N 118

O planejamento da habitao de interesse social no Brasil: desafios e perspectivas

25 de outubro de 2011

Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais, substituto Marcos Antonio Macedo Cintra Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas Vanessa Petrelli de Correa Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura, substituto Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fbio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Comunicados do Ipea
Os Comunicados do Ipea tm por objetivo antecipar estudos e pesquisas mais amplas conduzidas pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, com uma comunicao sinttica e objetiva e sem a pretenso de encerrar o debate sobre os temas que aborda, mas motiv-lo. Em geral, so sucedidos por notas tcnicas, textos para discusso, livros e demais publicaes.

Os Comunicados so elaborados pela assessoria tcnica da Presidncia do Instituto e por tcnicos de planejamento e pesquisa de todas as diretorias do Ipea. Desde 2007, mais de cem tcnicos participaram da produo e divulgao de tais documentos, sob os mais variados temas. A partir do nmero 40, eles deixam de ser Comunicados da Presidncia e passam a se chamar Comunicados do Ipea. A nova

denominao sintetiza todo o processo produtivo desses estudos e sua institucionalizao em todas as diretorias e reas tcnicas do Ipea.

1. Introduo1 O objetivo deste Comunicado analisar os programas, aes e instrumentos atuais do Estado brasileiro em matria de poltica habitacional para as classes de menor renda ou habitao de interesse social (HIS) bem como o papel da produo social da moradia. A habitao de interesse social define uma srie de solues de moradia voltada populao de baixa renda. A composio de agentes, recursos e as formas de gesto podem variar, fica clara, no entanto, a necessidade de algum tipo de subsdio financeiro, tcnico ou organizacional, visto que este conceito se contrape ao de habitao de mercado, o qual se relaciona ao circuito da produo e das formas de investimentos. Na ltima dcada, sobretudo com a criao do Ministrio das Cidades (MCidades), o termo passou a ser comumente utilizado e amplamente aceito por vrias instituies e agncias, ainda que, por vezes, acompanhado de outros equivalentes como: habitao de baixo custo, termo que se refere ao produto exclusivamente; habitao para populao de baixa renda, que no designa o produto, mas sim sua destinao, sendo necessria a exata definio de baixa renda; e habitao popular, como termo mais genrico, que envolve uma grande diversidade de solues destinadas s necessidades habitacionais, assim como agentes e composio de investimentos. Por produo social da moradia entende-se formas variadas de produo da habitao que envolvam, em maior ou menor grau, circuitos formais da economia, sejam pblicos ou privados, mas que guardam a organizao do processo, a definio das
1

Colaboraram para este Comunicado Cleandro Henrique Krause, tcnico de Planejamento e Pesquisa da

Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur); Luciana Acioly, Renato Balbim e Andr Calixtre, tcnicos de Planejamento e Pesquisa da Assessoria Tcnica da Presidncia do Ipea (Astec). A finalizao deste documento contou com o apoio da Assessoria de Comunicao do Ipea (Ascom). Este texto foi elaborado a partir do Cap. 11 do Livro Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas", publicado pelo Ipea em Novembro de 2010. O livro pode ser consultado na ntegra na pgina oficial do Instituto (www.ipea.gov.br).

principais diretrizes do projeto e do ps-morar nas mos e nos mecanismos de organizao coletiva dos prprios moradores. O Comunicado apresenta mais quatro sees. A primeira trata da definio da nova poltica habitacional, a partir de 2004. A terceira seo apresenta o conceito de produo social de moradia e o Sistema de Habitao de Interesse Social (SHIS). A quarta faz uma anlise dos programas existentes de habitao de interesse social. Por fim, os desafios e perspectivas para o SHIS sero abordados.

2. A nova poltica habitacional No incio dos anos 2000, precisamente com o incio do governo Lula, em 2003, h a definio de um novo perodo da poltica federal para a habitao. O perodo, ainda em curso, marcado pela formulao de uma agenda poltica com temas sociais. A criao do MCidades definiu a responsabilidade de elaborar, de maneira participativa e federativa, a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, incluindo uma nova poltica para o setor da habitao, em particular da HIS. Se, at o momento anterior, as polticas habitacional e urbana tinham trajetria errtica e de poucos investimentos com o fim do Banco Nacional de Habitao, com o Ministrio das Cidades e o Conselho Nacional das Cidades h a clara definio da elaborao de uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, de maneira federativa e com participao e controle social. No campo da habitao, o quadro de profunda transformao, parte-se de investimentos da ordem de R$ 7 bilhes, em 2002, para mais de R$ 62 bilhes em 2009. O Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) aplicava R$ 1,7 bilho em 2002. Em 2009, atingiu algo prximo a R$ 33 bilhes. A faixa de renda entre zero e trs salrios mnimos (SMs), na qual se concentra o dficit habitacional, recebia 32% dos investimentos, em 2002, chegou a 77%, em 2007, e se estabilizou em 64% em 2008 e 2009. 4

Nesse perodo, foram criados novos programas, como o Crdito Solidrio, em 2004, o PAC Urbanizao de Favelas, em 2007, e o Minha Casa Minha Vida (PMCMV), em 2009, alm de diversas iniciativas complementares2 que permitem afirmar que existe, ao menos em elaborao, uma Poltica Nacional de Habitao. H tambm, nesse momento, uma grande tarefa gestada nos anos anteriores e efetivada a partir de outubro de 2001, com a promulgao do Estatuto da Cidade: a implementao dos mecanismos, instrumentos e, sobretudo, princpios do novo estatuto. Cidades mais justas e democrticas tm como elementos sua produo social e o cumprimento da funo social da propriedade, princpios presentes no iderio da reforma urbana em todo o mundo desde o fim do sculo XIX. A cidade e o urbano no Brasil so, no entanto, a expresso acabada do modelo de aprofundamento das desigualdades sociais3 que marcam o pas. A metrpole, corporativa e fragmentada para Santos (1990), a representao mxima do modelo de urbanizao brasileiro4, que se caracteriza pela expanso constante das fronteiras, com vazios urbanos em seus interstcios, modelo que visa reproduo desenfreada do capital especulativo e causa a segregao das classes mais pobres em loteamentos irregulares,5 favelas6 e cortios. Este modelo tambm marcado pela ocupao periurbana dos condomnios fechados de classes mdias e altas, esvaziamento das reas centrais, deteriorao de imveis, aumento no nmero de imveis vazios, fragmentao, disperso e baixas densidades.

Reduo de custas cartoriais, marco da regularizao fundiria, apoio ao desenvolvimento da construo

civil, garantias adicionais para o tomador dos emprstimos e agentes financeiros etc.
3 4

Apenas 7,6% da populao brasileira ganha mais de 20 SMs, enquanto 43% recebem at trs SMs. As 11 principais regies metropolitanas concentram 80% das favelas, 33% de dficit habitacional e cerca de

60% do Produto Interno Bruto (PIB).

5 6

Doze milhes de domiclios esto em condies inadequadas de moradia. Os domiclios em favelas tm taxa de crescimento quase duas vezes maior que a dos domiclios em geral.

1,6 milho de residncias, o que equivale a 6,6 milhes de pessoas.

Segundo os dados apresentados pelo Ministrio das Cidades Brasil (2009b), com dados da PNAD 2005 processados pela Fundao Joo Pinheiro, o dficit habitacional brasileiro de 7,9 milhes de moradias em todo o pas, correspondente a 14,9% do total de domiclios.7 As maiores concentraes, em nmeros absolutos, esto no Sudeste e no Nordeste, com dficit habitacional total de 2,9 e 2,7 milhes de domiclios, respectivamente. Em termos relativos, os maiores percentuais esto no Norte (22,9%) e Nordeste (20,6%). O dficit habitacional urbano de 6,4 milhes de domiclios e o rural prximo de 1,5 milho, com destaque para o Nordeste, cuja demanda se aproxima de 900 mil novas unidades habitacionais, e para o Norte, em que esse nmero chega a aproximadamente 236 mil. Na composio do dficit, chama ateno o nus excessivo com aluguel, estando nesta situao 29% dos domiclios urbanos do Brasil sendo as taxas mais altas observadas no Sudeste (37,3%) e no Centro-Oeste (36,7%). O dficit habitacional contrasta hoje com o nmero significativo de imveis vazios e configura uma realidade que impe poltica especfica de reforma, reabilitao/reposio dos domiclios urbanos degradados. Esta uma questo habitacional e urbana relativamente recente, mas, por outro lado, tema de extrema relevncia para a poltica habitacional pela magnitude que atinge atualmente.8 Considerando a no existncia de poltica especfica e a

H estimativas mais recentes que indicam queda do dficit habitacional. Os valores aqui citados foram

mantidos, pois serviram para a formulao do PlanHab.

8

Em valores absolutos o estoque imobilirio corresponde ao dficit habitacional. Em 2006 foram

contabilizados 6,7 milhes de imveis vazios, 89,7% estavam em condies de serem ocupados, 8,6% em construo e 1,7% em runas. Destes, cinco milhes em meio urbano. Em cidades como Recife e Rio de Janeiro os imveis vagos chegam a 18% do total de domiclios da rea urbana. Nas regies metropolitanas de Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, Baixada Santista, Campinas, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre superam o nmero absoluto do dficit habitacional. Alm disso, a realidade de imveis vazios contrasta com o dficit por novas unidades e com o fato de que um em cada quatro domiclios urbanos sofre com a carncia de infraestrutura (BRASIL, 2007).

no ruptura com o padro perifrico de expanso, entende-se que o problema dever se agravar nos prximos anos. Nesse sentido, e considerando os modelos de poltica habitacional adotados no pas at o momento, alm dos princpios da reforma urbana e do Estatuto da Cidade, entende-se que o reforo do planejamento urbano com vis na participao social configure-se como alternativa ao que se pode hoje chamar de padro de urbanizao brasileiro. Essa foi, ao menos, a inteno do governo federal, quando criou o MCidades. No apenas a habitao de interesse social, mas tambm o planejamento das cidades9 passa a figurar como itens primeiros da pauta da poltica urbana (quadro 1). Nesse perodo, identifica-se um aumento expressivo na oferta de crdito habitacional do segmento pblico, um aumento do volume de emprstimos no mbito do SBPE, nas aplicaes de recursos do FGTS e na definio de novas linhas de oramento para a urbanizao de assentamentos precrios por meio do PAC.10 Frente a uma variedade de fontes e formas de financiamento, importante examinar em que medida estes meios podero ser apropriados por atores envolvidos com a produo social da moradia, o que ser feito a seguir.

Segundo pesquisa do Mcidades em 1.553 municpios com obrigatoriedade de realizar planos diretores,

86,93% elaboraram, estavam elaborando ou revendo esse instrumento bsico da poltica urbana municipal
10

A aplicao de recursos do SBPE em financiamentos imobilirios cresceu de um patamar de 2,7 bilhes, em

2003, para 9,5 bilhes em 2006, sendo cerca de 40% desse valor destinado a novas construes. At outubro de 2007, ela j havia superado a marca dos R$ 14 bilhes. Com o lanamento do PAC h investimentos de R$ 40 bilhes em saneamento bsico e os R$ 106,3 bilhes em habitao at 2010, tendo como metas: saneamento ambiental, 23,2 milhes de domiclios nos prximos trs anos; habitao, quatro milhes de famlias com recursos pblicos e da caderneta de poupana.

Quadro 1 Atos recentes das polticas urbana e habitacional

2003 Criao do Programa Papel Passado, que beneficiou com processos de regularizao fundiria 1,7 milho de famlias em 2,5 mil assentamentos 2003 Criao do Programa Especial de Habitao Popular para famlias com renda inferior a trs salrios mnimos Medida Provisria (MP) no 133, convertida na Lei no 10.840/2004 2004 Campanha do Plano Diretor Participativo: apoio elaborao de planos diretores em 94,3% dos 1.682 municpios com mais de 20 mil habitantes 2005 Instituio do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) Lei no 11.124/2005 2005 2007 Implementao do Programa Crdito Solidrio Normatizao do uso do patrimnio da Unio para habitao de interesse social Leis nos 11.481 e 11.483 2007 2009 2009 2009 Lanamento do PAC (saneamento, mobilidade e habitao) Plano Nacional de Habitao Ao do Fundo Garantidor da Habitao Popular (FGHab) MP no 459 Programa Minha Casa, Minha Vida 1 milho de habitaes e a regularizao fundiria de assentamentos informais urbanos Lei Federal no 11.977/2009
Elaborao: Ipea

3. Produo social de moradia e o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social A anlise das formas como se d ou poder se dar a produo social da moradia na atualidade pede que seja considerado o marco legal e normativo da habitao de interesse social. Esta anlise ter como foco o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, por duas razes:

O SNHIS dever centralizar todos os programas e projetos destinados habitao de interesse social (Art. 3o da Lei no 11.124/2005). Os recursos do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), criado com o SNHIS, sero aplicados de forma descentralizada, devendo os estados, o Distrito Federal e os municpios firmarem termo de adeso ao SNHIS e atenderem, entre outras, s exigncias de constiturem fundo e conselho, com participao de, no mnimo, um quarto de 8

representantes da sociedade civil, e apresentarem planos locais de habitao de interesse social (PLHIS) (Art. 12o da Lei no 11.124/2005).

A definio e a priorizao de investimentos em habitao de interesse social devero acontecer, assim, na escala local e com participao social, o que mostra que as medidas do SNHIS vo no sentido das lutas sociais travadas at o momento e acrescentam o carter federativo ao encaminhamento da questo. Fica claro que a consolidao do SNHIS depender da constituio de instrumentos de planejamento pelos demais entes federados que a ele aderirem, alm da Unio e, tambm, do efetivo exerccio da funo de proviso habitacional, com as prerrogativas de participao e controle social, por todos os entes, que devero buscar incluir atores historicamente mantidos afastados das decises sobre proviso pblica da habitao. Ao menos na conformidade legal, verifica-se que o planejamento participativo passa a ter papel central na definio das polticas de habitao de interesse social, ao contrrio dos momentos anteriores marcados pela ausncia de planejamento ou por um altamente centralizado e tecnocrtico. Afinal, como os PLHIS devem ser elaborados utilizando-se metodologia participativa, espera-se que os conselhos locais de habitao tenham papel de destaque desde o incio do processo, o que contribuir, tambm, para que se capacitem para as tarefas relativas gesto futura da poltica e dos instrumentos habitacionais locais, devendo, ademais, zelar pela implementao dos PLHIS. Como a adeso dos entes federativos ao SNHIS voluntria, necessita-se verificar as condies para a constituio dos fundos e dos conselhos e para a elaborao dos planos locais de responsabilidade dos municpios, que devem atender a estas demandas legais para o recebimento de recursos e implementao da Poltica Nacional de Habitao.

3.1 Constituio de fundos e conselhos, e elaborao de planos habitacionais O contedo e o prazo para apresentao dos planos habitacionais no foram definidos pela Lei no 11.124/2005, nem pelo Decreto no 5.796, de 6 de junho de 2006, que a regulamentou, mas sim pela Resoluo no 2, do Conselho Gestor do FNHIS (CGFNHIS) (BRASIL, 2006), de 24 de agosto de 2006, a qual estabeleceu que os PLHIS so documentos de carter administrativo:

() representados por um conjunto articulado de diretrizes, objetivos, metas, aes e indicadores, que caracterizem, em determinado prazo, os instrumentos de planejamento e gesto dos estados, Distrito Federal e municpios para a rea de habitao de interesse social [e que] sero elaborados de forma participativa e devero apresentar compatibilidade com os Planos Diretores ou equivalentes, quando existentes, e com os Planos Plurianuais, e sero passveis, na medida do necessrio, de revises peridicas.

A mesma resoluo, ao dispor sobre os termos de adeso ao SNHIS, estabeleceu que os prazos para a apresentao do PLHIS seriam de 31 de dezembro de 2007, para municpios com populao superior a 20 mil habitantes ou integrantes de regies metropolitanas ou equivalentes, e de 31 de dezembro de 2009 para os demais municpios. No entanto, dos 4.597 municpios que aderiram ao SNHIS at o fim de 2007, somente sete, em quatro estados, apresentaram seus planos habitacionais naquele ano.11 Quanto constituio de fundos e conselhos municipais de habitao, foi estabelecido o prazo de 31 de dezembro de 2007 para todos os municpios, sendo que naquele prazo somente 142

11

Conforme Relatrio de Gesto do FNHIS 2007.

10

municpios apresentaram Caixa Econmica Federal as cpias de leis que autorizam a criao dos fundos, em 12 estados.12 A possibilidade de se ampliarem os prazos foi sucessivamente facultada pelas resolues no 7, de 20 de junho de 2007; no 12, de 15 de outubro de 2007; no 15, de 19 de maro de 2008; no 24, de 18 de fevereiro de 2009, sendo que esta ltima ratificada pela Resoluo no 30, de 16 de dezembro de 2009, no que se refere aos PLHIS que deveriam ser elaborados at 31 de dezembro de 2010 , e alterada no que se refere aos fundos e conselhos, devendo os entes apresentar a lei respectiva, caso ainda no o tivessem feito, para viabilizar repasses de recursos, at 30 de junho de 2010 a critrio do Ministrio das Cidades; no ato da assinatura de novos contratos de repasse, ou como condio participao em novos processos de seleo de propostas a serem executadas com recursos do FNHIS. Atualmente, tanto os entes que j aderiram como os que vierem a aderir ao SNHIS devero atender ao prazo disposto na Resoluo n 36, de 8 de dezembro de 2010, que dispe que os PLHIS sejam apresentados at 31 de dezembro de 2011. Portanto, chegou-se ao fim do quinto exerccio oramentrio do FNHIS, sem que a existncia de PLHIS seja priorizadora da destinao de recursos para proviso ou melhoria habitacional na maioria dos municpios. A ampliao do prazo para formulao do plano habitacional foi facultada a qualquer ente, independente de j ter tido acesso a recursos do FNHIS em anos anteriores. Ao mesmo tempo, as sistemticas de seleo do Ministrio das Cidades no tm considerado como critrio eliminatrio a preexistncia do plano habitacional. Partindo de todas essas prorrogaes de prazos poder-se-ia ao menos especular a existncia de duas razes para a no imposio programtica de critrios efetivos para a alocao de recursos de transferncias obrigatrias. O primeiro estaria ligado ao respeito
12

Conforme Relatrio de Gesto do FNHIS 2007. Quanto s leis que autorizam a criao de conselhos, foram

apresentadas por somente 136 municpios.

11

federativo do calendrio poltico eleitoral, que impe dificuldades na elaborao, no ltimo ano de mandato, de planos que definam a gesto futura o que, de fato, trouxe entraves elaborao dos PLHIS no segundo semestre de 2008. Por outro lado h uma no efetivao programtica por parte do governo federal de suas teses tratadas como princpios e diretrizes, fato este que pode ser verificado pela alocao de recursos para o setor habitacional fora do marco do FNHIS, do qual o exemplo mais notvel o programa Minha Casa Minha Vida, a ser tratado adiante.

3.2 Anlise da consolidao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social Na falta de dados qualitativos que deem conta da efetividade dos instrumentos de planejamento municipal da habitao de interesse social o que constitui, em si, objeto de pesquisa, cuja necessidade premente , uma forma expedita de aferir a consolidao do SNHIS d-se por meio do exame da adeso dos entes ao sistema e, entre aqueles que aderiram, pelo atendimento ou no das exigncias colocadas em termo de adeso. As informaes a seguir contribuem para construir um quadro do grau de consolidao atual do SNHIS, no que se refere aos municpios. At o momento, houve adeso de 5.377 municpios ao SNHIS, compreendendo 96,7% dos municpios brasileiros
13

. O menor percentual de municpios que aderiram, por

estado, de 87,1%, no Amazonas vale lembrar que, no fim de 2007, 14 unidades da federao tinham percentuais de adeso de municpios inferiores a esse patamar. Por outro lado, em nove estados 100% dos municpios aderiram, e em outros quatro estados, mais de 98%, o que sugere alguma forma de articulao estadual para buscar adeses. Os municpios

13

Elaborao prpria a partir de dados da CAIXA e do MCidades/SNH/Departamento de Desenvolvimento

Institucional e Cooperao Tcnica (DICT), base de 28 de junho de 2011. Quanto aos estados, todos aderiram ao SNHIS, inclusive o Distrito Federal; Braslia no ser includa entre os municpios analisados, pois a instituio dos instrumentos habitacionais locais (fundo, conselho e plano) d-se no mbito distrital.

12

que no aderiram so, via de regra, pequenos, possivelmente no assumindo funes de proviso habitacional chama ateno, por outro lado, que o maior nmero de municpios que no aderiram, em termos absolutos, esteja no estado de So Paulo, chegando a 43, dos quais trs na Regio Metropolitana de So Paulo, o que sugere que as polticas estadual e municipal de habitao sejam preponderantes ou que haja alguma forma de resistncia pactuao federativa proposta pelo SNHIS. Do total de municpios que aderiram ao SNHIS, precisamente dois teros esto em situao regular, podendo receber recursos do FNHIS e assinar contratos de repasse, bem como apresentar novas propostas e se candidatar a receber recursos. muito significativo o crescimento da situao de regularidade ocorrido em um intervalo de aproximadamente 16 meses, uma vez que 1.490 municpios passaram a esta situao neste perodo, comparandose as posies de fevereiro de 2010 e a atualmente examinada, ressaltando-se que a regularidade, como aqui considerada, refere-se apresentao Caixa Econmica Federal das leis de criao do fundo e do conselho municipal de habitao de interesse social, no se levando em conta o efetivo funcionamento destes, nem a apresentao de PLHIS, que foi realizada por somente 438 municpios at o momento. necessrio examinar as desigualdades regionais que houve e que ainda h no atendimento a essas exigncias, evidenciadas no grfico a seguir.

13

Grfico 1 Municpios em situao regular frente ao SNHIS em cada unidade da federao, ordenadas do maior para o menor valor observado na atualidade (2011, em %)

Fonte: CAIXA e MCidades/SNH/DICT (12 de fevereiro de 2010 e 28 de junho de 2011). Elaborao: Ipea

Comparando-se os dois momentos, constata-se que o crescimento da regularidade de municpios estende-se a todas as unidades da federao, com grandes variaes no perodo observado, de 15% no Cear e 23% em Santa Catarina a 513% no Amazonas e 380% em Rondnia os dois estados que ocupavam as ltimas posies em 2010. Atualmente, os coeficientes resultantes do nmero de municpios em situao regular sobre o total de municpios que aderiram em cada estado variam de um mnimo de 31% no Amap a um mximo acima de 90% em Santa Catarina que, junto com o Cear, j apresentava os mais altos percentuais de adeso no incio de 2010 acima de 75%. Quanto s regies, o Norte apresentava em 2010 seus sete estados formando um bloco nas piores posies, situao que se alterou na atualidade, por conta do crescimento da regularidade de municpios ocorrido em Tocantins; Acre e Par. Entre os estados do Centro-Oeste, Mato Grosso do Sul, ainda que no tenha tido maior variao relativa que Mato Grosso, conseguiu ultrapassar dois estados do Sul que se encontravam entre as cinco primeiras posies. Dos estados do

14

Nordeste, a ltima posio continua a ser ocupada pelo Piau, e o mesmo vale para o Esprito Santo entre os estados do Sudeste, no obstante o crescimento apresentado. Finalmente, importante ressaltar que So Paulo e Rio de Janeiro, antes mostrando desempenho relativamente fraco, com percentuais de adeso pouco acima e abaixo de 30%, respectivamente, tiveram crescimentos relativos que ultrapassaram Minas Gerais, chegando atualidade com percentuais de adeso acima da mdia nacional. Esses dados poderiam servir como indicadores sintticos da capacidade de gesto dos entes municipais em cada unidade da federao, mas no se pode esquecer que a adeso e a regularidade junto ao SNHIS dependem da discricionariedade do administrador pblico. Importa observar que, mesmo em menor grau do que observado em ocasio anterior, a consolidao do SNHIS ainda vem se dando de forma desigual no territrio, o que estimula o aprofundamento da anlise em busca de indicadores que possibilitem o aprimoramento da poltica pblica.

3.3 Os planos locais de habitao de interesse social e a consolidao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social Entende-se que o maior estmulo para que os municpios atendam s exigncias da adeso ao SNHIS a (im)possibilidade de obter recursos para executar aes do programa Habitao de Interesse Social; e do Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios, do Ministrio das Cidades. Portanto, outra forma de caracterizar o empenho dos entes pelo prprio exame da alocao desses recursos. Escolhe-se aqui a execuo da ao Apoio Elaborao de Planos Habitacionais para ser analisada. Como at o momento o critrio de restrio para o repasse de recursos ainda no foi efetivamente utilizado, dadas as diversas prorrogaes de prazo, e como um dos elementos principais de regularidade ser a existncia dos Planos Locais de Habitao

15

de Interesse Social, entende-se ser esta ao fundamento e princpio para a execuo das demais que compem o FNHIS. A primeira seleo do FNHIS para esta ao, em 2007, contemplou 846 municpios. Os recursos alocados pelo Oramento Geral da Unio (OGU) foram de R$ 35,65 milhes, aos quais se somam as contrapartidas municipais. Conforme o Relatrio de Gesto 2007, do FNHIS, o valor selecionado corresponde a 100% do total solicitado pelos proponentes, e a 3,57% do valor total das selees do FNHIS no ano. O exame da proporo de municpios contemplados em relao ao total de municpios dos estados caracteriza distribuio muito desigual, com as taxas atingindo o mximo de 81,82% e o mnimo de 0,45%. Ressalte-se que a taxa de 100% de seleo das propostas fato excepcional, no tendo sido atingida por nenhum outro programa ou ao integrante do FNHIS, desde 2007. Como no havia critrios regionais ou estaduais de alocao dos recursos, verifica-se o surgimento de um quadro de extrema desigualdade na sua alocao. Supe-se que as desigualdades regionais no envio de propostas possam se explicar na anlise de contextos polticos e de aes privadas, em especial das consultorias especializadas na proposio de pleitos e sua subsequente execuo, hiptese que pediria comprovao. J em 2008, a seleo alocou R$ 30,2 milhes para elaborao de planos habitacionais pelos estados e municpios, conforme o Relatrio de Gesto 2008, do FNHIS, o que corresponde a 37,78% do nmero de propostas recebidas e a 36,68% do valor total solicitado. Especificamente quanto s propostas enviadas por municpios, as selees neste exerccio, somadas s do ano anterior, levaram a uma distribuio acumulada ainda muito desigual, mantendo-se o valor mximo de 81,82% e o mnimo chegando a 6,73% de municpios selecionados em relao ao total do estado.14

14

Dados fornecidos pela CAIXA. No esto includas as selees para apoio elaborao de planos

estaduais/distrital de habitao de interesse social nem os recursos repassados aos estados para elaborao de planos habitacionais de municpios includos em Territrios da Cidadania.

16

A sistemtica 2009 contemplou 410 entes federativos 409 municpios e um estado, totalizando recursos de R$ 19,990 milhes. Foram recebidas 2.279 propostas, das quais 1.316 estavam aptas para receber recursos, por atender s exigncias de adeso ao FNHIS, perfazendo um montante de R$ 48,5 milhes.15 A seleo realizada corresponde, portanto, a 41,22% do valor solicitado, e a 17,99% ou 31,15% do nmero de propostas, dependendo se for considerado o total de propostas ou apenas as solicitaes dos entes que estavam aptos a receber recursos. As selees de 2010 estenderam-se a 308 municpios, com recursos totais de quase R$ 20 milhes. Portanto, aps quatro exerccios oramentrios, os valores extremos das taxas de municpios atendidos por estado so de 100% e 15,57%, e visvel que a distribuio desigual foi claramente determinada pelo resultado da seleo de 2007 e lentamente alterada pelas selees posteriores. Assim, a situao atual pode ser caracterizada da seguinte forma:

Sete estados tm mais de 50%, enquanto quatro tm menos de 25% de seus municpios contemplados. Entre as capitais estaduais, no foram selecionadas somente cinco. Apenas 28 municpios com 100 mil ou mais habitantes, incluindo capitais, no foram selecionados aproximadamente 11% dos municpios brasileiros nessa faixa de populao. Por outro lado, 3.058 municpios com populao inferior a 20 mil habitantes e fora de regies metropolitanas aderiram ao SNHIS, mas no receberam seleo do FNHIS para elaborao do plano habitacional.

15

Conforme notcia no site do MCidades, acesso em setembro de 2009.

17

Comparando-se, nos estados, o percentual de municpios regulares perante o SNHIS, conforme apresentado anteriormente, com o percentual de municpios selecionados em cada estado, verifica-se que no h correlao clara, ou seja, entre os estados com alta proporo de municpios regulares, tanto h grande alocao de recursos para a elaborao de PLHIS, como h estados com poucos municpios selecionados pela ao; e vice-versa.16 Tendo em vista que a ao Apoio Elaborao de Planos Habitacionais prev somente a alocao de recursos em nvel nacional, tais constataes deveriam colocar nas agendas do Conselho das Cidades e do Conselho Gestor do FNHIS a necessidade de discutir a incluso de critrios regionais e subregionais de destinao de recursos, de modo a reduzir as desigualdades decorrentes dos processos de seleo realizados. Neste sentido, a utilizao efetiva e criteriosa dos recursos do FNHIS nas prximas selees de propostas para a elaborao de planos habitacionais poderia reduzir as desigualdades observadas. Outra forma de san-las poder ser alcanada por meio de procedimento simplificado de elaborao com preenchimento de formulrio eletrnico de PLHIS, por parte dos municpios com populao inferior a 50 mil habitantes, anteriormente citados, o que permitir, ademais, que venham a garantir a sua regularidade perante o SNHIS a partir do momento em que a apresentao do plano for condio para tal 17. A desigualdade da alocao de recursos para a elaborao de PLHIS, somada ao fato de que a consolidao do SNHIS, por meio da anlise da regularidade de estados e municpios, tambm revela desigualdades no territrio nacional, aponta para a necessidade de rever diretrizes, critrios e mecanismos presentes na poltica pblica. Ou seja, ainda que no possam substituir o protagonismo inerente aos entes municipais e estaduais, cabe ao

16

A anlise feita aqui no leva em conta os municpios individualmente. Isso ser realizado em trabalho

posterior.
17

O procedimento de elaborao do PLHIS simplificado foi estabelecido pela Resoluo n 37, de 8 de

dezembro de 2010, do CGFNHIS.

18

Conselho Gestor do FNHIS, ao Conselho das Cidades e ao Ministrio das Cidades utilizarem os instrumentos de que dispem para apoiar o prosseguimento da consolidao do SNHIS de forma mais equitativa no territrio nacional.

4. Os programas de habitao de interesse social O exame da apropriao dos meios de produo da habitao de interesse social por parte dos atores envolvidos com a produo social da moradia ter continuidade aqui. Como j foi sugerido anteriormente, h mostras de que a existncia do SNHIS no est impedindo a alocao de recursos habitacionais em outros marcos legais, sendo exemplo o programa Minha Casa, Minha Vida, o que pode levar a situaes de competio por recursos, de pulverizao da capacidade de gesto dos entes federativos e de no conformidade ao planejamento territorial e setorial. Por outro lado, e seguindo o caminho apresentado na seo anterior, a consolidao parcial e incompleta do SNHIS denota que os recursos agregados por este sistema podero no estar integralmente disponveis para a produo social da moradia, caso as decises sejam tomadas de forma centralizada, ad hoc e no participativa, por exemplo, sem atender ao que dispem os PLHIS e revelia dos conselhos locais de habitao; neste caso, podem surgir situaes de competio entre diferentes atores no sistema. Para evidenciar em que medida essas situaes constituem conflitos que podero comprometer o desempenho da pretendida Poltica Nacional de Habitao, caber analisar os programas e as aes governamentais existentes, de forma comparativa. Ademais, conveniente tratar os programas e as aes na ordem cronolgica de sua criao.

4.1 Programa Crdito Solidrio A considerao do Crdito Solidrio nesta seo justificada por este ter sido o primeiro programa criado, durante o perodo corrente, exclusivamente para produo 19

habitacional por meio de cooperativas e associaes com fins habitacionais, ou seja, um programa dedicado produo social da moradia. A criao desse programa, por meio da Resoluo no 93, de 28 de abril de 2004, do Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), atendeu a uma demanda histrica dos movimentos sociais que tm como foco a moradia, tendo ocorrido em momento de grande expectativa, denotada pela verdadeira avalanche de propostas solicitando recursos, ao fim daquele ano. Tais solicitaes, que chegaram a duas mil propostas, somando mais de R$ 2,2 bilhes, sem contar as contrapartidas, indicaram a existncia de uma forte demanda reprimida e de uma grande articulao dos movimentos sociais, ainda por serem atendidas, seja por este ou por outros programas, como ser visto ao longo desta seo.18 O Crdito Solidrio por excelncia um programa de produo social da moradia, uma vez que:

Busca atender famlias com renda bruta mensal at R$ 1.125 admitindo, excepcionalmente, famlias com renda at R$ 1.900, organizadas em cooperativas ou associaes. Admite produo por autoconstruo ou autogesto, sendo que as entidades organizadoras tm autonomia para decidir sobre a forma como se dar o atendimento. Priorizao expressa no PLHIS ou apontada pelo Conselho Local de Habitao conta pontos na seleo das propostas de atendimento.

18

Conforme os dados publicados no Dirio Oficial da Unio (DOU), o processo de seleo qualificou algo

como 800 propostas, sendo esperado o uso de R$ 631 milhes em recursos do FDS, atendendo a 101.838 famlias.

20

Os recursos do FDS so privados e onerosos,19 devendo os muturios retorn-los no prazo de at 240 meses, durante os quais no h cobrana de juros. A contrapartida mnima de 5% do valor de investimento, e os valores de financiamento variam, atualmente, de R$ 10 mil a R$ 30 mil, conforme a modalidade em que se enquadre o empreendimento, e de acordo com o porte e a localizao do municpio. O Crdito Solidrio, a propsito, admite uma srie ampla de modalidades: aquisio de terreno e construo, construo em terreno prprio ou de terceiros, concluso, ampliao ou reforma da unidade habitacional, aquisio de unidade nova e de imveis para reabilitao urbana com sua respectiva adequao ao uso habitacional. Os indicadores de atendimento mostrados pelo Crdito Solidrio, no entanto, contrastam com as condies aparentemente favorveis expostas anteriormente. As primeiras contrataes ocorreram em 2005 e, at o momento
20

, totalizam 353

empreendimentos no pas, com pouco menos de 22 mil unidades habitacionais e valor de financiamento das obras de R$ 382 milhes. s restries financeiras enfrentadas pelo FDS21 juntam-se as dificuldades das entidades organizadoras para elaborar projetos e atender os requisitos do programa, alm

19

Aquisio compulsria de 3% das quotas de sua emisso pelos Fundos de Aplicao Financeira (FAF), na

forma da regulamentao expedida pelo Banco Central do Brasil (Bacen); aquisio voluntria de quotas do FDS por pessoas fsicas e pessoas jurdicas; resultado da aplicao das disponibilidades financeiras; outras fontes de recursos que lhe venham a ser atribudas. Os FAFs, principal fonte de recursos, foram extintos em 29 de dezembro de 1995 por deciso do Conselho Monetrio Nacional (CMN), conforme a Resoluo CMN no 2.183, de 21 de julho de 1995, no bojo do Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer), transformando o FDS em um fundo em processo de extino, devido inexistncia
20 21

de

alternativas

de

realimentao

financeira

deste.

Disponvel

em:

<http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/fds>. Posio das contrataes at 22 de fevereiro de 2010. O processo seletivo regular est suspenso, ocorrendo selees de propostas pelo MCidades em mbito

excepcional, tendo sido contratados somente 33 empreendimentos em 2009 e um em 2010, havendo ainda uma proposta selecionada para contratao em 2011.

21

dos desafios enfrentados pelo agente financeiro, a CAIXA, na operao de um programa que exige inovao em sua prtica herdada do BNH, de relao exclusiva com empresrios, poder pblico e companhias habitacionais. Soma-se a isto tambm um sistema normativo pouco adaptado execuo direta por entidades da sociedade civil de recursos oramentrios habitacionais. A execuo das obras, por sua vez, tambm se mostra penosa e em prazos mais longos que os inicialmente previstos, em razo do pouco conhecimento sobre gesto de empreendimentos habitacionais demonstrado por associaes e cooperativas habitacionais populares ao passo que os valores de financiamento so bastante limitados, no se admitindo equvocos ou desperdcios em sua aplicao. Em consequncia, do total de empreendimentos contratados at 4 de julho de 2008, apenas 60% encontravam-se finalizados ou com mais de 90% das obras executadas at 30 de abril de 2009.22 Em que pesem todas essas dificuldades, os movimentos sociais pela moradia ainda reconhecem a importncia do Crdito Solidrio em dar impulso ao seu protagonismo por outro lado, o governo federal parece reconhecer o papel das entidades habitacionais privadas, sem fins lucrativos, ao destinar a elas uma ao do FNHIS e inclu-las entre os atores envolvidos no programa Minha Casa, Minha Vida, como ser visto adiante.

4.2 Fundo de Garantia por Tempo de Servio23 A Carta de Crdito Individual foi alada a Programa de Habitao de Interesse Social a partir da Resoluo no 460/2004 do Conselho Curador do FGTS, que regulamentou

22

Disponvel

em:

<http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-e-

acoes/credito-solidario/copy2_of_credito-solidario>.
23

O programa Pr-Moradia, que, assim como as Cartas de Crdito, foi criado em 1995, no ser tratado aqui,

uma vez que sua contratao mostra comportamento errtico e somente admite o poder pblico como agente executor; a participao limitada ou inexistente dos beneficirios na concepo de projetos e na gesto dos empreendimentos no autoriza considerar o Pr-Moradia como uma forma de produo social da moradia.

22

a distribuio de subsdios advindos de receitas financeiras do fundo sob a forma de descontos aplicados ao financiamento de unidades habitacionais para famlias de baixa renda, que tm, assim, seu acesso ao SFH ampliado. Ainda que os financiamentos sejam concedidos por meio de contratos individuais, o conjunto de cada empreendimento gera as chamadas operaes coletivas, devendo os muturios ser apresentados ao agente financiador (Caixa Econmica Federal) pelo poder pblico ou por entidade privada (associao ou cooperativa). Com o novo modelo de concesso de subsdios do FGTS, alcanou-se entre 2005 e 2007 uma aplicao de cerca de R$ 4,4 bilhes em subsdios24. Como o subsdio to maior quanto menor a renda familiar, a Resoluo no 460 se firmou entre os beneficirios que no tm comprovao de renda formal e, ao declararem a renda mnima admitida pelo programa, fizeram jus ao subsdio mximo. Este foi o caso dos inmeros empreendimentos produzidos na rea rural, nos quais os beneficirios foram representados por cooperativas e associaes habitacionais constitudas por entidades de trabalhadores na agricultura, trabalhadores rurais sem-terra e agricultores familiares. Tais entidades souberam se organizar e disputar os recursos de subsdios do FGTS, igualando ou mesmo superando a capacidade poltica e administrativa das prefeituras municipais. Neste embate, as entidades organizadoras urbanas, mesmo nas grandes cidades, no tiveram igual desempenho o que gera crticas como a expressa no PlanHab, de que:

() discutvel a localizao dos tomadores e a forma como este subsdio oferecido, pairando dvidas sobre sua real eficcia no enfrentamento das situaes mais graves de necessidades habitacionais, sobretudo nas regies metropolitanas, onde o dficit se concentra e onde mais difcil o atual modelo de subsdio chegar ao destinatrio final25.
24 25

Ver BRASIL. Ministrio das Cidades. Plano Nacional de Habitao (PlanHab). Produto 2. Braslia, 2009 Idem.

23

Pode-se interpretar essa crtica, tambm, como um comprometimento do status de produo social da moradia da Resoluo no 460, uma vez que h grande discricionariedade do agente financiador em priorizar certos investimentos em detrimento de outros.26 A Resoluo no 460, assim reconhecida como se tratasse de um programa habitacional, concorreu diretamente com o Crdito Solidrio, sendo que diversas propostas indicadas no Crdito Solidrio migraram para esta forma mais expedita de financiamento. Na atualidade, as operaes coletivas mostram condies menos vantajosas, do ponto de vista do muturio, que as propiciadas pelo programa Minha Casa, Minha Vida, ainda que este no inclua todas as modalidades das primeiras, que admitem, por exemplo, a aquisio de material de construo, forma que flexibiliza a exigncia de regularidade fundiria dos terrenos utilizados para produo habitacional. Quanto fonte de financiamento, o FGTS incomparavelmente mais robusto que o FDS, e as estimativas de capacidade de concesso futura de subsdios, elaboradas pelo PlanHab, so ainda mais promissoras que as apresentadas em perodo recente, de modo que o FGTS poder ter cobertura ainda maior no equacionamento do grave dficit habitacional brasileiro, na medida em que venha a ser operacionalizado com custos abaixo dos praticados hoje 27.

4.3 Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social Paralelamente ao processo de consolidao do SNHIS nos diversos nveis federativos, como apresentado na seo anterior, o FNHIS vem operando desde 2006 e, ao
26

No mbito das Resolues no 460 e no 518, do Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de

Servio (CCFGTS), que modificou a primeira, no h processo de seleo de propostas conduzido pelo MCidades. Assim, as superintendncias regionais da CAIXA so responsveis pela alocao dos subsdios, a partir de dotao recebida periodicamente.
27

Ver (BRASIL; 2009; op cit).

24

repassar, em mdia, mais de R$ 1 bilho por ano aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios, cumpre o previsto no Plano Plurianual (PPA) 2008-2011. Interessa abordar, em especial, o Programa Habitao de Interesse Social e as suas aes:

Ao Proviso Habitacional de Interesse Social. Ao Apoio Produo Social da Moradia.28

A ao Proviso Habitacional de Interesse Social tem trs modalidades destinadas aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios: Produo ou Aquisio de Unidades Habitacionais; Produo ou Aquisio de Lotes Urbanizados; e Requalificao de Imveis. Ademais, o manual da ao, em suas diretrizes gerais, chama ateno para o desenvolvimento de trabalho tcnico social29, sendo um dos seus objetivos viabilizar a participao dos beneficirios no processo de deciso. Essas diretrizes, entre outras, apontam para a compatibilidade da ao com o SNHIS, ao valorizar a participao e o controle social e estimular o funcionamento dos fundos locais. A previso e a priorizao dos investimentos habitacionais no PLHIS ainda no uma exigncia para a seleo de propostas, nem critrio de pontuao. Quanto composio do investimento, destaca-se a possibilidade de que seja atribudo valor mo de obra das famlias beneficiadas, caso as obras sejam executadas em regime de autoconstruo ou mutiro. A quarta modalidade dessa ao a prestao de servios de Assistncia Tcnica para Habitao de Interesse Social (ATHIS), relevante para a produo social da moradia,
28

A terceira ao deste programa, j analisada, a ao Apoio Elaborao de Planos Habitacionais de

Interesse Social.
29

Ver BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Fundo Nacional de Habitao de

Interesse Social (FNHIS). Manual do programa Habitao de Interesse Social: Ao Apoio Proviso Habitacional de Interesse Social. 13 nov. 2009.

25

uma vez que destinada tanto aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios como s entidades habitacionais privadas sem fins lucrativos. A ATHIS, em consonncia com a Lei no 11.888/2008, possibilita a contratao de servios para elaborao de projetos urbanizao, edificaes, regularizao fundiria e trabalho tcnico social , tendo como inovao, ainda, a possibilidade de contratao de servios de acompanhamento e de mo de obra para melhorias habitacionais em reas consolidadas desde que tais obras sejam executadas pelas prprias famlias beneficirias, em regime de mutiro, autoconstruo ou autogesto. Esta modalidade, assim, atende a demanda e a necessidade expressa pelos movimentos sociais pela moradia, e viabiliza assistncia tcnica a melhorias incrementais da moradia, adequando-se a situaes comuns em assentamentos autoproduzidos no Brasil. Outra ao do FNHIS, de interesse por seu potencial de envolvimento de novos atores ao processo de proviso habitacional, justamente denominada Produo Social da Moradia (PSM), tendo existncia a partir do exerccio 2008 do fundo. Por meio desta ao,30 entidades privadas sem fins lucrativos, previamente habilitadas, podem pleitear recursos para produo ou aquisio de unidades habitacionais ou requalificao de imveis, e ainda para produo ou aquisio de lotes urbanizados. Os recursos, aps a concluso das obras, devero ser retornados ao FNHIS, em condies anlogas s vigentes para o programa Minha Casa, Minha Vida. As caractersticas dessa ao denotam que o pblico-alvo , em princpio, o mesmo do Crdito Solidrio de fato, a PSM veio se colocar como alternativa em momento de escassez de recursos daquele programa. No entanto, a PSM ainda minoritria frente ao conjunto do FNHIS, tendo sido escolhidos somente 61 projetos, no valor total de R$ 115

30

Manual

disponvel

em:

<http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-

habitacao/programas-e-acoes/producao-social-da moradia/Manual%20para%20apresentacao%20de%20propostas%20%28Producao%20Social%20da%20Mora dia%29.pdf>.

26

milhes, em 2008 em processo seletivo que se estendeu at 12 de junho de 2009.31 Como foram apresentadas mais de mil propostas para pr-seleo, no valor total de quase R$ 1,7 bilho, trata-se do atendimento de uma parcela muito pequena, repetindo o que ocorreu quando da primeira seleo do Crdito Solidrio, o que demonstra a existncia de nova demanda reprimida e, intui-se, pouco qualificada para a apresentao de propostas de habitao de interesse social. Assim como o perfil dos beneficirios assemelhado, as entidades organizadoras da PSM so, de modo geral, aquelas que j vinham atuando no Crdito Solidrio e que atuaram na Resoluo no 460. Mas, por se tratar de recursos pblicos na PSM, as exigncias relativas compra e contratao de bens e servios, prestao de contas e demais normas aplicveis transferncia de recursos da Unio aproximam-se daquelas vigentes para os entes pblicos, o que impe, portanto, dificuldades adicionais gesto dos empreendimentos. O grfico a seguir resume as selees do FNHIS, desde o incio da operao do fundo.

31

Disponvel

em:

<http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-e-

acoes/producao-social-da-moradia/PUBLICACaO%20SELECaO%2030%2004%2009-mais%20recursos.pdf>.

27

Grfico 2 Selees de propostas do FNHIS por programa, ao e modalidade (Valores de repasse em R$ milhes)
1400 1200 1000 Melhoria AP R$ milhes 800 600 400 200 0 2006 2007 ano 2008 2009 PLHIS ATHIS PSM Proviso HIS

Fonte: Relatrios de gesto do FNHIS. Elaborao: Ipea

Quer-se chamar ateno para o modo como parte dos recursos do FNHIS afasta-se da produo social da moradia em 2009, o Conselho Gestor do FNHIS redistribui os recursos entre as aes, privilegiando a ao Apoio Melhoria das Condies de Habitabilidade de Assentamentos Precrios, que chega a 87% do valor das selees do FNHIS; com reduo de recursos para a PSM (5%) e no previso de recursos para a ao Proviso Habitacional de Interesse Social. Por outro lado, prioriza-se a seleo de propostas que complementem projetos em execuo, cujas obras estejam inseridas no PAC conforme a Resoluo no 27, de 3 de julho de 2009, 40% dos recursos do FNHIS seriam assim aplicados em 2009. Com efeito, o Relatrio de Gesto 2009 do FNHIS informa a destinao de R$ 550,26 milhes aproximadamente 42% dos recursos do FNHIS para complementao de obras inseridas no PAC, o que, por um lado, pouco frente ao montante de recursos do

28

PAC, que destinou R$ 12,7 bilhes para urbanizao de favelas,32 mas, por outro, absorve boa parte dos recursos do FNHIS e d carter errtico ao Proviso Habitacional de Interesse Social.33 A PSM, por sua vez, recebeu 8,7%, o que inferior aos 10% previstos pela Resoluo no 18, de 19 de maro de 2008. As selees 2009 para PSM e ATHIS envolvem, respectivamente, recursos no montante de R$ 50 milhes34 e de R$ 60 milhes. No se quer aqui questionar a relevncia das aes desenvolvidas pelo PAC, apenas destacar que se trata de projetos cuja concepo deu-se fora do marco do SNHIS e, portanto, no necessariamente atendem s diretrizes de participao popular e ao controle social do sistema, que assume, em 2009, a condio de doador de recursos. Outra tendncia, desta vez ameaando o prprio status do SNHIS, conforme definido pela lei que o criou, denotada no Relatrio de Gesto de 2009, do FNHIS, ao afirmar que:

Vale observar que a concentrao de investimentos em Urbanizao de Assentamentos Precrios deve-se ao fato de que com a criao do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), em julho de 2009, atravs da Lei n. 11.977, passando [sic] este programa a concentrar e priorizar a aplicao de recursos para a proviso habitacional 35.

32 33

Conforme Balano de trs anos do PAC, fevereiro de 2010. Conforme o Relatrio de Gesto 2009 do FNHIS, a deciso de aportar recursos aos projetos j em

andamento do PAC se deu para viabilizar a reduo das contrapartidas dos entes federados, em funo da queda de arrecadao e do aumento dos preos de materiais de construo, afastando, assim, o perigo de paralisao de obras.
34

Aos quais sero acrescidos R$ 31 milhes de propostas que no foram contratadas na seleo anterior. A

demanda reprimida por habitao se mantm, tendo sido recebidas solicitaes de recursos no valor de R$ 7 bilhes, e tendo sido enquadradas propostas no valor de R$ 368 milhes conforme apresentao feita ao CGFNHIS
35

em

18

de

maro

de

2010.

Disponvel

em:

<http://www.cidades.gov.br/secretarias-

nacionais/secretaria-de-habitacao/cgfnhis/AT%20e%20PSM.pdf>. BRASIL. Ministrio das Cidades. Relatrios de Gesto do FNHIS dos anos de 2006, 2007, 2008 e 2009.

[s.d.].Grifo nosso.

29

4.4 Programa Minha, Casa Minha Vida O Minha Casa, Minha Vida foi lanado pela MP no 459/2009, convertida na Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009 e modificado pela MP n 510/2010, por sua vez convertida na Lei 12.424, de 16 de junho de 2011. Como meta inicial, o PMCMV comportou a construo de um milho de moradias para famlias com renda de at 10 salrios mnimos, em parceria com estados, municpios e iniciativa privada, um investimento de R$ 34 bilhes que poder reduzir em 14% o dficit habitacional do pas. Com a edio da MP n 510/2010, mais dois milhes de moradias devero ser produzidas at 2014. Especificamente para a faixa de renda familiar de at trs SMs foram contratadas, na primeira fase do Minha Casa, Minha Vida, em 2009 e 2010, cerca de 626 mil unidades habitacionais e, para as famlias com renda de trs a 10 SMs foram contratadas quase 492 mil unidades habitacionais (UH) no mesmo perodo. Constata-se que, de modo aproximado, essas propores mantm-se na continuidade do programa, uma vez que 60% das UH do Minha Casa, Minha Vida 2 sero destinadas s famlias com renda de at R$ 1.395
36

.A

Unio destinar subveno econmica para aquisio da moradia, sendo que na faixa de renda mais baixa esto os maiores subsdios, e as famlias, ao retornarem o financiamento habitacional, no comprometero mais que 10% de sua renda, mensalmente, estando fixado em 10 anos o prazo para pagamento. Alm disso, a MP n 510/2010 prev que o PMCMV transferir at R$ 16,5 bilhes em recursos da Unio para o Fundo de Arrendamento Residencial e, para o FDS, at R$ 500 milhes, sendo que o atendimento das famlias seguir duas formas bastante diferenciadas de produo habitacional: a primeira compreende empreendimentos propostos pela iniciativa privada, com apoio dos entes federados responsveis pelo cadastramento da demanda, podendo doar terrenos e tomar medidas de desonerao tributria , e contratao
36

Limites de renda vlidos para a rea urbana, sendo que na rea rural o atendimento definido pela renda

familiar bruta anual.

30

das obras pela Caixa Econmica Federal nos moldes do Programa de Arrendamento Residencial, com a diferena de que, no PMCMV, a propriedade ser transferida aos muturios quando as obras forem concludas. A segunda forma de produo, atendida pelo chamado Programa Habitacional Popular Entidades Minha Casa, Minha Vida (PHPE),37 assemelha-se ao Crdito Solidrio e, portanto, enquadra-se no que est sendo denominado, neste trabalho, produo social da moradia. Chama ateno, neste caso, a diferena entre os valores a serem transferidos pela Unio a cada um dos fundos.38 Mesmo que o PMCMV traga inovaes no marco da regularizao fundiria de assentamentos urbanos consolidados o que dever facilitar a obteno da titularidade das unidades habitacionais em nome dos beneficirios finais, e preveja a obrigatoriedade da assistncia tcnica habitao de interesse social e ao acompanhamento da execuo das obras por representantes dos beneficirios, notrio seu afastamento do SNHIS, sendo indcios: A ausncia de qualquer meno priorizao de investimentos pelos PLHIS, devendo apenas ser aprovados critrios locais de hierarquizao de beneficirios pelos conselhos locais de habitao.39 A composio do Comit de Acompanhamento do PMCMV, institudo pelo Decreto no 6.962, de 17 de setembro de 2009, e integrado por representantes da Casa Civil (coordenadora), e dos Ministrios das Cidades, Fazenda e Planejamento, Oramento e

37

Criado pela Resoluo no 141, de 10 de junho de 2009, do Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento

Social. O desempenho do PHPE mostra, at 13 de junho de 2011, a seleo de projetos para a construo de 8.403 unidades habitacionais em todo o Brasil, com recursos do FDS na casa dos R$ 291 milhes. Disponvel em: http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/PLANILHA_PUBLICACAO_NO_SI TE_-_13062011-_PF-REV_02.pdf.
38

H, ainda, recursos do PMCMV exclusivamente para municpios com populao at 50 mil habitantes, o que Conforme Portaria no 140, de 5 de maro de 2010, do Ministrio das Cidades.

no ser tratado aqui.

39

31

Gesto, que difere substancialmente do Conselho Gestor do FNHIS, o qual conta com participao muito mais ampla de rgos de governo, incluindo ainda representaes dos movimentos populares, empresarial, de trabalhadores, profissional, acadmica ou de pesquisa, e de organizao no-governamental (ONG). Por alterar as formas de atendimento habitacional e reforar a atuao do setor privado na habitao de interesse social, os efeitos do PMCMV sobre a Poltica Nacional de Habitao j se fizeram sentir, haja vista que as metas do PlanHab foram revisadas e reduzidas recentemente, em funo de custos e preos praticados em empreendimentos no mbito do PMCMV, os quais passaram a ser adotados tambm pelo PlanHab.40

5. Desafios e perspectivas para os prximos anos A perspectiva de avaliao futura sobre a questo habitacional possvel em funo das projees feitas para a elaborao do Plano Nacional de Habitao, que tem como principal objetivo definir o conjunto de elementos necessrios para a execuo de polticas pblicas nos trs nveis da federao visando o horizonte de 2023, quando se prev zerar o dficit por novas moradias e a inadequao habitacional. Para tornar isso vivel e de forma compatvel com a poltica habitacional vigente, o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social deveria estar plenamente consolidado e operante em todos os seus nveis, muito antes dessa data. Nesse sentido, tratou-se aqui dos desafios colocados gesto do SNHIS, com foco nos entes municipais, especialmente por meio da anlise dos planos locais de habitao. Entende-se que as modalidades de planejamento de baixo para cima devam ser estimuladas e reconhece-se que a experincia de elaborao dos planos municipais de habitao constitui um esforo considervel por parte de todos os atores envolvidos,
40

Conforme apresentada pela Secretaria Nacional de Habitao ao Conselho das Cidades, em 8 de dezembro

de 2009.

32

especialmente das pequenas cidades, sem tradio no planejamento de mdio e longo prazo, em geral, e muito menos habitacional. Os PLHIS so relevantes tanto pelo processo de elaborao como pelo produto resultante e deveriam possibilitar a discusso do que seja habitao desejada e factvel no contexto do municpio, gerando informaes novas e importantes sobre o tema da HIS e contribuindo para instrumentalizar a participao e o controle social pelos conselhos municipais e pelas outras instncias de monitoramento e avaliao. O momento ora vivido tambm envolve, em tese, a construo de um pacto federativo da habitao de interesse social, aguardando a vinculao dos planos municipais aos estaduais e ao PlanHab, considerando, em especial, a aderncia de propostas de planejamento local s linhas programticas, produtos e fontes de recursos informados pelo plano nacional. Esta no tarefa fcil, especialmente quanto ao estabelecimento de metas, em que uma situao ideal pediria planejamento de fato integrado e sequencial, diferentemente do que ocorre, quando todos os entes devem realizar esses esforos de planejamento simultaneamente e, geralmente, com pequeno grau de conhecimento uns dos outros. Tambm se deve reconhecer que o Ministrio das Cidades tem desempenhado importante papel de capacitao e articulao institucional. H, no entanto, dificuldades impostas por mudanas de cenrios, com a ressalva de que, como em qualquer processo de planejamento, h necessidade peridica de reviso de cenrios e metas. A perspectiva de consolidao do SNHIS, no que toca aos seus instrumentos de planejamento, tida como favorvel, em que pese a forma desigual como est sendo implantado, mostrada ao longo deste Comunicado. Mas a efetividade do funcionamento do Sistema depender tambm da articulao com outros instrumentos de planejamento territorial e oramentrio, destacando-se aqui os planos diretores.

33

Como o uso habitacional ocupa boa parte das cidades e exige a prpria construo de cidade, a aproximao da gesto urbana e da habitacional dever ser sempre promovida, removendo-se barreiras institucionais e de informao, para tornar isso possvel. Esta mais uma tarefa de poltica urbana em que o Ministrio das Cidades, com o Conselho das Cidades, tem papel fundamental. Uma fragilidade dos PLHIS, como se sabe, a no obrigatoriedade de sua previso legal, estando, assim, sob a discricionariedade dos governos municipais e estaduais a sua implementao, que tambm depender fundamentalmente da presena e da presso da sociedade. Por outro lado, cabe ao governo federal efetivar o SNHIS como centralizador de programas e projetos e minimizar a alocao de recursos fora desse marco. Nesse sentido, premente o reforo do papel indutor do governo federal para a consolidao plena do SNHIS, associando maiores investimentos com a reviso dos modelos de polticas e a pactuao federativa. Efetivamente, e infelizmente, aes do prprio governo federal parecem contrariar as teses que este ajudou a criar e implantar Crdito Solidrio, SNHIS, FNHIS etc. como eixos da poltica habitacional a partir de 2003. Por ltimo, ressalta-se o papel da sociedade em dar continuidade implementao do SNHIS, reafirmando e refinando as formas de participao social no planejamento urbano e no habitacional, em particular. Concluindo, verificam-se enormes desafios colocados sociedade brasileira para o cumprimento do direito bsico da moradia. A dimenso do esforo e a retrospectiva da produo habitacional e da cidade permitem apontar a importncia da produo social da moradia como forma historicamente no reconhecida nem incorporada pela poltica pblica, mas extremamente difundida no sentido da produo de nossas cidades. Reforar a produo social da moradia, capacitando e fomentando esta forma de produo habitacional, significaria ao menos a valorizao da cooperao para o cumprimento dos objetivos 34

colocados para o pas. Nesse sentido, a mobilizao da sociedade deve ser considerada como fundamental para concretizar o esforo que resultar em cidades para todos.

35

36