 Transferncia de renda com condicionalidades PBF Total dos recursos em 2005 2005 Transferncia de renda com condicionalidades PBF 9.952.203.360,00 9.207.844.141,00 9.636.645.555,00 8.911.703.950,00 5.362.211.636,00 4.713.929.777,00
Fonte: MDS. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/transparencia>. Elaborao: Dirur/Ipea.
Em todos os anos considerados, os recursos do PBF corresponderam a, aproximadamente, 90% dos recursos totais dos programas do MDS. Ademais, de 2005 a 2008, mais de 90% destes recursos oramentrios foram efetivamente executados. 5 A PNDR E O CRESCIMENTO DAS REGIES BRASILEIRAS Nas sees anteriores, fez-se relato sobre as polticas de desenvolvimento regional adotadas no pas, com foco especial na PNDR e em suas possibilidades de financiamento. Volta-se agora ao comportamento recente da economia das regies com base em nmero restrito de variveis, para analisar a tendncia das disparidades regionais frente PNDR. Porm, ressalte-se que no se estabelece neste estudo qualquer correlao explicativa entre o desenvolvimento regional e a referida poltica, bem como no se pretende fazer, neste momento, qualquer pesquisa de causalidade. So apresentados quadros das polticas e do desenvolvimento regional, sem, contudo, estabelecer-se qualquer nexo causal.
395
Primeiro deve-se observar a participao no PIB das cinco grandes regies brasileiras e, em seguida, a situao desta varivel para as microrregies. Observando o grfico 1, nota-se que a participao das regies no PIB tem se mantido constante ao longo do perodo 1996-2006 e, portanto, at 2006 no havia indcios de mudana ou desconcentrao deste nas regies.
Grfico 1
Participao das regies no PIB (Em %)
70
60
50
40
30
20
10
0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Ano CO N NE S SE 2002 2003 2004 2005 2006
No grfico 2, observa-se os dados de PIB per capita por regio e percebe-se que a regio Centro-Oeste, a partir de 2001, deu um salto, passando de R$ 6.590,00 para R$ 9.230,00 e apresentando PIB per capita maior do que o da regio Sul. Percebe-se, tambm, a distncia em termos deste indicativo nas regies Norte e Nordeste em relao s outras regies.
396
PIB per capita regional a preos de 2000 (Em R$ 1.000,00)

12
Grfico 2
10
0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Ano CO N NE S SE 2002 2003 2004 2005 2006
Com relao s variveis sociais, optou-se por observar, a nvel municipal, dois indicadores que permitem avaliar as polticas pblicas para a educao e o combate fome: so estes, o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) e o Cadastro Bolsa Famlia. Decidiu-se apresent-los de acordo com o tamanho dos municpios e de seu PIB. Para tanto, foram condensados, na tabela 6, faixas de populao at 50 mil habitantes; entre 50 e 100 mil habitantes; entre 100 e 200 mil habitantes; entre 200 e 500 mil habitantes; entre 500 mil e 1 milho; e acima de 1 milho de habitantes. Para cada uma destas faixas, foram extradas as cinco microrregies com os maiores PIBs e as cinco menores microrregies com os menores PIBs. Nestas microrregies, observaramse as informaes do IDEB e do Cadastro Bolsa Famlia nos municpios que lhes faziam parte e que tinham nome idntico. Cada municpio, por sua vez, associado microrregio a que pertence e de acordo com a classificao da PNDR. Apresentam-se, primeiro, os resultados obtidos da anlise do IDEB e, em seguida, os resultantes do nmero de cadastrados pelo PBF.
397
O IDEB foi criado pelo Instituto Nacional de Institutos de Pesquisas Educacionais (INEP) em 2007 e por meio deste ndice possvel identificar quais so as escolas, os municpios e os estados que mais precisam de investimentos na educao e, tambm, possvel cobrar resultados.6 Observando a tabela 7, primeiramente, as microrregies com at 50 mil habitantes e com os maiores PIBs, percebe-se, de modo geral, que quase todos os municpios, exceto o de Tesouro, no MT, alcanaram a meta do IDEB para os anos iniciais do ensino fundamental. Quando se observa os anos finais desta etapa de ensino educacional, nota-se que apenas o municpio de Alto Araguaia (MT) atingiu a meta para 2007. Finalmente, nota-se que entre os municpios de PIB mais altos h uma microrregio que pode ser considerada estagnada: a do municpio de Lapa, no estado do Paran (PR). Apesar de estar em microrregio estagnada, este municpio no somente cumpriu com a meta do IDEB nos anos iniciais do ensino fundamental em 2007, como tambm, em 2007, j tinha atingido a meta para 2009. Os dados para os ltimos anos do ensino fundamental no estavam disponveis. Quando se observam as microrregies com at 50 mil habitantes com os cinco menores PIBs, notam-se algumas caractersticas interessantes. Primeiro, o fato de que so justamente os dois municpios de baixa renda que cumpriram com as metas do IDEB para 2007 e alcanaram as metas para 2009, tanto nos anos iniciais quanto nos finais do ensino fundamental. Estes dois municpios esto situados no CE. As duas regies dinmicas no alcanaram as metas para o IDEB. A faixa de microrregies entre 50 e 100 mil habitantes mostra que tanto os municpios com maiores PIBs quanto os com menores, cumpriram as metas do anos iniciais do ensino fundamental do IDEB para 2007. Com relao aos anos finais do ensino mdio, os dois municpios nas duas microrregies com PIBs mais altos e consideradas de alta renda tambm cumpriram as metas para 2007 e j alcanaram as metas para 2009. O municpio de Corea, na microrregio de Corea, considerada de baixa renda, tambm atingiu suas metas de 2007 e de 2009 para os anos finais do ensino fundamental. Para a faixa de microrregies entre 100 e 200 mil habitantes, pode-se observar que quase todas as microrregies, as quais havia dados disponveis, alcanaram as metas do IDEB de 2007 para os anos iniciais do ensino fundamental. Para os anos finais do ensino fundamental, nota-se que duas microrregies consideradas dinmicas, que esto entre os cinco menores PIBs nesta faixa de habitantes, no alcanaram as metas de 2007, enquanto as demais microrregies com dados disponveis as alcanaram. Entre as cinco microrregies com maiores PIBs, observa-se que trs so consideradas estagnadas, indicao de que so regies que necessitam de ajuda para retomar seu dinamismo.
6. O IDEB calculado com base na taxa de rendimento escolar aprovao e evaso , no desempenho dos alunos no Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (SAEB) e na Prova Brasil, ou seja, quanto maior for a nota da instituio no teste e quanto menos repetncias e desistncias esta registrar, melhor ser a sua classificao, em escala de zero a dez. O SAEB e a Prova Brasil so aplicados a cada dois anos; dessa forma, o IDEB tambm apresentado de dois em dois anos.
398
Para a faixa de microrregies entre 200 e 500 mil habitantes nota-se que, exceto o municpio de Senador Pompeu, no CE, todos os outros alcanaram as metas do IDEB para os anos iniciais e finais do ensino fundamental. Chama ateno, tambm, o municpio de Campo Maior, no Piau (PI), que est localizado em regio dinmica e que no apenas alcanou as metas do IDEB para os anos iniciais e finais do ensino fundamental para 2007, como tambm o fez para 2009. Para a faixa entre 500 e 1 milho de habitantes, percebe-se que, exceto por Uberlndia (MG) e Pindar (MA), todos os municpios alcanaram as metas dos anos iniciais e finais para 2007. Observa-se, tambm, que os municpios com maiores PIBs j alcanaram tambm as metas dos anos finais para 2009. Para a faixa acima de 1 milho de habitantes, nota-se, primeiro, que o municpio de So Paulo (SP) s atingiu a meta de 2007 para os anos iniciais do ensino fundamental, ou seja, no atingiu as metas para os anos finais e tambm em comparao com Joo Pessoa, na Paraba (PB), por exemplo, que j alcanou as metas de 2007 e 2009 para os anos iniciais e finais no alcanou nenhuma das metas de 2009. Pode-se especular que o tamanho do municpio e as disparidades internas dificultam o alcance de tais metas. De modo geral, chama ateno que a maioria das microrregies que apresentam PIBs menores por faixa de habitantes estejam localizadas na regio Nordeste excees de Portel e Salgado, no PA, Japur, no AM, entorno de Braslia (DF) e Gois (GO). Isto mostra a grande necessidade de polticas pblicas para ajudar o Nordeste. Com relao ao IDEB, pode-se concluir que as metas para 2007 foram bem cumpridas, principalmente para os anos iniciais do ensino fundamental. J para os anos finais, as metas no foram to bem cumpridas, o que provavelmente significa que os anos finais esto precisando de maior reforo. Por fim, chama ateno que entre as microrregies com maiores PIBs, quase sempre tenha alguma que esteja estagnada, mostrando a necessidade de polticas pblicas ainda no caso de microrregies consideradas ricas. Da mesma forma que foi feito com o IDEB, escolheu-se, para cada faixa de renda das microrregies, as cinco com os PIBs mais altos e as cinco com os PIBs mais baixos, e nestas foi observado, para cada municpio, o nmero de cadastrados no PBF sobre o total da populao. Primeiro, nota-se que, para todas as faixas, a porcentagem da populao cadastrada sempre muito maior nos municpios com menor PIB, o que coerente com os princpios desta poltica. Por exemplo, o municpio de Serra do Pereiro, no CE, que faz parte da microrregio Serra do Pereiro e tem 18,51% da populao cadastrada no PBF. curioso, contudo, o fato de vrios municpios nas microrregies dinmicas apresentarem alta porcentagem da populao cadastrada neste programa, por exemplo: Traipu, em Alagoas (AL), 20,28%; Pio IX, no PI, 19,31%; e Cotegipe na Bahia (BA), 17,74%. Pode-se esperar que, se a tendncia de dinamismo continuar nestas microrregies, a porcentagem de cadastrados no PBF deve diminuir.
399
Tabela 7
IDEB e Cadastro Bolsa Famlia por municpios das microregies classificadas pelo MI
% da pop. cadastrada no Bolsa Famlia 5 maiores PIBs microrregies com at 50.000 habitantes MT RN RS PR MT CE AM AL CE PE MT MT GO MG SE PB PI CE CE CE RJ RS PA RJ MG BA PI MA PA BA Alto Araguaia Macau No-Me-Toque Lapa Tesouro Serra do Pereiro Japur Traipu Meruoca Fernando de Noronha Parecis Primavera do Leste Quirinpolis Trs Marias Baixo Cotinguiba Umbuzeiro Pio IX Lavras da Mangabeira Caririau Corea Bacia de So Joo So Jernimo Parauapebas Baa da Ilha Grande Ouro Preto Cotegipe Valena do Piau Baixo Parnaba Maranhense Portel Jeremoabo 13,78 19,11 7,33 17,74 16,28 sim sim sim ND no no no no no no no no sim sim sim sim sim no sim no Estagnada Dinmica Baixa renda Baixa renda Dinmica Dinmica (Continua) 10,96 16,26 16,95 19,31 18,61 19,70 15,68 8,93 15,76 4,61 7,23 7,60 18,51 5,80 20,28 16,69 0,97 6,80 7,31 6,29 8,90 sim sim sim sim sim no sim ND1 sim sim sim sim ND sim sim sim sim sim ND sim no no sim no no sim sim no sim no no no sim no no no sim sim sim no no sim sim no sim sim sim no sim Alta renda Alta renda Alta renda Estagnada Baixa renda Baixa renda Dinmica Baixa renda Baixa renda Baixa renda Alta renda Estagnada Estagnada sim no no sim no sim no no sim sim no no sim sim sim no no sim no sim Dinmica Dinmica Alta renda Estagnada Dinmica Baixa renda Dinmica Dinmica Baixa renda Em 2007 alcanou anos iniciais IDEB 2007 IDEB 2009 Em 2007 alcanou anos finais IDEB 2007 IDEB 2009 Classificao PNDR
5 menores PIBs microrregies com at 50.000 habitantes
5 maiores PIBs microrregies entre 50.000 e 100.000 habitantes
5 menores PIBs microrregies entre 50.000 e 100.000 habitantes
5 maiores PIBs microrregies entre 100.000 e 200.000 habitantes
400
(Continuao) % da pop. cadastrada no Bolsa Famlia 5 maiores PIBs microrregies entre 200.000 e 500.000 habitantes RJ SC RJ SP PE PA MA CE PI MA RJ SP SC SP MG BA CE PE MA MA SP RJ DF MG RS MA PB AL BA BA GO Lagos Itaja Maca Araraquara Suape Salgado Gurupi Serto de Senador Pompeu Campo Maior Chapadas do Alto Itapecuru (It. Mirim) Campos dos Goytacazes Ribeiro Preto Joinville Jundia Urbelndia Santo Antnio de Jesus Cariri Mata Meridional Pernambucana Pindar Baixada Maranhense So Paulo Rio de Janeiro Braslia Belo Horizonte Porto Alegre Aglomerao Urbana de So Lus Joo Pessoa Macei Ilhus Itabuna Entorno de Braslia
Fontes: PBF e IDEB. Nota: 1 ND = no disponvel.
Em 2007 alcanou anos iniciais IDEB 2007 IDEB 2009
Em 2007 alcanou anos finais IDEB 2007 IDEB 2009
Classificao PNDR
Alta renda 2,23 6,51 3,90 sim sim sim ND 18,51 5,80 20,28 16,69 0,97 5,78 2,94 2,19 2,55 4,51 12,78 ND sim no sim sim sim sim sim sim no sim ND ND 13,60 sim sim no no sim no sim no sim no sim no no sim sim no sim sim sim sim sim sim sim sim sim no sim no sim sim sim sim sim no no no sim sim sim sim sim no Alta renda Alta renda Alta renda Estagnada Baixa renda Baixa renda Baixa renda Dinmica Baixa renda Dinmica Alta renda Alta renda Alta renda Alta renda Estagnada Estagnada Baixa renda Baixa renda Baixa renda 2,38 2,91 5,20 4,27 3,24 sim sim ND no sim no no sim sim sim no no no no sim no sim Alta renda Alta renda Alta renda Alta renda Alta renda Estagnada 9,91 10,07 10,78 12,77 sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim sim no sim sim no no Estagnada Alta renda Alta renda Estagnada
5 maiores PIBs microrregies entre 500.000 e 1.000.000 habitantes
5 menores PIBs microrregies entre 500.000 e 1.000.000 de habitantes
5 maiores PIBs microrregies acima de 1.000.000 de habitantes
5 menores PIBs microrregies acima de 1.000.000 habitantes
401
6 CONSIDERAES FINAIS Adotam-se, no Brasil, polticas de combate s desigualdades regionais desde a poca do Imprio, mas somente a partir do governo Juscelino Kubistchek foram criadas propostas sistemticas de poltica regional. Recentemente, vrios programas com objetivos explcitos de desenvolvimento regional foram lanados, com destaque para a PNDR. A PNDR representa proposta do governo federal de articulao do MI com vrios ministrios setoriais, com vista coordenao de polticas pblicas. O governo federal ainda est a frente de outros programas com impactos regionais como, por exemplo, o PAS, o Plano BR-163, o PEDCO, entre outros. O PAC, embora no seja programa com finalidade explcita de combate s desigualdades regionais, tem potencial para gerar impactos regionais. Contudo, este programa est fortemente descolado da proposta da PNDR. As aplicaes dos recursos previstos neste no apresentam correlao com as reas consideradas prioritrias pela PNDR. Em termos de destinao oramentria, o MI dedicou aproximadamente 7% e 10% do seu oramento a programas de desenvolvimento regional em 2007 e 2008, respectivamente, o que pouco, dado que a PNDR est sob os cuidados deste ministrio e que parte dos programas foram contigenciados. Nesse contexto, o quadro atual das disparidades regionais parece no ter alterado-se muito em relao ao passado. A participao de cada regio na composio do PIB, no perodo 19962006, continua mostrando que a regio Sudeste ainda predomina, com mais de 50% do montante total. A mudana pode ser observada com o PIB per capita. A partir de 2001, este indicativo, na regio Centro-Oeste, que flutuava na vizinhana de R$ 6.000,00, saltou para mdia em torno de R$ 9.000,00, ultrapassando, assim, a regio Sul e aproximando-se da regio Sudeste. importante, no entanto, salientar a contribuio da PNDR no aumento da importncia dada por diferentes instituies governamentais s questes regionais e na articulao interinstitucional do governo, que reduz a possibilidade de sobreposio de aes de impacto regional e a pulverizao de recursos. Com isso, a questo regional ganhou maior espao na agenda do governo federal e conquistou maior capilaridade nas suas instituies.
402
REFERNCIAS Barros, A. R. Desigualdades regionais no Brasil: causas da reverso da tendncia na ltima dcada. Revista de Economia Regional, Recife, p. 41-59, 1997. BRASIL. Controladoria-Geral da Unio (CGU). Portal da Transparncia. Disponvel em: <http://www.portaltransparencia.gov.br>. Acesso em: 3 mar. 2009. ______. Ministrio da Fazenda (MF). Apresentao do secretrio de Reformas EconmicoFiscais, Bernard Appy . In: SEMINRIO INTERNACIONAL SOBRE O PROJETO DE REFORMA TRIBUTRIA. Braslia, 3 mar. 2009. Disponvel em: <www.fazenda.gov.br>. ______. Ministrio da Integrao Nacional (MI). Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional PNDR. Braslia, 2005. ______. Presidncia da Repblica (PR). Decreto no 6.047, de 22 de fevereiro de 2007. Institui a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional(PNDR) e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 2007. ______. Ministrio da Fazenda (MF). Cartilha da Reforma Tributria. Braslia, 2008. ______. Ministrio da Integrao Nacional (MI). Secretarias de Programas Regionais (SPR). Discusso da proposta do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR). Braslia, 2008. ______. Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica (Secom/PR). Informe regionalizado do IV Balano do Programa de Acelerao do Crescimento: janeiro a abril de 2008. Disponvel em: <www.brasil.gov.br/pac/relatorios_estaduais>. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC). Programa Bolsa Famlia: informaes do cadastro nico. Braslia . Diniz, C. C. A busca de um projeto de nao: o papel do territrio e das polticas regional e urbana. Revista Economia, Braslia, p. 1-18, 2006. Guimares, L. Desigualdades e polticas regionais no Brasil: caminhos e descaminhos. Revista Planejamento e Polticas Pblicas, Braslia, Ipea, p. 41-95, 1997. IPEADATA. Contas nacionais: microrregies. Disponvel em <http://www.ipeadata.gov.br>. Acesso em: 3 mar. 2009.
403
Captulo 14
DIAGNSTICO E DESEMPENHO RECENTE DA POLTICA NACIONAL DE HABITAO
1 APRESENTAO Este captulo representa o esforo em acompanhar e avaliar preliminarmente a atuao recente do governo federal na rea de habitao, com destaque especial para os programas habitacionais contidos no plano plurianual (PPA) 2008-2011, sob o comando do Ministrio das Cidades (MCidades). Apresenta-se, inicialmente, rpido diagnstico das necessidades habitacionais nas reas urbanas brasileiras em relao ao dficit habitacional, inadequao de moradias, populao residente em assentamentos precrios e ao esvaziamento das reas centrais; problemas estruturais que a nova poltica habitacional necessitar enfrentar para garantir o direito moradia digna aos cidados brasileiros. Em seguida, ser exposto breve histrico das polticas do governo federal para o setor habitacional, bem como os aspectos mais relevantes e alguns resultados preliminares alcanados pela Poltica Nacional de Habitao (PNH), lanada em 2004. A seo subsequente analisa os principais programas habitacionais constantes nos dois ltimos PPAs, destacando os recursos financeiros destinados a estes programas, assim como a sistemtica e o desempenho do Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios, includo no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), em que canalizada a maior parte dos recursos oramentrios destinados rea de habitao. A ltima seo trata das perspectivas e desafios para o setor habitacional e apresenta algumas sugestes para a melhoria do desempenho da poltica e dos programas. Conclui-se que a PNH tem alcanado importantes resultados, no obstante que os nmeros relativos ao dficit habitacional e populao residente em assentamentos precrios ainda permaneam em patamares bastante elevados. 2 DIAGNSTICO DAS NECESSIDADES HABITACIONAIS NAS CIDADES BRASILEIRAS O diagnstico envolve a anlise de quatro aspectos principais: dficit habitacional quantitativo, inadequao de moradias, segregao da populao em assentamentos humanos precrios e esvaziamento das reas urbanas centrais. Nesta seo, o foco est na magnitude destes nmeros, bem como na distribuio entre as diferentes regies brasileiras e os estratos sociais. O conceito oficial de dficit habitacional diz respeito necessidade de reposio ou incremento do estoque de moradias em razo da habitao precria domiclios
improvisados ou construdos com materiais no durveis; da coabitao familiar1 famlias residentes em cmodos ou conviventes secundrias que pretendem constituir novo domiclio unifamiliar; do nus excessivo com aluguel famlias urbanas com renda de at trs salrios mnimos (SMs), cujo gasto com aluguel superior a 30% da renda; e do adensamento excessivo famlias em casas e apartamentos alugados com densidade superior a trs pessoas por dormitrio. O dficit habitacional, estimado a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD) era de 6,3 milhes de domiclios em 2007 (IBGE, 2007), concentrado, sobretudo, nas reas urbanas, que respondiam por 82,6% do dficit total. A maior parte do dficit habitacional concentrava-se na regio Sudeste (2,3 milhes ou 37,2%), seguida pela regio Nordeste (2,1 milhes ou 34,2%).
GRFICO 1
2.500.000 2.144.384 2.000.000
Distribuio percentual do dficit habitacional, segundo as grandes regies Brasil, 2007

2.335.415
1.500.000
1.000.000 652.684 500.000 703.167 436.995
0 Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte: Brasil (2009a). Elaborao: Ipea.
A coabitao familiar a grande responsvel pelas estimativas do dficit habitacional (39,3%) e aflige principalmente os moradores das reas urbanas. O nus excessivo com aluguel, problema mais agudo nas metrpoles do Sudeste, representa 32,2% do dficit habitacional, enquanto as habitaes precrias, fenmeno caracterstico da zona rural e da regio Nordeste, respondem por 23% do total. Os domiclios alugados com adensamento excessivo, componente includo nas estimativas em 2007, representam 5,6% do dficit e so mais expressivos nas reas metropolitanas e na regio Sudeste.
1. A ltima publicao da srie de estudos sobre dficit habitacional no Brasil (Brasil, 2009) alterou a metodologia de clculo do dficit habitacional em relao aos anos anteriores, classificando a coabitao familiar em voluntria e forada, e incluiu como novo componente do dficit habitacional os domiclios alugados com adensamento excessivo. A PNAD 2007 permitiu qualificao da coabitao familiar no Brasil, por meio da introduo de duas novas perguntas no questionrio para as famlias conviventes secundrias: V0409 principal motivo de morar neste domiclio com outra (s) famlia (s) e V0410 inteno de mudar-se e constituir outro domiclio. Nesse sentido, apenas a coabitao forada entraria no clculo do dficit. Pela nova metodologia, o dficit habitacional foi reduzido em um milho de domiclios, se comparado metodologia anterior. Contudo, deve-se destacar que, ainda com a metodologia antiga, a PNAD 2007 mostra, pela primeira vez, retrocesso dos nmeros para o dficit habitacional em termos absolutos, o que pode ser creditado, em grande medida, poltica habitacional adotada pelo governo federal no perodo recente.
406
Diagnstico e Desempenho Recente da Poltica Nacional de Habitao
Dficit habitacional segundo o tipo de componente e a situao censitria 2007 (Em %)

120
GRFICO 2
100
1,4 6,4 28,5 8,1 5,6
80 38,9 43,6 60
32,2
40 70,1 41,6 38 20
39,3
23 13 0 Rural Habitao precria Urbano Coabitao familiar Metropolitano nus excessivo com aluguel Brasil Adensamento excessivo 10,3
Fonte: Brasil (2009a). Elaborao: Ipea.
A desagregao do dficit habitacional por faixas de renda confirma que a populao com renda de at trs salrios mnimos a que mais sofre com este problema, pois 89,4% do dficit (4,6 milhes de domiclios) est concentrado nesta faixa de renda, a qual tem sido a menos favorecida pelas polticas habitacionais historicamente.
407
Distribuio percentual do dficit habitacional urbano,1 segundo faixas de renda mdia domiciliar mensal em salrios mnimos2 Brasil, 2007
3,1% 1% 6,5%
GRFICO 3
89,4%
At 3 SMs
Mais de 3 a 5 SMs
Mais de 5 a 10 SMs
Mais de 10 SMs
Fontes: Brasil (2009a). Elaborao: Ipea. Notas: 1 Inclusive, o rural de extenso urbana. 2 Exclusive, os domiclios sem declarao de rendimentos.
A discusso dos problemas habitacionais, contudo, no se limita apenas ao dficit habitacional stricto sensu e necessidade de construo de novas moradias. H outras alternativas de poltica habitacional que podem contribuir para a melhoria das condies de moradia da populao. Nas grandes metrpoles brasileiras, os programas de regularizao fundiria e urbanizao de favelas, por exemplo, tm sido instrumento de poltica habitacional extremamente importante na luta de moradores de favelas e loteamentos irregulares, pela integrao socioeconmica, e tm recebido ateno crescente por parte do governo federal. O conceito de inadequao/precariedade das moradias reflete problemas que no esto relacionados ao tamanho do estoque de moradias, mas, sim, s suas especificidades internas. Considerando simultaneamente o acesso a servios de gua e esgoto e s condies de habitabilidade dos domiclios, verifica-se que ainda existiam no pas, em 2007, cerca de 15 milhes de domiclios urbanos com condies de moradia precrias. Isto posto, eram domiclios particulares, permanentes e urbanos que apresentavam pelo menos uma das seguintes inadequaes: ausncia de gua de rede geral com canalizao interna, ausncia de esgoto por rede geral ou fossa sptica, ausncia de banheiro de uso exclusivo do domiclio, teto e paredes no durveis, adensamento excessivo (mais de trs pessoas por dormitrio), no conformidade com os padres construtivos (aglomerado subnormal) e irregularidade fundiria (propriedades construdas em terrenos de terceiros). Em nmeros absolutos, os domiclios precrios concentram-se principalmente nas regies Nordeste e Sudeste do pas; juntas, estas correspondem a 60% do total destes domiclios. A maior parte da inadequao diz respeito falta de esgotamento sanitrio adequado (8,5 milhes), seguida de problemas relativos ao acesso inadequado a servios de gua (3,9 milhes), ao adensamento excessivo (2,2 milhes) e irregularidade fundiria urbana (2,1 milhes).
408
Domiclios particulares, permanentes e urbanos com condies de moradia inadequadas, segundo regio geogrfica Brasil, 2007 (Em milhares)
5.000 4.546 4.500 4.509
GRFICO 4
4.000
3.500
3.000
2.000
1.997
2.043
1.935
1.500
1.000
500
0 Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte: Microdados da PNAD (IBGE, 2007). Elaborao: Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur)/Ipea.
Outra importante necessidade habitacional diz respeito proliferao e segregao espacial da populao residente em assentamentos precrios favelas, cortios, palafitas, lixes, loteamentos clandestinos ou setores com caractersticas socioeconmicas semelhantes. Estudo recente contratado pelo MCidades revelou que existem mais de 12 milhes de brasileiros morando em trs milhes de domiclios localizados em assentamentos precrios,2 aproximadamente 560 municpios brasileiros com mais de 150 mil habitantes ou localizados em regies metropolitanas (RMs) (BRASIL, 2008a). O nmero equivale a 14% da populao destas cidades e quase o dobro dos 6,3 milhes que moram em setores censitrios classificados como subnormais pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a proxy tradicionalmente utilizada para favelas e assemelhados. Os domiclios em assentamentos precrios localizam-se, sobretudo, nas grandes cidades das regies Sudeste (1,8 milho) e Nordeste (747 mil), distribuio espacial relativamente semelhante em termos regionais do dficit habitacional e das moradias inadequadas, embora com maior concentrao metropolitana.
2. Referem-se aos setores especiais de aglomerados subnormais e outros setores precrios, em que a populao apresenta caractersticas socioeconmicas semelhantes s dos setores subnormais.
409
GRFICO 5
Domiclios em assentamentos precrios segundo grandes regies Brasil, 2000
752.279
439.270
1.040.596
154.050 179.082 Norte 308.636 155.250 110.879 Nordeste Aglomerados subnormais IBGE Sudeste Sul Assentamentos precrios SNH/CEM/CEBRAP
16.959 39.657
Centro-Oeste
Fontes: Brasil (2008a), com base em dados do Censo 2000. Elaborao: Ipea.
Outro problema urbano diz respeito expanso horizontal das cidades em direo s reas perifricas e ao esvaziamento dos centros urbanos tradicionais, que perderam populao e atividades econmicas, acarretando aumento no nmero de domiclios vagos nestas reas. De acordo com dados da PNAD (IBGE, 2007), em 2007, havia sete milhes de domiclios vagos em condies de serem ocupados ou em construo, 5,2 milhes localizados em reas urbanas, dos quais um quarto situado nas RMs de So Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte, superando inclusive as estimativas para o dficit habitacional. 3 BREVE HISTRICO DAS POLTICAS FEDERAIS DE HABITAO NO BRASIL A poltica habitacional passou por fase de desarticulao e grande instabilidade institucional aps a extino do Banco Nacional de Habitao (BNH), em 1986, tendo peregrinado por quatro ministrios diferentes, no perodo de nove anos at a criao da Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB), ligada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), em 1995, no primeiro governo FHC. Naquele momento, foram retomados os investimentos em habitao aps estabilizao da economia, depois de longo perodo de paralisao dos investimentos na rea na gesto do ex-presidente Fernando Collor de Mello. Na poca da SEPURB, foi criada a maioria dos programas e das aes habitacionais que existem atualmente, como o caso dos programas Carta de Crdito, Pr-Moradia, Habitar Brasil e Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat (PBQP-H), cujas aes foram redistribudas entre os atuais programas do PPA. A SEPURB foi sucedida
410
pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano (Sedu), ligada Presidncia da Repblica, em 1999, no segundo governo FHC, culminando com a criao do MCidades, em 2003, no primeiro governo Lula. A criao do MCidades representa importante conquista do Movimento pela Reforma Urbana, movimento social que teve incio ainda na dcada de 1970 e fortaleceu-se nas duas dcadas subsequentes, tendo importante papel na Constituinte de 1988 e na aprovao do Estatuto da Cidade (Lei no 10.257) em 2001. A PNH, aprovada em 2004, instituiu o Sistema Nacional de Habitao (SNH) e definiu as diretrizes gerais que passariam a orientar a atuao do governo federal no setor habitacional (BRASIL, 2004). O SNH composto por dois subsistemas: i) Subsistema de Habitao de Interesse Social (SHIS) composto por recursos oramentrios ou fundos pblicos destinados ao atendimento da populao de baixa renda; e ii) Subsistema de Habitao de Mercado (SHM) composto por recursos do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) e do Sistema Financeiro Imobilirio (SFI), com objetivos de reorganizar o mercado privado de habitao, ampliar a captao de recursos e incluir novos agentes no mercado.3 Os objetivos da poltica habitacional do MCidades, explicitados no documento da PNH, so: i) universalizar acesso moradia digna, em prazo a ser definido pelo Plano Nacional de Habitao (PLANHAB); ii) promover urbanizao, regularizao e insero dos assentamentos precrios cidade; iii) fortalecer o papel do Estado na gesto da poltica habitacional e regulao dos agentes privados; iv) tornar a questo da habitao prioridade nacional, potencializando os investimentos; v) democratizar acesso terra urbanizada e ao mercado secundrio de imveis; vi) melhorar produtividade e qualidade na produo habitacional; e vii) incentivar gerao de empregos e renda na construo civil, contribuindo com parcela significativa do PIB. A partir de 2004, comearam a ser tomadas algumas medidas em direo a preconizada pela PNH, com destaque para: 1. Reduo e unificao das taxas de juros dos programas de Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) na rea de habitao popular, ampliao do prazo mximo para amortizao dos financiamentos de pessoas fsicas e reviso dos programas e das diretrizes de aplicao dos recursos do FGTS pelas Resolues do Conselho Curador do FGTS no 460/2004 e no 518/2007, gerando grande mudana no uso dos subsdios deste fundo, que passaram a priorizar o financiamento s pessoas fsicas com renda familiar bruta mensal de at cinco salrios mnimos. 2. Criao do Programa Crdito Solidrio, em abril de 2004, com recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), que no investia em habitao desde 1996, visando resgatar participao de associaes e cooperativas populares na produo de Habitao de Interesse Social (HIS).
3. A formulao da PNH inspirou-se no Projeto Moradia, elaborado pelo Instituto Cidadania, que serviu de base para o programa de governo do presidente Lula. O Projeto Moradia defendia a tese de que era necessrio ampliar o mercado habitacional privado, para que este passasse a atender s classes de renda mdia e alta por meio dos recursos do SBPE e SFI, a fim de que estes grupos deixassem de pressionar os recursos do FGTS, que deveriam ser direcionados prioritariamente para as faixas de rendas mais baixas.
411
3. Criao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) pela Lei no 11.124, de 16 de junho de 2005, resultado do projeto de lei de iniciativa popular entregue ao Congresso Nacional em 1992. O FNHIS visa articular aes e recursos dos entes federativos, direcionando-os a famlias de baixa renda, e tem alocado R$ 1 bilho por ano desde 2006, com previso de igual montante anual at 2010. 4. Incluso de aes de habitao e saneamento, sobretudo as relativas urbanizao de favelas, entre investimentos prioritrios do PAC em 2007, que preveem aporte de recursos de R$ 55,9 bilhes para investimentos em habitao, entre 2007 a 2010, incluindo R$ 11,1 bilhes em urbanizao de assentamentos precrios. No tocante ampliao dos recursos destinados habitao de mercado, viabilizando a produo voltada para classes de renda mdia e alta, merece destaque a aprovao das Leis Federais nos 10.391/2004, 11.033/2004 e 11.196/2005, que conferiram maior segurana jurdica ao financiamento e produo de habitao de mercado. Para viabilizar a retomada do SBPE, foi determinante a publicao de nova resoluo do Conselho Monetrio Nacional (CMN), em 2005, que obrigou os bancos a investirem, em financiamento habitacional, porcentagem de recursos captados por meio do SBPE, revogando resolues anteriores que permitiam que elas aplicassem tais recursos em ttulos da dvida pblica depositados junto ao Banco Central (Bacen). A abertura do capital do setor imobilirio tambm possibilitou crescimento do montante de recursos destinados habitao, no mercado dos ltimos anos. Outra medida legislativa importante para evitar o contingenciamento de recursos ao setor pblico e garantir a continuidade do fluxo financeiro para os programas habitacionais foi a edio da Medida Provisria (MP) no 387, posteriormente Lei no 11.578/2007, que dispe sobre a transferncia obrigatria de recursos para os entes federativos, destinados execuo das obras relativas a aes includas no PAC. A Resoluo no 3.438, do CMN, publicada em 22 de janeiro de 2007, alterou as condies de contratao de crdito pelo setor pblico junto ao sistema financeiro domstico, permitindo ampliar a capacidade de endividamento de estados e municpios ao estabelecer limite especfico na contratao de operaes de crdito voltadas ao atendimento da populao residente em assentamentos precrios, o que j no ocorria desde 1997. Esta medida permitiu retomada das operaes do Pr-Moradia, programa operado com recursos do FGTS e destinado ao financiamento do poder pblico para habitao popular. O governo adotou, ainda, algumas medidas para dinamizar a indstria da construo civil, como eliminao ou reduo da metade do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), para 37 produtos da cesta bsica e material de construo. Destaque-se que as medidas supracitadas tomadas pelo governo federal nos ltimos anos resultaram no montante crescente de recursos alocados para investimentos na rea de habitao a partir de 2005 e, sobretudo, 2007, ano de lanamento do PAC. O grfico 6 mostra claramente o aumento no volume total dos investimentos em habitao, que mais do que quintuplicaram entre 2002 e 2008.
412
Evoluo dos investimentos em habitao 2002-2008 (Em R$ bilhes correntes)

50 44,2 45 40 35 30 25 20 13,8 15 10 5 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 7 7,9 9,1 20,5 30,5
GRFICO 6
Fontes: MCidades, Caixa Econmica Federal (CEF) e Associao Brasileira das Entidades de Crdito Imobilirio e Poupana (ABECIP). Posio em dezembro de 2008. Obs.: Inclui recursos do FGTS, Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), FDS, Oramento Geral da Unio (OGU), Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), CEF e SBPE. Elaborao: MCidades.
A reviso dos programas do FGTS tambm permitiu melhor focalizao dos recursos deste fundo pblico, para a populao de menor poder aquisitivo (grfico 6), observa-se nitidamente o aumento da proporo de investimentos destinados populao com renda mensal de at cinco salrios mnimos a partir de 2004, notando-se, contudo, retrocesso nesta tendncia em 2008. provvel que o montante destinado populao com rendas mais altas volte a crescer, por causa da ampliao no limite do valor dos imveis que podem ser financiados com recursos do FGTS de R$ 350 mil para R$ 500 mil, ocorrida em 27 de maro de 2009, por meio da Resoluo do CMN no 3.706, no bojo das medidas lanadas pelo programa Minha Casa, Minha Vida.
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GRFICO 7
Investimentos habitacionais com recursos do FGTS por faixa de renda da populao beneficiria 2002-2008 (Em %)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2002 16 21 22 11 7 2003 At 3 SMs 2004 2005 Entre 3 e 5 SMs 2006 2007 Acima de 5 SMs 2008 26 21 27 73 72 40 35 57 32 47 29 38
35
33
31
27
Fonte: Brasil (2008a), com base nos relatrios da CEF. Posio em 31 de dezembro de 2008. Elaborao: Ipea.
No documento da PNH estava prevista formulao do PLANHAB que definiria estratgia de ao para equacionar os principais problemas habitacionais brasileiros na prxima dcada e meia. Este plano insere-se no ciclo de planejamento a longo prazo do governo federal e tem horizonte temporal at 2023, com revises peridicas nos PPAs formulados em 2011, 2015 e 2019. Estrutura-se em quatro eixos fundamentais: i) modelo de financiamento e subsdios; ii) poltica fundiria e urbana; iii) cadeia produtiva da construo civil; e iv) arranjos institucionais. O PLANHAB dividiu a populao em cinco grupos de atendimento, que necessitariam de nveis diferenciados de subsdios, de acordo com a possibilidade de arcar com o custo do financiamento habitacional. As categorias vo do Grupo 1, que no possui capacidade de assumir emprstimo, ao Grupo 5, que no precisa de ajuda e poder ser atendido via mercado, como se pode notar no quadro 1.
414
PLANHAB grupos de atendimento, fontes de recursos e necessidades habitacionais por faixa de renda
Classificao dos grupos de atendimento Necessidades habitacionais (em milhes de domiclios)
QUADRO 1
Capacidade financeira
Rendimento (em R$)
Fonte de recursos
Grupo I
At R$ 800,00 nas RMs de SP e RJ Famlias com renda lquida abaixo At R$ 700,00 em outras RMs da linha de financiamento At R$ 600,00 nas demais situaes De R$ 800,00 at R$ 1.600,00 nas Famlias que acessam ao financiamen- RMs de SP e RJ to habitacional, mas que requerem subDe R$ 600,00/700,00 at R$ 1.200,00 sdio de complemento e equilbrio nas demais situaes Famlias que podem acessar ao fi- R$ 1.600,00 at 2.000,00 nas RMs de SP e RJ nanciamento habitacional, com sub- R$ 1.200,00 at R$ 2.000,00 nas sdio de equilbrio demais situaes Famlias com capacidade de assumiDe R$ 2.000,00 at R$ 4.000,00 rem financiamento habitacional Famlias com capacidade de acesso a imvel por meio de financiamento Acima de R$ 4.000,00 de mercado
12,9
FNHIS
Grupo II
11,6
FGTS/FNHIS Financiamento com subsdio de complemento e equilbrio FGTS Financimento com subsdio de equilbrio FGTS/SBPE
Grupo III
4,8
Grupo IV
3,7
Grupo V
1,9
SBPE e mercado livre
Fonte: PLANHAB, elaborado pelo Consrcio Instituto Via Pblica-LabHab-Fupam-Logos Engenharia. Elaborao: Ipea.
Caracterstica interessante do PLANHAB a previso de programas e tipologias habitacionais consoante o tipo de municpio mais de 100 mil habitantes , entre 20 e 100 mil habitantes e menos de 20 mil habitantes. Algumas das medidas previstas no PLANHAB foram incorporadas ao recm lanado programa Minha Casa, Minha Vida, que tem natureza claramente anticclica, apostando, mais uma vez, no setor da construo civil como meio rpido e seguro de ampliar as oportunidades de gerao de emprego e renda (box 1).
415
BOX 1
O programa Minha Casa, Minha Vida foi lanado no dia 25 de maro de 2009, pela Medida Provisria no 459/2009, com objetivo de construir um milho de moradias e combater a crise atual, por meio da gerao de emprego e renda com o aumento do investimento na construo civil. O programa compreende cinco aes: Programa Nacional de Habitao Urbana (PNHU) para aquisio de imvel novo, pelos segmentos populacionais de menor renda, residentes em reas urbanas; Programa Nacional de Habitao Rural (PNHR) para produo ou aquisio de moradia, pelos agricultores e trabalhadores rurais; autorizao para a Unio transferir recursos ao FAR e ao FDS; autorizao para a Unio participar do Fundo Garantidor da Habitao Popular (FGHAB); e autorizao para a Unio conceder subveno econmica ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
Uma das principais consequncias previstas neste programa a reduo em 14% do atual dficit habitacional, uma vez que s sero visadas as famlias de at dez salrios mnimos. Para o atendimento compatvel com as capacidades de pagamento destas famlias, foram definidos trs grupos de atuao: Para famlias com renda de at trs salrios mnimos, so previstas a construo de 400 mil unidades habitacionais, por meio de subsdio integral com iseno do seguro. A Unio aplicar R$ 16 bilhes, sendo responsabilidade dos estados e municpios cadastramento das famlias e apresentao de projetos em parceria com construtoras. Para famlias com renda de trs a seis salrios mnimos, so previstas a construo de 400 mil unidades habitacionais, por meio de aumento do subsdio parcial em financiamentos com reduo dos custos do seguro e acesso ao FGHAB, mediante contribuio de 0,5% do valor da prestao. Alm de aporte da Unio, de R$ 2,5 bilhes, e do FGTS, de R$ 7,5 bilhes, estas famlias contaro com reduo dos juros e aumento de subsdios. Para famlias com renda de seis a dez salrios mnimos, so previstas a construo de 200 mil unidades habitacionais, por meio de estmulo compra com reduo dos custos do seguro e permisso de acesso ao FGHAB, mediante contribuio de 0,5% do valor da prestao.
Com isso, o governo intenta no s atacar o problema do dficit habitacional nas faixas de renda mais baixas, nas quais mais concentrado, como tambm amenizar o impacto das prestaes sobre a renda das famlias. Merece destaque o FGHAB, recorrente instrumento demandado pelos movimentos populares em busca da soluo do dficit habitacional. Com alocao de R$ 2 bilhes, este fundo tem a funo de refinanciar parte das prestaes em caso de desemprego e/ou perda da renda familiar. E tambm necessrio para as famlias de cinco a dez salrios mnimos terem acesso ao seguro. Adicionando os R$ 6 bilhes para financiamentos infraestrutura (R$ 5 bilhes) e cadeia produtiva da construo (R$ 1 bilho), o programa contar com oramento total de R$ 34 bilhes que ser distribudo regionalmente segundo a distribuio do dficit habitacional: 10% para a regio Norte, 34% para a Nordeste, 37% para a Sudeste, 12% para a Sul e 7% para a Centro-Oeste. No entanto, esta distribuio preliminar da quantidade de unidades habitacionais poder ser influenciada pelo grau de participao dos estados e municpios, para os quais j esto disponveis os termos de adeso, desde 13 de abril de 2009.
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4 ACOMPANHAMENTO DOS PROGRAMAS HABITACIONAIS DO PPA Esta seo apresenta breve anlise dos principais programas habitacionais do governo federal constantes dos dois ltimos PPAs (2004-2007 e 2008-2011), destacando os tipos de programas e aes envolvidos, os principais resultados fsico-financeiros em termos de investimentos planejados e execuo oramentria. As informaes referem-se a todo o perodo, com foco especial para os investimentos realizados em 2008, com recursos provenientes do oramento fiscal e da seguridade. Em linhas gerais, os principais programas finalsticos constantes do PPA 2008-2011 na rea de habitao, com gesto a cargo do MCidades, podem ser classificados em trs grandes grupos: i) programas destinados a agentes do setor pblico e a pessoas fsicas de menor poder aquisitivo (at cinco salrios mnimos), custeados fundamentalmente pelo aporte de recursos do oramento fiscal e da seguridade social, FNHIS, FAR e FDS Programas Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios, Habitao de Interesse Social e Reabilitao de reas Centrais; ii) programa financiado por recursos do FGTS, FAT e do SBPE, destinado a promotores privados e a pessoas fsicas com renda superior a cinco salrios mnimos Habitao de Mercado; e iii) programa destinado a aumentar os patamares de eficincia e qualidade da indstria da construo civil nacional PBQP-H. Esses programas tiveram poucas alteraes em relao aos constantes do PPA 2004-2007, mantendo, inclusive, objetivos, pblico alvo, aes e nomenclatura comuns, exceo do programa Habitao de Mercado, anteriormente denominado Financiamento Imobilirio Habitacional. Grande parte destes programas e aes tambm compe o portflio de investimentos governamentais considerados prioritrios pelo governo federal e que integram o PAC, um dos eixos estruturantes do atual PPA, que, por sua vez, contempla aes do Projeto Piloto de Investimentos (PPI). Conforme acordo estabelecido com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), os recursos destinados aos projetos integrantes do PPI, provenientes do OGU, seriam contabilizados parte do clculo do resultado primrio do Tesouro Nacional e no estariam sujeitos a nenhum tipo de contingenciamento oramentrio, o que garantiria fluxo financeiro tempestivo execuo das obras. Como o foco da anlise deste estudo prioriza principalmente os programas voltados para o setor pblico e a incluso social da populao de baixa renda, financiados prioritariamente com recursos oramentrios, optou-se por utilizar como fonte de informao principal os dados constantes do Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan), do Sistema Integrado de Administrao Financeira do governo federal (Siafi) e dos documentos oficiais produzidos pelos rgos do ciclo de gesto. A previso de recursos para os quatro programas habitacionais finalsticos sob responsabilidade do MCidades constantes do PPA de R$ 83,2 bilhes para o perodo 2008-2011, sendo R$ 11 bilhes provenientes de recursos oramentrios do Oramento Fiscal e da Seguridade e R$ 72 bilhes de recursos no oramentrios. Entre as fontes no oramentrias, destacam-se os investimentos com recursos de financiamento do SBPE (R$ 40 bilhes), o FGTS (R$ 22,8 bilhes) e os complementos com recursos prprios da CEF (R$ 5,2 bilhes), do FAR (R$ 3,2 bilhes) e do FDS (R$ 500 milhes).
417
GRFICO 8
Distribuio percentual dos recursos previstos para programas habitacionais no PPA 2008-2011, por fonte de recursos
13,3%
3,8% 0,6%
48,6%
27,5%
6,3%
OGU
PAR
FDS
FGTS
CEF
Fonte: Brasil (2009d). Elaborao: Ipea.
Em termos de alocao regional, os investimentos previstos no atual PPA privilegiam, sobretudo, as regies Sudeste e Nordeste, nas quais destinam-se, respectivamente, 37,9% e 28% dos recursos totais alocados nos quatro programas, respeitando o perfil regional das necessidades habitacionais. Do total de R$ 11 bilhes de recursos oramentrios previstos para investimentos em habitao no quadrinio 2008-2011, R$ 7,9 bilhes (71,9%) destinam-se ao Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios e R$ 3 bilhes (27,3%) ao Programa de Habitao de Interesse Social. Aos programas de Reabilitao de reas Centrais e PBQP-H esto destinados R$ 92,5 milhes, menos de 1% do montante total, o que mostra que, apesar da importncia destes dois programas para a qualidade de vida e do ambiente construdo, estes no figuram entre as prioridades governamentais para a rea urbana, seja em termos do pequeno montante de recursos destinado no PPA, mas, sobretudo, pelo fato de no integrarem as aes do PAC, que rene os investimentos considerados prioritrios pelo governo federal e coloca os programas includos a salvo de descontinuidades do fluxo de investimentos e contingenciamentos oramentrios.
418
Participao percentual na previso de recursos oramentrios para habitao por programa PPA 2008-2011
GRFICO 9
27,3%
0,8%
71,9%
Habitao de interesse social
PBQP-H e reabilitao
Urbanizao de favelas
Comparando-se a previso de recursos oramentrios para habitao nos dois ltimos PPAs, nota-se nitidamente a prioridade conferida ao Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios no PPA 2008-2011, que teve os seus recursos mais do que triplicados, enquanto o montante destinado ao programa de Habitao de Interesse Social sofreu apenas ligeiro aumento nominal. Mais uma vez, evidencia-se a baixa importncia dada pelo governo federal aos programas de reabilitao de reas centrais e melhoria da produtividade na construo civil apesar de constarem das diretrizes gerais da PNH , dado que os recursos disponibilizados no atual PPA para estes dois programas chegam a ser inferiores, em termos nominais, previso constante do PPA 2004-2007.
419
GRFICO 10
Recursos oramentrios previstos para programas habitacionais nos PPAs 2004-2007 e 2008-2011 (Em bilhes)
12
10
0 Habitao de interesse social PBQP e reabilitao de reas centrais Urbanizao de favelas Total
PPA 2004-2007
PPA 2008-2011
Fonte: Brasil (2003). Elaborao: Ipea.
A tabela 1 apresenta a execuo financeira das aes oramentrias para os programas habitacionais em 2008, exceo do programa Habitao de Mercado, que contempla apenas as aes no oramentrias. Como j era de se esperar, entre os quatro programas analisados, o que apresentou melhor desempenho no ano foi o Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios, que respondeu por mais de 75% do total liquidado, alcanando execuo de R$ 2,2 bilhes, ou 96,3% do seu total previsto. Em segundo lugar, ficou o Programa de Habitao de Interesse Social, com nvel de execuo de 76%. O Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais conseguiu empenhar R$ 13 milhes dos R$ 34 milhes destinados, ou 39%. A pior performance, em volume de recursos e termos de execuo, ficou por conta do PBQP-H, com percentual de realizao de 3%. O desempenho dos programas em 2008 evidencia, mais uma vez, a aposta do governo federal no Programa de Urbanizao de Favelas.
420
Execuo financeira das aes oramentrias, por programa 2008

Programa Programa de Habitao de Interesse Social Programa de Reabilitao de reas Centrais Programa Qualidade e Produtividade do Habitat (PBQP-H) Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios
Fonte: Sigplan/MPOG. Elaborao: Ipea.
TABELA 1
LOA + crditos (a) (em R$) 937.978.389 33.915.942 1.800.000 2.328.580.034
Empenho liquidado (b) (em R$) 713.274.849 13.163.900 55.918 2.243.166.144
b/a (em %) 76,04 38,81 3,11 96,33
A prxima seo dedica um pouco mais de ateno para a implementao do Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios. Carro-chefe da atuao governamental no setor de habitao popular, este programa inclui urbanizao de favelas e erradicao de palafitas, que figuram entre as prioridades do governo Lula e tiveram o fluxo de recursos garantido a partir de 2007, com sua incluso no PAC (Brasil, 2008c). 4.1 Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios O Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios tem por objetivo promover a melhoria das condies de habitabilidade em assentamentos humanos precrios, por meio da urbanizao, regularizao fundiria e integrao ao tecido urbano da cidade. O pblico-alvo deste programa so as famlias de baixa renda moradoras de assentamentos precrios, com rendimentos de at trs SMs. Em relao abrangncia espacial, o programa prioriza os municpios pertencentes a RMs, Regies Intregradas de Desenvolvimento (Rides), capitais estaduais e municpios com mais de 150 mil habitantes, onde se concentram os assentamentos precrios em termos absolutos, embora possa atuar tambm na zona rural.4 O programa tem gesto do MCidades e operado pela CEF. Os agentes proponentes e executores das aes so os estados, o Distrito Federal e os municpios, que necessitam aportar contrapartidas. O programa articula aes das diferentes secretarias do MCidades (Habitao, Programas Urbanos, Saneamento Ambiental e Mobilidade Urbana) com aes de diversos ministrios: MPOG, por meio da Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU), Ministrio da Intregao Nacional (MI), por meio da Secretaria Nacional de Defesa Civil (SEDEC), Ministrio da Justia (MJ) e Ministrio do Meio Ambiente (MMA). O programa engloba as seguintes aes: i) apoio a empreendimentos de saneamento integrado em assentamentos precrios; ii) apoio melhoria das condies de habitabilidade de assentamentos precrios; iii) apoio preveno e erradicao de riscos em assentamentos precrios; iv) apoio a projetos de regularizao fundiria
4. O programa prev investimentos em saneamento integrado e urbanizao de favelas, com recursos do OGU, em grandes complexos das regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste, tais como: Manguinhos, Rocinha e Complexo do Alemo, no municpio do Rio de Janeiro; Helipolis e Paraispolis, em So Paulo; Vila Estrutural, no Distrito Federal; Vila Dique e Nazar, em Porto Alegre; Guarituba, em Curitiba; entre outros. Tambm esto previstas aes de erradicao de palafitas e habitaes em reas de risco nos seguintes municpios: Rio Branco, Manaus, Macap, Belm, Ananindeua, Santarm, Marab e Castanhal, no estado do Par (PA); Porto Velho, em Rondnia (RO); Lauro de Freitas, Fortaleza, Joo Pessoa, RM de Recife, Baixada Santista e outros 72 municpios de grande porte (BRASIL, 2008c).
421
sustentvel de assentamentos informais em reas urbanas Papel Passado; v) apoio urbanizao de assentamentos precrios Habitar-Brasil; vi) financiamento pessoas fsicas para aquisio de material de construo Carta de Crdito; vii) financiamento ao poder pblico para urbanizao de assentamentos precrios Pr-Moradia; e viii) apoio a projetos de saneamento ambiental em assentamentos precrios PAT/Prosanear, ao existente at 2007, com restos a pagar em 2008, alm da ao relativa gesto e administrao do programa. Como se pode notar, o espectro de aes do Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios bastante amplo e envolve grande diversidade de modalidades, tais como: aes de preveno de riscos e recuperao ambiental de reas degradadas, construo de equipamentos comunitrios e infraestrutura fsica, instalaes hidrulico-sanitrias no interior dos domiclios, ampliao e reforma das unidades habitacionais, parcelamento de glebas, regularizao fundiria e trabalhos social e comunitrio. Tais aes podem envolver a permanncia ou o reassentamento das famlias no interior das comunidades urbanizadas. As principais fontes de recursos do Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios so os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social (59,4%). Os investimentos programados no PPA 2008-2011 para este programa priorizam a regio Sudeste, com 50% dos investimentos, seguida da regio Nordeste, com 26,9% e da regio Sul, com 9,5% do total.
GRFICO 11
Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios recursos previstos no PPA 2008-2011, segundo fonte e regio geogrfica (Em bilhes)
7 6 5 4 3 2 1 0 Centro-Oeste Nordeste Oramentria Norte Sudeste No oramentria Sul
Fonte: Brasil (2007). Elaborao: Ipea.
No que diz respeito ao montante investido e execuo financeira do Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios, em relao s fontes oramentrias, a tabela 2 mostra aumento substancial dos recursos destinados ao programa nos trs ltimos anos; principalmente a partir de 2007, ano de lanamento do PAC, quando os recursos dobraram em relao a 2006 e mantiveram patamar semelhante ao de 2008.
422
Outro destaque positivo trazido pelo PAC a melhoria do desempenho do programa em termos de execuo financeira, garantindo fluxo contnuo de recursos para as aes includas neste. Em 2008, o empenho liquidado correspondeu a 96,3% do previsto, ao passo que, em 2004, o percentual de realizao no passava de 65,8%.
TABELA 2
Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios investimentos programados e execuo oramentria 2004-2008 (Em valores correntes)
Ano 2004 2005 2006 2007 2008
LOA + crditos (a) (em R$) 423,8 312,7 1.144,7 2.208,6 2.328,6
Empenho liquidado (b) (em R$) 278,9 268,7 949,4 1.910,2 2.243,2
b/a (em %) 65,8 85,9 82,9 86,5 96,3
A performance relativa execuo financeira das aes foi bastante heterognea, com percentuais de realizao que variaram de 0% a 100%. A tabela A 1 (Anexo) destaca as execues oramentrias financeira e fsica do Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios em 2008. Entre as aes beneficiadas com recursos do PAC, a ao apoio a empreendimentos de saneamento integrado em assentamentos precrios foi a que teve melhor desempenho com relao execuo fsica: aproximadamente 96,8% das 51.809 famlias previstas foram beneficiadas. A ao apoio urbanizao de assentamentos precrios, embora tenha realizado quase a totalidade do investimento previsto, beneficiou aproximadametne 43,8% das famlias, isto , 43.451 famlias. De maneira similar, a ao apoio melhoria das condies de habitabilidade de assentamentos precrios, no obstante tenha realizado 100% de seu investimento, beneficiou apenas 12,8% do previsto em termos fsicos, isto , 3.683 famlias. Outra ao que teve excelente desempenho financeiro, embora contasse com volume de recursos reduzidos, foi a ao apoio urbanizao de assentamentos precrios (Habitar Brasil), com 100% de realizao. O desempenho financeiro da ao relativa urbanizao no Complexo de Manguinhos, no municpio do Rio de Janeiro, tambm foi bastante favorvel, com 98,9% de realizao. J as aes de apoio preveno e erradicao de riscos e apoio a projetos de regularizao fundiria apresentaram fraco desempenho em 2008, com execues fsicas e financeiras bem abaixo do desejvel, com o empenho liquidado neste ano tendo correspondido a apenas 17,6% e 11,5% do investimento previsto, respectivamente. Comentrio geral que pode ser feito sobre a performance do Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios refere-se ao melhor desempenho das aes de apoio urbanizao de assentamentos precrios, ao saneamento integrado e melhoria das
423
condies de habitabilidade includas no PAC , comparativamente s aes de regularizao fundiria e preveno de riscos, que no esto presentes neste. Isto demonstra claramente a opo poltica do atual governo em privilegiar a construo de obras de infraestrutura, que tiveram o fluxo financeiro garantido e livre de contingenciamentos ao serem includas no PAC, enquanto outras aes igualmente relevantes, para melhorar as condies habitacionais da populao foram relativamente negligenciadas. De acordo com relatrio de prestao de contas da Controladoria-Geral da Unio (CGU), a ao apoio preveno e erradicao de riscos em assentamentos precrios teve 80% dos seus recursos contingenciados, o que fez com que seu desempenho tivesse sido bem inferior ao planejado no ano e prejudicou o alcance das suas metas fsicas e financeiras. O PPA prev o uso de cinco indicadores para analisar o desempenho do Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios: i) taxa de domiclios em assentamentos subnormais com adensamento excessivo, ii) taxa de domiclios em assentamentos subnormais nas reas urbanas; iii) taxa de domiclios em assentamentos subnormais sem infraestrutura urbana adequada; iv) taxa de domiclios urbanos em processos de regularizao fundiria ocupados por famlias com renda de at cinco salrios mnimos; e v) taxa de domiclios urbanos com irregularidade fundiria ocupados por famlias at cinco salrios mnimos. Os setores classificados pelo IBGE como aglomerados subnormais so usados como proxy de assentamentos precrios, para o clculo dos indicadores. Embora quatro dos cinco indicadores possam ser calculados anualmente a partir dos microdados da PNAD, as estimativas constantes do PPA encontram-se defasadas e aparentemente apresentam problemas metodolgicos, como o caso do indicador de adensamento excessivo publicado (10,5%), que parece referir-se ao total de domiclios urbanos, e no porcentagem de domiclios em assentamentos subnormais com adensamento excessivo, que bem mais elevada (19,2%), apenas para citar exemplo. A princpio, as metas previstas para os indicadores ao final do PPA, excessivamente otimistas, tambm no devem ser cumpridas, a julgar pelo desempenho recente de tais indicadores. A tabela 3 apresenta clculos para os indicadores de desempenho do programa, feitos a partir dos microdados da PNAD, para o perodo 2003-2007. Como a informao sobre o percentual de favelas em processo de regularizao no est disponvel, no foi possvel calcular o indicador citado na alnea 4. A anlise da evoluo dos indicadores de desempenho sugere impacto bastante positivo das aes componentes do programa, pois os indicadores relativos aos servios de acesso a gua, esgotamento sanitrio, banheiro no interior da moradia e adensamento excessivo apresentaram sensvel melhora entre 2003 e 2007. J os indicadores relativos regularizao fundiria permaneceram relativamente constantes ao longo do tempo, mostrando que o programa no conseguiu avanar muito neste quesito, seja em razo do baixo volume de recursos dedicados a esta rubrica, ou das dificuldades, complexidades e morosidades inerente ao processo de regularizao fundiria.
424
Indicadores de monitoramento do Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios 2003-2007 (Em %)
Indicadores Taxa de domiclios em assentamentos subnormais com adensamento excessivo Taxa de domiclios em assentamentos subnormais nas reas urbanas Teto durvel Taxa de domiclios em assentamentos subnormais sem infraestrutura urbana adequada Parede durvel gua de rede geral canalizada Esgoto de rede geral ou fossa sptica Banheiro de uso exclusivo Sem ao menos um dos critrios acima Taxa de domiclios urbanos com irregularidade fundiria ocupados por famlias com renda de at cinco salrios mnimos
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE (IBGE, 2007). Elaborao: Dirur/Ipea.
TABELA 3
2003 22,6 4,6 2,1 4 14,5 31,7 5,5 42,3 5,7
2004 21,2 4,6 1,8 4 10,6 31,9 4,2 40,2 5,4
2005 20,3 4,6 1,3 3,5 11,6 25,9 4,2 36,2 5,5
2006 20 4,5 2 2,7 8,4 28,4 2,9 36,4 5,6
2007 19,2 4,4 3,7 2,2 10,5 23,4 3,2 34,7 5,2
ndice final PPA 1,5 2,23 11,12
Em linhas gerais, pode-se afirmar que o Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios relativamente bem focalizado e que suas aes produzem importantes efeitos no sentido de promover a incluso social da populao em estado de vulnerabilidade e combater a segregao espacial, contribuindo, dessa maneira, para o alcance de vrios dos objetivos do governo constantes do PPA 2008-2011, com destaque para os objetivos 1 Promover a incluso social e a reduo das desigualdades; 2 Promover o crescimento econmico ambientalmente sustentvel, com gerao de empregos e distribuio de renda; e 5 Implantar infraestrutura eficiente e integradora do territrio nacional. O programa tambm contribui, ainda que em menor escala, para o alcance do objetivo 9 Promover ambiente social pacfico e garantir a integridade dos cidados, pois as aes do Programa Nacional de Segurana com Cidadania (Pronasci) priorizam a atuao em comunidades includas nos projetos de urbanizao de favelas do PAC. Por ltimo, cabe comentar alguns fatos que dificultam a tarefa de acompanhamento da poltica e dos programas, tais como: problemas de integrao dos sistemas de informao a cargo da CEF, do MCidades e do MPOG, que apresentam, por vezes, valores bastantes dspares entre si. A CEF, o Conselho Curador do FGTS e o MCidades tambm utilizam muitas vezes em seus relatrios gerenciais a nomenclatura original dos programas poca de sua criao, o que, aliado superposio de programas sob diferentes nomenclaturas, dificulta sobremaneira as atividades de acompanhamento e monitoramento, prejudicando em muito a transparncia e o disclosure da informao acerca dos investimentos pblicos em habitao. Embora o Sigplan e o Siafi sejam excelentes fontes de informao no que diz respeito execuo dos recursos oramentrios, deixam a desejar, quanto ao acompanhamento da execuo dos programas financiados por recursos no oramentrios. necessria maior transparncia na aplicao dos fundos pblicos, bem como dos recursos prprios das agncias oficiais de fomento como a CEF e o BNDES, com a incluso destes no Sigplan e acompanhamento mais rigoroso de suas aes por parte do MPOG e dos rgos do ciclo de gesto.
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5 CONSIDERAES FINAIS A anlise elaborada ao longo deste captulo mostrou que o governo federal foi muito bem sucedido no alcance de alguns dos objetivos constantes da PNH. Conseguiu potencializar os investimentos e incluiu as aes habitacionais, principalmente as relativas urbanizao de assentamentos precrios, entre os investimentos prioritrios constantes do PAC. O MCidades tambm fortaleceu o papel do Estado na regulao do mercado habitacional, retomou as operaes de crdito no mbito do SBPE e dinamizou a indstria da construo civil, com impactos positivos em termos de melhoria das condies de moradia e reduo do dficit habitacional. Contudo, importantes objetivos e diretrizes da PNH foram negligenciados, sobretudo os relativos ocupao do solo urbano. Embora a poltica fundiria aparea nos documentos oficiais como elemento estratgico para a implementao da PNH, o discurso no se traduziu, na prtica, em oramento para terra urbanizada, regularizao fundiria, recuperao de reas centrais e preveno e erradicao de riscos. Os programas e as aes estiveram muito calcados na execuo de obras fsicas, ancoradas nos projetos componentes do PAC, e na facilitao do acesso casa prpria e segmentao por faixas de renda em salrios mnimos, nos moldes do BNH, ignorando que as necessidades habitacionais esto relacionadas, sobretudo, com as fases do ciclo de vida das famlias (MORAIS; CRUZ, 2007). No que se refere aos assentamentos precrios, as polticas ainda esto focadas em programas/aes compensatrios e mitigadores. preciso ter em mente que to importante como urbanizar e integrar as favelas j existentes cidade prevenir a formao de novas favelas, o que s se conseguir mediante polticas habitacionais e sociais proativas, que permitam insero mais favorvel da populao de baixa renda nos mercados de trabalho e habitao. Nesse sentido, seria interessante integrar as aes habitacionais propriamente ditas com outras aes de natureza social, como poltica de gerao de emprego e renda, sade, educao, juventude, reforando os trabalhos sociais do PAC. Programas e aes como locao social, autoconstruo assistida e recuperao de centros urbanos deveriam ser fortalecidos, sobretudo nas metrpoles e cidades de maior porte, permitindo localizao mais favorvel das famlias na cidade, junto aos equipamentos urbanos e centros de emprego. As aes de desenvolvimento institucional tambm deveriam ser reforadas, para que os entes federativos tenham melhores condies tcnicas para desenvolver projetos e polticas habitacionais, principalmente nos municpios de menor porte. Em suma, apesar do aumento no volume dos recursos investidos em habitao a partir de 2004, os nmeros elevados para o dficit habitacional, as moradias inadequadas e os domiclios em assentamentos precrios configuram importantes desafios a ser enfrentados pelo governo federal nos prximos anos, mostrando a necessidade da formulao de polticas habitacionais mais adequadas aos nveis de renda e s necessidades habitacionais da populao brasileira. Aumentos no volume de crdito e subsdios demanda, se no forem acompanhados por medidas de estmulo otimizao do uso do estoque fundirio j existente, combate
426
aos vazios urbanos e aumento da oferta de terra urbanizada e de habitao popular com localizaes acessveis, podero redundar na subida de preos dos imveis e insumos da construo civil, excluindo a populao de baixa renda do mercado habitacional e perpetuando os problemas que se tentou resolver. Por ltimo, a ttulo de desenvolvimento de estudos futuros sugere-se melhorar a informao existente sobre populao residente em assentamentos precrios, estoque de domiclios vagos em condio de ser ocupados e populao beneficiria das intervenes relativas urbanizao de favelas, regularizao fundiria e requalificao de centros urbanos j realizadas, prestando especial ateno recuperao dos investimentos em benefcio pblico ou coletivo e ao combate a eventuais processos de gentrificao e expulso da populao de menor poder aquisitivo das reas objeto das intervenes governamentais.
427
REFERNCIAS BONDUKI, N. Poltica habitacional e incluso social no Brasil: reviso histrica e novas perspectivas no governo Lula. Revista Eletrnica de Arquitetura e Urbanismo, n. 1, 2008. Disponvel em: <http://www.usjt.br/arq.urb/>. Acesso em: 28 mar. 2009. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI). Plano Plurianual 2004-2007: mensagem presidencial. Braslia, 2003. ______. Ministrio das Cidades (MCidades). Poltica Nacional de Habitao (PNH). Cadernos MCidades, Braslia, n. 4, 2004. ______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI). PPI: Projeto Piloto de Investimentos. Relatrio de situao. Braslia, 2006. ______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI). Plano Plurianual 2008-2011: mensagem presidencial. Braslia, 2007. ______. Ministrio das Cidades (MCidades). Secretaria Nacional de Habitao (SNH). Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP). Centro de Estudos da Metrpole (CEM). Assentamentos precrios no Brasil urbano. Braslia, 2008a. ______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI). Relatrio de avaliao do Plano Plurianual 20042007: exerccio 2008 ano base 2007. Braslia, 2008b. ______. Ministrio das Cidades (MCidades). Resultados, projees e aes. Braslia, 2008c. ______. Ministrio das Cidades (MCidades). Secretaria Nacional de Habitao (SNH). Fundao Joo Pinheiro. Dficit habitacional no Brasil 2007. Braslia, 2009a. ______. Controladoria-Geral da Unio (CGU). Prestao de Contas Presidencial PCPR 2008. Relatrio da atuao governamental e o balano geral da Unio. Braslia, 2009b. ______. Ministrio da Fazenda (MF). Sistema Integrado de Administrao Financeira do governo federal (Siafi). Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/SIAFI/index.asp>. Acesso em: 15 mar. 2009c. ______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan). Disponvel em: <www.sigplan.gov.br>. Acesso em: 5 mar. 2009d.
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IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2007: microdados pesquisa bsica. Rio de Janeiro, 2007. 1 CD-ROM. INSTITUTO CIDADANIA. Projeto Moradia. So Paulo, 2000. IPEA. PNAD primeiras anlises. Braslia, 2008 (Srie Comunicado da Presidncia, n. 7). MORAIS, M. P.; CRUZ, B. O. Housing demand tenure choice and housing policy in Brasil. Washington, D. C. In: IV URBAN RESEARCH SYMPOSIUM, maio 2007. Disponvel em: <http://www.worldbank.org/urban/symposium2007/papers/piedade.pdf>.
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ANEXO
TABELA 1A
Execuo financeira do Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios aes oramentrias 2008
LOA + crditos (a) Aes Financeiro (em R$) 7L77 Apoio a empreendimento de saneamento integrado em Campina Grande (PB) 006H Apoio a empreendimentos de saneamento integrado em assentamentos precrios em municpios de RMs de Rides ou municpios com mais de 150 mil habitantes 10S3 Apoio a urbanizao de assentamentos precrios 10S5 Apoio a empreendimentos de saneamento integrado em assentamentos precrios em municpios de RMs e Rides, ou municpios com mais de 150 mil habitantes 10S6 Apoio melhoria das condies de habitabilidade de assentamentos precrios 7L73 Apoio melhoria das condies de habitabilidade de assentamentos precrios no municpio do estado do Rio de Janeiro (RJ) 7L74 Apoio melhoria das condies de habitabilidade de assentamentos precrios situados na parte alta de Macei (AL) 8865 Apoio preveno e erradicao de riscos em assentamentos precrios 8866 Apoio a projetos de regularizao fundiria sustentvel em assentamentos precrios Papel Passado 0644 Apoio urbanizao de assentamentos precrios Habitar Brasil 7L71 Apoio urbanizao de assentamentos precrios no municpio de Rio Branco (AC) 7L72 Apoio urbanizao de assentamentos precrios no Complexo de Manguinhos (RJ) 7.250.000 Liquidado/ realizado (b) Financeiro (em R$) b/a (em %) LOA + crditos (c) Fsico 620 Liquidado/ realizado (d) Fsico No d/a (em %) PAC1
6.760.524
6.760.5240
100
No h No h previso de previso de execuo fsica execuo fsica
Sim
1.208.541.991
1.208.162.323
99,97
99.181
43.451
43,81
Sim
647.522.823
646.489.363
99,84
51.809
50.168
96,83
Sim
344.647.600
344.641.552
100
28.674
3.683
12,84
Sim
20.035.638
1.426
No
20.155.211
4.545.400
22,55
1.735
No
1.500.000
263.671
17,58
8,00
No
31.780.000
3.649.445
11,48
130.667
4.715
3,61
No
2.626.401
2.626.401,00
100
No h No h previso de previso de execuo fsica execuo fsica 1.836
Sim
21.524.208
10.000.000
46,46
No
16.035.638
15.857.846
98,89
1.263
Sim
Fontes: Sigplan/MPOG e Siafi/Ministrio da Fazenda (MF).1 Elaborao: Ipea.
430
Captulo 15
DIAGNSTICO E DESEMPENHO RECENTE DA POLTICA NACIONAL DE SANEAMENTO BSICO
1 APRESENTAO O objetivo deste estudo avaliar o quadro atual da Poltica Nacional de Saneamento Bsico, focalizando principalmente os aspectos referentes evoluo da cobertura dos servios e distribuio regional, mas realizando esta avaliao a partir do comportamento recente da poltica de financiamento, efetivada em funo do segundo mandato do atual governo, quando passa a ocorrer inflexo nos padres de financiamento vigentes at 2003. Alm da incorporao de indicadores relativos situao da cobertura domiciliar dos servios de saneamento bsico e ao volume de investimentos realizados nos anos recentes, a pesquisa incorpora algumas informaes institucionais acerca do modelo organizacional e o modus operandi da poltica, alm de referncias ao papel central exercido pelas grandes companhias estaduais de saneamento bsico na configurao do quadro atual deste no Brasil. O sentido destas referncias esclarecer alguns dos condicionantes institucionais que incidem sobre o atual desempenho da poltica. Ao fim, o trabalho explicita alguns desafios polticoadministrativos a ser enfrentados pelo governo federal frente aos objetivos de universalizar os servios de saneamento bsico no pas. 2 O QUADRO INSTITUCIONAL DA POLTICA Aps dcadas de insero setorial secundria e permanente crise de financiamento, a poltica de saneamento parece ter atingido grau de maturidade institucional suficiente para mobilizar amplo apoio no mbito governamental e dispor de forte consenso social acerca do papel crucial que exerce no processo de reduo das desigualdades sociais. Nos ltimos quatro anos, esta centralidade poltica vem traduzindo-se em crescentes aportes de recursos pblicos e na formalizao de slida base poltico-administrativa e institucional de referncia, inclusive com a formalizao do novo marco regulatrio do setor, reivindicao histrica dos agentes pblicos e privados que atuam na poltica. Mas os desafios da Poltica Nacional de Saneamento Bsico ainda esto longe da equao plena. O novo marco regulatrio ainda tem de enfrentar o teste de ser capaz de ordenar setor dependente do ritmo das grandes operadoras regionais de saneamento bsico e caracterizado por forte assimetria decisria entre estas e os municpios titulares dos servios. O que ainda vigora no setor desde o fim do Plano Nacional de Saneamento (Planasa) o padro de atuao autnomo e fragmentado, modelo operacional que reduz significativamente as possibilidades da poltica estruturar-se sobre bases organizacionais cooperativas e eficientes.
Em funo dessas caractersticas organizacionais, o impacto dos investimentos que vm sendo realizados nos ltimos anos pelo governo federal ainda est distante de satisfazer s expectativas geradas pelo recente processo de dinamizao financeira da poltica. Assim, mesmo dispondo de aporte significativo de recursos financeiros no perodo 2003-2008, a poltica de saneamento no vem conseguindo responder plenamente aos desafios postos pelo intenso processo de incremento domiciliar vigente atualmente no pas. Nesse sentido, superar o padro decisrio assimtrico de relaes existentes entre as municipalidades e as grandes concessionrias e integrar os agentes executores das trs esferas de governo por meio de modelo mais cooperativo e eficiente apresentam-se como requisitos fundamentais para que os recursos aplicados na poltica produzam os efeitos esperados pela sociedade brasileira. O exemplo histrico do processo de desagregao do Planasa serve de alerta para as consequncias derivadas de padro de atuao que exclua os municpios de envolvimento efetivo com aes que requisitem forte capilaridade local na execuo da poltica. Mesmo neste perodo, caracterizado pela existncia de escopo tcnico de interveno bem mais restrito e desenho operacional mais centralizado, a recusa das municipalidades em integralizarem os fundos municipais de gua e esgoto situou-se como um dos fatores fundamentais na configurao da crise do setor ao fim dos anos 1980. Atualmente, o quadro poltico-institucional apresenta-se bem mais complexo, inclusive em virtude da consolidao de pacto federativo que atribui s municipalidades importante papel no processo de controle social e na definio da qualidade operacional da poltica. O enfrentamento desses problemas apresenta-se como passo importante na melhoria do desempenho da poltica, principalmente tendo como perspectiva as mudanas que ocorreram nos padres de financiamento nos ltimos cinco anos e que envolveram mudanas significativas no volume de recursos disponibilizados para o setor. 3 O COMPORTAMENTO RECENTE DA POLTICA E DOS PROGRAMAS Desde os anos 1990, a poltica de saneamento vem diversificando seus programas e ampliando o escopo tcnico de suas intervenes. Entre os vrios programas criados em tal perodo e que ainda continuam vigorando, alguns sob outra nomenclatura formal, mas que mantm contedos idnticos, podem ser referidos o Programa de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS), o Programa de Qualidade das guas e Controle da Poluio Hdrica (PQA), o Programa de Apoio Gesto dos Sistemas de Coleta e Disposio de Resduos Slidos (PROGEST), o Programa Nacional de Controle do Desperdcio da gua (PNCDA), o Programa de Financiamento a Concessionrios Privados de Saneamento (FCP/SAN) e o Pr-Saneamento, atualmente sob o nome de Saneamento para Todos e que opera os recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), apresentando-se como principal programa em termos de recursos disponveis e modalidades financiadas. A poltica federal de investimentos que vigorou entre 1995 e 2006 foi caracterizada por padro alocativo que no correspondia s reais necessidades da sociedade brasileira quanto aos servios de saneamento bsico. O grfico 1 (Anexos), demonstra que no perodo de
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Diagnstico e Desempenho Recente da Poltica Nacional de Saneamento Bsico
1995-2006 a efetivao dos contratos de investimentos apresentou-se como processo instvel e lento. No quadrinio 1995-1998, a mdia anual contratada com recursos do FGTS foi de R$ 680 milhes, declinando vertiginosamente para mdia anual de R$ 68 milhes de 1999 at 2002. O total de emprstimos com recursos do FGTS entre 1999 e 2002 atingiu R$ 273 milhes, e em 2001 nenhuma contratao foi realizada. Considerando-se o perodo de 1995-2002, a mdia anual de contrataes com recursos do FGTS situou-se em torno de R$ 374 milhes. Esta tendncia foi parcialmente revertida e de forma tmida frente ao dficit acumulado apenas no quadrinio 2003-2006, quando a mdia anual de contrataes com recursos do FGTS atingiu cerca de 1,30 bilho (BRASIL, 2006). A referncia preferencial aos recursos do FGTS deve-se ao fato de que as fontes do Oramento Geral da Unio (OGU) apresentam alto grau de comprometimento com objetivos pontuais e pulverizados que caracterizam as emendas parlamentares, restando pouca margem de manobra para o Poder Executivo efetuar a poltica de forma planejada a partir de fontes oramentrias. Assim, diante do grau de comprometimento poltico destes recursos, a qualidade do gasto extremamente baixa. Mas convm salientar que ainda considerando-se as fontes onerosas e no onerosas (OGU e FGTS) no perodo 1995-2002, observa-se que as contrataes atingiram cerca de R$ 15 bilhes, resultando em mdia anual de investimentos de R$ 1,93 bilho, a maior parte destes recursos oriunda do OGU (CALMON, 2003). O atual governo assumiu poltica de investimentos mais audaciosa no primeiro mandato do presidente Lula, com ampliao significativa dos recursos contratados, inclusive os provenientes do OGU a partir de 2004, que apresentaram trajetria sempre crescente no perodo 2003-2008. As contrataes realizadas entre 2003 e 2006, com recursos onerosos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e do FGTS atingiram R$ 6,4 bilhes, mdia de R$ 1,6 bilho em valores correntes; a soma total dos valores contratados com recursos no onerosos (OGU) e onerosos (FGTS e FAT) no mesmo perodo situou-se em torno de R$ 12,5 bilhes, mdia anual superior a R$ 3 bilhes (BRASIL, 2008). Em 2007, ano de lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), ocorreu novo salto no padro de investimentos, quando, apenas neste ano, os valores contratados atingiram R$ 10,2 bilhes. Dos investimentos contratados no ano de 2007, cerca de R$ 5,3 bilhes foram recursos onerosos e R$ 4,9 bilhes, oriundos de fontes oramentrias, ambos bem acima das mdias anuais citadas previamente. E, conforme observa-se no grfico 6 (Anexo), a tendncia ampliao dos investimentos em saneamento bsico manteve-se durante 2008. Essa reverso nos padres histricos de financiamento contribuiu para impactar os indicadores de cobertura no perodo recente. Tendo como referncia os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD) relativos aos domiclios particulares permanentes reas urbanas e rurais , os servios de abastecimento de gua por rede geral, que cobriam 75% dos domiclios, em 1993, passaram para 83,3%, em 2007. Quanto aos servios de esgotamento sanitrio por rede coletora, a cobertura domiciliar passou de 38,9% para 51,3%, no perodo 1993-2007. Mas ressalte-se que os maiores incrementos ocorreram a partir de 2003. Entre 2002 e 2007, os servios domiciliares de abastecimento de gua por rede geral apresentaram incremento de 18,7%, e
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os servios de esgotamento sanitrio por rede atingiram incremento relativo de 29,5%. Estes so os maiores crescimentos na trajetria da poltica de saneamento bsico, superando, inclusive, o incremento domiciliar relativo do perodo, que se situou em 15,6% (tabela 2, Anexos). Em certa medida, esse comportamento pode ser creditado principalmente estratgia institucional e poltica de investimentos assumida pelo governo federal a partir de 2003, embora os recursos contratados pelo PAC nos dois ltimos anos ainda no tenham apresentado resultados objetivos, tendo em vista o longo ciclo de desembolso dos recursos contratados, em mdia entre quatro e seis anos, uma das grandes debilidades da Poltica Nacional de Saneamento Bsico. O governo ampliou o leque de programas existentes, integrou aes antes dispersas entre rgos distintos e dinamizou os principais programas federais, transformando-os em carroschefes da ao governamental no mbito de suas respectivas fontes de recursos. No FGTS, este papel vem sendo assumido pelo programa Saneamento para Todos. Nas fontes oramentrias, o programa que vem dispondo de maiores recursos o de Servios Urbanos de gua e Esgoto; o reforo deste no mbito das fontes oramentrias significou avanos tcnico e operacional na poltica, tendo em vista que este integrado por modalidades mais focadas nos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, perfil distinto das modalidades priorizadas nos atuais Programas de Apoio ao Desenvolvimento de Municpios de pequeno, mdio e grande porte , que envolvem gama variada de aes orientadas para servios gerais de infraestrutura, mas que de fato tm seus recursos aplicados preponderantemente em obras de pavimentao. Ressalte-se que a grande lacuna setorial da poltica de saneamento com recursos do OGU continua sendo o programa Drenagem Urbana Sustentvel, apesar das necessidades objetivas do pas, que vem sendo assolado recorrentemente por inundaes e desabamentos em reas de risco nas zonas urbanas. De acordo com dados fornecidos pelo Ministrio das Cidades (MCidades), em 2007, foram investidos cerca de R$ 211,7 milhes, e em 2008, os valores contratados atingiram apenas R$ 171,6 milhes. Este declnio demonstra que os pequenos e mdios municpios e parte dos membros do Poder Legislativo tm apresentado pouco interesse em rea que, regra geral, apenas tem visibilidade pblica em perodos de grandes enchentes. O contraponto a este comportamento ocorre quando se considera os recursos do FGTS, em geral utilizados por grandes municpios e empresas estaduais e municipais de saneamento e drenagem. Neste caso, tendo como referncia a modalidade Drenagem Urbana, o valor dos investimentos realizados com recursos onerosos no perodo 2007-2008 foram bem mais significativos: R$ 725,3 milhes, em 2007, e R$ 443,2 milhes, em 2008. Durante 2008, o padro de investimentos da poltica manteve-se alto e a estratgia do governo federal consistiu principalmente em reforar os programas orientados para os servios de abastecimento de gua e induzir investimentos nos servios de esgotamento sanitrio por rede geral. Nesse ano, foram contratados valores de R$ 12,2 bilhes, sendo R$ 5,9 bilhes originrios de fontes oramentrias (49,96%) e R$ 6,2 bilhes de fontes onerosas (FGTS e FAT) (51,04%). O detalhamento dos investimentos realizados mostra algumas tendncias recentes do gasto federal em saneamento bsico. Das fontes oramentrias, 29,73% foram aplicados no Nordeste, 23,94% no Centro-Oeste, 18,40% no Sudeste e 17,44% no Norte, restando 10,45% para o Sul.
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Tendo em vista que a rea mais populosa do pas a regio Sudeste, observa-se que as regies Norte e Nordeste foram as priorizadas pelos recursos do OGU, haja vista o carter no oneroso desta fonte e os quadros socioeconmico e institucional vigentes nestas regies. Tais quadros modificam-se quando os recursos considerados so de fontes onerosas (FGTS e FAT); 45,05% dos recursos originrios destas fontes foram destinados ao Sudeste, enquanto o Norte foi contemplado com 18,15% e o Nordeste, com 16,88%, cabendo ao Sul 15,91% e ao Centro-Oeste 4%. Este perfil demonstra que a tradicional diviso regional entre fontes onerosas e no onerosas manteve-se com a vigncia do PAC, visto que os recursos do FGTS e FAT so orientados para os contratantes que dispem de capacidade de pagamento dos financiamentos e base tcnica para execuo de projetos mais complexos. Considerando-se ambos os tipos de fontes onerosas e no onerosas percebe-se que a regio Sudeste foi contemplada com 32% dos recursos federais destinados ao setor; a regio Nordeste, com 23,17%; a regio Norte, com 17,81%; a regio Centro-Oeste, com 13,77%; e a regio Sul, com 13,24% (tabela 3, Anexos). Como os dois tipos de fontes de recursos tiveram participao praticamente equivalente, conclui-se que, apesar do governo federal ter contemplado os estados mais carentes com investimentos substanciais, o grande volume de investimentos com recursos do FGTS e FAT que foram destinados ao Sudeste revela que os estados desta regio, tradicionalmente melhor contemplada pelos servios de saneamento bsico, ainda continuam sendo os principais e absolutos beneficirios do gasto federal neste tipo de servio. Dos programas destinados ao saneamento que operam com recursos do OGU, os mais beneficiados com recursos em 2008, considerando-se os recursos comprometidos, foram: Servios Urbanos de gua e Esgoto (R$ 1,8 bilho, 30,95% dos recursos do OGU), Gesto da Poltica de Desenvolvimento Urbano (R$ 1,6 bilho, 26,68% dos recursos do OGU), Progua Infraestrutura (R$ 885 milhes, 14,83% dos recursos do OGU), Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios (R$ 653 milhes, 10,94% dos recursos do OGU) e Programa de Saneamento Rural (R$ 302 milhes, 5,07% dos recursos do OGU) (tabela 4, Anexos). A prioridade em torno de alguns destes programas revela que o atual governo vem preocupando-se com a situao de cobertura dos servios de saneamento bsico nas reas de baixa renda. De acordo com o descritivo contido no PPA, o programa Servios Urbanos de gua e Esgoto, o maior contemplado com recursos oramentrios, tem o objetivo de ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios pblicos urbanos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio nas reas de habitao subnormal, em periferias de grandes centros e em municpios de pequeno porte. Trata-se de programa gerenciado pelo MCidades e que tem a Caixa Econmica Federal (CEF) como agente operador e responsvel pela fiscalizao dos recursos, perfil operacional e socioeconmico idntico ao apresentado Programa, Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios, destinado principalmente aos assentamentos precrios situados nas periferias das grandes cidades. Nas reas rurais, estes objetivos esto sendo parcialmente contemplados pelo Programa de Saneamento Rural , e seu pblico-alvo a populao rural dispersa, residente em localidades de at 2.500 habitantes ou assentamentos ocupados por minorias tnico-raciais. A seleo das localidades realizada pela Fundao Nacional
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de Sade (Funasa), com base em critrios sanitrios, epidemiolgicos, sociais e ambientais, mas as aes podem ser realizadas de forma direta ou indireta por este rgo, e o repasse dos recursos ocorre por meio de convnios, contratos de gesto ou fundo a fundo. Mas como se pode deduzir do quadro socioeconmico que tipifica o pblico-alvo, trata-se de programa que necessita ser dinamizado, tendo em vista o quadro epidemiolgico existente nas zonas rurais e que se expressa, principalmente, por meio dos altos ndices de mortalidade infantil. O detalhamento dos gastos por modalidade de servios beneficiados com recursos do OGU indica que, durante 2008, foram alocados R$ 1,7 bilho nos servios de abastecimento de gua, R$ 1,2 bilho nos de esgotamento sanitrio e R$ 1,08 bilho na modalidade de saneamento integrado, restando para a drenagem urbana R$ 170 milhes (BRASIL, 2008). Tal perfil setorial do gasto demonstra que parte dos recursos oramentrios destinados ao saneamento bsico integra a agenda do governo federal orientada para a urbanizao de favelas e recuperao ambiental urbana nas periferias das grandes cidades. O perfil do gasto por modalidade de servios com recursos onerosos (FGTS/FAT) demonstra que o processo de alocao de recursos com estas fontes ocorreu principalmente em torno dos servios de esgotamento sanitrio (R$ 2,5 bilhes), o dobro dos recursos aplicados em sistemas de abastecimento de gua (R$ 1,2 bilho), sendo destinado, ainda, R$ 1,4 bilho para os servios de saneamento integrado (tabela 5, Anexos). Tais montantes revelam que o governo federal tem induzido as grandes empresas estaduais a investirem nos servios de esgotamento sanitrio, quebrando tradio das empresas do setor, que sempre optaram por investir em sistemas de abastecimento de gua, servio mais rentvel e menos oneroso no processo de implantao que o de esgotamento sanitrio por rede. Reconhecido o grande esforo de contratao que vem sendo realizado pelo atual governo, um dos grandes desafios da poltica a soluo dos problemas relativos ao ciclo temporal de desembolso dos recursos e contratos. Este sempre foi o grande problema do setor, que tem o ritmo de execuo dos contratos condicionado pelos perfis tcnico e operacional dos operadores, principalmente os das Companhias Estaduais de Saneamento Bsico (CESB) e dos Servios Municipais Autnomos de gua e Esgotos (SAAE). Com o advento do PAC, o governo federal assumiu estratgia ativa de negociao com os tomadores de recursos em torno da melhoria da dinmica temporal dos gastos. Ressalte-se, contudo, que esta dinmica tambm associa-se ao perfil normativo dos programas federais de saneamento. Os programas vinculados s fontes onerosas apresentam maiores requisitos tcnicos no processo de contratao, mas possibilitam aos agentes contratantes ampla liberdade no processo de alocao dos recursos aps a assinatura dos contratos. Contrariamente, os requisitos tcnicos para a contratao nos programas referenciados nas fontes do OGU so frgeis e imprecisos, mas o processo de controle poltico-administrativo do oramento e os incentivos polticos envolvidos induzem os contratantes a agilizarem o ciclo de desembolso. Essas questes podem ser avaliadas pelos indicadores relativos ao processo de desembolso dos contratos para saneamento realizados com recursos do FGTS e FAT, justamente
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as principais fontes das grandes companhias estaduais de saneamento bsico e que operam nos estados mais ricos e populosos. Nos contratos executados de 1995 a 2006 (grfico 1, Anexos), percebe-se grande diferena entre os recursos contratados e os efetivamente desembolsados nesse perodo, mostrando que as concessionrias impem ritmo prprio ao processo de execuo dos investimentos realizados com recursos onerosos, a despeito da escassez de financiamento em grande parte do perodo e crescente demanda por saneamento bsico em todas as regies do pas. Tal situao no foi exclusiva dos anos 1990, pois, a partir de 2003, o ritmo dos desembolsos no se modificou. Apenas 70% dos contratos firmados naquele ano haviam sido executados at dezembro de 2008. Os contratos assinados em 2004 apresentaram desempenho um pouco melhor, mas os indicadores dos anos posteriores demonstram que o problema persistiu: tendo como referncia dezembro de 2008, percebe-se que menos de 30% dos contratos firmados no perodo 2005-2006 foram executados, e nos contratos assinados em 2007, o percentual situa-se em torno de 15% (grfico 5, no Anexo). Com a vigncia do PAC, houve algumas mudanas nessas tendncias. De acordo com dados recentes fornecidos pela Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), dos cerca de R$ 12,2 bilhes contratados em 2008, R$ 5,6 bilhes haviam sido desembolsados (46,29%). Como se deduz a partir da comparao com os dados contidos no grfico 5 (Anexos), teve-se o melhor desempenho da histria recente no setor. Mas tal desempenho foi desigual: foram desembolsados 60,94% das fontes oramentrias (R$ 3,4 bilhes) e 39,06% das fontes onerosas (R$ 2,2 bilhes). Saliente-se, ainda, que o desempenho por fonte apresenta significativa clivagem regional, visto que h grande variao na capacidade tcnica e no desempenho operacional das companhias estaduais, as principais absorvedoras de recursos. No mbito dos recursos no onerosos, a regio Nordeste desembolsou 42,83%; a Sudeste 24,58%; a Centro-Oeste 17,65%; a Norte 8,6%; e a Sul apresentou o pior desempenho, 6,31%. Mas quando se observam os recursos originrios das fontes onerosas, o quadro modifica-se: a regio Sudeste desembolsou 56,41% dos recursos contratados a Nordeste; 15,50%; a Norte, 11,87%; a Centro-Oeste, 8,85%; e a Sul, 7,34%. A existncia desta clivagem regional expressa uma das peculiaridades institucionais da Poltica Nacional de Saneamento Bsico, que o papel exercido pelas CESBs no desempenho da poltica. Os dados de investimentos explicitados nos pargrafos anteriores indicam que vem ocorrendo mudana significativa no lugar ocupado pela Poltica Nacional de Saneamento Bsico na agenda governamental. Contudo, deve-se observar que, at 2007, as estratgias de financiamento da poltica de ambos os governos (FHC/Lula) foram insuficientes para reduzir significativamente o estoque do dficit absoluto, embora tenham contribudo para ampliar os nveis de cobertura relativa dos servios. De fato, quando se observa o comportamento do dficit absoluto, constata-se que h grandes obstculos a ser superados. A tabela 1 contempla a evoluo do dficit relativo e absoluto dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio rural e urbano por rede geral de 1993 a 2007, possvel perceber que, enquanto o dficit relativo de ambos os servios apresentou declnio crescente nesse perodo, o dficit absoluto dos sistemas de abastecimento de gua por rede geral manteve-se em torno de
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9 milhes de domiclios nos 13 anos considerados. Por sua vez, o dficit absoluto dos servios de esgotamento sanitrio por rede geral apresentou crescimento contnuo: de 22,5 milhes de domiclios, em 1993, para 28,1 milhes, em 2006, declinando, pela primeira vez na histria da poltica, para 27,4 milhes de domiclios em 2007. Mas, no exemplo dos servios de abastecimento de gua, observa-se que estes apresentaram pequeno crescimento no dficit absoluto entre 2006 e 2007, em torno de 233 mil domiclios. At 2006, a evoluo da cobertura dos servios de abastecimento de gua no foi capaz de superar o ritmo de incremento domiciliar do perodo 1993-2007, quando o nmero de domiclios aumenta em quase 20 milhes de unidades, com especial relevncia para os ltimos seis anos. A taxa relativa de incremento domiciliar de 2002 a 2007 foi de 15,63% sobre base de 47,9 milhes de unidades domiciliares em 2002. Assim, apesar do incremento relativo dos sistemas de abastecimento de gua por rede geral ter situado-se em torno de 18,86% e os de esgotamento sanitrio por rede terem apresentado crescimento de 29,53%, salto qualitativo na histria da poltica, o incremento domiciliar absoluto verificado nos ltimos anos vem requisitando volume de investimentos ainda maior que o atualmente realizado pelo PAC (tabela 2 e grfico 2, Anexos). Tambm quando se observa a poltica sob o prisma da equidade regional, percebe-se que as desigualdades continuam significativas, apesar da evoluo da cobertura relativa nas regies mais pobres do pas (grficos 3 e 4, Anexos). Considerando-se a situao dos servios domiciliares de abastecimento de gua por rede geral rural e urbano, em 2007 percebe-se que, enquanto a regio Sudeste apresentava cobertura de 91,8% dos domiclios particulares permanentes; na regio Nordeste, tal cobertura era de 75,7% e na regio Norte, de 67,1%. Quando se observam os servios de esgotamento sanitrio por rede rural e urbano para este ano, as disparidades so mais significativas. Enquanto a regio Sudeste dispunha de 79,4% de cobertura domiciliar, as regies Nordeste e Norte apresentaram, respectivamente, 29,7% e 12,2% de cobertura domiciliar. At mesmo as regies Sul e Centro-Oeste apresentaram ndices bastante inferiores ao Sudeste, 32,7% e 34,8% de cobertura domiciliar, respectivamente (IBGE, 2007). importante observar que se o quadro geral de cobertura dos servios no pas pode ser explicado preponderantemente pelo volume global dos investimentos realizados, no se pode afirmar isto em relao s desigualdades sociais e regionais vigentes na poltica de saneamento bsico. A explicao mais provvel para o perfil socialmente regressivo e regionalmente desigual dos servios deve ser procurada preponderantemente nos distintos padres de desempenho das companhias estaduais. Por sua vez, como as CESBs detm grande autonomia operacional, muitas optam por investirem nas reas mais rentveis e ocupadas por segmentos sociais que podem assumir os custos dos servios. Na raiz deste ltimo problema, o modelo operacional atribui aos agentes concessionrios de poltica organizada, sob monoplio natural, amplo poder decisrio na definio social e regional dos investimentos e apresenta-se como servio contnuo. Obviamente que esse quadro poltico-institucional no pode ser compreendido sem que se observem as consequncias resultantes dos incentivos contidos nas regras de contratao
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vigentes nos programas federais de saneamento, que reforam as autonomias poltica e administrativa das grandes concessionrias estaduais. Alm de deterem a iniciativa de contratao dos recursos disponibilizados nos programas federais de saneamento bsico e a prerrogativa de proporem a localizao dos recursos contratados, as concessionrias dispem de tempo relativamente longo para iniciarem o processo de desembolso dos emprstimos contratados, existindo, inclusive, espao administrativo para dilatar este prazo.1 A lgica operacional reduz significativamente os potenciais impactos dos investimentos, tendo em vista que estes no acompanham o crescimento domiciliar que caracteriza o atual padro de urbanizao, com base, principalmente, no acelerado processo de favelizao. 4 ALCANCE E LIMITES DAS MUDANAS INSTITUCIONAIS 2003-2008 Diante das especificidades organizacionais vigentes na poltica, convm discutir em que medida as recentes iniciativas institucionais podem contribuir para resolver os impasses derivados do processo de fragmentao e das assimetrias vigentes entre os agentes que operam no setor. As medidas assumidas a partir de 2003 tiveram o objetivo de dotar a Poltica Nacional de Saneamento Bsico com suportes jurdico e poltico-institucional mais slidos. O crescente dficit absoluto na cobertura dos servios de gua e esgoto e a ausncia de base organizacional que dinamizasse o padro de coordenao vigente desde o incio da dcada de 1990 impulsionaram o governo federal a assumir iniciativas orientadas para o fortalecimento da base organizacional da poltica e a dinamizao dos investimentos. Neste contexto, a criao do MCidades e da SNSA representou efetiva tentativa de reconstruo institucional da poltica de saneamento. A criao desta secretaria teve o objetivo de instituir instncia nacional de coordenao da poltica, articulando e integrando os vrios rgos federais que atuavam no setor. Tambm houve esforo de racionalizao das aes e dos programas da poltica federal de saneamento, iniciativa que envolveu identificao, redefinio de atribuio de competncias dos rgos setoriais e agregao das aes dispersas entre estes. Mas a principal iniciativa estruturante da poltica foi a de tentar dot-la de marco regulatrio amplo e abrangente, que resolvesse de forma satisfatria no s os problemas relativos poltica tarifria e s relaes entre os agentes governamentais, mas tambm que estabelecesse as regras de convivncia entre titulares dos servios, da sociedade e dos operadores. Aps ampla consulta com os agentes e atores intervenientes na poltica, nasceu o Projeto de Lei (PL) no 5.296/2005, aprovado como Lei no 11.445, de 5 de janeiro de 2007, aps passar por vrias modificaes no Congresso Nacional. Com a Lei dos Consrcios Pblicos (Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005), o marco regulatrio do setor gerou novas condies institucionais para a gesto da poltica e abriu possibilidades at ento inexistentes em termos de arranjos intergovernamentais, inclusive para a integrao dos servios de municpios inseridos em mesma regio socioeconmica ou bacia hidrogrfica.
1. Informaes obtidas a partir de entrevistas realizadas com tcnicos da SNSA/MCidades e da experincia de um dos autores com a execuo da poltica de saneamento na SNSA entre 2003-2007.
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Apesar de ter ocorrido mudanas no que se refere amplitude dos instrumentos de controle social originalmente proposto no PL, os princpios vigentes na Lei no 11.445/2007 contemplam princpios polticos bastante amplos, tais como: i) universalizao do acesso aos servios e sua prestao de forma integral; ii) adequao dos servios sade pblica e proteo do meio ambiente; iii) adoo de mtodos e tcnicas que considerem as peculiaridades locais e regionais; necessidade de articulao com as polticas de desenvolvimento urbano, habitao, combate pobreza, proteo ambiental e sade; iv) busca pela eficincia e sustentabilidade econmica; v) utilizao de tecnologias apropriadas e adaptadas capacidade de pagamento dos usurios; vi) transparncia das aes; vii) controle social; viii) princpios de segurana, qualidade e regularidade dos servios; e ix) integrao de infraestruturas e servios com a gesto eficiente dos recursos hdricos. Alm destes princpios, o planejamento em todas as etapas dos servios foi elevado categoria de princpio fundamental da poltica de saneamento bsico e uma das condies de validade dos contratos, incluindo a formulao dos planos de saneamento bsico pelos respectivos titulares.2 Com os princpios do planejamento, as regras e os mecanismos de regulao econmica, contemplados na nova lei, propiciaram poltica de saneamento as condies formais para que esta possa operar referenciada em padres de eficincia e princpios de transparncia social. Os mecanismos de fiscalizao dos subsdios cruzados continuaram sendo a principal lacuna regulatria do setor, visto que ficaram diludos nas normas gerais de regulao da poltica, quando mereceriam captulo parte, tendo em vista que esta a base sobre a qual tradicionalmente as companhias estaduais de saneamento tm remanejado os recursos obtidos com as concesses municipais. Mas foi prevista a criao de entidades reguladoras no mbito dos estados, abrindo a possibilidade para que os titulares possam delegar a estas as funes de regulao dos servios. Os requisitos definidos para o processo de regulao so amplos, com a agncia obrigando-se a editar normas relativas s dimenses tcnica, econmica e social da prestao dos servios (Art. 23). Ao detalhar as condies de validade dos contratos estabelecidos entre titulares e prestadores de servios, definir os princpios gerais de regulao, operao e planejamento que devem vigorar na poltica e reger as relaes entre os agentes, a nova lei esclareceu situao que se baseou fundamentalmente na tradio institucional e informalidade jurdica vigentes no setor. Mas tais mudanas ainda no atingiram plenamente o modelo organizacional do setor, com base nas centralidades tcnica, operacional e poltica das grandes empresas estaduais, situadas como agentes cruciais de poltica, responsvel pela distribuio de bem essencial manuteno da moderna sociedade urbana.
2. Entre os requisitos de validao dos contratos (Art. 11), esto: i) existncia de plano de saneamento bsico e estudo comprovando a viabilidade tcnica e econmico-financeira das prestaes universal e integral dos servios, de acordo com o respectivo plano de saneamento bsico; ii) existncia de normas de regulao que prevejam os meios para cumprimento das diretrizes da lei, incluindo a designao da entidade de regulao e fiscalizao; iii) realizao prvia de audincia e consulta pblicas sobre edital de licitao, no caso de concesso; iv) adequao dos planos de investimentos e projetos ao respectivo plano de saneamento bsico; v) casos de servios prestados mediante contratos de concesso ou de programa; vi) autorizao para contratao, indicando os respectivos prazos; vii) rea a ser atendida e incluso, no contrato, das metas progressivas e graduais de expanso dos servios, de qualidade, eficincia e uso racional da gua, energia e outros recursos naturais; viii) definio das condies de sustentabilidade e equilbrio econmico-financeiro da prestao dos servios em regime de eficincia, incluindo o sistema de cobrana; ix) composio de taxas e tarifas; de sistemtica de reajustes e revises de taxas e tarifas e a poltica de subsdios; x) mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulao e fiscalizao dos servios; xi) explicitao das hipteses de interveno e retomada dos servios; e xii) proibio de clusulas que prejudiquem as atividades de regulao e fiscalizao, ou o acesso s informaes sobre os servios contratados.
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5 CONSIDERAES FINAIS A Poltica Nacional de Saneamento Bsico tornou-se elemento importante na agenda governamental, e tal centralidade vem se fazendo acompanhar de importantes mudanas nos parmetros sociais, que informam as formas de avaliao da sociedade civil sobre as condies adequadas de sociedade plenamente desenvolvida. O volume de investimentos que a poltica vem recebendo nos ltimos quatros anos indica que o saneamento conseguiu inserir-se no campo das polticas pblicas tratadas como de carter permanente e que no podem sofrer soluo de continuidade. O significativo incremento nos indicadores de cobertura relativo aos servios revela que a estratgia governamental vem surtindo efeitos sobre aspectos relevantes do problema do saneamento no pas. Contudo, a permanncia dos dficits absolutos dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, em quadro de forte crescimento domiciliar, e o longo ciclo temporal que se faz necessrio para a efetivao dos desembolsos dos recursos contratados, indicam alguns desafios a ser enfrentados pelo governo federal. Tudo indica que o atual modelo organizacional de saneamento apresenta problemas que tendem a reduzir a eficincia do gasto pblico. Um dos desafios que se posiciona para o governo o de reformular as regras do processo de contratao de recursos, de forma a criar incentivos para maior integrao entre os agentes operadores e o comprometimento por parte destes com as metas de universalizao e equidades social e regional dos servios. Sem modificaes no modelo organizacional e decisrio do setor e escopo normativo dos programas, o custo social do esforo de investimentos realizado pelo governo federal continuar implicando em fortes limitaes para o processo de universalizao dos servios. Essa estratgia de reorganizao necessitaria ser referenciada em instrumentos polticoadministrativos que contemplassem mecanismos contratuais de incentivo reduo do tempo de desembolso dos contratos e priorizassem as reas mais carentes de servios, independentemente da avaliao do executor sobre a rentabilidade financeira imediata desta opo. Tambm, maior rigor no processo tcnico de contratao pode contribuir para incrementar a capacidade operacional dos executores da poltica e induzir melhor equidade social dos investimentos, reduzindo as possibilidades de estratgias oportunistas por parte dos agentes operadores. Outro desafio a consolidao de ampla base tcnica de coordenao, acompanhamento e fiscalizao do processo de aplicao dos recursos que seja operacionalmente eficiente e disponha de capilaridade regional. A plena institucionalizao do suporte passaria, inclusive, por ordenamento dos fluxos decisrio e operacional vigente entre a CEF, como agente operador, e o MCidades, como agente gestor da poltica urbana, visto que as funes de formulao e execuo da poltica necessitam de base comum de coordenao. No mbito dos estados e municpios, grande desafio a recomposio do equilbrio decisrio entre as concessionrias estaduais e os titulares dos servios, os municpios. O novo marco regulatrio do setor j fornece as diretrizes para tal processo. Mas a efetiva recomposio deste equilbrio passaria pela dinamizao do papel do governo federal como agente de suporte tcnico e capacitao de estados e municpios. O primeiro passo em tal sentido
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envolveria a institucionalizao de novas unidades territoriais de planejamento, agregando municpios de igual circunscrio regional, consorciados ou no, que possam planejar e executar programas regionalizados de saneamento bsico, conjuntamente com as concessionrias estaduais, restabelecendo a simetria entre titulares e concessionrias e adequando a poltica nacional de saneamento s distintas realidades regionais do pas. Enfim, o grande desafio que se posiciona para o governo federal desenvolver capacidade de coordenao tcnica e controle poltico-administrativo, mas sem que tal fato implique na reduo do espao decisrio dos governos subnacionais, nem na consolidao de padres tcnicos e administrativos inadequados diversidade de situaes vigentes.
442
REFERNCIAS ARAJO FILHO, V. F. de. O quadro institucional do setor de saneamento bsico e a estratgia operacional do PAC: possveis impactos sobre o perfil dos investimentos e a reduo do dficit. Boletim Regional e Urbano, Braslia: Ipea, n. 1, dez. 2008. BRASIL. Lei no 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Braslia: Senado Federal, 2007. Disponvel em: <http://www6.senado.gov.br/sicon/ExecutaPesquisaLegislacao.action >. ______. Ministrio das Cidades (MCidades). Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA). Gasto pblico em saneamento bsico: relatrio de aplicaes de 2007. Braslia, 2008. CALMON, K. N. et al. Saneamento: as transformaes estruturais em curso na ao governamental 1995/1998. Relatrio de pesquisa. Braslia: Ipea, 1999. CALMON, K. N. Evoluo do gasto federal em saneamento bsico. Relatrio de pesquisa. Braslia: Ipea, 2003. IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio PNAD 1993-2007. Disponvel em: <www.ibge.gov.br >. MORAIS, M. P. A atuao governamental no setor de saneamento bsico no Brasil: principais aes e desafios. Relatrio de pesquisa. Braslia: Ipea, 1999.
443
ANEXOS
GRFICO 1
Recursos onerosos contratados e desembolsados em saneamento bsico 1995-2008 (Em bilhes)
7
0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Contratado
Fonte e elaborao: SNSA/MCidades.
Desembolsado
tabela 1
Evoluo do dficit absoluto dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio por rede geral 1993-2007
Ano 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Total de domiclios 36.958 38.970 39.746 40.645 41.890 42.851 46.507 48.036 49.712 51.753 53.114 54.610 56.344 Dficit absoluto de esgotamento sanitrio por rede coletora 22.576 23.561 23.718 24.081 24.092 24.172 25.387 25.720 25.865 26.899 27.493 28.138 27.423 % 61,09 60,46 59,67 59,25 57,58 56,41 54,59 53,54 52,03 51,97 51,76 51,53 48,67 Dficit absoluto de abastecimento de gua por rede geral 9.248 9.274 8.896 9.061 8.856 8.664 8.804 8.662 8.689 9.196 9.388 9.168 9.401 % 25,02 23,8 22,38 22,29 21,17 20,22 18,93 18,04 17,48 17,77 17,68 16,79 16,68
Fonte: PNAD/IBGE (1993-2007). Elaborao: Ipea.
444
tabela 2
Evoluo dos domiclios particulares permanentes e servios de saneamento bsico Brasil1 2002-2007
Domiclios particulares permanentes Caractersticas Brasil 2002 Abs. Total de domiclios Abastecimento de gua Rede geral Esgotamento sanitrio Rede coletora Fossa sptica Resduos slidos Coleta direta 36.749.169 76,64 41.682.213 79,85 44.866.124 80,92 4,29 4,07 8.116.955 22,09 22.316.018 46,54 25.610.667 49,06 28.905.709 52,13 10.405.965 21,7 11.203.798 21,46 12.378.340 22,32 4,7 2,49 5,31 3,53 6.589.691 1.972.375 29,53 18,95 39.355.941 82,07 43.563.759 83,45 46.778.067 84,37 3,44 3,52 7.422.126 18,86 47.953.142 Em % 100 2005 Abs. 52.201.195 Em % 100 2007 Abs. 55.446.272 Em % 100 2,87 2,95 7.493.130 15,63 Tx. mdia de Tx. mdia de Incremento cresc. anual cresc. anual absoluto (2002-2005) (2002-2007) (2002-2007) Incremento relativo (2002-2007)
Fonte: PNAD/IBGE (2002, 2005 e 2007). Elaborao: Ipea. Nota: 1 Apesar de as reas rurais da regio Norte terem sido incorporadas nas pesquisas da PNAD a partir de 2004, foram retirados os domiclios destas reas do clculo das estatsticas no perodo 2005-2007, por motivos de comparao com os dados de 2002.
tabela 3
Recursos oramentrios e onerosos contratados 2008

Oramentrios UF Norte Sul Sudeste CentroOeste Nacional Brasil Total (em R$) % FGTS (em R$) 674.949.684,10 952.758.828,30 522.608.115,27 Financiamentos BNDES (em R$) 455.192.305,74 98.064.596,46 467.779.714,22 Total (em R$) % Total Total (em R$) 2.171.767.783,00 2.826.075.644,85 1.614.480.434,99 3.903.391.696,90 1.678.909.869,92 1.951.413,68 12.196.576.843,34 % 17,81 23,17 13,24 32 13,77 0,02 100
1.041.625.793,16 17,44 624.092.605,50 1.098.620.121,85 10,45 18,4
1.130.141.989,84 18,15 1.050.823.424,76 16,88 990.387.829,49 15,91
Nordeste 1.775.252.220,09 29,73
1.410.221.214,52 1.394.550.360,53 2.804.771.575,05 45,05 147.445.318,54 101.786.048,14 249.231.366,68 4 100
1.429.678.503,24 23,94 1.951.413,68 5.971.220.657,52 0,03 100
3.707.983.160,73 2.517.373.025,09 6.225.356.185,82
Fonte: SNSA/MCidades. Elaborao: Ipea.
445
GRFICO 2
Evoluo domiciliar e do dficit absoluto de gua e esgoto por rede geral Brasil 1993-2007 (Em milhes de unidades)
60
50
40
30
20
10
0 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Evoluo dos domiclios

Fonte: PNAD/IBGE (1993-2007). Elaborao: Ipea.
Dficit absoluto de esgotamento sanitrio por rede coletora
Dficit absoluto de abastecimento de gua por rede geral
GRFICO 3
Evoluo da cobertura domiciliar de abastecimento de gua por redes geral, rural e urbana, segundo regies geogrficas 2002, 2005 e 2007
100 91 90 83 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Norte Nordeste 2002 Sudeste 2005 2007 Sul Centro-Oeste 63,6 66,6 67,1 70,7 73,9 75,7 91,5 91,8 84 84,8 76,8 78,2 80,8
Fonte: PNAD/IBGE (2002, 2005 e 2007). Elaborao: Ipea.
446
Evoluo da cobertura percentual do servio de esgotamento sanitrio por redes coletora, rural e urbana, segundo regies geogrficas 2002, 2005 e 2007 (Em %)
100 80 73,5 70 60 50 40 30 20 12,2 10 0 Norte Nordeste 2002 Sudeste 2005 2007 Sul Centro-Oeste 4,1 4,9 27 29,7 32,7 25,4 25,9 31,7 77,4 79,4
GRFICO 4
33,2
34,8
24,3
Fonte: PNAD/IBGE (2002, 2005 e 2007). Elaborao: Ipea.
GRFICO 5
80 70 60 50 40 30 20
Ciclo dos desembolsos dos financiamentos em saneamento bsico por ano de contratao 2003-2008 (Em %)
2003 2004 2005 2006 2007 2008
10 0 Desembolso at 2003 Desembolso at 2004 Desembolso at 2005 Desembolso at 2006 Desembolso at 2007 Desembolso at 1o sem./2008
Fonte e elaborao: SNSA/MCidades.
447
GRFICO 6
(Em bilhes)
7 6 5 4 3 2 1 0 2003 1.669
Recursos onerosos e no onerosos contratados para saneamento 2003-2008
6.225 5.304 4.941
5.971
2.858 2.452 2.005 1.104 552 54 1.823
2004
2005 Recursos onerosos
2006
2007
2008
Recursos no onerosos
Tabela 4
Cdigo do programa 0122 0310 0515 0647 1036 1047 1049 1128 1136 1138 1287 1305 6001 6002 8007 Total
Recursos no onerosos em saneamento comprometidos e desembolsados por programa do PPA 2008

Programa Servios Urbanos de gua e Esgoto Gesto da Poltica de Desenvolvimento Urbano Progua Infraestrutura Produo de Material Blico1 Integrao de Bacias Hidrogrficas Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido Conviver Acesso Alimentao
2
Comprometidos Em R$ 1.848.164.667,08 1.592.862.971,92 885.246.541,88 931.500,89 99.695.300,72 53.931.273,38 653.249.885,18 26.033.929,52 171.630.300,29 302.760.919,15 256.203.108,43 7.236.020,00 73.274.239,08 5.971.220.657,52 Em % 30,95 26,68 14,83 0,02 1,67 0,9 10,94 0,44 2,87 5,07 4,29 0,12 1,23 100
Desembolsados Em R$ 981.535.310,36 33.380.327,40 575.272.786,68 315.986,00 4.147.457,50 37.968.549,36 62.719.294,81 707.965.721,71 9.068.828,03 109.753.072,26 81.795.443,64 150.199.084,32 474.069.875,40 196.571.445,56 21.928.029,32 3.446.691.212,35 Em % 28,48 0,97 16,69 0,01 0,12 1,1 1,82 20,54 0,26 3,18 2,37 4,36 13,75 5,7 0,64 100
Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios Fortalecimento da Gesto Municipal Urbana Drenagem Urbana Sustentvel Saneamento Rural Revitalizao de Bacias Hidrogrficas em Situao de Vulnerabilidade Apoio ao Desenvolvimento Urbano de Municpios de Pequeno Porte Apoio ao Desenvolvimento Urbano de Municpios de Mdio Porte Resduos Slidos Urbanos
Fonte: SNSA/MCidades. Notas: 1 Ao 3500 (implantao de sistema de saneamento e proteo ambiental). 2 Ao 11V1 (Construo de cisterna para armazenamento de gua). Elaborao: Ipea.
448
Recursos federais onerosos e no onerosos aplicados em saneamento segundo modalidade e situao 2008
Recursos federais no onerosos Modalidade Abastecimento de gua Esgotamento sanitrio Drenagem urbana Resduos slidos Saneamento integrado Pr-municpios Estudos e projetos Diversos Desenv. inst. Total
tabela 5
Recursos federais onerosos Comprometidos Em R$ 1.237.736.294,76 2.481.558.143,32 443.176.050,14 15.861.100,00 1.425.553.119,48 59.164.148,52 562.307.329,60 6.225.356.185,82 Desembolsados Em R$ 558.440.335,05 894.203.859,74 204.582.193,68 134.381.579,99 210.962.750,75 3.217.716,98 99.273.396,00 106.390.318,06 2.211.452.150,25
Comprometidos Em R$ 1.711.473.425,66 1.214.598.199,30 170.690.020,26 78.978.263,40 1.081.966.424,37 1.587.266.152,33 27.087.100,24 99.161.071,96 5.971.220.657,52
Desembolsados Em R$ 1.064.889.045,16 645.864.873,37 108.992.781,62 22.248.831,29 834.258.033,82 691.185.516,95 9.255.246,41 69.996.883,73 3.446.691.212,35
449
Captulo 16
DIAGNSTICO E DESEMPENHO RECENTE DOS PROGRAMAS FEDERAIS DE TRANSPORTE PBLICO E MOBILIDADE URBANA
1 APRESENTAO Este captulo apresenta anlise de dois dos principais programas desenvolvidos pelo Ministrio das Cidades (MCidades) no mbito da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel: o Programa Mobilidade Urbana e o Programa de Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros. Inicialmente, resgatam-se trs aspectos relevantes para a compreenso da atual situao da mobilidade urbana nas mdias e grandes cidades brasileiras, tais como: i) mudana de abordagem da poltica federal no enfrentamento da questo do transporte e da mobilidade urbana observada nas ltimas trs dcadas; ii) avano das leis e normas jurdicas que tratam deste tema; e iii) breve diagnstico das condies de mobilidade neste grupo de cidades entre 2003 e 2007. Em seguida, apresenta-se anlise sinttica dos programas do MCidades supracitados. Esta abarca o perodo 2004-2008 e destaca, alm de caractersticas bsicas dos programas objetivo, pblico alvo, tipo de aes envolvidas etc. , a coerncia com a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel e o desempenho em termos financeiros. O presente trabalho apresenta-se mais como exerccio de anlise da poltica ao longo destes ltimos anos do que como avaliao de poltica pblica propriamente dita. O estudo expe que a trajetria da poltica de mobilidade foi marcada por certa instabilidade institucional, o que prejudicou sobremaneira as condies de mobilidade nas cidades brasileiras. Percebe-se ainda que, apesar de haver processo de retomada da institucionalizao da poltica de transporte urbano ao final da dcada de 1990 com a criao da Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica (Sedu), os desafios presentes para a questo da mobilidade urbana permanecem ainda sem enfrentamento adequado com polticas que sejam integradas em nvel interinstitucional e coerentes em nvel intersetorial. Ao final, so realizadas algumas consideraes sobre os programas analisados, bem como as tendncias e os desafios que se colocam para o setor de transporte urbano no Brasil. 2 HISTRICO RECENTE DAS POLTICAS FEDERAIS DE TRANSPORTE URBANO Desde o fim dos anos 1990, observa-se processo de retomada da estabilidade institucional da poltica federal de transporte urbano que se apresentava desmobilizada desde o fim da dcada de 1980. Neste contexto, inserem-se: i) a Sedu, em 1999, como esforo para a retomada das polticas setoriais urbanas em geral habitao, saneamento e transporte urbano
sob a responsabilidade de um rgo; ii) a promulgao da Lei no 10.257, em 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, que avana na criao de novos instrumentos de gesto urbana e institui a obrigatoriedade de plano de transporte urbano integrado para as cidades com mais de 500 mil habitantes; e iii) a criao, em 2003, do MCidades como novo rgo da poltica urbana federal em que se insere a Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana (SEMOB) e sua Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel. Ao longo da trajetria da poltica federal de transporte urbano, tem se observado mudana no tratamento de tal questo. Se, at meados dos anos 1990, as polticas federais lidavam com o transporte nas cidades enquanto questo eminentemente de infraestrutura viria, a anlise dos documentos oficiais do governo federal indica que, a partir daquele perodo, gradualmente, a abordagem das polticas pblicas no setor passou a lidar com a mobilidade urbana enquanto funes social e econmica essenciais para o desenvolvimento urbano (SOUZA, 1992; BRASIL, 2002, 2004). A partir de sua criao, em 2003, o MCidades tambm reforou a importncia de romper com a perspectiva setorial sobre o transporte urbano e vem atuando no intuito de repensar o papel da mobilidade de modo mais integrada ao espao urbano. A partir do fim da dcada de 1990, portanto, a poltica federal de transportes urbanos passa gradualmente a basear-se mais nas pessoas, e menos nos automveis, e comea a incorporar concepo de mobilidade urbana enquanto condio bsica para promoo de cidade mais acessvel, democrtica e ambientalmente sustentvel (BRASIL, 2004). Essa abordagem da mobilidade urbana fica evidenciada, por exemplo, com as diretrizes gerais da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel que passa a: i) priorizar os modais de transporte coletivos e os no motorizados; ii) pautar polticas pblicas para pessoas com restrio de mobilidade sob o princpio de acesso universal cidade; iii) fortalecer os poderes locais em sua capacidade de gesto da mobilidade urbana nos municpios; iv) reconhecer a necessidade de desenho institucional e regulatrio mais adequado para a questo do transporte urbano e que seja capaz de promover cidadania e incluso social por meio da expanso do acesso da populao aos servios pblicos de transporte coletivo; e v) reconhecer a necessidade de maior articulao entre as polticas de mobilidade e as de desenvolvimento urbano e meio ambiente. 3 AVANOS DAS LEIS E NORMAS JURDICAS Em larga medida, a trajetria histrica das polticas pblicas de transporte urbano tem sido balizada pelas diretrizes gerais estabelecidas pelas constituies federais. Sob este aspecto, a Constituio Federal de 1988 constitui marco para o transporte urbano em vrios sentidos. Trata-se, por exemplo, da primeira Constituio Federal que torna explcita a titularidade dos municpios para organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial (BRASIL, 1988).
452
Diagnstico e Desempenho Recente dos Programas Federais de Transporte Pblico e Mobilidade Urbana
A Constituio Federal de 1988 conquistou, tambm, importantes avanos no que diz respeito ao reconhecimento do direito mobilidade como elemento fundamental para a realizao dos demais direitos sociais. No que tange aos direitos sociais dos trabalhadores urbanos e rurais, por exemplo, garantido, formalmente, o acesso a salrio mnimo (SM) que seja capaz de atender s necessidades vitais bsicas e s de suas famlias, incluindo a necessidade de moradia e transporte (BRASIL, 1988). Essa Constituio reconhece, ainda, o dever do Estado em: i) garantir atendimento ao educando do ensino fundamental com programas suplementares que incluam o servio de transporte (Art. 208, VII); ii) garantir gratuidade dos transportes coletivos urbanos aos maiores de 65 anos (Art. 230); iii) criar programas para preveno e atendimento especializado aos portadores de deficincia mediante facilitao do acesso aos bens e servios coletivos (Art. 227, 1o, II); e iv) elaborar leis que disponham sobre a adaptao dos logradouros, edifcios de uso pblico e veculos de transporte coletivo a fim de garantir acesso adequado s pessoas portadoras de deficincia (Arts. 244 e 227, 2o). Nota-se, portanto, que estes passos dados pela Constituio serviram de importante amparo para o conjunto de leis e decretos que mais tarde avanariam sobre a promoo do direito mobilidade urbana pelo aprimoramento da acessibilidade das pessoas idosas e portadoras de deficincia ou com mobilidade reduzida. Alm de prever criao de diretrizes para o desenvolvimento urbano que incluam a questo dos transportes urbanos (Art. 21, XX) e a poltica nacional de transporte (Art. 22, IX), a Constituio Federal de 1988 instituiu como instrumento por excelncia do planejamento urbano o Plano Diretor (Art. 182, 1o), cujo contedo deve obrigatoriamente abordar o planejamento do transporte municipal. A criao do Estatuto da Cidade (Lei no 10.257), em 2001, tambm destaca-se como outro importante avano no campo jurdico sobre a questo do transporte urbano ao instituir como obrigatria a elaborao de plano de transporte urbano integrado para os municpios com mais de 500 habitantes (Art. 40, 2o) e ao reconhecer como diretriz geral da poltica urbana que o direito ao transporte constitui-se como componente bsico para concretizao do direito a cidades sustentveis (Art. 2o, I). Como avano mais recente no campo jurdico, destaque-se, ainda, o Projeto de Lei no 1.687, encaminhado em 2007 pela Presidncia da Repblica ao Congresso Nacional, conhecido tambm como Projeto de Lei da Mobilidade Urbana. Este prope as novas diretrizes da Poltica de Mobilidade Urbana, sendo resultado de extenso debate entre diversos atores e grupos de interesse da sociedade entre 2004 e 2006. Mas, se por um lado pode-se notar que houve importantes avanos sobre o campo jurdico, por outro, as reais condies de mobilidade nas cidades brasileiras ainda enfrentam muitos desafios.
453
4 DIAGNSTICO DAS CONDIES DE MOBILIDADE NAS CIDADES BRASILEIRAS Aspecto relevante para a compreenso do setor de transporte urbano no Brasil passa pelo diagnstico das atuais condies de mobilidade da populao nas cidades do pas. A anlise de tais condies, contudo, no deve ser interpretada como medida direta de sucesso ou fracasso das polticas federais de transporte urbano. Antes, o diagnstico a seguir deve ser interpretado como anlise que tenta elucidar a atual realidade da mobilidade urbana, sobre a qual o MCidades vem trabalhando, e que pode ser til para balizar seus programas. Os dados da Associao Nacional de Transportes Pblicos (ANTP, 2008) indicam que a matriz de transportes das cidades brasileiras tem caminhado para modelo de mobilidade urbana em que os modais de transporte coletivos e no motorizados vm perdendo espao. Segundo os dados da tabela 1, a participao relativa dos modais motorizados de transporte coletivo nas viagens urbanas apresentou leve queda de 29,8%, em 2003, para 29,3%, em 2007, enquanto os modais motorizados de transporte individual tiveram aumento na participao de 28,8% para 29,7% neste perodo.
Evoluo das viagens por modo Brasil,1 2003-2007 (Em %)
Modo de transporte nibus municipal nibus intermunicipal Trilhos Transporte coletivo total Automvel Motocicleta Transporte individual total Bicicleta A p No motorizado total Total
Fonte: ANTP (2008). Nota: 1 Para municpios acima de 60 mil habitantes.
TABELA 1
2003 22,2 4,8 2,9 29,8 26,9 1,9 28,8 2,4 38,9 41,4 100
2004 21,8 4,6 2,9 29,3 27,1 2 29,1 2,6 39 41,6 100
2005 21,7 4,6 2,9 29,2 27,2 2,1 29,3 2,6 38,9 41,5 100
2006 21,5 4,6 3,1 29,1 27,3 2,3 29,6 2,7 38,6 41,3 100
2007 21,5 4,6 3,3 29,3 27,2 2,5 29,7 2,8 38,1 40,9 100
454
O indicador utilizado oficialmente pelo MCidades para acompanhamento do Programa Mobilidade Urbana o ndice de mobilidade (IM), que apresenta o nmero de viagens que, em mdia, cada habitante realiza por dia. Embora tal ndice, calculado pela ANTP para o Brasil, tenha crescido de 1,53, em 2003, para 1,58, em 2007 (tabela 2), importante ressaltar que, nesse perodo, observa-se relativa estagnao no IM entre as viagens realizadas utilizando o sistema de transporte coletivo motorizado que se manteve em 0,46 viagens por habitante/ dia e os modais de transporte no motorizados que passou de 0,63 para 0,64 viagens por habitante/dia , enquanto se observa aumento entre as viagens que utilizam modais de transporte individual motorizado de 0,44 para 0,47 viagens por habitante/dia.
TABELA 2
ndice de mobilidade segundo modal de transporte Brasil,1 2003-2007
Sistema Transporte coletivo motorizado Transporte individual motorizado No motorizado Total
Fonte: ANTP (2008). Nota: 1 Para municpios acima de 60 mil habitantes.
IM 2003 0,46 0,44 0,63 1,53
IM 2004 0,44 0,44 0,63 1,51
IM 2005 0,45 0,45 0,64 1,54
IM 2006 0,45 0,46 0,64 1,55
IM 2007 0,46 0,47 0,64 1,58
Outro indicador sobre as condies de mobilidade no pas diz respeito quantidade de tempo que a populao desperdia no trnsito. Segundo os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD) (IBGE, 2007), em 2007, mais de 6,3 milhes de brasileiros gastaram pelo menos duas horas dirias no percurso de ida e volta de casa at o trabalho. Destes, aproximadamente 65% (4 milhes de pessoas) viviam nas dez maiores regies metropolitanas do pas. Utilizando a pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), breve anlise das condies institucionais dos servios de transporte urbano, em 2008, tambm permite observar que o setor enfrenta condies delicadas. Considerando apenas as cidades mdias e grandes do pas com populao acima de 100 mil habitantes nesse ano, em 95,5% das cidades brasileiras existia a prestao de servio de transporte coletivo por nibus de carter municipal. Destas, 39,4% declararam que ao menos um de seus contratos com as prestadoras destes servios apresentava carter precrio e apenas 15,2% dos municpios possuam algum tipo de Conselho Municipal de Transportes. Os dados do IBGE ainda indicam que apenas 10,5% das mdias e grandes cidades do pas apresentavam algum Plano Municipal de Transporte. Mesmo entre os 37 municpios com mais de 500 mil habitantes, para quem a criao deste plano obrigatria, a proporo de municpios que possua algum plano de tal natureza no passava de 25%. Em sntese, esses dados indicam que o cenrio da mobilidade urbana no Brasil vem tornando-se cada vez menos sustentvel e oposto ao defendido pela Poltica Nacional de Mobilidade Urbana. No prximo tpico, so analisados dois dos principais programas federais do MCidades que atuam justamente no sentido de reverter tais tendncias.
455
5 ANLISE DOS PROGRAMAS DO Plano plurianual (PPA) Nesta seo, realiza-se anlise sinttica de dois dos trs programas finalsticos na rea de transporte urbano do MCidades, desde sua criao at 2008. As anlises destacam algumas caractersticas bsicas dos programas como objetivo, pblico-alvo, tipo de aes envolvidas etc., alm da coerncia com a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel e desempenho em termos financeiros. Mais do que fazer avaliao propriamente dita desses programas, buscou-se analisar o perfil das aes envolvidas nestes e o volume de investimentos alocados para o setor enquanto medidas que refletem, respectivamente, a atual orientao da poltica federal de transporte urbano do governo federal e o espao que este tema possui na agenda pblica do atual governo. Dessa forma, a presente seo divide-se em duas partes. Na primeira parte, a anlise debruar-se- sobre o Programa Mobilidade Urbana; e na segunda parte, a ateno ser voltada para o Programa de Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros. Programas que envolvem grandes vultos de investimento e possuem algumas aes includas no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), o que ressalta a importncia destes de ser acompanhados de maneira mais sistemtica. Embora tais programas venham sendo desenvolvidos desde gestes anteriores ao MCidades, a nfase ser dada aos dois ltimos Planos Plurianuais (PPAs), entre 2004 a 2007 e 2008 a 2011. As anlises da execuo financeira dos programas realizadas neste captulo consideraram apenas os recursos oramentrios. Restrio imposta ao estudo pelo fato de as informaes sobre a execuo dos recursos no oramentrios no Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan) serem incompletas, o que poderia comprometer a integridade das anlises. 5.1 Programa Mobilidade Urbana O Programa Mobilidade Urbana gerido pelo MCidades desde 2004 e tem como objetivo promover a melhoria da mobilidade urbana, de forma sustentvel, favorecendo os deslocamentos no motorizados e o transporte coletivo, com vista a reduzir os efeitos negativos da circulao urbana, e contribuir para a melhoria da prestao de servios de transporte metro-ferrovirios, por meio da modernizao e expanso dos respectivos sistemas. Embora tenha adotado tal nomenclatura a partir de 2004 com o MCidades, em larga medida este programa constitui desdobramento do programa Transporte Rodovirio Urbano, que vinha sendo desenvolvido pelo governo federal desde o PPA 2000-2003. Desde ento, seus objetivo e pblico-alvo, bem como seu cdigo identificador no PPA (9.989), tm se mantido praticamente os mesmos. Para atingir seu objetivo, o Programa Mobilidade Urbana apoia a elaborao de projetos e a implementao de intervenes virias que estejam de acordo com as diretrizes gerais da Poltica de Mobilidade Urbana Sustentvel. Nesse sentido, este programa envolve, basicamente, aes de apoio tcnico e financeiro a: i) projetos de corredores estruturais de transporte coletivo urbano; ii) projetos de sistemas de circulao no motorizada passeios, passarelas, ciclovias e ciclofaixas; iii) projetos de acessibilidade para pessoas com restrio
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de mobilidade e deficincia; iv) elaborao de projetos de sistemas integrados de transporte coletivo urbano; e v) implantao de medidas de moderao de trfego. Pelo menos no que diz respeito s diretrizes oficiais, pode-se perceber que, desde 2004, o Programa Mobilidade Urbana vem sendo executado sob enfoque cada vez mais consolidado em torno dos princpios de acessibilidade universal e incentivando modais de transportes coletivos e no motorizados. O pblico-alvo desse programa constitui populao urbana de municpios com mais de 60 mil habitantes ou integrantes de regies metropolitanas (RM); prioritariamente, populao residente em reas de risco ou concentrao de pobreza, regies caracterizadas pela dificuldade de acessibilidade ao sistema de transporte coletivo urbano e que apresentam ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) abaixo da mdia nacional. Os governos dos estados, do Distrito Federal e dos municpios que se encaixam na faixa populacional constituem os potenciais proponentes dos projetos que devero ser analisados pelo MCidades e pela Caixa Econmica Federal (CEF), que desempenham, respectivamente, os papis de agente gestor e agente operador do programa. De acordo com o Manual para Apresentao de Propostas do Programa 9.989 Mobilidade Urbana (BRASIL, 2007c), sero selecionadas apenas as propostas que atendam ao disposto nas diretrizes gerais e especficas do programa, e so priorizados os projetos que atendam melhor a determinados critrios, entre eles: i) proporcionar maior nmero de passageiros transportados por dia; ii) promover aumento da velocidade mdia dos veculos de transporte coletivo urbano, propiciando menor tempo de viagem, considerando condies de segurana dos passageiros e usurios; iii) propor melhoria da regularidade dos servios; iv) estabelecer metas para reduo do nmero de acidentes no trnsito urbano; v) estimar benefcios gerados pela otimizao e racionalizao dos servios prestados, tais como: economia de combustvel, reduo de tarifas e aumento da mobilidade da populao; e vi) proporcionar integrao com os demais modos de transporte motorizados e no motorizados , prevendo acessibilidade universal aos usurios, de modo confortvel e seguro. Embora avaliao criteriosa do Programa Mobilidade Urbana devesse analisar mais detalhadamente cada projeto aprovado nos ltimos anos, nesta anlise, suficiente constatar que o perfil das aes apresenta clara coerncia com as diretrizes gerais da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel, ao menos no nvel formal da normativa deste. No que tange estrutura financeira, o Programa Mobilidade Urbana possui como fontes de recursos o Oramento Geral da Unio (OGU), a contrapartida dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e de financiamentos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Apesar da diversidade de possveis fontes de recursos, o BNDES constitui a principal fonte, respondendo por aproximadamente 66,5% de todo o oramento previsto para o programa no perodo 2004-2008. O grfico 1 ilustra o volume de recursos oramentrios, provenientes do OGU, alocado para o programa ao longo dos ltimos anos. Nota-se tendncia instvel de crescimento dos recursos oramentrios destinados ao Programa Mobilidade Urbana. De 2006 para 2007, ano de incio do PAC, nota-se importante incremento da quantidade de recursos de R$ 202,9 milhes
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para R$ 680,7 milhes. Em 2008, contudo, o recurso oramentrio do programa recuou para R$ 459,8 milhes, mas ainda foi bastante superior aos investimentos realizados entre 2004 e 2005. Mesmo com a reduo, o grfico indica que o montante oramentrio investido no programa, a partir de 2007, excepcional em relao ao histrico de investimentos previstos. Embora o PAC surja como importante esforo do governo federal com impactos positivos sobre os investimentos em transporte urbano, sua excepcionalidade elucida bem como a capacidade de investimentos no setor tem sido muito aqum do possvel e desejvel.
Evoluo dos recursos oramentrios1 reservados para o Programa Mobilidade Urbana 2004-2008 (Em R$ milhes)
750 680,7 600 459,8 450 388,4 300
GRFICO 1
202,9 150 131,4
0 2004 2005 2006 LOA + crditos 2007 2008
Fonte: Brasil (2009). Elaborao: Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur)/Ipea. Nota: 1 Valores corrigidos pela inflao acumulada medida pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) e constantes de dezembro de 2008.
Se, por um lado, o oramento alocado para o Programa Mobilidade Urbana a cada ano pode indicar a importncia que a questo do transporte urbano assume na agenda do governo federal; por outro, analisar a parcela que foi de fato executada liquidada pode indicar a capacidade operacional da gesto do programa. Nesse sentido, o grfico 2 indica considervel instabilidade na execuo dos recursos oramentrios, o que corrobora com o relatrio oficial de avaliao do PPA 2004-2007 em que a equipe gerencial reconhece baixo ndice de aproveitamento do programa, que tem sofrido contingenciamento de recursos. Entre 2004 e 2007, o Programa Mobilidade Urbana executou aes apenas nas cidades de Salvador, no estado da Bahia (BA), So Paulo, no estado de So Paulo (SP), Belo Horizonte, no estado de Minas Gerais (MG), e no municpio de Jaragu do Sul, em Santa Catarina (SC). Este relatrio indica o fraco desempenho do programa, devido a vrias questes, que envolvem desde infraestrutura disponvel para equipe gerencial em condies inadequadas e quantitativo de pessoal insuficiente at impasses mais graves, como insuficincia de recursos, contingenciamento oramentrio e excessiva burocracia que tm implicado em atraso na liberao de recursos (BRASIL, 2008a).
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Evoluo dos recursos oramentrios1 liquidados (em valores absolutos relativos aos valores reservados) do Programa Mobilidade Urbana 2004-2008
600 100
GRFICO 2
500 79,8 400
80,2
496,5 75 72,9
300
50
200
36,4 162,7
25,4 25
100 104,8 0 2004
141,3 116,6 0 2005 2006 Em R$ esquerda 2007 Em % direita 2008
Fonte: Brasil (2009). Elaborao: Dirur/Ipea. Nota: 1 Valores corrigidos pela inflao acumulada medida pelo IPCA e constantes de dezembro de 2008.
Para anlise do desempenho do Programa Mobilidade Urbana, o MCidades vem optando desde 2004 pela utilizao do IM viagens ao dia por habitante como indicador para sua avaliao. No incio do programa, no PPA 2004-2007, a equipe gestora assumia que o valor de tal ndice era de 1,5 viagens por habitante/dia em 2002. Ainda assumiu como meta para o final daquele PPA, portanto, em 2007, que o programa alcanasse ndice de duas viagens ao dia por habitante. No entanto, os dados apresentados na seo 4 indicam que o ndice alcanado em 2007 tem variado pouco e ficou longe da meta. Nesse ano, o ndice calculado pela ANTP chegou a apenas 1,58 viagens por habitante/ dia (tabela 2). Isto fez que a equipe do programa fosse mais cautelosa e mantivesse meta idntica para 2011, final do atual PPA. Mesmo rpida anlise do diagnstico apresentado anteriormente suficiente para visualizar que, caso o IM mantenha o ritmo de progresso, mais uma vez, a meta no ser alcanada. Cabe fazer-se algumas ponderaes sobre a utilizao desse ndice para avaliar o desempenho do Programa Mobilidade Urbana. Como o MCidades (BRASIL, 2008a) reconhece, esse indicador mostra-se de difcil apurao e mensurao por no haver disponibilidade de dados pblicos que cubram a realidade de todas as cidades brasileiras. Ademais, o IM representa informao muito parcial e incompleta sobre o perfil do transporte e da mobilidade urbana. Isto porque, na forma como atualmente calculado, este considera apenas o nmero de viagens realizadas ao dia por habitante e acaba por ignorar outras variveis que identificam caractersticas do perfil desta mobilidade como o meio de transporte utilizado, o tempo e o custo monetrio despendidos no deslocamento e que so essenciais para identificar-se a que distncia as cidades brasileiras encontram-se do modelo mais sustentvel de mobilidade urbana.
459
5.2 Programa Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros Antes de iniciar anlise do Programa Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros, faz-se necessrio fazer alguns comentrios sobre o transporte ferrovirio urbano no Brasil. Conforme apontam Bittencourt e Brizon (2006), a primeira soluo institucional em nvel federal para o tratamento do transporte ferrovirio urbano de passageiros s surgiu em 1975, com a criao das divises especiais de subrbios do Rio de Janeiro e de So Paulo na estrutura da Rede Ferroviria Federal Sociedade Annima (RFFSA). Em meio a perodo de fragilizao da poltica federal de transportes urbanos durante a dcada de 1980, surgem como excees a esse processo a criao da empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (TRENSURB), em 1980, e a criao da Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), em 1984, respectivamente, com as misses de planejar e operar os sistemas ferrovirios urbanos na RM de Porto Alegre e em outras nove capitais brasileiras Rio de Janeiro, So Paulo, Belo Horizonte, Recife, Joo Pessoa, Natal, Macei, Fortaleza e Salvador. Embora estes dois rgos estivessem ligados ao Ministrio dos Transportes (MT) at 2002, passaram a incorporar a estrutura administrativa do MCidades a partir de 2003 e, desde ento, vm gerenciando os sistemas de trens urbanos de passageiros, em acordo com as diretrizes da poltica federal de transporte e mobilidade urbana deste ministrio. O Programa Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros possui como rgo gestor e unidade responsvel, respectivamente, o MCidades e a CBTU. Embora tenha assumido tal denominao a partir de 2004, com o MCidades, em larga medida, este programa constitui desdobramento do programa Transporte Metropolitano, criado em 1995 e que mais tarde seria transformado no programa Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros no PPA 2000-2003. Desde a primeira verso, o objetivo e o pblico-alvo deste programa tm se mantido basicamente os mesmos. O Programa Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros tem como objetivo melhorar os sistemas de transporte ferrovirio urbano de passageiros e transferir sua gesto para os governos locais. Este objetivo, alm de estar em consonncia com o Plano Nacional de Desestatizao (PND), da dcada de 1990, toma por base dois marcos legais: i) a Constituio Federal de 1988, que atribui a estados ou municpios a competncia sobre explorao direta ou indireta dos servios de transporte ferrovirio que estejam contidos em seus territrios; e ii) a Lei Federal no 8.693, de 1993, que dispe sobre descentralizao dos servios de transporte ferrovirio coletivo de passageiros urbano e suburbano da Unio para os estados e municpios. Para prosseguir com esse processo de descentralizao da gesto dos servios de transporte ferrovirio urbano de passageiros, o atual programa do MCidades atua em trs frentes: i) gesto dos atuais sistemas ferrovirios urbanos; ii) realizao de investimentos que recuperem e modernizem estes sistemas de forma a tornar sua transferncia mais factvel e menos custosa para as autoridades estaduais e municipais; e iii) transferncia operacional dos sistemas da Unio para estados e municpios, por meio de convnios especficos celebrados com esta finalidade.
460
Nesse sentido, as aes do Programa Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros so focadas basicamente sobre os sistemas ferrovirios trens e metrs urbanos de passageiros que se encontram sob responsabilidade do governo federal e envolvem: i) atividades de manuteno e operao dos sistemas; ii) aes de apoio tcnico e financeiro a projetos de construo, implantao, expanso e recuperao dos sistemas ferrovirios; e iii) cumprimento de obrigaes legais e financeiras decorrentes da transferncia dos sistemas s autoridades estaduais ou municipais. O pblico-alvo do programa consiste na populao daquelas RMs em que ainda existem sistemas de trens urbanos gerenciados pela Unio seja via CBTU, seja via Trensurb. Atualmente, esto sob responsabilidade da Unio os sistemas de Belo Horizonte, Joo Pessoa, Macei, Natal, Recife e Porto Alegre. Os sistemas do Rio de Janeiro e de So Paulo foram descentralizados entre 1994 e 1998, e a descentralizao dos sistemas de Fortaleza e Salvador deu-se, respectivamente, entre 2002 e 2005. Dessa forma, ao menos no que diz respeito s diretrizes oficiais e ao perfil de suas aes, o Programa Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros vem mantendo, desde 2004, linha de atuao coerente com as diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel, no sentido de priorizar os modais de transporte coletivos. Para avaliao criteriosa desse programa, seria necessrio fazer anlise mais detalhada da gesto e dos investimentos realizados em cada um dos sistemas, tanto os que ainda encontram-se sob responsabilidade da Unio quanto os que foram descentralizados, bem como dos processos de sua descentralizao. No entanto, para a presente anlise, suficiente constatar que o perfil das aes envolvidas no programa apresenta clara coerncia com as diretrizes gerais da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel, ao menos a nvel formal de sua normativa. No que tange estrutura financeira, o Programa Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros possui entre as fontes de recursos o OGU, a contrapartida das autoridades locais estados e municpios , a contrao de emprstimos com organismos internacionais como o Banco Mundial e financiamentos do BNDES. No perodo 2004-2008, o OGU constituiu a principal fonte de recursos, respondendo por aproximadamente 83,7% de todo oramento alocado para o programa nesse perodo. O financiamento externo contratado e a contrapartida de estados e municpios foram responsveis, respectivamente, por cerca de 14% e 2%. O grfico 3 ilustra o volume de recursos oramentrios alocado para o programa ao longo dos ltimos anos. E ainda evidencia consistente crescimento dos recursos alocados para o Programa Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros, que teve seu oramento quase duplicado nestes cinco anos. Apesar de o seu oramento ter saltado de R$ 572,4 milhes, em 2004, para 914,1 milhes, em 2008, pelo menos, aparentemente, os dois primeiros anos do PAC no tiverem nenhum impacto excepcional sobre os recursos oramentrios previstos para o programa.
461
GRFICO 3
Evoluo dos recursos oramentrios1 reservados para o Programa Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros 2004-2008 (Em R$ milhes)
1.000
800 781,7 600 662,6 572,4 400 758,3
914,1
200
0 2004 2005 2006 LOA + crditos 2007 2008
Em termos de execuo, a proporo dos recursos oramentrios previstos para o programa (grfico 4) que so executados tem se mantido em nveis muito elevados, embora a equipe gerencial do programa reconhea que a execuo financeira no tem sido acompanhada de maneira satisfatria pela execuo fsica das obras (BRASIL, 2008a). Entre 2004 e 2007, o programa de Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros executou aes em todos os sistemas sob responsabilidade da Unio Belo Horizonte, Joo Pessoa, Macei, Natal, Recife, Porto Alegre e Salvador. Segundo os relatrios anuais de avaliao deste PPA, o desempenho do programa pensado em metas fsicas executadas apresentou certa oscilao ao longo do perodo, mantendo-se, em geral, abaixo do previsto. Ainda segundo esses relatrios de avaliao anual do PPA (BRASIL, 2005, 2006, 2007 e 2008a), apesar de o programa Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros apresentar recursos materiais e infraestrutura adequados para a implementao, persistem algumas questes que tendem a afetar negativamente o desempenho do programa, entre: reduzido quantitativo de pessoal disponvel para operacionalizao dos sistemas; necessidade de renegociao dos convnios; dificuldades em licitaes e celebrao de contratos; insuficincia de recursos oramentrios bem como o contingenciamento; e a descontinuidade no fluxo de recursos financeiros; assim como a no liberao de recursos de investimentos em tempo hbil.
462
Evoluo dos recursos oramentrios1 liquidados (em valores absolutos relativos aos valores reservados) do programa Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros 2004-2008
900 98,9 750 92,5 92,5 89,9 722,9 600 595,9 450 529,2 50 750,2 815,5 75 89,2 100
GRFICO 4
25 300
150 2004 2005 2006 Em R$ esquerda 2007 Em % direita 2008
Para analisar o desempenho do Programa Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros, o MCidades optou, desde 2004, pela utilizao de dois indicadores. O primeiro consiste no nmero total de passageiros pagantes ou no que efetivamente foram transportados pelos sistemas de transporte ferrovirio urbano de passageiros. O segundo, nos dados disponveis no Sigplan informados pela equipe gerencial do programa , nos quais o nmero de passageiros transportados por todos os sistemas sob responsabilidade da Unio, em 2003 incluindo Salvador e Fortaleza , foi de 144,5 milhes. Em 2007, por sua vez, o volume total de passageiros transportados subiu para 158,6 milhes (grfico 5), mas ficou abaixo da meta estabelecida pelo PPA para este ano (186,7 milhes de passageiros). Saliente-se que a consecuo do objetivo do programa, de repassar os sistemas de trens urbanos para as autoridades locais, acarreta reduo no nmero de passageiros transportados por sistemas gerenciados pelo governo federal, medida que estes sistemas vo sendo transferidos. O fato de o sistema de Salvador ter sido descentralizado em 2005, portanto, explica a brusca queda do indicador em 2006, ano a partir do qual a contagem de passageiros transportados no mais considera este sistema. Mesmo no tendo alcanado os objetivos do PPA anterior, o PPA 2008-2011 reviu alguns valores do Programa Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros que passaram a ter como meta transportar 350,7 milhes de passageiros em 2011, o que equivaleria a estabelecer meta de passageiros transportados mais de duas vezes superior ao volume efetivamente transportado em 2007, tornando ainda mais difcil a viabilidade do programa atingir sua meta com sucesso.
463
GRFICO 5
Nmero total de passageiros transportados pelos sistemas federais de transporte ferrovirio urbano 2003-2008 (Em milhares)
200.000
158.549 168.421
154.053 144.534
150.000
100.000
115.206
50.000
0
2003 20041 2005 2006 2007 2008
Fonte: Dados da CBTU/MCidades informados ao Sigplan (Brasil, 2009). Elaborao: Dirur/Ipea. Nota: 1 Em 2004, no houve apurao.
O segundo indicador utilizado pelo Programa Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros para monitoramento e avaliao a taxa ponderada de transferncia da gesto dos sistemas de trens urbanos. Esta consiste em relao percentual entre a somatria acumulada dos pesos atribudos aos sistemas transferidos pelo governo federal e a somatria dos pesos de todos os sistemas que estavam sob gesto do governo federal em 1994. O valor dessa taxa calculada para 2003 foi de 73,4% (grfico 6). Apesar de ter apresentado pouco crescimento, atingiu o valor de 75% em 2005, o valor aferido manteve-se neste patamar at 2007, apresentando-se bem abaixo da meta de 84,3% para o final deste perodo. Ainda assim, o PPA 2008-2011 estabeleceu como meta que o programa atinja taxa de transferncia de 99,3% em 2011, o que suscita dvidas sobre a viabilidade de se alcanar tal valor diante do histrico de desempenho do Programa Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros.
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Taxa ponderada de transferncia da gesto dos sistemas de trens urbanos 2003-2008 (Em %)
90
GRFICO 6
85
80 75,4 75 73,4 70 75,4 75,4 75,4
65
60 2003 20041 2005 2006 2007 2008
Fonte: Dados da CBTU/MCidades, informados ao Sigplan (Brasil, 2009). Elaborao: Dirur/Ipea. Nota: 1 Em 2004, no houve apurao.
Cabe-se fazer algumas ponderaes sobre os indicadores utilizados para anlise e avaliao do Programa Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros. Em primeiro lugar, pode-se observar que as informaes necessrias para o clculo dos indicadores de acompanhamento do programa encontram-se dispersas em diversas fontes relatrios de avaliao do PPA, relatrios anuais de atividades da CBTU, stios eletrnicos dos rgos envolvidos, plataforma do Sigplan etc.; no entanto, sem apresentar em coerncia entre si, o que dificulta acompanhamento consistente do programa. Para minimizar tal problema, a presente anlise baseou-se unicamente nos dados oficiais informados pela CBTU e pelo MCidades ao Sigplan. Alm disso, importante reconhecer que a utilizao da informao sobre o nmero de passageiros transportados pelos sistemas de transporte ferrovirio urbano, como nico indicador de desempenho destes apresenta-se muito limitada, na medida em que se restringe anlise a aspecto puramente quantitativo da eficcia da prestao dos servios. Nesse sentido, outras variveis cujas informaes podem ser captadas pelas operadoras dos metrs e trens urbanos poderiam ser includas para anlise do PPA. A informao sobre o custo por passageiro transportado, por exemplo, poderia contribuir como indicador de eficincia dos sistemas. Ainda, indicadores sobre regularidade e frequncia na prestao do servio, bem como a taxa de ocupao dos vages em horrio de pico poderiam contribuir enquanto indicadores da qualidade dos servios prestados. A considerao do nmero total de passageiros transportados, sem relativizar esta informao em relao ao tamanho total da populao metropolitana ou extenso total das linhas metro-ferrovirias destes sistemas, constitui indicador de desempenho muito incompleto.
465
Ainda que breve, a presente anlise dos Programas Mobilidade Urbana e Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros trouxe tona algumas importantes questes a ser ponderadas. A seguir, apresentam-se algumas consideraes finais sobre alguns dos pontos que merecero maiores reflexes em momento futuro. 6 CONSIDERAES FINAIS O presente captulo aproxima-se mais de exerccio analtico sobre o histrico recente de dois importantes programas da poltica federal de transporte urbano do que propriamente de trabalho de avaliao da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel. Embora a tentativa de fazer avaliao desta poltica apresente-se como importante esforo para aprimoramento da atuao governamental na questo da mobilidade urbana, as limitaes inerentes s bases de dados atualmente disponveis expem srias dificuldades para a construo do desenho de avaliao que seja empiricamente robusto. A anlise dos Programas Mobilidade Urbana e Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros elucidou alguns pontos importantes para a compreenso da atual poltica federal de transportes urbanos. Por exemplo, pode-se perceber que, em larga medida, as diretrizes gerais para a poltica de transporte urbano adotadas pelo MCidades estavam presentes nas aes e nos programas desenvolvidos no mbito da Sedu. Os pilares das diretrizes da atual Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel tambm se encontravam presentes na Constituio Federal de 1988 e em algumas normas jurdicas, promulgadas antes de 2003, que avanaram significativamente sobre as diretrizes do desenvolvimento urbano e contriburam para o reconhecimento dos direitos sociais de pessoas idosas e com mobilidade reduzida. A anlise das aes envolvidas nos programas apresentada neste estudo, por sua vez, permite identificar que, pelo menos no que diz respeito s diretrizes oficiais, os programas vm sendo executados sob enfoque abrangente de mobilidade urbana em busca de modelo urbano mais democrtico, acessvel e sustentvel que seja pautado por diretrizes de acessibilidade universal. Sob este aspecto formal, os programas do MCidades possuem clara coerncia em relao s diretrizes gerais da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel, pensada em torno dos princpios de acessibilidade universal e incentivando o uso de modais de transportes coletivos e no motorizados. Embora a poltica de transporte urbano tenha apresentado certa coerncia interna, o desenvolvimento desses programas no carrega consigo perspectiva de integrao s demais polticas pblicas federais desenvolvidas em outros setores industrial, de cincia e tecnologia, energtico, ambiental, urbano, entre outros. Ainda aps a criao do Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte (CONIT), em 2001, note-se ainda falta de transversalidade aos programas federais de transportes urbanos em relao aos demais temas da agenda pblica federal.
466
Exemplo dessa questo a medida recentemente adotada pelo governo federal visando apoiar a indstria automobilstica com a desonerao do Imposto sobre Produto Industrializado (IPI) para aquisio de novos carros particulares. Se, por um lado, esta iseno almeja manter aquecida a produo de automveis e garantir o nvel de emprego no setor automobilstico, por outro, aumenta o acesso ao automvel privado e estimula a evaso dos modais de transporte pblico para o particular, contribuindo para o aumento da frota de carros, problemtica j presente em grandes cidades como So Paulo, Rio de Janeiro etc. Esse caso da iseno do IPI elucida bem como determinadas polticas pblicas que no so diretamente voltadas para a questo da mobilidade urbana podem, ainda que indiretamente, trazer efeitos negativos ao fortalecer tendncia insustentvel do transporte urbano. Fica claro, portanto, que somente o aperfeioamento dos programas diretamente envolvidos na Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel no ser suficiente para avano consistente das condies de mobilidade urbana no Brasil. Alm do esforo de tirar os programas de transporte e mobilidade urbana do papel para a realidade, a implementao, sob perspectiva mais transversal, permanece como um dos principais desafios do setor nos prximos anos.
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_______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI). Plano Plurianual 2004-2007: relatrio anual de avaliao. Ano base 2006. Exerccio 2007. Braslia, 2007a. Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=197&cat=155&sec=10>. Acesso em: 18 mar. 2009. _______. Projeto de Lei no 1.687/2007. Institui as diretrizes da Poltica de Mobilidade Urbana e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 2007b. _______. Ministrio das Cidades (MCidades). Sistemtica 2007: manual para apresentao de propostas Programa 9989 Mobilidade Urbana. Braslia, 2007c. Disponvel em: <http:// www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/transporte-e-mobilidade/programas-e-acoes/programa-mobilidade-urbana>. _______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI). Oficina de validao do modelo lgico do Programa Descentralizao dos Sistemas de Transportes Ferrovirio Urbano de Passageiros do Ministrio das Cidades. Braslia, 2008a. _______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI). Plano Plurianual 2004-2007: relatrio anual de avaliao. Ano base 2007. Exerccio 2008. Braslia, 2008b. Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=197&cat=155&sec=10>. Acesso em: 18 mar. 2009. _______. Ministrio das Cidades (MCidades). Resultados, projees e aes. Braslia, 2008c. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/ministerio-das-cidades/biblioteca/ResultadosProjecoesAcoes.pdf>. Acesso em: 20 mar. 2009. _______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento do governo federal (Sigplan). Disponvel em: <www.sigplan.gov.br>. Acesso em: 20 mar. 2009. GOMIDE, A. A. Agenda governamental e o processo de polticas pblicas: o projeto de lei de diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana. Braslia: Ipea, 2008 (Texto para Discusso, n. 1.334). IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2007. Microdados. Pesquisa bsica. Rio de Janeiro, 2007. 1 CD-ROM. SOUZA, E. B. de. As polticas federais de desenvolvimento urbano no binio 1989/1990. Braslia: Ipea, 1992 (Texto para Discusso, n. 282).
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Captulo 17
PLANO AMAZNIA SUSTENTVEL: INTERAES DINMICAS E SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL
1 APRESENTAO So muitos os desafios socioambientais deste sculo. O acelerado crescimento econmico gerou grandes benefcios sociedade humana, promoveu, ao mesmo tempo, o comprometimento de grande parte dos recursos naturais disponveis, ocasionando danos, muitos irreversveis, aos ecossistemas e s comunidades locais. Alm disso, a perda de servios ambientais tem promovido prejuzos socioeconmicos, principalmente nas naes menos preparadas para enfrentar estas mudanas. Neste contexto, intensificam-se os debates sobre o comprometimento dos recursos de base, entre estes, os presentes no territrio da Amaznia. Tal territrio abriga a maior floresta tropical do mundo, possui mais de 6,5 milhes de km e estende-se pelos territrios de nove pases: Brasil, Bolvia, Peru, Equador, Colmbia, Venezuela, Guiana, Suriname e Guiana Francesa. Destes, o Brasil detm a maior poro territorial, 5,4 milhes de km2. Estima-se que no Brasil encontram-se aproximadamente 15% de todas as espcies de plantas e animais conhecidos pelo homem, apesar de somente 10% da biodiversidade ter sido catalogada (KIRBY et al., 2006).
2
Apesar dessa relevncia ecossistmica, vastas reas de florestas nativas vm sendo desmatadas em nome do progresso. Demandas por reduo das desigualdades regionais e melhoria das condies de vida das populaes pressionam pela proviso de infraestruturas e servios essenciais ao bem-estar destas comunidades (STEWARD, 2007). Assim como demandas nacionais e internacionais exigem da regio a produo de bens, principalmente minerais e agropecurios, para o atendimento de suas crescentes necessidades (NEPSTAD et al., 2008). O desmatamento, corte raso da floresta, diferente do desflorestamento, que envolve ainda a fragmentao e a degradao, tem potencial para influenciar os climas regional e global, assim como contribuir para a reduo da biodiversidade em outros lugares (MALHI et al., 2008). A floresta age no sequestro e na formao de grande estoque de carbono (FAO, 2005; FEARNSIDE, 1997) que vem sendo liberado atmosfera por meio das queimadas e do desmatamento (NOGUEIRA et al., 2007; CRAMER et al., 2004). Alm disso, podem ocorrer o assoreamento de rios, crregos e lagoas e a degradao dos solos (ANGELSEN; KAIMOWITZ, 1999; CATTANEO, 2001), com prejuzos econmicos para as populaes locais e problemas de sade associados s queimadas (IGNOTI et al., 2007), Atualmente, debate-se a consequncia do desmatamento do territrio da Amaznia com o regime de chuvas no centro-sul do pas em cenrios de mudanas climticas globais. Suspeita-se que a conjuno destes dois fatores possa reduzir a pluviosidade regional (OMETTO et al., 2005), com desastrosos prejuzos socioeconmicos para o pas.
As polticas pblicas para a Amaznia expressam interesses divergentes e conflituosos. Umas com base no favorecimento de novas infraestruturas de suporte para o desenvolvimento econmico, principalmente do agronegcio em grande escala, e outras focadas nos interesses das populaes locais e na sustentabilidade socioambiental (BECKER, 2004). Estes aspectos podem ser encontrados no Plano Amaznia Sustentvel (PAS). Marco nas polticas pblicas para a regio, o PAS evidencia o intuito do governo federal de agregar estes dois aspectos, propondo-se a superar os erros de polticas anteriores que no incorporaram a dimenso ambiental (BRASIL, 2008). O PAS prope-se a evitar que as estratgias de desenvolvimento sejam simplesmente transferidas para a Amaznia, sem a adequao necessria realidade regional (BRASIL, 2008). Assim, este estudo tem o objetivo de analisar as interaes das propostas do PAS com a dinmica dos desmatamentos na Amaznia. Para isso, utilizou-se de abordagem qualitativa do mtodo de dinmicas dos sistemas (System Dynamics) proposta inicialmente pelo ento pesquisador do Massachusetts Institute of Technology (MIT), Jay W. Forrester (1961). O texto desenvolve-se em trs etapas. Inicialmente, reviso aprofundada da literatura revela dinmicas econmicas e socioambientais relacionadas ao desmatamento regional. As informaes permitem a estruturao de modelo terico de tais interaes. Em seguida, realiza-se anlise das interaes das principais estratgias relacionadas ao PAS com o sistema integrado do desmatamento. Esta anlise realizada com foco principal na dimenso ambiental. A terceira etapa constitui-se de estudo da sustentabilidade ambiental frente s interaes das principais estratgias do PAS sobre o sistema, a partir do qual so identificadas diretrizeschaves e pressupostos crticos sustentabilidade ambiental na Amaznia. 2 AMAZNIA: INTERAES DINMICAS E DESMATAMENTO REGIONAL O territrio da Amaznia possui rea de 6,5 milhes km2. Alm do Brasil (63,1% do territrio), o Peru (17%), a Bolvia (11%), a Colmbia (5,8%), o Equador (2,2%), a Venezuela (0,7%) e a Guiana (0,2%) possuem pores deste territrio, em que predominam dois biomas principais: o Amaznia, com 3,2 milhes de km2 (cerca de 80 % do territrio); e o Cerrado, com aproximadamente 1 milho de km2. Formado por conjuno de ecossistemas heterogneos reas de terra firme, rios e reas alagadas este territrio abriga a maior floresta tropical do mundo e protege cerca de um tero das espcies existentes no planeta (ALBAGLI, 2001). Ainda abriga cerca de 170 povos indgenas, centenas de comunidades remanescentes de quilombos e milhares de outras locais (BRASIL, 2003). As polticas pblicas para a Amaznia no Brasil focam-se, em geral, na rea da Amaznia Legal, instituda pela Lei no 1.806, de 6 de janeiro de 1953. Atualmente, por meio da Lei Complementar no 124, de 3 de janeiro de 2007, tal rea entendida como a que compreende a totalidade dos estados do Acre (AC), do Amap (AP), de Roraima (RR), de Rondnia (RO), do Amazonas (AM), do Tocantins (TO), do Par (PA), de Mato Grosso (MT) e parte do Maranho (MA) a oeste do meridiano 44o. Entretanto, importante atentar que o PAS considera para suas estratgias, alm dos outros estados, toda a rea territorial do MA (4.756 mil km2, 55,86% do territrio nacional 8.514 mil km2).
472
Plano Amaznia Sustentvel: interaes dinmicas e sustentabilidade ambiental
No incio do sculo XX, aproximadamente 80% da rea da Amaznia brasileira eram florestadas e as reas remanescentes cobertas por cerrado e campos. At a dcada de 1940, a regio pouco se transformou. Naquele perodo, a maior parte da populao regional, cerca de 4 milhes de habitantes, residia ao longo das plancies aluviais, onde a terra era mais frtil, em razo do trnsito e da deposio de sedimentos provenientes das regies montantes (KIRBY et al., 2006). As primeiras atividades produtivas nestas plancies foram a pequena agricultura diversificada e a criao de gado bovino (DESFONTAINES, 1957). Foi a partir de ento que polticas pblicas iniciaram a promoo da ocupao regional. A Constituio Federal de 1946 indicou e a Lei no 1.806, de 6 de janeiro de 1953, criou o Plano de Valorizao Econmica da Amaznia, cuja execuo foi atribuda sua superintendncia. Mais tarde, esta atribuio foi transferida para a Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam). Apesar desta inteno do governo federal, a ausncia de rodovias inviabilizava o acesso, dificultando o pleno crescimento regional (TOURRAND et al., 2007). O acesso dava-se quase exclusivamente por meio fluvial. Somente no final da dcada de 1960, com a nova capital federal e a construo da rodovia Belm Braslia (BR-010), iniciada em 1958, ocorreu a acelerao do processo de ocupao. Durante o governo militar, a poltica de desenvolvimento, com base no argumento de que era preciso garantir a posse da Amaznia, promoveu profundas transformaes. As principais aes voltadas ao desenvolvimento regional foram o incio da construo das rodovias Cuiab Porto Velho e Transamaznica (THRY, 2005; NEPSTAD et al., 2001). Tais rodovias formaram o primeiro eixo de desmatamento regional. Na segunda metade da dcada de 1980 e no incio da de 1990, polticas de desenvolvimento proveram infraestruturas e facilidades que criaram condies para a imigrao e os investimentos na regio (BRNER; MENDOZA; VOSTI, 2007). As principais propostas para a Amaznia foram a recuperao das rodovias Transamaznica e Cuiab Santarm (BR-163) e o asfaltamento da rodovia Manaus Boa Vista. A BR-163, com 1.777 km2 de extenso, conecta as regies produtivas (minerao e agronegcio) com Santarm e incentiva a colonizao s terras do norte do MT e PA. A estrada motivou a penetrao de grandes projetos agropecurios e colonizao. H, ainda, a colonizao comandada pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra). Em suas reas de influncia, verificam-se a valorizao das terras, a atrao de correntes migratrias e a especulao fundiria que geram intensos impactos socioambientais. Nos ltimos anos, a grande maioria das aes e dos investimentos nos eixos de desenvolvimento previstos para a Amaznia Legal ocorreu nos eixos Madeira Amazonas e Araguaia Tocantins por meio da proviso de infraestruturas de suportes ao escoamento da produo. Os investimentos em agroindstrias e pecuria ocorreram por causa da proximidade com as reas de produo, onde a pequena produo substituda pela pecuria e, em seguida, produo de gros (MELLO, 2006). Este processo gerou a espacializao das populaes e atividades produtivas marcada por grande heterogeneidade, com distribuio desigual na Amaznia brasileira.
473
O que ocasionou resultado na formao de rea de transio que pode ser identificada junto s fronteiras leste e sudeste da Amaznia, tambm denominada arco do desmatamento ou arco do povoamento consolidado (BECKER, 2005). Alm disso, as reas prximas s capitais estaduais ou aos centros regionais tm promovido grandes alteraes em suas reas de influncia (IGLIORI, 2006). Para se ter ideia da dimenso das transformaes, em 1950, a populao regional era de somente 3,8 milhes de habitantes. Em 2007, de 23,6 milhes, ou seja, 12,83% da populao nacional (IBGE, 1950, 2007). A tabela 1 mostra a evoluo recente do produto interno bruto (PIB) na Amaznia Legal. O comportamento recente do PIB na Amaznia mostra que esta tem crescido a taxas menores que a mdia nacional, representando, em 2006, somente 7,76% deste no mbito nacional. As maiores economias encontram-se nos estados a seguir: PA (R$ 44,37 bilhes), AM (R$ 39,16 bilhes), MT (R$ 35,28 bilhes) e MA (R$ 28,62 bilhes). O PIB per capita da regio (R$ 8,37 mil) cresceu apenas 1% ao ano (a.a.) nos ltimos anos, mantendo-se menor que a mdia brasileira. Em 1985, era o equivalente a 52,1% do PIB per capita mdio do Brasil. Em 2006, esta proporo foi de 65,9%, sugerindo significativa melhoria (IBGE, 1985, 2006).
TABELA 1
Evoluo do PIB dos estados da Amaznia Legal 2003-2006
2003 Unidade geogrfica A preos Per capita correntes (em R$) (em R$ 1. 000) 1 699 947 694 127 751 538 3 304 771 3 434 107 24 977 170 18 483 300 27 888 658 29 754 565 9 750 818 2 737 003 7 241 147 6, 371 5, 278 6, 220 8, 100 3, 112 10, 347 4, 448 6, 594 7, 455 5, 784 2004 A preos correntes (em R$ 1.000) 154 578 041 3 940 315 3 846 126 30 313 735 21 604 577 36 961 123 35 562 846 11 260 424 2 811 079 8 277 816 2005 2006 A preos correntes (em R$ 1. 000) 169 242 237 4 482 920 4 361 255 33 352 137 25 334 591 37 465 937 39 121 138 12 884 047 3 179 287 9 060 926 A preos correntes (em R$1.000) 183 919 840 4 834 771 5 260 099 39 166 314 28 621 445 35 284 471 44 375 766 13 110 092 3 660 153 9 606 730
Per capita (em R$)
Per capita (em R$)
Per capita (em R$)

12 ,688 8, 368 7, 041 8, 543 11, 829 4, 628 12, 350 6, 241 8, 391 9, 075 7, 210
Brasil Amaznia Legal Acre Amap Amazonas Maranho Mato Grosso Par Rondnia Roraima Tocantins
9,498 1 941 498 358
10 ,692 2 147 239 292 7, 365 6, 251 7, 026 9, 658 3, 588 13, 445 5, 192 7, 209 7, 361 6, 556
11,658 2 369 796 546 7, 882 6, 694 7, 335 10, 318 4, 151 13, 365 5, 612 8, 396 8, 125 6, 939
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Elaborao: Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur)/Ipea.
Todavia, a qualidade de vida da populao ainda bastante insuficiente. O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), que considera indicadores de educao, longevidade e renda de oito dos nove estados da regio, inferior ao IDH nacional, exceo feita ao estado do MT (0,773). Por tais aspectos, pode-se questionar o modelo de desenvolvimento adotado historicamente para a Amaznia brasileira, que, alm de no promover a efetiva melhoria da qualidade
474
de vida das populaes residentes, ainda promove grandes impactos, com graves danos ambientais. Entre estes impactos, o mais evidente o desmatamento que j destruiu aproximadamente 15% da rea original (Brasil, 2008), ou seja, 732 mil km2 de florestas nativas. A rea desmatada nos ltimos 20 anos na Amaznia Legal destacada pelo grfico 1. Pode-se identificar padro cclico nos desmatamentos anuais. O desmatamento anual, em 1988, foi de 21,05 mil km2 e caiu para 11,03 mil km2 em 1991. Em 1995, atingiu 29,05 mil Km, caiu para 13,22 mil Km em 1997, e chegou a 27,37 km2 em 2004. A partir de ento, o desmatamento apresentou contnua reduo, em 2004-2005, 13,10 mil km2 e em 2006-2007, 11,22 mil km2. A maior parte do desmatamento concentrou-se no sudeste do MA, norte do TO, sul do PA, norte de MT, em RO, sul do AM e sudeste do AC. Regio comumente denominada arco do desmatamento.
GRFICO 1
35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 21.050 17.770 13.780 13.730 11.030 14.890 18.160 18.220 17.380 17.250 29.050 25.280 21.230 18.160 18.750 14.030 11.220 27.370
Evoluo da rea desmatada na Amaznia brasileira nos ltimos 20 anos (Em km)
400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0
13.220
1987-1988
1988-1989
1989-1990
1990-1991
1991-1992
1992-1993
1993-1994
1994-1995
1995-1996
1996-1997
1997-1998
1998-1999
1999-2000
2000-2001
2001-2002
2002-2003
2003-2004
2004-2005
2005-2006
rea desmatada anual (km2)
rea desmatada acumulada no perodo (km2)
Fonte: Programa de Clculo do Desflorestamento da Amaznia (Prodes)/Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe)/Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Elaborao: Dirur/Ipea.
Distintos so os fatores observados sobre o desflorestamento na Amaznia brasileira. Entretanto, ainda existem controvrsias sobre os fatores determinsticos do desmatamento regional, principalmente quanto contribuio de cada fator para a destruio florestal. Os fatores identificados com maior frequncia como promotores do desmatamento em alguns estudos localizados na literatura so: i) extenso de rodovias e distncias s capitais estaduais (PFAFF, 1998); ii) pecuria bovina (MARGULIS, 2003); iii) agricultura, principalmente de gros (soja, arroz e milho) e produo de madeira (Barreto et al., 2005); iv) preo da terra, dos produtos agrcolas e crdito rural (YOUNG, 1998); v) populao (REIS; MARGULIS, 1991); e vi) assentamentos rurais (ALVES, 2001). Apesar de tais contribuies, para melhor compreender o desmatamento na Amaznia, importante observar que estes fatores esto em interao dinmica em sistema maior e integrado, cujo melhor entendimento passa pela compreenso dos processos que envolvem o desmatamento regional.
2006-2007
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A partir da dcada de 1960, o padro de desenvolvimento marcado pelos eixos de integrao fluviais comeou a mudar em razo da construo de estradas, implantao de assentamentos, aeroportos e hidroeltricas, concesso de crdito para a agropecuria e estabelecimento da Zona Franca de Manaus (BARRETO et al., 2005). O desmatamento na Amaznia no segue nico padro preestabelecido, este mltiplo em suas origens e processos, dependendo do tempo e da localizao espacial, constitui sistema de complexas relaes, cujo conhecimento deve ser aprofundado para melhor planejamento do desenvolvimento regional. Na regio da fronteira agropecuria, estas relaes, assim como o desmatamento, so mais intensas do que nas pores no noroeste da Amaznia. A figura 1 representa as interaes dinmicas relacionadas aos desmatamentos na rea da Amaznia brasileira. De maneira geral, destacam-se neste estudo como elementos-chave da dinmica: atividades produtivas produo de gros, madeira e pecuria , incndios florestais e criao de reas protegidas e assentamentos rurais. Gerado por polticas de desenvolvimento que no foram capazes de atender s necessidades de grande parcela da populao, pela proviso de infraestruturas principalmente rodovirias e pelo aumento do preo da terra, entre outros fatores, encontramo-nos em perodo histrico de grande presso por terras na Amaznia. Essa grande presso social garante aumento de polticas pblicas de reforma agrria. Com isso, aumentam as concesses de uso e titulao de lotes e os subsdios pblicos aos assentados na forma de cestas bsicas, dinheiro para construo e crdito agrcola a taxas de juros baixas que, juntos, ampliam a propenso a desmatar. Estes dois fatores criam condies para ampliao da tendncia a desmatar dos assentados ou colonos. Associadas carente fiscalizao, ocorrem extraes irregulares e comercializao da madeira em vrias formas tora, carvo e lenha , promovendo desmatamento e tambm lucro, o que realimenta o ciclo, ampliando a explorao at que a rea seja abandonada por falta de recursos naturais (BARRETO et al., 2005). O que aumenta a presso por terras e polticas de reforma agrria. A carncia de fiscalizao, alm da extrao e venda da madeira, gera ambiente favorvel ampliao das intensas disputas pela posse da terra, que, em conjunto com a morosidade do processo de titulao, promovem desmatamento por precauo, mais violncia e maiores ndices de criminalidade (HOEFLE, 2006). Assim, o ambiente torna-se cada vez mais inspito ao exerccio da fiscalizao, gerando outro ciclo de autoamplificao no sistema. A infraestrutura, elemento importante nas dinmicas do sistema, pode causar desmatamento diretamente ou pela grande influncia que possui sobre outros elementos, como a criao de estruturas e servios de suporte pecuria, o que amplia a lucratividade do setor, os rebanhos e as reas de pastagens, o que gera aumento de investimentos em equipamentos para a pecuria. O crescimento da pecuria bovina na Amaznia explicado por diversos fatores
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(ESCADA et al., 2005): i) existncia de cadeia de comercializao de terras; ii) deficincia dos rgos fundirios; iii) existncia de rede de infraestrutura; iv) caractersticas biofsicas; v) grau de organizao da cadeia produtiva; vi) preo e acesso facilitado aos mercados; e vii) garantia da posse da terra at a legalizao posterior. Alm disso, os preos mais baixos da terra e a produtividade mais alta tornam as pastagens mais lucrativas na Amaznia do que em outras regies. Tais aspectos possibilitaram fortalecimento do mercado de terras na regio (MARGULIS, 2003). A facilidade de comercializao de terras origina, geralmente, corrida pela posse com consequente desmatamento, pois este o meio de se garantir a propriedade (YOUNG, 1998; MUCHAGATA; BROWN, 2003). A produo de gros outro relevante fator de desmatamento regional e sua sinergia com outras atividades produtivas exige ateno especial. A cultura de gros tem pressionado a Amaznia; destacadamente, as reas mais externas e, com isso, ocasionando aumento dos preos da terra. Alm disso, as reas ocupadas pela pecuria, por possurem baixo valor, proporcionam ganhos para o pecuarista, que promove aumento do rebanho e, consequentemente, novos desmatamentos para dar lugar a pastagens. Fato que tem levado a deslocamento da pecuria para reas mais internas da floresta, promovendo desmatamento e abertura de novas frentes de expanso. Sobre estes interesses, Margulis enfatizou que:
O casamento de interesses entre madeireiros, trabalhadores rurais e agricultores despossudos o que permite a abertura de novas frentes de expanso. Os madeireiros necessitam da escassa mo de obra, nas regies distantes onde a madeira abundante, as terras no tm dono e a fiscalizao (de todo tipo) inexistente. Suas estradas viabilizam a explorao da madeira e permitem o acesso para os pequenos agentes (2003, p. 41).
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Morosidade do processo de titulao das terras Violncia e criminalidade Concesso de uso e titulao de lotes Propenso a desmatar dos colonos/ assentados Investimentos em infra-estruturas Disputas pela posse da terra Concentrao de CO2 na atmosfera Sequestro de CO2 Fiscalizao das leis fundirias Subsdios pblicos aos assentados Polticas de reforma agrria Abandono/ comercializao ilegal de lotes Emisso de CO2 Desmatamento Temperatura Extrao e venda irregular de madeira Presso por terra Inclinao/ altitude Pragas e doenas Incndios florestais Produo de gros Criao de reas protegidas Preo da terra Incndios descontrolados Preo da terra Pecuria Investimentos em infraestrutura Legenda/relaes Influncia positiva lucratividade das pastagens de mdia e larga escalas Estruturas e servios para a pecuria Influncia inversa Influncia retardada
FIGURA 1
Dinmica do desmatamento na Amaznia brasileira
Emisses globais de CO2
Aquecimento global
Colheita mecanizada
Pluviosidade
Pragas e doenas
Deslocamento da pecuria
Produtividade das pastagens
Influncia condicional
Fonte: Adaptado e ampliado a partir de Barreto et al. (2005), Hoefle (2006), Escada et al. (2005), Margulis (2003), Fearnside (1997), Young (1998), Muchagata e Brown (2003), Ometto et al. (2005), Pfaff (1998), Pfaff et al. (2007), Steward (2007) e Malhi et al. (2008). Elaborao: Dirur/Ipea.
O crescimento da agricultura, assim como o da pecuria, promove aumento de queimadas descontroladas com consequente aumento de incndios florestais, o que gera perda da cobertura florestal. A queima da floresta reduz sua capacidade de sobreviver a novas queimadas; ou seja, a suscetvel recorrncia do fogo, contribui com a perda da capacidade de regenerao da floresta ao seu estado original, tornando-a um um tipo de savana ou cerrado. A queimada ainda o instrumento mais usado para limpar o solo, imediatamente aps o desmatamento, estabelecer a pequena agricultura e a manuteno de pastagem. A perda de grande parte da cobertura florestal, principalmente por incndio, emite grande quantidade de CO2 e outros gases atmosfera e, tambm, promove reduo da capacidade da floresta de absorver CO2 sequestro (OMETTO et al., 2005). Disto decorre aumento das emisses de CO2 atmosfera que, juntamente com as emisses globais, em mdio prazo, pode contribuir significativamente para aumento da velocidade dos efeitos das mudanas climticas globais. O aquecimento leva a aumento de temperatura em toda a regio, elevando a suscetibilidade das florestas a incndios. Alm disso, promove alteraes nos regimes de chuvas. Algumas projees indicam, em geral, que dever ocorrer aumento na intensidade das chuvas na Amaznia, exceto em trechos de sua poro extremo-oriental, onde poder ocorrer reduo das mesmas (IPCC, 2007). O aumento previsto de incidncia de chuvas em quase toda a Amaznia deve causar grandes impactos; entre estes, aumento da incidncia de pragas e doenas e reduo da capacidade de execuo de colheita mecanizada. Estes fatores so desafiadores para a produo agrcola e a pecuria, que podem sofrer grande reduo a longo prazo na regio, delegando s futuras geraes grande passivo ambiental. Nesse contexto, pode-se arguir como prover melhoria da qualidade de vida das presentes geraes, principalmente as que vivem na regio, com proteo dos recursos naturais que permita o aproveitamento pelas futuras geraes, representando, portanto, grande desafio para a Amaznia. Por tais aspectos, o governo federal props o Plano Amaznia Sustentvel. 3 O PLANO AMAZNIA SUSTENTVEL Almejando adequar as aes previstas para a regio da Amaznia brasileira no PPA 20042007 sustentabilidade ambiental, o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) apresentou, em 9 de maio de 2003, as diretrizes para o desenvolvimento sustentvel da Amaznia brasileira (BRASIL, 2003). Seu argumento era a necessidade de evitar-se que as metas nacionais fossem simplesmente estendidas Amaznia, desprezando suas especificidades. A partir de ento, os termos de referncia do PAS foram elaborados em conjunto pelo Ministrio da Integrao Nacional (MI) e o MMA. A primeira verso foi apresentada em 16 e 17 de junho de 2003. Desde ento, tem servido de referncia para polticas pblicas federais na Amaznia Legal (BRASIL, 2008).
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O PAS contempla ainda as diretrizes gerais para as aes estruturantes de desenvolvimento, constantes no PPA 2008-2011 e no Plano de Acelerao do Crescimento (PAC), pressupondo que estas se ajustam perfeitamente a seus objetivos, sendo necessrio somente o planejamento estratgico das obras. O PAS tem como objetivo principal:
(...) a promoo do desenvolvimento sustentvel da Amaznia brasileira, mediante implantao de novo modelo pautado na valorizao de seu enorme patrimnio natural e no aporte de investimentos em tecnologia e infraestrutura, voltado para a viabilizao de atividades econmicas dinmicas e inovadoras com a gerao de emprego e renda, compatvel com o uso sustentvel dos recursos naturais, preservao dos biomas e visando a elevao do nvel de vida da populao (BRASIL, 2008, p. 55).
Por sua vez, os objetivos especficos so: i) promover efetivo ordenamento territorial e gesto ambiental; ii) desenvolver inovao tecnolgica, agregao de valor e valorizao da biodiversidade; iii) subsidiar o planejamento, a execuo e a manuteno das obras de infraestrutura; e iv) fortalecer a incluso social e a cidadania e implantar novo modelo de financiamento na Amaznia (BRASIL, 2008). Nesse sentido, as diretrizes gerais propostas pelo governo federal destacam a valorizao da diversidade sociocultural e ambiental da Amaznia, ampliao da presena do Estado, promoo da cooperao e gesto compartilhada de polticas pblicas, ampliao da infraestrutura regional, garantia dos direitos territoriais dos povos e das comunidades tradicionais, combate ao desmatamento ilegal, promoes da utilizao de reas j desmatadas e pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico para o desenvolvimento sustentvel e apoderamento da sociedade civil. As diretrizes distinguem-se em quatro eixos-estratgicos: i) ordenamento territorial e gesto ambiental; ii) produo sustentvel com inovao e competitividade; iii) infraestrutura para o desenvolvimento sustentvel; e iv) incluso social e cidadania. As diretrizes de ordenamento territorial indicam aes nas reas de ordenamento e planejamento, como combater a grilagem, prevenir e mediar conflitos, implementar aes de ordenamento fundirio e territorial, integrar os instrumentos de ordenamento territorial e gesto ambiental, melhorar os sistemas georreferenciados de informao, promoo de assentamentos rurais implantar assentamentos, melhorar a infraestrutura dos j existentes e promover a regularizao fundiria , unidades de conservao assegurar recursos, fortalecer os rgos gestores, envolver as comunidades do entorno, implantar mosaicos, acelerar ritmo de criao e implantao e colaborao com pases vizinhos , terras indgenas regularizar as terras indgenas, promover elaborao dos planos de gesto territorial e fortalecer a capacidade institucional da Fundao Nacional do ndio (Funai) , monitoramento e controle ambiental ampliar sistema de monitoramento, fortalecer Sistema de Proteo da Amaznia (Sipam), promover recuperao das reas degradadas na regio, ampliar sistemas de cadastro fundirio, melhorar processo de licenciamento, intensificar atividades de fiscalizao e combater a biopirataria. A produo sustentvel com inovao e competitividade outro desafio para o desenvolvimento sustentvel da Amaznia. Para tal, o PAS prope diretrizes nas reas de fomento produo sustentvel, entre estas esto: promover a pesquisa, aprimorar o marco legal referente pesquisa da biodiversidade, implantar padro diferenciado de assistncia tcnica e extenso rural e adequar a
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concesso de crditos ao manejo florestal estimular a manuteno e a recomposio de florestas, fomentar o manejo florestal, reforar aes de criao de unidades de conservao (UCs) de uso sustentvel, aprimorar e agilizar processo de homologao dos planos de manejo, fortalecer cadeias produtivas e desenvolver a comercializao e a certificao; produo agropecuria diversificar os sistemas produtivos em bases sustentveis, garantir alta produtividade, consolidar avanos em vigilncia sanitria, recuperar reas degradadas, prevenir e controlar queimadas e estruturar cadeias produtivas; utilizao econmica da fauna promover pesquisa, reforar monitoramento dos estoques pesqueiros e estruturar redes de comercializao; ao turismo melhorar sistema de transportes, disponibilizar linhas de financiamento acessveis a pequenos e microempreendimentos e formatar roteiros e produtos tursticos; e a produo mineral e industrial organizar cadeia produtiva, eliminar o uso de carvo oriundo de florestas naturais e promover controle da poluio de recursos hdricos e recuperao de reas degradadas. Tema de interesse especial para a sustentabilidade ambiental, a infraestrutura para o desenvolvimento sustentvel prope diretrizes nas reas de infraestrutura energtica viabilizar oferta para realidades distintas, promover eficincia, implantar medidas de conservao, aprimorar mecanismos de transparncia e participao social, incentivar estudos e pesquisas, aproveitar potencialidades para produo de biocombustveis e aprimorar instrumentos econmicos; logstica aprimorar, ampliar e integrar os sistemas de transporte ferrovirio, hidrovirio, rodovirio e aerovirio, promover a construo, pavimentao e manuteno de rodovias, fortalecer as instituies responsveis pela fiscalizao, regulamentar as linhas fluviais, implantar infraestruturas de armazenamento e integrar a rede de estocagem s redes de portos; e comunicaes fortalecer a utilizao do rdio, melhorar os servios de banda larga e ampliar a cobertura de sinal de televiso. As preocupaes do governo federal estendem-se incluso social e cidadania, ltimo eixo temtico do PAS. As diretrizes para esta dimenso foram estruturadas em polticas de: i) educao: garantir universalizao do acesso ao ensino, erradicar o analfabetismo, ampliar oferta no ensino profissionalizante, ampliar acesso ao ensino a distncia, integrar sistema de ensino s cadeias produtivas e ampliar oferta em universidades pblicas; ii) sade: ampliar acesso ao Sistema nico de Sade (SUS), interiorizar os profissionais, valorizar conhecimentos tradicionais, ampliar servios de alta complexidade, fortalecer polticas de gesto e ampliar oferta de ensino profissional; iii) saneamento: ampliar servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, coleta e destinao adequada de resduos slidos, promover reestruturao institucional do setor e recuperao de reas urbanas degradadas; iv) segurana pblica: modernizar instituies, fortalecer cooperao, integrar aes, fortalecer aes de preveno e combate e fortalecer a segurana na zona rural; v) assistncia e previdncia social: fortalecer o Sistema nico de Assistncia Social (Suas), ampliar cobertura dos servios de proteo e promover aes integradas; vi) valorizao da diversidade cultural: desenvolver pesquisa e incluir contedo nos programas de ensino; e vii) polticas de igualdade de gnero: garantir cumprimento de tratados relativos aos direitos das mulheres, fortalecer as instituies pblicas responsveis e incluir questes de gnero nos currculos escolares.
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Em anlise do PAS, (BARRETO; AMARAL, 2008) identificaram a criao de reas protegidas e o aumento de fiscalizao como avanos. Entretanto, criticaram a falta de detalhamento que dificulta decises prticas e indica a dificuldade de harmonizar interesses divergentes. Alm disso, o marco legal continua frgil, incluindo a situao do Cdigo Florestal como medida provisria, a baixa efetividade da lei de crimes ambientais e a falta de concluso de zoneamento ecolgico econmico (ZEE) no MT e no PA. 4 A SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL DO PAS Para analisar a sustentabilidade ambiental das estratgias do PAS na Amaznia, com especial ateno ao desmatamento, este estudo qualitativo e exploratrio utiliza noes de dinmicas de sistemas (FORRESTER, 1989). Por intermdio da representao das relaes entre os elementos destacados na dinmica do desmatamento, procedeu-se a interpretao da influncia das principais estratgias realizadas ou em implantao relativas ao PAS nas inter-relaes socioambientais e econmicas. Tais inter-relaes foram discutidas sob a tica das estratgias pretendidas no plano. Assim, puderam-se destacar estratgias-chave e pressupostos crticos sustentabilidade ambiental do PAS. Em relao ao ordenamento territorial, as estratgias tm promovido articulao e integrao dos instrumentos de planejamento e ordenamento territorial em nveis local e regional para a proteo ambiental e o norteamento de atividades produtivas, com maior participao social no planejamento e na execuo. Alm disso, o macrozoneamento ecolgico econmico da Amaznia, com muitos trabalhos de ZEEs elaborados, so evidentes conquistas. Pode-se notar que, no PAS, a infraestrutura tem recebido grande ateno. Destacam-se as estratgias para o setor energtico, com previso de adio de 15.685 MW potncia instalada, sendo 1.664 MW colocados em operao at 2010. Destacam-se a construo das usinas hidreltricas (UHE) Santo Antnio e Jirau, no Rio Madeira, e Belo Monte, no Rio Xingu. Para o transporte rodovirio, as principais estratgias so as pavimentaes das BR-163 (Guarant do Norte Santarm), BR-230 (Marab Itaituba), BR-158 (Ribeiro Cascalheira fronteira MT/PA), BR-364 (Rio Branco Cruzeiro do Sul), BR-156 (Macap fronteira Brasil/Guiana Francesa) e BR-319 (Porto Velho Manaus). Alm disso, tem-se a rodovia Transocenica, que permitir a conexo da Amaznia com os portos peruanos. Ainda, tem-se investido em transporte fluvial com rede de portos para atendimento das demandas regionais e na concluso das Ferrovias Norte-Sul e Ferronorte. Nesse contexto de aumento na proviso de infraestruturas de suporte ao desenvolvimento regional, estratgias de regularizao fundiria, licenciamento, fiscalizao, preveno e controle do desmatamento vm sendo implantadas. Quanto regularizao fundiria, medidas como a obrigatoriedade de todo detentor de posse de terra na Amaznia Legal ter de encaminhar documentao que comprove a posse, acompanhada de planta georreferenciada e a possibilidade de que as posses at 500 hectares possam ser regularizadas por meio de concesso de uso so estratgias de destaque.
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Estratgias relativas aos assentamentos rurais tambm tm sido implantadas no mbito do PAS e constantes no Plano Nacional de Reforma Agrria. Para licenciamento, fiscalizao e combate ao desmatamento, destacam-se a maior cooperao entre rgos federais e estaduais e implantao do Plano de Ao para a Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia Legal (PPCDAM). Alm desses aspectos, tem-se investido intensamente em reas protegidas. A implantao de mosaicos de reas protegidas nas regies sob maior presso tem inibido a expanso desordenada da fronteira agropecuria. Deve-se atentar ainda s aes de identificao, demarcao e homologao de terras indgenas e comunidades remanescentes de quilombos. Outra estratgia que pode colaborar com a reduo dos desmatamentos e o aumento das reas protegidas na Amaznia a concesso florestal, por meio da Lei no 11.284, de 2 de maro de 2006 (Lei de Gesto de Florestas Pblicas), que tem possibilitado a concesso para fins de manejo sustentvel, tanto em condio empresarial como comunitria. Aliado a esta estratgia, foi criado o Servio Florestal Brasileiro, para viabilizar a proposta de Distritos Florestais Sustentveis. A figura 2 destaca as principais interaes das estratgias realizadas e em realizao do PAS com a dinmica do desmatamento regional, em que representam: i) PAS-1: estratgias de infraestrutura; ii) PAS-2: estratgias relativas aos assentamentos para reforma agrria; iii) PAS-3: de regularizao fundiria e fiscalizao; iv) PAS-4: aes referentes s reas protegidas e s concesses florestais; v) PAS-5: estratgia de novo modelo de financiamento para a Amaznia brasileira; e vi) PAS-6: estratgias de combate ao desmatamento e s queimadas. As aes de instalao de grandes infraestruturas de suporte, tais como: rodovias, aumento da capacidade energtica, infraestruturas de abastecimento e comercializao e assentamentos devem promover o aumento da oferta de equipamentos e servios para a produo agropecuria que, alm do crescimento da explorao madeireira, pode esperar crescimento das atividades agropecurias, principalmente a pecuria bovina e a produo de gros, o que geraria maiores taxas de desmatamento regional. Somado a isto, o aumento da demanda por terras para assentamentos e a poltica de reforma agrria do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) devem conduzir a crescimento significativo das titulaes e dos subsdios pblicos aos assentados, aumentando suas propenses a desmatar. Frente a essa tendncia, j vista como insustentvel se exclusiva, prope-se aes complementares nas reas de regularizao fundiria e fiscalizao, nas reas protegidas e nas concesses florestais; e tambm, novo modelo de financiamento e combate s queimadas e ao desmatamento. Assim, pode-se reler as dinmicas socioambientais e econmicas com as principais estratgias realizadas e em realizao do PAS. Vrios so os ciclos que podem ser alterados com a insero desses elementos. Por exemplo, o aumento de reas protegidas e efetiva gesto da Amaznia deve causar, em conjunto com melhoria da fiscalizao, reduo na extrao e venda irregular de madeira, reduzindo as taxas de desmatamento e a presso por terra para assentamentos. Tal fato deve provocar menor presso sobre as polticas de reforma agrria nestes espaos, levando a reduzir a titulao de lotes na regio. Isto deve promover a reduo das taxas de desmatamento.
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PAS - 3 PAS - 2 Morosidade do processo de titulao das terras Violncia e criminalidade Concesso de uso e titulao de lotes Propenso a desmatar dos colonos/ assentados Investimentos em infraestruturas Disputas pela posse da terra Subsdios pblicos aos assentados Abandono/ comercializao ilegal de lotes Polticas de reforma agrria Concentrao de CO2 na atmosfera Sequestro de CO2 PAS - 6 Fiscalizao das leis fundirias Emisso de CO2 Desmatamento Temperatura Extrao e venda irregular de madeira Presso por terra Inclinao/ altitude Pragas e doenas Incndios florestais PAS - 5 Produo de gros reas protegidas Preo da terra Incndios descontrolados PAS - 4 Deslocamento da pecuria Preo da terra Pecuria Investimentos em infraestrutura Legenda/Relaes Influncia positiva lucratividade das pastagens de mdia e larga escalas Estruturas e servios para a agropecuria PAS -1 Influncia inversa Influncia retardada Influncia condicional
FIGURA 2
Interaes do PAS com a dinmica do desmatamento regional
Emisses globais de CO2
Aquecimento global
Colheita mecanizada
Pluviosidade
Pragas e doenas
Produtividade das pastagens
Elaborao: Dirur/Ipea.
Com a regularizao fundiria e o aumento fiscalizao e da presena do Estado na regio, pode ocorrer reduo das disputas pela posse da terra, levando a queda dos ndices de violncia e facilitando ainda mais a fiscalizao. Reduzindo, assim, o desmatamento regional. Com o novo modelo de financiamento para a Amaznia, pode-se esperar a continuidade da reduo da produo de gros nas reas de florestas. Isto deve promover reduo do preo da terra, podendo gerar nova ocupao pela pecuria. Alm disso, a queda na produo de gros contribura para a reduo da incidncia de queimadas que, em conjunto com medidas do plano de combate s queimadas e ao desmatamento, devem conduzir menor incidncia de incndios florestais. Alguns fatores merecem destaque. A curto prazo, a reduo da extrao e venda irregular de madeira na Amaznia depender do resultado das presses geradas pelas infraestruturas, principalmente a rodoviria, e a criao, localizao e efetivao das reas protegidas e da fiscalizao. O equilbrio entre tais estratgias, apesar de difcil planejamento, pode gerar melhor aproveitamento dos recursos. A efetiva reduo da pecuria para converso da terra em novas atividades sustentveis e/ou reflorestamento no parece resultado de fcil alcance, pois somente o investimento em reas protegidas no parece ser capaz de gerar presso suficiente, j que se prev grande quantidade de investimento em infraestruturas. Se o preo da terra for alto o suficiente para gerar substituio das pastagens por produo agrcola sustentvel, a pecuria tende a internalizar-se ainda mais no territrio amaznico, encontrando caminho entre ou aps as reas protegidas. Resta, ento, a implementao do novo sistema de financiamento, que pode funcionar inviabilizando a pecuria extensiva e induzindo novas atividades regionais. Entretanto, pode-se considerar este resultado esperado como pressuposto crtico para a sustentabilidade do PAS. A conteno do crescimento da rea agrcola sobre as reas de florestas, principalmente para produo de gros arroz, milho e soja possui maior facilidade de controle na Amaznia por possuir menor resistncia s condies geoecolgicas das reas mais midas, ao norte. Alm disso, pragas e doenas derivadas da maior pluviosidade e do desmatamento funcionam como controle biolgico regional. Apesar disso, os avanos tecnolgicos na rea agrcola so grandes e podem promover a superao destas dificuldades e sabotar os objetivos da estratgia. Assim, pode ser necessrio medidas de controle, como reduzir o crdito para tais atividades. Aspecto preocupante a mdio e longo prazo para a sustentabilidade do PAS so as emisses globais de CO2. Ainda com a reduo das emisses por desmatamento, as atividades produtivas e as infraestruturas correm grande risco, tendo em vista que as previses, quase que unanimemente, indicam aumento de temperatura e pluviosidade para a regio, podendo acarretar grande mobilidade das culturas agrcolas e da pecuria, gerando novos desmatamentos, depreciao da infraestrutura, principalmente a rodoviria, e reduo da produo agropecuria. necessrio observar que a sustentabilidade ambiental no estado especfico, mas resultado de dinmica que busca o estado de equilbrio aleatrio do sistema global. Nesse sentido, no se pode afirmar que o PAS seja ou no sustentvel ambientalmente, mas, sim, que suas propostas e estratgias indicam razoabilidade que tende sustentabilidade; entretanto, com base em muitos pressupostos, alguns crticos.
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5 CONSIDERAES FINAIS O PAS formado por conjunto de diretrizes que podem ser divididas em duas categorias: estratgias de promoo da sustentabilidade socioambiental e incentivo ao desenvolvimento econmico. Tais estratgias devem ser implantadas de forma inter e intragovernamental, com efetiva participao social. Pelos aspectos aqui analisados, pode-se sugerir que estas estratgias podem atingir a sustentabilidade e bons resultados na Amaznia brasileira. Todavia, podem-se destacar algumas atividades-chave e pressupostos crticos ao desenvolvimento sustentvel regional. Assim, as estratgias de promoo da sustentabilidade ambiental devem ser to efetivas quanto os resultados esperados, como as estratgias de infraestrutura, sob pena de se gerar perodo de tempo lacuna favorvel ao desmatamento e gerao de outros impactos nocivos ao ambiente. Como atividades-chave, que merecem ser realizadas com maior ateno e em consonncia com as obras de infraestrutura em reas de desenvolvimento de atividades produtivas extensivas, podem-se destacar a regularizao fundiria, a efetiva fiscalizao fundiria e a implantao de novo modelo de financiamento para a sustentabilidade ambiental. O PAS, para atingir seus objetivos, calca-se em pressupostos crticos ao desenvolvimento sustentvel regional. Estes devem ser acompanhados com ateno, pois as no concretizaes podem ser fatais ao objetivo geral. Os pressupostos identificados como crticos neste trabalho so: As presses geradas pelas infraestruturas, principalmente a rodoviria, sero contidas para evitar a explorao ilegal de madeira, com a criao e a fiscalizao das reas protegidas. No haver inovao tecnolgica que viabilize a cultura de gros no interior das reas florestadas da Amaznia com aumento da precipitao. A pecuria no mais avanar frente s estratgias propostas. No haver corrida para ocupao com a implantao das infraestruturas propostas.
Apresentou-se breve contribuio s discusses sobre o desenvolvimento sustentvel da Amaznia brasileira e, consequentemente, s polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento regional, especialmente ao PAS.
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DIAGNSTICO E DESEMPENHO RECENTE DA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO

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Fontes: FGV e Ipeadata. Elaborao: Ipea.

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Taxas de investimento no mundo e em pases selecionados 2006

Pases desenvolvidos Pases em desenvolvimento Mxico Argentina China ndia Rssia

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Mo de obra e recursos naturais 14 13 13 13 12 11 10 9 7

Baixa intensidade Mdia intensidade 8 7 8 8 10 10 8 8 9 18 18 17 19 19 20 20 18 16

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Nmero de empresas 615 785

Nmero de empresas com mais de 30 pessoas ocupadas 585 747

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Fontes: PIA/IBGE e Secex/MDIC. Elaborao: Ipea.

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Fontes: PIA/IBGE e Secex/MDIC. Elaborao: Ipea.

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Fontes: PIA/ IBGE e Secex/MDIC. Elaborao: Ipea.

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Nmero de empresas 570 107 165 256 147 156 1.401

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b) Prospeco e desenvolvimento de novas reas PDP previso inicial: R$ 40 milhes.

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PDP previso inicial: R$ 17 milhes.

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