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A dimenso espacial nos estudos de economia regional, no Brasil: temas e interrogaes recentes
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urea C. M. Breitbach Economista da FEE, Doutoranda em Geografia pela Universit de Paris I - Panthon - Sorbonne.
Resumo
No texto, tratamos da dimenso espacial dos fenmenos econmicos no Brasil enquanto tema de estudos e pesquisas produzidos na ltima dcada. Tomando por base as contribuies de alguns autores, colocamos em evidncia assuntos recorrentes nessa literatura, esboando, de certo modo, uma pauta para estimular o leitor interessado a dar continuidade reflexo. Procuramos combinar a problemtica da concentrao espacial do desenvolvimento econmico brasileiro com outros temas, como os plos tecnolgicos, a "guerra fiscal", as aglomeraes industriais, a ausncia de polticas nacionais de desenvolvimento regional. As desigualdades regionais brasileiras continuam sendo o pano de fundo sobre o qual repousam os demais assuntos, na medida em que elas se constituem no maior desafio tanto para a pesquisa como para a elaborao de polticas econmicas regionalizadas.
Palavras-chave
Economia regional; desenvolvimento econmico; economia brasileira.
Abstract
The article deals with the spatial dimension of the economic phenomena in Brazil while subject of studies and researches produced in the last decade. Based on the contributions of some authors, recurrent subjects in this literature are taken in evidence, as sketching a guideline to stimulate the interested reader to further reflections. The article combines the spatial concentration problematic of the Brazilian economic development with other subjects as the technological poles regions, the "fiscal war", the industrial agglomerations and the absence of national
Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 25, n. 1, p. 171-202, abr. 2004
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urea C. M. Breitbach
politics of regional development. The Brazilian regional inequalities continue being the background to the other subjects, since they consist in the biggest challenge for the research as for the elaboration of regionalized economic policies.
Classificao JEL: R11

Os originais deste artigo foram recebidos por esta Editoria em 13.05.03.
Se levarmos em conta a imensido e a diversidade do territrio brasileiro, a importncia de sua economia no contexto dos ditos pases emergentes e a no menos vasta desigualdade social com a qual convivem seus habitantes h vrias dcadas, haveremos de convir que uma reflexo persistente e rigorosa sobre a dimenso espacial da economia brasileira est na ordem do dia. A prova disso a crescente produo de trabalhos e de pesquisas que abordam, sob os mais diferentes ngulos, as manifestaes espaciais dos fenmenos econmicos em nosso pas. No presente artigo, pretendemos contribuir com essa reflexo comentando algumas idias presentes na bibliografia sobre o tema, produzida, sobretudo, de 1990 em diante. Tomando por base as contribuies de alguns autores, nossa inteno to-somente colocar em evidncia temas e questes recorrentes nessa literatura (cuja lista no se pretende exaustiva), esboando, de certo modo, uma pauta para estimular o leitor interessado a dar continuidade reflexo. Dentro do esprito que norteia este artigo, no cabem, portanto, aprofundamentos dos temas tratados, mas to-somente a sua apresentao comentada. Isso, porm, no implica a ausncia de uma tomada de posio quanto aos temas e s formas de abord-los, mas, bem o contrrio, a escolha dos autores, na origem da preparao do texto, j exprime claramente um ponto de vista. Ao leitor que espera encontrar aqui uma reviso bibliogrfica sistemtica, objetiva e abrangente sobre os estudos de economia regional no Brasil sugerimos que reveja suas expectativas, pois esse no o caso do presente artigo. No que diz respeito construo do texto, procuramos combinar a problemtica da concentrao espacial do desenvolvimento econmico brasileiro tema presente h vrias dcadas na literatura especializada com outros temas que se impem no cenrio da economia regional a partir dos anos 90, como os plos tecnolgicos, a "guerra fiscal", as aglomeraes industriais, a
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ausncia de polticas nacionais de desenvolvimento regional. O tema da desigualdade regional do desenvolvimento brasileiro continua sendo o pano de fundo sobre o qual repousam os demais assuntos, tendo em vista que, de fato, os desequilbrios espaciais da atividade econmica constituem ainda e cada vez mais o maior desafio tanto para a pesquisa como para a elaborao de polticas na rea da economia regional. Antes de comear, convm enfatizar que a noo de espao no Brasil est condicionada pela dimenso continental de seu territrio, qual ns, brasileiros, j estamos acostumados: espao para ns no problema. A imensido do Pas assume um carter mais realista, digamos assim, quando comparamos o nosso territrio a outros e conclumos que seus 8,5 milhes de quilmetros quadrados representam 21% do continente americano e 41% da Amrica do Sul. Talvez essa relativa abundncia de terras possa explicar o escasso interesse que os economistas brasileiros dedicaram ao estudo da espacialidade dos fenmenos econmicos, h at algumas dcadas.
1 - A concentrao espacial da atividade econmica

No demais relembrar que a histria econmica do Brasil, a partir da chegada dos portugueses, foi pontuada por ciclos sucessivos, que deram origem ao processo de ocupao do espao. Cada perodo viveu o apogeu de uma produo destinada exportao, em torno da qual cada regio foi povoada e organizada.1 Esse modelo de ocupao do territrio se caracterizou pela dinmica de economias regionais baseadas na atividade agroexportadora, onde as relaes comerciais internacionais preponderaram em relao ao mercado interno. Assim, as trocas e as relaes interregionais eram de tal modo inexpressivas que no foi criada uma rede eficiente de transportes, e a integrao do mercado interno brasileiro no foi sequer cogitada. Ligadas economia agroexportadora, as indstrias tradicionais desenvolveram-se regionalmente, produzindo bens de consumo corrente para os mercados locais (produtos alimentares, txteis, confeces, dentre outros). Devido ao isolamento econmico das regies e s limitaes do mercado, esse movimento esgotou-se rapidamente.
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Os ciclos econmicos mais significativos foram o do acar, na Regio Nordeste, o do ouro, em Minas Gerais, o do caf, em So Paulo, e o da borracha, na Amaznia.
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O conjunto dos ciclos econmicos constitui a primeira fase do desenvolvimento econmico-espacial do Brasil2, que foi marcada pelo isolamento relativo das regies, origem da expresso "perodo dos arquiplagos regionais". Originria da economia do caf, uma dinmica industrial vigorosa comeou a se verificar em So Paulo, com extenses para o Rio de Janeiro, durante o sculo XIX. Essa dinmica configurou um processo de concentrao, amplamente analisado por Cano (1981), que se caracterizou como padro espacial da indstria brasileira desde o incio do sculo XX. No decorrer de sua evoluo, esse padro se estendeu progressivamente sobre o territrio, concentrando-se na Regio Sudeste. Conforme Guimares Neto (1997), trata-se da segunda fase do desenvolvimento econmico-espacial do Pas, que se estendeu at a dcada de 60, caracterizando-se por uma "articulao comercial" entre a regio nuclear e o resto do Pas. Evidentemente, a concentrao da indstria na Regio Sudeste engendrou desequilbrios na distribuio dos benefcios do crescimento econmico entre os estados brasileiros. As desigualdades regionais so objeto de preocupao e de gesto poltica desde os anos 30, mais precisamente a partir do segundo Governo Vargas (Cano, 1994). "Esta temtica [as desigualdades regionais] adquire um corpo de maior reflexo, de teorizao, de ao poltica e de ao de poltica econmica principalmente ps 1960, que a segunda fase da integrao do mercado nacional. quando as assim chamadas polticas de desenvolvimento regional passam a figurar oficialmente na agenda do Estado" (Cano, 1994, p. 312). Entre 1960 e 1980, grosso modo, constitui-se a terceira fase do desenvolvimento econmico-espacial do Brasil. a fase da "integrao produtiva", onde as economias regionais tiveram que se submeter lgica dominante da Regio Sudeste. Efetivamente, o "corao industrial" conduziu o processo por meio de dois mecanismos complementares: por um lado, o bloqueio de toda possibilidade de industrializao autnoma fora de sua rea de controle; e, por outro, pela criao de complementaridades inter-regionais e de "especializaes" regionais importantes.3
Para as fases do desenvolvimento industrial do Brasil, fazemos uso do esquema proposto por Guimares Neto (1997). Segundo Arajo (1997, p. 1071), os exemplos de "especializaes" regionais so: o plo eletroeletrnico da Zona Franca de Manaus, a explorao mineral no Par, a produo de bens intermedirios qumicos na Regio Nordeste oriental, a indstria txtil no Cear e no Rio Grande do Norte, dentre outros.
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Assim, foi construda "uma economia nacional regionalmente localizada", nos termos de Oliveira (1990), na qual as heterogeneidades internas s macrorregies serviram integrao produtiva a cargo dos grandes capitais industriais4 e do Estado. Considerando o papel essencial do Estado, parece-nos interessante relembrar os aspectos mais significativos da sua interveno. Desde os anos 30, o Estado brasileiro participa cada vez mais da estruturao do desenvolvimento nacional, estimulando o progresso industrial atravs de polticas setoriais e da regulamentao do mercado de trabalho. O papel do Estado foi igualmente decisivo na construo de infra-estruturas em energia, transporte e comunicaes. Do ponto de vista financeiro, convm notar que o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) foi criado pelo Estado em 1952 e se tornou o grande responsvel pelos financiamentos de longo prazo. O investimento pblico direto na produo tambm teve sua parcela de importncia, na medida em que permitiu a alavancagem de setores da indstria pesada, principalmente a produo de bens intermedirios (qumica, siderurgia e metalurgia pesada). Como a maioria desses setores se localizava nas Regies Sudeste e Sul, h que se concluir que o investimento pblico direto tambm contribuiu para a concentrao espacial da atividade econmica. Durante os anos 70, o Estado continuou a investir fortemente em infra-estruturas virias e em redes de comunicao tanto atravs de grandes empresas pblicas como de crditos subsidiados. Lembremos que, durante o perodo do chamado "milagre econmico" (1967-74), o crescimento excepcional verificado teve por base um Estado fortemente estruturador. O chamado "setor produtivo estatal", com suas grandes empresas, bem como os grandes oligoplios privados forneceram os bens intermedirios e de capital necessrios para estimular o processo de industrializao e de modernizao do Pas. Pode-se dizer que, a partir da, se efetivou o processo de "integrao produtiva". Deve-se, entretanto, considerar que a integrao territorial do mercado interno no eliminou as singularidades das estruturas produtivas regionais, homogeneizando o espao econmico nacional. Mas, ao contrrio, sabe-se bem que "esse processo criou e recriou espaos econmicos dotados de caractersticas particulares cuja evoluo permite compreender o papel das regies frente crise e reestruturao produtiva recente" (Egler, 1996, p. 211). A expanso
O papel do capital estrangeiro foi particularmente importante nesse processo. Filiais de grandes empresas multinacionais instalaram-se na Regio Sudeste, produzindo bens de produo e bens de consumo durvel, dinamizando, portanto, a indstria j existente nessa regio do Pas.
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da fronteira agrcola para a Regio Centro-Oeste, inicialmente, e, depois, para a Regio Norte integrou esses espaos economia nacional. Convm, ainda, considerar que a explorao mineral da Regio Norte, da qual o Projeto Grande Carajs um bom exemplo, exerceu um papel decisivo na integrao dessa regio a um contexto econmico maior, inclusive aos mercados internacionais. Disso resulta que essas atividades indiretamente industriais contriburam para completar o quadro econmico-espacial do Brasil, reforando a dominncia da atividade industrial da Regio Sudeste nesse processo. Note-se que a assimilao dessas regies ditas perifricas Regio Sudeste no teve como conseqncia uma melhoria na distribuio dos frutos do crescimento, como seria o esperado.
2 - A desigualdade na distribuio regional da indstria brasileira

O processo de concentrao econmica e demogrfica na Regio Sudeste deu-se, progressivamente, no decorrer de todo o sculo XX, tendo como epicentro a Regio Metropolitana de So Paulo. Como foi evocado anteriormente, o modelo de desenvolvimento econmico-espacial do perodo da "integrao produtiva" (1960-80) intensificou essa concentrao, mesmo considerando o papel da extenso da fronteira agrcola e das exploraes minerais. Isso fez com que a Regio Sudeste consolidasse seu papel de "carro-chefe" da economia brasileira. Diversos estudos testemunham a concentrao principalmente industrial na Regio Sudeste,5 e os dados da Tabela 1 permitem uma visualizao mais detalhada do fenmeno. A Tabela 1 permite constatar que a indstria brasileira tem estado fortemente concentrada espacialmente, e esse processo teve seu auge nos anos 70, quando somente o Estado de So Paulo detinha mais de 56% da produo industrial do Pas. Na mesma poca, a Regio Sudeste que ocupa 11% do territrio nacional abrigava quase 80% do PIB industrial brasileiro. De outro lado, as Regies Norte e Nordeste com 60% do territrio foram responsveis por apenas 8% do produto industrial do Pas. As transformaes da economia brasileira, da dcada de 70 em diante, provocaram um tnue movimento no sentido da desconcentrao territorial da
Ver, especialmente, Diniz (1995), Haddad (1989), Guimares Neto (1997), Cano (1994).
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indstria, como se pode observar na Tabela 1. Houve um aumento de participao das regies menos desenvolvidas (Norte, Nordeste e Centro-Oeste) e um declnio relativo da regio mais industrializada (Sudeste). Sobressai o desempenho industrial da Regio Sul, que quase dobrou sua participao no PIB industrial brasileiro entre 1970 e 1999, graas sua base industrial preexistente. O Rio Grande do Sul o estado mais industrializado da Regio Sul, tendo obtido um ganho de participao bastante significativo no perodo analisado (de 6,29% a 10,04%).
Tabela 1 Distribuio regional da produo industrial no Brasil 1970-1999 REGIES E BRASIL 1970 Norte ............................ 1,07 Nordeste ...................... 7,01 Sudeste ....................... 79,08 Minas Gerais ................ 6,87 Esprito Santo .............. 0,50 Rio de Janeiro .............. 15,26 So Paulo .................... 56,45 Sul ................................ 11,95 Paran ......................... 2,99 Santa Catarina ............. 2,67 Rio Grande do Sul ....... 6,29 Centro-Oeste .............. 0,88 BRASIL ........................ 100,00 1980 3,00 9,49 69,05 8,66 1,24 11,92 47,23 16,24 4,93 3,91 7,40 2,22 100,00 1990 3,85 8,89 65,44 8,08 1,41 7,69 48,25 20,34 6,38 4,42 9,54 1,48 100,00 1999 3,96 10,20 61,86 9,03 1,73 9,31 41,79 21,52 5,73 5,76 10,04 2,45 100,00
(%)
FONTE: CONJUNTURA ECONMICA. Rio de Janeiro, FGV, v. 41, n. 5, 1987. IBGE. Contas regionais do Brasil 1985-1997. Rio de Janeiro, 1999. 104p. IBGE. Contas regionais do Brasil 2000. Rio de Janeiro, 2002. 119p.
Na Tabela 1, vemos, ainda, que a queda de participao da Regio Sudeste deve-se, basicamente, ao comportamento do Estado de So Paulo, que perdeu 14% de participao ao longo do perodo considerado. A "desindustrializao" do Estado do Rio de Janeiro tambm pesou, mas no to significativamente.
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Quais seriam as razes dessa desconcentrao espacial da indstria brasileira nas ltimas dcadas? Tendo sido objeto de muitos estudos,6 as origens da desconcentrao industrial a partir de So Paulo, de uma maneira geral, esto ligadas s deseconomias de aglomerao na regio metropolitana paulista e capacidade de desenvolvimento de outras regies industriais do Pas. inegvel que as melhorias nas redes de transporte e de comunicaes, bem como a expanso das fronteiras agrcolas e de explorao mineral tenham exercido um forte poder atrativo por parte das regies ditas perifricas. No que concerne estritamente ao ocorrido no Estado de So Paulo, Guimares Neto (1997, p. 65-66) destaca como fatores que estimularam a desconcentrao industrial: - consolidao de complexos agroindustriais voltados exportao, como caf, soja, laranja, carne bovina, todas atividades localizadas longe da zona metropolitana; - produo de lcool combustvel a partir da cana-de-acar, igualmente localizada no Interior; - estratgia do setor petroqumico estatal que estimulou a implantao de refinarias fora da zona metropolitana; - implantao de centros de pesquisa em cidades mdias e as sinergias entre estes e a atividade econmica local; - polticas de proteo ao meio ambiente e outras deseconomias externas impem aos novos projetos industriais uma localizao fora da rea metropolitana; - organizao dos sindicatos de trabalhadores da regio metropolitana e perimetropolitana estimula a procura de outras localidades para instalao de indstrias. No nosso entender, esses fatores trouxeram conseqncias para alm das fronteiras do Estado de So Paulo, atingindo Minas Gerais e os estados da Regio Sul. Pacheco (1999) chama ateno para o fato de que esses estados apresentaram um intenso crescimento populacional de suas cidades mdias durante os anos 70, o que comprova o incio do processo de "industrializao do Interior". Convm lembrar, ainda, que a desconcentrao espacial da indstria foi favorecida pelo excepcional crescimento da economia como um todo. De fato, durante a dcada de 70, o PIB brasileiro teve um aumento mdio anual de 9% aproximadamente. Foi um perodo em que, nas palavras de Diniz (1993, p. 48), "todas as regies cresceram, embora diferentemente".
Ver, por exemplo, Caiado e outros (1995), Diniz (2000), Crocco e Diniz (1996).
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O Grfico 1 expressa claramente a queda de participao da Regio Sudeste no conjunto da indstria brasileira, nas ltimas dcadas. Atravs dele tambm se pode constatar a persistncia da grande desigualdade regional da atividade industrial, pois, embora tenha perdido participao, a Regio Sudeste representa quase o triplo da participao da Regio Sul, que a segunda mais industrializada. As demais continuam tendo pouca representatividade no conjunto da indstria brasileira.
Grfico 1 Participao regional no PIB industrial brasileiro 1970-1999 (%)
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 NORTE
Norte
NORDESTE
Nordeste
SUDESTE
Sudeste
Sul SUL 1990 1999
CENTRO-Oeste OESTE
Centro-
Legenda:
1970
1980
FONTE: CONJUNTURA ECONMICA. Rio de Janeiro, FGV, v. 41, n. 5, 1987. IBGE. Contas regionais do Brasil 1985-1997. Rio de Janeiro, 1999. 104p. IBGE. Contas regionais do Brasil 2000. Rio de Janeiro, 2002. 119p.
Embora longe de significar uma distribuio territorial mais eqitativa da atividade industrial, o deslocamento da indstria para outras regies no deixa de ser um fenmeno novo, ensejando uma srie de estudos e interpretaes. Como no nossa inteno examinar a fundo essas abordagens, tomamos a contribuio de Campolina Diniz como representativa.
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Segundo esse autor (Diniz, 1993, p. 35), deve-se ver com certa prudncia tal processo de desconcentrao industrial em direo a outras regies do Pas, "especialmente porque os novos centros esto no prprio Estado de So Paulo ou relativamente prximos a ele". De fato, no h evidncias de que estejamos assistindo a um movimento de reverso da polarizao, pois o que se observa muito mais uma ampliao da rea tradicional de concentrao. Dito de outra forma, Diniz identifica uma "reconcentrao amplificada" no interior da zona mais desenvolvida do Pas, ou seja, nas Regies Sudeste e Sul. Essa rea pode ser representada por um polgono medindo 1.700km de extenso, que parte da regio central de Minas Gerais e termina no nordeste do Rio Grande do Sul. As cidades de Belo Horizonte, Uberlndia, Londrina, Maring, Porto Alegre, Florianpolis, So Jos dos Campos ligadas atravs de uma linha imaginria formariam o permetro do referido polgono. Salientamos que a grande maioria dos plos tecnolgicos brasileiros (aos quais faremos referncia posteriormente) se situam no interior dessa zona. Segundo Diniz (1995, p. 13), a tendncia reconcentrao amplificada deve-se no somente s deseconomias de aglomerao da Regio Metropolitana de So Paulo fator em jogo desde a dcada de 70 , mas, mais recentemente, "(...) esse movimento est relacionado com as mudanas tecnolgicas e com a reestruturao produtiva, as quais tendem a alterar os requisitos locais, especialmente daquelas atividades mais intensivas em conhecimento. Alm disso, as mudanas ideolgicas e polticas no que diz respeito ao papel do Estado, a abertura externa da economia, em especial do Mercosul (...) tm efeitos decisivos sobre a configurao regional da indstria no Brasil". Os especialistas so unnimes em reconhecer o movimento de desconcentrao relativa da indstria, em termos espaciais, mas as divergncias surgem quando se trata de avaliar a sua continuidade no tempo. Quer dizer: a desconcentrao continua, ou tende a continuar? Ou cessou? Alguns autores evocam o esgotamento do processo, outros identificam uma simples desacelerao. O essencial, entretanto, que a desconcentrao relativa da indstria evidenciada pelos dados teve como conseqncia principal uma ampliao da zona mais industrializada do Pas, situando-se como sempre nas Regies Sudeste e Sul. Paralelamente tese da desconcentrao industrial no interior do "polgono desenvolvido", h outra interpretao presente na literatura especializada. Sem fazer oposio primeira, a segunda tese trata da fragmentao do espao econmico brasileiro. Essa interpretao se baseia no fato de que outros ncleos dinmicos se formaram sem estabelecer laos slidos com a economia do Sudeste. Como foi tratado anteriormente, a capacidade de desenvolvimento de certas zonas nas regies ditas perifricas foi um dos elementos que favoreceu a
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desconcentrao industrial de So Paulo. Lembramos que os ncleos dinmicos a que nos referimos aqui correspondem s chamadas "especializaes regionais", anteriormente aludidas (Arajo, 1997).7 A tese da "reconcentrao amplificada" no interior do polgono desenvolvido enfatiza a tendncia atual presente em nvel mundial e resultante do novo paradigma tecnoindustrial , segundo a qual as indstrias modernas, de tecnologia de ponta, procuram se instalar em zonas perimetropolitanas para se beneficiarem de servios especializados e da concentrao de conhecimento que os meios urbanos densos podem oferecer. A tese da fragmentao, por outro lado, chama ateno sobre as potencialidades dinmicas de certos setores industriais localizados, relativamente especializados e ligados a circuitos comerciais importantes, inclusive internacionais. Essas atividades desenvolveram-se a partir da dcada de 80, atravs da "(...) explorao de algumas poucas opes exportadoras, desatreladas de nexos mais orgnicos com a estrutura produtiva implantada at ento. Estruturado em torno da produo de bens intermedirios industriais e dos oriundos da agroindstria, esse processo autonomizou determinados circuitos produtivos e comerciais e deu lugar ao surgimento de dinmicas localizadas de crescimento" (Galvo; Vasconcelos, 1999, p. 8). Por enquanto, as repercusses do funcionamento desses setores sobre o conjunto da economia brasileira so modestas. Em contrapartida, os efeitos em nvel regional fazem-se sentir mais fortemente, na medida em que estimulam a heterogeneidade interna dos espaos econmicos locais. Ainda segundo Galvo e Vasconcelos (1999, p. 8), "(...) a tese da fragmentao espacial do desenvolvimento brasileiro no diverge radicalmente da idia de uma tendncia genrica de reconcentrao da dinmica econmica em torno de um polgono localizado no interior do Sul/Sudeste. Muito ao contrrio, ela salienta a necessidade de incorporar anlise algumas fraes exgenas ao territrio considerado pela tese do desenvolvimento poligonal". No mesmo sentido, Pacheco (1999) mostra que, atualmente, a dinmica regional da indstria no Brasil resultante de duas foras complementares. De um lado, a desconcentrao progressiva no interior do polgono desenvolvido. De outro, o surgimento de "ilhas de produtividade", presentes em diversas regies do Pas. Da interao dessas duas foras resulta um crescimento relativamente
Ver nota 3.
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mais intenso das antigas periferias nacionais, ao mesmo tempo em que as cidades mdias crescem mais que as regies metropolitanas.
3 - A reorganizao espacial da economia brasileira a partir da reestruturao industrial

Os efeitos da crise dos anos 80, a retrao do Estado como agente econmico de peso, a abertura dos mercados e a criao do Mercosul so os principais elementos em jogo, na dcada de 90, no que concerne organizao territorial da economia brasileira. Antes de tudo, duas observaes preliminares fazem-se necessrias. Em primeiro lugar, deve-se considerar que os efeitos da reestruturao industrial sobre o territrio tm que ser examinados luz da grande heterogeneidade eonmico-espacial do Brasil, uma vez que as estruturas econmicas regionais so fortemente dspares, como referimos no item anterior. Em segundo lugar, evidente que o impacto da reestruturao industrial por meio da modernizao tecnolgica, dos ganhos de produtividade, da terciarizao e do aumento do emprego informal bem mais sensvel nas zonas mais industrializadas do Pas. Se considerarmos a importncia histrica do Estado como estimulador do processo de desconcentrao espacial, sua sada de cena representa uma alterao profunda no padro de repartio espacial das atividades. "A profunda crise fiscal da Unio e dos estados, reduzindo a capacidade pblica de investimento, e as mudanas na concepo do Estado, em prol da privatizao das empresas estatais e de outros servios oferecidos pelo setor pblico, indicam que o Estado brasileiro no voltar a assumir o papel histrico que cumpriu em favor da desconcentrao produtiva. As mudanas estruturais em curso e a ausncia do Estado em termos de poltica regional seguramente contribuiro para que a 'lgica do mercado' amplie as desigualdades regionais e sociais, com graves conseqncias sociais e polticas para o pas." (Diniz, 2000, p. 39). Na anlise de Guimares Neto (1997), fica clara a perda de influncia do Estado, sobretudo entre 1985 e 1995, perodo de grande instabilidade econmica, quando os governos que se sucederam privilegiaram o controle da inflao. Em tal contexto, as preocupaes de curto prazo (polticas de estabilizao da moeda e capacidade de pagamento da dvida externa) eram prioritrias em relao s
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polticas de desenvolvimento econmico e social que, por sua natureza, so de longo e mdio prazos. "A reduo e quase eliminao da capacidade de exercer polticas de desenvolvimento econmico e social, por parte do setor pblico (...) terminaram por marginalizar os projetos e planos regionais de desenvolvimento e as propostas mais gerais de reduo das desigualdades entre os espaos mais desenvolvidos e os economicamente atrasados do pas. O Estado Nacional, nos anos 80, perdeu o caminho que, por meio de erros e acertos, comeava a trilhar, de reduo das diferenas entre as condies de vida dos brasileiros residentes em distintas regies." (Guimares Neto, 1997, p. 69). A abertura dos mercados concorrncia internacional teve conseqncias muito diferentes no somente quanto aos setores da indstria, mas tambm quanto s regies. As anlises sobre esse assunto no so definitivas, mas algumas formulaes merecem ser salientadas. Uma delas se refere ao enfoque das "ilhas de produtividade", apontadas como responsveis pelo dinamismo local em certas periferias regionais do Brasil. Com a abertura dos mercados, alguns setores passaram a procurar no Exterior os fornecedores adequados, bem como os mercados para a sua produo. Assim, eles foram se integrando aos circuitos internacionais, e diretamente, isto , sem o intermdio do centro industrial do Pas. Portanto, a abertura dos mercados ensejou uma dinmica relativamente autnoma em espaos anteriormente marginalizados e dependentes do centro econmico, o que levou a uma nova configurao territorial da economia, que se convencionou chamar de fragmentao do espao econmico brasileiro. Vale a pena relembrar que o padro do desenvolvimento regional brasileiro ocorrido at o princpio dos anos 80 se caracterizava por "laos de solidariedade", na expresso de Galvo e Vasconcelos (1999, p. 8). Isto porque o crescimento das regies ditas perifricas era firmemente articulado ao da Regio Sudeste, notadamente ao do Estado de So Paulo. Segundo os autores, as opes produtivas das regies perifricas "(...) encaminhavam-se para um papel complementar ao da economia do plo, e havia pouca chance de se duplicarem determinados compartimentos produtivos ali instalados. Em outras palavras, o crescimento das reas perifricas dependia diretamente do aproveitamento de oportunidades complementares economia paulista, em uma busca incessante por novas e melhores ligaes para frente e para trs com a indstria paulista". Nesse contexto, a abertura dos mercados deu origem s condies que levaram ruptura desse padro.
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Outra conseqncia da abertura dos mercados e da reestruturao industrial sobre o territrio tem a ver com a possibilidade tcnica de separao entre as funes produtivas da indstria. Como tem mostrado a literatura especializada, o fenmeno do fracionamento interno da atividade industrial est presente no mundo inteiro e constitui uma das caractersticas do modo de produo flexvel. Em conseqncia disso, a empresa pode separar, geograficamente, suas funes de acordo com sua estratgia de funcionamento. No Brasil, se bem que o fenmeno no seja generalizado, julgamos que deva ser enfatizado, tendo em vista que se trata de um elemento novo no contexto das transformaes econmico-territoriais dos anos 90. Diversos estudos do conta de que alguns setores tecnologicamente tradicionais e intensivos em mo-de-obra, como vesturio e calados, tm implantado estabelecimentos ligados diretamente produo em sub-regies do Nordeste, procura de uma mo-de-obra mais barata e menos organizada sindicalmente.8 As repercusses desse movimento no conjunto do territrio brasileiro so ainda pouco significativas, tendo em vista que no se trata de setores de ponta, nem de investimentos vultosos. Por outro lado, poder-se-ia pensar que a implantao, na Regio Nordeste, de estabelecimentos produtivos intensivos em mo-de-obra poderia constituir-se num elemento propulsor do desenvolvimento local. Entretanto os efeitos multiplicadores desses investimento so mnimos. Por um lado, os vnculos interindustriais so fracos ou inexistentes, principalmente se considerarmos que as matrias-primas vm de outras regies do Pas. Por outro lado, o acrscimo de renda que fica na regio de pouca monta e, mais, tende a ser gasto unicamente em consumo bsico, tendo em vista o estado de pauperizao em que se encontram essas populaes. Alia-se a isso o fato de que as empresas que se deslocam para o Nordeste visam unicamente a uma mo-de-obra de baixo custo, dentro do que se caracteriza como uma estratgia "defensiva", na qual predomina uma viso de curto prazo, baseada na reduo do custo do trabalho.9 Em definitivo, devemos convir que o desenvolvimento dessas regies
Nesse sentido, o caso da indstria de calados ilustrativo. "Enquanto a indstria de calados no Nordeste paga em mdia um salrio mnimo ao trabalhador de 'cho-de-fbrica', por exemplo, na regio do Vale do Sinos paga-se entre 2 e 2,5 salrios mnimos. A diferena aumenta quando se considera a formao de cooperativas de trabalho, que um modo de subcontratao de mo-de-obra sobre o qual no incidem encargos trabalhistas" (ALEXIM et al., 2002, p. 75). Leborgne e Lipietz (1990) apresentam, esquematicamente, dois tipos de estratgia rumo flexibilidade: a defensiva e a ofensiva. Um resumo a esse respeito encontra-se em Breitbach (2002, p. 436).
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no figura entre os objetivos das empresas que se deslocam para as periferias econmicas brasileiras. Durante os anos 90, alm das transformaes advindas da abertura dos mercados e da retrao do Estado, a organizao territorial da economia brasileira comeou a sentir os efeitos do Mercosul, em funcionamento desde 1991. Os resultados dessa integrao, em termos de desenvolvimento do comrcio entre os pases-membros, so expressivos. O total das trocas (exportaes e importaes) entre o Brasil, a Argentina, o Paraguai e o Uruguai passou de US$ 2,5 bilhes em 1990 para US$ 19 bilhes em 1997 (Diniz, 2000, p. 56). Grande parte das anlises convergem sobre o fato de que as Regies Sul e Sudeste so privilegiadas no quadro das relaes comerciais com o Mercosul. Como bem mostra Diniz (2000, p. 57), em 1996, as Regies Sul e Sudeste efetuaram 91,4% das exportaes brasileiras para o bloco. Tomando informaes mais recentes, podemos constatar que a tendncia se mantm. Como se observa na Tabela 2, do total das exportaes brasileiras para o Mercosul em 2001, a participao dos estados das Regies Sul e Sudeste largamente majoritria: 58% so provenientes dos Estados de So Paulo e Rio Grande do Sul unicamente. Se considerarmos os estados nominados nessa tabela, retirando a Bahia e outros estados, fica-se com uma participao de 84,4% no total das exportaes. No que concerne s importaes, a melhor repartio geral entre os estados no disfara a preponderncia dos estados gacho e paulista. Levando-se em conta as caractersticas estruturais das Regies Sul e Sudeste, no surpreendente que elas tenham as melhores condies de responder aos estmulos do comrcio internacional. Em particular, a sub-regio constituda pelo "polgono" anteriormente referido sobressai por dispor de um sistema produtivo dinmico, de uma boa infra-estrutura de transportes e comunicaes e de uma rede de servios modernos capazes de apoiar as atividades de exportao. No demais lembrar que os mais modernos centros de pesquisa e as mais importantes universidades esto ali situadas. Nessas condies, no h como negar que o Mercosul refora a concentrao econmica nas Regies Sul e Sudeste do Brasil, contribuindo notoriamente com o quadro de desigualdades econmico-espaciais do Pas.10 importante considerar, de outro lado, que o Mercosul tem um papel estratgico novo nas decises econmicas das empresas, no somente quanto
10
Como enfatizam Arajo (1997, p. 1076), Diniz (2000, p. 56), Galvo e Vasconcelos (1999, p. 9), Amaral, Garcia, Lavinas (1997, p. 18).
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ampliao das perspectivas comerciais com os demais pases, mas tambm no que concerne s melhorias tecnolgicas e organizacionais, favorecendo a readaptao do tecido produtivo dos pases-membros, principalmente das economias brasileira e argentina.
Tabela 2 Participao dos estados no comrcio do Brasil com o Mercosul 2001 ESTADOS E BRASIL Bahia ............................... Minas Gerais ................... Paran ............................. Rio de Janeiro ................. Rio Grande do Sul ........... Santa Catarina ................ So Paulo ........................ Outros estados ................ BRASIL ........................... EXPORTAES 4,0 8,3 8,2 4,5 13,2 5,8 44,5 11,6 100,0 IMPORTAES 8,3 7,1 11,7 11,9 17,3 3,0 27,6 13,1 100,0
(%)
FONTE: Brasil. Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio. Sistema de Anlise das Informaes de Comrcio Exterior via Internet: ALICE-Web. Disponvel em: http://aliceweb.desenvolvimento.gov.br/
Do ponto de vista geogrfico lato sensu, as tendncias indicam uma integrao mais forte entre os espaos econmicos do Cone Sul. Diversos estudos mostram os laos que se reforam entre as metrpoles e as principais cidades do Mercosul: So Paulo, Belo Horizonte, Campinas, Curitiba, Porto Alegre, Montevidu, Buenos Aires, Crdoba, Mar del Plata, Assuno. Diniz (2000, p. 58) aponta "o estabelecimento de uma rede de metrpoles integradas e complementares na macrorregio sul do continente americano". No essencial sobre a evoluo recente da organizao espacial da economia brasileira, a grande maioria dos trabalhos consultados aponta para a concentrao de atividades nas Regies Sul e Sudeste. Mesmo se levando em conta o aparecimento de dinmicas localizadas (as "ilhas de produtividade" ou as "especializaes regionais"), observa-se que a zona mais industrializada ainda a que detm as preferncias de localizao das atividades de tecnologia avanada. O conjunto de cidades mdias, localizadas no "polgono desenvolvido", atualmente
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dotado de infra-estruturas adequadas e se beneficia da proximidade com as grandes metrpoles, sem, entretanto, arcar com os custos de aglomerao destas, "inaugurando um modelo de localizao industrial relativamente disperso, como se observa em nvel mundial" (Crocco; Diniz, 1996, p. 88).
4 - Experincias recentes: tecnopolos e "guerra fiscal"

Se nos detivermos no estudo da reconcentrao amplificada no interior das Regies Sul e Sudeste, convm mencionar a presena de plos tecnolgicos, pois, com exceo de Campina Grande (Paraba), todos os plos brasileiros se encontram nessa rea. Identificados como os territrios das novas tecnologias, os plos tecnolgicos constituem um fenmeno relativamente recente no Brasil. A partir dos anos 80, a expresso tornou-se moda, e, para evitar deslizes, cremos que bem til fazermos referncia a uma definio confivel, como a de Medeiros (1990). Segundo ele, um plo tecnolgico (ou um plo cientfico-tecnolgico) resultado de quatro elementos: a) existncia de estabelecimentos de ensino e pesquisa especializados em uma tecnologia nova; b) presena de um conjunto de empresas voltadas para o desenvolvimento de novas tecnologias; c) surgimento de projetos de inovao tecnolgica comum aos agentes locais, estimulados pelo Governo; d) identificao de uma estrutura organizacional formal ou mesmo informal. Como salienta Medeiros, as empresas com alto valor agregado em termos tecnolgicos apiam-se, basicamente, em recursos humanos, laboratrios, material e equipamentos dos centros de pesquisa e ensino. Dito de outra forma, o tecnopolo resulta da concretizao de um intercmbio sistemtico entre esses dois parceiros, aos quais se soma o Governo como um terceiro agente importante. necessrio, igualmente, um rgo coordenador, com o objetivo de facilitar o intercmbio e a difuso de informaes. No Brasil, a coordenao do plo exercida, geralmente, por uma fundao privada ou por uma associao sem fins lucrativos. Ao contrrio do que comumente se pensa, os tecnopolos no surgem nem de um projeto, nem de um decreto. Eles resultam de uma combinao de elementos preexistentes num dado territrio. O essencial, nesse contexto, a
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manifestao de uma predisposio ao intercmbio a partir da necessidade expressa pelos agentes locais de efetuar aes convergentes. No Brasil, os tecnopolos criaram-se em cidades mdias ou em certos bairros de grandes cidades, sendo que sua localizao se explica pela proximidade com centros de pesquisa e com universidades, por facilidades de transporte e de comunicaes, por um clima favorvel aos negcios fora dos grandes centros urbanos tradicionais. Uma vez que a anlise de cada plo tecnolgico transcende os objetivos deste artigo, justo que os apresentemos em lista, indicando os setores de sua especializao: - Campinas (SP) - fsica, telecomunicaes, informtica, qumica fina; - So Carlos (SP) - polmeros, novos materiais, tica, mecnica de preciso, instrumentao, automao, informtica; - So Jos dos Campos (SP) - material aeroespacial, armamentos, novos materiais, eletrnica; - Santa Rita do Sapuca (MG) - eletrnica, telecomunicaes; - Curitiba (PR) - informtica, automao industrial, telemtica; - Campina Grande (PB) - eletroeletrnica, informtica, telecomunicaes; - Florianpolis (SC) - informtica, mecnica de preciso, eletrnica. Sobre a real capacidade de os plos tecnolgicos brasileiros recuperarem, pelo menos em parte, o atraso tecnolgico em que se v mergulhado o Pas11, os analistas mostram-se reticentes. Se, de um lado, as experincias so recentes demais para merecerem uma avaliao rigorosa, de outro, alguns entraves e limitaes so evocados. Referindo-se, particularmente, aos trs plos tecnolgicos paulistas, Caiado e outros (1995) fazem algumas consideraes acerca dos fatores externos que contribuem para a sua performance medocre. Os elementos macroeconmicos relativos ao clima geral de recesso, com a queda dos investimentos privados, aliados crise fiscal do Estado e conseqente carncia de recursos, formam um pano de fundo desfavorvel aos plos tecnolgicos. Entretanto h que se levar em conta tambm as razes internas a eles, como a fraqueza das articulaes entre as empresas e o meio poltico, o insuficiente grau de cooperao entre os parceiros pblicos e os privados, bem como a pouca capacidade de
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Ainda que exiba um oitavo lugar na produo industrial dos pases ocidentais, o Brasil tem "um p" no Terceiro Mundo quando o assunto cincia e tecnologia. Conforme Droulers (1992, p. 403 e 414), a participao do Brasil no total mundial de pesquisadores e de publicaes cientficas de 0,6%, enquanto a taxa dos Estados Unidos de 37%, a do Reino Unido de 8,2%, e a da Frana de 5,1%.
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participao na dinmica industrial mais ampla da regio de insero. Esse conjunto de causas leva os autores a conclurem que "(...) os plos tecnolgicos [de So Paulo] tm funcionado como uma imagem construda por pessoas egressas da universidade, mais do que como efetivo instrumento de mobilizao do potencial cientfico, tecnolgico e industrial dessas regies. Na verdade, o grande problema das polticas propostas pelos plos tecnolgicos sua escassa aderncia dinmica industrial regional. (...) isso que explica o fato de que os benefcios da ao dos plos tecnolgicos acumulao de recursos e difuso de resultados sobre o ambiente para as economias local e regional tenham sido, at agora, pequenos" (Caiado et al., 1995, p. 270). Ao encontro dessa avaliao, Medeiros (1990, p. 18) critica tambm a frgil repercusso das tecnpoles brasileiras sobre o tecido industrial como um todo, salientando que elas no passam de "ilhas de tecnologia". Segundo ele, o ideal seria que elas pudessem transferir os conhecimentos produzidos para o conjunto da economia do Pas, principalmente para os setores produtivos de grande escala, como alimentar, txtil, calados, construo. Enquanto "territrios das novas tecnologias", os tecnopolos evocam o que h de mais avanado em termos de desenvolvimento cientfico e tecnolgico no contexto internacional. Por isso, esse tema ocupa um lugar relevante nos estudos de economia espacial, no Brasil, pas que est procura de formas de superar o atraso tecnolgico em que se encontra. Por outro lado, o interesse em estudar a localizao dos tecnopolos insere-se no tema do desenvolvimento local e regional, na medida em que se pode admitir, pelo menos teoricamente, que eles podem ser capazes de dinamizar economicamente os espaos onde se inserem. Ainda que sucintas e lacunares, essas consideraes sobre os tecnopolos permitiram salientar a importncia do tema, insistindo no fato de que sua performance depende, diretamente, da dinmica macroeconmica e do efeito difusor de tecnologias. Por outro lado, reiteramos que a localizao dos tecnopolos, massivamente na regio mais moderna do Pas, nada mais faz do que confirmar a tese da "reconcentrao amplificada" da atividade industrial no territrio brasileiro. Outro assunto que tem sido privilegiado pelos estudos sobre a distribuio espacial da indstria no Brasil a chamada "guerra fiscal" entre os estados. Atualmente, esse mecanismo exerce um papel primordial, no que se refere atrao de investimentos industriais. No so poucos os autores a considerarem que a "guerra fiscal" substitui, de uma certa maneira, os instrumentos de poltica regional anteriormente existentes, e que se mostraram progressivamente ineficazes. As Superintendncias Regionais de Desenvolvimento (Suds), organismos
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responsveis por essas polticas, trabalhavam concertadamente no mbito do Governo Federal, ao passo que a "guerra fiscal" conduzida pelos estados individualmente, sem nenhuma coordenao geral. Em sua essncia, a "guerra fiscal" consiste na disputa entre os estados para atrair grandes investimentos industriais, em sua maioria originrios de capitais internacionais, fazendo uso de benefcios fiscais. Essa prtica foi estimulada pela Constituio de 1988, que permitiu aos estados e aos municpios uma participao maior na arrecadao federal, aumentando sua disponibilidade de recursos prprios. Os atrativos oferecidos variam conforme o estado da Federao, mas pode-se dizer que, em sua maioria, eles consistem em benefcios fiscais e incentivos financeiros.12 O Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) o imposto mais utilizado, pois ele a principal fonte de receita dos estados e um dos impostos mais importantes do Pas, cujo montante pode atingir 9% do PIB (Perobelli; Piancastelli, 1996, p. 8). Um dos mecanismos mais difundidos a concesso de crditos s empresas com base no valor do ICMS presumido, a taxas de juros inferiores s de mercado. A concesso desses crditos no , em geral, condicionada finalidade quanto aplicao dos recursos, podendo estes serem direcionados tanto aquisio de mquinas e equipamentos como a construes, a obras, a reformas, ou a financiar o capital de giro, ou, ainda, ao desenvolvimento tecnolgico e pesquisa. Se, por um lado, a "guerra fiscal" se tornou um mecanismo generalizado em nosso pas, por outro, devemos admitir seu carter generalista, isto , o fato de que todos os ramos industriais podem estar em jogo, e os setores aptos a receberem os benefcios so os mais variados. Com efeito, a "guerra fiscal" no concebe critrios seletivos para investimentos, de forma que no se tem clareza de quais reas ou setores os governos estaduais pretendem, de fato, incentivar. Com isso, fica descartada uma verdadeira poltica industrial que poderia ser construda com base em vantagens comparativas regionais e/ou estaduais. Ainda em conseqncia do carter generalista assumido pela "guerra fiscal", resulta uma perda do poder competitivo dos estados, tendo em vista que todos praticam mais ou menos as mesmas aes, todos utilizam os mesmos instrumentos. No dizer de Perobelli e Piancastelli (1996, p. 26), "(...) uma vez que todos os estados adotam os mesmos instrumentos, os benefcios fiscais e creditcios tendem a se anular, deixando de atuar como fatores contribuintes para a deciso locacional".
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Ver Perobelli e Piancastelli (1996, p. 27), em especial o Quadro 1, onde so apresentadas as concesses de incentivos do ICMS por estado.
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No conjunto do espao econmico brasileiro, a "guerra fiscal" termina por minimizar o valor das caractersticas locais, como economias de aglomerao, qualificao da mo-de-obra, qualidade de vida, dentre outras.Temos que reconhecer que as vantagens comparativas locais so dissolvidas por esse procedimento, quando, ao contrrio, deveriam ser encaradas favoravelmente, como um fator de diferenciao a ser destacado como atrativo para a localizao de projetos industriais. Do ponto de vista da distribuio territorial da indstria, deve-se admitir que as conseqncias da "guerra fiscal" aprofundam as desigualdades regionais. O carter concentrador desse procedimento se revela facilmente, se considerarmos que os estados mais industrializados e, portanto, os mais dinmicos tm uma situao privilegiada quanto arrecadao do ICMS, podendo conceder maiores subvenes s empresas. Essa competio desigual d lugar a mais desigualdade, na medida em que os estados menos desenvolvidos se vem pressionados a efetuar um esforo extra para poder participar da "guerra fiscal". Ora, esse esforo extra tende a sacrificar gastos pblicos destinados rea social, justamente onde a situao , no raro, precria. nesse sentido que a "guerra fiscal", nos moldes como vem sendo praticada, contribui para o aprofundamento das desigualdades de desenvolvimento entre regies brasileiras. Os dados da Tabela 3 comprovam o peso econmico das Regies Sul e Sudeste frente s demais regies, no que concerne, desta vez, ao montante do ICMS recolhido. O Estado de So Paulo, sozinho, participa com 37% no total do Brasil. Bastante industrializado, detentor de uma srie de elementos favorveis a novos investimentos, compreensvel que esse estado no se interesse em participar diretamente da "guerra fiscal" com outros estados. Os participantes mais assduos da competio tm sido: Paran, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Bahia e Esprito Santo. assim que os novos investimentos industriais tendem, por intermdio da "guerra fiscal", a se localizar naquelas regies mais desenvolvidas do Pas, reforando a tese, anteriormente citada, da reconcentrao amplificada no interior do "polgono". Note-se que as posies favorveis "guerra fiscal" salientam as repercusses positivas, tais como a criao de empregos e a perspectiva de incremento de receita fiscal oriundo dos novos investimentos. Efeitos em cadeia so igualmente evocados como propulsores do desenvolvimento local. Entretanto tal procedimento de atrao de investimentos conserva um carter controverso, uma vez que os resultados obtidos so instveis e esto a merecer constantes discusses. Os polticos tendem a se posicionar a favor da "guerra fiscal", mantendo coerncia com sua perspectiva preferencial de curto prazo. Por outro lado, na interpretao de analistas e pesquisadores, uma viso mais global necessria para permitir um exame crtico do fenmeno.
192 Tabela 3 Distribuio regional do ICMS no Brasil 2000 REGIES E BRASIL Norte ............................... Acre ................................. Amap ............................. Amazonas ....................... Par ................................. Rondnia ......................... Roraima ........................... Tocantins ......................... Nordeste ......................... Paraba ............................ Maranho ........................ Alagoas ........................... Cear .............................. Sergipe ............................ Piau ................................ Pernambuco .................... Bahia ............................... Rio Grande do Norte ....... ICMS 4,24 0,13 0,12 1,71 1,44 0,63 0,13 0,34 13,85 0,89 0,77 0,66 2,27 0,60 0,52 2,61 4,57 0,96
(%) ICMS 7,37 1,26 1,72 1,72 2,67 58,77 37,22 9,93 9,19 2,44 15,50 6,86 5,29 3,35 100,00
REGIES E BRASIL Centro-Oeste ................. Mato Grosso do Sul ........ Mato Grosso ................... Distrito Federal ............... Gois .............................. Sudeste .......................... So Paulo ....................... Rio de Janeiro ................. Minas Gerais ................... Esprito Santo ................. Sul .................................. Rio Grande do Sul .......... Paran ............................ Santa Catarina ................ BRASIL ..........................
FONTE: IPEA. IPEADATA: base de dados macroeconmicos sobre o Brasil. Disponvel em: http://www.ipeadata.gov.br
Diversos autores assinalam que a "guerra fiscal" contribui para o agravamento da situao financeira dos estados, considerando o problema j existente de sua dvida para com a Unio. Num contexto financeiro difcil, portanto, a utilizao de parte das receitas para subsidiar investimentos privados leva os estados a aprofundarem seus problemas oramentrios, ao mesmo tempo em que se acirra uma concorrncia predatria entre eles. Outra face da mesma moeda: a renncia fiscal significa menos investimentos em educao, sade, habitao e em outras reas onde a carncia de recursos gera condies de precariedade crescentes em diversas regies do Pas. Assim, a poltica de exoneraes fiscais revela-se injusta do ponto de vista social. No dizer de Bonelli e Brito (1997, p. 14), "(...) os maiores ganhadores com a guerra fiscal so, possivelmente, as empresas multinacionais montadoras de automveis. Com a
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disputa, essas empresas esto tendo a oportunidade de instalar suas fbricas-filiais muitas vezes com custo prximo de zero. No uma especulao descabida supor que essas empresas viriam instalar suas fbricas no Pas mesmo se os incentivos fiscais estaduais no existissem [grifo dos autores]. Os estados poderiam at ser, ironicamente, os perdedores: no conhecemos nenhum estudo ou estimativa em nvel estadual de custo-benefcio que coteje o aumento do nvel de atividade (isto , criao de renda e emprego) nas regies em que as fbricas se instalam com a renncia fiscal e os custos (em infra-estrutura na porta da fbrica, energia eltrica, gua e saneamento bsico, doao de terrenos, etc.) necessrios para atra-las". A eficcia da "guerra fiscal" como instrumento de atrao de investimentos continua sendo duvidosa, e diversos analistas apontam a necessidade urgente de estabelecer normas claras, em nvel nacional, que orientem a concesso de benefcios fiscais via ICMS. Com isso, os estados seriam estimulados a estabelecer uma poltica industrial baseada nas vantagens locacionais existentes, imprimindo um carter seletivo aos benefcios fiscais concedidos.
5 - Abordagens microrregionais e polticas regionais de desenvolvimento: novos desafios

Entre os estudos recentes sobre a organizao espacial da economia brasileira, observamos uma preocupao nova, concernente melhor escala para analisar os fenmenos regionais. Vrios autores manifestam um certo desconforto em relao tradicional diviso do territrio brasileiro em cinco grandes regies (tambm conhecida como diviso macrorregional), que h muito teria deixado de ser adequada apreenso dos fatos econmicos espacializados. Com efeito, inegvel que as mutaes econmicas recentes trazem conseqncias territoriais marcantes, o que leva, por sua vez, a reformulaes metodolgicas no mbito da cincia regional, onde um questionamento sobre as escalas de anlise se mostra totalmente legtimo. Conforme tratamos anteriormente, a distribuio espacial da atividade econmica no Brasil viveu, recentemente, um perodo de novos investimentos em regies perifricas, acentuando a heterogeneidade interna desses espaos. Com isso, numa nica macrorregio, passaram a conviver realidades microrregionais ou locais muito diferentes entre si. Por outro lado, a dinmica industrial tem mostrado o surgimento de zonas industriais novas,
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sobretudo em cidades mdias. Constataes desse tipo levaram os pesquisadores a reconhecer que a escala local ou sub-regional deve ser privilegiada para melhor captar os fenmenos econmicos ligados ao espao. E j no era sem tempo, considerando o pas de dimenses continentais que o Brasil! Entretanto tem-se que constatar que abordagens microrregionais no so freqentes no caso brasileiro, apesar do reconhecimento de sua importncia atual. Autores como Suzigan (2001, p. 36-37) tm enfatizado a carncia de conhecimentos adequados acerca de temas emergentes, tais como as novas aglomeraes industriais no Brasil. Segundo ele, "(...) o Governo Federal vem procurando definir polticas de apoio a sistemas locais de produo e inovao sem uma base adequada de conhecimento quanto s caractersticas das aglomeraes existentes". O autor defende a implementao de polticas pblicas de acordo com as realidades locais, e, para isso, preciso que se produzam estatsticas e estudos de caso sobre essas realidades. A escala microrregional sobressai-se como a mais adequada para esses estudos, mesmo que a diviso territorial do Brasil em microrregies, efetuada e atualizada pelo IBGE em 1990, possa, e talvez deva, sofrer reformulaes e adaptaes. Esse , sem dvida, um prspero campo de estudos. No mesmo caminho, Guimares Neto (1997, p. 84) salienta a importncia da escala microrregional. "Diante das mudanas que ocorreram e das quais resultou uma grande diferenciao das sub-regies no interior das grandes regies brasileiras, as polticas de desenvolvimento devem adequar-se a cada sub-regio, atendo-se s suas exigncias prprias; ora enfatizando a maior disponibilidade de infra-estrutura, ora a inovao tecnolgica e a sua difuso em segmentos especficos, ora a formao, capacitao e treinamento da fora de trabalho, ora a reestruturao produtiva de sub-regies crticas. O que se prope o tratamento por meio de uma espcie de 'sintonia fina' que considere, simultaneamente com a 'mobilizao local', as formas de interferncia do poder pblico que possam consolidar ou despertar as potencialidades de cada sub-regio." A preocupao com o problema da escala ideal para as anlises de economia espacial no Brasil bem como para a interveno poltica tem importncia crucial para a continuidade desse campo de pesquisa. Embora estudos microrregionais no abundem na literatura especializada, temos visto que a ateno dos autores vem se voltando, recentemente, para as aglomeraes industriais, o que j um reconhecimento de que o territrio pode ter alguma importncia para a atividade industrial. Expresses como clusters, distritos industriais, sistemas produtivos locais, arranjos produtivos vm, progressivamente,
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ganhando espao na produo cientfica da rea de economia notadamente. Inspiradas na bibliografia internacional, essas expresses demonstram a preocupao temtica dos pesquisadores na busca de interpretao de novos fenmenos. Fazer um levantamento das contribuies sobre esse assunto foge ao nosso escopo13 no presente texto, cabendo apenas referir o ganho de importncia que o assunto vem tendo, principalmente como subsdios formulao de polticas de desenvolvimento industrial. Dito de outra forma, comea-se a reconhecer que as potencialidades locais merecem uma valorizao especial na busca de melhorias de competitividade para parques industriais situados fora dos tradicionais centros urbanos brasileiros. De uma forma geral, pode-se dizer que o grande interesse atribudo pelas administraes pblicas estaduais e municipais ao tema das aglomeraes industriais est ligado inteno implcita, muitas vezes de transformar as experincias mais exitosas em modelos a serem aplicados a outras situaes. Eis a uma questo interessante: seria possvel reproduzir intencionalmente uma aglomerao industrial atravs de uma poltica determinada? Tal questo pode parecer um tanto reducionista, mas, no nosso entender, ela exprime uma preocupao subjacente a diversos estudos sobre o tema. Alis, sobejamente compreensvel que se busque a reproduo de uma frmula que se mostrou eficaz. Essa posio, entretanto, exige uma dose elevada de prudncia e muita reflexo, pois sabe-se que a realidade das aglomeraes industriais (bem como do desenvolvimento local, mais amplamente concebido) bastante complexa. No este o momento de aprofundarmos uma anlise sobre a natureza das aglomeraes industriais. Cumpre, entretanto, ponderar que se trata de realidades que tm origens muito diferentes, cada uma efetuando trajetria singular, no bojo da qual os dados culturais e histricos podem divergir bastante. Nessas condies, seria difcil e mesmo temerrio construir um "modelo bsico" de aglomerao industrial a ser seguido. H mesmo um consenso, na literatura especializada, sobre o papel que exercem as caractersticas especficas locais no sucesso de uma aglomerao industrial, e, inclusive, do carter aleatrio de que, muitas vezes, se reveste a combinao dessas caractersticas num dado territrio. Em assim sendo, fica muito difcil imaginar uma frmula que pudesse ser generalizada. Alis, como salienta Suzigan (2001, p. 37), "(...) no se trata de propor a criao de aglomeraes industriais; em princpio, o mercado muito mais eficiente que qualquer burocrata
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Para uma viso geral sobre as aglomeraes industriais no Brasil, ver Tironi (2001).
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para localizar economias externas geograficamente restritas. (...) Estudos de aglomeraes industriais devem visar apenas entender e avaliar empiricamente fenmenos de organizao industrial no espao geogrfico". Tornam-se paulatinamente mais numerosos os pesquisadores interessados no tema das aglomeraes industriais no Brasil, o que fortemente louvvel. Esse incipiente interesse pela escala local ocorre ao mesmo tempo em que se questiona a pertinncia, do ponto de vista macrorregional, das anlises econmico-espaciais. Entretanto gostaramos de ressaltar que a simples identificao de aglomeraes industriais e a criao de polticas que as faam progredir no vo resolver o problema das desigualdades regionais no Brasil, infelizmente. Conforme evocamos anteriormente, esse problema exige uma poltica nacional concertada e que tenha fortes ligaes com as particularidades regionais e locais. E sob esse ngulo que os estudos sobre as aglomeraes industriais se tornam pertinentes.
6 - Em concluso
Embora nossa inteno no tenha sido a de aprofundar a anlise dos temas relacionados economia espacial no Brasil, a breve sntese que fizemos permite identificar as principais preocupaes que norteiam os trabalhos recentes. De uma maneira geral, podemos constatar que os principais temas evocados neste artigo podem se organizar em torno de dois grandes eixos. O primeiro enfatiza o desenvolvimento macrorregional no Brasil, em particular ocupando-se do problema das desigualdades regionais. Esse eixo engloba desde proposies de poltica, visando combater esses desequilbrios, at a defesa da atuao do Estado como a nica instncia capaz de garantir um certo equilbrio entre a lgica social e os interesses privados. O segundo eixo de preocupaes privilegia a escala microrregional. Em nosso entender, a maioria das abordagens desse grupo se baseia na busca de uma "insero competitiva" de setores da indstria, muito mais do que em critrios que possam contribuir para o desenvolvimento regional propriamente dito. Assim, estamos em face de uma simplificao que consiste em considerar o desenvolvimento nada mais do que uma forma exitosa de insero competitiva de setores econmicos nos mercados (nacionais e internacionais). Claro que essa separao em dois grandes eixos de anlise, embora til para compreender os principais aspectos em questo, no d conta da diversidade de abordagens, ao mesmo tempo em que no contempla as nuanas existentes
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no mbito dos numerosos trabalhos sobre o assunto. Devemos convir que so ainda raras as abordagens capazes de perceber as aglomeraes industriais como fora motriz de um processo mais complexo de desenvolvimento regional. de se esperar que a adoo de uma estratgia de "integrao competitiva" tenha que se pautar pela lgica de mercado, onde o critrio da eficincia produtiva de um setor predomina sobre o princpio da eqidade territorial do desenvolvimento econmico do conjunto do Pas. Entretanto alguns autores salientam enfaticamente que a lgica de mercado tende a reforar as desigualdades regionais no Brasil, pois privilegia as regies mais modernas e desenvolvidas. Conforme Arajo (1997, p. 1087), por exemplo, "(...) parece claro que as tendncias de mercado podem aprofundar as diferenciaes regionais herdadas do passado e fragmentar o Pas, destacando os 'focos de competitividade e dinamismo' do 'resto' do pas. A incluso seletiva promovida pelas novas tendncias ter como contraface da mesma moeda as 'reas de excluso'". Por outro lado, Cano (1994, p. 317) aponta as conseqncias da reestruturao industrial e da ausncia do Estado da esfera do desenvolvimento econmico-espacial no Brasil. Segundo ele, "(...) se a eqidade saiu de moda, como se pode continuar executando polticas de desenvolvimento regional? Esta a questo. No se trata, no fundo, de polticas 'verdadeiramente' de desenvolvimento regional. Trata-se, sim, de polticas econmicas nacionais regionalizadas, se possvel. (...) Assim, quais so os parmetros que delimitam essas polticas? A abertura comercial? Graus crescentes de internacionalizao? Desenvolvimento de um tercirio moderno com a presena de servios nobres de informtica e de telecomunicaes? Novas formas de relacionamento com o capital internacional? Treinamento e reciclagem de mo-de-obra, tecnopolos e um tratamento especial s pequenas e mdias indstrias tambm so contemplados. Sim, desde que com competitividade e eficincia, e no por uma questo de eqidade social". Em face dessas tendncias, diversos autores defendem o retorno do Estado cena do desenvolvimento regional no Brasil, devido a seu papel decisivo como agente de equilbrio geral. " evidente que sem a restaurao do Estado, de sua capacidade de investir ou induzir investimentos privados, no se pode pensar na restaurao da poltica de desenvolvimento regional" (Guimares Neto, 1997, p. 87).
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Referncias
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A dimenso espacial nos estudos de economia regional, no Brasil: temas e interrogaes recentes

Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 25, n. 1, p. 171-202, abr. 2004

Classificao JEL: R11

Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 25, n. 1, p. 171-202, abr. 2004

1 - A concentrao espacial da atividade econmica

Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 25, n. 1, p. 171-202, abr. 2004

Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 25, n. 1, p. 171-202, abr. 2004

Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 25, n. 1, p. 171-202, abr. 2004

2 - A desigualdade na distribuio regional da indstria brasileira

Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 25, n. 1, p. 171-202, abr. 2004

Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 25, n. 1, p. 171-202, abr. 2004

Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 25, n. 1, p. 171-202, abr. 2004

Sul SUL 1990 1999

Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 25, n. 1, p. 171-202, abr. 2004

Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 25, n. 1, p. 171-202, abr. 2004

Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 25, n. 1, p. 171-202, abr. 2004

3 - A reorganizao espacial da economia brasileira a partir da reestruturao industrial

Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 25, n. 1, p. 171-202, abr. 2004

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4 - Experincias recentes: tecnopolos e "guerra fiscal"

Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 25, n. 1, p. 171-202, abr. 2004

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5 - Abordagens microrregionais e polticas regionais de desenvolvimento: novos desafios

Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 25, n. 1, p. 171-202, abr. 2004

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