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Estatutoda Cidade (Comentado)
Estatutoda Cidade (Comentado)
Ana Maria Furbino Bretas Barros Celso Santos Carvalho Daniel Todtmann Montandon
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Art. 2 A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: I. garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes; II. gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; III. cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social; IV. planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; V. oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios pblicos adequados aos interesses e necessidades da populao e s caractersticas locais; VI. ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar: a. b. c. d. e. f. g. a utilizao inadequada dos imveis urbanos; a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes; o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao infraestrutura urbana; a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como polos geradores de trfego, sem a previso da infraestrutura correspondente; a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao; a deteriorao das reas urbanizadas; a poluio e a degradao ambiental;
VII. integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconmico do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia; VIII. adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia; IX. justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao; X. adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e financeira e dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruio dos bens pelos diferentes segmentos sociais; XI. recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de
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imveis urbanos;
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XII. proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico; XIII. audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos processos de implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construdo, o conforto ou a segurana da populao; XIV. regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais; XV. simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e das normas edilcias, com vistas a permitir a reduo dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais; XVI. isonomia de condies para os agentes pblicos e privados na promoo de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanizao, atendido o interesse social.
O 2 artigo do Estatuto da Cidade define as diretrizes que devem ser seguidas pelo Municpio ao elaborar sua poltica urbana, todas elas voltadas para garantir cidades justas, em que todos, pobres e ricos, desfrutem dos benefcios da urbanizao. Art. 3 Compete Unio, entre outras atribuies de interesse da poltica urbana: I. II. legislar sobre normas gerais de direito urbanstico; legislar sobre normas para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios em relao poltica urbana, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional; III. promover, por iniciativa prpria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico; IV. instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos; V. elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social.
A Repblica Federativa do Brasil formada por quatro entes federados, que no mantm relao de subordinao entre si. Os Municpios, ente local, mais prximo do cidado; os Estados, que congregam vrios municpios; o Distrito Federal, sede administrativa do Pas; e a Unio, que congrega os estados e o distrito federal. Cada um destes entes elabora suas prprias leis, executa suas polticas pblicas, institui e arrecada tributos, seguindo a distribuio de competncias feita pela Constituio Federal. Para alguns temas e polticas, a Constituio obriga a cooperao entre eles.
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No caso do Direito Urbanstico, a competncia legislativa concorrente, ou seja, exige a cooperao entre os entes federados. A poltica urbana deve ser desenvolvida pelos Municpios, conforme atribuio da Constituio Federal, cabendo aos Estados legislarem sobre a criao e regulamentao de regies metropolitanas e Unio, a instituio das normas gerais para o desenvolvimento urbano. Exercendo sua competncia em matria de Direito Urbanstico, a Unio promulgou o Estatuto da Cidade. Esta lei, portanto, traz normas gerais, que devem ser observadas por todos os Municpios na ordenao de seu territrio e na elaborao e execuo da poltica de desenvolvimento urbano.
Captulo II. dos instrumentos da poltica urbana Seo I. Dos instrumentos em geral
Art. 4 Para os fins desta Lei, sero utilizados, entre outros instrumentos: I planos nacionais, regionais e estaduais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; II planejamento das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies; III planejamento municipal, em especial: a) plano diretor; b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupao do solo; c) zoneamento ambiental; d) plano plurianual; e) diretrizes oramentrias e oramento anual; f) gesto oramentria participativa; g) planos, programas e projetos setoriais; h) planos de desenvolvimento econmico e social; IV institutos tributrios e financeiros: a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU; b) contribuio de melhoria; c) incentivos e benefcios fiscais e financeiros; V institutos jurdicos e polticos: a) desapropriao; b) servido administrativa; c) limitaes administrativas; d) tombamento de imveis ou de mobilirio urbano; e) instituio de unidades de conservao; f) instituio de zonas especiais de interesse social; g) concesso de direito real de uso; h) concesso de uso especial para fins de moradia; i) parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios; j) usucapio especial de imvel urbano;
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l) direito de superfcie;
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m) direito de preempo; n) outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso; o) transferncia do direito de construir; p) operaes urbanas consorciadas; q) regularizao fundiria; r) assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos; s) referendo popular e plebiscito; t) demarcao urbanstica para fins de regularizao fundiria (Includo pela Lei n 11.977, de 2009); u) legitimao de posse (Includo pela Lei n 11.977, de 2009). VI estudo prvio de impacto ambiental (EIA) e estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV). 1 Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislao que lhes prpria, observado o disposto nesta Lei. 2 Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por rgos ou entidades da Administrao Pblica com atuao especfica nessa rea, a concesso de direito real de uso de imveis pblicos poder ser contratada coletivamente. 3 Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispndio de recursos por parte do Poder Pblico municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participao de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil. No artigo 4, o Estatuto da Cidade define um extenso conjunto de instrumentos para que o Municpio tenha condies de construir uma poltica urbana que concretize, de fato, a funo social da propriedade urbana e o direito de todos cidade. Estabelece que a poltica urbana deve ser objeto de um planejamento extensivo, envolvendo planos de ordenamento do territrio integrados entre si, nas escalas nacional, estaduais, regionais, metropolitanas, municipais e intermunicipais. Especificamente no mbito municipal, detalha que o planejamento municipal deve envolver o planejamento urbano, ambiental, oramentrio, setorial e o planejamento do desenvolvimento econmico e social, especificando tambm que a gesto oramentria deve ser feita de forma participativa, aberta a todos os cidados. Inclui os instrumentos tributrios, envolvendo impostos, contribuies, incentivos e benefcios fiscais e financeiros, voltados para viabilizar a induo dos usos e atividades consideradas importantes para a poltica urbana. No inciso sobre os institutos jurdicos e polticos, fornece ao Municpio instrumentos que permitem: variadas formas de interveno social sobre o livre uso da propriedade privada: desapropriao, servido e limitaes administrativas, tombamento, instituio de unidades de conservao, parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios e direito de preempo; a regularizao fundiria das ocupaes de interesse social: concesso de direito real de uso, concesso de uso especial para fins de moradia, usucapio especial de imvel urbano, direito de superfcie, demarcao urbanstica para fins de regularizao fundiria e legitimao da posse;
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a induo do desenvolvimento urbano e a redistribuio coletividade dos benefcios decorrentes do processo de urbanizao: outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso, transferncia do direito de construir e operaes urbanas consorciadas; instrumentos voltados para a democratizao da gesto urbana e do direito moradia: referendo popular e plebiscito, assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos. Cabe ressaltar, pela importncia para o desenvolvimento de uma poltica habitacional de incluso social, o instituto das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Este instrumento pode ser utilizado tanto para a regularizao de reas ocupadas, onde o processo de ocupao ocorreu sem observncia das normas urbansticas, quanto em reas vazias, para destin-las para habitao de interesse social. No primeiro caso, a instituio de uma rea ocupada como ZEIS permite que se estabeleam, para aquela poro do territrio, parmetros urbansticos especiais que respeitam a forma de ocupao realizada pela comunidade. Assim, pode-se admitir, por exemplo, sistemas virios compostos por vias mais estreitas, que melhor se adaptem a ocupaes em reas de elevada declividade ou mesmo consolidar ocupaes em reas de preservao ambiental, diminuindo a necessidade de remoo de moradias no processo de regularizao fundiria. O instituto permite tambm que sejam implantados mecanismos que impeam a posterior expulso dos moradores dos ncleos regularizados por segmentos sociais de maior poder econmico, atrados pela valorizao desses terrenos. Exemplos de mecanismos deste tipo so a proibio de remembramento de lotes (evitando que algum adquira vrios lotes regularizados, transforme-os todos em um nico lote maior e faa nova edificao nesta nova condio) e a fixao do tipo de uso do solo admissvel (por exemplo, admitindo apenas residncias unifamiliares). Quando aplicadas a imveis vazios ou ociosos, as ZEIS permitem ao Poder Pblico reservar reas dotadas de infraestrutura, servios e equipamentos urbanos para habitao de interesse social, constituindo-se em importante instrumento para evitar a expulso dos pobres para as periferias longnquas dos centros urbanos. Cabe destacar que o Estatuto da Cidade no estabelece uma correlao direta entre transformaes urbanas e instrumentos. Cada municpio escolhe, regulamenta e aplica os instrumentos conforme a estratgia de desenvolvimento urbano desejada. Diversos instrumentos do Estatuto da Cidade no apresentam por si s a soluo para um determinado problema urbano, ou de modo contrrio, uma determinada transformao urbana pretendida depende da aplicao de um conjunto de instrumentos de maneira coordenada e integrada no territrio. Assim sendo, a regulamentao dos instrumentos deve ser feita dentro de uma estratgia de desenvolvimento
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urbano para sua efetiva aplicao e deve estar expressa no Plano Diretor.
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Art. 6 A transmisso do imvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior data da notificao, transfere as obrigaes de parcelamento, edificao ou utilizao previstas no art. 5 desta Lei, sem interrupo de quaisquer prazos. A manuteno de terrenos vazios ou ociosos, inseridos na rea urbanizada, espera de uma valorizao futura que beneficia apenas seus proprietrios, diminui os espaos disponveis na cidade para a moradia e as atividades econmicas necessrias para o desenvolvimento de toda a sociedade, especialmente para os grupos economicamente vulnerveis. Para evitar a formao desses vazios, coibir a especulao imobiliria e, consequentemente, ampliar o acesso a reas urbanizadas, o Estatuto da Cidade regulamentou o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, que obriga o proprietrio a dar uma destinao ao seu terreno subutilizado, concretizando o preceito constitucional da funo social da propriedade. Cabe aos Municpios editar normas para aplicao desse instrumento em seu territrio, sem as quais ele no tem eficcia. O Poder Pblico local deve especificar, em seu Plano Diretor, as reas onde ele ser utilizado e promulgar lei especfica disciplinando sua aplicao.
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importante destacar que os instrumentos voltados para obrigar a utilizao do imvel por seu proprietrio, como o parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, IPTU progressivo e desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica, podem ser combinados com a instituio de ZEIS. Por meio da conjugao desses instrumentos, o Poder Pblico induz a destinao de terra urbanizada ociosa para habitao de interesse social. O parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios aplicam-se aos imveis no edificados, compostos apenas pela terra nua; no utilizados, que so os abandonados e no habitados; e subutilizados, que so os imveis cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo definido em lei. Uma vez institudo para determinado imvel, o proprietrio fica obrigado a darlhe uma utilizao efetiva e adequada num determinado prazo. Se este imvel for vendido, o novo proprietrio passa a ser responsvel por esta obrigao.
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A propriedade, como qualquer direito fundamental, pode ser limitada e at mesmo objeto de uma interveno supressiva. A Constituio Federal, conferindo ao Estado o poder de retirar um bem de seu proprietrio, possibilita a desapropriao em razo de utilidade e interesse pblico ou por interesse social, mas exige a justa e prvia indenizao em dinheiro. Como excees a essa regra geral, a Constituio Federal prev outras duas modalidades de desapropriao, intrinsecamente relacionadas funo social da propriedade: a desapropriao para fins de reforma urbana e a desapropriao para fins de reforma agrria, ambas com carter de sano. O Estatuto da Cidade regula a desapropriao para fins urbanos. Por meio dessa modalidade, o Poder Pblico Municipal pune o proprietrio que no deu a seu imvel a funo social estabelecida no Plano Diretor. Diferentemente das desapropriaes por utilidade e interesse pblico e interesse social, na desapropriao para fins de reforma urbana o pagamento realizado por meio de ttulos da dvida pblica, resgatveis num prazo de dez anos. Outra relevante diferena, ligada tambm ao carter de sano dessa modalidade de desapropriao, o valor da indenizao. Esse valor, em regra, corresponde ao valor de mercado. Na desapropriao para fins urbanos, fala-se em valor real, que corresponde base de clculo para o IPTU, descontado o montante decorrente dos investimentos pblicos na rea do imvel. Essa forma de clculo concretiza a diretriz sobre a justa distribuio dos benefcios da urbanizao, expressa no artigo 2 do Estatuto da Cidade. Alm disso, para o clculo do valor real no podem ser computadas as expectativas de ganho, lucros cessantes e juros compensatrios.
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A desapropriao para fins de reforma urbana s pode ser realizada se o proprietrio, compelido a dar adequada utilizao ao imvel, no o fez aps os cinco anos de aplicao do IPTU progressivo no tempo. A desapropriao pressupe, portanto, uma sequncia de aes: primeiro, o Poder Pblico Municipal, nos termos da lei municipal, notifica o proprietrio para parcelar, edificar ou utilizar o imvel; decorrido o prazo estipulado na notificao e seguindo os procedimentos legais, sem que o proprietrio cumpra com a determinao, o Municpio pode aumentar anualmente a alquota do IPTU, por um prazo de cinco anos, na forma do art. 7 do Estatuto da Cidade e da lei municipal; somente aps a aplicao desses instrumentos, o Municpio pode valer-se da desapropriao para fins de reforma urbana. A vinculao da desapropriao sano, regulada pelo Estatuto da Cidade, funo social da propriedade obriga tambm o Poder Pblico a dar destinao adequada ao imvel aps a desapropriao. Se isto no for feito, o Prefeito e os demais agentes pblicos envolvidos incorrem em improbidade administrativa, conforme o artigo 52, II do Estatuto da Cidade. Improbidade administrativa significa ato contrrio ao dever do agente pblico de atuar com honestidade e decncia. Um ato de improbidade administrativa no um crime em sua acepo legal, mas quem incorre em improbidade est sujeito a sanes que podem ocasionar a suspenso dos direitos polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade de bens e ressarcimento ao errio1.
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1. A improbidade administrativa tratada pela Constituio Federal, artigo 37, 4 e pela Lei 8.429/92.
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